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D I R E T R I Z E S E M D E S E N V O LV I M E N T O

Desenvolvimento humano

Sustentando melhorias no
emprego e nos salrios no Brasil
Uma agenda de competncias e empregos
Joana Silva, Rita Almeida e Victoria Strokova

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil:


uma agenda de competncias e empregos

D I R E T R I Z E S E M D E S E N V O LV I M E N T O
Desenvolvimento humano

Sustentando melhorias no emprego


e nos salrios no Brasil:
uma agenda de competncias e empregos
Joana Silva, Rita Almeida e Victoria Strokova

Este trabalho foi publicado originalmente em ingles pelo Banco Mundial como Silva, Joana; Almeida, Rita;
Strokova, Victoria. 2015. Sustaining Employment and Wage Gains in Brazil : A Skills and Jobs Agenda.
Washington, DC: World Bank. Em caso de discrepancias, predomina o idioma original.
2015 Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento / Banco Mundial
1818 H Street NW Washington DC 20433
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DOI: 10.1596/978-1-4648-0644-5
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reuse.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Contedo

Agradecimentos xi
Sobre as autoras
xv
Siglas xvii

Viso geral
1
Principais resultados e discusso de possveis reformas
1
Programas de desenvolvimento de capacidades para promover
maior empregabilidade e produtividade da fora de trabalho 6
Reforma da regulamentao do trabalho para apoiar a
produtividade das empresas, protegendo tambm os
trabalhadores
8
Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e
polticas para aumentar a produtividade de pequenas
empresas
10
Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no
acesso a empregos mais produtivos
13
Objetivos do relatrio
17
Estrutura do relatrio
17
Anexo OA Lista de documentos de referncia
18
Anexo OB Resumo das principais questes, anlises e
recomendaes discutidas para a agenda de competncias e
empregos no Brasil, por rea de programa
22
Notas
26
Referncias
28

Captulo 1

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e


desafios remanescentes
29
As competncias e empregos no Brasil desde 2000
29
Duas metas essenciais para manter os ganhos de renda e
empregabilidade: aumentar a produtividade do trabalho e
ligar os pobres a empregos mais produtivos
40
Meta 1: Aumentar a produtividade do trabalho para sustentar
futuros aumentos salariais
41
Meta 2: Ligar os pobres a empregos melhores e mais produtivos 48

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

vi

Contedo

Anexo 1A: Tabelas complementares


Notas
Referncias

56
60
63

Captulo 2

Programas de desenvolvimento de competncias para promover


uma maior empregabilidade e produtividade da fora de
trabalho
65
Introduo
65
Polticas de desenvolvimento de competncias j existentes 68
O caminho frente: definindo reformas incrementais nas polticas 7
8
Notas
85
Referncias
87

Captulo 3

Reforma da regulamentao do mercado de trabalho em apoio


produtividade das empresas, protegendo tambm os
trabalhadores 91
Introduo 91
Regulamentao do mercado de trabalho e instituies j existentes 93
Desafio principal: evitar efeitos negativos sobre os resultados do mercado
de trabalho
96
O caminho frente: definindo uma agenda de possveis reformas 101
Notas
106
Referncias
107

Captulo 4

Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e


aumentar a produtividade de pequenas empresas
111
Introduo 111
Programas ativos de mercado de trabalho j existentes
113
Apoio existente aos trabalhadores autnomos e ao
empreendedorismo
116
Abordagens existentes de Economia Solidria (Economia
Solidria)
116
O caminho frente: definindo uma agenda de polticas
117
Notas
130
Referncias
131

Captulo 5

Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no


acesso a empregos mais produtivos
133
Introduo 133
Polticas de incluso produtiva existentes
137
Uma agenda de polticas
138
Notas
152
Referncias
153

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Contedo

Quadros
1.1 Razes por que o foco nos empregos para os pobres to importante 39
2.1 Sistemas de M&A na EFTP, plataformas educacionais web
focadas no mercado de trabalho e aconselhamento vocacional na Austrlia, no
Chile, na Turquia e nos Estados Unidos
80
2.2 Resultados da formao profissional decorrentes de mais parcerias com
empresas: lies da China, da ndia e da Coreia
83
2.3 Inovao na EFTP: os Fab Labs
84
3.1 A experincia da OCDE na integrao de requisitos de procura por emprego
na elegibilidade para o seguro-desemprego
102
3.2 O direito do trabalho simplificado da Itlia
104
3.3 Servios flexveis e customizados de resoluo de disputas trabalhistas:
evidncias da frica do Sul
105
4.1 Sistema Mais Emprego
118
4.2 Perfis estatsticos apoiam intervenes precoces de alto risco para quem
procura emprego na Sucia
119
4.3 Experincia internacional com fornecedores privados e no governamentais
de servios de emprego
122
4.4 Lei do Aprendiz
124
4.5 Sistemas de M&A que melhoram a prestao de servios de emprego:
experincias internacionais
128
5.1 Programa Microempreendedor Individual
137
5.2 Incluso produtiva nas comunidades carentes do Rio de Janeiro: um estudo
qualitativo
140
5.3 Adaptando programas de formao para a juventude vulnervel urbana 144
5.4 Adaptando os servios de emprego s necessidades dos beneficirios por meio
de perfis: as experincias da Alemanha e do Reino Unido
145
5.5 Programas de formao para os mais vulnerveis em reas rurais inovadores 150

Figuras
O.1 Uma abordagem de polticas em trs camadas para sustentar o aumento
dos salrios e a reduo da pobreza e da desigualdade no Brasil 3
1.1 Taxa de desemprego e rendimentos mdios do trabalho, 2002--14
30
1.2 Formalidade e informalidade da fora de trabalho no Brasil, 200114 30
1.3 Tendncias de emprego no Brasil, por setor, 200213
32
1.4 Concluso da educao bsica e desempenho dos alunos em matemtica no
Brasil e em pases selecionados
33
1.5 Mudanas no trabalho capacitado e nos salrios no Brasil, por distribuio
de renda, 200213
34
1.6 Insero em empregos formais dos pobres vs. no pobres no Brasil, 200811 35
1.7 Variao das taxas de insero em empregos formais dos pobres e no
pobres no Brasil, por faixa etria e nvel de escolaridade, 2008-11 3
6
1.8 Tendncias e determinantes da desigualdade econmica no Brasil e em
outros pases selecionados na Amrica Latina
37
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

vii

viii

Contedo

1.9 A produtividade do trabalho em pases selecionados, 19502014


40
1.10 Produtividade do trabalho e ndices salariais no Brasil e em economias
avanadas do G20, 19992012
41
1.11 Taxas de criao de empregos formais, desemprego e no emprego no
Brasil
42
1.12 Criao lquida de empregos no Brasil, por tempo de existncia e tamanho
da empresa, 2013
43
1.13 Uso de competncias pela fora de trabalho e demanda das empresas por
competncias, no Brasil e em outros pases da Amrica Latina 45
1.14 Criao lquida de empregos no Brasil, por tempo de existncia e tamanho
da empresa, 2013
46
1.15 Decomposio da renda mensal mdia dos pobres e da classe mdia no
Brasil, 2013
47
1.16 Durao dos empregos formais entre os pobres e no pobres no Brasil,
200812
49
1.17 Mudanas nos salrios reais e na desigualdade no Brasil
51
1.18 Nvel de escolaridade e situao dos pobres no mercado de trabalho no
Brasil, 2013
52
1.19 Situao de emprego da populao rural no Brasil, por nvel de ensino,
2002 e 2013
52
1.20 Restries de empregabilidade dos pobres brasileiros alm das
competncias e escolaridade
53
2.1 Prmios salariais em pases selecionados da Amrica Latina e do Caribe,
19902008
68
2.2 Matrculas em educao tcnica no Ensino Mdio, pases selecionados, 2011 70
2.3 O sistema de EFTP do Brasil: permeabilidade vertical e horizontal entre as
vias tcnica e acadmica, modalidades TEC e FIC
71
2.4 Matrculas do Pronatec, por tipo, 201114
73
2.5 Prmios salariais dos formados pelo ensino tcnico em relao aos formados
pelo Ensino Acadmico Mdio, 2007
74
2.6 Perfil dos alunos do Ensino Mdio, por tipo de ensino e quintil de renda, 2007 75
2.7 Distribuio ocupacional de formados em TEC industrial e em sade no
Brasil, por setor econmico de 2007
77
2.8 Retornos salariais de empregos formais decorrentes da formao profissional
oferecida por prestadores do SENAI por tipo de curso, 20092012 78
2.9 Distribuio dos prestadores de cursos do Pronatec que atendem aos
beneficirios do Bolsa Formao, 201114
79
3.1 Taxa de crescimento do salrio-mnimo e proporo da RNB por
trabalhador, pases selecionados
95
3.2 Comparao da distribuio de salrios e o salrio-mnimo no Brasil, por
tipo de trabalhador, 2002 and 2013
97
3.3 Rotatividade de empregados e tempo de permanncia no posto de trabalho
no Brasil e em pases selecionados da OCDE
99
3.4 Participao dos custos trabalhistas no salariais obrigatrios na
remunerao horria total em economias selecionadas, 2012 100
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Contedo

4.1 Gastos com programas do mercado de trabalho no Brasil e outros pases


selecionados
115
4.2 Registro no Sine, vagas e tendncias de colocao profissional , 200313 118
B4.2.1 Perfis e processo de interveno precoce para candidatos de alto risco na
Sucia
120
B4.3.1 Regime de pagamento para prestadores de servios de emprego no
Reino Unido
123
4.3 Entidade voltada para as pequenas empresas e oramentos de programas no
Brasil e em outros pases selecionados, 2014
126
5.1 Tipos principais de programas de apoio incluso produtiva rural no Brasil 139
5.2 Efeitos da formacao profissional nos alunos SENAI subsidiados/
PRONATEC versus nao subsidiados, Brasil, 2009-1
143

Tabelas
OA.1 Lista de documentos de referncia
18
OB.1 Resumo das principais questes, anlises e recomendaes discutidas para
a agenda de competncias e empregos no Brasil, por rea de
programa
20
1.1 Taxas anuais de transio e mudanas associadas nos rendimentos medianos
em reas metropolitanas do Brasil, 201113
31
1.2 Situao no mercado de trabalho dos pobres e no pobres no Brasil, 2011 38
1.3 Taxas de transio dos trabalhadores assalariados formais e informais no
Brasil, por situao de trabalho e quintil de renda, 201113
50
1A.1 Perfis dos mercados de trabalho de residentes urbanos e rurais no Brasil,
2013
56
1A.2 Perfis do mercado de trabalho no Brasil por quintil de renda, 2013 57
1A.3 Perfis dos mercados de trabalho dos pobres no Brasil, urbanos e rurais,
2013 58
1A.4 O mercado de trabalho e a situao de pobreza no Brasil, por estado
2013
59
B3.1.1 Requisitos de busca por empregos para a elegibilidade ao SD em alguns
pases da OCDE
102
B3.2.1 Resumo do Simplified Labor Code da Itlia para o Trabalho Parcial 104
4.1 Principais programas do mercado de trabalho no Brasil, 2015
114

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

ix

Agradecimentos

Este relatrio o produto de um esforo de colaborao de uma equipe sob


a liderana de Joana Silva (Task Team Leader), Rita Almeida (co-Task Team
Leader) e Victoria Strokova (autores principais), com a participao de
Renata Gukovas, Rafael Prado Proena e Nicole Amaral (gesto de dados e
autoria de trabalhos de referncia) e contribuies importantes de Mary
Hallward-Driemeier (anlises em nvel de empresa); Ana Maria Oviedo
(Regulamentao do Mercado de Trabalho); Ulrich Hoerning (programas de
trabalho); Maria Concepcin Steta-Gndara (proteo social) e Maria de
Ftima Amazonas (incluso produtiva); Chiara Monti (anlise de dados); e
Lerick S. Kebeck, Marize Santos, Gabriel Barrientos e Luiza Helena
Guaraciaba (apoio administrativo). A equipe extremamente grata pela
orientao e apoio contnuo de Deborah Wetzel, Margaret Grosh, Magnus
Lindelow, Reema Nayar e Mansoora Rashid. Tambm agradecemos aos nossos
revisores Dena Ringold, Thomas Kenyon, Emanuela Di Gropello e Carmen
de Paula por seus sbios comentrios que, sem dvida, trouxeram grandes
melhorias a este volume.
As diversas fases deste relatrio contaram com contribuies teis de vrios
colegas, incluindo: Daniel Lederman, Omar Arias, Mark Dutz, Roland Clark,
Arvo Kuddo, Diego Angel-Urdinola, Emmanuela Galasso, Claudia Baddini,
Arup Banerji, David Evans, Barbara Bruns, Andr Loureiro, Rafael de Hoyos,
Antonio Nucifora, Natalia Millan e Reyes Aterido. A equipe agradece a Maria
A. Anderson pela edio do manuscrito e pelo feedback sobre a organizao
e o contedo.
Este relatrio tem como base uma srie de documentos de referncia, descritos em mais detalhes no anexo ao Captulo Viso Geral. Eles incluem:
Employment Creation, Labor Productivity and Firms Dynamics, de
Aguinaldo Maciente, Joana Silva e Renata Gukovas; The Wage Returns and
Employability of Vocational Training in Brazil: Evidence from Matched
Provider-Employer Administrative Data, de Joana Silva, Luiz Caruso e
Renata Gukovas; Earnings Consequences of Labor Turnover: The Case of
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

xi

xii

Agradecimentos

Brazil de Eduardo Zylberstajn e Joana Silva; Labor Market Institutions and


Regulations in Brazil, de Ana Maria Oviedo; Mapping of the Current
Network of Active Labor Market Programs (ALMPs), de Karla Marra,
Jociany Luz, Joana Silva e Renata Gukovas; Mapping Institutions and Policies
in Technical Education and Vocational Training (TVET) in Brazil, de Rita
Almeida, Nicole Amaral e Fabiana de Felcio; Technical and Vocational
Education and Training: Micro Evidence from Brazil, de Rita Almeida,
Leandro Anazawa, Narcio Menezes-Filho e Ligia Vasconcellos; Impacts of
the Bolsa Famlia Program on Education: A Regression Discontinuity
Approach, de Joana Silva, Rafael Proena e Flvio Cireno; Insertion in
Formal Employment among the Poor and Vulnerable, de Alexandre
Leichsenring, Joana Silva e Rafael Proena; e Favela Pilot-Study on Productive
Inclusion, de Francesco di Villarosa.
Pela parceria eficaz no desenvolvimento dos fundamentos analticos deste
relatrio, agradecemos aos colegas brasileiros do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA), do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE),
do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), da Confederao Nacional
da Indstria (CNI) e da Universidade de So Paulo em particular, Sergei
Soares, Fernanda De Negri, Aguinaldo Maciente, Paulo Nascimento, Flvio
Cireno, Luiz Caruso, Renato da Fonseca, Luis Henrique Paiva, Letcia Bartolo,
Paula Montagner, Eduardo Zylberstajn, Narcio Menezes-Filho, Karla Marra
e Jociany Luz. Tambm gostaramos de agradecer aos colegas do Banco
Mundial por suas sbias sugestes em vrias fases do desenvolvimento do
documento de sntese e dos rascunhos e apresentaes do livro. Somos gratos
a todos especialmente a Omar Arias, Emmanuela Galasso, Phillippe Leite,
Michael Weber, Ciro Avitabile, Bob Rijkers, Stephanie Kuttner, Miriam
Bruhn, John Giles, Jee-Peng Tan, Francisco Ferreira, Andreas Blom, Pablo
Acosta, Roland Clark e Aude-Sophie Rodella.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Agradecimentos

Agradecemos tambm aos participantes dos workshops, seminrios e consultas organizadas em Washington (DC), Braslia, Rio de Janeiro e So Paulo. Em
particular, somos extremamente gratos a Sergei Soares, Fernanda De Negri,
Aguinaldo Maciente, Paulo Nascimento, Divonzir Gusso, Andr Gambier
Campos, Miguel Nathan Foguel, Carlos Henrique Corseuil, Renato da
Fonseca, Luiz Caruzo, Jonas Bertucci, Ivanete Mendona Araldi Maciente,
Theresa Jones, Narcio Menezes-Filho, Alssio de Barros Trindade, Maringela
Abraho, Karla Marra, Jociany Luz, Paula Montagner, Flvio Cireno, Daniel
Ximenes, Leticia Bartolo, Luis Henrique-Paiva, Marconi Fernandes de Sousa,
Janete Duarte, Rebeca Regina Regatieri, Leandro Anazawa e Ligia Vasconcellos.
Gostaramos tambm de agradecer a todos os revisores dos workshops de
autores em Washington (DC), incluindo Ronald Clark, Mark Dutz, Dena
Ringold, Emanuela Di Gropello, Omar Arias, Mary Hallward-Driemeier, Bob
Rijkers, Ulrich Hoerning, Diego Angel-Urdinola, Miriam Bruhn, John Giles,
Michael Weber, Emmanuela Galasso, Ciro Avitabile, Cristian Aedo, Phillippe
Leite, Claudia Baddini, Jee-Peng Tan, Andreas Blom, Pablo Acosta e Eduardo
Zylberstajn. Ns agradecemos os comentrios e sugestes perspicazes desses
participantes do workshop.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

xiii

xiv

Sobre os autores

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Sobre os autores
Joana Silva economista snior da equipe do economista-chefe do Banco
Mundial para a Amrica Latina e o Caribe. Desde que entrou no Banco Mundial
pelo Programa de Jovens Profissionais, em 2007, Joana j publicou vrios livros
e artigos sobre diversos assuntos, incluindo economia do trabalho, comrcio
internacional, educao e competncias, redes de proteo social, pobreza, desigualdade, economia poltica das reformas econmicas, produtividade de empresas, polticas de inovao e avaliao de programas sociais. Sua pesquisa j foi
publicada em vrias revistas especializadas, incluindo Journal of International
Economics, Economics Letters, Review of World Economics e IZA Journal of Labor
Policy. Os ttulos de alguns dos livros de autoria ou coautoria de Joana incluem
Inclusion and Resilience: The Way Forward for Social Safety Nets in the Middle East
and North Africa; e Striving for Better Jobs: The Challenge of Informality in the
Middle East and North Africa. No Banco Mundial, Joana liderou as equipes
encarregadas da elaborao de relatrios (como o Relatrio de Desenvolvimento
MENA de 2013); administrou projetos de emprstimos intersetoriais (relativos
ao trabalho, proteo social e desenvolvimento do setor privado); liderou dilogos tcnicos sobre polticas pblicas em diversos pases; e desenvolveu estudos
analticos sobre a concepo e a avaliao de programas sociais, reformas do
mercado de trabalho, sistemas de bem-estar social, climas de investimento e
produtividade das empresas. Ela PhD em Economia pela Universidade de
Nottingham. Antes de ingressar no Banco Mundial, trabalhou no Centro de
Pesquisas em Polticas Econmicas e Globalizao da Universidade de Nottingham
e no Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Rita Almeida economista snior da equipe de Educao do Banco Mundial.
Desde que entrou no Banco Mundial, em 2002, Rita vem liderando dilogos
tcnicos sobre polticas pblicas em diversos pases como Tunsia, Argentina,
Brasil, Chile, Costa Rica, Panam e Turquia. Suas reas de experincia incluem
anlise do mercado de trabalho, polticas de educao e formao profissional,
polticas de ativao e sada da pobreza (graduao), regulamentao do mercado de trabalho, proteo social dos trabalhadores, polticas de inovao e produtividade das empresas e avaliao de programas sociais. Rita coautora do
livro The Right Skills for the Job? Rethinking Training Policies for Workers, que
examina a concepo e implementao de polticas de desenvolvimento de competncias em pases de todo o mundo, e contribuiu para inmeros outros volumes. Seu trabalho analtico nas reas de desenvolvimento, economia do trabalho,
economia internacional e avaliao de politicas sociais j foi publicado em vrias
revistas especializadas incluindo The Economic Journal, American Economic
Journal: Applied Economics, Journal of International Economics, Labour Economics
e World Development. Rita PhD em Economia pela Universidade Pompeu
Fabra, em Barcelona. Desde 2003, fellow do Institute for the Study of Labor
(IZA).

Victoria Strokova economista da Jobs Cross-Cutting Solutions Area (CCSA,


rea de Solues Transversais em Empregos) do Banco Mundial desde setembro
2014, onde lidera vrios trabalhos de diagnstico e compromissos com pases
para identificar desafios e solues na rea de empregos. Antes, ela trabalhou nas
Unidades de Proteo Social e Trabalho do Banco para a Amrica Latina e o
Caribe, onde ingressou como Jovem Profissional, em setembro de 2013, e para a
Regio da Europa e sia Central, onde atuou como consultora por trs anos. Seu
trabalho analtico e dilogo sobre polticas trata dos gastos e do desempenho da
rede de segurana social, polticas de ativao e incentivos ao trabalho e economia poltica das transferncias de impostos. Ela coautora de diversos artigos
sobre polticas e pesquisas sobre pases especficos e contribuiu para vrias avaliaes de pobreza, anlises de despesas pblicas e relatrios regionais (incluindo
os relatrios Activation and Smart Safety Nets in the Western Balkans e
Efficiency and Equity in Social Sector Spending in EU New Member States).
Victoria possui mestrado em Polticas Pblicas pela Universidade de Chicago,
onde recebeu treinamento extensivo sobre mtodos quantitativos, incluindo econometria e avaliao de programas.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

xvii

Siglas

Siglas
PAMTs

Politicas Ativas de Emprego

BSM

Brasil Sem Misria

CLT

Consolidao das Leis Trabalhistas

Enem

Exame Nacional do Ensino Mdio

FGTS

Fundo de Garantia do Tempo de Servio

FIC

Formao Inicial e Continuada [modalidade do Pronatec]

FIES

Fundo de Financiamento Estudantil

PIB

Produto Interno Bruto

M&A

Monitoramento e avaliao

MEC

Ministrio da Educao

MTE

Ministrio do Trabalho e Emprego

OCDE

Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento


Econmico

PISA

Program for International Student Assessment (Programa de


Avaliao Internacional de Estudantes)

SPE

Servio(s) Pblico(s) de Emprego

Proger

Programa de Gerao de Renda

Pronatec

Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego

Prouni

Programa Universidade para Todos

Rais

Relao Anual de Informaes Sociais

Sebrae

Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Senac

Servio Nacional de Aprendizagem Comercial

Senai

Servio Nacional de Aprendizagem Industrial

Sine

Sistema Nacional de Emprego

Sistec

Sistema Nacional de Informaes da Educao Profissional e


Tecnolgica

TEC

Ensino Tcnico [modalidade do Pronatec]

EFTP

Educao e Formao Tcnica e Profissional

SD Seguro-Desemprego

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

VISO GERAL

Principais resultados e discusso de possveis reformas


O mercado de trabalho brasileiro teve um desempenho bastante positivo nos
ltimos 15 anos
Nos ltimos 15 anos, o emprego, a participao no mercado de trabalho e os salrios
no Brasil aumentaram expressivamente. Os mercados de trabalho passaram por uma
enorme expanso no Brasil desde 2002. O desemprego diminuiu (de 12,9% em
2002 para 4,9% em 2014) e o emprego e a participao na fora de trabalho aumentaram. Entre 2002 e 2014, a renda decorrente do trabalho cresceu, em uma mdia,
2,5% ao ano, em termos reais (IBGE 2014). Em contraste com perodos anteriores,
o emprego formal cresceu expressivamente, ultrapassando o emprego informal a
partir de 2007.
Mercados de trabalho favoraveis aos mais pobres foram o principal motor da
reduo da pobreza e da desiguldade. O emprego e os salrios mdios melhoraram,
principalmente entre os pobres. A remunerao real pelo trabalho e a oferta relativa
de trabalho qualificado aumentaram a uma taxa mais elevada entre os pobres que os
no pobres, contribuindo para um aumento dos redimentos mdios (Maciente, Silva,
e Gukovas 2015). O mesmo ocorreu com o nvel de insero no mercado de trabalho formal. No entanto, importante ressaltar que a maioria do aumento da insero
no mercado de trabalho formal entre os mais pobres se concentrou em um grupo
especfico de trabalhadores: jovens que concluram o Ensino Mdio (Leichsenring,
Silva, e Proena 2015).

O aumento da produtividade do trabalho necessrio para sustentar futuros


aumentos salariais
O progresso no futuro do emprego e dos salrios depender da consecuo de uma
primeira meta crtica: aumentar a produtividade do trabalho. Embora os salrios
estejam em ascenso, o aumento da produtividade do trabalho (com base em dados
agregados e das empresas) tem sido relativamente baixo (abaixo das mdias da regio
da Amrica Latina e Caribe e da Organizao para a Cooperao Econmica e
Desenvolvimento [OCDE]) e estagnado ao longo dos ltimos 15 anos (com um
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

VISO GERAL

crescimento mdio anual de 1% desde 1995).1 O crescimento mais rpido dos salrios do que da produtividade do trabalho desde 2004 gerou uma lacuna cada vez
maior entre estes dois agregados em contraste com as tendncias dos pases avanados do Grupo dos Vinte (G20) (OIT, OCDE e Banco Mundial 2014). Isso implica
o aumento dos custos unitrios do trabalho, que afetam a competitividade do setor
dos bens transacionaveis.
A gerao de empregos j vem desacelerando no Brasil. A criao lquida de
empregos vem apresentando tendncia descendente desde dezembro de 2012. As
taxas de desemprego e inatividade (pessoas com idade para trabalhar que no esto
trabalhando e no procuram emprego) diminuram paralelamente at dezembro de
2012 (Zylberstajn e Silva 2015). No entanto, desde ento, a taxa de inatividade vem
aumentando. Olhando para frente, o aumento da produtividade do trabalho fundamental para sustentar aumentos salariais e taxas elevadas de emprego no futuro.

Para sustentar a reduo da pobreza e da desigualdade, o Brasil deve melhorar


as perspectivas de emprego dos pobres
A continuidade da melhoria das condies de vida dos pobres depender da consecuo de uma segunda meta crtica: conectar os pobres com empregos melhores
e mais produtivos. No contexto atual de crescimento mais lento e estagnao da
produtividade do trabalho, a manuteno da tendncia dos ltimos 15 anos de
aumentos nos rendimentos do trabalho em favor dos pobres no garantido pelas
seguintes quatro razes principais.
O aumento da remunerao pelo trabalho na parte inferior da distribuio salarial
sofreu forte influncia de uma poltica de salrio-mnimo que vincula o reajuste
anual ao crescimento do produto interno bruto (PIB).2 No contexto atual de
menor crescimento, novos aumentos de salrio por meio do salrio-mnimo
podem ser mais difceis.
O Brasil continua sendo um pas muito desigual e os mais pobres continuam a ter
nveis de escolaridade mdios mais baixos e menor posse de capital e terra. Por
exemplo, a maioria dos adultos (com 18 anos ou mais) no quintil inferior de renda
tem o Ensino Fundamental incompleto (62,5%), em comparao a 40,4% em
nvel nacional. Apenas 14,2% no quintil mais baixo concluiu o Ensino Mdio, em
comparao taxa nacional de 26,1%. Finalmente, apenas 1,0% das pessoas no
quintil mais baixo concluram o Ensino Superior, em comparao a 10,1% em
nvel nacional (com base no IBGE 2002, 2013). Estas desvantagens educacionais
levam muito tempo para que sejam revertidas3 e dificultam a mobilidade dos trabalhadores pobres de um emprego para outro, bem como seu acesso a (e reteno
de) postos de trabalho de alta produtividade, particularmente em mercados de
trabalho mais restritivos.
A converso de competncias tcnicas mais elevadas em renda sustentvel
mais difcil para os mais pobres, porque eles tm maiores barreiras empregabilidade que se reforam mutuamente. Por exemplo, a maioria dos brasileiros (80%)
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

VISO GERAL

depende de redes informais para encontrar empregos (DIEESE 2011); os mais


pobres tm menor probabilidade que os ricos de pertencerem a redes sociais com
pessoas bem realcionadas, que ganhem bem. Outro fator importante, com o
potencial de limitar a participao dos mais pobres na fora de trabalho, o menor
acesso a creches e outros servios para apoiar as famlias nos cuidados a criancas e
idosos: em 2013, a utilizao de creches por parte das famlias com crianas com
menos de 3 anos de idade era de apenas 15% entre as famlias pobres (nos dois
quintis inferiores de renda) em comparao a 40% das famlias ricas (com base no
IBGE 2013).4
Entre os mais pobres, o emprego mais concentrado em setores com perspectivas
menos favorveis, como a agricultura e a construo civil, que entre os no pobres.
Esto na agricultura 65% de todos os empregos rurais esta porcentagem ainda
mais alta (82,4%) entre os pobres (com base no IBGE 2013). Alm disso, entre
2008 e 2011, os setores em que os pobres mais aumentaram sua participao no
mercado de trabalho formal foram os de manufatura e construo civil, que tambm esto em declnio (Leichsenring, Silva, e Proena 2015).

Um conjunto de polticas dividido em trs focos pode ajudar a aumentar a


produtividade do trabalho e apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais
produtivos
A consecuo das duas metas crticas aumentar a produtividade do trabalho e
conectar os pobres a empregos melhores e mais produtivos requer uma

FOCO DESTE RELATRIO

Figura O.1 Uma abordagem de polticas em trs camadas para sustentar o


aumento dos salrios e a reduo da pobreza e da desigualdade no Brasil

Incluso produtiva
para ligar os pobres
a trabalhos melhores

Polticas de competncias e trabalho


para aumentar a produtividade do trabalho

Fundamentos das polticas


garantir o crescimento econmico e a gerao de empregos

Fonte: Com base em dados do Banco Mundial 2012.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

VISO GERAL

abordagem de polticas com trs focos distintos. As polticas que so necessrias


incluem polticas slidas de crescimento econmico, reformas incrementais s polticas de emprego e de desenvolvimento de competncias e polticas revitalizadas de
incluso produtiva para os pobres em reas urbanas e rurais (Figura O.1).
Fundamentos macroeconmicos, de infrastrutura fisica e capital humano slidos,
so essenciais para o crescimento econmico e a criao de empregos. Polticas
favorveis ao crescimento so pr-condies necessrias para a criao de empregos,
incluindo estabilidade macroeconmica; um ambiente de negcios favorvel; uma
base forte de capital humano; empresas inovadoras, que adotam novas tecnologias e
adentram novos mercados; e uma infraestrutura nacional slida (Banco Mundial
2013). Diversos trabalhos do Banco Mundial j lanaram luz sobre muitas destas
questes (por exemplo, Bruns, Evans e Luque 2012; Evans e Kosec 2012; Gill
2002). Um estudo em andamento est analisando como as reformas nas diversas
dimenses do ambiente de negcios brasileiro, incluindo as polticas de tecnologia e
inovao, podem promover a competitividade (Dutz, no prelo). Recentemente, o
governo vem implementando vrias reformas nessas reas para reduzir o custo de se
fazer negcios, como a reduo dos preos da eletricidade e a isenes de alguns
impostos para os exportadores. Outra rea de foco das polticas recentes so parcerias
pblico-privadas com o objetivo de renovar portos e aeroportos, reconhecendo a
necessidade de atualizar a infraestrutura do pas. Outras medidas setoriais tm sido
implementadas para apoiar a produo interna e as exportaes algumas destas
medidas envolvem benefcios fiscais ou a expanso do crdito para setores especficos. Este relatrio argumenta que todos estes canais usados pelo governo para melhorar a competitividade e a produtividade total dos fatores so relevantes e que as
polticas ainda precisam de reflexo. Esses canais, no entanto, no so o foco principal do relatrio.
O desenvolvimento de competncias e polticas de emprego (incluindo programas ativos para o mercado de trabalho [PAMT] e normas trabalhistas)5 pode ajudar
a aumentar a produtividade do trabalho (Meta 1). Visto que o crescimento, por si
s, pode no ser suficiente para sustentar o crescimento dos salrios e a reduo da
pobreza e da desigualdade, essencial tambm focar os empregos (capazes de converter o aumento da produtividade no trabalho em padres de vida mais elevados) e
as competncias (capazes de ampliar as oportunidades de emprego e a produtividade
do trabalho).
A agenda de incluso produtiva um complemento importante porque pode
apoiar os pobres no acesso a empregos melhores e mais produtivos. Para tal, so
necessrias aes bem focadas e a adaptao das polticas de emprego (incluindo de
intermediao de mo de obra) e de capacitao s necessidades dos pobres. O
aumento inclusivo da produtividade do trabalho tambm fundamental para sustentar o aumento dos salrios e a reduo da pobreza e da desigualdade. Para que o
aumento dos salrios seja sustentado, ele deve ser acompanhado de um aumento da
produtividade do trabalho e deve ocorrer em locais com histricos de baixa renda.
Para que o aumento dos salrios favorea os pobres (aumento pr-pobre), ele deve
beneficiar mais as pessoas de baixa renda e vir acompanhado de oportunidades para
que os pobres e desfavorecidos melhorem sua produtividade e transformem suas
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

VISO GERAL

competncias em rendimentos sustentveis. Devido aos desafios especficos enfrentados pelos pobres, as tarefas de coordenao dos servios existentes (de capacitao
e emprego) e sua adaptao para a populao pobre traz uma srie de desafios e
prioridades.

So necessrias reformas incrementais s polticas existentes, no novas


fronteiras
A consecuo destas duas metas crticas requer ajustes no desenho e na implementao das polticas existentes de capacitao e emprego. O rico conjunto de programas de emprego e capacitao no Brasil atende a diversos grupos e necessidades.
Consequentemente, os desafios da prxima fase podero ser enfrentados em um
ambiente j bem conhecido, sem a necessidade de desbravar novas fronteiras. Este
relatrio afirma que so necessrias mudanas incrementais nas quatro seguintes
reas fundamentais das polticas.
Desenvolvimento de competncias: melhorias na concepo e na implementao de
programas de desenvolvimento de competncias para o trabalho ligados formao tcnica e educao profissional incluindo o Pronatec (Programa Nacional
de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego) poderiam aumentar a qualidade da
fora de trabalho e, por meio desta mesma via, promover a produtividade do trabalho (Meta 1).
Regulamentao do mercado de trabalho: a reviso e o ajuste da regulamentao do
mercado de trabalho poderiam ajudar a mudar os incentivos dos trabalhadores e
das empresas a ter vnculos empregatcios mais longos, mais contrataes e, em
ltima anlise, uma maior produtividade do trabalho (Objetivo 1).
Programas de trabalho: o fortalecimento da concepo, do modelo de gesto e dos
sistemas de monitoramento e avaliao (M&A) do Sistema Nacional de Emprego
(Sine) e outros PAMTs ir melhorar a ligao dos trabalhadores a postos de trabalho adequados e preparar melhor os jovens para o mercado de trabalho, reduzindo
o desemprego friccional referente a um determinado nvel de demanda agregada
e, ao mesmo tempo, aumentando a produtividade das pequenas empresas e do
trabalho em geral (Meta 1).
Incluso produtiva: esta rea de poltica refere-se a programas que promovem a
empregabilidade ou as oportunidades de gerao de renda para os segmentos
mais pobres da populao, tanto em reas urbanas quanto rurais. A abordagem
brasileira tem sido tornar mais inclusivos (e interligados) os programas e as polticas existentes em reas como desenvovimento rural, agrcultura, polticas de
emprego e capacitao. A adaptao dos programas existentes s necessidades
dos pobres, diversificao da oferta dos programas e ao fortalecimento dos sistemas de M&A dos programas podem ajudar a ligar os pobres a empregos mais
produtivos (Meta 2).

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

VISO GERAL

Enquanto que as reformas propostas para as polticas de desenvolvimento de


competncias, programas de emprego e a regulamentao do mercado de trabalho
se concentrem em ampliar a contribuio destas polticas para o aumento da produtividade do trabalho para todos os brasileiros (Meta 1), as propostas de reforma na
area da incluso produtiva visam a tornar estas mesmas polticas mais eficazes em
apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos (Meta 2). .

Programas de desenvolvimento de competncias para promover maior


empregabilidade e produtividade da fora de trabalho
Apoiando-se no progresso conquistado na cobertura e qualidade da educao nas
ltimas dcadas, o pas deve seguir apostando no apenas em uma fora de trabalho
de alta qualidade, mas tambm estendendo as oportunidades aos mais vulnerveis,
que podem no ter as qualificaes necessrias em um mercado de trabalho cada
vez mais competitivo. O progresso do Brasil na expanso da cobertura e da qualidade
da educao tem sido amplamente discutido e documentado (Bruns, Evans, e Luque
2012). Porm, ainda restam muitos desafios. Por exemplo, a escolaridade mdia de
apenas 8,4 anos (equivalente concluso apenas da primeira fase do Ensino Mdio)
e a qualidade educacional baixa; 18,7% das pessoas de 18 a 24 no estudam e nem
trabalham (de Hoyos, Halsey e Popova 2015). Dentro deste contexto, a EFTP
especialmente o ensino tcnico oferece opes de aprendizagem vocacional aplicada, para manter os jovens desmotivados e em situao de risco na escola durante
todo o Ensino Mdio. A formao vocacional oferece fora de trabalho com pouca
ou nenhuma qualificao a oportunidade de atualizar competncias obsoletas e se
preparar para novas oportunidades em setores novos ou de rpido crescimento.
interessante ressaltar que a porcentagem de alunos matriculados no ensino tcnico
durante a parte final do Ensino Mdio baixa em comparao aos padres internacionais (13,5% das matrculas no Ensino Mdio, bem abaixo da mdia da OCDE de
46% em 2011) (OCDE 2012).
Desde 2011, o Brasil vem investindo significativamente em EFTP por meio do
Pronatec. Os gastos do governo com o desenvolvimento de competncias aumentaram expressivamente com a criao e a expanso do Pronatec, o Programa Nacional
de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego.6 O programa ofereceu 8,8 milhes de
vagas de formao entre 2011 e 2014, incluindo os alunos do Ensino Mdio inscritos
na EFTP, e 5 milhes de novas vagas para a formao profissional da fora de trabalho existente. Vale notar que o Pronatec tem-se concentrado em cobrir as populaes pobres e desfavorecidas cerca de 40% das vagas foram preenchidas por pessoas
registradas no Cadastro nico (Brasil, Ministrio do Desenvolvimento Social 2013).
O Pronatec mudou o panorama tradicional da EFTP no Brasil, em que o ensino
tcnico alcanava, principalmente, os alunos de nveis socioeconmicos altos e a
formao profissional era voltada para as necessidades das empresas de maior porte.
Por exemplo, desde a criao do Pronatec, em 2011, apenas no nvel mdio, as
matrculas no ensino tcnico aumentaram cerca de 60% (baseado no IBGE 2010,
2013). O Pronatec trouxe uma grande ampliao das oportunidades no Brasil, no
s voltadas para o ensino tcnico, mas tambm para o desenvolvimento de competncias ao longo da vida; a maioria das novas vagas em cursos de curta durao.7
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

VISO GERAL

Alm do Pronatec, o ensino tcnico ps-mdio tambm aumentou significativamente, com o recente apoio dos programas federais Prouni8 e Fies9.
Embora a eficcia do sistema de EFTP possa ser prejudicada pelas deficincias
que persistem no sistema educacional, a EFTP no Brasil tem vrias caractersticas
fortes e bem concebidas.
As caractersticas positivas do sistema de EFTP incluem (a) uma forte articulao
entre as competncias gerais e tcnicas nas diferentes modalidades do Ensino Mdio
(Almeida et al. 2015; Almeida, Amaral e Felcio 2015; Schwartzman e Moura
Castro 2013); e (b) um conjunto de cursos diversificados e de curta durao que
pode produzir bons resultados de empregabilidade e produtividade (Silva, Gukovas
e Caruso 2015). Porm, visto que o setor da educao ainda enfrenta vrios desafios
de qualidade (Bruns et al, 2012), a eficcia dos programas de EFTP pode tambm
ser limitada por fundamentos fracos do sistema geral de ensino e pelas oportunidades
limitadas de participao em programas educacionais para adultos.
O Brasil pode aprimorar o seu sistema de EFTP, incluindo o Pronatec, para
melhorar sua eficincia e sustentabilidade, e assim gerar uma fora de trabalho mais
produtiva. O sistema EFTP enfrenta desafios importantes, incluindo (no caso de
vrios provedores de servios) pouca coordenao com o setor privado no mbito do
ensino tcnico (Almeida, Amaral, e Felcio 2015). Alm disso, embora o Brasil disponha de bons registos administrativos e de um monitoramento forte do ensino
tcnico e dos programas de formao profissional (por meio do Sistema Nacional de
Informaes da Educao Profissional e Tecnolgica, Sistec), estes recursos no so
utilizados sistemtica e regularmente para acompanhar a empregabilidade e informar
as polticas pblicas. Com a previso de um perodo de ajustes fiscais, os resultados
do Pronatec referentes eficincia e ao mercado de trabalho se tornam ainda mais
crticos. Adicionalmente, a maior parte da expanso do Pronatec se deu por meio do
Sistema S de capacitao, com cursos de alta qualidade e bons retornos (Silva,
Gukovas, e Caruso 2015). Esta expanso teve como base o acordo de gratuidade
entre o Sistema S e o governo, que estipula que 60% da receita total proveniente de
impostos e destinada ao Sistema S sejam usados para subsidiar a capacitao. Esta
alocao vem sendo cumprida. No futuro, a expanso provavelmente depender de
um conjunto mais diversificado de fornecedores de cursos de formao. Isso inevitavelmente trar novos desafios, incluindo a certificao da qualidade e questes de
acreditao (Almeida, Amaral e Felcio 2015).
Estes desafios especficos no desenho e na operacionalizao do sistema oferecem oportunidades concretas de executar mudanas incrementais e, assim, fortalecer a oferta de EFTP com um maior foco nas competncias necessrias para o
mercado de trabalho. Embora no haja uma nica soluo capaz de se adequar aos
desafios complexos da EFTP no Brasil, as prioridades estratgicas fundamentais para
o Pronatec e para a EFTP no pas incluem os seguintes pontos.
Fortalecer os sistemas de monitoramento e avaliao (M&A) para medir os seus
resultados por meio do rastreamento dos resultados, quer na aprendizagem, quer
no mercado de trabalho dos formandos (aumento da empregabilidade e dos salrios), e utilizar essas informaes sistematicamente para informar a expanso dos
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

VISO GERAL

programas/polticas de sucesso e tornando as informaes disponveis para que


alunos e formandos possam tomar decises mais informados. Isto seria possvel
graas aos bons dados administrativos que comeam a estar disponveis no pas.
Melhorar as parcerias com o setor privado e o acesso a estgios profissionais, melhorando, assim, o alinhamento do contedo dos treinamentos s necessidades dos
empregadores.
Garantir a qualidade e a relevncia do contedo do programa, inclusive por meio de
pedagogias e currculos mais inovadores, de uma forte ateno e articulao com
as habilidades fundamentais (cognitivas e socioemocionais); e de uma preparao
tcnica mais aprofundada dos professores e formadores, incluindo maior ligao s
experincias no prprio setor.
Disponibilizar orientao profissional para apoiar a transio dos alunos da escola
para o trabalho e a realocao de formandos mais mais velhos em cargos e
setores.
Embora todas estas reformas sejam importantes, a promoo da formulao de
polticas baseada em evidncias por meio de melhores sistemas de M&A um passo
essencial para comear a ajustar os recursos e o contedo da EFTP s necessidades
do mercado de trabalho. Os sistemas de M&A existentes (por exemplo, o Sistec)
representam um passo importante, mas no focam a ateno no monitoramento da
empregabilidade e dos rendimentos dos formandos aps a concluso do curso de
capacitao. Sem fortes sistemas de M&A acompanhando os impactos da EFTP nos
resultados dos formandos no mercado de trabalho e nos conhecimentos adquiridos
e sem usar essas informaes para informar a formulao de polticas o Pronatec
ficar sem um mecanismo slido para garantir a eficincia interna e alinhar o contedo dos cursos s necessidades reais do mercado de trabalho.

Reforma da regulamentao do trabalho para apoiar a produtividade das


empresas, protegendo tambm os trabalhadores
O Brasil tem um conjunto amplo de regulamentao trabalhista e instituies do
mercado de trabalho. Consolidadas pela Constituio de 1988, as instituies e a
regulamentao do mercado de trabalho atuais esto bem estabelecidas no Brasil e
baseiam-se nos princpios da universalidade, na no discriminao e nos direitos dos
trabalhadores. Estes ltimos incluem a proteo dos trabalhadores contra demisses
e a prestao de apoio aos rendimentos em caso de demisso sem justa causa (por
meio do Seguro-Desemprego [SD] e do Fundo de Garantia do Tempo de Servio
[FGTS]). As normas do mercado de trabalho tambm incluem o salrio-mnimo e
sua regra de ajuste automtico, que estipula que, a cada ano, o aumento deve ser
igual taxa de crescimento do PIB observado dois anos antes. Alm disso, a
Constituio definiu uma srie de custos obrigatrios no trabalhistas (contribuies para a previdncia social e impostos relacionados ao trabalho, entre outros)

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

VISO GERAL

aplicveis aos trabalhadores formais, definidos como trabalhadores com carteira


assinada (Oviedo 2015).11
O fortalecimento dos requisitos de busca de emprogo elegibilidade ao SD, a
anlise dos custos trabalhistas no salariais e o aumento da eficincia na resoluo
de litgios trabalhistas so fatores que poderiam ajudar a incentivar vnculos empregatcios mais longos, mais contrataes e, no final das contas, uma maior produtividade entre os trabalhadores e as empresas. Algumas reas da regulamentao do
mercado de trabalho no Brasil tm sido associadas a distores prejudiciais para os
resultados do mercado de trabalho, como segue:
Elegibilidade para o SD. No Brasil, a taxa de rotatividade dos empregos alta em
comparao aos padres internacionais; a baixa permanncia nos postos de trabalho pode acabar desincentivando as empresas a investirem em capaciatao para
os seus trabalhadores. No entanto, novas evidncias deste relatrio mostram que a
alta rotatividade uma caracterstica tanto do mercado de trabalho formal quanto
do mercado informal (onde os trabalhadores no tm direito ao SD) e, na maioria
dos casos (57% em 2013), motivada pela transio dos trabalhadores para
empregos mais bem remunerados (Zylberstajn e Silva 2015). Ainda assim, as
separaes nos empregos formais so influenciadas pela concepo do SD, visto
que tm maior probabilidade de acontecer perto dos limiares do tempo mnimo
exigido para a elegibilidade para o SD. Alm disso, o SD tem consequncias fiscais
importantes, visto que as despesas totais com o mesmo triplicaram na dcada de
2000, apesar da baixa recorde da taxa de desemprego.
Custos trabalhistas no salariais obrigatrios. O Brasil tambm est fora da curva
quando se trata de custos trabalhistas no salariais, como as despesas com a previdncia social e os impostos relacionados ao trabalho. Estas despesas representam
33% dos custos trabalhistas no setor formal; a mdia da OCDE de cerca de 20%
(OIT 2011). importante ressaltar que diversos custos adicionais e obrigatrios,
especficos ao Brasil, aumentam ainda mais os encargos trabalhistas no setor formal.12 Custos trabalhistas no salariais elevados podem limitar a formalizao, o
crescimento das empresas e, em ltima instncia, a produtividade do trabalho.
Litgio de conflitos trabalhistas. O nmero crescente de processos judiciais trabalhistas (mais de 3 milhes em 2013) pode prejudicar a celeridade da transio em
julgado dos processos e, em ltima anlise, reduzir os incentivos para as empresas
contratarem novos funcionrios.
Uma questo importante para o futuro : como pode a regulamentao do mercado de trabalho apoiar a produtividade das empresas da forma mais efetiva, mantendo o melhor equilbrio possvel entre proteo e incentivos para os indivduos?
A regulamentao do mercado de trabalho uma das reas de poltica social mais
complexas, com o menor nmero de respostas claras; no entanto, trata-se de um
problema de crescente importncia. Como parte de um contrato social mais amplo
entre o Estado e seus cidados, as instituies e a regulamentao do mercado de
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

10

VISO GERAL

trabalho ocupam uma rea da poltica em que as reformas devem preservar a proteo e os incentivos para os indivduos. No entanto, a agenda de crescimento da
produtividade do trabalho exige realocaes eficientes e geis de trabalhadores entre
competncias e empresas. Este relatrio destaca alguns itens da agenda com base em
seu potencial impacto ao ajudar a incentivar vnculos empregatcios mais longos,
mais contrataes e, no final das contas, maior produtividade entre os trabalhadores
e as empresas.
Integrar requisitos de busca der emprego elegibilidade para o SD, para incentivar os
desempregados a procurarem empregos de forma mais ativa
Anlisar os custos trabalhistas no salariais obrigatrios, para entender os efeitos de
cada um (contribuies para a previdncia social, fundos de desemprego, impostos relacionados ao trabalho) e considerar a possibilidade de um ajuste especfico
que apoie contrato social almejado de proteo aos trabalhadores e crescimento
dos salrios e do emprego formal parte de uma discusso mais ampla sobre a
adequao e a sustentabilidade do sistema de previdncia social (penses)
Reduo dos incentivos a litgios trabalhistas desnecessrios, agilizando a resoluo de
litgios por meio da criao de mecanismos automticos para alguns tipos de disputas trabalhistas, alm da reviso e reforo dos mecanismos de mediao e negociao, simplificando as leis e o cdigo trabalhistas para reduzir a possibilidade de
ambiguidade e, portanto, o litgio
Alm destas reformas, importante reconhecer que, embora a produtividade do
trabalho afete a progresso do salrio-mnimo por meio da frmula de ajuste, essa
progresso, por sua vez, tambm afeta a produtividade do trabalho. Desde 2002, o
salrio-mnimo no Brasil quase dobrou em termos reais, ajudando a reduzir a pobreza
e a desigualdade. Este crescimento tem sido mais rpido do que na maioria dos pases
da Amrica Latina e do Caribe, mas seu nvel atual (medido pela parcela do produto
nacional bruto de cada trabalhador) equivalente aos nveis de comparadores internacionais. A regra de ajuste automtico do salrio-mnimo no Brasil estipula que o
aumento a cada ano deve ser igual taxa de crescimento do PIB de dois anos antes,
mantendo-se o elo com a produtividade do trabalho. Tendo em vista o crescimento
mais lento do PIB e os mercados de trabalho mais rgidos, a consecuo simultnea
do aumento do salrio-mnimo, alto nvel de emprego entre trabalhadores pouco
qualificados, forte desempenho das empresas e competitividade exigir um foco no
aumento da produtividade do trabalho (Meta 1).

Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e aumentar a


produtividade das empresas
O Brasil tem a oportunidade de alavancar seus programas e polticas de emprego
para promover a adequao/qualidade do matching entre trabalhadores e empregos, preencher as lacunas de competncias e apoiar o empreendedorismo. O Brasil,
como a maioria dos pases de renda mdia, possui uma srie de PAMTs com o objetivo de facilitar a procura de emprego e a correspondncia entre empregos e trabalhadores, melhorar a empregabilidade e conectar as pessoas a empregos mais
produtivos, bem como vrios programas e servios financeiros e no financeiros para
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

VISO GERAL

promover o autoemprego e o crescimento de micro e pequenas empresas.13 Alm


dos cursos de formao profissional do Pronatec, os PAMTs principais incluem servios de intermediao de mo de obra, por meio do Sistema Nacional de Emprego
(Sine), programas com apoio especfico a jovens desempregados e vulnerveis e
outros programas de formao, como a formao profissional para os recipientes de
benefcios relacionados ao desemprego (Bolsa Formao). O Brasil foi pioneiro na
promoo da economia solidria. Em todas essas reas, o pas tem investido em
programas e polticas que tratam dos principais desafios identificados neste relatrio
(ver Marra et al. 2015).
No entanto, aprimoramentos em diversas reas podem ajudar a melhorar os
resultados. Em varios pases da OCDE e da Amrica Latina, grande reformas do
servio pblico de emprego (Sine) foram implementadas, movendo o foco para a
taxa de colocao profissional dos seus clientes. Este tipo de reforma poderia
melhorar os resultados do Sine. Do mesmo modo, os programas voltados para a
juventude poderiam ser fortalecidos, acrescentando formao em sala de aula componentes de soft skills (competncias pessoais) e treinamento on-the-job (no local
de trabalho). Os programas de empreendedorismo, por seu turno, poderiam ser
melhor coordenados para evitar fragmentao e melhor ligados a programas e servios complementares para maximizar o impacto. De uma forma geral, dada a riqueza
de informacao disponvel e a natureza inovadora das polticas ativas de emprego
(incluindo os programas de economia solidria que apoiam cooperativas urbanas e
rurais), o fortalecimento dos sistemas de monitoramento e avaliao de resultados
para seguimento regular do nvel de adoo e resultados dos diferentes programas
poderia ser uma ferramenta poderosa para o aprimoramento das mesmas.
Para ajudar a promover a produtividade do trabalho, fundamental adaptar e
reorientar os programas existentes em torno dos seus objetivos pricipais e fortalecer
seus sistemas de M&A. Especificamente, servios pblicos de emprego mais eficientes
podem facilitar e acelerar a procura por emprego e melhorar a correspondncia entre
empregos e trabalhadores. O aumento da qualidade das polticas e programas voltados para os jovens pode ajudar a deixar aqueles que esto desempregados mais
capacitados para os empregos disponveis e oferecer s empresas trabalhadores mais
preparados. Programas de empreendedorismo mais coordenados e eficazes podem promover o crescimento dos rendimentos e da produtividade das microempresas
aumentando, assim, o faturamento dos microempreendedores. O fortalecimento da
concepo, gesto e dos sistemas de M&A do Sine e dos PAMTs pode vir a melhorar
a correspondncia entre empregos e trabalhadores, equipar melhor os jovens para o
emprego e aumentar a produtividade das microempresas promovendo, em ltima
instncia, a produtividade global das empresas e dos trabalhadores. A consecuo
destes objetivos exigir um compromisso com diversas prioridades principais:
Adotar uma abordagem de gesto com foco na colocao profissional pelo Sine, por
meio (a) da introduo de perfis de clientes e gesto de casos focada na colocao
profissional; (b) do fortalecimento dos servios para as empresas que buscam trabalhadores pouco qualificados; (c) da terceirizao para o setor privado de

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

11

12

VISO GERAL

determinadas funes do Sine; e (d) da utilizao de reembolsos baseados em


resultados;
Adicionar componentes de treinamento on-the-job (no local de trabalho) e de soft-skills (competncias pessoais) aos programas de emprego direcionados juventude
para melhor equipar os jovens desempregados para o emprego, incluindo melhores ligaes entre os mesmos e programas de estgios profissionais (por exemplo,
alterando-se a Lei do Aprendiz at o momento, as empresas contrataram apenas 23% do nmero potencial de aprendizes estipulado pela lei);
Melhorar a coordenao entre os vrios programas de apoio ao empreendedorismo, (a)
estabelecendo elos mais eficazes entre os programas de apoio financeiro e no
financeiro, bem como sua conexo a outros servios e programas do mercado de
trabalho para promover a produtividade das pequenas empresas; e (b) revisando e
consolidando programas fragmentados, para aumentar sua eficincia;
Garantir que os sistemas de M&A forneam dados suficientes sobre as taxas de
colocao profissional do Sine, os impactos dos programas para a juventude sobre
os salrios e a empregabilidade dos beneficirios, a taxa de sobrevivncia dos
empreendimentos apoiadas por programas de empreendedorismo, possibilitando
ajustes conceituais e expanso dos programas com base resultados.
Embora todas essas reformas sejam fundamentais, a reforma do Sine deve ser
prioritria para melhorar o desempenho geral do sistema de PAMTs. A reforma do
Sine pode gerar integrao entre os diferentes programas e servios. As experincias
internacionais demonstram que os servios pblicos de emprego so a interveno de
PAMTs de menor custo isso significa que eles podem aumentar a taxa de colocaes profissionais entre os pobres de forma bastante eficaz. Esses servios tambm
podem encaminhar os pobres a outros servios necessrios (no apenas de formao/
capacitao). No Brasil, o Sine pode aumentar a eficincia global do sistema, adotando uma abordagem na qual o servio prestado seja a colocao profissional (ao
invs de focar, principalmente, no cadastro de vagas abertas pelas empresas e nos
perfis das pessoas que buscam emprego), encaminhando formao apenas os usurios que no foram colocados em empregos. Pases como Austrlia, Mxico e Reino
Unido tm enfrentado desafios similares de concepo e, como descrito em detalhes neste relatrio, tm produzido resultados importantes com este tipo de reforma.
O Brasil tem bons dados administrativos a partir da Rais e recursos como o Portal
Mais Emprego, usado na busca por empregos. Estas ferramentas podem ser utilizadas para melhorar a assistncia prestada aos beneficirios nos programas de acesso ao
mercado de trabalho, acompanhando seus resultados de colocao profissional e
contribuindo ainda mais para esta importante reforma.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

VISO GERAL

Polticas de incluso produtiva para melhorar apoiar os mais pobres no


acesso a empregos mais produtivos
Para ampliar as oportunidades e os rendimentos dos pobres, o governo lanou
polticas e programas de incluso produtiva, em 2011, como uma segunda etapa
na sua poltica de assistncia social. Desde a dcada de 2000, a assistncia social no
Brasil vem se concentrando em encontrar os pobres, chegar at eles e ajudar seus
filhos. Este esforo incluiu, por exemplo, a criao do Programa Bolsa Famlia, o
programa de transferncia condicionada de renda carro-chefe do Brasil (e o maior
programa de sua natureza no mundo), bem como uma slida rede de centros de
assistncia social. Como passo seguinte, em 2011, as polticas tambm comearam a
se concentrar na ligao dos pobres s vagas de empregos. Neste esprito, em 2011,
o governo lanou o eixo de incluso produtiva (rural e urbana) do Plano Brasil Sem
Misria (BSM) (Brasil, Ministrio do Desenvolvimento Social 2013). Esse eixo estimula a participao e a incluso dos pobres na arena econmica (emprego ou outras
atividades geradoras de renda). Portanto, o plano ajuda os pobres a aumentar sua
produtividade e convert-la em um fluxo sustentvel de renda. A abordagem brasileira nesta rea da poltica tem sido tornar mais inclusivos e interconectados os programas existentes de desenvolvimento rural, de competncias, do trabalho e da
agricultura. Ao invs de criar novos programas para os pobres, o foco principal tem
sido o aumento da cobertura dos programas j existentes, usando o cadastro nacional
de pobres e vulnerveis (Cadastro nico) para focalizar novos beneficirios. Os
programas e sistemas operacionais do Bolsa Famlia foram fundamentais para o lanamento e a ligao de polticas complementares de assistncia social sob o guardachuva do BSM. Da mesma forma, a expanso da rede de centros de assistncia social
promoveu ainda mais a integrao das aes de poltica social e expandiu o apoio e
os servios disponveis.
As abordagens adaptadas nas reas urbanas e rurais foram distintas dadas as
diferencas nas suas atividades econmicas. Nas reas urbanas, as abordagens focam
o treinamento (por meio de 40% das vagas do Pronatec destinadas aos pobres) e
apoio aos microempreendedores (por meio de incentivos formalizao e programas
de microcrdito). Nas reas rurais, as abordagens focam intervenes integradas de
apoio agricultura familiar. A incluso produtiva rural se concentra na agricultura
familiar e inclui trs tipos de apoio: (a) microcrdito e subsdios equivalentes para
aumentar a produo agrcola, (b) assistncia tcnica e (c) melhor acesso ao mercado
por meio de compras pblicas e cadeias produtivas de natureza privada.
A promoo da empregabilidade e de oportunidades de renda para os pobres
traz novos desafios, mas tambm apresenta resultados animadores. Comparado ao
eixo de garantia de renda do Brasil Sem Misria (por meio do Bolsa Famlia), o eixo
de incluso produtiva possui mais programas que exigem a coordenao de diversas
entidades e cujos resultados dependem no apenas dos comportamentos mais complexos das famlias, mas tambm do contexto econmico mais amplo. Apesar destes
desafios, novas evidncias neste relatrio mostram que a incorporao da incluso
produtiva na agenda global de competncias e empregos do Brasil bastante promissora. Por exemplo, apesar de seu nvel socioeconmico mais baixo, os alunos
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

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14

VISO GERAL

subsidiados pelo Pronatec que concluem a formao profissional no SENAI e encontram empregos formais tm retornos semelhantes ou superiores aos dos alunos no
subsidiados (Silva, Gukovas, e Caruso 2015). No entanto, os resultados tambm
mostram que a parcela de alunos subsidiados pelo Pronatec que encontram empregos formais dentro de trs ou seis meses aps a concluso do curso de formao
profissional menor do que a dos alunos no subsidiados. Isso evidencia a necessidade de melhor coordenao da formao profissional com o Sine e o Sebrae15 e de
dar apoios sob a forma de assistncia tcnica para o empreendedorismo.
O Brasil pioneiro nesta rea, com inovaes que inspiraram muitos outros pases. Ao invs de redesenhar seu programa principal de garantia de renda (o Bolsa
Famlia), o Brasil complementou o programa por meio do eixo de incluso produtiva
do Brasil Sem Misria, tornado os programas existentes de desenvolvimento educacional, agrcola e rural mais inclusivos. Ferramentas existentes de segmentao e
gesto da assistncia social (como o Cadastro nico) foram utilizadas para identificar
os beneficirios e focalizar o apoio complementar. Alm disso, a integrao e a coordenao de polticas, programas e aes foram promovidas nos diversos setores e nos
nveis federal, estadual e municipal. A inovao brasileira de ligar a assistncia social
s politicas de formao profissional (por meio do Pronatec) e ao desenvolvimento
agrcola e rural (por meio de microcrdito e subsdios equivalentes, assistncia tcnica e aquisies pblicas) acompanhada de perto por pases que enfrentam
desafios semelhantes, como o Mxico e o Peru.
Nas reas urbanas, a melhoria da incluso produtiva envolve o fortalecimento e
a diversificao dos programas para alm da formao e uma ligao mais forte
entre a assistncia social e os PAMTs, como os servios de intermediao do Sine, o
apoio ao empreendedorismo e os incentivos s startups. Visto que os pobres enfrentam diversos desafios empregabilidade, a verdadeira incluso produtiva envolve no
s o desenvolvimento de competncias tradicionais, mas tambm a ampla integrao
desses programas com (a) treinamento adicional em soft skills (competncias pessoais que incluem comunicao, perseverana e habilidades de resoluo de conflitos); (b) programas de aprendizes e outros componentes prticos de formao; e (c)
servios de colocao profissional que atendam melhor s suas necessidades. Em
suma, o objetivo melhorar a ligao da assistncia social no somente formao
(por meio Pronatec, por exemplo), mas tambm aos vrios PAMTs brasileiros,
incluindo os servios de intermediao do Sine, o apoio ao empreendedorismo e os
incentivos do Sebrae (Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas) s
startups, entre outros.
Alm disso, a coordenao intersetorial e um conjunto mais completo de programas permitiro aos funcionrios da assistncia social encaminhar cada vez mais
beneficirios aos programas de trabalho, acompanh-los para evitar casos de abandono e resolver as lacunas dos servios para os pobres que afetam a empregabilidade. Tendo em vista os diversos perfis e necessidades dos beneficirios da assistncia
social, a disponibilidade de um conjunto mais completo de intervenes (alm do
Pronatec) poderia reforar o papel dos assistentes sociais e alavancar sua presena,
seu conhecimento e seu relacionamento com as pessoas necessitadas na agenda de
incluso produtiva. Alm da ligao da assistncia social a programas de emprego,
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

VISO GERAL

tambm fundamental o preenchimento de lacunas em outros tipos de servios


sociais de apoio. Por exemplo, apesar dos avanos na universalizao do acesso a
creche a partir dos 4 anos de idade, ainda existem lacunas no acesso das famlias de
crianas mais jovens, apoio psicossocial e outros servios sociais. Essas lacunas trazem
enormes prejuzos empregabilidade dos pobres. O Brasil tem programas em todas
estas reas, mas vale a pena considerar se eles contam com o devido equilbrio e
qualidade e, ainda mais importante, se os programas esto devidamente integrados e
sequenciados para cada cliente.
Os programas brasileiros que promovem empregabilidade ou oportunidades de
gerao de renda para os segmentos mais pobres da populao urbana no dispem
de sistemas de M&A capazes de acompanhar os resultados e o desempenho de
todos os programas de forma regular e sistemtica. Considerando as vrias facetas
dos desafios empregabilidade enfrentados pelos pobres, a promoo de sua incluso
em empregos mais produtivos requer dados dos programas sobre os resultados de
aquisio de competncias e empregabilidade, incluindo o aumento da empregabilidade, dos salrios e da qualidade dos empregos dos beneficirios. Os esforos do
governo para as cruzar informaes administrativas do Sistec (sobre o Pronatec) do
Ministrio da Educao e os cadastros dos beneficirios dos programas Crescer e
Microempreendedor Individual (MEI) com o Cadastro nico tm sido fundamentais para a compreenso do alcance de programas individuais entre os pobres. O novo
painel e o mdulo de pobreza na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD) tambm so passos importantes na direo certa. Porm, ainda faltam sistemas fortes de M&A capazes de acompanhar o impacto de programas individuais e
o desempenho do sistema geral de incluso produtiva urbana.
A reorientao deste portflio mais amplo de programas urbanos de incluso
produtiva em torno do objetivo de insero no mercado de trabalho e aumento dos
salrios dos beneficirios pode melhorar a eficincia do sistema como um todo. Este
relatrio argumenta que o prximo passo da incluso produtiva ser o enfrentamento de novos desafios em um ambiente j bem conhecido, sem a necessidade de
desbravar novas fronteiras. Para atingirem a meta de diversificar o apoio e tornar os
programas existentes mais eficientes e sustentveis, as reas estratgicas incluem os
pontos seguintes.
Adaptar os servios pblicos de emprego (Sine) e outros PAMTs para melhor servir os
pobres por exemplo, por meio de um melhor alinhamento dos servios com os
perfis dos beneficirios e os mercados de trabalho locais e diversificar a incluso
produtiva urbana para alm do Pronatec, por meio de sinergias com esses programas adaptados.
Expandir o apoio para transpor as barreiras ao emprego que vo para alm das competncias tcnicas, acrescentando soft-skills e componentes mais prticos ao
Pronatec e ampliando o acesso dos alunos ou formandos a servios de cuidados
para crianas e idosos, subsdios de transporte, cursos noturnos e outros tipos de
apoio aos pobres.
Fortalecer os sistemas de M&A para que forneam informao sobre taxas de colocao profissional dos formados e sobre alteraes salariais ou de rendimentos
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

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VISO GERAL

entre beneficirios que esto associadas participao no programa, bem como a


sobrevivncia e a expanso de empresas que beneficiaram de programas de apoio
ao empreendedorismo, possibilitando ajustes conceituais e a expanso do programa com base nas evidncias.
A melhoria da incluso produtiva nas reas rurais envolve o aumento da qualidade e da eficincia do modelo atual de expanso da cobertura dos programas
existentes de desenvolvimento agrcola e outros programas de desenvolvimento
rural destinados aos pobres. Os trabalhadores da agricultura familiar formam um
grupo com experincia diversificada (vrios tipos de atividades agrcolas); portanto,
provvel que o impacto da assistncia dependa desses aspectos. No entanto,
embora o apoio ao emprego e produtividade na agricultura familiar aumente a
renda de muitas pessoas, para outras, a mobilidade ascendente significa passar para o
setor no agrcola. Neste contexto, programas de formao e empreendedorismo
adaptados s competncias e s experincias dessas pessoas podem aumentar os
retornos de seus ativos e apoi-las na transio para empregos melhores, impulsionadas pelo aprimoramento de suas formaes educacionais. Alm disso, embora o
modelo atual de incluso produtiva rural seja bastante abrangente, ele carece de sistemas de M&A para acompanhar o xito de suas iniciativas. A falta de dados sobre
o impacto dos programas nos rendimentos dos beneficirios e na sobrevivncia dos
empreendimentos impe uma restrio importante expanso e qualidade deles,
j que tais informaes teriam um papel fundamental na melhoria da relao de
custo-eficcia e do impacto dessas intervenes. Isto ainda mais importante nesta
rea em que o Brasil foi pioneiro em muitas das intervenes e informaes sobre os
tipos de servios mais eficazes para as populaes-alvo por exemplo, avaliaes
comparativas (benchmarking) da assistncia tcnica versus outros tipos de intervenes. No contexto geral da incluso produtiva rural, reas estratgicas incluem16:
Criar perfis dos agricultores familiares (incluindo suas experincias em atividades
agrcolas diversas) e utilizar esta segmentao para decidir a melhor forma de alocar
benefcios a cada grupo;
Continuar incentivando o uso do Cadastro nico para focalizar a expanso da
cobertura dos programas agrcolas e de desenvolvimento rural entre os pobres;
Diversificar o apoio para ampliar o acesso aos mercados para os bens produzidos por
agricultores pobres, para alm das cotas dos contratos pblicos (por exemplo, por
meio de outros servios de acesso ao mercado como os oferecidos pelo Sebrae);
Promover parcerias com o setor privado, inclusive com o sistema financeiro, para
melhorar o acesso ao crdito e tecnologia;
Adaptar e melhorar o acesso a programas de empreendedorismo rural (microempresas), formao prtica de base comunitria e certificao de competncias para
melhorar a produtividade das pessoas.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

VISO GERAL

Objetivos do relatrio
Este relatrio tem como objetivo atender a dois focos amplos: coletar novas evidncias e propor reformas incrementais nas polticas. Primeiro, ele rene novas evidncias e dados para informar e atualizar os formuladores de polticas, acadmicos e
outros interessados no crescimento do emprego e no fortalecimento do competncias da fora de trabalho no Brasil, bem como no desempenho das polticas existentes
de emprego e capacitao. Em segundo lugar, o relatrio facilita e informa o debate
sobre polticas, fazendo avanar as opes viveis de polticas que visam a aumentar
o emprego e a incluso produtiva. Para tal, o relatrio aborda as questes descritas
na tabela do Anexo OB.1. O relatrio resume as concluses de 10 background
papers produzidos nesta atividade, em muitos casos em parceria com o Governo do
Brasil e entidades privadas, incluindo o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(IPEA), o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), o Ministrio do Desenvolvimento
Social (MDS) e a Confederao Nacional da Indstria (CNI) (listados com resumos
na Tabela do Anexo OA.1) e as coloca no contexto da literatura mais ampla sobre o
trabalho.
Alm disso, o relatrio situa os desafios enfrentados pelo Brasil em relao a
competncias e empregos em um contexto internacional. Ele compara o Brasil a
outros pases e tambm compila e resume concluses e discusses dos documentos
tcnicos que se aprofundam sobre as polticas e que foram elaborados no mbito
deste relatrio. Alm de sua pesquisa original, o relatrio revisa e incorpora as concluses recentes de outras equipes do Banco Mundial, dos pesquisadores do IPEA e
de outros think tanks e instituies acadmicas do Brasil.

Estrutura do relatrio
O Captulo 1, Principais Resultados e Desafios Remanescentes, descreve os principais
avanos dos mercados de trabalho no Brasil nos ltimos 15 anos e identifica os principais desafios que devem ser priorizados: (a) a produtividade do trabalho com baixo
crescimento e (b) acesso limitado e baixa reteno em empregos melhores e mais
produtivos entre os pobres.
O Captulo 2, Programas de Desenvolvimento de Competncias para ajudar os
Trabalhadores a se Tornarem mais Empregveis e Produtivos, avalia a sustentabilidade
e a eficcia do sistema de educao profissional e tcnica existente no Brasil. Ele
compara os indicadores-chave aos de outros pases e identifica lacunas e reas a
melhorar. O captulo tambm prope uma agenda de reformas incrementais e ilustra como outros pases tm lidado com desafios semelhantes.
O Captulo 3, Reforma da Regulamentao do Mercado de Trabalho para Apoiar
a Produtividade das Empresas, protegendo tambm os Trabalhadores, revisa a regulamentao do mercado de trabalho e as instituies atuais do Brasil. Usando exemplos
de outros pases, o captulo prope uma agenda de mudanas incrementais s polticas, com o potencial de apoiar de modo mais eficaz a produtividade das empresas e
assegurar a proteo dos trabalhadores.
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

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VISO GERAL

O Captulo 4, Programas e Politicas de Emprego para Favorecer a fora de trabalho


e Aumentar a Produtividade de Pequenas Empresas, analisa uma srie de polticas
ativas de emprego (PAMT) e seus principais aspectos tcnicos e operacionais no
Brasil e discute quais ajustes permitiriam ligar de forma mais eficaz os candidatos a
emprego aos postos de trabalho, promover a empregabilidade dos jovens e aumentar
a produtividade de pequenas empresas, seguindo os exemplos das melhores prticas
internacionais.
O Captulo 5, Polticas de Incluso Produtiva para Melhor Conectaros Pobres com
Empregos mais Produtivos, analisa as polticas existentes de incluso produtiva e
discute formas de ajust-las para melhorar os resultados para os pobres urbanos e
rurais.
O Anexo OA, Artigos de Referncia e Resumo da Agenda de Competncias e
Empregos, inclui duas tabelas que complementam o texto principal deste captulo
de Viso Geral. A Tabela OA.1, mencionada anteriormente, elenca e fornece resumos dos 10 documentos de referncia elaborados durante a produo deste relatrio.
A Tabela OB.1 apresenta as principais perguntas e respostas que o relatrio aborda
em cada captulo. Como mostra a tabela, os Captulos 2, 3 e 4 focam a meta de
aumentar a produtividade do trabalho; e o Captulo 5 se concentra em como as
polticas discutidas nos captulos anteriores podem ser adaptadas especificamente
para atingir a meta de ligar os pobres a empregos melhores e mais produtivos.

Anexo OA Lista de documentos de referncia


Tabela OA.1 Lista de documentos de referncia
USO DE COMPETNCIAS E CRESCIMENTO DAS EMPRESAS
Ttulo: Employment Creation, Labor Productivity and Firms Dynamics
[Research Paper]
Instituio parceira: IPEA (documento conjunto BM-IPEA)
Autores: Aguinaldo Maciente (IPEA), Joana Silva (BM) e Renata Gukovas (BM)
Resumo: Este trabalho descreve os tipos de empresas com as maiores taxas de
criao de empregos e suas experincias em termos de ajustamento das qualificaees e perfil de sua fora de trabalho. Ele usa dados da Relao Anual de
Informaes Sociais (RAIS), junto com dados da Pesquisa Industrial Anual
(PIA).
Ttulo: The Wage Returns and Employability of Vocational Training in Brazil:
Evidence from Matched Provider-Employer Administrative Data [Research
Paper]
Instituio parceira: Senai
Autores: Joana Silva (BM), Renata Gukovas (BM) e Luiz Caruso (Senai)
Resumo: Este trabalho investiga os resultados da formao profissional (Senai)
sobre os salrios dos formados e avalia a heterogeneidade de retornos entre
modalidades dos cursos. Ele tambm avalia se os beneficirios de subsidios
tabela continua na prxima pgina

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

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VISO GERAL

Table OA.1 Background Papers List (continued)

formao no contexto do programa Pronatec tm taxas de retorno e insero


em empregos formais mais baixas que as dos outros formandos. Ele usa dados
da Rais junto com registros do Senai sobre os formandos.

REGULAMENTAO DO MERCADO DE TRABALHO


Ttulo: Earnings Consequences of Labor Turnover: the Case of Brazil [Research
Paper]
Instituio parceira: FIPE/USP
Autores: Eduardo Zylberstajn (FIPE/USP) e Joana Silva (BM)
Resumo: Embora o desemprego tenha atingido o seu mnimo histrico, os gastos
com o seguro-desemprego (SD) triplicaram na dcada de 2000 e a taxa de
rotatividade do trabalho aumentou, atingindo 55% entre os trabalhadores formais. Este trabalho tem por objetivo conciliar os dois lados deste paradoxo,
mostrando que o crescimento das despesas com o SD pode ser explicado pelo
aumento do emprego formal e dos salrios; a rotatividade do trabalho ainda
maior no setor formal (onde o SD no problema); e a maior parte da rotatividade, na realidade, foi suscitada por trabalhadores passando para empregos
mais bem remunerados, compatveis com um mercado de trabalho aquecido.
Ttulo: Labor Market Institutions and Regulations in Brazil [Policy Paper]
Autor: Ana Maria Oviedo (BM)
Resumo: Este trabalho descreve as principais instituies e normas do mercado de
trabalho no Brasil e discute os seus principais desafios para a agenda da productividade do trabalho. Ele discute reformas que possibilitem colocaes profissionais melhores e mais duradouras e incentivem os trabalhadores
desempregados a voltarem mais rapidamente ao mercado de trabalho.

PROGRAMAS ATIVOS DE MERCADO DE TRABALHO E POLITICAS DE


EDUCACAO PROFISSIONAL : EFTP E BOAS PRTICAS INTERNACIONAIS
Ttulo: Polticas Ativas de Promoo do Trabalho, Emprego e Empreendedorismo
no Brasil: Estrutura, inovaes e oportunidades [Policy Report]
Instituio parceira: Ministrio do Trabalho (MT)
Autores: Karla Marra (MT), Jociany Luz (MT), Joana Silva (BM) e Renata
Gukovas (BM)
Resumo: Os programas ativos do mercado de trabalho (PAMTs) desempenham
um papel importante na alavancagem de oportunidades no Brasil. Este relatrio descreve sistematicamente os PAMTs existentes, detalhando seus objetivos,
as principais caractersticas de desenho e implementao, os principais desafios
operacionais, como outros pases tm lidado com questes similares e opes
para melhorar o M&A.
tabela continua na prxima pgina

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

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VISO GERAL

Table OA.1 Background Papers List (continued)

Ttulo: Mapping Institutions and Policies in Technical Education and Vocational


Training (TVET) in Brazil [Policy Report]
Autores: Rita Ameida (BM), Nicole Amaral (BM) e Fabiana de Felcio (METAS)
Resumo: Desde 2011, vem ocorrendo uma expanso significativa da EFTP no
Brasil, por meio do programa carro-chefe nacional Pronatec. Este relatrio
descreve a criao e execuo do Pronatec, com uma viso crtica das oportunidades futuras. Ele compartilha as melhores prticas internacionais sobre
questes operacionais especficas, identificadas como gargalos estratgicos.
Ttulo: Technical and Vocational Education and Training: Micro Evidence from
Brazil [Research Paper]
Instituies parceiras: INSPER/USP e Ita-Social
Autores: Rita Almeida (BM), Leandro Anazawa (USP), Naercio Menezes-Filho
(INSPER/USP) e Ligia Vasconcellos (Ita-Social)
Resumo: Este trabalho analisa o retorno salarial da concluso de cursos de EFTP
em comparao ao ensino geral, com tempos semelhantes de escolaridade.
Explorando dados da PNAD, ele quantifica os ganhos salariais associados aos
diferentes tipos de cursos. Este trabalho complementado por uma breve nota
que traa o perfil dos alunos nas diferentes modalidades e retornos.

TRAJETRIAS DE TRABALHO E EDUCAO DOS POBRES


Ttulo: Impacts of the Bolsa Famlia Program on Education: A Regression
Discontinuity Approach [Research Paper]
Instituio parceira: Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS)
Autores: Joana Silva (BM), Rafael Proena (BM) e Flvio Cireno (MDS)
Resumo: Este trabalho investiga os impactos do programa Bolsa Famlia sobre o
desempenho escolar dos beneficirios. Ele usa dados administrativos detalhados a partir das folhas de pagamento do programa e do registro nacioanal de
pobres e vulnerveis no Brasil (o Cadastro nico), junto com dados do censo
educacional e notas de alunos em exames nacionais.
Ttulo: Formal Employment Insertion among the Poor and Vulnerable [Research
Paper]
Autores: Alexandre Leichsenring (consultor), Joana Silva (BM) e Rafael Proena
(BM)
Resumo: Este trabalho analisa a insero dos beneficirios do Bolsa Famlia no
mercado de trabalho formal e a compara dos no pobres.Ele usa dados administrativos do Ministrio de Desenvolvimento Social junto com dados administrativos do Ministrio do Trabalho sobre o emprego formal no Brasil (Rais)
no perodo de 2008 a 2011.
tabela continua na prxima pgina

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

VISO GERAL

Table OA.1 Background Papers List (continued)

Ttulo: Favela Pilot-Study on Productive Inclusion [Policy Report]


Instituio parceira: Instituto Pereira Passos (IPP)
Autor: Francesco di Villarosa (consultor)
Resumo: Este relatrio descreve os resultados do estudo-piloto de programas de
incluso produtiva em trs comunidades carentes do Rio de Janeiro, utilizando
informaes coletadas durante consultas a membros do governo que esto
implementado os programas nestas comunidades e entrevistas em campo com
os beneficirios. Ele revela os principais desafios e oportunidades referentes s
operaes do Pronatec e de outros PAMTs em comunidades carentes.

COMPETNCIAS E EMPREGOS NO BRASIL: RELATRIO GERAL


Ttulo: Sustaining Employment and Wage Gains in Brazil: A Skills and Jobs
Agenda
Autores: Joana Silva, Rita Almeida e Victoria Strokova, com contribuies de
Nicole Amaral, Renata Gukovas e Rafael Proena
Resumo: Este relatrio aborda os principais resultados e desafios em termos de
competncias e empregos no Brasil nos ltimos 15 anos. Ele considera que o
aumento da produtividade do trabalho e a ligao dos pobres a empregos
melhores e mais produtivos so os principais desafios do aumento contnuo
dos empregos e dos salrios no pas. Ele foca quatro polticas principais: desenvolvimento de competncias (Pronatec), programas ativos para o mercado de
trabalho, salrio-mnimo e regulamentao do mercado de trabalho e polticas
de incluso produtiva. Destaca que a melhoria da articulao com as demandas
do setor privado, o fortalecimento de polticas baseadas em evidncias e (para
os mais vulnerveis) a complementao das polticas de capacitao com
outros programas para superar as restries no tcnicas empregabilidade so
fundamentais para transformar as polticas e, em ltima anlise, apoiar a produtividade do trabalho e a agenda de incluso.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

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22

Recomendaes: As polticas deveriam ter um maior


foco na eficincia e na sustentabilidade, incluindo do
programa Pronatec.
Fortalecer os sistemas de M&A para medir os
resultados e informar a expanso do programa;
Melhorar as parcerias com o setor privado e o
acesso a estgios profissionais;

Anlise: Os retornos salariais da EFTP so expressivos.


No entanto, h bastante heterogeneidade nesses
retornos entre diferentes prestadores e modalidades.
Tambm h preocupaes em relao parcela dos
formados que trabalham fora de suas reas de estudo,
bem como incluso de componentes nos currculos
que aumentem a experincia prtica e melhorem as
competncias socioemocionais.

Preocupao referente poltica: como tornar os servios pblicos de emprego mais eficazes na
ligao dos candidatos a emprego s vagas de trabalho?

Preocupao referente poltica: as competncias


tcnicas e profissionais que esto sendo ministradas
aumentam a empregabilidade e a produtividade dos
trabalhadores?

Anlise: A Lei do Aprendiz estipula uma proporo mnima de aprendizes / trabalhadores de


5%, mas o ndice de cumprimento baixo (as empresas preencheram apenas 23% do nmero
obrigatrio de vagas de aprendizagem). essencial que haja um melhor entendimento das
necessidades das empresas e dos candidatos, bem como dos benefcios desse tipo de vaga para
os jovens. Os

Preocupao referente poltica: A concepo atual da Lei do Aprendiz e outros programas


direcionados aos jovens pode ser melhorada para aumentar seu impacto ao preparar os jovens
para o trabalho?

Recomendaes: As polticas devem focar o fortalecimento do Sine para facilitar a procura por
emprego e melhorar a ligao dos trabalhadores a postos de trabalho adequados, por meio
da adoo de uma abordagem de gesto mais focada na colocao profissional (incluindo
da introduo de perfis de clientes e gesto de casos focada na colocao profissional; o
fortalecimento dos servios para as empresas que buscam trabalhadores pouco qualificados; a
terceirizao para o setor privado de determinadas funes do Sine; e a utilizao de reembolsos
baseados em resultados).

Anlise: As taxas de colocao do Sine so relativamente baixas em comparao aos padres


internacionais (12% vs. 36% no Mxico) e apenas 23% das vagas oferecidas pelas empresas
foram preenchidas. O modelo de gesto e os sistemas de M&A existentes no focam as taxas de
colocao como o resultado principal.

CAPTULO 4: Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e aumentar a


produtividade das empresas

CAPTULO 2: Programas de desenvolvimento


de competncias para promover maior
empregabilidade e produtividade da fora de
trabalho

A BUSCA PELO AUMENTO DA PRODUTIVIDADE DO TRABALHO (META 1)

tabela contina na prxima pgina

Anlise: Trs fatos estilizados precisam de ateno. Em


primeiro lugar, a rotatividade do trabalho alta. Isso pode
inibir os investimentos em formao reduzindo, assim, a
produtividade do trabalho. Os gastos com o SD triplicaram
desde 2002, apesar da baixa recorde da taxa de desemprego.
Apesar de no existir uma soluo nica para aumentar-se a
permanncia nos postos de trabalho, o aumento do tempo
mnimo de emprego necessrio para receber o SD pode
reduzir os gastos, mas a cobertura dos trabalhadores menos
qualificados tambm diminuir. Alm disso, os elevados
custos trabalhistas no salariais no Brasil (atrs da Sucia, na
OCDE) podem prejudicar os investimentos das empresas
em inovao e formao e promover a sada das empresas,
prejudicando ainda mais a produtividade do trabalho. Em
terceiro lugar, todos os anos, um nmero cada vez maior de
demandas chega Justia trabalhista (3 milhes de casos em
2013). A reduo dos incentivos s reclamaes trabalhistas
desnecessrias, conjugada a uma resoluo mais gil das
demandas judiciais, pode reduzir os custos administrativos e
o tempo de espera.

Preocupao referente poltica: como a regulamentao


do mercado de trabalho pode apoiar de forma mais eficaz
a produtividade das empresas enquanto oferece, tambm,
protees e incentivos para os indivduos??

CAPTULO 3: Reforma da regulamentao do mercado de


trabalho para apoiar a produtividade das empresas,
enquanto tambm protege os trabalhadores

Os mercados de trabalho no Brasil tiveram desempenhos bastante positivos nos ltimos 15 anos; as melhorias dos resultados do mercado de trabalho tm sido a principal fora motriz por trs da reduo da pobreza e
da desigualdade. Atualmente, no entanto, a criao de empregos vem desacelerando. O progresso contnuo dos ganhos de emprego e dos rendimentos depender da abordagem aplicada a dois desafios crticos: (1)
produtividade do trabalho baixa e estagnada, e (2) acesso limitado e baixa reteno de empregos melhores e mais produtivos por parte dos pobres.

Qual o panorama do mercado de trabalho no Brasil e os desafios a ser priorizados?

CAPTULO 1: Os mercados de trabalho no Brasil: principais realizaes e desafios remanescentes

Pergunta geral: Como o Brasil pode sustentar ganhos continuados de emprego e salrio? Quais reformas nas polticas de emprego e competncias poderiam ajudar?

Tabela OB.1 Resumo das principais perguntas, anlises e recomendaes discutidas para a agenda de competncias e empregos no Brasil por rea de programa

Anexo OB Resumo da agenda de competncias e empregos no Brasil, por rea de programa

23

Garantir a qualidade e a relevncia do contedo,


por meio de currculos e pedagogias inovadoras e
de uma preparao tcnica mais aprofundada de
professores e formadores, incluindo maior ligao s
experincias no prprio setor;
Disponibilizar orientao profissional para apoiar a
transio dos alunos da escola para o trabalho e a
realocao de formandos mais velhos em cargos
e setores.

Recomendaes: Alavancar e fortalecer os sistemas atuais de monitoramento para que se


concentrem no acompanhamento nos resultados isso fundamental para a orientao das
polticas, principalmente nas decises de escalonamento ou encerramento dos programas.
Isso pode ser feito por meio da a) introduo de indicadores sobre os resultados de emprego
(aumentos salariais, taxas de colocao e taxas de sobrevivncia das empresas), alm de insumos
e produtos; b) realizao de avaliaes peridicas; c) desenvolvimento de avaliaes rigorosas do
impacto de programas estratgicos; e d) introduo ou atualizao dos sistemas de M&A nos casos
em que tais sistemas so incipientes ou inexistentes.

Preocupao referente poltica: Como fortalecer os sistemas existentes de M&A dos PAMTs??

tabela contina na prxima pgina

programas de emprego existentes direcionados aos jovens podem ter um impacto maior se forem Recomendaes: Reformas na regulamentao do mercado
conjugados a treinamento no local de trabalho e em competncias pessoais. Atualmente, esses
de trabalho podem eliminar os desincentivos de distoro
programas costumam ter pequena escala e foco no treinamento em sala de aula.
que afetam os trabalhadores e as empresas ao:
Integrar os requisitos de busca por emprego aos critrios de
Recomendaes: Para aumentar o impacto da Lei do Aprendiz, pode ser til avali-la e redesenh-la
elegibilidade para o seguro-desemprego;
com requisitos em termos da proporo mnima de aprendizes mais realistas. Ao abordarem-se as
Analisar os custos trabalhistas no salariais obrigatrios,
causas do ndice baixo de cumprimento incluindo por meio da introduo de maior flexibilidade
para entender os efeitos de cada um (contribuies para
na proporo mnima de aprendizes por setor ou por tipo de empresa, assim como pacotes de
previdncia social, fundos de desemprego, impostos
incentivos haver um incentivo maior para as empresas recrutarem aprendizes. Outros PAMTs
relacionados ao trabalho) e considerar a possibilidade de um
direcionados aos jovens poderiam, no sentido de preparar melhor os jovens desempregados
ajuste especfico que apoie o contrato social almejado de
para os empregos, incluir componentes de experincia pratica/no local de trabalho (por exemplo,
proteo aos trabalhadores e crescimento dos salrios e do
por meio de uma maior articulao com as vagas de aprendiz) e sobre competncias pessoais e
emprego formal parte de uma discusso mais ampla sobre
socioemociais.
a adequao e a sustentabilidade do sistema de previdncia
social (penses);
Preocupao referente poltica: De que forma o apoio ao empreendedorismo e ao autoemprego
Reduzir os incentivos a litgios trabalhistas desnecessrios,
pode promover a produtividade das pequenas empresas de forma mais sistemtica??
agilizando a resoluo de litgios por meio da criao de
Anlise: O conjunto expressivo de programas de empreendedorismo (com apoio financeiro
mecanismos automticos para alguns tipos de disputas
e no financeiro) no Brasil nem sempre direcionado s micro e pequenas empresas. A
trabalhistas, alm da reviso e do reforo dos mecanismos
coordenao entre os vrios programas pode ser aprimorada, com a identificao e a reduo das de mediao e negociao, simplificando as leis e o cdigo
sobreposies.
trabalhistas para reduzir a possibilidade de ambiguidade e,
portanto, o litgio.
Recomendaes: Uma melhor coordenao dos programas de apoio ao empreendedorismo
promoveria a produtividade das pequenas empresas ao (a) estabelecer ligaes mais eficazes
entre o apoio financeiro e no financeiro no contexto desses programas, assim como com outros
programas e servios do mercado de trabalho, e (b) revisar e consolidar programas fragmentados
para melhorar a eficincia.

Tabela OB.1 Resumo das principais questes, anlises e recomendaes discutidas para a agenda de competncias e empregos no Brasil, por rea de programa (continuao)

24

Anlise: De todas as vagas de formao do Pronatec,


40% so direcionadas aos pobres. As taxas de evaso
continuam elevadas. Para muitos candidatos pobres
e vulnerveis, so as dificuldades de reteno de
empregos, os mecanismos ineficientes de procura
por empregos (principalmente busca por emprego
baseada em redes informais) e o acesso limitado a
creches e outros servios para apoiar as famlias nos
cuidados a crianas e idosos as principais limitaes
empregabilidade e no as competncias tcnicas.
Alm disso, uma maior coordenao entre o Pronatec
e um sistema nacional de emprego (Sine) adaptado
pode melhorar as taxas de colocao entre os
beneficirios do Pronatec..

Preocupao referente poltica: Quais os principais


ajustes aos contedos, pedagogia e servios de
desenvolvimento de competncias / Pronatec que
apoiariam, da melhor forma possvel, o acesso dos
pobres a melhores oportunidades de emprego??

[Adaptao] Programas de desenvolvimento


de competncias / Pronatec

Anlise: A maioria dos usurios do Sine coincide com o grupo-alvo de incluso produtiva: so
trabalhadores pobres que enfrentam diversos desafios de empregabilidade. A verdadeira incluso
produtiva requer no somente treinamento profissional, mas tambm a integrao global desses
programas com (a) servioscustomizadosde colocao que melhor sirvam os mais pobres,
(b) treinamento adicional em competncias pessoais (incluindo habilidades de comunicao
e resoluo de conflitos); e (c) aprendizagens e outros componentes prticos de formao. Em
suma, o objetivo melhorar a ligao da assistncia social no somente formao profissional
(por meio Pronatec, por exemplo), mas tambm aos vrios PAMTs brasileiros, incluindo os servios
de intermediao do Sine, o apoio ao empreendedorismo e os incentivos do Sebrae (Servio
Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas) sstart ups, entre outros. A disponibilidade
de um conjunto mais completo de intervenes (alm do Pronatec) poderia reforar o papel dos
assistentes sociais e alavancar sua presena, conhecimento e relacionamento com as pessoas
necessitadas na agenda de incluso produtiva.

Preocupao referente poltica: Quais ajustes principais aos PAMTs poderiam conectar melhor os
pobres agenda de trabalho nas reas urbanas? ?

[Adaptao] Programas ativos de emprego (PAMs)

(continuao)

tabela contina na prxima pgina

Estabelecer sistemas de M&A para medir os resultados


dos programas nos rendimentos dos beneficirios e na
sobrevivncia dos empreendimentos apoiados, usando essas
informaes para adaptar as abordagens de gesto e instituir
pagamentos aos provedores baseados em resultados;

Recomendaes: O Brasil pode promover a eficincia e a


sustentabilidade do modelo integrado de desenvolvimento
rural e de assistncia social ao:

Anlise: Visto que os empregos nas reas rurais esto


concentrados na agricultura (familiar) de baixa produtividade,
fundamental maximizar o potencial de rendimento
nesses empregos. Porm, embora esses programas
promovam a renda de alguns, para outros a mobilidade
ascendente significa a transio para o setor no agrcola.
Nesse contexto, til adaptar os programas de formao e
empreendedorismo s suas competncias e experincias.

Preocupao referente poltica: Como o Brasil pode reforar


as polticas de incluso produtiva rural para melhor ligar os
pobres a empregos mais produtivos e bem remunerados??

Apoio ao Autoemprego em reas rurais

Captulo 5: Polticas de incluso produtiva para melhorar apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos

BUSCANDO APOIAR OS MAIS POBRES NO ACESSO A TRABALHOS MELHORES E MAIS PRODUTIVOS (META 2)

Tabela OB.1 Resumo das principais questes, anlises e recomendaes discutidas para a agenda de competncias e empregos no Brasil, por rea de programa

25

Recomendaes: Para atingirem a meta de diversificar o apoio e tornar os programas existentes


mais eficientes e sustentveis, as reas estratgicas incluem:
Diversificar a incluso produtiva urbana para alm do Pronatec, por meio de sinergias com os
PAMTs;
Adaptar os sistemas pblicos de emprego (Sine) e outros PAMTs para melhor servir os pobres
por exemplo, por meio de um melhor alinhamento dos servios aos perfis dos beneficirios e aos
mercados de trabalho locais;
Expandir o apoio para transpor as barreiras ao emprego que existem alm das competncias
tcnicas, acrescentando competncias pessoais e componentes mais prticos ao Pronatec e
ampliando o acesso dos alunos ou formandos a creches e outros servios para apoio s famlias
nos cuidados a crianas e idosos, vales-transporte, cursos noturnos e outros tipos de apoio aos
pobres;
Fortalecer os sistemas de M&A para que forneam dados adequados sobre as taxas de colocao
profissional dos formados e sobre os aumentos salariais ou de rendimentos associados
participao no programa, bem como a sobrevivncia e a expanso de empresas ligadas ao apoio
ao empreendedorismo, possibilitando ajustes conceituais e a expanso do programa com base
em evidncias.

Criar perfis dos agricultores familiares (incluindo suas


experincias em atividades agrcolas diversas) e utilizar
essa segmentao para decidir a melhor forma de alocar
benefcios a cada grupo;
Continuar incentivando o uso do Cadastro nico para
focalizar a expanso da cobertura dos programas agrcolas
e de desenvolvimento rural entre os pobres;
Diversificar o apoio para ampliar o acesso aos mercados
para os bens produzidos por agricultores pobres, para
alm das cotas dos contratos pblicos (por exemplo, por
meio de outros servios de acesso ao mercado como os
oferecidos pelo Sebrae);
Promover parcerias com o setor privado, inclusive com o
sistema financeiro, para melhorar o acesso ao crdito e
tecnologia;
Adaptar e melhorar o acesso a programas de
empreendedorismo rural (microempresas), formao
prtica de base comunitria e certificao de competncias
para melhorar a produtividade das pessoas.

continuao)

Notas: EFTP = Educao e Formao Tcnica e Profissional; M&A = Monitoramento e avaliao; Pronatec = Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego; SINE = Sistema Nacional de Emprego; SEBRAE = Servio Brasileiro de
Apoio s Micro e Pequenas Empresas; PAMT = Programa Ativo Mercado de Trabalho; SD = seguro-desemprego; FGTS = Fundo de Garantia do Tempo de Servio; NIS = Nmero de Identificao Social; O Cadastro nico banco de dados
do Governo Federal do Brasil usado para identificar e caracterizar as famlias de baixa renda e promover o seu acesso a programas sociais.

Alm disso, uma das prioridades principais dos programas de incluso produtiva (rural e urbana) criar ou fortalecer os sistemas de M&A para monitorar os resultados e apoiar a expanso do programa

Recomendaes: O Brasil pode fomentar o emprego e


os rendimentos dos pobres ao:
Incluir no Pronatec a formao em competncias
pessoais e promover o acesso a creches e outros
servios para apoio as famlias nos cuidados a crianas
e idosos, vales-transporte, cursos noturnos e outros
tipos de apoio aos mais pobres;
Diversificar o apoio em reas urbanas alm do
Pronatec, por meio de sinergias com os programas
adaptados de intermediao e empreendedorismo;
Melhorar a coordenao e a integrao entre
os servios do Pronatec, a assistncia social e os
programas de emprego (processos e metas em
comum); e
Melhorar a equidade no processo de expanso
do Pronatec, (a) aprimorando o alinhamento
dos programas aos perfis dos beneficirios; e (b)
redistribuindo as vagas de formao do Pronatec em
termos de municpios e das matrias oferecidas para
corresponder oferta e procura do mercado de
trabalho de baixa qualificao.

Tabela OB.1 Resumo das principais questes, anlises e recomendaes discutidas para a agenda de competncias e empregos no Brasil, por rea de programa

26

VISO GERAL

Notas
1. Os dados agregados so do Total Economy Database, com atualizao em janeiro de
2014, The Conference Board, Nova York, http://www.conference-board.org/data/
economydatabase. Os resultados relativos produtividade do trabalho em nvel de
empresa so de Maciente, Silva e Gukovas 2015.
2. O salrio-mnimo tambm afeta os pobres porque os benefcios sociais como a previdncia social, por exemplo so indexados ao aumento anual do salrio-mnimo.
3. Alm da educao, a assistncia social tem contribudo muito para o enfrentamento destes
desafios. Por exemplo, o Bolsa Famlia, programa brasileiro de transferncia condicionada
de renda, diminui as taxas de abandono escolar e aumenta a probabilidade de progresso
educacional, mas tem efeitos limitados sobre os resultados de aprendizagem (Silva,
Proena, e Cireno 2015). Compensar a baixa qualidade das escolas e retificar as desvantagens no incio da trajetria educacional so esforos de longo prazo que exigem agendas
polticas adicionais.
4. No Brasil, os servios universais de proteo social da criana esto disponveis apenas para
as crianas a partir de 4 anos de idade.
5. Os Programas Ativos para o Mercado de Trabalho (PAMT) ajudam as pessoas a encontrar
empregos adequados e melhorar sua empregabilidade, ligando-as a empregos mais produtivos. Os programas incluem assistncia na procura por emprego e servios de intermediao de trabalho (Sistema Nacional de Emprego, Sine), formao e aprendizagem,
programas de promoo do empreendedorismo, apoio ao autoemprego e programas
especiais dirigidos a jovens ou outros grupos vulnerveis. As normas e instituies do
mercado de trabalho incluem a poltica de salrio-mnimo, os tribunais do trabalho e os
sistemas de apoio aos desempregados (por exemplo, o seguro-desemprego e o Fundo de
Garantia do Tempo de Servio [FGTS]).
6. O Pronatec um programa guarda-chuva, que coordena uma srie de polticas novas e
existentes nas reas de educao e formao tcnica e profissional, incluindo cursos em
duas modalidades: Programas de Ensino Tcnico (TEC) e Formao Inicial e Continuada
(FIC). No mbito deste programa, o Ministrio da Educao firmou parcerias com vrios
outros ministrios (incluindo os Ministrios de Desenvolvimento Social, Turismo e
Comunicao) para identificar e selecionar potenciais participantes dos cursos tcnicos.
7. Geralmente, os cursos TEC do Pronatec so considerados educao tcnica pr-admissional, mais longos, e oferecem permeabilidade ascendente com o sistema educacional. Os
cursos FIC costumam ser voltados para a fora de trabalho atual, compostos por formao
profissional de curta durao com o objetivo de melhorar a qualificao dos trabalhadores
por meio da atualizao de suas competncias.
8.

O Programa Universidade para Todos (Prouni), de mbito federal, oferece bolsas de


estudo para alunos pobres estudarem em universidades particulares.

9. O Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies) um programa federal que oferece financiamento para os alunos que querem cursar o ensino superior em
uma universidade particular.
10. O Sistema S o brao de treinamento da Confederao Nacional da Indstria (CNI).
Ele composto por nove instituies, incluindo o Senai (Servio Nacional de Aprendizagem
Industrial), Senar (Servio Nacional de Aprendizagem Rural) e Senac (Servio Nacional
de Aprendizagem Comercial), entre outros. A Constituio brasileira determina que essas
instituies devem utilizar uma parte das receitas repassadas a elas para fins educacionais
e de treinamento, devidamente designados.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

VISO GERAL

11. A Constituio tambm introduziu leis especficas relacionadas ao trabalho (por exemplo,
relativas indexao dos benefcios sociais ao salrio-mnimo), o que significa que as
mudanas na regulamentao do mercado de trabalho tm muitas repercusses em outras
polticas.
12. Os custos das empresas com empregados formais incluem o 13 salrio um salrio mensal extra (8,33% do salrio anual) pago pelo empregador todo ano em dezembro. Os
empregadores tambm pagam os custos de transporte (cerca de 1%, podendo chegar a at
6%); encargos sociais (Instituto Nacional do Seguro Social [INSS]/FGTS) sobre o 13
salrio (2,98%); um abono de frias (2,78%, ou um tero do salrio mensal, quando o
empregado sai de frias); e encargos sociais (INSS / FGTS) sobre o abono de frias (1%).
Alm disso, as empresas tm de pagar uma multa de FGTS no valor de 40% (4,5%) ao
demitirem funcionrios. Por ltimo, dependendo do setor, necessrio pagar tambm
alimentos bsicos e seguro de sade. Assim, os custos no salariais podem chegar a at
70% da remunerao total (James 2011).
13. No Brasil, so consideradas microempresas as empresas com faturamento bruto anual de
at R$ 240.000 anuais e pequenas empresas aquelas com receita bruta anual entre R$
240.000 e R$ 2,4 milhes anuais (Lei Geral da Micro e Pequena Empresa [Lei 123 de
2006]).
14. O objetivo da estratgia Brasil Sem Misria, lanada em junho de 2011, erradicar a
pobreza extrema no Brasil. A estratgia conta com trs eixos: garantia de renda, acesso a
servios e incluso produtiva. Trata-se de uma estratgia guarda-chuva que coordena,
melhora ou amplia programas existentes. Alm do eixo incluso produtiva discutido
neste relatrio, o eixo garantia de renda ampliou a cobertura e os benefcios do Bolsa
Famlia, o principal programa de transferncia condicionada de renda do governo, que
hoje beneficia mais de 14 milhes de famlias e reconhecido internacionalmente como
um caso de sucesso, ao custo de 0,6% do PIB do Brasil (Brasil, Ministrio do
Desenvolvimento Social 2013). O eixo acesso a servios ampliou o acesso aos servios
de cuidados infantis e moradia e servios bsicos de sade e educao para os pobres.
15. O Brasil tem uma longa histria de apoio s micro e pequenas empresas por meio do
Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae). Criado em 1972
como uma instituio pblica, o Sebrae se tornou uma organizao privada sem fins
lucrativos em 1990, com a misso de promover o desenvolvimento sustentvel e competitivo das pequenas empresas. Os tipos de apoio incluem treinamento e assistncia
tcnica.
16. Para alm destas medidas, tambm importante desenvolver programas com o objetivo
de aumentar as competncias tcnicas dos residentes em reas rurais, contribuindo para
que eles melhorarem suas oportunidades de rendimento num contexto de acelerao do
processo de transformao estrutural.
17. O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) uma entidade pblica federal (vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica) que fornece
apoio tcnico e institucional s aes governamentais, possibilitando a formulao e reformulao de polticas pblicas e programas de desenvolvimento no Brasil. Sua misso
melhorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro por meio da produo e da disseminao do conhecimento, e assessorar o Estado em suas decises estratgicas (site do IPEA, http://www.ipea.gov.br).

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

27

28

VISO GERAL

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Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

29

C APTULO 1

Os mercados de trabalho no Brasil:


principais resultados e desafios
remanescentes

Competncias e empregos no Brasil desde 2000


Progresso notvel na empregabilidade e nos rendimentos mdios
Nos ltimos 15 anos, os mercados de trabalho do Brasil tiveram um desempenho
muito bom em termos de emprego, participao no mercado de trabalho e
aumento dos rendimentos provenientes do trabalho. O desemprego no Brasil vem
caindo constantemente entre 2002 e 2014, como mostra a Figura 1.1. A taxa de
desemprego caiu de 12,9% em 2002 para 4,9% em 2014 (atingindo o mnimo
histrico de 4,3% em dezembro de 2013 um tero da taxa do incio dos anos
2000). Enquanto isso, o nmero total de pessoas empregadas cresceu a uma
mdia anual de 2,1% entre 2000 e 2014. A Figura 1.1 tambm ilustra o aumento
constante dos rendimentos provenientes do trabalho, que cresceram a uma mdia
anual de 2%, em termos reais, atingindo a alta histrica de R$ 2.078 (US$ 665)
mensais em fevereiro de 2014. Estas tendncias ocorreram ao mesmo tempo em
que houve um aumento da taxa de participao na fora de trabalho de cerca de
68% em 2000 para 70% em 2014 e da taxa de participao das mulheres, que
passou de 56% para 59%.20
Em contraste com perodos anteriores, o emprego formal cresceu expressivamente, ultrapassando o emprego informal a partir de 2007. Desde 2002, os
empregos formais (como porcentagem da fora de trabalho) aumentaram mais de
13 pontos percentuais (Figura 1.2) o setor privado brasileiro criou, ao todo, mais
de 19 milhes de empregos formais (Maciente, Silva e Gukovas 2015). Em 2007,
a parcela de empregos formais superou os empregos informais pela primeira vez.
Junto com o aumento do emprego formal vieram diminuies no emprego informal (principalmente a partir de 2004), no desemprego e, em menor medida, na
parcela da populao fora da fora de trabalho. A proporo de trabalhadores por
conta prpria e empregadores permaneceu relativamente estvel ao longo desse

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

29

30

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

14

2,200

Taxa de desemprego, %

13

2,100

12

2,000

11
10

1,900

9
1,800

8
7

1,700

1,600

1,500

ar
Se 02
t-0
M 2
ar
Se 03
t-0
M 3
ar
Se 04
t-0
M 4
ar
Se 05
t-0
M 5
ar
Se 06
t-0
M 6
ar
Se 07
t-0
M 7
ar
Se -08
tM 08
ar
Se -09
tM 09
ar
Se 10
t-1
M 0
ar
Se -11
tM 11
ar
Se 12
t-1
M 2
ar
Se 13
t-1
M 3
ar
Se 14
t-1
4

Rendimentos mdios reais, R$ por ms

Figura 1.1 Taxa de desemprego e rendimentos mdios do trabalho, 2002--14

Taxa de desemprego

Rendimentos mdios reais (R$, set/2014)

Fonte: Com base na Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no Rio de Janeiro.
Nota: R$ = Reais. R$1 = US$0,34 (taxa de 2 de abril de 2015). O grfico traz dados da PME para cada ms, mas tem marcadores para apenas dois
meses por ano, para evitar sobrecarregar as informaes no eixo x. Com base em dados referentes s regies metropolitanas onde a PME
representativa.

60

55

50

45

Informal

13
20

12
20

11
20

09
20

08
20

07
20

06
20

05
20

04
20

03
20

20

20

02

40

01

Proporo de trabalhadores formais e informais, %

Figura 1.2 Formalidade e informalidade da fora de trabalho no Brasil, 200114

Formal

Fonte: Com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica, no Rio de Janeiro.
Nota: Trabalhadores informais incluem os que trabalham por conta prpria e tambm os que no tm
carteira assinada e que, portanto, no contribuem para a previdncia social. Os valores no contam com
dados de 2010 porque a PNAD no coletou dados em 2010, ano em que foi realizado o censo. No entanto,
os dados da PNAD e do censo no so compatveis nesse sentido..

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

31

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

Tabela 1.1 Taxas anuais de transio e mudanas associadas nos rendimentos medianos em reas
metropolitanas do Brasil, 201113
percentage
Situao final no MT (t+1)
t/t+1
Situao
Empregado formal
Inicial no
MT
Empregado informal
Conta prpria
Desempregado
Fora da FT

Empregado
formal
83
2.23
31
16.15
8
17.03
34
n.a.
8
n.a.

Empregado
informal
4
4.66
35
3.59
7
2.39
10
n.a.
4
n.a.

Conta prpria
3
7.24
14
0.59
64
4.41
7
n.a.
5
n.a.

Desempregado

Fora do MT

Total

2
n.a.
4
n.a.
1
n.a.
17
n.a.
3
n.a.

8
n.a.
15
n.a.
14
n.a.
32
n.a.
80
n.a.

100
100
100
100
100

Fonte: Zylberstajn e Silva 2015.


Nota: MT = mercado de trabalho. FT = fora de trabalho. t = ano inicial (2011 ou 2012) t+1 = ano final (2011 ou 2012). n.a. = no se aplica. Os
nmeros em preto so as taxas anuais de transio; os nmeros em vermelho so as variaes mdias dos rendimentos medianos associados s
respectivas transies. Trabalhadores informais incluem os que no tm carteira assinada e que, portanto, no contribuem para a previdncia
social.

perodo (Zylberstajn e Silva 2015). As taxas anuais de transio para empregos


formais (Tabela 1.1) indicam que, entre 2011 e 2013, uma mdia anual de 34%
do total de desempregados e 31% de todos os trabalhadores informais passaram
para empregos formais (Zylberstajn e Silva 2015). Entre os que esto fora da fora
de trabalho, no entanto, apenas cerca de 8% ingressam em empregos formais a
cada ano. As transies para a formalidade aumentaram os rendimentos mais do
que as transies para qualquer outra situao (status) no mercado de trabalho
(Zylberstajn e Silva 2015).
Em nvel agregado, o emprego total aumentou com os ganhos concentrados na
construo civil e no varejo, em detrimento da agricultura e, em certa medida, da
manufatura. Desde 2002, as mudanas no emprego setorial vm refletindo as
transformaes estruturais que ocorrem por toda a economia. A produo dos
setores de varejo e construo aumentou, mas a dos setores agrcola e de produo
industrial diminuiu. Por isso, como mostra a Figura 1.3, as parcelas dos empregos
em outros servios (como transportes, comunicaes, educao e sade, administrao pblica, servios pessoais, etc.) e na construo civil aumentaram
durante esse perodo, enquanto que os empregos na agricultura e na manufatura
diminuram. Maciente, Silva e Gukovas (2015) mostram que o emprego setorial
nos mercados de trabalho formais estvel (mais de 80% dos trabalhadores permanecem no mesmo setor por vrios anos); ou seja, os novatos desempenham um
papel importante nos grandes aumentos de emprego setorial. Os autores tambm
mostram que os trabalhadores mais jovens (com menos de 40 anos) tendem a
entrar nos setores de manufatura e varejo, ao passo que os trabalhadores mais

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

32

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

Indstria
Construo

13
20

12
20

11
20

09
20

08

07

20

20

Varejo
Agricultura

20

06

05
20

04
20

20

20

03

45
40
35
30
25
20
15
10
5
0

02

Parcela da fora de trabalho


empregada, porcentagem

Figura 1.3 Tendncias de emprego no Brasil, por setor, 200213

Outros servios

Fonte: Com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica.
Nota: Os valores no contam com dados de 2010 porque a PNAD no coletou dados em 2010, ano em que
foi realizado o censo. No entanto, os dados da PNAD e do censo no so compatveis neste sentido. Outros
servios incluem transportes, comunicaes, educao e sade, administrao pblica, servios pessoais e
domsticos e assim por diante.

velhos so mais propensos a entrar nos setores da agricultura e da construo civil.


Assim, as tendncias setoriais de longo prazo e as flutuaes nos ciclos de negcios
afetam essas populaes de forma diferente.
importante ressaltar que a criao total de empregos desacelerou-se recentemente, com at mesmo uma contrao em alguns setores. Por exemplo, o emprego
na indstria diminuiu 3,9% entre setembro de 2013 e setembro de 2014.23 Como
mostra a Figura 1.3, as tendncias de emprego entre 2002 e 2013 foram as que
seguem (organizados do setor com o crescimento mais rpido do emprego para o
setor com o crescimento mais lento).
Houve uma contrao dos empregos no setor agrcola durante o perodo, com uma
diminuio mdia anual de -1,4%.
Os empregos no setor de manufatura cresceram a uma mdia de 1,1% por ano.
A construo civil foi o setor que mais cresceu entre 2002 e 2013, sustentando
uma taxa de crescimento anual do emprego acima da mdia: 3,8%.
Os empregos no setor do varejo aumentaram a uma taxa mdia anual de 1,9%.
Os empregos em outros servios tiveram uma taxa mdia anual de crescimento de
4,1%. Os empregos na administrao pblica aumentaram a uma mdia de
2,7% ao ano, embora tenham partido de um nvel muito baixo (5% do total de
empregos em 2002).

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

33

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

Em nvel estadual, a evoluo das parcelas de produo e emprego em todos


os setores tambm exibem diferenas importantes. Os choques nos preos de
commodities tiveram efeitos diferentes nos vrios estados (Bastos 2014). Por
exemplo, em estados com muitas atividades agrcolas e de minerao, a parcela da
produo tendeu em direo ao pico por volta de 2008, principalmente no
Esprito Santo, no Maranho, no Par, no Rio de Janeiro e em Sergipe. Nos demais
setores amplos sob considerao, as tendncias das parcelas de produo permaneceram mais homogneas e consistentes com os da economia de modo geral. Essa
evidncia se alinha com a hiptese de que o comportamento dessas parcelas sofreu
a influncia predominante de fatores macroeconmicos comuns ao pas como um
todo. Em relao s parcelas de emprego de diversos setores amplos e estados da
federao, Bastos (2014) tambm mostra que, mais uma vez, as tendncias setoriais da alocao do trabalho tendem a ser consistentes com as tendncias de toda
a economia, apesar de haver uma certa heterogeneidade entre os estados tanto
nos nveis quanto nas tendncias. A tabela do Anexo 1A.4 demonstra a situao
de trabalho e pobreza por estado.
Com a grande expanso da cobertura do Ensino Mdio, a fora de trabalho
ficou mais capacitada. O nvel educacional mdio da fora de trabalho aumentou
em mais de 50% entre 1995 e 2010, impulsionado pela rpida expanso do Ensino
Figura 1.4 Concluso da educao bsica e desempenho dos alunos em matemtica no Brasil e em pases selecionados
a. Taxas de concluso da educao
bsica no Brasil, 2001-12

b. Aumentos de desempenho nas


notas mdias de matemtica do PISA
entre 2003 e 2012 em pases selecionados

80

Brasil
Turquia
Portugal
Rssia
Coria do Sul
Hong Kong SAR, China
Alemanha
Estados Unidos
Mdia da OCDE
Noruega
Uruguai
Dinamarca
Canad
Frana
Austrlia
Finlndia
Sucia

70

Percent

60
50
40
30
20
10

12

11

20

09

20

08

20

07

20

06

20

05

20

04

20

03

20

02

20

20

20

01

Percentual de pessoas de 16 anos que concluram


o Ensino Fundamental
Percentual de pessoas de 19 anos que concluram
o Ensino Mdio
Fontes: Todos Pela Educao 2012; OECD 2012.
Nota: Os valores no contam com dados de 2010 porque a Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) no coletou dados em
2010, ano em que foi realizado o censo. No entanto, os dados da PNAD
e do censo no so compatveis neste sentido.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

40

20

20

40

Mudana no resultado
do PISA, pontos

Fontes: OECD 2005, 2014.


Nota: PISA = Program for International Student Assessment (Programa
de Avaliao Internacional de Alunos); OCDE = Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico; SAR = Special
Administrative Region (Regio Administrativa Especial).

34

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

Mdio. Os brasileiros com 25 anos ou mais tinham 7,2 anos de escolaridade mdia
em 2010, contra 4,6 anos em 1995 (PNUD 2014). A escolaridade dos alunos de
famlias de baixa renda aumentou mais porque a extenso da cobertura durante
esses anos favoreceu essas famlias (Banco Mundial 2013). No entanto, a cobertura
global do Ensino Mdio aumentou significativamente durante o perodo. De
acordo com o Censo Escolar, o nmero de alunos matriculados no Ensino Mdio
aumentou de 4.000.000 em 1992 para 8,3 milhes em 2010 (INEP 2014). Da
mesma forma, as taxas de concluso dos ensinos fundamental e mdio tm
aumentado constantemente ao longo da ltima dcada e meia (Todos Pela
Educao, 2012; OECD 2012), como mostra a Figura 1.4, painel a. O nvel de
instruo tambm melhorou: por exemplo, entre 2003 e 2012, as notas de matemtica do Brasil no Programa Internacional de Avaliao de Alunos (PISA, na sigla
em ingls) aumentou em 35 pontos (Figura 1.4, painel b) o maior aumento entre
todos os pases participantes (OECD 2014). Tambm houve melhorias significativas nas disciplinas de leitura e cincias.
No entanto, os nveis gerais de escolaridade permanecem relativamente baixos,
em relao a pases comparveis. Embora o nvel de escolaridade da fora de trabalho tenha aumentado, ele partiu de um nvel muito baixo os nveis educacionais mdios permanecem baixos no Brasil. O PISA 2012 tambm constatou que
dois teros dos jovens brasileiros de 15 anos tinham desempenho fraco em
matemtica (embora esta porcentagem esteja bem abaixo dos 75% de participao

Figura 1.5 Mudanas no trabalho capacitado e nos salrios no Brasil, por distribuio de renda, 200213

Mudana na proporo entre


trabalhadores capacitados e a
populao com idade para trabalhar

a. Mudana nos salrios


10

Mudana no log da
renda real por hora

0.8
0.6
0.4
0.2
0

b. Mudana da parcela de
trabalhadores qualificadosa

20
40
60
80
100
Percentil de renda (classificado pela renda
mdia per capita de 2002)
Mudana no log da renda real por hora

IC de 95%

8
6
4
2
0

20
40
60
80
100
Percentil de renda (classificado pela renda
mdia per capita de 2002)
Mudana na proporo entre
trabalhadores capacitados e a
populao com idade para trabalhar

IC de 95%
Fonte: Com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica.
Nota: IC = Intervalo de Confiana
a. Trabalhadores capacitados / qualificados possuem 11 anos ou mais de escolaridade. Com idade para trabalhar so as pessoas com, no
mnimo, 18 anos de idade.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

35

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

observados em 2003). A despeito das melhorias observadas a partir 2000, as notas


mdias do PISA 2012 em matemtica, leitura e cincias ficaram atrs das mdias
da OCDE em 2012. Em cada caso, as melhorias no desempenho dos alunos brasileiros podem ser explicadas pela melhoria das situaes econmica, social e
cultural da populao estudantil (OECD 2014).

Melhores resultados do mercado de trabalho, principalmente entre os pobres


No se trata apenas uma melhora dos resultados mdios do mercado de trabalho,
mas sim de uma melhora mais acentuada entre os pobres do que entre os no
pobres. Houve avanos expressivos nos resultados do mercado de trabalho entre
os pobres a partir de 2000. Durante esse perodo, no Brasil, os rendimentos provenientes do trabalho na parte inferior da distribuio de renda per capita cresceram
a taxas muito mais elevadas do que na parte superior, como mostra a Figura 1.5,
painel a. Durante o mesmo perodo, a oferta relativa de trabalhadores capacitados
aumentou mais entre os pobres do que entre os no pobres, contribuindo para um
aumento do salrio mdio (Figura 1.5, painel b). Da mesma forma, o aumento do
salrio diminuiu entre as Regies Sudeste e Nordeste, onde vive a maioria dos
pobres (Ferreira, Firpo e Messina 2014).

Figura 1.6 Insero em empregos formais dos pobres vs. no pobres no Brasil,
200811

Populao com idade para trabalhar


em empregos formais, percentual

60
50
40
30
20
10
0
2008

2009
No
Pobres

Todos os pobres e
vulnerveis (Cadnico)

2010

2011

Somente os pobres
(beneficirios do BF)

Fonte: Leichsenring, Silva e Proena 2015.


Nota: BF = Bolsa Famlia (programa de transferncia condicionada de renda). Cadnico = Cadastro nico
o banco de dados usado pelo Governo Federal do Brasil para registrar e caracterizar as famlias de baixa
renda (incluindo renda, composio familiar, localizao e outros dados) para gerar as informaes que os
programas sociais utilizam para selecionar novos beneficirios. Pobres = beneficirios do Bolsa Famlia
(renda mxima per capita de R$ 140 [US $ 47,60] por ms). No pobres = todos os demais.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

36

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

A insero no mercado de trabalho formal aumentou mais entre os pobres do


que entre os no pobres. Os segmentos menos favorecidos da populao tiveram
mais empregos e aumentaram a parcela de empregos formais e mais bem remunerados. Ao integrar os registros administrativos do Ministrio de Desenvolvimento
Social com os dados da previdncia social, Leichsenring, Silva e Proena (2015)
concluem que a parcela dos pobres que ingressaram em empregos formais aumentou de 10,5% em 2008 para 16% em 2011 (considerando apenas os beneficirios
do programa brasileiro de transferncia condicionada de renda Bolsa Famlia ou
seja, aqueles registrados no Cadastro nico com renda mensal per capita inferior
a R$ 140, ou US$ 47,60).24 Entre os vulnerveis (pessoas cadastradas no Cadastro
nico com rendas mensais per capita entre R$ 140 e R$ 270, ou US$ 47,60 US$
91,80), a taxa de insero em empregos formais aumentou a um ritmo semelhante
Figura 1.7 Variao das taxas de insero em empregos formais dos pobres e no pobres no Brasil, por faixa
etria e nvel de escolaridade, 2008-11

18

25 24

30 29

40 39

49 49
6
18 5

25 24

30 29
3
40 9
4
49 9
6
18 5

25 24

30 29

40 39

49 49
6
18 5

25 24

30 29

40 39

49 49
6
18 5

25 24

30 29
3
40 9

49 49
6
18 5

25 24

30 29
3
40 9

49 49
6
5

Mudana na parcela de trabalhadores formais, pontos percentuais

Sem instruo

Fundamental
incompleto

Fundamental
completo
Pobres

Mdio
incompleto

Mdio
completo

Superior
incompleto
ou +

No pobres

Nvel educacional por faixa etria


Fonte: Leichsenring, Silva e Proena 2015.
Nota: Pobres = beneficirios do Bolsa Famlia. No pobres = todos os demais. As barras representam a mudana na proporo de trabalhadores
formais composta por pobres ou no pobres em cada grupo de faixa etria e educao entre 2008 e 2011.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

37

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

(de 14,1% para 20%). Estas tendncias se contrastam com a participao em trabalhos formais entre os no pobres, que aumentou a um ritmo muito menor (de
48,9% em 2008 para 50,6% em 2011), como mostra a Figura 1.6.
Os trabalhadores jovens que concluram o Ensino Mdio lideraram o aumento
da insero no mercado formal de trabalho entre os pobres. Em 2008, os pobres
que haviam entrado no mercado formal de trabalho eram, principalmente, adultos menos instrudos entre 29 e 39 anos de idade, com apenas o Ensino
Fundamental completo (Leichsenring, Silva e Proena 2015). Entre 2008 e 2011,
o crescimento da insero no emprego formal entre os pobres (em termos de
idade e educao) foi liderado por trabalhadores jovens e mais instrudos
entrando no mercado de trabalho: As pessoas de 17 a 24 anos que concluram o
Ensino Mdio compem o grupo cuja participao mais aumentou (Figura 1.7).
Este influxo de trabalhadores jovens e instrudos mudou rapidamente o perfil dos
pobres com empregos formais. Em 2011, os pobres que trabalhavam em empregos formais eram, principalmente, trabalhadores jovens e com nvel de ensino
relativamente alto (Leichsenring, Silva e Proena 2015).

Reduo da pobreza e da desigualdade em mercados trabalho pr-pobres


A pobreza e a desigualdade diminuram nos ltimos 15 anos no Brasil. A pobreza
moderada caiu de 24,7% em 2001 para 8,9% em 2014 (usando a linha de pobreza
de R$ 140 [US$ 47,60] de renda mensal per capita, que o limiar do programa
de transferncia condicionada de renda Bolsa Famlia). Da mesma forma, a
pobreza extrema caiu acentuadamente durante o mesmo perodo de 9,9% para
Figura 1.8 Tendncias e determinantes da desigualdade econmica no Brasil e em pases selecionados na
Amrica Latina
a. Tendncias das desigualdades
econmicas, 2002-12

b. Determinantes da reduo da
desigualdade no Brasil, 2001-11

ndice de Gini

0.60

Demografia,
9

0.55
0.50
0.45

20
0
20 2
0
20 3
0
20 4
0
20 5
0
20 6
07
20
0
20 8
09
20
1
20 0
1
20 1
1
20 2
13

0.40

Bolvia
Brasil

Colmbia
ALC

Renda de
transferncias
e outros
rendimentos
no relacionados
ao trabalho,
28

Peru
Uruguai

Fonte: Baez et al. 2014.


Nota: ALC = Amrica Latina e Caribe. O ndice de Gini representa a
distribuio de renda de um pas, de zero (igualdade perfeita) a um
(desigualdade mxima).

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Renda do
trabalho,
45

Renda de penso,
18
Fonte: Com base em Azevedo, Inchauste e Sanfelice 2013.
Nota: Os fatores que contribuem para a reduo da desigualdade so
derivados dos mtodos de decomposio de Shapley-Barros. Fatores
demogrficos incluem a populao em idade ativa e a taxa de
emprego.

38

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

Tabela 1.2 Situao no mercado de trabalho dos pobres e no pobres no Brasil, 2011
porcentagem
Empregador
Trabalhador assalariado
Formal
Informal
Conta prpria
No remunerado
Desempregado

Pobres

No pobres

1.2
5.2
2.2
16.0
13.7
58.3
46.0

98.8
94.8
97.8
84.0
86.3
41.7
54.0

Fonte: Bianchi-Santarrosa e Lopez-Calva 2014.


Nota: Pobre = Renda domiciliar per capita mensal inferior a R$ 140, ou US $ 47,60. No pobres = Renda
domiciliar per capita mensal superior a R$ 140. Sem remunerao ou no remunerados refere-se aos
trabalhadores que no recebem qualquer pagamento, seja de trabalho voluntrio ou na famlia.

4% (usando a linha de pobreza de R$ 70) (Banco Mundial 2013). Embora a desigualdade de renda continue elevada, o progresso desde o incio da dcada de 2000
notvel. Entre 2001 e 2013, o coeficiente de Gini caiu seis pontos, de 0,59 para
0,53 (Baez et al. 2014), conforme mostra a Figura 1.8, painel a.26 A renda per
capita das pessoas nos dois quintis inferiores da distribuio cresceu 6-7% ao ano
durante o perodo de 2001 a 2012, quase o dobro da taxa mdia de crescimento
da populao geral (3,4%) (Baez et al. 2014). Em paralelo elevao dos rendimentos mdios, a desigualdade nos rendimentos provenientes do trabalho diminuiu acentuadamente no Brasil (Ferreira, Firpo, e Messina 2014).
As melhorias dos resultados do mercado de trabalho foram o principal fator
motivador da reduo da pobreza e da desigualdade na dcada de 2000. A reduo da desigualdade na renda do trabalho pode ter acontecido porque (a) os rendimentos dos quintis superiores e inferiores aumentaram, mas os dos quintis
inferiores aumentaram mais rapidamente; ou (b) os rendimentos dos quintis
inferiores aumentaram e os dos quintis superiores diminuram. As explicaes
diferentes teriam implicaes distintas para a pobreza. Conforme discutido anteriormente, o Brasil passou por tendncias consistentes com a opo (b), que tem
efeitos maiores sobre a pobreza. A maior parte (dois teros) da reduo da pobreza
e cerca de metade da reduo da desigualdade podem ser atribudas queda da
desigualdade na renda do trabalho resultante do aumento das taxas de emprego e
dos rendimentos reais dos pobres e da queda dos rendimentos reais dos ricos (Baez
et al. 2014; Barros, Carvalho, Franco e Mendonca 2014; Ferreira, Firpo e Messina
2014; Azevedo et al. 2013), conforme mostra a Figura 1.8, painel b.
Entre 2003 e 2011, o processo de permanecer ou sair da pobreza era intimamente associado insero em empregos formais, juntamente com a reduo do
desemprego estrutural, a expanso das oportunidades de emprego assalariado e
o aumento dos salrios dos empregos informais. Considerando-se o valor do salrio-mnimo e a linha de pobreza determinada pelo governo brasileiro, improvvel
que uma famlia esteja em situao de pobreza se ao menos um membro tiver um
emprego formal. No surpresa que a pobreza, quando classificada de acordo com

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

a situao no mercado de trabalho, associe-se ao desemprego e ao trabalho sem


remunerao (Bianchi-Santarrosa e Lopez-Calva 2014), como mostra a Tabela
1.2.27 A taxa de pobreza menor, embora expressiva, entre os trabalhadores por
conta prpria, mas fica muito abaixo da mdia entre os empregadores e empregados assalariados. Os trabalhadores desempregados e sem remunerao tm maior
probabilidade de permanecerem em situao de pobreza. Embora a informalidade
seja mais fortemente associada s pessoas que permanecem na pobreza do que
quelas que conseguem super-la, uma parcela no trivial das pessoas que saram
da pobreza entre 2003 e 2011 ainda de trabalhadores informais, indicando que
outros fatores, alm formalizao, tambm contribuem para a sada das pessoas da
pobreza. Esses fatores incluem a reduo do desemprego estrutural, o aumento das
oportunidades de emprego assalariado e o aumento dos salrios em empregos
informais.

Caixa de Texto 1.1 Razes por que o foco nos empregos para os pobres to importante
Para sustentar o aumento dos rendimentos provenientes do trabalho e reduo da pobreza e da desigualdade fundamental focar a necessidade de promover-se o crescimento inclusivo da produtividade do trabalho. Esta meta intersecta e vai alm da meta de aumentar a produtividade do trabalho
para todos. Para que o aumento dos rendimentos do trabalho seja sustentado, ele deve ser acompanhado por um aumento na produtividade do trabalho. Para que o aumento dos rendimentos do trabalho favorea os pobres (aumento pr-pobre), ele deve beneficiar mais as pessoas de baixa renda e
vir acompanhado de oportunidades para que os pobres e desfavorecidos melhorem sua produtividade e transformem suas competncias em uma renda sustentvel.
No contexto atual de menor crescimento e maiores restries fiscais, o investimento em programas
de trabalho e treinamento para os pobres ainda mais importante, por duas razes principais.
Em primeiro lugar, a atualizao das competncias aumentaria a competitividade de modo geral. Os
pobres so uma grande parte da fora de trabalho a melhoria de suas competncias beneficia a
economia como um todo. Para a consecuo desta meta, importante que as polticas de capacitao e trabalho se tornem mais inclusivas; isto exige aes especficas para adaptar as polticas para
melhor alcanar e servir os pobres.
Em segundo lugar, importante no reverter os ganhos salariais e de emprego que, afinal de contas, foram
os principais fatores por trs da reduo da pobreza e da desigualdade. No possvel garantir a sustentabilidade do crescimento pr-pobre dos rendimentos em mercados de trabalho mais restritos. No
Brasil, os investimentos nas competncias e na educao dos pobres so menores, seu acesso a servios de apoio mais restrito e eles trabalham em setores com perspectivas mais desfavorveis tornando-os vulnerveis perda de emprego, menos protegidos quando isso ocorre (considerando sua
baixa permanncia mdia nos mercados de trabalho formais, o que limita o acesso previdncia
social) e reduzindo sua mobilidade de um emprego para outro.
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

39

40

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

Duas metas essenciais para manter os ganhos de renda e a


empregabilidade: aumentar a produtividade do trabalho e ligar os
pobres a empregos mais produtivos
O progresso contnuo do emprego e da renda decorrente do trabalho depender
da consecuo da primeira meta crtica: aumentar a produtividade do trabalho.
Embora os salrios estejam crescendo, a produtividade do trabalho (usando dados
agregados e em nvel de empresa) permaneceu baixa e estagnada ao longo da
ltima dcada. O crescimento mais rpido dos salrios do que da produtividade do
trabalho gerou uma lacuna crescente entre estes dois agregados. Esta tendncia
implica o aumento dos custos unitrios do trabalho, que corroem a competitividade do setor comercial. Assim, o aumento da produtividade do trabalho necessrio para sustentar futuros aumentos salariais.
A continuidade da melhoria das condies de vida dos pobres depender da
consecuo de uma segunda meta crtica: ligar os pobres a empregos melhores e
mais produtivos. Nos ltimos 15 anos, o crescimento econmico tem sido pr-pobre, associado ao (a) aumento dos rendimentos, principalmente de ocupaes de
baixa qualificao e baixa produtividade; e (b) aumento do desenvolvimento de
competncias e da participao dos pobres no mercado de trabalho (inclusive no
emprego formal). A sustentao do aumento dos rendimentos pr-pobres essencial (conforme discutido na Caixa de Texto 1.1), mas tambm um desafio, por
quatro razes principais:

Figura 1.9 A produtividade do trabalho em pases selecionados, 19502014

PIB por trabalhador, US$ 2012, milhares

120
100
80
60
40
20

5
19 3
56
19
5
19 9
6
19 2
6
19 5
68
19
7
19 1
7
19 4
7
19 7
80
19
8
19 3
8
19 6
8
19 9
92
19
9
19 5
9
20 8
0
20 1
04
20
0
20 7
10

19

19

50

Estados Unidos
Alemanha

Brasil
Argentina

Chile
China
Repblica da Coria

Fonte: Total Economy Database, verso de janeiro de 2014, The Conference Board, Nova York, http://www.
conference-board.org/data/economydatabase.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

41

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

Mdia dos rendimentos


mensais

Produtividade
do trabalho

09
20
1
20 1
12

07

20

20

03
20
05

01

20

99

20

ndice, 2005 PPP, US$

09

20
1
20 1
12

07

20

05

20

20

03

01

20

20

19

Produtividade
do trabalho

b. Economias avanadas do G20a

135
130
125
120
115
110
105
100
95
90

19

a. Brasil

135
130
125
120
115
110
105
100
95
90

99

ndice, 2005 PPP, US$

Figura 1.10 Produtividade do trabalho e ndices salariais no Brasil e em economias avanadas do G20, 19992012

Mdia dos rendimentos


mensais

Fontes: Total Economy Database, verso de janeiro de 2014, The Conference Board, Nova York, http://www.conference-board.org/data/
economydatabase; ILO, OECD e World Bank Group 2014.
Nota: G20 = Grupo dos Vinte. PPA = Paridade de Poder Aquisitivo. A produtividade do trabalho definida como PIB por pessoa empregada (em
PPA constante em dlares de 2005 para todos os pases). 1999 = 100.
a. Ambos os ndices so baseados em uma mdia ponderada de todos os pases do grupo, que leva em conta a produtividade do trabalho e
a parcela de emprego remunerado. As economias avanadas do G20 so Austrlia, Canad, Frana, Alemanha, Itlia, Japo, Repblica da
Coreia, Reino Unido e Estados Unidos.

O aumento da renda na parte inferior da distribuio salarial sofreu forte influncia de


uma poltica de salrio-mnimo que vincula o reajuste anual ao produto interno bruto
(PIB). No contexto atual de menor crescimento, pode ser mais difcil conseguir grandes
aumentos de renda por este canal;
O Brasil continua sendo um pas muito desigual e as opes dos pobres em termos de
competncias e educao, bem como o acesso e propriedade de capital e terra, ficam
atrs das opes dos no pobres. Esta situao dificulta a mobilidade destes trabalhadores
para outros postos de trabalho e seu acesso e reteno de empregos de alta produtividade, particularmente em mercados de trabalho mais fracos;
A converso de competncias mais elevadas em renda sustentvel mais difcil para os
pobres, porque eles enfrentam uma srie de barreiras empregabilidade que vo alm da
falta de competncias tcnicas e se reforam mutuamente;
Os pobres tm maior probabilidade de trabalhar em setores com perspectivas menos
favorveis, como a agricultura e a construo civil.

Meta 1: Aumentar a produtividade do trabalho para sustentar futuros


aumentos salariais
Apesar do aumento da educao da fora de trabalho, a produtividade do trabalho continua baixa em comparao a outros pases de renda mdia. Como mostra
a Figura 1.9, h trs dcadas a produtividade do trabalho no Brasil era baixa; desde
ento, seu aumento tem sido muito mais lento do que o de pases desenvolvidos
(como a Alemanha e os Estados Unidos) ou de pases em desenvolvimento (como
a Argentina e a China).29 Em 2014, a produtividade do trabalho no Brasil era
equivalente a um quarto da produtividade da Alemanha, menos de um tero da
produtividade na Repblica da Coreia e menos de um quinto da produtividade
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

42

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

Figura 1.11 Taxas de criao de empregos formais, desemprego e no emprego no Brasil

Desemprego, percentual

2.5
2.0

1.5
1.0

14

53

13

52

12

51

11

50

10
9

49

48

47

0.5

46

5
4

l-0
5
Fe
v07
Se
t-0
8
Ab
r-1
0
No
v11
Ju
n13
De
z14

03

Ju

z-

De

-0

45

ai
M

20

07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14

0.0

No emprego, percentual

3.0

Nmero de empregos, milhes

b. Taxas de desemprego e no
emprego, 2002-14bb

a. Criao lquida de empregos


formais, 2007-14a

Taxa de desemprego

Taxa de no emprego

Fonte: Zylberstajn e Silva 2015.


Nota: Ambos os grficos acompanham a mdia mvel de trs meses.
a. A criao lquida de empregos formais exibe o saldo dos empregos formais (empregos criados menos empregos perdidos).
b. No empregada refere-se populao em idade ativa (a partir dos 18 anos de idade) desempregada e que no est procura de
emprego. Uma pessoa est desempregada se no tiver emprego, mas estiver em busca de trabalho (ou seja, parte da fora de trabalho).

nos Estados Unidos. Alm disso, ela tambm permanece abaixo dos nveis da
Amrica Latina e da OCDE. A produtividade do trabalho cresceu, ainda, a uma
mdia de apenas 1% ao ano entre 1995 e 2009 um aumento muito mais lento
que o de vrias economias asiticas (por exemplo, a China, o Japo e a Coreia) e
os Estados Unidos (Macedo e Esteves 2012). Quase todos os setores exibiram este
baixo crescimento da produtividade do trabalho, com as excees dos setores
automobilstico, extrativista, agrcola, de servios financeiros e de seguros.
importante ressaltar que a produtividade do trabalho em setores industriais com
uso intensivo de tecnologia chegou a diminuir entre 2000 e 2009 (Macedo e
Esteves 2012; Fonseca 2012; Bonelli 2005). Esta tendncia de estagnao da produtividade do trabalho tambm pode ser confirmada utilizando-se dados em nvel
da empresa. Dados sobre o valor agregado por trabalhador nas empresas manufatureiras mostram que a distribuio da produtividade em nvel das empresas manteve-se notavelmente estvel durante a dcada de 2000 (Maciente, Silva, e
Gukovas 2015).
Na dcada de 2000, os rendimentos do trabalho cresceram mais rapidamente
do que a produtividade do trabalho, tornando o aumento da produtividade do
trabalho fundamental para limitar o aumento dos custos trabalhistas e no prejudicar a competitividade e a criao de emprego. Desde 2004, os aumentos dos

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

43

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

salrios reais ultrapassaram em muito o aumento da produtividade do trabalho


(Figura 1.10, painel a), em forte contraste com as tendncias dos pases avanados
do Grupo dos Vinte (G20) (Figura 1.10, painel b). Isso implica o aumento dos
custos unitrios do trabalho, que corroem a competitividade do setor comercial.
O recente abrandamento do crescimento e do investimento no Brasil est gerando
uma contrao na demanda por emprego que, por sua vez, exerce presses sobre
o emprego e os salrios na ausncia de crescimento da produtividade. Em nvel
empresarial, a desconexo entre a produtividade e o aumento dos salrios tambm
fica aparente: em mais de um tero das empresas industriais, o valor acrescentado
por trabalhadores em 2012-13 aumentou mais lentamente que o salrio-mnimo,
colocando em risco aumentos adicionais de emprego e salrio principalmente nas
Figura 1.12 Criao lquida de empregos no Brasil, por tempo de existncia e tamanho da empresa, 2013
b. Dados a nvel dos estabelecimentosa
800

600

600

400

400

200

400

200

200

400

0
1

00

0
00

>1
,0

1,

25

25

10

31

11

00

800

800

10

600

600

Tamanho da firma, nmero de funcionrios


Idade da Firma/Estabelecimento
(em anos):

>30 anos

620 anos

2130 anos

25 anos

Fonte: Maciente, Silva e Gukovas 2015.


a. Uma nica empresa pode ter vrios estabelecimentos.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

11
3
0
31
1
00
10
1
25
0
25
1
1,
00
0
>1
,0
00

200

2
10

Saldo de empregos criados, milhares

800

Saldo de empregos criados, milhares

a. Dados a nvel das empresas

Tamanho do estabelecimento,
nmero de funcionrios
01 anos

44

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

empresas em que grande parte da fora de trabalho recebe salrios prximos do


salrio-mnimo.30 Embora as mudanas na participao dos rendimentos entre
salrios e investimento possam ajudar a evitar ajustes imediatos de emprego, tais
mudanas so mais fceis de sustentar no contexto de um choque de demanda
positivo. As perspectivas econmicas parecem bem mais moderadas do que na
dcada de 2000, no entanto, em grande parte devido desacelerao da China e
ao abrandamento da demanda interna. Alm disso, o Brasil dever enfrentar uma
contrao da fora de trabalho em meados da dcada de 2020, forando o pas a
recorrer cada vez mais ao aumento da produtividade do trabalho (em vez de novos
ingressantes no mercado de trabalho) para sustentar uma taxa elevada de crescimento econmico (Gragnolati et al. 2011).
A criao de empregos vem desacelerando recentemente no Brasil. Figura 1.11
(painel a) mostra uma desacelerao pronunciada na criao de empregos formais a partir do segundo semestre de 2010 (Zylberstajn e Silva 2015). Embora a
economia tenha gerado mais de 2,5 milhes empregos em meados de 2010, esse
nmero caiu para menos de 0,5 milho de empregos em meados de 2014.
Notavelmente, embora a criao de empregos tenha sofrido grande desacelerao,
a taxa de desemprego manteve-se mais resistente. Isso pode ser explicado pela
queda da taxa de participao na fora de trabalho (ou seja, mais pessoas em idade
ativa encontram-se, atualmente, fora da fora de trabalho; como eles no esto
ativamente procura de emprego, no so contados como desempregados), conforme mostra a Figura 1.11, painel b (Zylberstajn e Silva 2015). Se a participao
na fora de trabalho tivesse permanecido no mesmo nvel, a taxa de desemprego
teria sido maior. importante notar que as taxas anuais de transio para no
emprego31 dos ltimos anos (2011-14) indicam que uma parcela cada vez maior
dos desempregados est abandonando a fora de trabalho (de 30% em 2010-12
para 34% em 2013-14), o que tambm ocorre com muitas pessoas que trabalham
por conta prpria (21% em 2013-14), trabalhadores informais (16% em 2013-14)
e trabalhadores formais (9% em 2013-14). Entre os que esto fora da fora de
trabalho, a maioria (80% em 2013-14) permanece inativa, com uma porcentagem
notavelmente estvel (Zylberstajn e Silva 2015).
A criao de emprego tende para o lado das novas pequenas empresas ou
novos pequenos estabelecimentos de empresas grandes e antigas (com vrias
unidades), que crescem lentamente medida que envelhecem, prejudicando as
perspectivas de aumento da produtividade do trabalho. Na maioria dos pases em
desenvolvimento, a criao lquida de empregos costuma incidir sobre os jovens (e
no necessariamente sobre as pequenas empresas) (Banco Mundial 2014). Em
contraste, a maior parte da criao de empregos no Brasil vem das novas e pequenas empresas (com menos de um ano de existncia e at 10 funcionrios) ou
empresas grandes e antigas (com mais de 30 anos de existncia e mais de 1.000
funcionrios) (Figura 1.12, painel a). Durante toda a dcada de 2000, o padro
observado foi similar (Maciente, Silva, e Gukovas 2015). Poucas empresas entram
no mercado em grande escala e as microempresas exibem taxas lquidas de criao
de empregos baixas ou negativas porque muitas dessas empresas fecham. A

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

45

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

Figura 1.13 Uso de competncias pela fora de trabalho e demanda das empresas por competncias, no
Brasil e em outros pases da Amrica Latina
a. Competncias usadas pela fora
de trabalho formal no Brasil, 2003-13

b. Demanda das empresas


formais por competncias, por tipo,
em pases selecionados da
Amrica Latina, 2010
Parcela de empresas formais, percentual

Intensidade de uso das competncias


no setor formal (ndice, 2003=100)

103
102
101
100
99
98
97
96

13

11

50
40
30
20
10
0

Socioemocionais

Especficas
(Tcnicas)

Congnitivas

20

09

20

20

07
20

05
20

20

03

95

60

Cognitivas

Design e engenharia

Cincias sociais

Cincias naturais

Tecnologias da
informao

Matemtica

Fonte: Maciente, Silva e Gukovas 2015.


Nota: Dados gerados a partir do Relatrio Anual de Informaes
Sociais (RAIS) do Brasil, referentes apenas aos empregados formais.
Para cada ocupao, as pontuaes das competncias foram
calculadas com base na correspondncia das ocupaes da Rede de
Informaes Ocupacionais (ONET, Occupational Information
Network) dos EUA com as da Classificao Brasileira de Ocupaes
(CBO) e sua agregao em 21 fatores de competncias (como
competncias cognitivas, de projeto, de engenharia e outras). A
intensidade do uso de cada competncia a intensidade mdia
daquela competncia em todas as ocupaes da CBO, ponderadas
pelo total de trabalhadores formais observados na ocupao. Para
mais detalhes sobre as definies e a metodologia de clculo dos
fatores de competncias, ver Maciente 2013.

Brasil

Argentina

Chile

Fonte: Busso et al. 2012.


Nota: Dados gerados a partir da Pesquisa de Demanda de Habilidades
realizada com empresas na Argentina, Brasil e Chile. As competncias
socioemocionais, incluem atitude no local de trabalho,
comprometimento, prestao de contas, boas relaes com clientes e
capacidade de trabalhar em equipe. As competncias cognitivas
incluem as habilidades relativas ao conhecimento (linguagem e
comunicao, leitura, escrita, resoluo de problemas e pensamento
crtico).

concentrao de uma grande parcela da criao de empregos nas empresas grandes e antigas registradas no Brasil atpica isso pode vir a ser benfico para a
produtividade, j que estas empresas costumam ser as mais produtivas e intensivas
em termos de competncias. No entanto, ao analisarmos as informaes em nvel
de estabelecimento, percebemos que essa concentrao j no ocorre mais (figura
1.12, painel b). Em contraste, h uma maior concentrao da criao de empregos
entre as novas empresas com 2 a 10 funcionrios. Maciente, Silva e Gukovas
(2015) mostram que a alta criao de empregos concentrada nas empresas grandes e antigas (com base em informaes em nvel das empresas) consiste, em sua
maioria, na criao de empregos em novos pequenos estabelecimentos de
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

46

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

Figura 1.14 Tempo mdio de preenchimento das vagas de trabalho e permanncia dos trabalhadores nos
empregos em pases selecionados

Tempo mdio que as vagas permanecem


abertas em empresas inovadoras, semanas

a. Tempo de preenchimento das vagas,


por intensidade de inovao da
empresa, em pases selecionados da Amrica
Latina e do Caribe, circa 2010
6

Brasil
ALC

4
Guatemala
3

Costa Rica
El Salvador

Nicargua
Honduras

Guiana

b. Tempo mdio de permanncia no


emprego em pases selecionados, 2009
Itlia
Frana
Blgica
Portugal
Alemanha
Luxemburgo
Pases Baixos
Sucia
ustria
Finlndia
Repblica Tcheca
Espanha
Noruega
Hungria
Polnia
Irlnda
Sua
Inglaterra
Islndia
Dinamarca
Brasil
Estados Unidos
0

3
5
2
4
6
1
Tempo mdio que as vagas permanecem
abertas em empresas no inovadoras, semanas
0

Fonte: Almeida e Jesus Filho 2012.


Nota: ALC = Amrica Latina e Caribe. Para ver e a metodologia e as
definies de empresa inovadora e no inovadora, consulte Almeida
e Jesus Filho 2012.

10

15

Anos
Fonte: DIEESE 2011.

empresas grandes e antigas (com vrias unidades). Esta distino importante


para as polticas que buscam promover a produtividade das empresas, visto que
essas polticas costumam ser focalizadas com base no tamanho das empresas, no
dos estabelecimentos.
As empresas tidas como mais produtivas e com uso mais intensivo de trabalho
qualificado contratam relativamente menos trabalhadores no setor privado brasileiro. Em termos de criao de emprego, as empresas brasileiras cujas foras de
trabalho tm escolaridade acima da mdia so menos dinmicas. Alm disso,
dentro das empresas, quanto maior o aumento do nvel mdio de escolaridade
dos trabalhadores, menor a criao lquida de empregos (Maciente, Silva e
Gukovas 2015). Alm disso, as empresas de alta produtividade no apresentam
crescimento superior ao das empresas de baixa produtividade. Essa dinmica pode
limitar as perspectivas de aumento da produtividade do trabalho.
Para as empresas, o conjunto de competncias dos trabalhadores certos torna-se cada vez mais complexo. Isso exige que as polticas de desenvolvimento de
competncias se concentrem no desenvolvimento de competncias baseadas em
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

Figura 1.15 Decomposio da renda mensal mdia dos pobres e da classe mdia
no Brasil, 2013

Renda mensal per capita mdia, R$

1,600
1,400
1,200
683.8
1,000
800
600
400
200
0

434.6
752.7
256.9
Q1

Q3
Quintil de renda

Renda de ganhos de
capital / programas sociais

Renda de penses /
aposentadoria

Renda de doaes /
dotaes permanentes

Total de renda do trabalho


(todos os trabalhos)

Fonte: Com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica, no Rio de Janeiro.
Nota: R$ = Reais. Q1 = quintil de renda inferior (0-20% das famlias, com base na renda per capita). Q3 =
quintil de renda mdia (41-60% das famlias, com base na renda per capita).

demanda e de competncias no cognitivas. No setor privado de hoje, a capacitao tcnica sem ligao dos trabalhadores demanda pode no resultar no
aumento do uso dessas competncias em atividades de produo (Maciente, Silva,
e Gukovas 2015), como mostrado na figura 1.13, painel a. Adicionalmente, cada
vez mais os empregadores exigem habilidades socioemocionais, como a atitude no
local de trabalho, comprometimento, prestao de contas, boas relaes com os
clientes e a capacidade de trabalhar em equipe (Busso et al. 2012), conforme
mostra a Figura 1.13, painel b. Essas presses coletivas por parte dos trabalhadores
e das empresas ressaltam a urgncia de repensarmos as polticas de desenvolvimento de competncias (educao e formao tcnica e profissional) no Brasil,
que o foco do Captulo 2.
A elevao dos custos trabalhistas no salariais tambm pode corroer a competitividade e, portanto, impedir os investimentos das empresas em inovao e
formao e limitar as perspectivas de criao de empregos prioridades essenciais para revigorar as normas relativas ao mercado de trabalho. O Brasil um
ponto fora da curva em termos de seus elevados custos no salariais, como despesas
com a previdncia social e impostos trabalhistas. Os custos trabalhistas no salariais
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

47

48

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

representam mais de 33% dos custos totais do trabalho, como ser discutido em
detalhes no Captulo 3 (ILO 2011). Os custos elevados dos empregos formais
podem levar substituio de empregos formais por empregos informais, em resposta contrao da demanda por bens e servios para o consumidor final.
medida que os empregadores forem realizando essa substituio, o emprego formal
cair mais do que a mudana nos nveis totais de emprego. Outra possvel resposta
seria os empregadores fazerem ajustes que diminuem a produtividade por exemplo, menos investimentos em formao, novas tecnologias ou melhores tcnicas de
gesto. O Captulo 3 traz uma discusso sobre como a ligao entre as reformas
incrementais da regulamentao do mercado de trabalho e os custos trabalhistas
no salariais, bem como mecanismos mais eficientes de garantia de renda em caso
de demisso e formas de resoluo de aes trabalhistas, podem apoiar a produtividade das empresas e, ao mesmo tempo, proteger os trabalhadores.
As empresas mais produtivas do Brasil levam mais tempo para preencher vagas
do que empresas semelhantes em outros pases da Amrica Latina e do Caribe e
a taxa de permanncia dos trabalhadores nos empregos baixa. Essa situao
demonstra a necessidade de aumentar a eficcia dos programas de intermediao
de emprego. As empresas inovadoras do Brasil levam mais tempo para preencher
vagas de emprego do que as empresas similares em outros pases da Amrica
Latina, como mostra a Figura 1.14, painel a. Entre os trabalhadores qualificados e
de alta produtividade, o tempo mdio para preencher uma vaga bastante elevado
nas empresas brasileiras em comparao s empresas em outros pases da Amrica
Latina e do Caribe (Almeida Jesus Filho, 2011). Alm disso, uma vez que ocorre
a colocao profissional, ela dura menos tempo no Brasil do que em outros pases
(DIEESE 2011), como mostra a Figura 1.14, painel b. Isso prejudica a produtividade do trabalho e deixa uma lacuna que pode ser preenchida pelo apoio colocao profissional por meio da renovao de programas de trabalho. O baixo
tempo de permanncia nos empregos reduz os incentivos para as empresas investirem em formao, com um impacto negativo sobre a produtividade do trabalho.
Servios mais eficientes de intermediao de emprego podem ajudar a preencher
esta lacuna, conforme discutido no Captulo 4.

Meta 2: Ligar os pobres a empregos melhores e mais produtivos


Ainda existem grandes lacunas de renda entre os pobres e a classe mdia, em sua
maioria decorrentes das disparidades na renda do trabalho. Como discutido anteriormente, os aumentos da renda do trabalho tiveram grande participao nas
redues da pobreza e da desigualdade no Brasil nos ltimos 15 anos. No entanto,
ainda existem lacunas marcantes entre a renda dos pobres e a renda da classe
mdia refletindo, em grande medida, as diferenas entre a renda do trabalho dos
dois grupos. Em 2013, o salrio mdio por hora das pessoas no quintil de renda
mais baixo correspondia a apenas 15% do salrio no quintil mais alto; seus rendimentos mdios correspondiam a 4% dos rendimentos no quintil mais alto, como
mostra a Figura 1.15.32 A renda mdia per capita das pessoas no terceiro quintil da
distribuio de renda (mais ou menos equivalentes classe mdia) quase o
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

49

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

Proporo em empregos formais, porcentagem

Figura 1.16 Durao dos empregos formais entre os pobres e no pobres no


Brasil, 200812
100
80
60
40
20
20
0

12
No Pobres

30
24

55
36

48

60

72

84

Meses
No Cadastro nico, mas no no PBF

96

108

120

No PBF

Fonte: Leichsenring, Silva e Proena 2015.


Nota: No pobres refere-se s pessoas que no fazem parte do Cadnico. Os pontos de dados circulados
representam a durao mediana do emprego formal. Os nmeros destacados correspondem s medianas
da sobrevivncia em empregos formais.

dobro da renda das pessoas nos dois quintis mais pobres. A decomposio das
fontes da renda mdia mostra que, embora a renda da classe mdia originria de
penses seja maior, a renda do trabalho o maior fator responsvel pela diferena.
A renda mdia do trabalho no terceiro quintil (do meio) quase trs vezes maior
que no quintil mais baixo. Como ser visto mais tarde, isso no surpreendente,
dada a elevada prevalncia de postos de trabalho no remunerado ou de baixa
remunerao entre os pobres, especialmente em reas rurais.
Nas reas rurais, a maior parte dos empregos consiste em atividades agrcolas
de baixo rendimento (ou no remuneradas) no setor informal. A Tabela no
Anexo 1A.1 descreve o perfil dos residentes rurais do mercado de trabalho. Dois
teros de todos os trabalhadores agrcolas em zonas rurais trabalham com baixa
remunerao e baixa produtividade: 62,5% produzem bens para consumo prprio, 22,5% no so remunerados e 9,7% trabalham por conta prpria. Para eles,
o trabalho por si s no suficiente para sair da pobreza.33 A maioria dos trabalhadores no agrcolas (67%) informal e tem, em mdia, empregos com maior
remunerao que os trabalhadores agrcolas.34 As pessoas nos quintis inferiores e
localizadas em reas rurais tm resultados piores em praticamente todos os
aspectos dos resultados relativos ao trabalho. Os pobres tm uma taxa de participao na fora de trabalho mais baixa (o quintil mais pobre fica cerca de 12
pontos percentuais atrs do quintil mais rico) essa diferena particularmente
elevada entre as mulheres e os jovens. A informalidade mais que o dobro entre
os empregados de famlias pobres em relao aos de famlias em melhor condio
financeira (cerca de 90% no quintil mais pobre e 42% no quintil mais alto). A
maioria dos pobres rurais so trabalhadores agropecurios (59,3%) ou produtores
agropecurios (18%).

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

50

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

Tabela 1.3 Taxas de transio dos trabalhadores assalariados formais e informais no Brasil, por situao de
trabalho e quintil de renda, 201113
porcentagem
Situao final no MT (t1)
t/t+1
Situao
inicial no
MT (t)

Fora da FT

Desempregado

Conta prpria

Empregador

Informal

Formal

Total

1o quintil de renda (mais pobre)


Fora da FT
83
Desempregado
31
Conta prpria
30
Empregador
100
Informal
22
Formal
9
Total
75

2
13
2
0
9
0
3

5
9
56
0
19
1
7

0
1
1
0
0
2
0

3
11
6
0
31
6
4

6
35
6
0
19
82
10

100
100
100
100
100
100
100

5o quintil de renda (mais rica)


Fora da FT
81
Desempregado
34
Conta prpria
11
Empregador
7
Informal
14
Formal
8
Total
25

3
13
1
0
3
2
2

4
6
64
22
13
3
13

0
0
8
58
3
1
5

4
10
6
4
33
4
7

7
36
10
9
34
83
48

100
100
100
100
100
100
100

Fonte: Com base na Pesquisa Mensal de Emprego (PME), realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, Rio de Janeiro, de agosto de
2011 a agosto de 2012 e de janeiro de 2013 a dezembro de 2013.
Nota: MT = mercado de trabalho. FT = fora de trabalho. O perodo final das taxas de transio 2013 e o ponto inicial sempre 16 meses antes
do ms final; ou seja, o perodo inicial t representa um determinado ms entre agosto de 2011 e agosto de 2012; e t+1 representa um perodo
final 16 meses depois de t, ou seja, um determinado ms entre janeiro de 2013 e dezembro de 2013. Os trabalhadores informais so os que no
tm carteira assinada e que, portanto, no contribuem para a previdncia social.

Os pobres urbanos so um grupo mais heterogneo: alguns esto desempregados e a maioria so trabalhadores pobres sejam eles assalariados ou trabalhadores por conta prpria. A Tabela no Anexo 1A.3 descreve os perfis de mercado de
trabalho dos indivduos pobres em reas urbanas e rurais. Os pobres urbanos so
um grupo mais heterogneo em termos do setor de emprego e ocupao. Eles
trabalham, principalmente, como empregados domsticos (13,7%), trabalhadores
agrcolas (11,7%), ajudantes de construo civil (7,2%) e vendedores (6,4%).35 A
taxa de desemprego nessas reas de 7,2%, acima da mdia nacional (de 6,6%).
Entre os residentes urbanos da fora de trabalho, 31,2% so trabalhadores por
conta prpria e 56,3% so assalariados. Um quinto de todos os trabalhadores urbanos trabalha por conta prpria, com rendimentos e produtividade baixos.
Apesar do progresso, no Brasil ainda existem grandes diferenas entre os tipos
de trabalho exercidos pelos pobres e pelos no pobres. Existem grandes diferenas
entre os quintis em termos de desemprego e dos tipos de emprego ou ocupao.
Como pode ser visto na Tabela do Anexo 1A.2, a maior parte da populao pobre
trabalha.36 No entanto, os pobres (no quintil de renda inferior) tm probabilidade
muito maior do que a classe mdia (terceiro e quarto quintis de renda) de

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

51

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

Figura 1.17 Mudanas nos salrios reais e na desigualdade no Brasil

0.8
0.6
0.4
0.2
0
0.2
0.4
0.6
0.8

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Percentil de competncia
(salrio real por hora 2004)

Estimativa do valor da contribuio de cada


componente para a mudana no
coeficiente de Gini dos rendimentos do trabalho

Mudana no log do salrio por hora

a. Evoluo dos salrios reais de empregos formais,


por percentil de competncia, 2004-13

b. Decomposio das mudanas no coeficiente de


Gini relativas aos rendimentos do trabalho, 2004-12
0.03
0.02
0.01
0
0.01
0.02
0.03
0.04

Total

Dotaes

Estrutura

Var. Capital humano


Var. salrio-mnimo
Var. na lacuna de
Var. na lacuna salarial
gnero e raa
formal / informal
Var. na lacuna salarial urbana / rural

Fonte: Maciente, Silva e Gukovas 2015.


Nota: Os clculos usam dados administrativos da Relao Anual de
Informaes Sociais (Rais) e seguem a metodologia de Autor e Dorn
(2013). A figura mostra as mudanas nos salrios de 192 ocupaes
detalhadas (descritas por trs dgitos pela Classificao Brasileira de
Ocupaes, CBO) entre 2004 e 2013, incluindo todos os empregos
no agrcolas do setor privado formal no Brasil. As ocupaes so
classificadas por nvel de competncia, aproximadas pela mdia do
salrio dos trabalhadores em cada ocupao em 2004.

Fonte: Ferreira, Firpo e Messina 2014.


Nota: O coeficiente de Gini zero significa igualdade perfeita (todos os
residentes tm a mesma renda), enquanto que um coeficiente de um
(ou 100%) significa desigualdade mxima (uma pessoa possui toda a
renda). O trabalho utiliza uma decomposio de Oaxaca-Blinder
generalizada (decomposio baseada em regresso por RIF
[Recentered Influence Function]) para avaliar a contribuio para os
rendimentos do trabalho de cada uma das potenciais mudanas no
coeficiente de Gini a seguir: capital humano; caractersticas
demogrficas da fora de trabalho (raa, gnero e localizao); e
instituies do mercado de trabalho (salrio-mnimo). As barras
mostram a contribuio das dotaes (ou seja, mudanas na
composio) e a estrutura (ou seja, mudanas nos rendimentos) em
cada um dos grupos de variveis.

participarem de atividades no remuneradas, trabalharem em tempo parcial ou


trabalharem por conta prpria com baixa remunerao.37 Os trabalhadores pobres
esto envolvidos, principalmente, na agricultura, no comrcio e no varejo e nos
servios domsticos; j a classe mdia trabalha principalmente no comrcio e no
varejo ou na manufatura. As duas ocupaes principais e mais comuns entre os
pobres so as de trabalhador e produtor agropecurio e, em menor medida,
empregado domstico. Na classe mdia, as ocupaes mais comuns so as de
vendedor (lojas e mercados) e trabalhador agropecurio.
Ainda h limitaes insero no mercado de trabalho e manuteno do
emprego entre os pobres principalmente entre as pessoas mais velhas e com
baixa escolaridade, que tm mais dificuldades em retornar educao formal.
Como foi mostrado anteriormente na Figura 1.6, apesar de ter sofrido um
aumento significativo, o nvel de insero dos pobres no mercado de trabalho formal continua limitado (em 2011, apenas 20% dos pobres tinham empregos formais, contra 50,6% entre os no pobres). Entre os pobres, os que tm empregos
formais apresentam escolaridade mais baixa: 23,8% concluram apenas o Ensino

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

52

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

Figura 1.18 Nvel de escolaridade e situao no mercado de trabalho dos pobres no Brasil, 2013
80
Adultos, percentual

70
60
50
40
30
20
10

Quintil mais pobre

pa

rc
ia
l
Co
nt
ap
r
pr
N
ia
o
re
m
un
er
ad
o

al
fo
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po

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io
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su
Pa
pe
rti
rio
cip
r
a
o
de na
tra fo
ba ra
De lho
se
m
pr
eg
o

Mdia nacional

Fontes: Com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica, no Rio de Janeiro.
Nota: Pobre = as pessoas no quintil de renda inferior (compreende os percentis 0-20% das famlias de renda mais baixa).
Informal = trabalhadores sem carteira de trabalho assinada. Tempo parcial = carga horria inferior a 30 horas semanais no
emprego principal. Conta prpria = trabalhadores no remunerados ou que trabalham por conta prpria. A anlise se
restringe a adultos (pessoas com 18 anos ou mais). No remunerado refere-se aos trabalhadores que no recebem qualquer
pagamento, seja de trabalho voluntrio ou na famlia.

Figura 1.19 Situao de emprego da populao rural no Brasil, por nvel de ensino, 2002 e 2013
100

60
40
20

io
Se
cu
nd
r
io
Se
cu
nd
r
P
io
s-S
ec
un
d
rio

do

Pr
im

Ab
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do

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im

Ab
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Ab
ai
xo

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io
Se
cu
nd
r
P
io
s-S
ec
un
Ab
d
ai
rio
xo
do
Pr
im
r
io

io

Populao rural com idade


para o trabalho, percentual

80

2013

2002
Empregado informal

No remunerado

Empregado formal

Construo prpria / consumo prprio

Conta prpria & empregador


Fontes: Com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica, no Rio de Janeiro.
Nota: Em idade ativa refere-se populao a partir dos 15 anos de idade. Trabalhadores informais = trabalhadores sem
carteira de trabalho assinada. No remunerado refere-se aos trabalhadores que no recebem qualquer pagamento, seja de
trabalho voluntrio ou na famlia.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

53

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

Fundamental e apenas 3,4% concluram a universidade contra 20,7% dos no


pobres com diplomas universitrios (Leichsenring, Silva, e Proena 2015).
Quando os pobres conseguem empregos formais, estes costumam ser empregos de
qualidade inferior: os pobres tendem a participar mais ativamente de setores que
exigem menos qualificao, em empresas menores e empregos de menor durao
e remunerao. A manuteno e a reingresso em empregos formais tambm apresentam desafios para os pobres: menos da metade dos pobres permanece em
empregos formais por mais de 20 meses. Ao perderem empregos formais, os
pobres levam muito mais tempo para encontrar novos empregos: conforme mostra a Figura 1.16, apenas 25% reingressam em empregos formais nos dois anos
seguintes (Leichsenring, Silva, e Proena 2015). A transio para empregos formais
no mercado de trabalho a que se associa ao maior aumento salarial (aumento
mediano do salrio de 17 pontos percentuais entre os trabalhadores por conta
prpria e de 16 pontos percentuais entre os trabalhadores informais em 2013).
Mas os pobres ainda apresentam maior probabilidade de abandonar a fora de
trabalho e menores chances de passar de empregos informais para empregos formais ou de permanecer no setor formal, como mostra a Tabela 1.4.38

Figura 1.20 Restries de empregabilidade dos pobres brasileiros alm das competncias e escolaridade

45

100

40

90

Trabalhadores que dependem


de redes informais, percentual

Famlias com crianas de


0 a 3 anos, percentual

a. Acesso a creche das famlias com filhos


por quintil de renda, 2002-13

35
30
25
20
15
10
5

13

Quintil de renda
Q1

Q2

Q3

Q4

80
70
60
50
40
30
20
10
0

20

20

11

08
20

06
20

04
20

20

02

Q5

Fonte: Com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios


(PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no
Rio de Janeiro.
Nota: Os valores no contam com dados de 2010 porque a PNAD no
coletou dados em 2010, ano em que foi realizado o censo. No entanto,
os dados da PNAD e do censo no so compatveis neste sentido. Q1
= quintil de renda inferior (percentis 0-20% das famlias, com base na
renda per capita). Q2 = quintil mais baixo, 21-40%. Q3 = quintil
intermedirio, 41-60%. Q4 = quintil mais alto, 61-80%. Q5 = quintil
superior, 81-100%.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

b. Uso da rede informal como principal


meio de encontrar empregos
assalariados em reas metropolitanas
no Brasil, por nvel educacional, 2009

Primrio
ou menos

Secundrio
Escolaridade

Fonte: Mazza 2011.

Ps-secundrio

54

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

O crescimento sustentado no futuro dos rendimentos pr-pobres no


garantido, por diversas razes. Em primeiro lugar, a poltica de salrio-mnimo
teve forte influncia sobre o aumento dos rendimentos na parte inferior da
distribuio salarial; no contexto atual de menor crescimento, pode ser mais
difcil conseguir grandes aumentos de renda por meio deste canal. Os rendimentos caram entre 2004 e 2013, principalmente entre as ocupaes de baixa
qualificao e produtividade em faixas salariais inferiores (Maciente, Silva e
Gukovas 2015), como mostra a Figura 1.17, painel a.39 Esta tendncia sofreu
forte influncia da poltica de salrio-mnimo (parte amarela da Figura 1.17,
painel b) e da reduo das lacunas entre residentes urbanos e rurais, trabalhadores formais e informais e homens e mulheres (Ferreira, Firpo e Messina
2014).40 No futuro, visto que os ajustes anuais do salrio-mnimo esto ligados
ao crescimento do PIB, as perspectivas so mais sombrias do que na dcada
anterior e pode ser mais difcil conseguir grandes aumentos de renda por meio
desse canal. Da mesma forma, considerando-se a reduo atual das lacunas de
gnero e local, ganhos adicionais podem levar mais tempo principalmente em
mercados de trabalho mais restritos, onde o efeito mais forte sobre os pobres.
Em segundo lugar, o Brasil continua um pas desigual: os pobres tm um
maior dficit de competncias e escolaridade, lacunas que so difceis de reverter mais tarde na vida. Isso dificulta a mobilidade profissional e o ingresso em
empregos de alta produtividade, particularmente em mercados de trabalho
mais restritos. Existem diferenas marcantes entre o nvel de escolaridade dos
pobres (quintil de renda inferior) e dos no pobres. A maioria esmagadora dos
adultos (com 18 anos ou mais) no quintil inferior de renda tem o Ensino
Fundamental incompleto (62,5%), em comparao a 40,4% em nvel nacional,
como mostra a Figura 1.18.41 Apenas 14,2% no quintil mais baixo concluram
o Ensino Mdio, em comparao taxa nacional de 26,1%. Finalmente, apenas
1,0% das pessoas no quintil mais baixo concluram o Ensino Superior, em comparao a 10,1% em nvel nacional. Estas desvantagens educacionais so difceis
de reverter. Os programas de transferncia condicionada de renda so um progresso importante nesse sentido. Por exemplo, Silva, Proena e Cireno demonstram que o Bolsa Famlia, programa brasileiro de transferncia condicionada de
renda, diminui as taxas de evaso escolar e aumenta a probabilidade de progresso educacional, mas tem efeitos limitados sobre os resultados de aprendizagem. Mesmo assim, no fcil traduzir mais escolaridade em melhores
resultados de aprendizagem (medidos como os escores mais altos na Prova
Brasil, uma avaliao padronizada de proficincia realizada em mbito nacional
no 5 e no 9 anos de estudo). So necessrias agendas de polticas adicionais
para compensar as escolas ruins e remediar as desvantagens fundamentais dos
alunos por exemplo, a melhoria da qualidade da escolaridade bsica e do
desenvolvimento da primeira infncia em reas pobres.
A mobilidade laboral ascendente das populaes rurais pobres menor que
a das populaes urbanas pobres. A parcela dos pobres rurais que trabalham
sem remunerao ou para a autoconsumo aumentou quase 9 pontos percentuais entre 2002 e 2013, como mostra a Figura 1.19.42 A parcela abaixo da
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

linha de pobreza diminuiu no mesmo perodo, mas apenas 4 pontos percentuais. Ocorreram tendncias semelhantes entre os pobres urbanos, mas apenas
uma pequena parcela dos trabalhadores urbanos no remunerada e a parcela
abaixo da linha de pobreza diminuiu drasticamente. Considerando-se que
quase 45% da populao urbana estava acima da linha de pobreza em 2013, sua
mobilidade laboral parece ser bem maior. Como observado anteriormente, a
educao parece determinar os resultados no mercado de trabalho. Na populao rural em geral, apesar da melhoria geral na educao, os tipos de emprego
com base na escolaridade estiveram mais polarizados em 2013 do que em
2002: as pessoas com Ensino Fundamental completo ou incompleto tinham
uma probabilidade muito maior de trabalhar para o consumo prprio ou em
postos de trabalho no remunerados em 2013 do que antes. Quanto ao trabalho
por conta prpria, importante ressaltar que os pobres representam mais da
metade dos inadimplentes em emprstimos, dificultando suas perspectivas de
negcios.
Em terceiro lugar, transformar educao e competncias em rendimento do
trabalho de uma forma sustentvel mais difcil para os pobres, pois enfrentam diversas barreiras empregabilidade que vo alm da falta de competncias tcnicas e se reforam mutuamente. Os pobres enfrentam outras limitaes
importantes empregabilidade, incluindo mecanismos ineficazes para buscar
empregos (principalmente redes informais) e acesso limitado a servios de cuidados infantis.43 A maioria dos brasileiros depende de redes informais para
encontrar empregos; em relao aos ricos, os pobres tm menor probabilidade
de pertencerem a redes com pessoas bem-conectadas e de alta renda. importante salientar que o acesso a servios de cuidados infantis bem menor entre
os pobres e tem o potencial de limitar sua participao na fora de trabalho,
como mostra a Figura 1.20.
Em quarto lugar, os pobres tm maior probabilidade de trabalhar em setores com perspectivas menos favorveis, como a agricultura e a construo civil.
Ao todo, 14 milhes de brasileiros com idade acima de 15 anos trabalham em
reas rurais, como mostra a tabela no Anexo 1A.1. De todos os empregos rurais,
65% esto na agricultura esta porcentagem ainda mais alta (82,4%) entre os
pobres.44 Outras restries s perspectivas futuras de criao de empregos na
agricultura incluem o processo de transformao estrutural (como a transio
para empregos no agrcolas em reas rurais e urbanas) e as perspectivas mais
sombrias para as empresas que se beneficiaram do boom de commodities
(como soja, cana-de-acar e outras). Alm disso, entre 2008 e 2011, os setores
em que os pobres mais aumentaram sua insero em empregos formais foram
os de manufatura e construo civil, que tambm esto em declnio.
Neste contexto, para sustentar o progresso na reduo da desigualdade e
da pobreza, necessrio renovar polticas de incluso produtiva para ligar os
pobres a empregos melhores e mais produtivos. necessrio que o aumento
da produtividade seja inclusivo, para garantir que os segmentos desfavorecidos da populao participem do processo de crescimento por meio do
aumento da prpria produtividade e sua converso em renda sustentvel.
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

55

56

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

Levando em conta os desafios dos pobres descritos neste captulo, as abordagens estratgicas para ligar os pobres a empregos mais produtivos incluem (a)
promover suas competncias; (b) ajud-los na transio para empregos formais e informais de remunerao mais alta; e (c) promover a reteno de
empregos bem remunerados e de alta produtividade. Estas abordagens requerem prioridades diferentes em reas urbanas e rurais, conforme discutido em
detalhes no Captulo 5.

Anexo 1A Tabelas complementares

Tabela 1A.1 Perfis de trabalho, 2013


porcentagem
Participao na fora de trabalho
Mulheres
Jovens
Desempregado
Trabalhando na agricultura
Baixos rendimentos:
Prprio consumo
No remunerados
Conta prpria, rendimentos abaixo da linha de
pobreza
Empregador, rendimentos abaixo da linha de pobreza
Empregado, rendimentos abaixo da linha de pobreza
Rendimentos no baixos:
Conta prpria, rendimentos acima da linha de pobreza
Empregador, rendimentos acima da linha de pobreza
Empregado, rendimentos acima da linha de pobreza
Total:
Produo para o prprio consumo ou construo para
uso prprio
No remunerados
Conta prpria ou empregador
Empregado formal
Empregado informal
Trabalhando em ocupaes no agrcolas
Baixos rendimentos:
Autoconstruo
No remunerado
Conta prpria, rendimentos abaixo da linha de pobreza
Empregador, rendimentos abaixo da linha de pobreza
Empregado, rendimentos abaixo da linha de pobreza

Rural

Urbano

Total

66.95
51.62
55.44
3.15
64.61
65.92
62.49
22.45
9.67

65.01
54.87
57.14
7.20
5.08
56.99
75.37
11.30
6.67

65.30
54.43
56.87
6.58
14.56
63.81
65.21
20.10
9.04

0.08
5.31
34.08
53.23
2.50
44.27

6.66
43.01
32.78
5.17
62.05

0.06
5.60
36.19
45.77
3.47
50.75

32.41

25.22

30.31

11.65
31.87
7.93
16.13
35.39
8.88
2.93
36.94
29.24

30.89

3.78
27.48
21.93
21.58
94.92
2.37
5.01
37.18
22.04
0.40
35.38

9.34
30.59
12.04
17.73
85.44
2.80
4.57
37.13
23.55
0.32
34.44

tabela continua na prxima pgina

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

57

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

Tabela 1A.1 Perfis dos mercados de trabalho de residentes urbanos e rurais no Brasil, 2013
(continuao)

Rendimentos no baixos:
Conta prpria, rendimentos acima da linha de pobreza
Empregador, rendimentos acima da linha de pobreza
Empregado, rendimentos acima da linha de pobreza
Total:
Produo para o prprio consumo ou construo para
uso prprio
No remunerado
Conta prpria ou empregador
Empregado formal
Empregado informal

Rural

Urbano

Total

91.12
22.61
2.20
75.19

97.63
18.90
4.17
76.93

97.20
19.13
4.05
76.82

0.26

0.12

0.13

3.28
25.20
41.94
29.32

0.88
23.05
57.06
18.89

1.04
23.20
56.06
19.57

Fonte: Com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica, no Rio de Janeiro.
Nota: = no disponvel. Os dados so baseados na populao em idade ativa (15 anos ou mais) e referem-se apenas aos
trabalhos principais das pessoas.

Tabela 1A.2 Perfis de mercado de trabalho no Brasil por quintil de renda, 2013
Q1
Taxa de desemprego (%)
Salrio mdio por hora (R$)
Salrio mediano por hora (R$)
Renda mdia proveniente do trabalho
(mensal, R$)
Renda mediana proveniente do trabalho
(mensal, R$)
Horas trabalhadas (por semana)
Empregado, sem remunerao (%)
Empregado, para o prprio consumo (%)
Conta prpria e empregadores (%)
Empregados, total (%)
Empregado, setor informal (%)

Os trs setores mais comuns (%)

Trs ocupaes mais comuns (%)

Q3 and Q4
17.23
3.2
2.2
241.0

6.11
7.26
4.4
911.7

180.0

804.0

32.3
8.7
23.7
29.6
38.1
73.6

39.7
1.7
3.6
21.6
73.2
28.0

Agricultura

55.0

Comrcio e reparao

19.0

Comrcio e reparao
Servios domsticos

10.0
9.0

Manufatura
Agricultura

14.0
13.0

Trabalhador
agropecurio
Produtor agropecurio

39.0

Trabalhador domstico

8.0

Vendedor (lojas e
mercados)
Trabalhador
agropecurio
Trabalhador domstico

11.0

8.0
8.0
6.0

Fonte: Com base na PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, Rio de
Janeiro.
Nota: R$ = Reais. Q1 = quintil de renda inferior percentis 0-20% das famlias, com base na renda per capita). Q3 = quintil intermedirio, 41-60%. Q4
= quintil mais alto, 61-80%.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

58

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

Tabela 1A.3 Perfis dos mercados de trabalho dos pobres no Brasil, urbanos e rurais, 2013
Urbanos
Q1
Renda mdia per capita mensal (R$)
Salrio mdio por hora (R$)
Salrio mediano por hora (R$)
Renda mdia proveniente do trabalho (R$)
Renda mediana proveniente do trabalho (R$)
Anos de escolaridade
Nvel mximo de escolaridade (%)
Ensino Fundamental incompleto
Ensino Fundamental completo
Ensino Mdio incompleto
Ensino Mdio completo
Ps-Mdio
Participao dos jovens na fora de trabalho (%)
Participao das mulheres na fora
de trabalho
Participao dos jovens na fora de
trabalho
Desempregado (%)
Empregador (%)
Empregado, sem remunerao (%)
Empregado, para o prprio consumo (%)
Conta prpria (%)
Empregador, total (%)
Empregado, setor informal (%)

Rurais

Total

All

Q1

All

Q1

All

94.9
3.8
2.8
349.2
283.9
6.3

1,061.3
12.4
5.6
1,604.6
946.2
8.4

100.6
2.3
1.8
150.6
9.5
4.7

529.2
6.0
3.7
633.3
378.5
5.2

97.1
3.2
2.2
241.0
179.8
5.7

981.5
11.6
5.5
1,449.9
898.9
7.9

56.0
13.1
10.0
17.7
3.2
47.7
36.9

35.7
11.4
8.0
28.4
16.6
65.0
54.9

73.0
9.9
8.0
8.5
0.7
65.0
47.9

67.2
9.4
6.7
13.2
3.5
67.0
51.6

62.5
11.9
9.2
14.2
2.3
54.3
40.7

40.4
11.1
7.8
26.1
14.6
65.3
54.4

35.1

57.1

46.9

55.4

39.6

56.9

34.4
0.4
3.4
9.1
30.9
56.2
68.6

7.2
3.7
2.3
4.5
20.6
69.0
25.6

5.9
0.2
13.1
35.8
27.9
22.9
83.7

3.2
1.5
8.7
21.0
28.0
40.8
51.0

21.4
0.3
8.7
23.7
29.3
38.1
73.6

6.6
3.7
2.3
4.5
28.0
40.8
28.0

Urbanos, Q1
Cinco ocupaes mais comuns no Q1 (%) Trabalhador

agropecurio
Produtor
agropecurio
Pescador e
caador
Trabalhador
domstico
Moleiro

Rurais, Q1
59.0 Trabalhador
agropecurio
10.0 Trabalhador
domstico
3.0 Ajudante de
construo
civil
3.0 Vendedor (lojas
e mercados)
2.0 Pedreiro

Total, Q1
15.0 Trabalhador
agropecurio
14.0 Produtor
agropecurio
7.0 Trabalhador
domstico

39.0

6.0 Ajudante de
construo
civil
5.0 Vendedor
(lojas e
mercados)

4.0

11.0
8.0

3.0

Fonte: Com base na PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica.
Nota: R$ = Reais. Q1 = quintil de renda inferior (0-20% das famlias, com base na renda per capita). Todos = todos os quintis de renda.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

59

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

Tabela 1A.4 O mercado de trabalho e a situao de pobreza no Brasil, por Estado 2013
porcentagem
Estado
Urbano

Estado

Rural

Urbano

RO
No remunerado e prprio consumo
Conta prpria ou empregador abaixo da linha de pobreza
Empregado abaixo da linha de pobreza
Conta prpria ou empregador acima da linha de pobreza
Empregado acima da linha de pobreza

2.29
0.41
0.66
14.41
53.38

No remunerado e prprio consumo

1.62
0.72
1.80
14.67
52.34

8.35
1.26
0.63
10.46
8.16

2.16
1.38
1.23
18.09
56.15

9.46
1.74
0.90
7.43
9.34

3.94
1.29
2.57
17.36
53.62

Conta prpria ou empregador abaixo da linha de pobreza


Empregado abaixo da linha de pobreza
Conta prpria ou empregador acima da linha de pobreza
Empregado acima da linha de pobreza

3.46
1.68
1.74
19.87
56.76

6.03
1.82
0.30
4.88
3.46

2.51
1.24
1.91
16.25
58.76

Conta prpria ou empregador abaixo da linha de pobreza


Empregado abaixo da linha de pobreza
Conta prpria ou empregador acima da linha de pobreza
Empregado acima da linha de pobreza

1.08
0.72
1.26
17.93
60.99

4.78
0.72
0.27
7.12
5.13

2.65
1.37
2.60
12.06
52.32

Conta prpria ou empregador abaixo da linha de pobreza


Empregado abaixo da linha de pobreza
Conta prpria ou empregador acima da linha de pobreza
Empregado acima da linha de pobreza

2.43
1.41
1.73
16.51
44.27

9.67
3.23
1.01
9.58
10.16

2.61
1.23
2.06
16.38
49.33

Conta prpria ou empregador abaixo da linha de pobreza


Empregado abaixo da linha de pobreza
Conta prpria ou empregador acima da linha de pobreza
Empregado acima da linha de pobreza

1.07
1.45
1.65
22.02
64.69

1.46
0.68
0.48
3.30
3.20

8.72
5.10
8.14
66.74
186.45

Conta prpria ou empregador abaixo da linha de pobreza


Empregado abaixo da linha de pobreza
Conta prpria ou empregador acima da linha de pobreza
Empregado acima da linha de pobreza

3.29
0.72
1.03
17.44
49.84

11.82
1.03
0.69
5.35
8.80

2.79
0.25
0.63
15.18
64.23

8.24
0.96
1.21
3.74
7.07

2.30
0.18
0.20
13.89
66.94

4.74
1.64
0.85
4.73
7.39

2.65
0.26
0.33
14.00
62.52

9.72
1.27
2.24
4.53
11.25

1.36
0.37
0.58
15.51
70.51

6.13
1.54
1.07
7.04
12.62

1.45
0.20
0.56
14.00
66.48

31.76
7.87
6.01
22.05
32.32

1.63
0.33
0.56
17.82
69.48

5.23
0.36
0.35
3.65
7.35

0.47
0.27
0.22
13.57
81.46

2.60
0.14
0.16
3.87
6.67
SC
3.53
0.15
0.07
5.37
7.38
RS
7.39
0.27
0.07
6.78
5.74
MS
2.39
0.03
0.17
1.64
7.43
MT

BA

TO
No remunerado e prprio consumo

1.86
0.17
0.38
15.42
68.73

SE

AP
No remunerado e prprio consumo

5.31
0.93
1.38
4.47
8.90

AL

PA
No remunerado e prprio consumo

Rural
PR

PE

RR
No remunerado e prprio consumo

Urbano

PB

AM
No remunerado e prprio consumo

Rural
RN

AC
Conta prpria ou empregador abaixo da linha de pobreza
Empregado abaixo da linha de pobreza
Conta prpria ou empregador acima da linha de pobreza
Empregado acima da linha de pobreza

Estado

2.51
0.33
0.16
5.02
9.28
GO

MG

1.92
0.05
0.05
2.36
5.80
DF
0.22
0.00
0.07
1.06
2.65

tabela continua na prxima pgina

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

60

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

Tabela 1A.4 O mercado de trabalho e a situao de pobreza no Brasil, por Estado 2013 (continuao)
Estado
Urbano

Estado

Rural

Urbano

20.36
2.57
1.67
8.35
11.82

1.35
0.56
0.86
16.61
63.56

12.87
3.30
1.73
9.05
8.85

0.46
0.49
0.36
19.78
75.95

MA
No remunerado e prprio consumo
Conta prpria ou empregador abaixo da linha de pobreza
Empregado abaixo da linha de pobreza
Conta prpria ou empregador acima da linha de pobreza
Empregado acima da linha de pobreza

6.60
1.64
1.78
11.74
33.46

Conta prpria ou empregador abaixo da linha de pobreza


Empregado abaixo da linha de pobreza
Conta prpria ou empregador acima da linha de pobreza
Empregado acima da linha de pobreza

5.83
1.29
1.41
15.52
40.17

Rural

Urbano

4.18
0.23
0.33
5.07
7.25

3.57
1.47
2.49
15.73
47.62

0.17
0.05
0.08
0.66
1.99

0.81
0.20
0.40
16.47
78.29

ES

PI
No remunerado e prprio consumo

Estado
Rural
CE

RJ

12.16
2.19
1.79
4.42
8.57
SP
0.33
0.01
0.03
0.66
2.80

Fonte: Com base na PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, Rio de
Janeiro.
Nota: As unidades da federao tm as seguintes abreviaes: Acre (AC), Alagoas (AL), Amap (AP), Amazonas (AM), Bahia (BA), Cear (CE), Distrito
Federal (DF), Esprito Santo (ES), Gois (GO), Maranho (MA), Minas Gerais (MG), Mato Grosso (MT), Mato Grosso do Sul (MS), Par (PA), Paraba (PB),
Pernambuco (PE), Piau (PI), Paran (PR), Rio de Janeiro (RJ), Rio Grande do Norte (RN), Rondnia (RO), Roraima (RR), Rio Grande do Sul (RS), Santa
Catarina (SC), Sergipe (SE), So Paulo (SP) e Tocantins (TO).

Notas
18. Os dados sobre as taxas de emprego e desemprego vm da Pesquisa Mensal de Emprego
(PME) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no Rio de Janeiro.
19. R$ 1 = US$ 0,32 (taxa de 2 de abril de 2015).
20. Os dados sobre a taxa de participao no trabalho so da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclio (PNAD), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no Rio de
Janeiro. Em termos demogrficos e regionais, Ferreira, Firpo e Messina (2014) constatam
que, desde 2002, vem ocorrendo um aumento da participao dos trabalhadores no
brancos na fora de trabalho (18-64 anos) de 45,5% em 2002 para 53,3% em 2013 e
que, embora a fora de trabalho seja cada vez mais urbana (passando de 85,6% em 2002
para 86% em 2013), o grosso da tendncia de urbanizao ocorreu antes de 2002.
21. O total de 19 milhes de novos empregos formais exclui os cargos na administrao
pblica, que representam 16% de todos os empregos criados no Brasil desde 2003 e,
atualmente, constituem 21% de todos os empregos. Apesar do aumento da formalidade,
cerca de 40% dos empregados no Brasil esto em empregos informais e, portanto, no so
cobertos pela previdncia social essa taxa de cobertura est bem abaixo da mdia da
Amrica Latina e do Caribe, mas maior que a de pases vizinhos do Cone Sul, como a
Argentina e o Uruguai. (Os dados mencionados acima so do Banco de Dados
Socioeconmicos para a Amrica Latina e Caribe, Universidad Nacional de La Plata
[SEDLAC/CEDLAS], acessado em 4 de janeiro de 2015, http://sedlac.econo.unlp.edu.
ar/eng/.). Alm disso, com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD), a maioria dos trabalhadores agrcolas (cerca de 59%) em 2013 eram trabalhadores independentes (trabalhavam por conta prpria) ou trabalhavam para o prprio

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

consumo. Neste setor, os trabalhadores assalariados representam 30% da fora de trabalho


destes, quase 60% so informais. Em contraste, 76% dos trabalhadores no agrcolas so
assalariados, dos quais 26% so informais.
22. Neste relatrio, informalidade refere-se situao dos trabalhadores sem carteira de
trabalho assinada.
23. Os dados de setembro 2013 setembro de 2014 tm como base a Pesquisa Mensal de
Emprego (PME) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no Rio de
Janeiro.
24. O Cadastro nico o banco de dados usado pelo Governo Federal do Brasil para registrar
e caracterizar as famlias de baixa renda (incluindo a renda, composio familiar, localizao e outros dados) para gerar as informaes que os programas sociais utilizam para
selecionar novos beneficirios.
25. A linha de pobreza fixada na renda per capita de US$ 4 por dia padro internacional
nos pases na regio da Amrica Latina e do Caribe.
26. O ndice de Gini (ou coeficiente de Gini) ndice mais comum para medir a desigualdade
uma medida de disperso estatstica que representa a distribuio de renda dos residentes de um pas. O coeficiente de Gini zero significa igualdade perfeita (todos os residentes tm a mesma renda), enquanto que um coeficiente de um (ou 100%) significa
desigualdade mxima (uma pessoa possui toda a renda e todos os outros no tm renda
alguma).
27. Devido falta de dados de painel representativos da renda no Brasil, os autores (BianchiSantarrosa e Lopez-Calva 2014) usaram a abordagem de painel sinttico desenvolvida
recentemente por Dang, Lanjouw, Luoto e McKenzie (2011). A mobilidade de renda de
2003 a 2011 foi prevista com base nas caractersticas associadas aos indivduos de diferentes grupos de mobilidade em 2011. (S h dados disponveis sobre a situao no mercado
de trabalho e indicadores de formalizao referentes ao chefe da famlia.) Alm disso, as
observaes so restritas s famlias chefiadas por pessoas de 25 a 55 anos de idade, para
controlar o atrito entre os dois conjuntos de dados. A linha de pobreza utilizada foi fixada
em R$ 140 (o limiar do Programa Bolsa Famlia).
28. O salrio-mnimo tambm afeta os pobres porque os benefcios sociais como a previdncia social, por exemplo so indexados ao aumento anual do salrio-mnimo.
29. Os dados comparativos sobre a produtividade do trabalho vm do Total Economy
Database, com atualizao em janeiro de 2014, The Conference Board, Nova York,
http://www.conference-board.org/data/economydatabase.
30. O efeito do salrio-mnimo tem duas dimenses. Em primeiro lugar, visto que a variao
anual do salrio-mnimo indexada taxa de crescimento do PIB de dois anos antes, o
salrio-mnimo pode crescer mais rapidamente que a produtividade do trabalho em
grande parte das empresas, afetando sua capacidade de acumular capital. Em segundo
lugar, j que diversos benefcios sociais so indexados ao salrio-mnimo, seu crescimento
tem efeitos fiscais. Embora tais efeitos possam ser importantes, eles no so o foco deste
relatrio.
31. Uma pessoa est desempregada se estiver procura de emprego (ou seja, na fora de
trabalho) mas ainda sem emprego; ela no empregada se no tiver emprego, independentemente de estar na fora de trabalho.
32. Os dados apresentados nesse pargrafo so baseados na Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (PNAD), realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no
Rio de Janeiro.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

61

62

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

33. Os dados apresentados nesse pargrafo so baseados na Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (PNAD), realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no
Rio de Janeiro.
34. De todos os empregados agrcolas (que representam 24% de todos os trabalhadores agrcolas), 67% trabalham no setor informal e apenas 33%, no setor formal.
35. Os dados apresentados nesse pargrafo so baseados na Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (PNAD), realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no
Rio de Janeiro.
36. Esta evidncia confirmada por um estudo recente que conclui que 17% dos residentes
de comunidades carentes que recebem o Bolsa Famlia trabalham (Data Favela 2015).
37. Os dados apresentados nesse pargrafo so baseados na Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (PNAD), realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no
Rio de Janeiro.
38. As concluses da Tabela 1.4 so baseadas na Pesquisa Mensal de Emprego (PME), realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no Rio de Janeiro.
39. Em contraste com Autor e Dorn (2013), Maciente, Silva e Gukovas no encontram
indcios de polarizao salarial no Brasil. Ao aplicarmos a mesma metodologia descrita na
Figura 1.17, painel a, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), percebemos que as evidncias so semelhantes s produzidas pela Rais, o que demonstra que no
se trata de uma caracterstica especfica aos mercados de trabalho formais. Da mesma
forma, a proporo dos empregos pelas ocupaes (classificadas por nvel de competncia) permaneceu relativamente estvel, sem evidncia de polarizao. Ao classificarem as
ocupaes por competncias usando os nveis salariais de 2004 (conforme descrito anteriormente), Maciente, Silva e Gukovas (2015) tambm analisam a variao da proporo
dos empregos e concluem que ela se manteve relativamente estvel durante o perodo.
Ou seja, enquanto o nmero de postos de trabalho em cada ocupao aumentou expressivamente, no houve mudana significativa na composio do emprego.
40. O salrio-mnimo tambm afeta os pobres por meio de outros benefcios sociais indexados a ele, como o Benefcio de Prestao Continuada (BPC).
41. Os dados deste pargrafo tm por base a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no Rio de Janeiro.
42. Os dados deste pargrafo tm por base a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no Rio de Janeiro.
43. No Brasil, os servios universais de proteo social da criana esto disponveis apenas para
as crianas a partir de 4 anos de idade.
44. Os dados apresentados no pargrafo do texto principal e nesta nota so baseados na
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2013, realizada pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica, no Rio de Janeiro. De todas as pessoas empregadas
em reas rurais, 8,7% e 21% trabalham sem remunerao ou para o autoconsumo, respectivamente. Alm disso, 29,5% trabalham por conta prpria ou so empregadores, 20% so
empregados formais e 21% so empregados informais. Em comparao, de todos os trabalhadores do pas, 5,4% trabalham para o autoconsumo, 2,3% no so remunerados,
24,3% trabalham por conta prpria ou so empregadores, 50% so empregados formais e
19,3% so empregados informais.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

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Research Foundation, University of So Paulo (FIPE-USP); World Bank, Washington,
DC.Os mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentesOs mercados de trabalho no Brasil: principais resultados e desafios remanescentes

C APTULO 2

Programas de desenvolvimento de
empregabilidade e produtividade
da fora de trabalho

Introduo
O Brasil deve continuar construindo-se em cima do progresso logrado nas ltimas dcadas
na cobertura e na qualidade da educao e preparando uma fora de trabalho de alta
qualidade, especialmente dando oportunidades aos mais vulnerveis, que podem no ter as
qualificaes necessrias em um mercado de trabalho cada vez mais competitivo. O progresso do Brasil na expanso da cobertura e da qualidade da educao tem sido discutido e
documentado amplamente (Bruns, Evans, e Luque 2012). Porm, ainda restam muitos
desafios. Por exemplo, a escolaridade mdia de apenas 8,4 anos (concluso apenas da primeira fase do Ensino Mdio) e a qualidade educacional baixa; 18,7% das pessoas de 18 a
24 no estudam e nem trabalham (de Hoyos, Halsey e Popova 2015). Dentro deste contexto, a EFTP especialmente o ensino tcnico oferece opes de aprendizagem vocacional aplicada, para manter os jovens desmotivados e em situao de risco na escola durante
todo o Ensino Mdio. A formao vocacional oferece fora de trabalho com pouca ou
nenhuma qualificao a oportunidade de atualizar competncias obsoletas e se preparar para
oportunidades em setores novos ou de rpido crescimento. interessante ressaltar que a
porcentagem de alunos matriculados no ensino tcnico durante a parte final do Ensino
Mdio baixa em comparao aos padres internacionais (13,5% das matrculas no Ensino
Mdio, bem abaixo da mdia da OCDE de 46% em 2011) (OCDE 2012).
Desde 2011, o Brasil vem investindo bastante em educao e formao tcnica e profissional por meio do Pronatec, o programa carro-chefe que tem por objetivo promover
oportunidades econmicas para todos especialmente aos mais pobres e mais vulnerveis
que, muitas vezes, abandonam o ensino formal. Os gastos do governo com o desenvolvimento de competncias aumentaram expressivamente com a criao e expanso do
Pronatec, o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego. O Pronatec um
programa guarda-chuva, que coordena uma srie de polticas novas e existentes nas reas
de educao e formao tcnica e profissional, incluindo cursos em duas modalidades:
Programas de Ensino Tcnico (TEC) e Formao Inicial e Continuada (FIC). No mbito
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

65

66

Programas de desenvolvimento de empregabilidade e produtividade da fora de trabalho

deste programa, o Ministrio da Educao (MEC) firmou parcerias com vrios outros ministrios (incluindo os Ministrios de Desenvolvimento Social, Trabalho e Emprego, Turismo,
e Comunicao) para identificar e selecionar potenciais participantes dos cursos tcnicos. O
programa ofereceu 8,8 milhes de vagas de formao entre 2011 e 2014, com um foco
importante em alcanar as populaes pobres e desfavorecidas (uma descrio mais detalhada pode ser encontrada em Feres 2012). Assim, o Pronatec ajustou o panorama tradicional da EFTP no Brasil, em que o ensino tcnico alcanava, principalmente, os alunos de
nveis socioeconmicos altos e a formao profissional era voltada para as necessidades das
empresas de maior porte (Canali 2009; Almeida, Amaral e Felcio 2015). No entanto,
alguns desafios no desenho e na implementao podem estar prejudicando atingir uma
maior eficincia e a eficcia deste programa e da oferta de EFTP mais em geral. Este captulo
aborda alguns desses problemas, oferecendo tambm uma perspectiva mais ampla dos
desafios e das oportunidades enfrentados pelo sistema de EFTP no pas.
Embora a eficcia do sistema de EFTP possa ser prejudicada pelas deficincias
que persistem no sistema educacional, a EFTP no Brasil tem vrias caractersticas
boas e bem concebidas.
As caractersticas positivas do sistema de EFTP incluem (a) uma forte articulao entre as
competncias gerais e tcnicas no Ensino Mdio (Almeida et al. 2015; Almeida, Amaral e
Felcio 2015; Schwartzman e Moura Castro 2013); e (b) um conjunto diversificado de
cursos de curta durao, que podem produzir bons resultados de empregabilidade e produtividade (Silva, Gukovas e Caruso 2015). Porm, visto que o sistema educacional ainda
enfrenta vrios desafios de qualidade (Bruns et al, 2012), a eficcia dos programas de EFTP
pode ser limitada por fundamentos fracos do sistema geral de ensino e pelas oportunidades
limitadas de participao em programas educacionais de adultos.
O Brasil pode aprimorar o desenho e a operacionalizao do sistema de EFTP,
incluindo o Pronatec, para melhorar sua eficincia e sustentabilidade e gerar uma fora de
trabalho mais produtiva. O sistema EFTP enfrenta desafios importantes, incluindo (no caso
de vrios provedores de servios) pouca coordenao com o setor privado no mbito do
ensino tcnico (Almeida, Amaral, e Felcio 2015). Alm disso, embora o Brasil disponha de
bons dados administrativos e de um monitoramento forte do ensino tcnico e dos programas de formao profissional (por meio do Sistema Nacional de Informaes da Educao
Profissional e Tecnolgica, Sistec), estes recursos ainda no so utilizados regularmente para
acompanhar a empregabilidade e informar as polticas pblicas. Com a previso de um
perodo de consolidao fiscal, os resultados do Pronatec referentes eficincia e ao mercado de trabalho se tornam ainda mais crticos. Adicionalmente, a maior parte da expanso
do Pronatec se deu por meio do Sistema S de capacitao, com cursos de alta qualidade e
bons retornos (Silva, Gukovas, e Caruso 2015).[v] Esta expanso teve como base o acordo
de gratuidade entre o Sistema S e o governo, que estipula que 60% da receita total proveniente de impostos e destinada ao Sistema S sejam usados para subsidiar a capacitao. Esta
alocao vem sendo cumprida. No futuro, a expanso provavelmente depender de um
conjunto mais diversificado de fornecedores de cursos de formao. Isso inevitavelmente
trar novos desafios, incluindo a certificao da qualidade e as questes de acreditao
(Almeida, Amaral e Felcio 2015).

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Programas de desenvolvimento de empregabilidade e produtividade da fora de trabalho

Este captulo identifica os desafios e discute as oportunidades para reforar a qualidade na prestao de TVET e, finalmente, o foco do Pronatec sobre as competncias
necessrias para o mercado de trabalho. Embora no haja uma nica soluo capaz de
se adequar aos desafios complexos da prestao de servios de EFTP no Brasil, as prioridades estratgicas fundamentais para o Pronatec e para a prestao de EFTP no Brasil
incluem os pontos que seguem:
Fortalecer os sistemas de monitoramento e avaliao (M&A) (fazendo uso dos dados administrativos de boa qualidade disponveis no pas) para medir os resultados por meio do
rastreamento dos resultados na aprendizagem e no mercado de trabalho (aumento da
empregabilidade e dos rendimentos) dos formandos, e utilizar essas informaes sistematicamente e informar a expanso de programas e polticas, tornando tambm as informaes disponveis para que alunos e formandos possam tomar decises mais informados.
Melhorar as parcerias com o setor privado e o acesso estgios profissionais, melhorando,
assim, o alinhamento do contedo do treinamento e as necessidades dos empregadores.
Garantir a qualidade e a relevncia do contedo dos programas, inclusive por meio de
pedagogias e currculos mais inovadores, uma forte ateno e articulao com as
habilidades fundamentais (cognitivas e socioemocionais); e uma preparao tcnica
mais aprofundada de professores e formadores, incluindo maior ligao s experincias no prprio setor.
Disponibilizar orientao profissional para apoiar a transio dos alunos da escola para o
trabalho e o reingresso dos alunos mais velhos no setor ou nos postos de trabalho.
Embora todas estas reformas sejam importantes, a promoo da formulao de polticas baseada em evidncias por meio de melhores sistemas de M&A um passo essencial
para ajustar os recursos e o contedo dos programas, com base nas necessidades do
mercado de trabalho. Sem sistemas fortes de M&A, as modalidades de TEC e FIC do
Pronatec no tero um mecanismo slido para garantir a eficincia interna ou alinhar o
contedo do curso s necessidades do mercado de trabalho. Tambm importante o fato
de as competncias necessrias para o crescimento econmico e de produtividade necessitarem de uma combinao sequenciada e bem articulada de programas/instituies educacionais, de treinamento e de bons programas/instituies laborais (Banjeri et al. 2010).
Qualquer poltica de desenvolvimento e atualizao de competncias no Brasil deve incluir
esses elementos crticos para o sucesso.
Embora este captulo se concentre em reformas nos programas de desenvolvimento de
competncias para aumentar a produtividade do trabalho (Meta 1), o Captulo 5 trar uma
discusso mais detalhada sobre como adaptar os programas de competncias, incluindo o
Pronatec, para melhor servir s necessidades dos pobres (Meta 2). Como foi discutido no
Captulo 1, as polticas de desenvolvimento de competncias tm um papel fundamental na
promoo da produtividade do trabalho por aumentarem a qualidade da fora de trabalho
(Meta 1). exatamente este o foco deste captulo. O Captulo 5 discute adaptaes de
polticas de desenvolvimento de competncias, incluindo o Pronatec, para melhor servir s
populaes mais vulnerveis e, em ltima anlise, ajudar a ligar os pobres a empregos mais
produtivos (Meta 2). Ele discute a necessidade de incluir mdulos de soft skills
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

67

68

Programas de desenvolvimento de empregabilidade e produtividade da fora de trabalho

(competncias emocionais) e programas de estgios profissionais/componentes prticos para


melhor lidar com as barreiras empregabilidade dos pobres e reforar a ligao com o apoio
ao empreendedorismo. Em reas urbanas e quando a procura por emprego est em alta ,
ele enfatiza a importncia de promoverem-se ligaes aos servios pblicos de emprego, para
evitar que os formandos fiquem desmotivados.

Polticas de desenvolvimento de competncias j existentes


Apesar do progresso impressionante na cobertura da educao nas ltimas dcadas, o
Brasil enfrenta obstculos relativos baixa qualidade educacional e concluso do Ensino
Mdio, renovando o foco em EFTP. As matrculas escolares de alunos de 7 a 14 anos
aumentaram continuamente nos ltimos 20 anos, (de 80,9% em 1980 para 96,7% em
2010). No entanto, e apesar de ser uma das maiores economias do mundo, o Brasil tem uma
populao com escolaridade mdia de 8,4 anos, que corresponde concluso apenas do
Ensino Mdio-inferior (Bruns, Evans e Luque 2012). Na verdade, nenhum segmento do
sistema educacional brasileiro cristaliza a diferena de qualidade com os pases da OCDE e
do Leste Asitico com tanta clareza quanto o Ensino Mdio. Alm disso, h evidncias de
que a taxa de retorno educao vem caindo (Figura 2.1), reduzindo os incentivos para que
os alunos invistam em educao (Aedo e Walker 2012). Dentro deste contexto, a EFTP

Figura 2.1 Prmios salariais em pases selecionados da Amrica Latina e do Caribe, 19902008
0.16

Coeficiente de anos de educao

0.14
0.12
0.10
0.08
0.06
0.04
0.02
0
1990 1992 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Mxico
Peru

Brasil
Chile

Colmbia

Nicargua

Uruguai

El Salvador

Costa Rica

Fonte: Aedo e Walker 2012, com base em Gasparini et al. 2011.


Nota: Figura retrata os coeficientes da varivel de escolaridade (anos de educao) de regresses Mincer para rendimentos mensais.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Programas de desenvolvimento de empregabilidade e produtividade da fora de trabalho

surge como uma opo de aprendizagem prtica de uma vocao e previne a evaso escolar
de jovens desmotivados e em situao de risco durante todo o nvel mdio. Tambm uma
maneira de adaptar uma fora de trabalho pouco qualificada ou no qualificada e preparar
os trabalhadores para novas oportunidades em setores novos ou em rpido crescimento.
Nos prximos anos, uma forte aposta em educao de alta qualidade para todos os
alunos ser essencial para fortalecer tambm os impactos das polticas de EFTP. Embora
este captulo se concentre na EFTP, em particular nas habilidades tcnicas, fundamental
garantir que os novos contingentes de trabalhadores brasileiros possuam bases educacionais
slidas, desde a infncia at o Ensino Mdio (incluindo os currculos regulares e especiais) e
programas que oferecem uma segunda oportunidade de educao. Como discutido por
Bruns, Evans e Luque (2012), uma grande parcela dos alunos do Ensino Mdio no Brasil
est matriculada em turnos noturnos, com apenas quatro horas de instruo por dia em
comparao a sete horas na maioria dos pases da OCDE ou at mais em alguns pases
lderes do Leste Asitico. Tambm falta infraestrutura. As escolas brasileiras no tm bibliotecas, laboratrios de cincias e unidades de informtica e idiomas utilizados pela maioria dos
alunos da OCDE. Muitas vezes, o currculo depende da memorizao; quase todos os sistemas estaduais de Ensino Mdio enfrentam uma grave escassez de professores de matemtica
e cincias qualificados. Como resultado, as polticas para melhorar a educao bsica devem
continuar sendo prioridade no Brasil, incluindo educao de jovens e adultos com baixa
escolaridade para sua idade (Educao de Jovens e Adultos [EJA], ou Educao
Suplementar).
Apesar do recente aumento das matrculas no ensino tcnico nos nveis mdio e psmdio, a proporo de alunos brasileiros matriculados no ensino tcnico no nvel mdio
ainda baixa pelos padres internacionais. Entre 2007 e 2011, as matrculas no ensino
tcnico (no nvel mdio) no Brasil aumentaram 60% de 780.000 para 1.250.000 alunos
(INEP 2013). No entanto, em 2011, o ensino tcnico ainda era responsvel por apenas
14,2% do total de matrculas no Ensino Mdio (cerca de 8 milhes de alunos), como mostra
a Figura 2.2 (OCDE 2011). Esse nmero permanece muito inferior s taxas de matrcula
em educao tcnica de pases como Frana, Alemanha, Portugal e Espanha, onde as matrculas no ensino tcnico chegam a cerca de 40% do nmero total de alunos matriculados no
nvel mdio. A mdia da OCDE de 46%. H tambm algumas evidncias de que a escassez de competncias possa estar prejudicando as empresas mais inovadoras (por exemplo,
Aedo e Walker 2012), embora isto possa ser explicado pela escassez em determinadas profisses, como arquitetos e engenheiros (Menezes-Filho 2012).
A oferta de EFTP no Brasil dividida, principalmente, entre cursos FIC (formao
profissional) de curta durao e cursos TEC (ensino tcnico) de longa durao, com a
participao de vrios provedores. Os cursos FIC so programas de formao profissional de
curto prazo. Geralmente, eles visam a melhorar as qualificaes de quem j trabalha e no
so vinculados ao sistema formal de ensino. A rede do Sistema S tem um papel fundamental
na prestao desses cursos: todo ano, o sistema capacita cerca de 3,5 milhes de alunos
(SENAI o quinto maior provedor de treinamento do mundo) e responsvel por mais de
80% dos cursos FIC oferecidos pelo Pronatec. Outros provedores incluem institutos federais,
redes de escolas municipais e estaduais e prestadores privados (INEP 2013;Almeida, Amaral
e Felcio 2015; Brasil, Tribunal de Contas 2015). Os cursos TEC so programas de ensino

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

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70

Programas de desenvolvimento de empregabilidade e produtividade da fora de trabalho

Figura 2.2 Matrculas em educao tcnica no Ensino Mdio, pases


selecionados, 2011
ustria
Blgica
Repblica Checa
RepblicaEslovaca
Finlndia
Pases Baixos
Eslovncia
Sua
Itlia
Noruega
Austrlia
Sucia
Alemanha
Polnia
Dinamarca
Mdia da OCDE
Espanha
Frana
Turquia
Portugal
Israel
Reino Unido
Estnia
Islndia
Grcia
Chile
Nova Zelndia
Hungria
Japo
Rep. da Coria
Argentina
Brasil
Mxico
Canad

75.3
72.8
72.7
70.3
70.1
69.5
66.2
65.2
59.2
52.0
50.5
49.4
48.2
48.2
46.1
45.7
45.5
44.2
43.9
43.6
39.1
38.6
34.1
33.6
33.1
31.8
27.4
27.3
23.1
19.4
15.2
14.2
8.8
5.7
0

10

20

30

40

50

60

70

80

Total de alunos matriculados no ensino tcnico e vocacional de nvel


mdio, em percentual de todas as matrculas no Ensino Mdio
Fonte: OCDE 2011.
Nota: OCDE = Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico A tabela traz a porcentagem
de alunos de nvel mdio matriculados em programas de formao profissional ou pr-profissional.

tcnico de longo prazo que fazem parte do sistema de educao formal e tm permeabilidade ascendente. Em sua maioria, so oferecidos nos nveis mdio e ps-mdio.45 Almeida,
Amaral e Felcio (2015) exploram dados dos registros administrativos do INEP e separam as
matrculas no ensino tcnico em nvel mdio ou ps-mdio entre os diferentes provedores a
partir de 2011. Eles mostram que as matrculas no setor privado representam 47% do total
de matrculas; o Sistema S responsvel por 41%; os sistemas de EFTP estaduais contabilizam 9% e os sistemas de EFTP federais, 3%. Alm disso, os cursos TEC incluem o ensino

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

71

Programas de desenvolvimento de empregabilidade e produtividade da fora de trabalho

tcnico superior (tecnolgico), que oferecido, principalmente, por institutos federais de


ensino tcnico.
Alm do Pronatec, um mapeamento mais amplo do sistema de EFTP revela quatro fatos
que merecem destaque. Primeiro, o sistema mais amplo de EFTP demonstra permeabilidade
entre os currculos dos nveis mdio e superior (Almeida, Amaral e Felcio 2015), como
mostra a Figura 2.3. O ensino tcnico no uma rua sem sada.46 Segundo, e ainda em
relao ao primeiro ponto (conforme ser discutido mais frente neste), os alunos do ensino
tcnico tm salrios maiores do que seus pares no ensino acadmico mdio e tambm maior
probabilidade de continuarem os estudos no Ensino Superior, um fenmeno incomum no
ensino tcnico na Amrica Latina. Esta permeabilidade uma caracterstica importante para
o fortalecimento e a manuteno do sistema.47 Terceiro, as disciplinas tcnicas e acadmicas
costumam ser bem integradas no sistema brasileiro de ensino, garantindo que os alunos de
cursos tcnicos recebam tambm instruo em disciplinas fundamentais crticas, como
matemtica, cincias e portugus mesmo que optem pelo ensino tcnico. As trs principais
modalidades alternativas ao nvel mdio (integrada, concomitante e subsequente) combinam cursos tcnicos com cursos gerais do Ensino Mdio. Quarto, o sistema inclui um conjunto de cursos profissionais diversificados e de curta durao, com grande variabilidade em
termos de qualidade e de retornos (Almeida et al, 2015); porm, muitas vezes alguns provedores (como o Sistema S) conseguem bons resultados de empregabilidade e produtividade (Silva, Gukovas e Caruso 2015).
Alm dos cursos FIC, de responsabilidade do MEC, o Ministrio do Trabalho e
Emprego e as secretarias estaduais de Trabalho tm os prprios programas de formao
de curta durao. O Ministrio do Trabalho e Emprego e secretarias estaduais de
Trabalho oferecem programas de qualificao: formao profissional de curto prazo

Figura 2.3 O sistema de EFTP do Brasil: permeabilidade vertical e horizontal entre as vias tcnica e
acadmica, modalidades TEC e FIC
Ensino Tcnico
Subsequente (1,5 ano)

Ensino Superior (normalmente, 4 anos),


inclui Cursos Tecnolgicos (3 anos)

Ensino Mdio (3 anos)

Ensino Tcnico
Integrado Ensino
Mdio (4 anos)

Ensino Tcnico
Concomitante
Ensino Mdio (3 anos)

Formao Inicial
e Continuada
(FIC)

Ensino Fundamental + Mdio (9 anos)


Fonte: Banco Mundial. Reproduzido, com permisso, de Almeida, Amaral e Felcio (2015); requer permisso adicional para reutilizao.
Nota: TEC = Modalidade de Ensino Tcnico do Pronatec (Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego). FIC = Modalidade de
Formao Inicial e Continuada do Pronatec. Os cursos tecnolgicos so cursos tcnicos de nvel superior oferecidos, principalmente, por
institutos federais de educao tcnica. O TEC Subsequente inclui cursos tcnicos para estudantes que j concluram o currculo acadmico do
Ensino Mdio. O TEC Integrado inclui cursos acadmicos e profissionais em um nico programa, oferecido pela mesma escola. O TEC
Concomitante um programa tcnico complementar porm separado para alunos que esto concluindo um programa acadmico de nvel
mdio, que costuma ser realizado em outra escola.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

72

Programas de desenvolvimento de empregabilidade e produtividade da fora de trabalho

para uma ocupao predefinida, concebida para atender a um setor especfico ou


demanda local.48 Muitas vezes, esses cursos de curta durao no so organizados ou
regulamentados pela MEC, mas pelo do Ministrio do Trabalho e Emprego e pelas secretarias estaduais de Trabalho.
O custeio da EFTP pelo aluno tambm varia por prestador, estado ou municpio, bem
como pelo perfil do aluno (se ele beneficirio de programa social federal ou estadual). Os
programas de EFTP so gratuitos para os alunos matriculados em qualquer instituio
pblica das redes federal ou estaduais. No Sistema S, no entanto, a questo do pagamento
varia: alguns alunos estudam de graa, com subsdios de programas sociais pblicos, como o
Bolsa Trabalhador, ou no mbito do novo Acordo de Gratuidade assinado pelo Sistema S e
o governo. Se o empregador pagar pelos cursos de EFTP (tipicamente, cursos FIC oferecidos
pelo Sistema S), os alunos no sero cobrados diretamente. Neste caso, o pagamento de
responsabilidade do empregador que solicita o curso para seus funcionrios. Os alunos que
no se enquadrarem numa destas categorias de beneficirios e desejarem fazer cursos no
Sistema S tero que pagar, embora a taxa varie de acordo com o programa ou o estado.
As reduzidas oportunidades de aprendizagem no local de trabalho na maioria dos
programas, sejam de curta ou longa durao, resulta, em parte, da dificuldade em incentivar os empregadores a fornecerem as mesmas. A aprendizagem ou outros tipos de experincia no local de trabalho ainda no so obrigatrias nos currculos de muitos programas
tcnicos no Brasil, em parte porque difcil conseguir a participao dos empregadores
(Almeida, Amaral e Felcio 2015). Embora alguns estados (como o Cear) tenham implementado programas junto com a indstria local para oferecer estgios remunerados aos
graduados, essa prtica no uniforme e nem totalmente integrada ao currculo de EFTP.
Os prestadores de EFTP ainda no so obrigados por lei a oferecer programas de aprendizagem ou outras formas de instruo no local de trabalho para o ensino tcnico. No entanto,
o Catlogo Nacional de Cursos Tcnicos indica que a aprendizagem e o aprendizado no
local de trabalho podem ser realizados depois de cumprido o mnimo de horas em sala de
aula exigido pelo ensino tcnico, e no em substituio ao tempo em sala de aula. Conforme
discutido em detalhes no Captulo 4, do ponto de vista dos empregadores, a Lei do
Aprendiz de 2000 determina que todas as empresas de mdio e grande porte preencham
5-15% de sua fora de trabalho profissional com jovens aprendizes. No entanto, essas oportunidades no so exclusivas para os alunos do ensino tcnico e nem esto disponveis em
todas as regies, os municpios ou os setores. Para complicar ainda mais a questo, certos
programas de ensino tcnico no so capazes de oferecer programas de aprendizagem em
reas onde a indstria limitada.
Desde 2011, o Governo Federal vem expandindo a EFTP em todos os nveis e com
grande intensidade, por meio do Pronatec. Lanado em 2011, o Pronatec vem ampliando
rapidamente seus cursos TEC e FIC. Em dezembro de 2014, o Pronatec j havia oferecido
mais de 8 milhes de vagas de formao para os alunos do ensino tcnico e do ensino profissional. Notavelmente, o programa tambm busca chegar s populaes pobres e desfavorecidas por meio do Pronatec-MDS (Ministrio do Desenvolvimento Social), onde 40% de
todas as vagas de formao do Pronatec so direcionadas aos pobres. Desde a criao da
Pronatec, as matrculas financiadas pelo programa cresceram cerca de 60% no ensino tcnico
em nvel mdio e mais do que quadruplicaram na formao profissional (Brasil, Ministrio

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Programas de desenvolvimento de empregabilidade e produtividade da fora de trabalho

Figura 2.4 Matrculas do Pronatec, por tipo de curso, 201114


3,500

Matrculas, milhares

3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
2011

2012
Cursos FIC

2013

2014

Cursos TEC

Fonte: Brasil, Ministrio da Educao 2014; Brasil, Tribunal de Contas 2015.


Nota: O Pronatec o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego. FIC refere-se a cursos de
curta durao (Formao Inicial e Contnua). TEC refere-se a cursos de ensino tcnico em nvel mdio. Os
dados de 2014 incluem as matrculas realizadas a partir de maio de 2014.

da Educao 2014), como mostra a Figura 2.4. De modo geral, as vagas do Pronatec se
concentram desproporcionalmente em cursos FIC de curto prazo.
Uma questo crtica, no entanto, se o Pronatec e a prestao de programas de EFTP
de modo geral rentvel e financeiramente sustentvel. Ser que as competncias ministradas e os programas oferecidos esto bem alinhados com as necessidades do mercado de
trabalho? Ser que ele est alcanando as populaes e setores onde o impacto poder ser
maior? Ao analisar as evidncias, surgiu um fato marcante: no h praticamente nenhuma
evidncia, em nvel nacional ou subnacional, da rentabilidade (relao custo-eficcia) do
Pronatec. Assim, torna-se fundamental avaliar a eficincia fiscal do Pronatec, j que os resultados dos gastos elevados do programa (estimados em cerca de 0,06% do produto interno
bruto) sobre a empregabilidade e a produtividade dos formandos em curto e mdio prazos
ainda so, em grande parte, desconhecidos (por falta de uma avaliao sistemtica).
Tambm so impressionantes as lacunas de informao sobre a eficcia dos programas de
EFTP, de modo geral, especialmente considerando os bons dados administrativos e a alta
capacidade tcnica do Brasil.
No Brasil, a via de ensino tcnico, em certas modalidades e prestadores, pode at ter
mais impacto do que o ensino geral sobre a empregabilidade e os rendimentos do trabalho.
Recentes evidncias empricas mostram que a EFTP no nvel mdio pode ter impactos
grandes e variados sobre os rendimentos em comparao aos retornos resultantes da concluso do Ensino Mdio geral. Almeida et al. (2015) utilizam dados pr-Pronatec (do IBGE
2007) para mostrar que, em geral, os salrios dos alunos do ensino tcnico so 9,7% mais
altos do que os de seus pares que concluram apenas o Ensino Mdio acadmico (Figura 2.5,
painel a). Estes retornos mais elevados, no entanto, variam de acordo a modalidade e o
prestador, e esto mais concentrados em determinados setores, como manufatura e tecnologia da informao (Figura 2.5, painel b). Os autores tambm mostram que muitos formados
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

73

74

Programas de desenvolvimento de empregabilidade e produtividade da fora de trabalho

Figura 2.5 Prmios salariais dos formados pelo ensino tcnico em relao aos
formados pelo Ensino Acadmico Mdio, 2007
a. Por modalidadea
14
11.5

Aumento salarial, percentual

12
10

9.7
8.1

8
6
4
2
0

TEC Geral

TECSubsequente

TEC Concomitante
e Integrado

b. Por setorb

Aumento salarial, percentual

40

32.9

30
20

12.8

10

5.0

0
10
20

12.7
Manufatura

Outros

Tecnologia da
Informao

Sade

Fonte: Almeida et al. 2015.


Nota: Os valores representam as estimativas dos prmios salariais para os formados pelo ensino tcnico no
nvel mdio usando o mtodo do score de propenso (propensity score matching), usando dados do IBGE
(2007).
a. O grfico exibe os retornos por tipo de modalidade de formao: Geral (incluindo todas as modalidades),
Subsequente, Concomitante ou Integrado. O TEC-Subsequente um programa tcnico para estudantes
que j concluram o currculo acadmico do Ensino Mdio. O TEC-Integrado inclui cursos acadmicos e
profissionais em um nico programa, oferecido pela mesma escola. O TEC-Concomitante um programa
tcnico complementar porm separado para alunos que esto concluindo um programa acadmico de
nvel mdio, que costuma ser realizado em outra escola. Os alunos formados pelo TEC-Geral (incluindo
Concomitante, Subsequente e Integrado) tinham, em mdia, um salrio por hora 9,7% mais alto do que os
formados pela via acadmica do Ensino Mdio geral. Da mesma forma, a mdia dos salrios por hora dos
alunos formados pelo TEC-Subsequente foi 11,5% superior. A mdia dos salrios por hora dos alunos
formados pelo TEC-Concomitante e TEC-Integrado foi 8,1% superior.
b. O grfico mostra os retornos salariais globais dos formados pelo ensino tcnico em relao aos formados
pela via acadmica do Ensino Mdio geral, por setor e atividade atual. Outros inclui outros cursos que no
so classificados como manufatura, tecnologia da informao, gesto, agricultura ou sade.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Programas de desenvolvimento de empregabilidade e produtividade da fora de trabalho

em determinadas reas tcnicas tm empregos que no esto diretamente relacionados s


suas principais reas de estudo (Figura 2.7) sugerindo a necessidade de uma avaliao mais
aprofundada sobre possveis lacunas ou desalinhamentos de competncias, se os alunos de
cursos tcnicos mais focalizados acabam indo trabalhar em outras reas, apesar dos rendimentos potencialmente mais elevados em suas reas de estudo. Alm disso, os formados pelo
ensino tcnico tendem a ser mais empregveis e tm maior probabilidade de participar ativamente da busca por emprego (Almeida et al. 2015).49
Alm disso, o ensino tcnico mdio tendia a atrair estudantes de nvel socioeconmico
mais elevado em relao aos estudantes do ensino geral; ampliar a cobertura dos mais vulnerveis foi um desafio que o Pronatec, principalmente por meio da expanso dos cursos
FIC, superou. Os retornos salariais altos decorrentes do ensino tcnico esto presentes
mesmo depois de levarmos em conta o fato de os formados pelo ensino tcnico terem caractersticas socioeconmicas melhores do que os alunos da via acadmica. Esta uma caracterstica um tanto particular do sistema brasileiro. A Figura 2.6 divide esses grupos de
estudantes a partir de 2007, ilustrando que, entre os alunos do ensino tcnico (TEC), 17%
ou menos vieram dos dois quintis de renda mais pobres, enquanto a maioria dos estudantes
veio dos dois quintis mais ricos (Almeida, Menezes-Filho, e Anazawa 2014). Em contraste,
cerca de 40% dos alunos do ensino acadmico geral vm dos dois ltimos quintis de renda.
Alm disso, os alunos do ensino tcnico (especialmente na modalidade Integrada) apresentavam maior probabilidade de proceder universidade que os estudantes do nvel mdio
geral. Os alunos que seguem para o Ensino Superior tambm tendem a vir da modalidade
Figura 2.6 Perfil dos alunos do Ensino Mdio, por tipo de ensino e quintil de renda, 2007
100
18%

90

Alunos, percentual

80

37%

37%
19%

70
60
50

24%

28%

31%

40
30
20

19%

10

9%
4%

TEC Subsequente
Q5 (20% mais pobres)

21%

19%
11%

19%

6%
TEC Integrado / Concomitante
Q4

Q3

Q2

Ensino Mdio acadmico

Q1 (20% mais ricos)

Fonte: Almeida, Menezes-Filho e Anazawa 2014.


Nota: TEC refere-se a alunos de nvel mdio matriculados no ensino tcnico. O TEC Subsequente um programa tcnico para
estudantes que j concluram o currculo acadmico do Ensino Mdio. O TEC Integrado inclui cursos acadmicos e
profissionais como um nico programa, oferecido pela mesma escola. O TEC Concomitante um programa tcnico
complementar porm separado para alunos que esto concluindo um programa acadmico de nvel mdio-superior,
que costuma ser realizado em outra escola.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

75

76

Programas de desenvolvimento de empregabilidade e produtividade da fora de trabalho

Integrada, que inclui algumas das escolas de ensino tcnico mais seletivas e preparam os
alunos para os exames de admisso ao nvel superior, como o Exame Nacional do Ensino
Mdio (Enem).50 Este perfil pr-Pronatec dos alunos tcnicos uma considerao importante para a continuidade da expanso desse programa federal, medida que busca expandir
o acesso ao ensino tcnico, de modo geral, e visa tambm a alcanar os beneficirios de vrios
programas sociais brasileiros direcionados s populaes carentes e de baixa renda.
Este vis no perfil socioeconmico pode resultar, em parte, da carga horria mais
pesada associada ao currculo do ensino tcnico em nvel mdio, em comparao ao currculo acadmico geral. Os alunos do Ensino Mdio tcnico devem comparecer a uma mdia
de 800 a 1.200 horas de aula a mais do que no ensino acadmico geral. Naturalmente, essa
carga de trabalho exacerba as desigualdades socioeconmicas j existentes, apresentando
uma barreira adicional para os alunos que no podem ficar sem trabalhar durante esse
perodo de tempo mais longo. Isto o que acontece, principalmente, com os alunos das
modalidades Subsequente ou Concomitante do ensino tcnico, em que os cursos tcnicos
tendem a ocupar mais tempo nos currculos escolares. Nos programas de certas regies ou
setores, os alunos devem concluir horas adicionais de aprendizado no local de trabalho por
exemplo, em programas de estgios.
interessante ressaltar, no entanto, que muitos alunos do ensino tcnico acabam trabalhando em empregos fora de sua rea de estudo. Um panorama dos alunos que concluram
cursos tcnicos a partir de 2007 mostra que, na realidade, uma porcentagem elevada dos
formados pelo ensino tcnico acaba trabalhando fora de suas principais reas de estudo
(Almeida et al. 2015). Por exemplo, mais de 40% dos formados pelos programas tcnicos
na rea da sade trabalham em ocupaes que no tm relao com a sade (Figura 2.7,
painel a), e 52% dos que estudaram em cursos TEC industriais acabaram trabalhando em
reas de manufatura no industrial (figura 2.7, painel B). muito importante entendermos
esse fenmeno e suas consequncias sobre o retorno desse tipo de educao, medida que
o Pronatec continua ampliando sua oferta de vagas e cursos tcnicos e profissionais.
Entre os cursos de Formao Inicial e Continuada (FIC), os que so fornecidos pelo
Sistema S tm retornos altos, mas que variam em magnitude por tipo de curso. Como
mostra a Figura 2.8, de todos os cursos FIC do SENAI entre 2009 e 2012, os de aprendizagem tm o maior impacto sobre os salrios, com um aumento de 24%, embora esses
alunos tenham uma linha de base mais baixa em termos de salrios e qualificaes (Silva,
Gukovas, e Caruso 2015). Os cursos de habilitao (cursos mais longos, com mdia de
1.200 horas, para alunos do Ensino Mdio ou recm-formados) aumentam os salrios em
4%. Estes cursos tm retornos comparveis aos do ensino tcnico na Europa, de durao
bem mais longa. As outras modalidades parecem aumentar os salrios em 1-3%, mesmo
depois do controle de diversos parmetros observveis e dos efeitos fixos referentes aos
trabalhadores e s empresas, como mostra a Figura 2.8 (Silva, Gukovas e Caruso 2015).
Curiosamente (e conforme discutido em detalhes no Captulo 5), apesar do nvel socioeconmico mais baixo, os formandos subsidiados do Pronatec tm melhores retornos
salariais decorrentes da formao profissional fornecida pelo SENAI que que os formandos no subsidiados. No entanto, eles tm uma probabilidade bem menor de insero no
mercado formal de trabalho que outros formandos aps a concluso do curso, mesmo
depois do controle dos parmetros observveis (como idade, escolaridade e modalidade
de formao).
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

77

Programas de desenvolvimento de empregabilidade e produtividade da fora de trabalho

Figura 2.7 Distribuio ocupacional de formados em TEC industrial e em sade no Brasil, por setor
econmico de 2007
porcento
a. Distribuio de formados em TEC em sade
Transporte,
Administrao armazenamento
e comunicaes
pblica
2%
Construo
10%
Setor de
1%
manufaturas
Acomodaes
8%
e alimentao
3%
Agricultura
1%
Servios
domsticos
5%
Educao,
sade
e servios
sociais
57%

b. Distribuio de formados em TEC industrial


Acomodaes
e alimentao
%3%
Construo
6

Agricultura
1%

Transporte,
armazenamento
e comunicaes
8%

Consertos
e reparos
23%

Administrao
pblica
7%

Educao,
sade
e servios
sociais
4%

Consertos
e reparos
13%
Setor de manufaturas
48%

Fonte: Almeida et al. 2015.


Nota: Os grficos exibem as porcentagens de alunos formados que trabalham nos setores designados e que, no ano de 2007, tinham concludo
um curso de ensino tcnico de nvel mdio nos setores da sade (painel a) e indstria (manufatura) (painel b).

A expanso dos cursos FIC do Pronatec deu-se, principalmente, pela rede de prestadores do Sistema S; porm, a quota de gratuidade est prestes a ser preenchida e a expanso
por meio de um conjunto mais diversificado de prestadores, incluindo outros privados, trar
novos desafios. Como mostra a Figura 2.9, entre o incio do Pronatec, em 2011, e maio de
2014, aproximadamente 80% das matrculas nos cursos FIC ocorreram por meio do
Sistema S (Brasil, Ministrio da Educao 2014). Esta expanso teve como base o acordo de
quota de gratuidade entre o Sistema S e o governo (que estipula que 60% da receita total
proveniente de impostos e destinada ao Sistema S sejam usados para subsidiar a capacitao), que agora est sendo cumprido. A expanso por meio da maior dependncia de um
conjunto mais diversificado de prestadores traz consigo novos desafios, incluindo a certificao da qualidade e questes de acreditao (Almeida, Amaral e Felcio 2015). Alm disso,
no futuro, a prestao privada deve tornar-se mais relevante em todos os segmentos, inclusive nos cursos TEC, porque o Pronatec recentemente comeou a financiar alunos dos cursos FIC e TEC oferecidos por prestadores privados do Ensino Mdio (por meio do Fies e do
Prouni). Neste contexto, crucial:
Melhorar o arcabouo regulatrio para fortalecer a certificao da qualidade e a acreditao de prestadores privados (inclusive por meio da Rede Nacional de Certificao
Profissional e Formao Inicial e Continuada [CERTIFIC]); 51
Ajustar o contedo dos cursos s demandas dos grupos mais vulnerveis; e
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

78

Programas de desenvolvimento de empregabilidade e produtividade da fora de trabalho

Figura 2.8 Retornos salariais de empregos formais decorrentes da formao


profissional oferecida por prestadores do SENAI, por tipo de curso, 20092012
30

Aumento salarial, percentual

25
20
15
24.7%
10
5
4.2%

3.4%

Habilitao

Iniciao

0
Aprendizagem

Tipo de curso

1.8%

2.5%

Qualificao Atualizao de
competncias
tcnicas

Fonte: Silva, Guvokas e Caruso 2015.


Nota: Pronatec = Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego. Os retornos salariais so
estimados comparando-se os formandos do Sistema S (Servio Nacional de Aprendizagem Industrial, Senai)
que ingressaram em empregos formais a trabalhadores formais comparveis que no receberam formao,
em uma estimativa de diferena-das-diferenas. Os dados vm da Relao Anual de Informaes Sociais
(Rais) e foram usados em conjuno com os registros de formandos do Senai. Cinco modalidades de
formao so includas: aprendizagem (aqueles inscritos ou que j concluram o Ensino Mdio); habilitao
(cursos longos, com mdia de 1.200 horas de durao, para alunos atuais ou recm-formados do estudo
mdio); qualificao (cursos de curta durao, com mdia de 200 horas, para capacitar os trabalhadores para
empregos especficos); aperfeioamento tcnico (para melhorar as competncias dos trabalhadores em
empregos especficos); e iniciao (para preparar os trabalhadores para funes de baixa complexidade).

Ligar ou complementar os treinamentos profissionais a outras intervenes, incluindo o


apoio procura de emprego ao final dos programas de formao ou incorporao de
mdulos de soft-skills (competncias socioemocionais) grade curricular de formao.

O caminho frente: definindo reformas incrementais nas polticas


A oferta de cursos de educao e formao tcnica e profissional mais rentveis, sustentveis e de maior qualidade e do Pronatec mais especificamente uma avenida necessria
para fomentar a produtividade do trabalho. Cinco reas-chave que podem contribuir para
melhorar a eficincia e a sustentabilidade do Pronatec durante sua expanso e, consequentemente, aprimorar a qualidade e a eficcia da EFTP no Brasil incluem fortalecer os sistemas
de M&A; melhorar as parcerias com o setor privado e o acesso aprendizagem; desenvolver
um arcabouo de orientao profissional; melhorar a qualidade e a relevncia do programa
de EFTP; e focar a inovao na EFTP, nomeadamente por meio de aprendizagem prtica.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

79

Programas de desenvolvimento de empregabilidade e produtividade da fora de trabalho

Figura 2.9 Distribuio dos prestadores de cursos do Pronatec que atendem aos
beneficirios do Bolsa Formao, 201114
porcento
b. Cursos FIC

a. Cursos TEC

Rede de escolas
estaduais
9

Rede de escolas
municipais
0
Sistema S
41

Rede de escolas
estaduais
4
Institutos
federais
17

Rede de
escolas
municipais
0

Prestadores
privados
0

Prestadores
privados
47

Institutos federais
3

Sistema S
79

Fonte: Brasil, Ministrio da Educao 2014.


Nota: Pronatec = Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego. Pronatec-FIC (Programas de Formao Inicial
e Continuada) refere-se a cursos de curta durao e Pronatec-TEC refere-se a cursos tcnicos no nvel mdio. A Figura
contm dados exclusivamente para os beneficirios do Bolsa Formao, que oferece cursos TEC grtis para alunos de baixa
renda matriculados na rede pblica de Ensino Mdio e em cursos FIC voltados para grupos sociais vulnerveis. O Sistema S
refere-se ao Servio Nacional de Aprendizagem, que inclui diversas instituies que oferecem cursos de educao e
formao tcnica e profissional. Embora o ensino tcnico pblico j seja gratuito, os inscritos por meio do Bolsa Formao
tambm recebem apoio financeiro para a aquisio dos materiais didticos do curso e para transporte e refeies. Os dados
de 2014 incluem cursos oferecidos a partir de maio de 2014.

Fortalecer os sistemas de M&A


Em primeiro lugar, melhorar os sistemas de M&A para rastrear os resultados e informar a
expanso de programas/polticas de competncias. Sistemas fortes de M&A so de especial
importncia para o acompanhamento e a melhoria da qualidade e da relevncia da EFTP
para o mercado de trabalho. At a data, e apesar da qualidade dos dados disponveis, o Brasil
ainda carece de um sistema M&A slido e capaz de (a) acompanhar a qualidade dos prestadores ou o desempenho do curso; (b) incluir medidas objetivas dos conhecimentos dos
alunos (com base em testes padronizados realizados em todo o pas); e (c) fornecer informaes sobre as taxas de colocao profissional ou sobre os impactos dos programas de formao profissional sobre os salrios, ou sobre as taxas de transio dos alunos para o Ensino
Superior para participarem de programas de educao tcnica.52 Por meio do Sistema
Nacional de Informaes da Educao Profissional e Tecnolgica (Sistec), o MEC acompanha uma srie de caractersticas socioeconmicas referentes a todos os alunos que j concluram ou que esto concluindo cursos tcnicos nos nveis mdio e superior (Ensino
Tecnolgico). No entanto, o Sistec no cobre sistematicamente todos os cursos ofertados e
no rastreia a transio dos alunos para o Ensino Superior ou para o mercado de trabalho. Se
houvesse dados disponveis, poderia ser feita uma avaliao da rentabilidade especfica de
vrias intervenes do Pronatec (como o Bolsa Formao, e-Tec Brasil e Brasil
Profissionalizado),53 bem como seus mecanismos mais eficazes de prestao de servios.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

80

Programas de desenvolvimento de empregabilidade e produtividade da fora de trabalho

Alm disso, embora o Ensino Mdio geral possua um sistema moderno de avaliao de
alunos, exames nacionais como o Enem no so obrigatrios para todos os alunos que concluem o Ensino Mdio, independentemente da via (ou currculo). Consequentemente, no
h nenhuma forma de avaliar a aprendizagem e a qualidade das escolas tcnicas. Alm disso,
algumas escolas tcnicas federais ou estaduais medem seu desempenho com base na insero dos alunos no mercado de trabalho informaes que podem ser usadas para orientar e
informar a implementao da poltica de forma sistemtica.
Outros pases enfrentaram j desafios operacionais semelhantes e suas experincias
podem ajudar o Brasil nessa reforma. H vrios indicadores baseados em comparaes
internacionais que os decisores de poltica usam sistematicamente para medir a qualidade do
sistema e os resultados dos alunos formados no mercado de trabalho. Esses indicadores
incluem a proporo de formandos empregados no curto e mdio prazos e a medio da
sustentabilidade e da qualidade destes postos de trabalho (incluindo salrios, formalidade do
contrato e benefcios no salariais). No Brasil, o estado de Pernambuco criou um sistema
inovador de M&A para o sistema profissional que coleta esses tipos de informao. Portanto,
fundamental nos valermos das oportunidades futuras de pesquisa e avaliao (Almeida,
Amaral e Felcio 2015). Estes indicadores principais tambm podem ser complementados
por outros por exemplo, a percepo dos empregadores sobre a qualidade dos formados.
Alm da coleta de informaes sobre estes indicadores, o uso desta informao no apoio
orientao profissional dos estudantes e formandos e a ajuda na divulgao das informaes
fornecidas pelos observatrios do trabalho so fatores cruciais a Austrlia, o Chile, a
Turquia e os Estados Unidos so pioneiras nesses domnios (caixa de texto 2.1).

Caixa de Texto 2.1 Sistemas de M&A na EFTP, plataformas educacionais web


focadas no mercado de trabalho e aconselhamento vocacional na Austrlia, no
Chile, na Turquia e nos Estados Unidos
Mesmo que o Brasil tenha dados administrativos e informaes sobre programas de educao e formao
tcnica e profissional (EFTP), as informaes tendem a focar o nvel de adoo do programa, e no na empregabilidade e no rendimento ps-treinamento. Existe, portanto, uma necessidade urgente de melhorar estes
sistemas de monitoramento e avaliao (M&A), no s por meio da promoo de uma medio mais sistemtica dos resultados, mas tambm garantindo umfeedback cclicono processo de implementao. Um
sistema forte de M&A tambm pode constituir a espinha dorsal de um sistema de orientao vocacional e a
disseminao de informaes para diversas partes interessadas, incluindo alunos e formandos, prestadores
de servios de formao e decisores de poltica. Vrios pases seguiram essa direo, construindo sistemas
fortes de M&A que ajudam a fornecer informaes confiveis e atualizadas para a tomada de deciso em
todos os nveis.
Na Austrlia, o Centro Nacional de Pesquisa em Educao Profissional (NCVER, National
Centre for Vocational Education Research) realiza o processo sistematizado de monitoramento
e avaliao que embasa a poltica de EFTP. O NCVER uma empresa sem fins lucrativos, de
propriedade dos ministrios federais, territoriais e estaduais e dependente do Departamento
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Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Programas de desenvolvimento de empregabilidade e produtividade da fora de trabalho

Caixa de Texto 2.1 Sistemas de M&A na EFTP, plataformas educacionais web focadas no mercado de
trabalho e aconselhamento vocacional na Austrlia, no Chile, na Turquia e nos Estados Unidos (continuao)

Australiano da Indstria, que responsvel pelo desenvolvimento de competncias, pesquisa


e polticas de inovao. O NCVER reconhecido nacional e internacionalmente como lder em
pesquisas no campo de EFTP. Grande parte do trabalho realizado pelo Centro usada pelos
formuladores de polticas, prestadores de formao e setor privado para alinhar e aperfeioar
a oferta de EFTP em todo o pas.
No Chile, a plataforma on-line MiFuturo (http://www.mifuturo.cl) contm informaes sobre os salrios
mdios dos alunos e formandos e o percentual de pessoas empregadas trs e seis meses aps a concluso
do curso no ano anterior, por disciplina e regio. As informaes so acessveis por meio de um site de fcil
utilizao, que ajuda os alunos e formandos a tomarem decises mais informados. O MiFuturo tambm contm informaes sobre requisitos educacionais e exames para diversas carreiras e empregos, opes de
ajuda financeira, retorno atual e esperado dos vrios nveis de ensino e projees de crescimento de diversas
ocupaes. Nos Estados Unidos, o Occupational Outlook Handbook (OOH) tem uma finalidade similar. Com
base em dados slidos do Bureau of Labor Statistics dos EUA, o OOH oferece aos alunos j no Ensino Mdio
a oportunidade de explorar os requisitos educacionais e os salrios e trajetrias de carreira esperados em
vrias reas e ocupaes diferentes.
NaTurquia, o sistema de M&A acompanha os resultados finais das polticas e, todo ano, o governo analisa
amostras de alunos que concluem os cursos e coleta informaes sobre trs indicadores principais: (a) a taxa
de insero dos alunos formados no mercado de trabalho e as taxas de reteno de emprego 3, 6 e 12 meses
aps a concluso da formao; (b) os custos de insero (o oramento total do programa dividido pelo
nmero de alunos empregados aps a concluso do curso); e (c) o aumento salarial mdio dos alunos aps
a formao. Os resultados so desagregados por idade do aluno, sexo do aluno, tipo de programa, tipo de
emprego (formal ou informal), tipo de prestador e regio.
Nos Estados Unidos, o estado da Virginia tambm usa essas informaes para ajudar a informar o desenvolvimento decarreer clusters, onde consultores vocacionais treinados trabalham com os alunos j a partir
da stima srie para elaborar planos de estudos acadmicos e profissionais (ACPs, Academic and Carreer
Plans). Os ACPs so planos obrigatrios, embora maleveis, destinados a orientar os alunos em relao a seus
interesses de carreira, ao mesmo tempo garantindo que eles tenham uma base slida e adequada em disciplinas acadmicas e tcnicas, possibilitando transies entre diversas carreiras e ocupaes no futuro,
medida que seus interesses e circunstncias forem evoluindo ao longo da vida.
Fontes: Almeida, Amaral e Felcio 2015; Aedo 2013.

Melhorando as parcerias privadas e o acesso aprendizagem no local de trabalho


Em segundo lugar, melhorar as parcerias com o setor privado e o acesso aprendizagem
no local de trabalho, para alinhar mais de perto a oferta de cursos de EFTP com a quantidade e qualidade das competncias exigidas pelo mercado de trabalho e preferidas pelos
alunos.54 Este um desafio em nvel nacional e subnacional, considerando-se a diversidade
das necessidades do mercado de trabalho local e a grande diversidade no interior dos estados. Para enfrentar esse desafio, devem ser considerados esquemas inovadores de governana dentro de uma abordagem setorial por exemplo, por meio de conselhos de
competncias ou ecossistemas de competncias semelhantes. Em nvel estadual, os prestadores de EFTP podem convidar representantes locais de diferentes setores da economia
(como indstria, comrcio, turismo e servios) para apresentarem suas posies sobre os
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

81

82

Programas de desenvolvimento de empregabilidade e produtividade da fora de trabalho

tipos de ocupaes ou profissionais de maior demanda (como o Sistema S j faz, em grande


medida ver, por exemplo, Schwartzman e Moura Castro 2013). Estas contribuies de
representantes locais podem ser complementadas por informaes quantitativas e qualitativas sobre as taxas de colocao no trabalho de alunos de tipos diferentes de programas de
EFTP. Os programas com maior facilidade de colocar alunos em postos de trabalho, sobretudo trabalhos de alta qualidade, devem ser reforados e ter seu nmero de vagas ampliado.
Alm disso, os programas de EFTP devem forjar cada vez mais parcerias com os empregadores para incluir no currculo oportunidades de experincia no local de trabalho por
exemplo, programas de aprendizagem. A experincia no local de trabalho se destaca como
uma das melhores maneiras de promover a formao em EFTP com alinhamento s necessidades do mercado de trabalho e gerando e fortalecendo as competncias socioemocionais.
Para o aluno, o local de trabalho um timo ambiente de aprendizagem, pois oferece uma
experincia de formao prtica, facilitando a aquisio de competncias hard e soft. Ele
tambm facilita o fluxo bidirecional de informaes entre potenciais empregadores e
empregados, deixando o recrutamento mais eficaz ou menos oneroso para o empregador.
S assim o modelo brasileiro se tornar mais rentvel. A Repblica da Coreia, por exemplo,
tem um modelo interessante de ensino de cincias, tecnologia, engenharia e matemtica
(CTEM) que incorpora parcerias explcitas formalizadas com o setor privado. Alm disso,
as evidncias preliminares sugerem que os empregadores brasileiros cada vez mais exigem
competncias socioemocionais (incluindo persistncia e autocontrole) e cognitivas no
rotineiras e competncias interpessoais competncias que a aprendizagem no local de
trabalho muitas vezes ajuda a fortalecer (Aedo e Walker 2012).55 At onde temos conhecimento, quase nenhum programa de EFTP no Brasil d forte nfase a esses tipos de competncias. A Caixa de Texto 2.2 descreve alguns exemplos internacionais de parcerias com
empresas para a formao profissional.

Desenvolver um arcabouo de orientao profissional


Em terceiro lugar, desenvolver um arcabouo estratgico de orientao profissional
baseado em um sistema de informaes slidas para ajudar a orientar os alunos e suas
famlias na tomada de decises educacionais e de carreira. Atualmente, o Brasil carece de
um sistema desse tipo (ver, por exemplo, Neri 2010). Estas intervenes so fundamentais
para ajudar a reverter o estigma negativo atrelado educao tcnica. A experincia internacional mostra que esses servios so importantes e ajudam a focar a ateno dos alunos
nas diferenas entre as carreiras e as suas taxas de retorno. No entanto, o desenvolvimento
de um arcabouo de orientao profissional incluindo profissionais qualificados de orientao profissional e sistemas de informao atualizados para uso como portais pelos alunos
e suas famlias depende do estabelecimento de um sistema de M&A forte e sistemtico
para fornecer dados confiveis e atuais para essas necessidades.

Focar o aperfeioamento dos formadores e professores tcnicos


Em quarto lugar, melhorar a qualidade e a relevncia da EFTP por meio de formadores e
professores tcnicos mais bem preparados. O aperfeioamento dos professores e dos formadores apenas um dos componentes necessrios para melhorar a qualidade e a relevncia da educao e da formao, mas um componente crtico.56 Por exemplo, Almeida,
Amaral e Felcio (2015) mostram que o desafio da qualidade est profundamente ligado s
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Programas de desenvolvimento de empregabilidade e produtividade da fora de trabalho

Caixa de Texto 2.2 Resultados da formao profissional decorrentes de mais


parcerias com empresas: lies da China, da ndia e da Coreia
medida que as empresas privadas e instituies do setor pblico unem foras para melhorar a formao
profissional, os acordos entre os empregadores do setor privado e as faculdades comunitrias direcionam
o currculo educacional para as necessidades do mercado, como nos exemplos a seguir.
A China Vocational Training Holdings se especializa em ligar alunos a empregos na indstria automotiva
chinesa, fazendo uso de volumes enormes de dados sobre os alunos e as empresas.
Na ndia e em outros pases, algumas empresas encaminham alunos do Ensino Mdio para treinamentos direcionados, plenamente financiados e com inovaes da tecnologia digital. Por exemplo, os call
centers e outras empresas mais sofisticadas de terceirizao (nas reas jurdica e contbil) realizam programas de formao com trs meses de durao para treinar os recm-contratados a seguir os roteiros
gerados pelo computador para atender s necessidades do cliente. Em seguida, muitos recm-contratados aprendem na prtica e so promovidos para cargos administrativos e alm.
A Coreia criou uma rede de escolas de Ensino Mdio profissional, designando os alunos dejovens meisters (do alemo mestres artesos), para fazer frente obsesso do pas com louros acadmicos. As
Meister High Schools oferecem educao gratuita para seus alunos, bem como oportunidades de
ingressar em empregos estveis aps a concluso do curso, servir o exrcito como no combatentes em
sua rea de especializao ou entrar na faculdade com trs anos de experincia de trabalho.
A Coreia tambm determinou que todos os institutos politcnicos devem realizar visitas regulares s
empresas para manter seus currculos atualizados as prprias empresas costumam ser convidadas a
visitar os campi e contribuir com informaes. Alm disso, acordos de parceria so assinados com frequncia entre as escolas tcnicas e profissionais dos nveis mdio e superior e as empresas do setor privado, para permitir que os profissionais lecionem nessas escolas e que as escolas ofeream treinamento
para os empregados das empresas durante o servio.
Fontes: Mok 2010; KRIVET 2015.

dificuldades na contratao e na reteno de professores altamente qualificados que estejam


atualizados com os conhecimentos tcnicos mais recentes de suas reas. Embora a qualidade dos professores de EFTP dos institutos federais e do Sistema S seja considerada boa,
de modo geral, as polticas de contratao do setor pblico ainda deixam poucas oportunidades para os professores transitarem facilmente entre o ensino e outras ocupaes em suas
reas. Esta permeabilidade entre a academia e o mercado de trabalho fundamental para
manter os currculos de EFTP atualizados e relevantes para o mercado de trabalho.
Principalmente nas reas mais remotas, difcil manter o conhecimento dos professores
atualizado, porque difcil encontrar e recrutar professores com experincia relevante. A
importncia do conhecimento atualizado tambm representa uma restrio adio, ao
descarte ou modificao de programas existentes de EFTP afinal, as competncias especializadas evoluem, mas os professores passam pouco tempo no setor e a contratao de
novos professores e realocao de professores mais antigos, quando necessrio, pode ser
difcil. Ao mesmo tempo, a falta de segurana no emprego e de pacotes de benefcios para
os professores de EFTP do setor privado uma ocupao que no atrai os candidatos mais
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

83

84

Programas de desenvolvimento de empregabilidade e produtividade da fora de trabalho

fortes acaba tornando desigual, se no inexistente, a qualidade da prestao de EFTP em


instituies privadas. Este relatrio argumenta que de suma importncia especialmente
na rede pblica promover contratos mais flexveis, que permitam que os professores
sejam bem capacitados para o ensino e, ao mesmo tempo, acumulem experincia no setor.

Focar na inovao em EFTP


Finalmente, o Brasil deve tambm apostar em inovar na EFTP, por meio de pedagogias e
currculos que deem ateno s competncias fundamentais enquanto promovem a
aprendizagem prtica. As pedagogias de EFTP raramente usam estudos de casos da vida
real ou se concentram em resolver os desafios enfrentados pelas empresas em seu dia a dia.
Alm disso, o ensino tcnico raramente incorpora as tecnologias mais recentes. Ele tambm
no oferece um conjunto de ferramentas fsicas que permitam aos alunos aplicar o que
aprenderam de maneiras novas e inovadoras. Os currculos e as pedagogias devem incorporar as tecnologias mais recentes. As infraestruturas de alta tecnologia e custo relativamente

Caixa de Texto 2.3 Inovao na EFTP: os Fab Labs


Os Fab Labs abreviao em ingls de laboratrios de fabricao so laboratrios de baixo custo e
alta tecnologia que podem ser ligados cada vez mais a prestadores de educao tcnica e profissional,
tanto em nvel mdio quanto superior, deixando a oferta de EFTP no pas mais inovadora e rentvel.
Eles comearam como um projeto de extenso do Center for Bits and Atoms (CBA) do Instituto de
Tecnologia de Massachusetts (MIT), que visava a dar ao pblico acesso a ferramentas de design e fabricao que, antes, estavam disponveis apenas para os engenheiros de grandes empresas ou grandes
universidades de pesquisa. Em contrapartida, geralmente essas oficinas de menor porte precisam de
pouco mais que uma sala grande e so relativamente baratas de configurar: entre US$ 50.000 e US$
100.000. Eles contam com ferramentas e tecnologias de vanguarda, porm versteis e fceis de aprender, possibilitando ao usurio construir prottipos de praticamente tudo. Estes tipos de laboratrios
tambm costumam ser complementados por aulas com metodologias inovadoras e aprendizagem
baseada em projetos, para ensinar os usurios a transformar suas ideias em produtos e aplic-los resoluo de problemas locais. Estes modelos de laboratrio surgiram em diferentes pontos do planeta e
tm sido usados para criar solues que vo desde as necessidades domsticas mais simples como
antenas de Wi-Fi ou sensores de alerta (caso uma vaca entre no jardim da famlia) s mais complexas,
como turbinas solares e elicas ou instrumentos analticos para a agricultura, sade e outros setores.
Os Fab Labs e modelos semelhantes de laboratrios de baixo custo e alta tecnologia de fcil utilizao so cada vez mais ligados a instituies que oferecem ensino tcnico e profissional, tanto em nvel
mdio quanto superior, especialmente nos Estados Unidos. Esses laboratrios muitas vezes so integrados nos currculos do ensino tcnico e os professores incluem tempo de laboratrio em seus planos de
aula. Os laboratrios do aos alunos a oportunidade de acumular experincia prtica, permitindo-lhes
desenvolver competncias tcnicas fortes e uma mentalidade inovadora e empreendedora em setores
que vo desde cabeleireiro at energias renovveis, o que facilita a aprendizagem ao longo da vida.
Fonte: Almeida, Amaral e Felcio 2015 (com base no site do Center for Bits and Atoms do MIT, http://cba.mit.edu/); Fuller e
Unwin 2012.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Programas de desenvolvimento de empregabilidade e produtividade da fora de trabalho

baixo esto cada vez mais acessveis, por meio dos laboratrios maker-space e fab lab
que vrias escolas e universidades tcnicas do mundo inteiro esto construindo ou aos quais
esto se ligando em suas cidades e comunidades (ver Caixa de Texto 2.3).

Adaptao de programas de desenvolvimento de competncias s


necessidades dos pobres e vulnerveis
Outro desafio importante a consolidao eficaz do Pronatec para os mais pobres e vulnerveis desafio que o captulo 5 discute mais em detalhe. O Pronatec enfrenta desafios
iminentes no atendimento das necessidades de qualificao dos mais pobres e mais vulnerveis, muitos dos quais abandonaram o sistema escolar formal e precisam de qualificao
para o mercado de trabalho. A discusso em Silva, Gukovas e Caruso (2015) e as evidncias internacionais em vrios pases (Almeida, Behrman e Robalino 2012; Almeida et al.
2012) tambm mostram que, alm das recomendaes acima, e especificamente para este
grupo, importante complementar o treinamento com soft skills (como a perseverana
e trabalho em equipe). Em reas urbanas e quando a procura por emprego est em alta
as ligaes aos servios pblicos de emprego so de suma importncia para evitar que os
formandos fiquem desmotivados. Nas reas rurais, essencial repensar os modelos flexveis
de prestao capazes de levar programas de alta qualidade s reas mais remotas. Estas
estratgias rurais muitas vezes atraem mais mulheres e devem incluir cursos tcnicos de
curta durao, conjugados com competncias de alfabetizao, soft-skills e (em alguns
segmentos) treinamento em competncias empreendedoras. Alm disso, para muitos dos
mais vulnerveis, o contedo do curso tem de ser simplificado ou adaptado s suas habilidades. Finalmente, como discutido anteriormente, o desenvolvimento de uma certificao
de qualidade para a ampla gama de prestadores privados fundamental para garantir que
estes programas deem certo. Estes sistemas de certificao devem reconhecer formaes
prvias e experincias de trabalho para garantir que o setor privado possa avaliar da melhor
forma possvel a aprendizagem ao longo da vida e, finalmente, criar incentivos para os trabalhadores mais velhos investirem em formao profissional. O Captulo 5 entra em mais
detalhes sobre como o Brasil pode melhorar o desenvolvimento das competncias dos
pobres e vulnerveis por meio das suas estratgias de incluso produtiva.

Notas
45. O Sistema S o brao de educao tcnica da Confederao Nacional da Indstria (CNI).
Ele composto pelo Senai (Servio Nacional de Aprendizagem Industrial), o Senar
(Servio Nacional de Aprendizagem Rural) e o Senac (Servio Nacional de Aprendizagem
Comercial), entre outros.
46. Nas escolas estaduais, os programas de TEC tambm so oferecidos em trs modalidades,
com cargas horrias e prazos variados: (a) Integrados, que abrangem cursos acadmicos
e profissionais oferecidos como um nico programa pela mesma escola; (b)
Concomitantes, que abrangem cursos tcnicos complementares Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica, no Rio de Janeiro porm separados para estudantes de programas acadmicos do nvel mdio, quer como programas integrados ou realizados em
paralelo (em duas escolas diferentes); e (c) Subsequentes, uma opo para estudantes
que concluram o Ensino Mdio acadmico e querem complementar sua formao com
um programa tcnico.
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

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Programas de desenvolvimento de empregabilidade e produtividade da fora de trabalho

47. Dois importantes documentos de referncia usados neste relatrio contm mapas de
polticas e instituies de EFTP e cursos de curta durao oferecidos por diversos provedores (Almeida, Amaral e Felcio 2015; Brasil, Marra et al. 2015). Este ltimo baseia-se,
parcialmente, em uma grande iniciativa denominada System Assessment Benchmarking
for Education Results (SABER), liderada pela World Bank Education Global Practice
(Banco Mundial 2013).
48. A permeabilidade vertical e horizontal do sistema educacional um elemento-chave da
promoo da mobilidade socioeconmica. Um sistema que oferece mltiplas vias de sada
e entrada no sistema de ensino e que reconhece a aprendizagem acumulada permite que
os alunos acessem diferentes nveis de ensino ao longo da vida. A disponibilidade de um
conjunto flexvel de opes para os jovens e adultos aprimorarem ou ampliarem suas
competncias, medida que mudam seus interesses pessoais e as necessidades do mercado
de trabalho, impede que eles fiquem presos em becos sem sada durante a progresso
educacional ou profissional. Isto crtico principalmente para os alunos do ensino tcnico
e os alunos provenientes de classes socioeconmicas mais baixas, que costumam entrar no
mercado de trabalho mais cedo.
49. Esses programas de qualificao de curta durao costumam ser oferecidos por instituies de ensino contratadas, muitas vezes em parceria com o ministrio ou secretaria
encarregada do programa e os principais provedores de programas FIC.
50. Estes impactos positivos sobre o lucro no Brasil foram concludos tambm por outros
autores (Reis 2015; Severini e Orellano 2010; Neri 2010; Vasconcellos et al. 2010).
Almeida et ai. (2015) tambm mostram que, aps a concluso dos cursos, os formandos
do ensino tcnico no nvel mdio tm maior probabilidade de trabalhar ou participar ativamente da busca por emprego do que os formados pelo ensino acadmico. Por exemplo,
os alunos que concluram os cursos gerais da modalidade TEC tinham uma probabilidade
6,7% maior de serem economicamente ativos do que o grupo controle.
51. Em contraste, os alunos da modalidade Subsequente (programa de ensino tcnico realizado aps a concluso de um programa acadmico de nvel mdio) so, principalmente,
alunos mais velhos do turno noturno que trabalham durante o dia, o que reduz sua probabilidade de seguir para o Ensino Superior.
52. A Rede CERTIFIC foi criada em 2007 por um decreto ministerial do MEC e do
Ministrio do Trabalho e Emprego. O objetivo principal era melhorar o sistema de certificao existente e, ao mesmo tempo, verificar os conhecimentos adquiridos pelos trabalhadores em diversas reas. A certificao CERTIFIC est disponvel em setores como
pesca e aquicultura, msica, construo civil, turismo e hospitalidade e eletrnica, entre
outros. Os indivduos aprovados em uma avaliao de conhecimentos recebem um
diploma certificando conhecimentos e competncias adquiridos na rea ou setor em questo. As pessoas que no forem aprovadas podem frequentar cursos de qualificao
CERTIFIC para aperfeioar suas competncias e, eventualmente, receber a certificao.
53. Almeida, Behrman e Robalino (2012) discutem a importncia de estabelecer arcabouos
slidos de M&A. No entanto, o Brasil um bom exemplo de pas com a capacidade de
alavancar conjuntos amplos de dados administrativos j existentes em nvel federal para
quantificar os impactos do sistema de EFTP sobre o mercado de trabalho. Para ver exemplos das abordagens possveis, consulte as metodologias desenvolvidas por Silva, Gukovas
e Caruso (2015) e Almeida et al. (2015).
54. A e-Tec Brasil a modalidade de EFTP baseada na rede de E-Learning. O Pronatec oferece cursos FIC gratuitos a distncia, bem como programas de educao tcnica e programas profissionais (Brasil, Ministrio da Educao 2010). O Brasil Profissionalizado uma
interveno que visa a fortalecer a oferta de educao tcnica e a formao por meio das
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Programas de desenvolvimento de empregabilidade e produtividade da fora de trabalho

redes estaduais de nvel mdio. Esta expanso canaliza os recursos financeiros federais para
a infraestrutura, o treinamento de professores e o desenvolvimento da capacidade de
gesto e de prticas pedaggicas.
55. Este desafio tambm foi destacado e discutido no contexto brasileiro por Rodrguez,
Dahlman e Salmi (2008) e Schwartzman (2014).
56. Competncias analticas/cognitivas no rotineiras so processos de pensamento que
requerem absoro, processamento e tomada de decises a partir de informaes abstratas. Programadores de computador, professores, advogados, mdicos, enfermeiros e muitos outros profissionais fazem uso intenso de tais competncias. Competncias cognitivas/
interpessoais no rotineiras caracterizam traos de personalidade subjacentes a comportamentos como trabalho em equipe, confiana, disciplina e esforo no trabalho. Elas so
importantes para as ocupaes profissionais e tambm para ambientes de trabalho em
equipe, bem como servios com contato direto com clientes (Aedo e Walker 2012).
57. Para uma discusso sobre esse desafio em outros contextos, consulte King e Palmer
(2010).

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de desenvolvimento de empregabilidade e produtividade da fora de trabalho

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

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C APTULO 3

Reforma da regulamentao do
mercado de trabalho em apoio
produtividade das empresas,
protegendo tambm os
trabalhadores

Introduo
O Brasil tem um conjunto rico de regulamentao trabalhista e instituies do mercado de
trabalho, incluindo sistemas maduros de apoio aos desempregados, polticas de salriomnimo e tribunais trabalhistas. Consolidadas pela Constituio de 1988, as instituies e a
regulamentao do mercado de trabalho esto bem estabelecidas no Brasil desde 1988, os
ajustes tm sido quase sempre paramtricos. A Constituio de 1988 foi o resultado de um
processo participativo, definindo os princpios de universalidade, no discriminao e direitos
dos trabalhadores. Estes ltimos incluem a proteo dos trabalhadores contra demisses e
garantia de renda em caso de demisso sem justa causa (por meio do Seguro-Desemprego e
do FGTS).57 A Constituio tambm introduziu leis especficas relacionadas ao trabalho
(por exemplo, relativas indexao dos benefcios sociais ao salrio-mnimo) que significam
que as mudanas na regulamentao do mercado de trabalho tm muitas repercusses em
outras polticas. Alm disso, ela definiu um conjunto de custos trabalhistas no salariais obrigatrios (como as contribuies para a previdncia social e os impostos trabalhistas) aplicveis aos trabalhadores formais, definidos como "trabalhadores com carteira" (Oviedo 2015).
Rever e ajustar a regulamentao do mercado de trabalho pode ser til para incentivar
a permanncia dos empregados no emprego, mais contrataes e, finalmente, maior produtividade do trabalho. Por exemplo, a rotatividade de pessoal no Brasil extraordinariamente
alta em comparao aos padres internacionais. Uma rotatividade mais rpida pode diminuir os incentivos das empresas para investir em formao. No entanto, a alta rotatividade
uma caracterstica tanto do mercado de trabalho formal quanto do mercado informal (onde
os trabalhadores no tm direito a seguro-desemprego) e, na maioria dos casos (57% em
2013), motivada pela transio dos trabalhadores para empregos mais bem remunerados
(Zylberstajn e Silva 2015). Ainda assim, a concepo do seguro-desemprego (SD) tem uma
influncia sobre as separaes de empregos formais, com mais probabilidade de ocorrer
perto do limite do tempo mnimo de trabalho necessrio para receber o SD (Gerard e
Gonzaga 2012). Como mostra o Captulo 1, o Brasil tambm est fora da curva nos custos
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

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Reforma da regulamentao do mercado de trabalho em apoio produtividade das empresas,


protegendo tambm os trabalhadores

trabalhistas no salariais obrigatrios, como as despesas com a previdncia social e os impostos relacionados ao trabalho. Estes custos representam 33% do custo do trabalho formal
(contra uma mdia de cerca de 20% nos pases da Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico [OCDE]) (OIT 2011). Alm disso, diversos custos adicionais
e obrigatrios, especficos ao Brasil, aumentam ainda mais os encargos trabalhistas no setor
formal. Os altos custos trabalhistas no salariais no pas podem limitar o aumento do
emprego e o crescimento das empresas. Em uma situao de estagnao da produtividade
do trabalho e salrio-mnimo crescente, esses custos podem criar entraves competitividade
e, assim, prejudicar o investimento das empresas em inovao e formao, bem como as
perspectivas de criao de emprego. Finalmente, os nmeros cada vez mais altos de aes
trabalhistas nos tribunais do trabalho (mais de 3 milhes de casos em 2013, mais do que as
taxas da OCDE [Oviedo 2015]) podem atrasar a tomada de decises, afetando os incentivos das empresas para contratar novos trabalhadores.
A regulamentao do mercado de trabalho uma das reas mais difceis das polticas
sociais, com menor nmero de respostas claras; no entanto, trata-se de um problema de
importncia crescente. Como parte de um contrato social mais amplo entre o Estado e seus
cidados, as instituies e a regulamentao do mercado de trabalho ocupam uma rea da
poltica onde as reformas devem preservar as protees e os incentivos para os indivduos.
No entanto, a agenda de crescimento da produtividade do trabalho exige realocaes eficientes e geis entre competncias e empresas. Assim, uma questo importante para o futuro
a seguinte: Como a regulamentao do mercado de trabalho pode apoiar a produtividade das
empresas da forma mais efetiva possvel, enquanto equilibram as protees e os incentivos para os
indivduos? Este relatrio destaca alguns itens da agenda com base em seu potencial de ajudar
a incentivar vnculos empregatcios mais longos, mais contrataes e, finalmente, mais produtividade entre os trabalhadores e nas empresas:
Integrao da exigncia de busca por emprego na elegibilidade para o SD, para incentivar os
desempregados a procurarem empregos mais ativamente.
Anlise dos custos no salariais obrigatrios, para entender os efeitos de cada um (contribuies para a previdncia social, fundos de desemprego, impostos relacionados ao trabalho)
e considerar a possibilidade de um aprimoramento especfico apoiar de modo mais eficaz
o contrato social almejado de proteo dos trabalhadores e o crescimento dos salrios e do
emprego no setor formal parte de uma discusso mais ampla sobre a adequao e a
sustentabilidade do sistema de previdncia social (penses).
Reduo dos incentivos a litgios trabalhistas desnecessrios, agilizando a resoluo de litgios
por meio da criao de mecanismos automticos para alguns tipos de disputas trabalhistas, revendo e fortalecendo os mecanismos de mediao e negociao e simplificando as leis
trabalhistas para reduzir a possibilidade de ambiguidade e, portanto, de litgio.
Alm destas reformas, importante reconhecer que, embora a produtividade do trabalho afete a progresso do salrio-mnimo por meio da frmula de ajuste anual, essa progresso, por sua vez, tambm afeta a produtividade do trabalho. Desde 2002, o salrio-mnimo
no Brasil quase dobrou em termos reais, ajudando a reduzir a pobreza e a desigualdade. Este
crescimento tem sido mais rpido do que na maioria dos pases da Amrica Latina e do
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Reforma da regulamentao do mercado de trabalho em apoio produtividade das empresas,


protegendo tambm os trabalhadores

Caribe, mas seu nvel atual (medido pela parcela do produto nacional bruto de cada trabalhador) equivalente aos nveis de internacionais. A regra de ajuste automtico do salriomnimo no Brasil estipula que o aumento a cada ano deve ser igual taxa de crescimento do
PIB de dois anos antes, mantendo-se o elo com a produtividade do trabalho. Tendo em vista
o crescimento mais lento do PIB e os mercados de trabalho mais rgidos, a consecuo simultnea do aumento do salrio-mnimo, o alto nvel de emprego entre trabalhadores pouco
qualificados, o forte desempenho das empresas e a competitividade exigiro um foco no
aumento da produtividade do trabalho (Meta 1).

Regulamentao do mercado de trabalho e instituies j existentes


Histria legislativa e constitucional
A Consolidao das Leis do Trabalho de 1943 e a Constituio de 1988 estabeleceram
um conjunto rico de regulamentao trabalhista e instituies do mercado de trabalho.
Durante a primeira metade do sculo 20, o Brasil construiu a fundao de sua regulamentao do mercado de trabalho e instituies trabalhistas atuais (incluindo o seguro-desemprego [SD], o Fundo de Garantia do Tempo de Servio [FGTS], os custos trabalhistas no
salariais obrigatrios, e o salrio-mnimo).58 A Lei Eloy Chaves, de 1923, estabeleceu o
arcabouo jurdico do sistema contributivo de previdncia social, incluindo as penses por
idade, invalidez e de sobrevivncia. A Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) de 1943
estabeleceu as regras bsicas das relaes de trabalho entre empregadores e trabalhadores.
Ela tambm instituiu o uso da carteira assinada, que registra todo o histrico de trabalho
"formal" do trabalhador. A CLT incluiu um enorme nmero de leis que determinam os
direitos individuais e coletivos de trabalhadores, empregadores e sindicatos. Para os trabalhadores, estas incluem o perodo mximo de trabalho por semana; o perodo mximo de
horas extras por semana; o tempo de licena remunerada; a durao da licena-maternidade (remunerada); as condies mnimas de trabalho (por exemplo, no perodo noturno);
o perodo mnimo de aviso prvio para a demisso; e assim por diante. A CLT tambm
determina quem trabalhador formal e quem no , graas obrigao de ter carteira
assinada. Como resultado, os estudos da informalidade no Brasil so bastante consistentes
em sua definio de trabalhadores informais como aqueles que trabalham (atualmente)
sem carteira assinada (Gill, 2002).59 Essas leis permaneceram em grande parte inalteradas
at que a Constituio Federal de 1988 estabeleceu o atual sistema de proteo social e a
legislao trabalhista (Oviedo 2015).

Os mecanismos de proteo ao emprego


O primeiro dos dois mecanismos de apoio aos desempregados o seguro-desemprego.
Um programa de SD financiado pelo governo cobre todos os trabalhadores com carteira
assinada que perdem o emprego. Institudo em 1986 e ampliado pela Constituio de
1988, o SD financiado por um imposto de 0,65% sobre as vendas totais das empresas ou
porcentagem maior sobre o valor agregado da empresa (dependendo do setor econmico)
e sua despesa anual igual a 2,5% da folha de pagamento total elegvel (Grard e Gonzaga
2013). Todos os trabalhadores demitidos involuntariamente (de um emprego formal no
setor privado, depois de pelo menos seis meses no cargo) tm direito a 3 a 5 pagamentos
mensais (a durao mxima do benefcio com base no tempo acumulado no cargo ao longo
dos trs anos anteriores demisso). O montante do benefcio baseia-se no salrio mdio
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

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Reforma da regulamentao do mercado de trabalho em apoio produtividade das empresas,


protegendo tambm os trabalhadores

nos trs meses antes da demisso, com taxas de substituio de 60-100%. Os trabalhadores
devem requerer pessoalmente os benefcios apenas no primeiro ms; depois do primeiro
ms, os benefcios ficam disponveis por meio do banco estatal Caixa Econmica Federal,
por toda a durao do benefcio, contanto que o nome do trabalhador no aparea no
banco de dados de novos contratados (Brasil, Ministrio do Trabalho e Emprego 2014). Os
gastos com SD no Brasil triplicaram em 2000, apesar dos recordes de baixo desemprego,
devido aos salrios mais elevados e ao aumento da participao dos empregos formais no
emprego total (Zylberstajn e Silva 2015).
O segundo mecanismo de apoio um fundo de garantia. O Fundo de Garantia do
Tempo de Servio (FGTS) nasceu em 1966 como o principal instrumento para proteger
os trabalhadores de dificuldades financeiras em casos de demisso. Foi criado para reformar
as regras de proteo demisso estabelecidas na CLT, em particular para relaxar a proibio de demitirem-se trabalhadores com 10 anos ou mais de cargo. Seu principal objetivo
garantir que os trabalhadores demitidos sem justa causa recebam alguma forma de compensao (Ferrer e Riddell 2011).60 O desenho do FGTS mais semelhante a uma indenizao por demisso do que um fundo de SD. Em contraste com o SD, o mesmo montante
de indenizao pago independentemente da durao do perodo de desemprego. Os
empregadores tm de depositar 8% dos salrios mensais em uma conta individual em
nome do trabalhador. A conta gerida por um banco pblico (a Caixa Econmica Federal),
garantindo um retorno anual de 3% mais a taxa de referncia (atualmente, cerca de 0,8%),
muitas vezes resultando em um retorno anual negativo abaixo da inflao (FGTS 2012).61
Os trabalhadores tm acesso a esses recursos apenas se: (a) so demitidos sem justa causa;
(b) se aposentam; (c) sofrem uma doena grave (tal como o vrus da imunodeficincia
humana [HIV] ou cncer); ou (d) forem comprar seu primeiro imvel.62 A diferena entre
os benefcios em caso de demisso por justa causa e demisso sem justa causa (que, muitas
vezes, inclui demisses por motivos econmicos) origem de muitos processos judiciais. Se
um trabalhador for demitido sem justa causa, o empregador deve dar a ele aviso prvio e
tempo para que procure outro emprego (na prtica, uma remunerao adicional equivalente a 30-90 dias, dependendo do tempo de trabalho).63 Alm disso, o empregador dever
pagar uma multa para o trabalhador equivalente a 40% do saldo total do FGTS, mais uma
multa de 10% para o governo. Se o trabalhador pedir demisso, ele recebe apenas a sua
parte, no a da empresa.
No Brasil, disputas trabalhistas so julgadas por um ramo especial do Poder Judicirio:
a Justia do Trabalho. Segundo a legislao brasileira, os contratos que no cumprem todas
as disposies da lei so considerados nulas e os trabalhadores (com ou sem carteira) podem
processar seus empregadores por violao de direito. Cabe ao empregador o nus da prova;
ele deve apresentar provas de que a regulamentao do mercado de trabalho foi cumprida.
O trabalhador, por outro lado, s tem de provar que havia uma relao de trabalho (uma
testemunha considerada suficiente). Os trabalhadores podem processar seus empregadores por um perodo de at cinco anos aps a resciso do contrato, antes que o fato prescreva.
Normalmente, primeiro as partes so encaminhadas para uma sesso de conciliao e s
comparecem perante o juiz se as negociaes fracassam. Se for considerado culpado, o
empregador poder ser multado e condenado a indenizar o trabalhador, mesmo que as
partes j tenham chegado a um acordo diferente.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

95

Reforma da regulamentao do mercado de trabalho em apoio produtividade das empresas,


protegendo tambm os trabalhadores

Nvel do salrio-mnimo e o papel da legislao


O aumento do salrio-mnimo tem sido elevado, mas seu valor est em consonncia com
os comparadores internacionais. Desde 2002, o salrio-mnimo do Brasil quase dobrou em
termos reais e sua taxa de crescimento tem sido maior do que a da maioria dos pases da
Amrica Latina e do Caribe, como mostra a Figura 3.1, painel a (Banco Mundial 2014).
No entanto, atualmente, o salrio-mnimo no Brasil est alinhado aos de comparadores
Figura 3.1 Taxa de crescimento do salrio-mnimo e razo entre salrio-mnimo e RNB por trabalhador,
pases selecionados
b. Razo entre salrio-mnimo
e RNB por trabalhador, 2013

a. Crescimento do salrio-mnimo, 2006-13


14

12

Taxa anual de crescimento composta, percentual

10

Ur

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a
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Un
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o

Filipinas
Indonsia
Vietn
Tailndia
Camboja
China
Japo
Repblica da Coria
Taiwan (China)
Malsia
Itlia
Nova Zelndia
Noruega
Finlndia
Irlanda
Blgica
Portugal
Austrlia
Canad
Reino Unido
Polnia
Espanha
Grcia
Alemanha
Estados Unidos
Holanda
Frana
ustria
Guatemala
Argentina
Paraguai
Costa Rica
Equador
Repblica Dominicada
Panam
Peru
Jamaica
Colmbia
Brasil
Uruguai
Mxico

Fonte: Banco Mundial 2014.


Nota: Os clculos so em termos reais e utilizou-se o salrio-mnimo
por ms em unidades de moeda local.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

0.2

0.4

0.6

Salrio-mnimo/RNB por trabalhador

Fonte: Kuddo, Robalino e Weber, no prelo.


Nota: RNB = Rendimento Nacional Bruto.

0.8

96

Reforma da regulamentao do mercado de trabalho em apoio produtividade das empresas,


protegendo tambm os trabalhadores

internacionais em dois indicadores de referncia. Em primeiro lugar, a relao entre o salrio-mnimo no Brasil e o rendimento nacional bruto por trabalhador (um indicador indireto
["proxy"] do valor acrescentado bruto por trabalhador, uma medida da produtividade do
trabalho) foi de 0,31 em 2013 (Figura 3.1, painel b) (Banco Mundial 2014).64 Esse resultado condiz com a proporo mdia de 0,3 em outros pases de renda mdia-alta e est
acima da mdia da OCDE (de 0,27) e abaixo das mdias regionais da Amrica Latina e do
Leste Asitico de 0,38 e 0,37, respectivamente (Kuddo, Robalino, e Weber, no prelo).
Em segundo lugar, em relao ao salrio mediano, o salrio-mnimo do Brasil tambm
apresenta bons resultados: representava cerca de 70% do salrio mediano e 42% do salrio
mdio em 2011 (OIT 2013a). Em pases de alta renda, os salrios-mnimos oscilam entre
37 e 60% do salrio mediano, com a maioria dos pases em torno de 40% (2013a OIT).
O aumento do salrio-mnimo reduziu a desigualdade e a pobreza na dcada de 2000,
em contraste ao que ocorrera na dcada anterior. Durante os anos de 1980 e 1990, o
salrio-mnimo reduziu o emprego formal (e, em alguns casos, at mesmo o emprego
informal) e no reduziu significativamente as taxas de pobreza (Gill, 2002). Em contraste,
na dcada de 2000, tanto a existncia quanto os nveis do salrio-mnimo ajudaram a diminuir a desigualdade nos rendimentos do trabalho e, portanto, a pobreza e a desigualdade de
renda, ajudando a tornar os mercados de trabalho mais pr-pobres.65 Durante essa dcada,
a distribuio de renda se tornou mais compactada em volta do salrio-mnimo nos setores
formais e informais, principalmente por meio do aumento dos salrios dos trabalhadores
menos remunerados e de uma massa menor da populao com remunerao igual ou
inferior ao salrio-mnimo, como mostra a Figura 3.2. Uma proporo considervel (e
crescente) de trabalhadores com baixos salrios recebe, atualmente, o salrio-mnimo (23%
em 2012, acima dos 18% de 2005) (Lemos 2009; OIT 2013a), que agora semelhante
mdia de 25% dos pases pares (Kuddo, Robalino e Weber, no prelo). No entanto,
importante ressaltar que, embora o salrio-mnimo tenha contribudo significativamente
para a reduo da desigualdade, fatores como a diminuio da diferena salarial entre os
residentes urbanos e rurais, trabalhadores formais e informais e homens e mulheres (que
tambm poderiam ter sido influenciados indiretamente pela poltica do salrio-mnimo)
tambm foram fundamentais (Ferreira, Firpo, Messina 2014).

Desafio principal: evitar efeitos negativos sobre os resultados do


mercado de trabalho
Embora a produtividade do trabalho afete a progresso do salrio-mnimo por meio da
frmula de ajuste anual, essa progresso, por sua vez, tambm afeta a produtividade do
trabalho. Visto que a frmula atual para definir a variao anual do salrio-mnimo vinculada ao crescimento do PIB de dois anos antes, o crescimento atual do salrio-mnimo
pode exceder o crescimento atual da produtividade do trabalho em vrias empresas. Este
resultado pode afetar sua capacidade de acumular capital e investir em formao, principalmente em empresas com altas percentagens de trabalhadores que recebem salrios prximos ao salrio-mnimo. Ele tambm reduz a competitividade das empresas, impedindo,
assim, a criao de empregos de melhor qualidade. As evidncias mostram que, em mais de
um tero das empresas de manufatura, o valor agregado por trabalhador aumentou menos
do que o salrio-mnimo de 2012 para 2013 (Maciente, Silva e Gukovas 2015). As
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

97

Reforma da regulamentao do mercado de trabalho em apoio produtividade das empresas,


protegendo tambm os trabalhadores

Figura 3.2 Comparao da distribuio de salrios e o salrio-mnimo no Brasil, por tipo de trabalhador, 2002 e 2013
b. Trabalhadores assalariados formaisb

1.0

1.0

0.8

0.8

0.6

0.6

Densidade

Densidade

a. Todos os trabalhadores assalariadosa

0.4

0.4

0.2

0.2

0
0

10

Logartmo do salrio

Logartmo do salrio

c. Trabalhadores assalariados informaisc


1.0

Densidade

0.8

0.6

0.4

0.2

10

Logartmo do salrio
2002

2013

Fonte: Com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no Rio de
Janeiro.
Nota: As linhas verticais marcam o salrio-mnimo nos respectivos anos. Os grficos mostram estimativas de densidade de Kernel referentes
distribuio de salrios para os trabalhadores de tempo integral no Brasil.
a. Kernel = epanechnikov, largura de banda = 0,6665
b. Kernel = epanechnikov, largura de banda = 0,0739
c. Kernel = epanechnikov, largura de banda = 0,0726

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

10

98

Reforma da regulamentao do mercado de trabalho em apoio produtividade das empresas,


protegendo tambm os trabalhadores

mudanas na participao dos rendimentos entre salrios e investimento podem ajudar a


evitar ajustes imediatos de emprego, mas tais mudanas so mais fceis de sustentar no
contexto de um choque de demanda positivo (ver Captulo 1). Alm disso, a resposta das
empresas ao aumento dos custos trabalhistas decorrentes dos aumentos do salrio-mnimo
pode afetar a produtividade do trabalho, por exemplo, por meio de (a) reduo da demanda
por trabalho no qualificado e substituio do trabalho de maior qualificao por trabalho
de menor qualificao; ou (b) diminuio do investimento em formao, novas tecnologias
ou melhores tcnicas de gesto. As empresas tambm podem decidir substituir trabalhadores formais por informais, ou descumprir a lei do salrio-mnimo, especialmente em reas
geogrficas com menor fiscalizao da lei. Notavelmente, as evidncias dos rendimentos
autorrelatados no Brasil mostram a proporo dos trabalhadores (formais e informais) que
ganham menos que o salrio-mnimo foi maior em 2013 do que em 2002 uma possvel
consequncia inesperada de aumentos elevados do salrio-mnimo nos ltimos anos
(Ferreira, Firpo e Messina 2014). Alm disso, visto que muitos benefcios sociais (como a
penso social) so indexados ao salrio-mnimo, o crescimento rpido do salrio-mnimo
pode ter impactos fiscais importantes, afetando ainda mais a produtividade.
A alta rotatividade de empregos um fato estilizado sobre os mercados de trabalho do
Brasil pode acabar diminuindo os incentivos das empresas para investir em formao,
reduzindo, assim, a produtividade do trabalho. A rotatividade de empregos no Brasil alta
para os padres internacionais e vem aumentando gradualmente desde o incio de 2000
cerca de 55% dos trabalhadores do setor formal brasileiro mudaram de emprego em 2012
(Figura 3.3, painel a). Esta alta rotatividade se traduz em tempos de permanncia no trabalho significativamente menores do que na maioria dos pases da OCDE (Figura 3.3, painel
b). A baixa permanncia no posto de trabalho, por si s, no um resultado indesejvel,
mas pode sinalizar uma redistribuio ineficiente do trabalho, gerando falta de investimento
em capital humano, altos custos transacionais para as empresas e os trabalhadores (criados
pelos processos de busca e litgio) e grandes perdas de produtividade (Corseuil et al. 2012).
No contexto da baixa taxa de crescimento da produtividade do trabalho na dcada de 2000
no Brasil, crucial reduzir as distores que diminuem o investimento das empresas na
formao dos trabalhadores. Alm disso, entre os trabalhadores que deixam empregos
formais para trabalhar informalmente enquanto buscam novos empregos formais, h um
custo implcito potencial: suas taxas de reemprego formal tendem a ser baixas (abaixo de
20%) (Amadeo, Gill e Neri 2000; Gonzaga 2003; Gerard e Gonzaga 2013).
A alta rotatividade nos empregos tem sido associada regulamentao do mercado de
trabalho. Um ramo da literatura argumenta que o desenho do SD e do FGTS pode ser
responsvel pela alta rotatividade do emprego, mostrando uma concentrao de demisses
logo abaixo dos limiares mnimos de elegibilidade para o SD (Gerard e Gonzaga 2012). No
entanto, Zylberstajn e Silva (2015) concluem que a alta rotatividade uma caracterstica
tanto do mercado de trabalho formal quanto do mercado informal (onde os trabalhadores
no tm direito a seguro-desemprego) e, na maioria dos casos (57% em 2013), motivada
pela transio dos trabalhadores para empregos mais bem remunerados. Apesar de no
haver uma soluo nica para aumentar a permanncia trabalho sem criar desincentivos
produtividade, a recente proposta do governo de aumentar a durao mnima de emprego
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

99

Reforma da regulamentao do mercado de trabalho em apoio produtividade das empresas,


protegendo tambm os trabalhadores

Figura 3.3 Rotatividade de trabalhadores e tempo de permanncia no posto de trabalho no Brasil e em


pases selecionados da OCDE
a. Taxa de rotatividade, empregados formais,
Brasil, 200312

b. Tempo mdio de permanncia no emprego,


pases selecionados da OCDE, 2009
Itlia

2012

Frana

2011

Portugal

2010

Luxemburgo

Blgica
Alemanha
Holanda
Sucia

2009

ustria
Finlndia

2008

Repblica Checa
Espanha

2007

Noruega
Hungria

2006

Polnia
Irlanda

2005

Sua
Inglaterra
Islndia

2004

Dinamarca
Brasil

2003

Estados Unidos
0

20

40

60

Taxa de rotatividade (%)


Fonte: Zylberstajn e Silva 2015.
Nota: OCDE = Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico

10
Anos

Fonte: DIEESE 2011.

para ter-se direito ao SD reduzir os gastos com o SD (que j triplicaram desde 2002,
apesar da baixa recorde do desemprego vinculada ao aumento do emprego formal e dos
salrios). No entanto, fundamental avaliar o efeito da proposta sobre a cobertura do SD,
sobretudo entre os trabalhadores pouco qualificados, que tendem a ter vnculos empregatcios menos duradouros.66
Os altos custos trabalhistas no salariais obrigatrios do Brasil podem prejudicar o
investimento das empresas em inovao e formao e promover a sada da empresa, prejudicando ainda mais a produtividade do trabalho. No setor formal, os custos no salariais
obrigatrios, tais como o seguro social e os impostos trabalhistas, representam 33% de todos
os custos do trabalho, muito superiores mdia da OCDE, de cerca de 20% (Figura 3.4).
Estes custos representam potenciais consequncias no intencionais para a formalizao, o
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

15

100

Reforma da regulamentao do mercado de trabalho em apoio produtividade das empresas,


protegendo tambm os trabalhadores

Figura 3.4 Participao dos custos trabalhistas no salariais obrigatrios na remunerao horria em
economias selecionadas, 2012

30

25

20

15

10

Su

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Custos no salariais obrigatrios / remunerao horria total (%)

35

Fonte: OIT 2011.


Nota: Os custos trabalhistas no salariais obrigatrios representam as despesas dos empregadores com benefcios alm dos salrios. Dados
referentes ao setor manufatureiro.

crescimento das empresas e, finalmente, a competitividade, devido ao alto custo de fazer


negcios. importante ressaltar que diversos custos adicionais e obrigatrios aumentam
ainda mais os encargos trabalhistas no setor formal brasileiro.67 Este custo elevado exige
uma anlise detalhada do financiamento de cada componente desses itens, dos trade-offs
envolvidos na reduo das contribuies (dos trabalhadores e das empresas) e do papel do
benefcio vinculado no contrato social entre o Estado e os cidados.
As simulaes sugerem que a reduo dos custos no salariais obrigatrios dos empregos formais poderia diminuir a informalidade sem aumentar o desemprego. Usando
modelos de correspondncia de dois setores calibrados para o mercado de trabalho brasileiro do incio e de meados da dcada de 2000, Ulyssea e Cortez Reis (2006) e Ulyssea
(2010) constatam que os custos da criao de empregos formais, capturados pelos custos
no salariais, so um fator importante que afeta a proporo de trabalhadores formais e
informais na fora de trabalho, bem como a disparidade salarial entre os dois grupos. Por
exemplo, estima-se que uma reduo de 70% nos custos de criao de empregos formais
(em relao aos empregos formais) reduziria a informalidade em cerca de 8 pontos percentuais e a taxa de desemprego em 4,8 pontos percentuais.
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Reforma da regulamentao do mercado de trabalho em apoio produtividade das empresas,


protegendo tambm os trabalhadores

A falta de mecanismos eficazes de resoluo de disputas trabalhistas pode gerar tanta


incerteza que os empregadores ficam relutantes em contratar novos trabalhadores, consequentemente desacelerando os fluxos do mercado de trabalho e prejudicando o aumento
da produtividade do trabalho. Mecanismos de resoluo de disputas trabalhistas ineficazes
podem gerar grandes incertezas para os empregadores e empregados e insegurana econmica para as famlias. O objetivo das leis do trabalho de proteger os trabalhadores contra
perdas sbitas de renda no ser cumprido se a resoluo de litgios se prolongar por tempo
demasiado. Alm disso, um contencioso prolongado afeta as decises de demitir e contratar, porque as empresas podem ficar com medo de contratar novos trabalhadores se acreditarem que as demisses no futuro podero gerar processos judicirios prolongados
(Kugler e Pica 2008). Isso pode prejudicar a dinmica de realocao de empregos e, portanto, da produtividade (Martin e Scarpetta 2012, Messina e Vallanti 2007). O Brasil j
tem fundaes judiciais slidas para lidar com disputas trabalhistas de forma eficiente e
justa. No entanto, algumas caractersticas deste sistema podem fazer com que um nmero
cada vez maior de litgios chegue aos tribunais trabalhistas todo ano (3 milhes de casos
apenas em 2013; ver Oviedo 2015). O nus do litgio pode aumentar os custos administrativos e o tempo de espera e, ao mesmo tempo, desincentivar os empregadores de celebrar contratos de trabalho.

Uma agenda de possveis reformas


Como as instituies e a regulamentao do mercado de trabalho podem apoiar melhor
a produtividade das empresas enquanto protegem tambm as garantias individuais e os
incentivos dos trabalhadores? No existe uma resposta nica para esta pergunta. Neste
relatrio destacamos quatro trajetrias de ajuste que podem incentivar vnculos mais longos, mais contrataes e, finalmente, maior produtividade do trabalho: garantir que os
aumentos do salrio-mnimo sejam acompanhados de um crescimento da produtividade
do trabalho, integrar requisitos de procura de emprego elegibilidade ao SD, avaliar o
potencial de reduo de custos trabalhistas no salariais obrigatrios e reformar a resoluo
de litgios de trabalho. Discutimos tambm como outros pases tm desenhado e implementado essas reformas.

Garantindo que os aumentos do salrio-mnimo sejam acompanhados pelo


aumento da produtividade do trabalho
Em primeiro lugar, importante manter o salrio-mnimo no Brasil alinhado aos nveis
internacionais e assegurar que os ganhos sejam acompanhados pelo crescimento da
produtividade do trabalho. A seo anterior discutiu a importncia do salrio-mnimo
para a reduo da pobreza e da desigualdade. Apesar de seu crescimento elevado, o nvel
atual est em linha com o de pases de nvel de renda semelhante. Olhando para o futuro,
a regra atual que vincula o ajuste anual do salrio-mnimo ao crescimento do PIB vai
determinar o crescimento a taxas mais baixas nos anos que se seguem. Considerando um
contexto de menor crescimento que o dos passados 15 anos, a manuteno dos aumentos
do salrio-mnimo depender da capacidade brasileira de aumentar sua produtividade do
trabalho para competir.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

101

102

Reforma da regulamentao do mercado de trabalho em apoio produtividade das empresas,


protegendo tambm os trabalhadores

Integrando requisitos de busca por emprego elegibilidade para o SD


Em segundo lugar, importante integrar requisitos de busca por emprego na elegibilidade
para o SD para incentivar as pessoas que procuram empregos a buscarem mais ativamente
e melhorarem sua empregabilidade. A tenso entre proteger a renda dos trabalhadores nos
perodos de desemprego e proporcionar os incentivos adequados ao trabalho est sempre
presente na concepo de polticas e programas de proteo ao desemprego. De fato, os
programas tradicionais de SD podem prolongar os perodos de desemprego, aumentar os
salrios de reserva e desincentivar a procura ativa por emprego (Card e Levine 2000). Ao

Caixa de Texto 3.1 A experincia da OCDE na integrao de requisitos de procura


por emprego na elegibilidade para o seguro-desemprego
Os requisitos de procura independente por emprego variam muito entre os pases da OCDE
(Venn 2012). Alguns pases (como Grcia, Espanha e Turquia) no tinham requisitos formais no
momento do levantamento mais completo em 2007, mas a maioria dos pases da OCDE agora
exige que requerentes de SD provem que realizaram atividade de procura de emprego ou
mantenham um registro de suas buscas por trabalho, que deve ser fornecido quando for solicitado pelos centros. Os requisitos mais rigorosos-so encontrados em pases como a Austrlia
e o Reino Unido, onde os requerentes devem passar por um determinado nmero de etapas
na procura por emprego a cada duas semanas e fornecer evidncias relevantes para o consultor de emprego. Relatrios mensais de procura de emprego so mais comuns, por exemplo, na
Frana, no Japo, na Repblica da Coreia e na Sua. A Tabela B3.1.1 mostra a frequncia e o
nmero de aes ou solicitaes de emprego esperadas em pases com tais requisitos.
Tabela B3.1.1 Requisitos de busca por empregos para a elegibilidade ao SD em alguns pases da OCDE
Pas

Exigncia de relatrios sobre a busca


por emprego (frequncia)

Aes a serem relatadas por ms


(nmero)

Austrlia
Canad
Repblica Checa
Dinamarca

A cada 2 semanas
Requisitos variveis
A cada 2 semanas
Pelo menos uma vez a cada 3 meses

Finlndia
Frana
Japo
Rep. da Coreia
Pases Baixos
Nova Zelndia
Noruega
Sua

De 1 semana a 1 ms
Uma vez por ms (depois do 4o ms)
Uma vez a cada 4 semanas
Varivel, desde semanal at a cada 4
semanas
A cada 4 semanas
A cada 6 semanas
A cada 3 meses
Uma vez por ms

Reino Unido

A cada 2 semanas

10

Estados Unidos

A cada 2 semanas

10

8-20
Esperam-se esforos "razoveis"
No especificado
Requisitos variveis (Dependendo do Plano
de Ao Individual)
Varivel (dependendo do Plano de Ao Individual)
Varivel
2
2
4
Varivel (dependendo do Plano de Ao Individual)
No especificado
4-10

Fonte: Com base em Venn 2012.


Nota: SD = Seguro-Desemprego

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Reforma da regulamentao do mercado de trabalho em apoio produtividade das empresas,


protegendo tambm os trabalhadores

longo dos anos, vrias inovaes e ajustes foram feitos aos programas de SD para resolver
esse problema. Em uma tendncia importante que pode ser relevante para o Brasil, muitos
pases da OCDE criaram mecanismos para fazer cumprir requisitos de busca por emprego
pelos desempregados ou recompensar as buscas ativas por trabalho e reentrada rpidas no
mercado de trabalho (Caixa de Texto 3.1). A experincia da OCDE indica que o reforo
das exigncias para os beneficirios de SD buscarem ativamente trabalho, aceitarem ofertas
adequadas de emprego ou participarem de programas ativos do mercado de trabalho
(PAMT) sob pena de receberem sanes pode ajudar a compensar o impacto negativo
dos benefcios de desemprego sobre os incentivos ao emprego e aumentar a sustentabilidade dos programas de SD (Venn 2012; OECD 2014; Vodopivec 2004). Em termos
gerais, ao invs de ajustar as condies de elegibilidade e durao do benefcio de forma
significativa (como requisitos de contribuio mnima para ter acesso a benefcios e sanes
para ao desemprego voluntrio), os pases da OCDE tm priorizado o seguinte:
Reforar os requisitos de procura de emprego para ter acesso ao benefcio do SD
(incluindo a disponibilidade para entrevistas e outros contatos durante o
desemprego);
Instituir incentivos para os trabalhadores, como bnus pela reentrada mais
rpida no mercado de trabalho e por vnculos de mais longa durao;
Monitorar os esforos de procura por emprego e aplicar sanes recusa de ofertas de emprego adequadas ao perfil do desempregado.
Resultados de outros pases indicam que o reforo dos requisitos de procura de
emprego, monitoramento e incentivos ou sanes a benefcios aumentam a taxa de procura por emprego dos beneficirios. As evidncias sugerem que exigncias mais rigorosas
de procura de emprego e relatoria aos servios de emprego dos esforos realizados reduziram a durao mdia do desemprego em 1% em relao ausncia de requisitos de relatoria nos Estados Unidos (Klepinger et al. 1997). Um experimento que aumentou o nmero
necessrio de contatos semanais com empregadores de dois para quatro reduziu a durao
mdia do pagamento de benefcios em duas a quatro semanas; alm disso, a notificao aos
requerentes de que as informaes relatadas seriam verificadas junto aos empregadores
ampliou este impacto (Vodopivec 2004; Martin e Grubb 2001). Da mesma forma,
Fredriksson e Holmlund (2003) mostram que a aplicao de sanes e o envio de avisos
(por exemplo, lembretes do horrio da entrevista de emprego) e o cumprimento dos requisitos de procura de emprego tm fortes efeitos sobre a taxa de sada do desemprego.
Para evitar uma associao entre o rpido reemprego e as perdas salariais, alguns pases
tm acoplado requisitos mais intensos de procura de emprego a polticas de ativao mais
fortes, incluindo a reforma dos servios de emprego para melhorar a assistncia na procura
por empregos, a expanso do acesso formao ou a prestao de empregos subsidiados
aps um perodo de procura de emprego sem sucesso. Evidncias da Alemanha sugerem
que essas reformas de reforo de requisitos de procura de emprego reduzem os salrios de
reserva dos desempregados, incentivando as pessoas a voltarem para o trabalho. No
entanto, os que permanecem desempregados podem ficar em situao pior e a reentrada
pode ser difcil e associada a perdas salariais (Mortensen e Pissarides 1994; Detragiache,
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

103

104

Reforma da regulamentao do mercado de trabalho em apoio produtividade das empresas,


protegendo tambm os trabalhadores

Engbom e Raei, no prelo). Para resolver esse problema, as reformas alems foram acopladas
a uma poltica forte de ativao (por exemplo, por meio de reforo dos servios de intermediao) e incentivos para investir na melhoria da produtividade (como a formao dos
trabalhadores). Estas medidas foram vistas como formas mais intensivas de apoio procura
por emprego, disponveis somente se o apoio menos intensivo (como buscas de trabalho
assistidas ou por conta prpria) no funcionar (ou seja, aps um perodo de busca por
emprego sem sucesso e guiada pelo princpio de "obrigaes mtuas", para que os candidatos a emprego no percebem a ajuda adicional como penalidade, mas sim como
oportunidade).

Avaliando a reduo dos custos de trabalho no salariais e obrigatrios


Em terceiro lugar, analisar os diversos custos trabalhistas obrigatrios no salariais para
encontrar potenciais redues. Uma anlise construtiva avaliaria a melhor forma de evitar
distores no mercado de trabalho formal ou no desemprego, assegurando o contrato social
desejado como parte de uma discusso mais ampla sobre a adequao e a sustentabilidade
do sistema de previdncia social (penses). Tornar o trabalho formal mais acessvel em
relao ao trabalho informal poderia aumentar o ritmo de criao de empregos formais. A
anlise consideraria a distoro causada por cada item dos custos trabalhistas no salariais

Caixa de Texto 3.2 O direito do trabalho simplificado da Itlia


A Itlia simplificou sua regulamentao do mercado de trabalho em um cdigo curto. Este processo, lanado por volta de 2008-09, publicou a primeira edio de um cdigo "simplificado" em
novembro de 2009, substituindo 100 estatutos antigos com 70 sees curtas. Na sequncia das
revises, o Simplified Labor Law Code (SLLC) foi anunciado no prembulo do Decreto Poletti, em
maio de 2014. Um grupo de senadores, advogados trabalhistas e outras partes interessadas reviu o
Cdigo de Trabalho italiano, listou os princpios fundamentais da legislao e mapeou, no mbito
desses princpios, todas as leis pertinentes j aprovadas na Itlia, comeando pelo SLLC. Eles simplificaram a linguagem (para facilitar a leitura e a traduo para o ingls) e elaboraram um novo texto
com um nmero limitado de disposies (veja um resumo de exemplo na tabela B3.2.1).
Tabela B3.2.1 Resumo do direito do trabalho simplificado da Itlia para trabalhadores em
tempo parcial
Lei antiga

Cdigo simplificado

13 artigos, 3803 palavras


O seguinte foi (sobre)regulado:
O formato e o contedo do contrato
Mximo de horas extras a cada semana e a cada ano
Motivos das horas extras
Horrio reduzido
Clusulas "flexveis" e "elsticas"
Conversibilidade de clusulas elsticas
Penalidades relacionadas

1 estatuto, 3 pargrafos, 117 palavras. regulado


o seguinte:
Formato escrito
No discriminao e mudana proporcional
nos padres
Horrio reduzido

Source: Adapted from the site http://www.pietroichino.it.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Reforma da regulamentao do mercado de trabalho em apoio produtividade das empresas,


protegendo tambm os trabalhadores

Caixa de Texto 3.3 Servios flexveis e customizados de resoluo de disputas


trabalhistas: evidncias da frica do Sul
A frica do Sul simplificou sua jurisprudncia trabalhista e criou a Labor Relations Act (promulgada
em 1995). Antes da reforma, o nmero extremamente alto de litgios (principalmente sobre demisses) causava longas esperas nos tribunais. Entre outras coisas, foi mudada a lei sobre demisso
"sem justa causa", para reduzir o tempo e o custo da resoluo de disputas de demisso.
A nova lei tambm estabeleceu a Comisso de Conciliao, Mediao e Arbitragem (CCMA),
responsvel pela resoluo de disputas (fora do litgio formal) em certas categorias de conflitualidade laboral por meio de conciliao, para reduzir a incidncia da ao judicial e litgio. Seus deveres incluem (a) a prestao de servios acessveis e rpidos de conciliao em litgios sobre "direitos"
(na sua maioria, por suposta demisso sem justa causa) (cerca de 100.000 casos foram tratados pelo
CCMA via conciliao em 2012); e (b) a mediao de disputas de negociao coletiva no resolvidas. Apesar de sua alta carga de trabalho, o CCMA conseguiu resolver rapidamente uma elevada
porcentagem de casos particularmente de demisso por meio de conciliao e arbitragem,
diminuindo significativamente a porcentagem de disputas de demisso que exigem ao judicial.
Vrios fatores principais contriburam para o funcionamento eficaz do CCMA:
Uso da tecnologia. Por exemplo, o CCMA desenvolveu e adaptou um sistema eletrnico de
gesto de processos e usa mensagens de texto para notificar as partes sobre as audincias;
Interveno precoce. O CCMA facilita a negociao coletiva no estgio inicial de disputaschave para impedir as partes de se agredirem;
Novos servios que melhoram as relaes do trabalho. Os servios de mediao ou conciliao
do CCMA, por exemplo, enquadram as negociaes e discusses entre os representantes dos
empregadores, empregados e sindicatos de forma a facilitar acordos mutuamente
aceitveis..
Fonte: Benjamin 2013.

obrigatrios. Usando essas informaes, o governo pode priorizar a reduo de alguns custos, tendo em conta a sua posio sobre o contrato social desejado.

Reforma da resoluo de disputas trabalhistas


Em quarto lugar, reduzir os incentivos para litgios trabalhistas desnecessrios, promover
modelos mais flexveis de resoluo de disputas trabalhistas como o uso mais regular de
mecanismos de mediao e negociao. Um mecanismo mais eficaz de resoluo de
litgios de trabalho no Brasil poderia suscitar reformas em duas frentes. Em primeiro
lugar, simplificar a linguagem de regulamentao, incluindo a definio de demisso sem
justa causa, para reduzir a possibilidade de ambiguidade e, assim, reduzir a possibilidade
de disputas trabalhistas desnecessrias (Caixa de Texto 3.2). Em segundo lugar, fortalecer
(a) os mecanismos automticos em alguns tipos de disputas trabalhistas, e (b) mecanismos mais fortes de mediao e negociao, que podem reduzir os gastos judiciais e acelerar a tomada de decises. (Para os resultados de tais reformas na frica do Sul, ver a
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

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Reforma da regulamentao do mercado de trabalho em apoio produtividade das empresas,


protegendo tambm os trabalhadores

Caixa de Texto 3.3). Um trabalhador que alega que seu emprego foi encerrado injustificadamente deve ter o direito de recorrer da demisso junto a um rgo imparcial; no
entanto, alguns processos podem envolver rbitros/mediadores ou uma comisso de
arbitragem/mediao (Noord, Hwang e Bugeja 2011; Teague 2013; OIT 2013b).
Auditorias ex-post das demisses podem ser possveis por lei ou acordo coletivo, para
garantir que os direitos dos trabalhadores no tenham sido cerceados.

Notas
58. Em 2012, a proporo de demisses sem justa causa pairava perto de 60% no Brasil,
acima da mdia da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE) (Oviedo 2015).
59. Para uma reviso detalhada dos regulamentos e das instituies do mercado de trabalho do Brasil, ver Oviedo 2015.
60. No presente relatrio, a expresso "carteira" refere-se no presente relatrio carteira
assinada, tambm chamada formalmente de Carteira de Trabalho e Previdncia
Social.
61. Demisses por justa causa compreendem, por exemplo, demisses por mau comportamento ou se o posto de trabalho deixar de existir. Se a justa causa no definir,
legalmente, a razo da demisso do trabalhador, a demisso ser classificada como
sendo por outras razes, com consequncias para o direito do trabalhador de acessar
o SD e o FGTS. Muitos litgios em tribunais trabalhistas dependem da definio do
motivo da demisso como justa causa.
62. A taxa bsica de juros do Brasil, que a taxa negociada em todas as outras dvidas
no mercado, de 10,75% (Hong e Wirz 2014). Com uma taxa de inflao de cerca
de 6% ao ano, o retorno real do FGTS fica ligeiramente abaixo do menor retorno de
mercado possvel.
63. Em 2012, 90,6% dos saques do FGTS corresponderam a demisso sem justa causa
(63,3%), aposentadoria (14,2%) ou compra de imvel (13,1%) (FGTS 2012).
64. Para os trabalhadores com um ano de trabalho ou menos, o perodo de aviso prvio
de 60 dias. Para os trabalhadores empregados na mesma empresa por mais de um
ano, o perodo de aviso prvio aumenta em 3 dias por ano trabalhado no cargo, limitado a 30 dias e com um total possvel de 90 dias (Lei n 12,506) (Oviedo 2015).
65. Usando a metodologia "Doing Business" do Banco Mundial, o nvel do salriomnimo expresso como uma porcentagem do rendimento nacional bruto (RNB) por
trabalhador, usado como proxy para os rendimentos mdios (Banco Mundial 2014).
No entanto, os dados devem ser interpretados com cautela em comparaes entre
pases, especialmente porque os pases diferem na proporo ocupada da populao.
66. Em relao ao perodo pr-2004, ver Lemos (2009). Em relao a 2004-12, ver
Bosch e Gonzalez-Velosa (no prelo) e Ferreira, Firpo e Messina (2014).
67. Embora o relatrio centre-se, principalmente, nos regulamentos em si, ele reconhece
a grande lacuna que existe entre a lei e sua aplicao esta ltima a que acaba afetando os incentivos econmicos e o desempenho das empresas. A maior parte dos
trabalhos empricos recentes (por exemplo, Almeida e Carneiro 2009, 2012) demonstra que a aplicao da regulamentao do mercado de trabalho afetou os resultados do
trabalho e a qualidade do emprego. Em particular, a aplicao mais rigorosa dos
benefcios teve um claro impacto positivo sobre a qualidade global dos empregos,
medida pelo cumprimento destes benefcios obrigatrios. No entanto, quando
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Reforma da regulamentao do mercado de trabalho em apoio produtividade das empresas,


protegendo tambm os trabalhadores

aumenta o cumprimento da lei, os empregadores tentam compensar o custo dos


benefcios obrigatrios mais altos ajustando os salrios nominais ou reduzindo alguns
benefcios voluntrios para conter os custos totais do trabalho. Para alguns dos trabalhadores mais bem remunerados, a imposio de pacotes de benefcios exigidos pelo
Estado vem custa de salrios ou outros benefcios (como o seguro de sade privado)
que podem ser mais valorizados (veja Almeida, Carneiro, e Narita 2014).
68. Os custos das empresas com os empregados formais tambm incluem o 13 salrio
(8,33%). (Como na maioria dos pases latino-americanos, os empregados tm direito
a um "13 salrio" adicional, pago pelo empregador todo ano em dezembro.) Os
empregadores tambm pagam os custos de transporte (cerca de 1%, podendo chegar
a at 6%); encargos sociais (Instituto Nacional do Seguro Social [INSS]/FGTS) sobre
o 13 salrio (2,98%); um abono de frias (2,78%, ou um tero do salrio mensal,
quando o empregado sai de frias); e encargos sociais (INSS / FGTS) sobre o abono
de frias (1%). Alm disso, as empresas tm de pagar uma multa de FGTS no valor
de 40% (4,5%) ao demitirem funcionrios. Por ltimo, dependendo do setor, necessrio pagar tambm alimentos bsicos e seguro de sade. Assim, os custos no salariais
podem chegar a at 70% da remunerao total (James 2011).

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produtividade das empresas, protegendo tambm os trabalhadores

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

109

C APTULO 4

Programas de emprego para


favorecer a fora de trabalho e
aumentar a produtividade de
pequenas empresas

Introduo
O Brasil tem agora a oportunidade de alavancar seus programas e polticas de mercado
de trabalho para promover a adequao entre empregados e empregos, preencher as
lacunas de competncias e promover o empreendedorismo. Como a maioria dos outros
pases de renda mdia, o Brasil tem uma srie de programas ativos do mercado de trabalho (PAMTs) que visam a ajudar na procura por emprego e na correspondncia profissional, na melhoria da empregabilidade e na ligao das pessoas a empregos mais
produtivos. Outros programas e polticas promovem o autoemprego e o crescimento das
micro e pequenas empresas.68 Um PAMT importante (discutido em detalhes no
Captulo 2) o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec)
do Brasil.69 Alm do Pronatec, os PAMTs principais do Brasil incluem servios de intermediao de mo de obra, por meio do Sistema Nacional de Emprego (SINE), programas de apoio especfico a jovens desempregados e vulnerveis e outros programas de
formao, como a formao profissional para os recipientes de benefcios relacionados ao
desemprego (Bolsa Formao). O Brasil tambm promove o empreendedorismo e o
desenvolvimento de micro e pequenas empresas por meio de vrios programas e servios
de apoio financeiro e no financeiro.70 O Brasil tambm foi pioneiro no princpio de
Economia Solidria. Em todas essas reas, o Brasil tem investido em programas e polticas
que tratam dos principais desafios identificados neste relatrio (Marra et al. 2015).
No entanto, aprimoramentos em diversas reas podem ajudar a melhorar os resultados. Embora os gastos do governo em matria de polticas de mercado de trabalho
tenham aumentado, eles financiam principalmente polticas passivas, como abonos
salariais e seguro-desemprego (SD).71 Como resultado, os gastos do Brasil com PAMTs
ficam atrs da mdia da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE). Em contraste a muitos pases da OCDE, o Brasil no realizou reformas
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

111

112

Programasdeempregoparafavoreceraforadetrabalhoeaumentaraprodutividadedepequenasempresas

significativas em seus servios pblicos de emprego, a fim de melhorar suas baixas taxas
de colocao. Seus programas voltados para a juventude tambm tm a oportunidade de
ser aperfeioados, acrescentando formao componentes de competncias pessoais
(soft skills) e treinamento no local de trabalho (on-the-job). Alm disso, o conjunto
das polticas poderia ser ainda mais eficaz caso houvesse uma melhor coordenao entre
elas e uma menor fragmentao entre os vrios programas de apoio ao emprego por
conta prpria e o empreendedorismo. Embora os programas de Economia Solidria
(apoio a cooperativas urbanas e rurais) sejam inovadores, eles tambm so fragmentados
e carecem de dados sobre adoo e resultados, que poderiam promover sua expanso.
necessrio adaptar e reorientar os PAMTs e as polticas de apoio ao empreendedorismo em direo aos objetivos fundamentais e reforar o monitoramento e a avaliao
destes. Especificamente, servios pblicos de emprego mais eficientes podem facilitar e acelerar a procura por emprego e melhorar a correspondncia entre empregos e empregados. O aumento da qualidade das polticas e programas voltados para os jovens pode ajudar
a tornar os jovens desempregados mais capacitados para os empregos disponveis e oferecer s empresas trabalhadores mais preparados. Programas de empreendedorismo mais
coordenados e eficazes podem promover o crescimento dos rendimentos e da produtividade das pequenas empresas aumentando, assim, o faturamento dos microempreendedores. Um processo mais forte de monitoramento e avaliao (M&A) de Sine e outros
PAMTs podem melhorar a eficincia e a sustentabilidade do sistema como um todo. A
consecuo destes objetivos exigir um compromisso com diversas prioridades:
Adoo de uma abordagem de gesto no Sine com foco em colocao profissional, por meio
(a) da introduo de perfis de clientes e gesto de casos focada na colocao profissional; (b) do fortalecimento dos servios para as empresas que buscam trabalhadores
pouco qualificados; (c) da terceirizao de determinadas funes do Sine para prestadores do setor privado; e (d) do uso de reembolsos com base em resultados;
Adicionar componentes de treinamento on-the-job (no local de trabalho) e de soft-skills
(competncias pessoais) aos PAMTs direcionados juventude para melhor equipar os
jovens desempregados para o emprego, incluindo as ligaes entre a formao e a
aprendizagem (por exemplo, alterando-se a Lei do Aprendiz at o momento, as
empresas contrataram apenas 23% do nmero estipulado pela lei);
Melhorar a coordenao entre os vrios programas de apoio ao empreendedorismo, (a)
estabelecendo elos mais eficazes entre os programas de apoio financeiro e no financeiro e ligaes com outros servios e programas do mercado de trabalho para promover a produtividade das pequenas empresas; e (b) revisando e consolidando programas
fragmentados para aumentar a eficincia;
Garantir que os sistemas de M&A forneam dados adequados sobre as taxas de colocao profissional do Sine, sobre os impactos dos programas para a juventude sobre os
salrios e a empregabilidade dos beneficirios e o efeito do apoio ao empreendedorismo na sobrevivncia dos empreendimentos, possibilitando ajustes conceituais e a
expanso do programa com base em evidncias.
Embora todas essas reformas sejam crticas, a reforma do Sine a prioridade principal para melhorar o desempenho geral do sistema de PAMTs. A reforma do Sine
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e aumentar a produtividade de pequenas empresas

pode gerar integrao entre os diferentes programas e servios. As experincias internacionais demonstram que os servios pblicos de emprego so a interveno de
PAMT de menor custo isso significa que eles podem aumentar a taxa de colocaes
profissionais entre os pobres de forma bastante eficaz (e encaminh-los a outros servios conforme necessrio, no apenas de treinamento). Uma nova abordagem em que
o servio a ser prestado pelo Sine a colocao (em vez de apenas o cadastramento de
vagas de emprego e do perfil das pessoas que procuram emprego) encaminhando as
pessoas formao apenas caso no forem colocadas imediatamente em uma vaga de
trabalho pode melhorar expressivamente a eficincia do sistema como um todo.
Vale notar que, embora este captulo se concentre em reformas nos PAMTs para
elevar a produtividade do trabalho (Meta 1), ele deixa para o captulo 5 uma discusso mais detalhada sobre como adaptar o Sine e outros PAMTs para melhor atender
s necessidades dos pobres (Meta 2). Conforme destaca o Captulo 1, os PAMTs (ao
melhorarem a colocao e capacitarem os jovens para as vagas de emprego) podem, no
final das contas, ajudar a reduzir o desemprego friccional em um determinado nvel de
demanda agregada e, ao mesmo tempo, aumentar a produtividade do trabalho e o
crescimento das pequenas empresas (Meta 1). Este captulo foca as reformas necessrias para a consecuo dessa meta. No leque dos programas de trabalho, o Captulo 5
concentra-se nas adaptaes ao Sine e outros PAMTs para melhor atender aos pobres
e ajudar a conect-los a empregos mais produtivos (Meta 2).

Programas ativos de mercado de trabalho j existentes


No Brasil, uma ampla gama de PAMTs visa a suprir as necessidades de oferta e
demanda por trabalho e melhorar o funcionamento do mercado de trabalho. Este captulo discute os trs principais tipos de PAMTs no Brasil: (a) servio pblico de emprego
(Sine), que facilita a procura por emprego e a correspondncia; (b) programas de capacitao profissional, com exceo do Pronatec (discutido no Captulo 2); e (c) programas e
polticas para a juventude, que procuram melhorar os resultados dos jovens no mercado
de trabalho, melhorando suas competncias, aumentando sua empregabilidade e promovendo sua ligao a vagas de trabalho. Vrios programas de apoio ao trabalho por conta
prpria e s micro, pequenas e mdias empresas so discutidos separadamente, bem
como os esforos para promover a Economia Solidria embora, na prtica, esses programas se sobreponham bastante em termos de seus objetivos e grupos-alvo.
Diferentemente da maioria dos pases da OCDE, onde os desempregados costumam ser
o maior grupo-alvo dos PAMTs, o Brasil pretende alcanar um grupo mais amplo de
beneficirios dos PAMTs, incluindo as pessoas que trabalham por conta prpria e precisam de acesso a crdito ou formao para o empreendedorismo, as populaes vulnerveis, as comunidades que precisam de insumos e assistncia tcnica para ingressarem em
empregos produtivos, entre outros. Em cada categoria, os diferentes programas federais
e subnacionais focam diversos grupos, incluindo desempregados, jovens buscando
emprego, trabalhadores por conta prpria e micro e pequenas empresas (Tabela 4.1).72
Recentemente, o Governo Federal ampliou o leque de programas disponveis, no
entanto os gastos com os PAMTs continuam muito atrs das polticas passivas do mercado
de trabalho. A amplitude e os gastos dos PAMTs federais aumentaram expressivamente

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

113

114

Programasdeempregoparafavoreceraforadetrabalhoeaumentaraprodutividadedepequenasempresas

Tabela 4.1 Principais programas do mercado de trabalho no Brasil, 2015

Support to MSEs

ALMPs

Tipo de Programa

Objetivo

Programas no Brasil

Servio de intermediao*

Fornecer servios de intermediao para


trabalhadores em busca de emprego e para as
empresas em processo de contratao

Servio Nacional de Emprego (Sine)

Treinamento profissional

Aumentar as competncias dos desempregados, por


meio de treinamentos de curto prazo

Pronatec FIC, Pronatec Bolsa Formao Seguro


Desemprego, qualificaes de curto prazo (Bolsa
Qualificao)

Programas e polticas
direcionados aos
jovens

Aumentar a empregabilidade de jovens vulnerveis e


ligar os jovens a empregos

ProJovem Trabalhador, Apprentice Law (Lei do Aprendiz)

Acesso ao financiamentoa

Aumentar o acesso ao financiamento para as micro e


pequenas empresas

Microcrdito direcionado (PNMPO) , simplificaes


burocrticas para os microempreendedores
individuais (MEI)

Apoio no financeiro ao
empreendedorismo

Promoo do empreendedorismo, das micro e


pequenas empresas e da formalizao

Servios de apoio no financeiro do Sebrae

Apoio Economia
Solidria

Apoio ao desenvolvimento de cooperativas e outras


formas de empreendimentos coletivos

Economia solidria

Polticas passivas de
mercado de trabalho

Oferecer apoio financeiro aos desempregados


apoio renda de empregados formais de
baixa renda

Abono salarial

Nota: PAMTs = programas ativos de mercado de trabalho. MPEs = micro e pequenas empresas. PNMPO = Programa Nacional do
Microcrdito Produtivo Orientado. PROGER = Programa de Gerao de Emprego e Renda. Pronatec = Programa Nacional de Acesso ao
Ensino Tcnico e Emprego. Sine = Sistema Nacional de Emprego. Sebrae = Servio de Apoio s Micro e Pequenas Empresas. MEI =
Microempreendedor Individual. A Economia Solidria refere-se a programas que apoiam cooperativas urbanas e rurais.
a. Inclui apenas programas sob a gide do Ministrio do Trabalho e Emprego.

nos ltimos anos, mas as polticas passivas como o SD e o Abono Salarial continuam absorvendo a maior parte do oramento para programas de trabalho. Fica ntido o contraste com
pases como a Argentina e o Chile, onde as polticas passivas representam 10% e 40%,
respectivamente, dos gastos com programas de trabalho (Banco Mundial, no prelo). Visto
que as polticas ativas e passivas recebem recursos da mesma fonte (o Fundo de Amparo
ao Trabalhador, ou FAT), a dotao oramentria global dos PAMTs continua limitada em
funo dos gastos crescentes com polticas passivas (Figura 4.1, painel a).73 Em boas condies de mercado de trabalho, com baixo desemprego a longo prazo, os PAMTs se concentram em melhorar a eficincia de correspondncia, com o potencial de reduzir o
desemprego friccional. Nestes casos, os gastos com os PAMTs podem ser menores, mas
medida que o mercado de trabalho se agrava, podem ser necessrios mais gastos com os
PAMTs para garantir que as pessoas demitidas encontrem empregos rapidamente reconhecendo que, em uma recesso, a eficcia de tais medidas pode diminuir e elas podem
precisar da complementao de outras polticas (Kluve 2010).
Os gastos com servios pblicos de emprego so particularmente baixos. O Sistema
Nacional de Emprego do Brasil, Sine, foi criado em 1975 e, atualmente, possui 1.620
escritrios por todo o pas. Em relao aos pases da OCDE, no entanto, os gastos do Brasil
com servios de intermediao so bastante baixos. Nos ltimos anos, o Brasil dedicou
menos de 2% da despesa total com PAMTs federais ao Sine (Figura 4.1, painel a). Em
contraste, os pases da OCDE gastam, em mdia, 10% dos seus oramentos com PAMTs
em colocao e servios relacionados, resultando em gastos muito maiores em termos de
porcentagem do produto nacional bruto (Figura 4.1, painel b). No entanto, importante
notar que este nmero no Brasil um limite inferior, uma vez que abrange apenas os gastos
federais, excluindo as contrapartidas estaduais.
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e aumentar a produtividade de pequenas empresas

115

Figura 4.1 Gastos com programas do mercado de trabalho no Brasil e outros pases selecionados
b. Gastos com SPEs em pases selecionados, 2012

a. Gastos com PAMTs no Brasil e


nos pases da OCDE de 2005 e 2012a
1.6
1.4

Parcela do PIB (%)

1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.2

Polticas passivas

12
OC

DE

20
DE
OC

20

05

2
01
il 2
as
Br

Br

as

il 2

00

Mxico
Brasil
Argentina
Colmbia
Rep. da Coria
Estados Unidos
Chile
Japo
Nova Zelndia
Canad
Sua
Portugal
Itlia
Noruega
Pases da OCDE
Finlndia
ustria
Blgica
Frana
Sucia
Pases Baixos
Alemanha
Dinamarca

Iniciativas
start-up
Emprego subsidiado e reabilitao

Criao direta de empregos

Treinamento

PSA

0.1

0.2

0.3

0.4

Parcela do PIB (%)

Incentivos ao emprego

Fontes: Marra et al. 2015; Brasil, Ministrio do Trabalho e Emprego 2014c; OCDE 2013.
Nota: PAMTs = programas ativos de mercado de trabalho. OCDE = Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico SPE =
Servio Pblico de Emprego O montante cobre somente os gastos federais (limite inferior).
a. As polticas passivas incluem apenas o seguro-desemprego e excluem o Abono Salarial. As polticas ativas incluem o Sistema Nacional
de Emprego (Sine), os programas de formao inicial e continuada (FIC) do Pronatec, o Bolsa Qualificao (que permite que os
trabalhadores formais faam cursos de qualificao de curta durao durante licena no remunerada), o Programa de Recursos Pesqueiros
Sustentveis, o Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado (PNMPO) e a Economia Solidria, mas no incluem os servios do
PROGER ou o Sebrae.

O portflio de ALMPs do Brasil difere um pouco do portflio dos pases da OCDE,


com maior foco em treinamento. Os PAMTs no Brasil incluem formao, como cursos de
formao profissional de curta durao (Pronatec), formao para os beneficirios do SD
(Bolsa Formao Seguro-desemprego, tambm conhecido como Pronatec-MTE) e formao de jovens (Projovem Trabalhador). Programas menores incluem oportunidades de
qualificao profissional para atuais trabalhadores, como o Bolsa Qualificao, que permite
a aqueles que esto no setor formal fazer cursos de qualificao de curta durao enquanto
esto em licena sem vencimento de seus empregos por 2-5 meses (caso as empresas
enfrentam dificuldades temporrias).
Considerando as baixas qualificaes dos pobres e as barreiras empregabilidade
enfrentadas por muitos jovens no mercado de trabalho, a melhoria da formao profissional e ligao dos jovens s vagas de trabalho foram alguns dos principais focos da poltica
de emprego. Como o Captulo 2 descreve em detalhes, a expanso da formao profissional visa a preencher as lacunas de competncias na populao em idade ativa, incluindo os
jovens. As polticas e os programas ativos de mercado de trabalho dirigidos aos jovens
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

116

Programasdeempregoparafavoreceraforadetrabalhoeaumentaraprodutividadedepequenasempresas

visam, em grande parte, a ligar os jovens a empregos. A Lei do Aprendiz, introduzida em


2000, exige que 5% da fora de trabalho de empresas de mdio e grande porte seja composta por aprendizes (Marra et al. 2015), discutido em mais detalhes na Caixa de Texto 4.4.
Mais recentemente, o Pronatec Aprendiz visa a melhorar os programas para cumprir a Lei
do Aprendiz, oferecendo treinamento subsidiado para aprendizes, visto que, de acordo com
a lei, eles devem estar matriculados em cursos de formao oferecidos pelo Sistema S ou
outras instituies reconhecidas pelo Ministrio do Trabalho e Emprego enquanto trabalham. Este programa prev financiamento federal para as micro e pequenas empresas
contratarem aprendizes, apesar de no contribuir para o sistema de ensino profissional (isto
, a rede de prestadores de cursos do Sistema S).

Apoio existente aos trabalhadores autnomos e ao empreendedorismo


O Brasil tambm oferece muitos servios e programas para os trabalhadores por conta
prpria e micro, pequenas e mdias empresas. Esses servios e programas, em grande parte,
se dividem em duas categorias: programas para melhorar o acesso ao financiamento, bem
como servios no financeiros, tais como (a) orientao empreendedora; (b) treinamento
em gesto; e (c) incentivos formalizao, servios de consultoria e assistncia tcnica.
Dada a importncia do acesso ao crdito para o crescimento das micro e pequenas empresas, tanto os pases desenvolvidos quanto os pases em desenvolvimento tm programas
para aliviar suas restries de crdito. O Brasil oferece vrios programas adaptados s diferentes categorias de empresas, incluindo o Programa Nacional de Microcrdito Produtivo
Orientado (PNMPO), que d acesso ao microcrdito para pequenos empresrios, e uma
linha nacional de crdito no mbito do Programa de Gerao de Emprego e Renda
(PROGER), que fornece emprstimos subsidiados a uma srie de empresas, grandes e
pequenas.
Tambm existem servios no financeiros para lidar com restries que vo alm do
acesso ao crdito. Alm da falta de acesso ao crdito, os pequenos empresrios enfrentam
vrias outras barreiras, incluindo uma possvel falta de competncia (bsica, tcnica, comercial, financeira ou no cognitiva) e a falta de capital social. Outras restries podem envolver
o ambiente de negcios em geral, o acesso limitado aos mercados e assim por diante (Cho,
Robalino e Watson 2015). O Brasil tem uma longa histria de apoio s micro e pequenas
empresas por meio do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae).
Criado em 1972 como uma instituio pblica, o Sebrae se tornou uma organizao privada sem fins lucrativos em 1990, com a misso de promover o desenvolvimento sustentvel e competitivo das pequenas empresas.74

Abordagens existentes de Economia Solidria (Economia Solidria)


A Economia Solidria brasileira chama cada vez mais a ateno de outros pases como um
modelo potencial para promover a produtividade e a incluso, especialmente entre as
populaes pobres e vulnerveis. A abordagem de Economia Solidria promove o
emprego produtivo, incentivando e apoiando associaes, cooperativas e grupos informais a
formar empreendimentos coletivos com base em princpios de solidariedade (propriedade
coletiva, igualdade e tomada de deciso coletiva). A Economia Solidria no um conceito
novo, mas na ltima dcada ele recebeu muito mais apoio dos governos estaduais e municipais. Nacionalmente, o Governo Federal criou a Secretaria Nacional de Economia
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e aumentar a produtividade de pequenas empresas

Solidria, em 2003, que implementa o Programa de Desenvolvimento da Economia


Solidria para promover, fortalecer e expandir a Economia Solidria por meio de polticas
integradas para a gerao de emprego e promoo da incluso em reas rurais e urbanas.
No Brasil, j existem 30 mil empresas solidrias, que empregam cerca de 2,3 milhes de
pessoas (Banco Mundial 2013)75. O apoio da Economia Solidria visa a aumentar as oportunidades de capacitao e gerao de renda dos pobres por meio de abordagens multissetoriais construdas em torno de quatro modalidades principais:
Campanhas de informao e comunicao e apoio;
Treinamento e assistncia tcnica (incluindo a formao de formadores, projetos de incubao e suporte tcnico);
Investimentos, emprstimos e finanas solidrias (como o microcrdito produtivo e os bancos de desenvolvimento comunitrio);
Apoio ao marketing e acesso ao mercado (assistncia com certificaes e acreditaes para as normas de comrcio justo, centros comerciais, assistncia
com a participao em licitaes de contratos pblicos e outros apoios).

O caminho frente: definindo uma agenda de polticas


At que ponto as polticas existentes do mercado de trabalho alcanam seus objetivos e
como o Brasil pode melhor-los para aumentar o seu impacto? Esta seo explora vrias
reformas de alta prioridade que podem ajudar a responder a este desafio global: (a) fortalecer os servios pblicos de emprego para facilitar a procura de emprego e a correspondncia, (b) fortalecer a expanso de programas voltados juventude, para melhorar
os resultados do mercado de trabalho para os jovens, (c) coordenar programas de
empreendedorismo para melhorar as perspectivas individuais e a produtividade do negcio, e (d) o foco dos sistemas de M&A no monitoramento e avaliao de resultados.

Fortalecimento dos servios pblicos de emprego para facilitar a busca por


emprego e a correspondncia
A fim de melhorar a eficcia do Sine ao ligar os candidatos a empregos, necessrio
adotar um foco maior na taxa de colocao dos diferentes postos. A experincia da
OCDE mostra que os servios pblicos de emprego (SPEs), em bom funcionamento,
podem ser rentveis e facilitar a procura por emprego e a correspondncia (Betcherman,
Olivas, e Dar 2004) de maneira custo-eficiente.76 No Brasil, no entanto, o Sine desempenha um papel relativamente pequeno: apenas uma minoria dos candidatos a
emprego utiliza seus servios e as taxas de colocao daqueles que o procuram so
relativamente baixas pelos padres internacionais: 12% no Brasil, comparado a 36% no
Mxico e 48% nos Estados Unidos.77 Em 2012, embora o nmero de desempregados
cadastrados no Sine houvesse aumentado, apenas 23% das vagas do Sine estavam
preenchidas e menos de 11% dos encaminhados a postos de trabalho foram colocados.
Entre os usurios de Sine pesquisados em 2013, apenas 2% relataram ter ido ao Sine
para procurar emprego; enquanto 85% queriam apenas se cadastrar para solicitar o
benefcio SD, e 7% procuravam apenas informaes (Brasil, Ministrio do Trabalho e
Emprego 2014c). Estes resultados explicitam a necessidade de o Sine ter como foco a
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

117

118

Programasdeempregoparafavoreceraforadetrabalhoeaumentaraprodutividadedepequenasempresas

colocao como um servio a ser prestado, ao invs de analisar os resultados com base
no nmero de cadastros.
Os servios pblicos de emprego do Brasil poderiam desempenhar um papel mais
forte na facilitao da busca por empregos e correspondncia. O Brasil aprimorou
bastante as funes do Sine com a introduo do Mais Emprego, que integra sistemas
e informaes (Caixa de Texto 4.1). Ele tambm comeou uma importante reforma
da fixao de metas para as taxas de colocao (Marra et al. 2015). No entanto, o Sine
pode ser reforado ainda mais por meio de polticas que enfatizem uma abordagem de
gesto com foco na colocao em empregos, incluindo as seguintes estratgias:
Introduzir perfis de clientes e gesto de casos com foco na colocao;

a. Vagas e candidatos a emprego cadastrados

b. As taxas de colocao e vagas preenchidasa


60

50

Candidatos a emprego e
vagas preenchidas (%)

5
4
3
2
1

40
30
20
10

Vagas
preenchidas

Vagas de trabalho

09
20
10
20
11
20
12
20
13

08

20

07

20

06

20

05

20

20

03

20

20

07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13

06

20

05

20

04

20

03

20

Candidatos a emprego

04

20

Candidatos a emprego e vagas de trabalho

Figura 4.2 Registro no Sine, vagas e tendncias de colocao profissional , 200313

Colocao/encaminhamento
para emprego

Fonte: Estatsticas anuais do Sine, Ministrio do Trabalho e Emprego, Braslia (acesso em 30 de janeiro de 2015), http://portal.mte.gov.br/sine/
relatorio-anual.htm.
Nota: Sine = Sistema Nacional de Emprego.
a. A taxa de colocao a porcentagem de candidatos a emprego que o Sine encaminhou para empregadores e que foram colocados em postos
de trabalho.

Caixa de Texto 4.1 Sistema Mais Emprego


O Mais Emprego foi criado em 2010 para tornar o Sistema Nacional de Emprego (Sine) do Brasil
mais eficiente. Por meio do novo sistema, todas as vagas disponveis e todos os candidatos so
visveis por todas as unidades descentralizadas do Ministrio do Trabalho e Emprego envolvidas na intermediao do trabalho.
Em 2012, o sistema Mais Emprego encaminhou mais de 8 milhes de trabalhadores a mais
de 3 milhes de vagas. Destes, cerca de 6,5 milhes de trabalhadores compareceram a entrevistas de emprego e mais de 700.000 foram colocados.
Fonte: Brasil, Ministrio do Trabalho e Emprego 2014A.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e aumentar a produtividade de pequenas empresas

Reforar os servios para as empresas que buscam trabalhadores com baixas


qualificaes;
Terceirizar determinadas funes do Sine para prestadores do setor privado;
Adotar desembolsos baseados em resultados, inclusive nos servios terceirizados.
Introduzir perfis de clientes e gesto de casos com foco na colocao
Dado o papel potencialmente integrador do Sine nas polticas de competncias e
empregos do Brasil, as reformas de maior prioridade so direcionar seus servios de
forma mais eficiente por perfis de clientes e adotar uma abordagem de gesto com
foco na colocao. Atualmente, os servios pblicos de emprego no Brasil no focam
a colocao como resultado final. Por meio de perfis de clientes (que muitos pases da
OCDE utilizam para adaptar servios para os desempregados), o Sine poderia desenvolver planos de ao individuais (IAPs) para melhorar a eficcia da procura de
emprego e do encaminhamento a PAMTs.78 (A Caixa de Texto 4.2 descreve uma
ferramenta de perfis introduzida recentemente na Sucia.) O sistema atual, que encaminha a maioria dos candidatos a empregos formao, pode no ser a abordagem
mais eficiente em termos de custo; j os perfis e outras ferramentas com foco na colocao podem aumentar a relao de custo-efetividade de vrias maneiras:

Caixa de Texto 4.2 Perfis estatsticos apoiam intervenes precoces de alto risco
para quem procura emprego na Sucia
Em 2011, a Sucia criou um sistema baseado em tecnologia da informao chamado Assessment
Support Tool (AST, Ferramenta de Suporte Avaliao) que permite que os conselheiros do SPE
identifiquem candidatos a emprego de alto risco mais cedo e organizem um apoio mais intensivo para as pessoas com alto risco de desemprego de longa durao (DLD). A ferramenta foi
concebida como um mdulo adicional com um fluxo de informaes para os assistentes sociais,
reconhecendo que o sucesso do mercado de trabalho depende de variveis que os dados estatsticos dificilmente conseguiro capturar, como redes sociais, ambio e fora fsica e mental.
A AST cria um mecanismo que permite aos assistentes sociais substituir procedimentos regulares,
priorizar candidatos a emprego de alto risco e empreender intervenes precoces. O tempo normal de
espera para ativao do PAMT pode ser ajustado se o AST determinar que um candidato a emprego
possui alto risco de DLD. A AST calcula um escore de risco que classifica os candidatos de acordo com
quatro categorias: (a) muito boas perspectivas de emprego; (B) boas perspectivas de emprego; (C) fracas
perspectivas de emprego; e (d) alto risco DLD. A AST informa os assistentes sociais para que estes considerem intervenes precoces para os clientes da ltima categoria, reduzindo os tempos de espera e
ajustando os protocolos padro. Uma avaliao aprofundada, nestes casos, realizada mais cedo do
que para outros clientes e envolve reunies mais frequentes.a Outras medidas, incluindo formao profissional, experincia de trabalho, reabilitao profissional ou outras atividades preparatrias de emprego
tambm podem ser ativadas no incio (Figura B4.2.1).
.
continua na prxima pgina

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

119

120

Programasdeempregoparafavoreceraforadetrabalhoeaumentaraprodutividadedepequenasempresas

Caixa de Texto 4.2 Perfis estatsticos apoiam intervenes precoces de alto risco para quem
procura emprego na Sucia (continuao)
Figura B4.2.1 Perfis e processo de interveno precoce para candidatos de alto risco na Sucia
Cadastro e
entrevista inicial

Modelo de
perfil estatstico

Segmentao com base


em grupos de risco

Deciso final
do responsvel
pelo caso

Gruop 1
Perspectivas de
emprego muito boas
Grupo 2
Perspectivas de
emprego boas
Cadastro

Ferramenta de
apoio avaliao

Grupo 3
Perspectivas de
emprego ruins
Grupo 4
Em risco de DLP;
necessrias medidas
precoces de PAMTs

O responsvel
pelo caso,
provavelmente,
intervir nos
procedimentos
normais e garantir
intervenes
precoces, na
forma de PAMTs

Fonte: Banco Mundial. Reproduzido, com permisso, de Loxha e Morgandi 2014; requer permisso adicional para reutilizao.
Nota: DLD = desemprego de longo prazo. PAMTs = programas ativos de mercado de trabalho.
Fonte: Loxha e Morgandi 2014.
a. Informaes recebidas durante uma viagem de estudo do Banco Mundial a Estocolmo, na Sucia, com visitas ao SPE sueco
nos dias 15 e 16 de outubro de 2013. A fonte tambm tem por base informaes escritas e adaptadas que foram
compartilhadas diretamente pelo SPE sueco com os autores de Loxha e Morgandi (2014).

Categorizar os candidatos a emprego. Os perfis podem ser usados para diferenciar entre as
pessoas com maiores probabilidades de conseguir um emprego e aquelas que, provavelmente, tero mais dificuldades. Ao priorizar esse ltimo grupo (e adicionando incentivos
por meio de assistentes sociais para trabalhar com os clientes mais difceis de colocar), o
Sine pode gerenciar melhor seu volume de casos;
Alavancando os sistemas de informao abrangentes j existentes. A integrao de perfis
com outros dados existentes pode ajudar os assistentes sociais a adaptarem, de forma
mais eficiente, as intervenes dos PAMTs para os candidatos a emprego (nem todos
precisam da mesma capacitao). Esta informao pode ajudar o Sine a avaliar regularmente as caractersticas de longo prazo dos candidatos desempregados e desfavorecidos
(ou outros) para identificar e lidar melhor com suas barreiras ao mercado de trabalho;

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e aumentar a produtividade de pequenas empresas

Permitindo um melhor alinhamento das colocaes com a demanda do mercado. Por meio
do desenvolvimento de ferramentas analticas baseadas em sistemas de gesto existentes
para gerar informaes atualizadas e de alta qualidade sobre a oferta e a demanda do
mercado de trabalho local, o Sine poder responder adequadamente s mudanas nas
condies e s tendncias de mercado, com o potencial de melhorar a colocao e a
eficincia.
Uma gesto de casos orientada para o cliente, que adapta o apoio com base na
empregabilidade, poderia melhorar os servios para os pobres e as pessoas difceis
de atender. O Brasil poderia fortalecer o Sine ao focalizar melhor as categorias de
desempregados que costumam necessitar de uma gesto de caso mais intensiva do
que os candidatos a emprego prontos para o mercado. A gesto focalizada de casos
pode incluir um apoio adicional formao ou qualificao profissional em
demanda no mercado de trabalho. Pases como a Alemanha e o Reino Unido introduziram modelos de gesto de caso com base na empregabilidade e nas chances de
sucesso no mercado de trabalho dos candidatos a emprego em suma, os indivduos
mais difceis de colocar recebem um apoio mais intensivo. Para que tal sistema funcione, conselheiros ocupacionais do SPE (ou prestadores privados) devem ter incentivos financeiros (ou de outra natureza) para trabalhar com os mais desfavorecidos.
Reforar os servios para as empresas que buscam trabalhadores com
baixas qualificaes
Uma busca proativa por empresas que contratam trabalhadores pouco qualificados pode
aumentar tanto a lista de vagas quanto as taxas de colocao. Nos pases da OCDE, os
servios de emprego fazem uma extensa divulgao junto aos empregadores para que
aumentem o nmero de vagas e para que empreguem indivduos difceis de atender. No
Brasil, o Sine poderia desempenhar um papel mais proativo, especialmente quando se trata
de reforar os servios para as empresas que demandam trabalhadores pouco qualificados.
Este esforo implicaria uma busca ativa e a manuteno de relacionamentos com grandes
empregadores que contratam, especificamente, trabalhadores pouco qualificados.
Usar a gesto de desempenho baseada em resultados, incluindo a terceirizao
O Brasil pode melhorar ainda mais os resultados e a eficincia por meio da
introduo da gesto de desempenho baseada em resultados, incluindo a terceirizao de determinadas funes do Sine para o setor privado. Em vrios pases
europeus, acordos contratuais com prestadores privados melhoraram os resultados para grupos especficos, trouxeram inovao para a prestao de servios e
fomentaram a concorrncia, conforme discutido em mais detalhes na Caixa de
Texto 4.3 (Marra et al. 2015). O grau de terceirizao varia desde a plena terceirizao para prestadores privados e sem fins lucrativos (sob o modelo do Job
Services Australia) at a terceirizao de apenas determinadas funes do SPE,
como formao, orientao, reabilitao profissional ou colocao no trabalho
com base na comunidade (como na Alemanha, na Itlia e na Espanha). Na
Alemanha, por exemplo, beneficirios do seguro-desemprego recebem um
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

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122

Programasdeempregoparafavoreceraforadetrabalhoeaumentaraprodutividadedepequenasempresas

Caixa de Texto 4.3 Experincia internacional com fornecedores privados e no


governamentais de servios de emprego
Em muitos pases, os servios pblicos de emprego (SPEs) so complementados por parcerias
com instituies privadas e no governamentais, como na Austrlia, no Reino Unido e nos
Estados Unidos. As experincias desses pases mostram que o trabalho em parceria com prestadores privados complexo, mas pode trazer melhores resultados com custos mais baixos.
Estes pases tm trs tipos principais de prestadores de servios de emprego, cada um
com suas respectivas funes, pontos fortes e pontos fracos:
Os SPEs governamentais costumam fazer o cadastro inicial do cliente, fornecer servios
bsicos de correspondncia de emprego e de assistncia procura por emprego, monitorar
as responsabilidades de procura por emprego necessrias para receber o seguro-desemprego e fornecer informaes sobre vrios servios. As avaliaes mostram que os SPEs
podem ser rentveis, mas, considerando o alto volume de casos e a ampla gama de funes
administrativas, sua capacidade de trabalhar com casos difceis de atender pode ficar
limitada;
Entidades sem fins lucrativos costumam ser baseadas na prpria comunidade e so
melhores em lidar com casos mais difceis (pessoas com deficincias ou viciadas em drogas
ou lcool) que exigem apoio da comunidade e uma abordagem mais pessoal e integral.
Estas entidades tendem a ter um conhecimento mais amplo das dificuldades de procura de
emprego das pessoas mais vulnerveis e esto mais bem equipadas para apoi-los. Por
outro lado, elas podem carecer de capacidade tcnica e gerencial e ter sistemas de tecnologia da informao (TI) menos desenvolvidos.
As entidades privadas tm a capacidade de ampliar rapidamente sua escala e podem
trabalhar com um grande nmero de beneficirios; tendem a ter conhecimentos tcnicos e
sistemas de TI mais desenvolvidos e conseguem responder mais rapidamente s mudanas
do mercado. No entanto, o contedo dos contratos pode ter um impacto enorme sobre seu
desempenho e custo-efetividade. Por exemplo, na ausncia de incentivos e exigncias explcitas de atender pessoas difceis de atender, as entidades privadas tendem a priorizar o atendimento a candidatos mais fceis de colocar em vagas de trabalho).
A Austrlia e o Reino Unido adotaram uma abordagem de caixa preta na contratao de
servios de emprego. Isso significa que o governo se concentra mais nos resultados finais
taxas de colocao, qualidade e manuteno do emprego do que na forma como os prestadores conseguem estes resultados. Esta abordagem mais flexvel e permite a inovao e
a experimentao, mas tambm exige que o governo projete incentivos para os prestadores
com cuidado. No Reino Unido, por exemplo, os pagamentos so mais elevados nos casos de
trabalhadores mais difceis de colocar no mercado de trabalho. Alm disso, a estrutura de
pagamentos incentiva no s a colocao no emprego, mas tambm a manuteno do
emprego. O governo paga uma pequena taxa quando um prestador de servios comea a
trabalhar com um trabalhador desempregado, mas paga pela colocao somente depois de
a pessoa permanecer seis meses no cargo. Os pagamentos por uma colocao bem-sucedida continuam por at dois anos (Figura B4.3.1).
Fonte: Com base em Marra et al. 2015.

continua na prxima pgina

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e aumentar a produtividade de pequenas empresas

Caixa de Texto 4.3 Experincia internacional com fornecedores privados e no


governamentais de servios de emprego (continuao)

Incio das semanas adicionais no trabalho

26 semanas

Taxa inicial

Pagamento
()

Figura B4.3.1 Regime de pagamento para prestadores de servios de emprego no Reino Unido

52 semanas

Pagamentos de sustentao
Tempo no programa

Incio no
programa

Incio no
emprego

Incio das semanas


adicionais no trabalho

Fonte: United Kingdom Department of Department for Work & Pensions 2012. Reproduzido com permisso, de acordo com a
Licena de Governo Aberto v3.0. do Reino Unido
Nota: = libras esterlinas.

voucher que pode ser usado para solicitar a assistncia de prestadores privados na
procura por emprego. Uma gesto de desempenho robusto melhora a eficcia de
ambos os provedores de PSA pblicos e privados (Nunn 2012).
Implementao das reformas de gesto do Sine
O sucesso da melhoria das taxas de colocao e da eficincia do Sine depende da
configurao de processos de gesto gerais e metas que integram as intervenes
descritas anteriormente. A gesto do Sine pode garantir que o foco permanea na
eficincia e na eficcia, por meio da incorporao de vrias dimenses importantes:
Estabelecer indicadores e metas que foquem os resultados finais (taxas de colocao e
manuteno de emprego e outros);
Definir os papis e as responsabilidades e instituir avaliaes anuais baseadas em
resultados;
Estabelecer o arcabouo legal para a terceirizao de determinados servios de intermediao de trabalho para os prestadores privados;
Explicitar os mtodos de superviso, incluindo como os resultados apoiaro as transferncias oramentrias e as atividades planejadas para o ano seguinte;
Estabelecer mecanismos de coordenao (semelhantes aos do programa Bolsa Famlia)
entre a Federao e os municpios, e desenvolver programas de assistncia tcnica

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

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124

Programasdeempregoparafavoreceraforadetrabalhoeaumentaraprodutividadedepequenasempresas

Caixa de Texto 4.4 Lei do Aprendiz


A Lei do Aprendiz foi promulgada em 2000 para facilitar a insero dos jovens no mercado de trabalho.
Ela exige que todas as empresas de mdio e grande porte contratem jovens entre as idades entre 14 e
24 anos que tambm recebem formao tcnica e profissional nas ocupaes para as quais foram contratados. Isso ocorre por meio de um contrato especial de trabalho com vigncia de at dois anos.
Enquanto trabalham, os aprendizes tambm devem estar matriculados em cursos de formao fornecidos pelo Sistema S ou outras instituies reconhecidas pelo Ministrio do Trabalho e Emprego. A lei visa
a fornecer aos jovens as competncias especficas procuradas pelo mercado de trabalho, juntamente
com experincias que possam ajud-los a iniciar suas carreiras profissionais.
Segundo a lei, os aprendizes devem compor entre 5% e 15% da fora de trabalho. Trata-se de uma
porcentagem especfica para cada empresa, calculada com base no nmero total de empregados,
excluindo aqueles com ocupaes que exigem mais escolaridade ou cargos executivos. O MTE monitora o cumprimento por parte das empresas, por meio (a) do Relatrio Anual de Informaes Sociais
(Rais), o cadastro nacional de empregos formais que contm informaes sobre todos os trabalhadores
do setor formal; e (b) dos dados fornecidos pelos prestadores de servios de formao, que incluem a
matrcula dos alunos, a frequncia e as taxas de abandono e concluso.
Em troca, as empresas recebem subsdios na folha de pagamentos, na forma de um depsito inferior
na conta dos aprendizes no Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) (2% do salrio-base) do que
a taxa normal exigida para outros funcionrios (8%).
Os cursos de formao dos aprendizes devem compreender, pelo menos, 400 horas de durao e a
carga de trabalho diria, incluindo a formao tcnica, deve durar um mximo de 6 horas, se o aprendiz
ainda estiver no Ensino Mdio, e 8 horas, se ele j tiver concludo o Ensino Mdio.
A adeso baixa por parte das empresas pode ser explicada pelas dificuldades enfrentadas para
encontrar cursos tcnicos adequados, que agora so aliviadas pelo Pronatec. H tambm evidncias de
que os aprendizes so contratados, principalmente, para realizar trabalhos administrativos. Alm disso,
os impactos sobre a empregabilidade permanecem moderados: at 2012, apenas cerca de 50% haviam
sido contratados por seus empregadores para assumir cargos mais permanentes.
Fonte: Com base em Marra et al. 2015.

para fortalecer as capacidades de implementao e a superviso dos entes locais (por


exemplo, assistncia tcnica para fortalecer a capacidade de aquisio);
Estabelecer pagamentos atrelados ao desempenho e com base no aumento da empregabilidade, dos rendimentos e da satisfao do beneficirio pr essa informao
disposio do pblico para ajudar a informar potenciais candidatos a emprego.

Fortalecimento e expanso de programas voltados juventude para


melhorar os resultados do mercado do trabalho para os jovens
A Lei do Aprendiz atualmente no d s empresas incentivos suficientes para contratar
aprendizes, limitando o impacto da lei. Lanada em 2000, a Lei do Aprendiz determina
que as mdias e grandes empresas devem contratar aprendizes suficientes (de 14 a 24 anos
de idade) para compor, no mnimo, 5% do quadro de funcionrios (Caixa de Texto 4.4). No
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e aumentar a produtividade de pequenas empresas

entanto, o cumprimento tem sido baixo: em 2013, as empresas contrataram 335.800


aprendizes, ao passo que, se o cumprimento tivesse sido integral, teriam sido contratados
1.240.000 no pas (Marra et al. 2015). Assim, apenas 23% das vagas em potencial foram
preenchidas. A chave para aumentar a eficcia da lei uma melhor compreenso das necessidades de negcios das empresas, do grupo atual de candidatos e das informaes sobre os
benefcios para os jovens atendidos. Abordar as causas subjacentes do baixo cumprimento
e aumentar a flexibilidade em todos os setores ou tipos de empresas de acordo com a tecnologia pode dar a elas incentivos para recrutar mais aprendizes. Introduzir incentivos
financeiros adicionais contratao outra alternativa a ser considerada.79
Melhor uso da Lei do Aprendiz pode ampliar as experincias dos jovens no
local de trabalho. Evidncias internacionais sugerem fortemente que os sistemas
dualistas de aprendizagem (que combinam o treinamento em sala de aula com o
treinamento e experincia no local de trabalho, como na ustria, na Dinamarca,
na Alemanha e na Sua) permitem transies mais suaves da escola ao trabalho
(Quintini e Manfredi 2009; Quintini, Martin e Martin 2007). No entanto, no
Brasil, o nmero de programas de aprendizagem permanece baixo: em 2012,
apenas 1% dos jovens (com idades entre 15 e 24 anos) trabalhavam como aprendizes (OCDE 2014). A melhor aplicao da Lei do Aprendiz juntamente com
incentivos adicionais contratao de aprendizes pode aumentar as oportunidades para os jovens acumularem experincia no local de trabalho e melhorarem
seus resultados no mercado de trabalho. A introduo da aprendizagem no
Pronatec (com a capacitao dos aprendizes subsidiada pelo Estado) um passo
importante nessa direo. No entanto, talvez isso atenda apenas parcialmente s
necessidades, considerando-se o nmero atual de aprendizes nas pequenas e
mdias empresas.
A maioria dos outros PAMTs direcionados aos jovens so de pequena escala
e se concentram no treinamento em sala de aula; muitas vezes, falta treinamento
no local de trabalho. A escala reduzida da maioria dos outros programas do mercado de trabalho limita o impacto potencial. Por exemplo, o ProJovem
Trabalhador foi criado em 2008 no mbito do ProJovem Integrado. Ele oferece
treinamento profissional para jovens vulnerveis (de 18 a 29 anos de idade). Em
2012, apenas 4.000 jovens vulnerveis foram qualificados por este programa. O
sucesso dos programas de formao depende muito de seu contedo, da relevncia das competncias ministradas e da utilidade dessas competncias para o
mercado de trabalho local. No Brasil, no entanto, os programas para a juventude
tambm tendem a focar o treinamento em sala de aula e muitas vezes no tm
componentes de formao on-the-job. Mesmo no ProJovem Trabalhador, o programa para jovens mais orientado para o emprego, no h nenhum componente
ligado ao trabalho. Em contraste, a maioria dos outros pases latino-americanos
oferece PAMTs direcionados aos jovens com fortes componentes de formao no
local de trabalho por exemplo, o Jvenes por ms y Mejor Trabajo, na
Argentina) (OECD 2014).
Mdulos de formao sobre soft skills podem facilitar ainda mais as transies dos
jovens da escola para o emprego. As pesquisas sugerem que as aulas tcnicas e de competncias conjugadas com o treinamento no local de trabalho, tais como estgios ou
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

125

Programasdeempregoparafavoreceraforadetrabalhoeaumentaraprodutividadedepequenasempresas

Figura 4.3 Entidade voltada para as pequenas empresas e oramentos de programas no


Brasil e em outros pases selecionados, 2014

0.06
0.04
0.02

b. Execuo do Proger,
por segmento

5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
0

M
icr
o
In
e
ve
pe
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en
ta
l

Gastos

6,000
Gastos, R$, milhes

0.08

1,400
1,200
1,000
800
600
400
200
0

% do PIB

Oramento, 2014, US$, milhes


SE
B
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al
s
ia
)

a. Oramentos das entidades de


pequenas empresas, pases selecionados
0.12
2,000
1,800
0.10
1,600

SB

126

% do PIB

Execuo do Proger, por segmento


Fonte: Timm 2014.
Nota: Sebrae = Servio de Apoio s Micro e Pequenas
Empresas. SBA = Small Business Administration (Gesto de
Pequenas Empresas). CORFO = Agncia Chilena de
Desenvolvimento Econmico. Seda = Small Enterprise
Development Agency (Agncia de Desenvolvimento de
Pequenas Empresas). NSIC = National Small Industries
Corporation (Corporao Nacional de Pequenas Indstrias).
SME Corp = Corporao de Pequenas e Mdias Empresas.
a. Oramento de 2013.
b. Renda bruta 2012-13.

Fonte: Brasil, Ministrio do Trabalho e Emprego 2014b.


Nota: Proger = Programa de Gerao de Emprego e Renda.
O segmento de inovao e tecnologia no executado
desde 2013. R$ = Reais.

aprendizagem, podem ser mais eficazes do que s as aulas de formao profissional


(Honorati e McArdle 2013). Esses programas abrangentes de formao de jovens em
vrios pases latino-americanos tm-se mostrado eficazes na promoo da empregabilidade. Os programas de treinamento podem aumentar seu impacto por meio da introduo de uma componente de soft skills, habilidades socioemocionais como trabalho em
equipe, liderana, autoconfiana e perseverana, para aumentar a empregabilidade dos
jovens desfavorecidos.80 Um nmero crescente de programas para a juventude em todo
o mundo vem incorporando esses componentes; alm disso, a formao em soft-skills
tambm pode ser til para candidatos a emprego mais velhos e oriundos de ambientes
desfavorecidos. Exemplos incluem o programa Entra 21, em 18 pases latino-americanos;
o programa NOW, da Jordnia; e o programa Juventud y Empleo, da Repblica
Dominicana (McKenzie 2014). Outros mecanismos com o potencial de diminuir o
abandono escolar, atrair interesse e estimular a participao em programas de formao
(especialmente em comunidades carentes e outros ambientes vulnerveis) incluem o
fornecimento de informaes sobre acesso a cuidados infantis e de idosos e a disponibilizao de transporte seguro e de cursos noturnos (com segurana).
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e aumentar a produtividade de pequenas empresas

Em suma, as seguintes reformas poderiam aumentar o impacto de programas direcionados aos jovens e equipar melhor os jovens desempregados para o emprego:
Avaliar e redesenhar a Lei do Aprendiz, estabelecendo exigncias mais realistas para
as empresas e introduzindo um pacote de incentivos para aumentar a adeso;
Introduzir componentes de soft skills e de experincia prtica no local de trabalho
(on-the-job) em outros PAMTs direcionados aos jovens e melhorar o elo
entre a formao e a aprendizagem.

Coordenao de programas de empreendedorismo para melhorar as


perspectivas individuais e a produtividade empresarial
O Brasil tem uma rica variedade de programas de empreendedorismo que incluem
apoio financeiro e no financeiro, mas que nem sempre so direcionados s micro e
pequenas empresas. O pas gasta uma quantidade expressiva com os programas de apoio
ao empreendedorismo, subsidiando taxas preferenciais em emprstimos e microcrditos
e oferecendo apoio no financeiro adicional (ou alternativo). Por exemplo, o Sebrae tem
um dos maiores oramentos em comparao a organizaes semelhantes em vrios
outros pases (Figura 4.3, painel a). Embora o Sebrae auxilie apenas as micro e pequenas
empresas, nem todos os programas de apoio ao empreendedorismo se concentram
exclusivamente em pequenas empresas. Por exemplo, o governo criou o Proger em 1994
para estimular a criao de empregos, possibilitando acesso ao crdito para micro e
pequenas empresas e associaes de pequenos produtores rurais. Conforme o programa
foi evoluindo, no entanto, ele ampliou seu alcance e comeou a financiar grandes empresas em setores especficos, tais como infraestrutura, fabricantes exportadores e turismo.
Embora a maioria dos emprstimos do Proger ainda v para as micro e pequenas empresas, muitos recursos so canalizados para outras empresas. Isto gerou algumas preocupaes
sobre os impactos da poltica sobre o aumento da produtividade das pequenas empresas, bem
como a potencial superlotao, crowding out das instituies de financiamento privadas que,
no fosse por isso, poderiam atender a empresas de maior porte.
Os programas de apoio ao empreendedorismo podem ser mais bem coordenados e articulados com programas e servios complementares para aumentar seu impacto. Embora o
Sebrae no oferea produtos financeiros, ele pode encaminhar seus clientes a esses servios e
oferecer educao financeira, assistncia com planos de negcios e outros tipos de apoio no
financeiro. Por outro lado, as linhas de crdito subsidiado disponibilizadas pelo Proger so oferecidas por meio de grandes bancos, como o Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES),
o Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal. Portanto, o processo de receber crdito
desvinculado de outros servios que podem ser essenciais para que um empresrio em incio
de carreira use o crdito corretamente; as potenciais sinergias no so plenamente exploradas.
Assim, o Brasil poder ampliar o impacto desses programas de apoio ao empreendedorismo
por meio de uma melhor coordenao e de cruzamento de dados com programas de mercado
de trabalho que tambm possam beneficiar empresrios e pequenas empresas (como a formao tcnica, capaz aumentar a produtividade do trabalhador). Vale notar que a maioria dos
programas de empreendedorismo em outros pases que tm como objetivo melhorar as
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

127

128

Programasdeempregoparafavoreceraforadetrabalhoeaumentaraprodutividadedepequenasempresas

Caixa de Texto 4.5 Sistemas de M&A que melhoram a prestao de servios de


emprego: experincias internacionais
Tradicionalmente, o monitoramento e a avaliao (M&A) de servios pblicos de emprego focavam os
insumos, a medio dos gastos e o acompanhamento das atividades dos centros de emprego (como o
nmero de beneficirios cadastrados e orientados). Mas pases como a Argentina e os Estados Unidos
tm conseguido resultados de emprego melhores, modernizando seus sistemas de M&A para dar mais
nfase aos resultados finais como o nmero de beneficirios que encontram emprego e a qualidade
desses postos de trabalho adquiridos (salrios e durao). Essa mudana nos sistemas de M&A de insumos para resultados gera informaes melhores sobre o que funciona e o que no funciona nos servios de emprego, levando a uma melhor prestao de servios. Para implementar um sistema moderno
de M&A, necessrio definir os indicadores, coletar dados para calcular os indicadores e usar os indicadores para melhorar a prestao de servios.
Os quatro tipos principais de indicadores utilizados em sistemas modernos de M&A so: (a) o nmero
de beneficirios; (b) a taxa de emprego dos beneficirios (parcela de pessoas que usufruram de servios
de emprego no momento t e esto empregados no momento t + 1); (c) a reteno do emprego (nmero
de beneficirios empregados no momento t + 1 que ainda esto empregados nos momentos t + 2 e t +
3); e (d) as despesas por beneficirio. A Austrlia tambm enfatiza um indicador de satisfao dos beneficirios, avaliado por meio de pesquisas. Nos programas de treinamento, os pases tambm usam o
aumento mdio dos salrios dos beneficirios e a taxa de trabalho adequado (nmero de beneficirios
que receberam treinamento em t e tinham emprego em t + 1 em um setor ou profisso para o qual o
treinamento relevante).
Depois da definio dos indicadores, devem ser coletados dados para calcul-los. Existem trs
maneiras principais para coletar dados de M&A dos servios de emprego:
Pesquisa com beneficirios, por meio telefonemas, mensagens de texto, internet ou uma combinao
desses mtodos;
Juno dos dados administrativos sobre os servios de emprego com os dados das bases oficiais de
empregos e salrios;
Entrevistas em servios de emprego, com prestadores contratados para fornecer os servios ou
empregadores.
Uma vez definidos e calculados os indicadores, o governo pode usar as informaes para melhorar a
prestao de servios. Uma maneira comum de fazer isso pela instituio de metas para os prestadores
de servios de emprego e incentivos por bom desempenho, seguida da ampliao de prestadores bemsucedidos e reduo dos mal sucedidos. No entanto, os avaliadores tm de ser cuidadosos ao verificar o
desempenho em relao s metas. Uma abordagem ingnua pode estimular comportamentos indesejveis, como centros de emprego que focam em pessoas mais fceis de empregar. Ao estabelecerem
as metas, os avaliadores tambm devem levar em conta as condies econmicas locais, para
que os centros de emprego em regies onde os mercados de trabalho so piores tenham
metas mais flexveis.
No Brasil, o Estado de Pernambuco criou um sistema abrangente de M&A para os seus programas de formao profissional e utiliza estes indicadores com resultados importantes.
Fonte: Com base em Marra et al. 2015.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e aumentar a produtividade de pequenas empresas

oportunidades de rendimentos para os trabalhadores por conta prpria fornecem uma combinao de vrios servios, como formao, acesso a financiamento, servios de consultoria e
mentoria e networking (Cho, Robalino, e Watson 2015).
De modo geral, ainda faltam evidncias sobre a eficcia do apoio ao empreendedorismo
no Brasil. As evidncias internacionais sobre programas de promoo ao empreendedorismo
so mistas, sugerindo que a adeso baixa, os custos so elevados e os resultados positivos se
concentram nos participantes mais velhos, mais qualificados e mais motivados. Dada a grande
variedade de programas oferecidos e da falta de evidncias sobre seus impactos, uma reviso
dos programas existentes no Brasil urgentemente necessria para determinar se esto melhorando as oportunidades de gerao de renda dos mais pobres. Na sequncia da avaliao, programas sobrepostos podem ser consolidados (por exemplo, o Proger oferece mais de uma
dzia de linhas de crdito diferentes) e programas ineficazes podem ser progressivamente eliminados para dar espao a programas mais eficazes e eficientes.
Assim, para fortalecer os programas de apoio ao empreendedorismo no Brasil, surgem as
seguintes prioridades:
Melhorar a coordenao para aumentar a produtividade das pequenas empresas, vinculando
programas de apoio financeiro e no financeiro de forma mais eficaz e ligando todos esses
programas a outros programas e servios do mercado de trabalho;
Rever e consolidar programas fragmentados para melhorar a sua eficincia de modo geral.

Reorientar os sistemas de M&A para rastrear e avaliar os resultados


O fortalecimento dos sistemas de M&A essencial para melhorar o desempenho tanto do
Sine quanto dos programas e das polticas de mercado de trabalho de apoio ao empreendedorismo e Economia Solidria. Os sistemas existentes de M&A se concentram, principalmente, nos insumos e, s vezes, nos produtos, mas no nos resultados como colocaes,
aumentos de rendimentos, vendas e assim por diante. Em alguns casos, o M&A fraco demais
ou mesmo inexistente, precisando ser ampliado para informar melhor as polticas.
Um sistema abrangente de M&A que monitora os produtos e avalia os resultados pode
melhorar o desempenho e a relao de custo-eficcia dos PAMTs e do Sine no Brasil. difcil
realizar melhorias baseadas em evidncias nos programas de trabalho sem um sistema abrangente de M&A centrado em rastrear resultados como a empregabilidade, por exemplo. Tal
sistema pode melhorar o desenvolvimento de polticas, a gesto de programas e, em ltima
anlise, os resultados de emprego para as populaes-alvo. Muitos dos sistemas de monitoramento do Brasil como os bancos de dados da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais),
do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) e do Mais Emprego do Sine
j produzem uma riqueza de dados administrativos que pode ser usada para controlar os
insumos e os produtos de vrias polticas. A juno regular desses vrios bancos de dados com
procedimentos padronizados permite que sejam feitas avaliaes dos programa no entanto,
h limitaes. Pases com sistemas administrativos similares, como a Austrlia e a Sucia, comearam a realizar avaliaes de impacto regularmente em suas polticas ativas de emprego (ver
Caixa de Texto 4.5, referente s melhores prticas internacionais de M&A). Os sistemas de
M&A destes pases exigem que todos os programas de governo sejam avaliados a cada trs a
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

129

130

Programasdeempregoparafavoreceraforadetrabalhoeaumentaraprodutividadedepequenasempresas

cinco anos (Angel-Urdiola e Leon-Solano 2013). A implementao de abordagens robustas


e compartilhadas no monitoramento da empregabilidade dos participantes do programa
chave para aprendermos o que funciona melhor em diferentes configuraes (Almeida,
Behrman, e Robalino 2012). Por meio deste esforo, os dados consolidados sobre a qualidade
e a eficincia do programa, a empregabilidade dos beneficirios e a satisfao dos clientes ficaro
disponveis rotineiramente possibilitando anlises no s da eficincia e do desempenho em
nvel de programa, mas tambm dos resultados do participante e como eles se relacionam ao
gnero, ao nvel educacional, localizao e assim por diante. Para elevar os sistemas brasileiros
de M&A ao prximo nvel, as seguintes melhorias so necessrias:
Introduzir indicadores de resultados de emprego que vo alm de insumos e produtos, desenvolvendo um quadro de resultados baseado em M&A;
Realizar anlises peridicas para informar o projeto e melhorar a relao de custo-eficcia de
todos os programas;
Desenvolver avaliaes rigorosas do impacto de programas estratgicos e utilizar os resultados
para orientar a ampliao do programa;
Introduzir sistemas de M&A em locais onde eles so fracos ou inexistentes, como nos programas
de Economia Solidria

Notas
69. Este captulo discute apenas os programas sob a tutela do Ministrio do Trabalho e Emprego.
70. Grande parte das polticas de PAMTs no Brasil envolvem cursos de qualificao de curta
durao, oferecidos por meio de programas de formao inicial e continuada (FIC) do
Pronatec. No entanto, dadas as especificidades destes programas, eles so discutidos em detalhes no Captulo 2.
71. No Brasil, so consideradas microempresas as empresas com faturamento bruto anual de at
R$ 240.000 (US$ 81,600) anuais, e pequenas empresas aquelas com receita bruta anual entre
R$ 240.000 e R$ 2,4 milhes anuais (Lei Geral da Micro e Pequena Empresa, de 14 de
dezembro de 2006).
72. O Abono Salarial um benefcio fiscal equivalente a um salrio-mnimo concedido aos trabalhadores do setor formal que recebem menos de dois salrios-mnimos por ms, em mdia, no
espao de um ano.
73. A anlise deste relatrio foca os programas federais sob a gide do Ministrio do Trabalho e
Emprego. Programas de formao profissional no so discutidos aqui porque o Captulo 2
cobre o Pronatec FIC em detalhes e o Captulo 5 discute o Pronatec-MDS (que coordena o
treinamento com a assistncia social por meio do Ministrio do Desenvolvimento Social) e
outros programas de incluso produtiva que visam aos mais vulnerveis.
74. Considerando os aumentos recentes do salrio-mnimo, os gastos com o Abono Salarial
aumentaram exponencialmente, de 0,25% do produto interno bruto (PIB) em 2011 para
1,15% em 2012 (estatsticas anuais do Sine, Ministrio do Trabalho e Emprego [acesso em 30
de janeiro de 2015], http://portal.mte.gov.br/fat/relatorio-de-gestao-do-fat.htm). J que
somente os trabalhadores contribuintes do setor formal podem receber o Abono Salarial, esse
programa no beneficia os trabalhadores mais vulnerveis.
75. O Sebrae financiado por uma contribuio social mensal paga pelos empregadores. Sua rede
de quase 700 centros de servios em todo o pas, mais de 5.000 especialistas em pequenas
empresas e um enorme grupo de consultores externos trabalham para transferir conhecimentos e know-how para os que j possuem ou pretendem iniciar um negcio. O Sebrae atende a
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e aumentar a produtividade de pequenas empresas

mais de 1,5 milho de empresas por ano, por meio de educao para o empreendedorismo
(em reas como gesto, recursos humanos, acesso ao mercado e acesso a servios financeiros);
apoio formalizao no mbito do programa Microempreendedor Individual (MEI); apoio s
empresas do agronegcio (orientao, informao, formao e consultoria a pequenos agricultores e pecuaristas, associaes empresariais, cooperativas e agroindstrias de pequeno porte);
e apoio a empresas em outros setores. Para mais informaes, consulte o site do Sebrae em
http://www.Sebrae.com.br/sites/PortalSebrae/canais_adicionais/Sebrae_english.
76. Para obter mais informaes sobre as iniciativas de Economia Solidria do Brasil, consulte
Banco Mundial 2013.
77. Uma reviso das avaliaes de impacto dos PAMTs em todo o mundo concluiu que os servios de emprego so geralmente a interveno mais custo-efetiva: impactos no emprego e nos
rendimentos costumam ser positivos e, em comparao a outros PAMTs, os servios de
emprego so baratos (Betcherman, Olivas e Dar 2004).
78. Os dados de colocao em empregos no Brasil so do Ministrio do Trabalho e Emprego,
Braslia (acesso em 30 de janeiro de 2015), http://portal.mte.gov.br/sine/relatorio-anual.htm.
Os dados de colocao em empregos no Mxico so do Servio Nacional de Emprego,
Secretaria de Trabalho e Previdncia Social, Cidade do Mxico (acesso em 30 de janeiro de
2015), http://www.stps.gob.mx/bp/secciones/conoce/areas_atencion/areas_atencion/servicio_
empleo/resultados_programas.html. Os dados sobre colocao em empregos dos EUA so de
Barnow 2012.
79. Desenvolver planos de ao individuais (IAPs) que estabelecem programas e servios para
promover a empregabilidade prtica comum em muitos pases da OCDE. Por exemplo, na
Alemanha, nos Pases Baixos e no Reino Unido, os escritrios pblicos de emprego que adotam
essa abordagem conseguem identificar as principais limitaes de emprego logo no incio do
processo (Almeida, Behrman e Robalino 2012).
80. O atual incentivo do governo para que as empresas ofeream programas de aprendizagem
a contribuio fixa ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS). Em contraste, outros
pases tm trabalhado com combinaes de descontos na previdncia social, salrios-mnimos
mais baixos e subsdios diretos para incentivar as empresas a contratar aprendizes. Para exemplos, ver OCDE (2014).
81. O programa de trabalho brasileiro que atualmente inclui treinamento em soft-skills o
ProJovem Trabalhador. O programa inclui 100 horas de formao social sobre temas como
tecnologia da informao e comunicao, tica, cidadania, higiene pessoal, direitos no trabalho,
sade ocupacional e segurana no trabalho e empreendedorismo (OCDE 2014).

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aumentar a produtividade de pequenas empresas
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e aumentar a produtividade de


pequenas empresas

C APTULO 5

Polticas de incluso produtiva para


apoiar os mais pobres no acesso a
empregos mais produtivos

Introduo
Para ampliar as oportunidades e os rendimentos dos pobres, o governo lanou polticas e
programas de "incluso produtiva", em 2011, como o prximo passo de sua poltica de
assistncia social. Desde a dcada de 2000, a assistncia social no Brasil vem se concentrando em encontrar e chegar at os pobres e ajudar seus filhos por meio do Bolsa Famlia,
programa emblemtico de transferncia condicionada de renda, e de um forte Sistema
nico de Assistncia Social (SUAS). Como passo seguinte, em 2011 as polticas tambm
comearam a se concentrar no apoio ao acesso e insero dos pobres em empregos mais
produtivos, de maior salrio, no mercado de trabalho. Neste esprito, em 2011, o governo
lanou o eixo de "incluso produtiva" (rural e urbana) do Plano Brasil Sem Misria (BSM)
(Brasil, Ministrio do Desenvolvimento Social 2013). Os outros dois eixos do plano so (a)
o eixo de "garantia de renda" (melhor cobertura dos extremamente pobres por meio da
estratgia de Busca Ativa do Bolsa Famlia, para alcanar quem ainda no estava coberto
pelo programa) e (b) o eixo de "acesso a servios" (melhor o acesso desta mesma da populao a servios bsicos). Esse eixo de incluso produtiva estimula a participao e a incluso
dos pobres na arena econmica (emprego ou outras atividades geradoras de renda).
Portanto, o plano ajuda os pobres a aumentar sua produtividade e convert-la em um fluxo
sustentvel de renda.
A abordagem brasileira nesta rea de poltica tem sido tornar os programas existentes
de formao, trabalho e desenvolvimento rural mais inclusivos e conectados uns aos
outros. Ao invs de focar a criao de novos programas, o foco principal tem sido a expanso da cobertura dos programas j oferecidos aos pobres, usando o cadastro nacional de
pobres e vulnerveis (Cadastro nico) para focalizar novos beneficirios. Estes programas
variam de formao tcnica e profissional a apoio ao trabalho por conta prpria e agricultura familiar. reas urbanas e rurais exigem abordagens e polticas especficas, que acomodem as naturezas diferentes de suas atividades econmicas. Os programas urbanos se
concentram no treinamento (reservando aos pobres 40% das vagas do Pronatec, o
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

133

134

Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos

Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego descrito em detalhes no


Captulo 2) e no apoio a microempreendedores (por meio da formalizao e do apoio ao
microcrdito). Os programas nas zonas rurais concentram-se na expanso das intervenes
integradas para a agricultura familiar, por meio da expanso da cobertura e da integrao
dos programas de desenvolvimento agrcola e rural existentes voltados para os pobres. A
abordagem de incluso produtiva rural consiste na prestao integrada de trs tipos de
apoio: (a) microcrdito e subsdios, (b) assistncia tcnica para aumentar a produo agrcola e (c) melhor acesso aos mercados, por meio de compras pblicas.
A promoo da empregabilidade e de oportunidades de rendimentos para os pobres
traz novos desafios e as inovaes do Brasil nesta rea tm inspirado outros pases.
Comparado ao eixo de garantia de renda do Brasil Sem Misria (por meio do Bolsa
Famlia), o eixo de incluso produtiva possui mais programas que exigem a coordenao
de mais entidades, cujos resultados dependem no apenas de comportamentos mais complexos das famlias, mas tambm do contexto econmico mais amplo. As inovaes do
Brasil nesta rea tm servido de exemplo para outros pases, particularmente a abordagem
de atrelar a incluso produtiva a um programa emblemtico de apoio ao rendimento (o
Bolsa Famlia) e do uso de ferramentas que focam a assistncia social (como o Cadastro
nico) para identificar os beneficirios e direcionar o apoio.
A agenda de incluso produtiva vai alm de um nico ministrio, ou mesmo do prprio
governo. A incluso produtiva um compromisso global para enfrentar o desafio de longo
prazo de ajudar os pobres a conquistar e manter empregos melhores e mais produtivos.
Como descreve o Captulo 1, a maioria dos pobres do Brasil trabalha, mas os rendimentos
so baixos e a ascenso social limitada. Alm disso, condies econmicas mais difceis nos
prximos anos podem vir a prejudicar a incluso dos pobres no mercado de trabalho e
complicar os esforos de traduzir competncias em renda sustentvel. Embora as polticas
que aumentam a produtividade do trabalho para todos ajudem a ampliar as oportunidades
de modo geral, os pobres precisaro no apenas de grandes aumentos gerais de emprego e
produtividade, mas que estes se transformem em empregos acessveis, melhores e mais
produtivos, para que possam continuar melhorando seus meios de subsistncia. Como o
Captulo 1 tambm discute, as diferenas de renda entre os pobres e a classe mdia continuam importantes, refletindo diferenas persistentes nos rendimentos e na insero no
mercado de trabalho. As populaes rurais pobres trabalham, principalmente, na agricultura de baixa produtividade (sem remunerao ou com salrios muito baixos), enquanto
os pobres urbanos formam um grupo heterogneo alguns esto desempregados e a
maioria de trabalhadores com baixos rendimentos (sejam trabalhadores assalariados ou
por conta prpria, formais ou informais).
O fortalecimento e a diversificao dos programas de incluso produtiva requerem
reformas incrementais para enfrentar novos desafios, ao invs de forjar novas fronteiras. O
Brasil possui uma ampla gama de programas que cobrem diversas necessidades e grupos
-alvo. Este relatrio argumenta que o prximo passo da incluso produtiva ser o enfrentamento dos desafios da prxima fase em um ambiente j bem conhecido, sem a necessidade
de forjar novas fronteiras. Quais so esses desafios? Tornar os programas existentes mais
eficientes e sustentveis, reorientando seus objetivos e diversificando o apoio aos pobres em
vrias frentes.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos

Desenvolvimento de soft-skills (competncias pessoais), programas de aprendizagens e servios


de intermediao que removam as barreiras empregabilidade dos pobres. Conforme destacado no Captulo 1, para aumentar os rendimentos e a produtividade do trabalho, os
pobres precisam no s desenvolver competncias tradicionais, mas tambm que os programas de treinamento sejam integrados com capacitao em "soft skills" (incluindo
comunicao, perseverana e habilidades de resoluo de conflitos), com aprendizagem
em empresas e experincia prtica e com servios de colocao e apoio ao empreendedorismo que atendam melhor s suas necessidades. Em suma, o objetivo melhorar os
elos entre a assistncia social e a formao (Pronatec) e os programas ativos de mercado
de trabalho (PAMTs), incluindo servios de intermediao prestados pelo Sistema
Nacional de Emprego (Sine) e o apoio ao empreendedorismo fornecido pelo Servio de
Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) e pelo Ministrio do Trabalho e Emprego.
Preenchimento das lacunas remanescentes no acesso a creches e outros servios sociais ou de
apoio psicossocial. O Brasil tem programas em todas estas reas, mas vale a pena considerar se eles contam com o devido equilbrio e qualidade e, ainda mais importante, se os
programas esto devidamente integrados e sequenciados para cada cliente.
Aumentar a qualidade e a eficincia do modelo de expanso da cobertura dos programas
existentes de desenvolvimento agrcola e outros programas de desenvolvimento rural para os
pobres, reconhecendo que os trabalhadores da agricultura familiar so um grupo diversificado em termos de experincia (com diversos tipos de atividades agrcolas) e que o
impacto do apoio provavelmente depender desses aspectos.
Apoio diversificado para a transio para empregos no agrcolas. Embora as polticas de
incluso produtiva rural se concentrem em melhorar a produtividade das pessoas na
agricultura familiar, para muitas pessoas a mobilidade ascendente significa mudar para
empregos no agrcolas, com necessidade de assistncias como treinamento prtico na
comunidade; certificao de competncias e formao tcnica e profissional adaptada
para as zonas rurais.
Implementao de sistemas de monitoramento e avaliao (M&A). O Brasil pode se valer
de mais mecanismos baseados em resultados para melhorar a gesto de programas e
reforar os principais resultados de incluso produtiva. Podem ser obtidas melhores evidncias sobre os resultados por meio do uso do conjunto sofisticado de registros administrativos do Brasil, dos Ministrios do Trabalho e Emprego, Educao, Agricultura (e dos
programas de desenvolvimento rural de outros ministrios) e da Assistncia Social
incluindo a Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), o Cadastro Geral de
Empregados e Desempregados (Caged), o Cadastro nico e registros administrativos do
Programa de Aquisio de Alimentos (PAA).
Como o Brasil pode fazer para reforar as polticas de incluso produtiva urbana e rural
para melhor ligar os pobres a empregos mais produtivos e bem remunerados? Nas reas
urbanas, uma orientao estratgica importante seria concentrar-se mais no aumento da
empregabilidade e dos rendimentos trabalhistas, convertendo, desta forma, o apoio em
renda sustentvel. A maior parte desse apoio se d na forma de treinamento, mas o desenvolvimento insuficiente de soft-skills, mecanismos deficientes de procura de emprego e
servios de apoio inadequados podem limitar o impacto da formao sobre os resultados
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

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136

Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos

dos pobres no mercado de trabalho. As seguintes abordagens podem focar melhor as polticas urbanas de incluso produtiva no aumento dos rendimentos e da participao no
mercado de trabalho.
Adaptar os servios pblicos de emprego (Sine) e outras PAMTs para melhor servir os pobres
por exemplo, por meio de um melhor alinhamento dos servios com os perfis dos beneficirios e os mercados de trabalho locais e diversificar a incluso produtiva urbana para alm do
Pronatec, por meio de sinergias com esses programas adaptados.
Expandir o apoio para transpor as barreiras ao emprego que existem alm das competncias
tcnicas, acrescentando "soft-skills" e componentes mais prticos ao Pronatec e ampliando
o acesso dos alunos ou ex-alunos a servios de creche e cuidados para idosos, subsdios de
transporte, cursos noturnos e outros tipos de apoio aos pobres.
Fortalecer os sistemas de M&A para que forneam dados adequados sobre as taxas de colocao profissional dos formados e sobre os aumentos salariais ou de rendimentos associados
participao no programa, possibilitando ajustes no desenho e a expanso dos programas
com base nas evidncias empricas.

Nas reas rurais, a incluso produtiva envolve aumentar as oportunidades de ganhos e


produtividade na agricultura familiar, mas esse foco principal precisa ser complementado
pelo investimento em competncias e produtividade das pessoas, no apenas em seus
negcios. Visto que o emprego rural se concentra na agricultura (familiar) de baixa produtividade, a maximizao do potencial de lucro desses empreendimentos fundamental. No
entanto, embora estes programas promovam a renda para muitos, para outros a mobilidade
ascendente significa uma mudana para o setor no agrcola. Neste contexto, seria til
adaptar os programas de formao e empreendedorismo s competncias e experincia
dos pobres rurais. Embora o modelo de incluso produtiva rural existente seja abrangente,
ele carece de sistemas de M&A para acompanhar o sucesso no aumento do rendimento dos
beneficirios e na sobrevivncia dos empreendimentos. Esta informao pode desempenhar um papel fundamental na melhoria da relao custo-eficcia e no impacto dessas
intervenes. Neste contexto, as seguintes abordagens podem fortalecer e diversificar os
programas de incluso produtiva rural.
Estabelecer sistemas de M&A para medir os resultados dos programas nos rendimentos dos
beneficirios e na sobrevivncia dos empreendimentos, usando essas informaes para
adaptar as abordagens de gesto e instituir pagamentos aos provedores que levem em
conta estas informaes.
Criar perfis dos agricultores familiares (incluindo suas experincias em atividades agrcolas
diversas) e utilizar esta segmentao para decidir a melhor forma de alocar os programas de
apoio a cada grupo.
Continuar incentivando o uso do Cadastro nico para focalizar a expanso da cobertura dos
programas agrcolas e de desenvolvimento rural entre os pobres.
Diversificar o apoio melhoria do acesso aos mercados para os bens produzidos por agricultores pobres alm das quotas dos contratos pblicos (por exemplo, por meio de outros servios de acesso ao mercado, como os oferecidos pelo Sebrae).
Promover parcerias com o setor privado, inclusive com o sistema financeiro, para melhorar o
acesso ao crdito e tecnologia.
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos

Adaptar e melhorar o acesso a programas de empreendedorismo rural (microempresas), formao prtica de base comunitria e certificao de competncias para melhorar a produtividade das pessoas.

Polticas de incluso produtiva existentes


Incluso produtiva urbana
Para promover a incluso produtiva em reas urbanas, o governo centrou-se na formao. No Brasil Sem Misria, a formao profissional para os pobres teve uma rpida
expanso por meio do Pronatec. A criao do Pronatec, em 2011, representou uma
grande mudana de poltica, como o Captulo 2 discute em detalhes. No passado, os
beneficirios da educao e formao tcnica e profissional (EFTP) vinham de origens
mais abastadas. Hoje, 40% de todas as vagas de formao do Pronatec so destinadas
aos pobres; em 2014, 1,28 milho dos inscritos no Pronatec eram cadastrados no
Cadastro nico. Esta expanso foi, em grande parte, ancorada no Acordo de
Gratuidade do governo com os prestadores de cursos do Sistema S. Segundo o acordo,
os prestadores usam dois teros da receita bruta financiados por um imposto de 1%
sobre as empresas para oferecer treinamento subsidiado (gratuito) para indivduos de
baixa renda; em 2009, a proporo era metade da receita lquida.83
Alm do treinamento, o governo criou programas de formalizao e de microcrdito,
mas seu tamanho e escopo seguem modestos. O programa nacional de microcrdito
Crescer concedeu 3,6 milhes de emprstimos entre 2011 e 2013. O Programa
Microempreendedor Individual (MEI), que cria incentivos para a formalizao das
microempresas (Caixa de Texto 5.1), foi ampliado no mbito do Brasil Sem Misria para
Caixa de Texto 5.1 Programa Microempreendedor Individual
O programa Microempreendedor Individual (MEI) foi concebido para facilitar a formalizao de pequenos
negcios e para reduzir a burocracia referente abertura e manuteno de um pequeno negcio formal,
diminuindo os impostos e as contribuies para facilitar e agilizar o processo como um todo. Outra meta do
MEI aumentar a cobertura da proteo social oferecida aos microempreendedores, com foco em sua
potencial contribuio para a continuidade da expanso da criao de empregos formais.
De acordo com a Secretaria da Receita Federal do Brasil, 1 milho de empreendedores aderem ao programa anualmente: at o final de 2013, 3,6 milhes de pequenas empresas haviam sido formalizadas por
meio do programa. Uma anlise economtrica (especificamente, a anlise de probabilidade de transio),
utilizando microdados da Pesquisa Mensal de Emprego do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica,
constatou que o programa MEI tem aumentado consideravelmente a probabilidade de formalizao das
pequenas empresas e dos trabalhadores por conta prpria que, historicamente, apresentavam altos ndices de informalidade (CORSEUIL, Neri e Ulyssea 2013). Usando a Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios, a anlise tambm encontra uma associao estatstica entre o programa MEI e o aumento da
cobertura da proteo social entre as pequenas empresas. No entanto, apenas 10% dos participantes do
MEI so beneficirios do Bolsa Famlia e as baixas taxas de adoo e sobrevivncia, limitam o sucesso do
programa.
Fonte: Brasil, Ministrio do Trabalho e Emprego 2014.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

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Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos

cobrir beneficirios do Bolsa Famlia que so microempreendedores (406.000 em 2014)


(Brasil, Ministrio do Desenvolvimento Social 2014).

Incluso produtiva rural


Os programas de desenvolvimento rural e agrcola, sob expanso para fins de incluso
produtiva, esto bem estabelecidos no Brasil, principalmente na Regio Nordeste. O
Brasil tem uma longa histria de desenvolvimento rural e programas agrcolas que se
centram, principalmente, na Regio Nordeste. A abordagem destes programas vai
desde o apoio a pequenos agricultores individuais at o desenvolvimento conduzido
pela comunidade (CDD, community-driven development). Alguns programas financiam investimentos de pequena escala em infraestrutura bsica para melhorar o acesso
a gua e eletricidade. Outros possibilitam a titularidade fundiria para as famlias rurais
sem-terra, abrindo o acesso ao crdito e a capital de investimento por meio de subsdios. Os princpios orientadores dos programas de CDD so mais descentralizao da
tomada de deciso, na transferncia direta de recursos e no desenvolvimento das autoridades locais e organizaes comunitrias de agricultores familiares (Banco Mundial
2010). Os atuais programas de desenvolvimento agrcola e rural tm sido parte integrante do eixo de incluso produtiva rural do Brasil Sem Misria: ao invs de criar
novos programas, a cobertura dos programas j existentes foi expandida para os pobres,
usando o Cadastro nico para focalizar novos beneficirios.
Em todos os nveis, o governo tem investido fortemente em intervenes integradas
para melhorar a produtividade da agricultura familiar e a incluso produtiva rural em
geral, mas algumas necessidades ainda no foram atendidas. O atual modelo de assistncia baseia-se na expanso da cobertura dos programas de desenvolvimento agrcola
e rural para os pobres, ancorada em parcerias entre o Ministrio do Desenvolvimento
Social e os Ministrios de Desenvolvimento Agrrio e Agricultura. Por meio deste
modelo, o governo ampliou as intervenes integradas para a agricultura familiar ao
longo das seguintes dimenses: (a) microcrdito e subsdios, por meio do Fundo de
Fomento; (b) assistncia tcnica para promover a produo rural; e (c) acesso ao mercado por meio de compras pblicas (figura 5.1). Estes esforos foram complementados pelo acesso a insumos essenciais como gua e eletricidade por meio dos
programas gua para Todos e Luz para Todos. Especificamente, 750.500 reservatrios
de gua foram construdos com o apoio do gua para Todos (Brasil, Ministrio do
Desenvolvimento Social 2013).

Uma agenda de polticas


Ampliando e tambm adaptando os treinamentos e PAMTs atuais s
necessidades dos pobres
Os programas de treinamento tm sido eficazes, mas ajudar os pobres na transio para empregos mais produtivos muitas vezes requer mais que treinamento. A maior parte do apoio incluso produtiva urbana ocorre por meio de
treinamento (Pronatec), discutido no Captulo 2. No entanto, a diversificao
do apoio pode ser til por trs razes principais:

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos

Figura 5.1 Principais tipos de programas de apoio incluso produtiva rural no Brasil
Parcerias do MDS com os Ministrios de Desenvolvimento Agrrio e Agricultura
Microcrdito e
fomento
para melhorar a
produo agrcola
Microcrdito:
843.300 emprstimos
para o PBF
Fundo Fomento:
apoio a 130.000 famlias do PBF

Assistncia tcnica

Apoio a 350.000
famlias do PBF

Melhoria do acesso ao
mercado por meio
de compras pblicas e
alianas produtivas privadas
Programa de Aquisio
de Alimentos PAA/PNAE:
192.200 operaes
realizadas com famlias
de baixa renda

O Luz para Todos levou energia eltrica para 283.000 famlias pobres.
O gua para Todos construiu 750.000 cisternas para consumo e 60.000 cisternas para uso agrcola.
Fonte: Baseado em Brasil, Ministrio do Desenvolvimento Social 2013.
Nota: MDS = Ministrio do Desenvolvimento Social. PBF = Programa Bolsa Famlia PAA / PNAE = Programa de Aquisio de
Alimentos. O "Fundo de Fomento" um fundo de desenvolvimento. "Luz para Todos" um programa eltrico. "gua para
Todos" um programa de abastecimento de gua.

Durante perodos de desacelerao econmica, os efeitos do treinamento so


modestos (principalmente entre os jovens), consagrando a experincia no local
de trabalho e os soft-skills como componentes-chave (Kluve 2014);
O treinamento a PAMT mais cara; por isso, muitos pases recorrem primeiro
intermediao de emprego (servios pblicos de emprego ou SPEs) e lanam
mo de treinamento apenas se a intermediao no funcionar (OCDE 2014);
Os pobres enfrentam vrias desvantagens que se reforam mutuamente e reduzem
sua empregabilidade em comparao aos candidatos e formados no pobres.
Muitos no tm a experincia e as competncias necessrias para conseguir
empregos de produtividade e remunerao adequada. Outras limitaes
importantes (como explica o Captulo 1) incluem mecanismos ineficazes de
procura de emprego (principalmente as redes informais); dificuldades na
reteno de postos de trabalho; e acesso limitado a creches, aconselhamento
psicossocial e outros servios de apoio.
O Brasil tem programas em todas estas reas (treinamento / formao, intermediao de emprego e apoio social), mas o desafio reside em saber se eles oferecem o equilbrio qualidade apropriada e, ainda mais importante, se eles esto focados nos pobres
e adequadamente integrados e sequenciados para cada cliente. Coordenar e adaptar os
servios atuais para os pobres traz uma srie de desafios (Caixa de Texto 5.2). Para diversificar o suporte ao mercado de trabalho para alm do treinamento, se faz necessria uma
melhor coordenao (referncia e contrarreferncia) no apenas entre a assistncia
social e o Pronatec (ou outros programas de formao), mas tambm com todos os
PAMTs. Embora a coordenao entre a assistncia social e a formao tenha sido executada com sucesso no Pronatec-MDS, melhorar a integrao entre a assistncia social e os
PAMTs, incluindo a intermediao de emprego (por meio do SINE), continua sendo um
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

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140

Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos

Caixa de Texto 5.2 Incluso produtiva nas comunidades carentes do Rio de


Janeiro: um estudo qualitativo
A incluso produtiva de moradores de comunidades carentes urbanas uma rea complexa e
pouco estudada. Um estudo de caso qualitativo desenvolvido para este relatrio reuniu uma
reviso bibliogrfica, consultas s partes interessadas e pesquisas de campo com participantes
e funcionrios encarregados da gesto de iniciativas de incluso produtiva em trs comunidades carentes do Rio de Janeiro, com uma populao conjunta de quase 75.000 pessoas. A anlise incide sobre a estrutura e o desempenho dos principais programas de incluso produtiva
oferecidos nas trs comunidades: Manguinhos, Rocinha e Alemo. Estes programas so oferecidos por um misto de organizaes no governamentais, governamentais e prestadores do
setor privado. As principais concluses do estudo de caso so descritas abaixo.
Busca ativa e esforos de conscientizao. O desafio de localizar, alcanar e informar participantes (potenciais e anteriores) do programa permanece uma enorme barreira adeso e ao
monitoramento e avaliao (M&A) dos programas. No entanto, os implementadores dos programas j empregaram uma srie de mtodos para melhorar a conscientizao e a mobilizao, incluindo solues criativas que vo desde feiras at o uso de redes sociais.
Desafios e sucessos da inscrio no programa. Em termos da documentao necessria para
a inscrio no programa, a natureza altamente mvel e dinmica dos meios de subsistncia
das comunidades carentes um grande desafio. Por exemplo, a emisso de certificados escolares pode ser difcil para os migrantes e, portanto, pode impedi-los de participar de atividades
de formao e outras aes. Ao mesmo tempo, os programas so bastante criativos e flexveis
na adaptao dos servios s necessidades dos clientes por exemplo, acomodando os horrios de trabalho e concebendo treinamentos profissionais ou empresariais orientados pela
demanda.
Esforos de formalizao. A formalizao das microempresas gera uma srie de repercusses positivas, incluindo mais acesso ao crdito e economias de escala ao adquirir insumos.
Salvo novas disposies legislativas, s vezes os custos burocrticos do processo de formalizao superam seus benefcios e, portanto, desincentivam a adeso.
Eficcia e presena institucional. A presena fsica e contnua dos atores no local um ingrediente fundamental para o sucesso da implementao do programa. As instituies fisicamente presentes nas comunidades tiveram uma eficcia bem mais alta do que instituies
localizadas em outras regies.
Benefcios e custos para os participantes. As evidncias sobre o aumento de renda decorrente do treinamento so mistas. As evidncias anedticas indicam que novas competncias
podem ajudar os pobres a economizar em possveis despesas (como reparos domsticos).
Uma contribuio central do treinamento estimular os beneficirios a planejar atividades e
projetos relacionados ao trabalho. Ao mesmo tempo, os benefcios qualitativos como a
autoestima e integrao social parecem substanciais, especialmente em iniciativas com participao conjunta de moradores e no moradores de comunidades carentes.
Ligaes limitadas aos mercados de trabalho. "O que acontece depois do treinamento?" Esta
uma questo central da maioria dos participantes. Atualmente, os programas buscam suprir
as necessidades especficas de empregabilidade dos participantes (do ponto de vista tcnico).
continua na prxima pgina

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos

Caixa de Texto 5.2 Incluso produtiva nas comunidades carentes do Rio de Janeiro: um
estudo qualitativo (continuao)

Porm, estes pontos fortes so temperados por lacunas em outras reas (por exemplo, habilidades verbais) e intermediao limitada com instituies participantes que oferecem possveis oportunidades de emprego. Os programas tm adotado algumas medidas para resolver
esse problema incluindo programas de coaching, aconselhamento, orientao e bases de
dados dos melhores alunos que podem servir como modelos ou mentores. No entanto, garantir a devida continuidade das intervenes ps-treinamento continua sendo uma rea complexa, a ser reforada. Outra rea a ser reforada o acompanhamento das trajetrias dos
beneficirios (por exemplo, entre o trabalho informal e o trabalho formal, em termos da evoluo da renda).
Coordenao limitada entre os programas de incluso produtiva e reas complementares da
assistncia social. A coordenao entre as reas complementares da assistncia social e da
incluso produtiva pode ser melhorada, incluindo (a) as ligaes entre as transferncias condicionadas de renda e programas orientados ao emprego, e (b) o uso de um sistema de referncia e contrarreferncia com programas de assistncia social. A agenda mais ampla de
coordenao intersetorial para melhorar a prestao de servios nas comunidades carentes
deve incluir formas de resolver as incompatibilidades entre os diferentes sistemas de gesto
de informao dos vrios programas, especialmente para fins de M&A.
Formao dos jovens. Finalmente, outro desafio fundamental tornar a formao mais
atraente para os jovens. Entre os jovens, os cursos que fizeram uso de abordagens tradicionais
e no incluram componentes prticos tiveram taxas de abandono elevadas. Precisam ser
desenvolvidas abordagens inovadoras, de vanguarda (incluindo as mdias sociais e tecnologias de informao disponveis) para aumentar o interesse dos jovens na concluso da
formao.
Fonte: di Villarosa 2015.

desafio cada vez mais urgente.85 Os programas de desenvolvimento de competncias e


de trabalho tm vrios pontos de entrada que, muitas vezes, so ininteligveis para os
usurios. Os mais pobres se beneficiariam de uma poltica em que "no h portas erradas", bem como de uma melhor interface com os centros de assistncia social. Com
melhor integrao, os trabalhadores sociais que encaminham os pobres aos programas de
incluso produtiva do Programa Nacional de Promoo do Acesso ao Mundo do
Trabalho (ACESSUAS / TRABALHO) teriam um conjunto mais diversificado de intervenes de incluso produtiva sua disposio, alm do Pronatec. Outro ponto principal
de uma coordenao eficaz a implementao de processos e objetivos comuns entre os
programas de formao, assistncia social e trabalho.86
Fortalecer os sistemas de M&A
O fortalecimento dos sistemas de M&A dos programas de incluso produtiva urbana
seria til para melhorar o foco no objetivo principal dos programas: ligar os pobres a
mais e melhores empregos. So escassas as avaliaes dos programas de formao e do
impacto dos PAMT na insero no mercado de trabalho e nas remuneraes dos
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

141

142

Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos

pobres; tambm faltam sistemas para monitorar regularmente esses resultados e disponibiliz-los para potenciais beneficirios. Os sistemas existentes se concentram em
acompanhar o nmero de vagas do Pronatec, o nmero de operaes de microcrdito
dos beneficirios do Bolsa Famlia e o nmero de microempresas formalizadas pertencentes a beneficirios do Bolsa Famlia. Embora estes indicadores sejam importantes
para monitorar as operaes (insumos, atividades e produtos), eles no acompanham
o impacto dos programas sobre as taxas de insero no mercado de trabalho, os rendimentos dos beneficirios e o cumprimento de metas para as populaes difceis de
alcanar. O Ministrio do Desenvolvimento Social tem feito grandes progressos no
fortalecimento e no uso de conjuntos de dados administrativos dos setores da educao
e do trabalho para analisar a insero no mercado formal de trabalho e mapear as trajetrias educacionais dos beneficirios do Bolsa Famlia. Alm disso, o ministrio acrescentou um mdulo de incluso produtiva Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (PNAD) de 2014 e iniciou uma Pesquisa Painel de Pobreza nas Regies
Nordeste e Sul (entrevistando as mesmas famlias nove vezes ao longo de trs anos para
acompanhar a sua evoluo ao longo do tempo). Estas novas e poderosas ferramentas
podem produzir evidncias adicionais sobre os resultados. Evidncias sobre os resultados finais dos programas podem ser usadas para orientar sua expanso. Considerando-se
a complexidade das intervenes de incluso produtiva, fundamental que haja ciclos
constantes de feedback e de ajustes, com base no M&A dos resultados finais.
Adaptao do contedo, da abordagem pedaggica e dos servios do Pronatec
Apesar dos nveis socioeconmicos mais baixos, os formados subsidiados do
Pronatec que concluem a formao profissional e conseguem empregos formais tm
aumentos salariais iguais ou superiores aos dos alunos que no receberam o subsdio,
mas a parcela dos que conseguem empregos formais inferior, evidenciando a necessidade de uma ligao mais forte entre o Pronatec e o Sine. Um documento de referncia utilizado por este relatrio compara os formados subsidiados do Pronatec que
conseguiram empregos formais a outros trabalhadores formais "similares" (em termos
de caractersticas observveis) que no receberam treinamento subsidiado, em uma
estimativa de diferena-das-diferenas (Silva, Gukovas e Caruso 2015).87 O trabalho
investiga o impacto da formao profissional (por meio do Servio Nacional de
Aprendizagem Industrial [Senai] da rede do Sistema S, que fornece 80% dos cursos de
curta durao do Pronatec) sobre a remunerao dos formados e avalia a heterogeneidade entre as modalidades de curso.88 Ele tambm avalia se os beneficirios do subsdio
formao do Pronatec tm taxas de retorno e insero em empregos formais diferentes dos outros alunos. Usando dados da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais)
junto com dados do Senai sobre os formandos, o documento conclui que os alunos
subsidiados do Pronatec que encontram empregos formais tm maiores aumentos
salariais provenientes do treinamento que colegas semelhantes que no receberam o
subsdio. Nos dois casos, os retornos variam de acordo com a modalidade da formao
a diferena entre os retornos dos alunos subsidiados e no subsidiados maior (cerca
de 3 pontos percentuais) entre os que participam de cursos de qualificao (Figura 5.2,
painel a).89 No entanto, o trabalho tambm constata que todos os outros fatores
observveis (incluindo sexo, raa, educao, durao do curso e modalidade) sendo

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos

143

Figura 5.2 Efeitos da formacao profissional nos alunos SENAI subsidiados/PRONATEC versus nao
subsidiados, Brasil, 2009-12
a. Aumento dos rendimentos

15
Marginal effect on formal employment
probability (%)

5
4
3
2
1

10
5
0
5
10
15

No subsidiado

Subsidiado / Pronatec

/P
do
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id

Modalidade de curso

ro

Atualizao de Qualificao
competncias
tcnicas

bs

Iniciao

Su

Habilitao

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Average earnings increase (%)

b. Efeito sobre o emprego formal,


trs meses aps a concluso do curso,
por caractersticas do aluno
e modalidade de cursoa

Modalidade do curso

Difirentes caractersticas

Fonte: Silva, Guvokas e Caruso 2015.


Nota: Pronatec = Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego. As estimativas resultam de comparaes de alunos
subsidiados do Pronatec que encontraram empregos formais a outros trabalhadores formais comparveis que no receberam esse tipo de
formao, em uma estimativa de diferena-das-diferenas. Os dados da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) foram reunidos com os
dados sobre os alunos do Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai). Os resultados comparam os rendimentos e retornos de
emprego resultantes de cursos de formao em quatro modalidades: (a) habilitao (cursos mais longos, com mdia de 1.200 horas de
durao, para alunos atuais ou recm-formados do Ensino Mdio); (b) qualificao (cursos de curta durao, com mdia de 200 horas, para
capacitar os trabalhadores para empregos especficos); (c) atualizao de competncias tcnicas (para melhorar as competncias dos
trabalhadores em empregos especficos); e (d) iniciao (para preparar os trabalhadores para funes de baixa complexidade).
a. A durao dos cursos refere-se ao nmero de horas de treinamento que os alunos devem receber para concluir a formao.
a. A figura mostra o efeito marginal das caractersticas dos alunos e das modalidades de cursos sobre a probabilidade mdia de encontrar
um emprego formal trs meses aps a concluso do curso. O clculo avalia a probabilidade associada a diferentes caractersticas dos
alunos formados, em um contexto de regresso, incluindo se o aluno recebeu subsdios do Pronatec ou no.

iguais os alunos subsidiados do Pronatec tm menor probabilidade de conseguir


empregos formais trs e seis meses aps a concluso do curso (Figura 5.2, painel b).
O grupo-alvo que participa dos cursos do Pronatec diferente dos jovens e relativamente qua-

lificados alunos tradicionais de EFTP, ento os programas podem atend-los melhor por
meio do um alinhamento com seus perfis. A grande expanso do Pronatec possibilitou
populao mais vulnervel frequentar os cursos, mas a populao em geral tem menos
experincia de trabalho e educao formal do que os alunos tradicionais de EFTP (Silva,
Gukovas e Caruso 2015). Portanto, alguns dos cursos do Pronatec precisam ser simplificados ou adaptados. Mais especificamente, o desenho de ofertas e modalidades de cursos
precisa levar em conta os perfis dos formandos. Especificamente, formao em soft-skills
tambm pode ser til para os candidatos a emprego mais velhos e oriundos de contextos
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

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Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos

Caixa de Texto 5.3 Adaptando programas de formao para a juventude


vulnervel urbana
Diversos pases da Amrica Latina e do Caribe criaram um conjunto alternativo de programas de formao tipicamente voltados para a juventude vulnervel, conhecido como programas Jvenes. Sua caracterstica principal um pacote abrangente de treinamento que vai alm da formao tcnica e
profissional tradicional, incluindo "soft skills" e componentes sobre competncias para a vida, bem
como experincias nos locais de trabalho. Estes programas so executados por organizaes no governamentais e do setor privado, sob superviso do governo.
As avaliaes do impacto dos programas Jvenes na Argentina, no Chile, na Repblica Dominicana,
no Peru e no Uruguai tm mostrado resultados positivos em termos de chances de colocao profissional dos beneficirios, bem como da qualidade do emprego (medida pelo salrio), dos benefcios e dos
contratos formais. No entanto, o xito destes programas depende de seu desenho e da qualidade dos
mecanismos de focalizao. Ligaes fortes entre os programas e os empregadores so fundamentais
para garantir que a formao seja pertinente e que a experincia em local de trabalho por meio de
estgios faa parte integrante da formao (Cunningham et al. 2008).
No Qunia, o Programa de Vales Tcnicos e Profissionais oferece vales ("vouchers") de treinamento
aos beneficirios (Unesco 2006). O programa foi implementado em 2008, com o recrutamento de, aproximadamente, 2.160 jovens que se encontravam fora da escola (com idades de 18 a 30 anos). A avaliao
do programa mostrou que a entrega de vales a jovens adultos para cobrir os custos de treinamento
promove as matrculas (74% dos participantes que receberam os vales se matricularam em algum tipo
de formao profissional, em comparao a menos de 4% das pessoas do grupo controle). As taxas de
participao foram maiores entre os que receberam vales sem restries (79% contra 64%), que podiam
ser utilizados com prestadores pblicos e privados, e as taxas de abandono entre os que receberam
vales restritos (passveis de uso apenas com prestadores pblicos) foram maiores (por 16 pontos percentuais) (Hamory Hicks et al. 2011).
Em Uganda, o Youth Opportunities Program (YOP, Programa Oportunidades para a Juventude) contou com uma caracterstica-chave bastante exitosa: o apoio de base ao empreendedorismo. Direcionado
aos jovens pobres desempregados ou subempregados (com idades de 15 a 35 anos), o YOP oferece um
sistema altamente descentralizado de formao profissional para os jovens, orientado pela comunidade
e pelo distrito. Ele oferece at US $ 10.000 em doaes para grupos de jovens que apresentem propostas
que identifiquem uma competncia profissional de interesse e um instituto de formao profissional. As
doaes so usadas para a inscrio no instituto de formao profissional e compra de materiais de treinamento, e para dotar os formandos com as ferramentas e o capital inicial para comear o negcio aps
a concluso do curso. O programa tambm inclui componentes sobre resoluo de conflitos. Um
estudo aleatorizado mostrou que os grupos que receberam subsdios comunitrios tinham probabilidade quase quatro vezes maior de participar da formao profissional e duas vezes maior de participar
de trabalho qualificado eles tambm melhoraram seus lucros em 50% e aumentaram sua poupana
em 20%, em comparao ao grupo controle. Eles tambm tinham maior probabilidade de participar de
atividades cvicas e menor probabilidade de se envolver em atividades agressivas (especialmente os
homens) (Blattman, Fiala e Martinez 2011).
Fontes: Cunningham et al. 2008; Hamory Hicks et al. 2011; Blattman, Fiala e Martinez 2011.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos

desfavorecidos (ver, por exemplo, o programa Entra 21 em 18 pases latino-americanos, o


programa NOW da Jordnia e o programa Juventud y Empleo da Repblica Dominicana
[McKenzie 2014]). Alm disso, os contedos e as cargas horrias (horas necessrias) de
certas modalidades de ensino tcnico talvez precisem ser ajustados para acomodar os diferentes nveis de escolaridade e situaes de vida dos formandos. Da mesma forma, a formao profissional pode ser melhor adaptada para formandos com baixos nveis de
escolaridade e programada para garantir uma oferta adequada de cursos noturnos. As taxas
de abandono podem ser reduzidas e as taxas de frequncia, ampliadas por meio da transposio de barreiras no relacionadas sala de aula (como a falta de creches ou de transporte). Suprir as necessidades especficas de mulheres, jovens e outros grupos desfavorecidos
tambm fundamental e, muitas vezes, requer a ampliao do apoio para lidar com barreiras de emprego que vo alm das habilidades tcnicas.
Finalmente, o Brasil pode melhorar ainda mais a equidade geogrfica do Pronatec
orientando sua expanso para reas carentes com altas taxas de pobreza. Uma redistribuio das vagas de formao do Pronatec por municpios e disciplinas de curso para conseguir
melhor correspondncia com o mercado de trabalho de baixa qualificao e demanda seria
til para os pobres urbanos. Isto poderia ser logrado, em primeiro lugar, identificando-se os
municpios com grandes populaes em idade ativa registradas no Cadastro nico que
precisam de desenvolvimento de competncias, mas no esto inscritas no Pronatec. Em
segundo lugar, devem ser criados incentivos para expanso do Pronatec para esses municpios. Em terceiro lugar, os dados administrativos sobre as qualificaes e a experincia das
populaes do Cadastro nico, por municpio, podem ajudar a identificar as disciplinas
que mais aumentariam a empregabilidade e os rendimentos dos formandos em municpios
especficos.
Adaptao do Sine e outros PAMTs
Cada vez mais, os PAMTs de sucesso desenvolvem "perfis" detalhados dos novos candidatos aos programas e adaptam os servios para melhor conectar uma populao pobre
Caixa de Texto 5.4 Adaptando os servios de emprego s necessidades dos
beneficirios por meio de perfis: as experincias da Alemanha e do Reino Unido
Os trabalhadores recorrem aos servios de emprego por razes distintas e os servios de emprego apresentam melhores resultados quando adaptam seus servios s necessidades e potencialidades de cada
beneficirio. O primeiro passo aprender mais sobre as caractersticas relevantes ao trabalho que o
beneficirio possui uma etapa chamada de perfilamento. Existem dois principais tipos de perfilamento: um baseado em informaes sobre os beneficirios coletadas na primeira solicitao de servios
de emprego e o outro baseado na autosseleo pela durao do perodo de desemprego.
Alemanha
Na Alemanha, os clientes esto perfilados inicialmente com base na entrevista de admisso, quando
solicitam servios de emprego. O entrevistador avalia a motivao do cliente de encontrar emprego;
competncias tcnicas e sociais; aspiraes profissionais; quaisquer barreiras ao trabalho, como habitao, transporte ou dificuldades familiares. Com base nessa entrevista e em outros dados administrativos
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Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

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Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos

Quadro 5.4 Adaptando os servios de emprego s necessidades dos beneficirios por meio de
perfis: as experincias da Alemanha e do Reino Unido (continuao)

pertinentes, o cliente classificado em um de quatro grupos: clientes de ativao, clientes de aconselhamento, clientes de mercado ou clientes de apoio. Diferentes grupos recebem diferentes servios:
Os clientes de apoio, por exemplo, tm motivao para trabalhar, mas no possuem as competncias
tcnicas; eles so, ento, encaminhados aos centros de formao;
Os clientes de ativao tm baixas necessidades de formao, mas precisam aumentar sua motivao
e comprometimento;
Os clientes de mercado, altamente motivados e qualificados, podem ser cobertos por prestadores de
servios de emprego com fins lucrativos;
Os clientes de aconselhamento, por outro lado, tm grandes necessidades de ativao e formao; portanto, so encaminhados para a criao de perfis mais aprofundados, para melhor avaliar o apoio que
devem receber.
Reino Unido
No Reino Unido, os perfis tambm levam em conta a durao do perodo de desemprego. A
ideia principal oferecer servios de emprego cada vez mais intensos para os clientes que
mais precisam determinando quem mais precisa dos servios de acordo com o tempo
procura de emprego. Depois de ser perfilado, o cliente encaminhado para um de trs tipos
de apoio.
Autosservios. Os autosservios tm duas modalidades: pesquisas na internet e autosservios apoiados nos centros de emprego (centros pblicos de emprego com assessores e conselheiros vocacionais), que incluem o aconselhamento individual a pessoas procura de
emprego, treinamento sobre como elaborar currculos e participao em clubes de
emprego.
Servios pessoais. Os servios pessoais nos escritrios locais de emprego tm trs modalidades: (a) aconselhamento vocacional, incluindo entrevistas, planos de ao, referncias a
outros PAMTs e acesso a cerca de 1.800 conselheiros vocacionais e conselheiros especializados em jovens e imigrantes; (b) reabilitao profissional de pessoas com deficincias, oferecida por conselheiros e psiclogos vocacionais especiais; e (c) a orientao profissional
oferecida por psiclogos.
Aconselhamento individual. Por ltimo, alguns beneficirios so encaminhados a aconselhamento multiprofissional individual por psiclogos e conselheiros vocacionais, que cooperam com especialistas sociais e de sade em nvel municipal. Desde o incio da interao do
cliente com os SPEs, ele visto como algum para quem o servio a ser prestado a colocao no trabalho; esse o foco, no o cadastro.
Fonte: Marra et al. 2015.

e heterognea ao mercado de trabalho urbano. Conforme descrito no Captulo 3, os


PAMTs incluem um conjunto diversificado de programas. Nas reas urbanas, seus clientes potenciais so um grupo diversificado, com diferentes dificuldades no mercado de
trabalho e, portanto, diferentes necessidades de apoio. Como mostram os perfis do
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos

mercado de trabalho no Captulo 1 (Tabela do Anexo 1A.1), a maioria dos pobres no


mercado de trabalho urbano est trabalhando, mas sua renda baixa: 25,8% dos trabalhadores urbanos tm rendimentos baixos, 16,8% so trabalhadores por conta prpria
com baixa remunerao e at 7,2% esto desempregados (com base no IBGE 2013).90
A heterogeneidade deste segmento significa que ligar os pobres urbanos a empregos
melhores e mais produtivos exige diversos elementos. Os resultados podem ser melhorados por meio da adaptao dos servios dos PAMTs aos perfis dos mais pobres e do
alinhamento dos servios s necessidades dos mercados de trabalho locais (incluindo as
comunidades carentes). Ao promover diretamente a insero no mercado de trabalho,
essas polticas tambm podem servir como um trampolim para o sucesso de todos os
outros programas de competncias e empregos, incluindo o Pronatec.
As pessoas mais desconectadas ou "difceis de atender" podem precisar de apoio multidimensional para melhorar os resultados de emprego; outros pases fornecem modelos
para esse tipo de apoio. Como mostra a experincia da OCDE (Caixa de Texto 5.4), os
servios pblicos de emprego e outros PAMTs podem adequar melhor os candidatos
pobres a emprego s exigncias do mercado de trabalho, proporcionando-lhes servios
mais completos por meio das seguintes abordagens:
Criao de perfis. A interao dos candidatos a emprego com os SPEs (no Brasil, o Sine) comea com a
criao de um perfil multidimensional e posterior encaminhamento para os servios com base em
seus perfis individuais e os desafios do mercado de trabalho.
Gesto adaptada de casos. A gesto de casos individuais foca as pessoas "difceis de atender."
Metas e incentivos para os assistentes sociais. Metas de aumento da empregabilidade e dos rendimentos podem ser definidas para os assistentes sociais colocarem as pessoas difceis de atender em
empregos onde permaneam por, pelo menos, trs ou seis meses. Incentivos podem ser dados com
base no cumprimento dessas metas.
Componentes adaptados de formao e apoio. Os candidatos pobres se beneficiam da introduo de
novos tipos de apoio: formao em "soft-skills" (como a elaborao de currculos), treinamento no
local de trabalho ou estgios e informaes sobre servios sociais para dependentes.

Adaptao de programas de desenvolvimento agrcola e rural s


necessidades dos pobres
O foco atual do modelo de incluso produtiva rural na agricultura familiar est certo: ele
focaliza o maior grupo necessitado. O emprego rural concentra-se na agricultura de baixa
produtividade (familiar), conforme discutido em detalhes no Captulo 1. Assim, o foco
estratgico atual a maximizao do potencial de receita da agricultura familiar incidir
sobre uma parcela expressiva dos pobres rurais. Alm disso, visto que a maioria dos trabalhadores da agricultura familiar so pobres, melhorar a produtividade dos postos de trabalho neste setor uma poltica pr-pobre. Finalmente, as reas rurais enfrentam restries
climticas e ambientais, por exemplo que no existem em reas urbanas e que limitam
a possvel expanso dos mercados de trabalho rurais, trazendo mais sazonalidade e volatilidade para os rendimentos dos trabalhadores rurais. Assim, as zonas rurais precisam de
esforos de incluso produtiva que diferem daqueles implementados em reas urbanas.
Uma pergunta relacionada se os programas de incluso produtiva rural que
incidem sobre a agricultura familiar so, de fato, eficazes. Para responder a esta
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

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Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos

pergunta, fundamental a existncia de sistemas de M&A que rastreiem o


aumento dos rendimentos dos beneficirios e a sobrevivncia dos empreendimentos aps os programas. Portanto, a falta de sistemas de M&A nos programas
de incluso produtiva rural representa uma restrio importante expanso dos
programas e melhoria da qualidade. Isto de suma importncia para a incluso
produtiva rea programtica em que o Brasil pioneiro.
A experincia internacional mostra que certos programas de desenvolvimento agrcola e rural funcionam melhor do que outros para os pobres. As
evidncias internacionais sugerem que as intervenes que visam a melhorar a
produtividade ou a renda agrcola abordando falhas na ligao com o mercado,
facilitando o acesso a fatores de produo tecnologicamente avanados e promovendo o conhecimento dos agricultores por meio de servios de consultoria tm
o maior nmero de impactos positivos (IEG 2011). As intervenes que visam a
melhorar a qualidade da terra focando, principalmente, a melhoria das condies do solo tendem a apresentar taxas de sucesso mais baixas. Embora as
intervenes de microfinanciamento apresentaram resultados mistos por conta
prpria, o crdito foi um complemento importante para o sucesso das intervenes na cadeia de valor e no acesso a insumos (IEG 2011). Ainda faltam evidncias sobre quais tipos de apoio so os mais eficazes para a populao-alvo (por
exemplo, avaliaes comparativas da assistncia tcnica a outros tipos de intervenes), ou quais funcionam melhor em cada contexto ou para cada perfil de
beneficirio.
Estabelecer sistemas de M&A
A expanso de programas de incluso produtiva rural no tem sido acompanhada pelo
estabelecimento de sistemas de M&A correspondentes para acompanhar a qualidade e a
eficincia dos programas e, desta forma, garantir sua relevncia para as necessidades (em
constante evoluo) dos pobres. Atualmente, cada programa individual de desenvolvimento agrcola e rural cuja cobertura foi ampliada sob o eixo de incluso produtiva rural do
Plano Brasil Sem Misria tem um cadastro de beneficirios (pobres e no pobres) e a informao coletada de cada uma das vrias instituies; no existe um sistema integrado. O
monitoramento de cada programa para alm da manuteno do cadastro limitado.
Existem informaes disponveis sobre o nmero de famlias que recebem apoio, incluindo
a parcela de beneficirios do Bolsa Famlia. No entanto, os indicadores de desempenho se
concentram em insumos e processos e no em resultados do mercado de trabalho como
os efeitos dos programas sobre os rendimentos dos beneficirios e as taxas de sobrevivncia
dos empreendimentos que receberam apoio ou na desagregao dos beneficirios por
sexo, idade e experincia. Um sistema integrado de M&A para os programas de incluso
produtiva rural pode ser fundamental para os esforos do governo de promover uma estratgia integrada, evitar sobreposies de programas, promover a sinergia entre os programas
e melhorar os resultados no mercado de trabalho dos beneficirios. No futuro, a expanso
dos programas de incluso produtiva rural exigir escolhas difceis por exemplo, a escolha
entre (a) expandir os trs tipos de apoio (microcrdito, assistncia tcnica e melhor acesso
aos mercados) s famlias beneficirias atuais, ou (b) aumentar a cobertura de um ou mais

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos

tipos de apoio para mais famlias. Informaes sobre quais tipos de apoio so mais eficazes
em cada contexto podem nortear essas escolhas e melhorar a eficcia dos programas.
O sucesso futuro dos programas de incluso produtiva rural depende do
estabelecimento de um sistema de M&A forte e simplificado para avaliar os seus
resultados. A expanso baseada em evidncias e o ajuste do design dos programas
podem aumentar expressivamente sua eficcia. No entanto, o estabelecimento
de um sistema de M&A nestes programas de incluso produtiva rural precisa,
ainda, levar em conta que os programas so implementados localmente e que a
capacidade dos municpios em zonas rurais pode ser bastante limitada. O sistema
tambm deve ser o mais simplificado possvel e, sobretudo, buscar apoiar os
municpios no processo de M&A, incluindo, na implementao, capacitao e
incentivos para os municpios incorporarem M&A em suas operaes dirias.
Introduzir os perfis de agricultores familiares e usar informaes para
focalizar e adaptar o apoio
Os perfis dos agricultores familiares e o uso dos resultados para decidir a melhor forma
de alocar apoio so outras prioridades para aumentar a eficincia e a sustentabilidade do
modelo integrado de desenvolvimento rural e de assistncia social. Para aumentar a eficincia, os programas podem focalizar beneficirios com base em perfis detalhados,
incluindo as experincias prvias dos agricultores com os tipos de atividades promovidas
pelo programa e seus resultados. O uso de perfis para decidir a melhor forma de alocar o
apoio para reduzir os custos e melhorar os resultados.
Continuar a incentivar o uso do cadastro nico para focalizar a expanso da
cobertura
O uso estratgico do Cadastro nico pode focalizar de forma mais eficaz a expanso da
cobertura dos programas de desenvolvimento agrcola e rural entre os pobres. Com base
em uma coordenao bem-sucedida das informaes de registos administrativos sobre
programas agrcolas, de desenvolvimento rural e de assistncia social, agora os programas de
incluso produtiva rural podem focalizar os beneficirios mais extensivamente, por meio da
incorporao de informaes sobre novos tipos de programas. Alm disso, fundamental
continuar promovendo o uso do Cadastro nico para focalizar programas de desenvolvimento rural.
Diversificar o apoio melhoria do acesso aos mercados
O Brasil tambm pode aumentar a eficincia e a sustentabilidade do modelo aumentando
os servios de extenso agrcola para orientar os agricultores quanto s oportunidades de
mercado e melhor adaptar os programas de crdito rural s necessidades dos agricultores.
Em termos de acesso ao mercado, o apoio pode ir alm da participao em editais de compras pblicas dos programas nacionais de alimentao. Esses editais devem ser divulgados
em detalhes e com tempo suficiente para que os produtores tomem decises de investimento, obtenham a certificao necessria e adaptem-se e cumpram as normas sanitrias.
Alm disso, o esforo de comercializao exige uma reforma dos servios de extenso, para
garantir um melhor alinhamento com o mercado e maior foco no desenvolvimento de
competncias de negcios, licenciamento e assim por diante, levando em conta os desafios
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

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Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos

enfrentados pelos pequenos agricultores familiares, que so, predominantemente, pobres e


de baixa escolaridade. Neste sentido, importante garantir a seleo competitiva de prestadores de servios de extenso e prestar assistncia tcnica voltada para desenvolver os
negcios, alm de tecnologias para aumento da produtividade.
Promover parcerias com o setor privado
Um elemento-chave na busca da inovao continuar promovendo parcerias com o setor
privado. Essas parcerias (inclusive com o sector financeiro) podem melhorar o acesso dos
pobres ao crdito rural, s tecnologias e a outras inovaes que aumentam a produtividade.
Os servios oferecidos pelas organizaes existentes (como o Sebrae, que fornece diversas
formas de apoio s pequenas agroindstrias) tambm podem ser mais bem articulados e
ligados no mbito da incluso produtiva.
Adaptar e melhorar o acesso aos programas de empreendedorismo e
formao para promover a produtividade dos que se movem para empregos
no agrcolas
Embora o foco na agricultura familiar seja pr-pobre, ele no chegar at os moradores
rurais que mudam para empregos no agrcolas para escapar da pobreza. O apoio agricultura familiar fundamental para melhorar os meios de subsistncia e os rendimentos dos
pobres rurais. No entanto, para muitos deles, escapar da pobreza significa passar para atividades no agrcolas. luz da atual transformao estrutural do Brasil (transio para o

Caixa de Texto 5.5 Programas inovadores de formao para os mais vulnerveis


em reas rurais
A capacitao e reduo da pobreza por meio do Programa de Formao de Competncias da Vida
(EXPRO) da Etipia combina alfabetizao, formao em soft-skills e competncias de empreendedorismo. Lanado em 2000, o programa foca adultos e jovens que no esto mais na escola e no
concluram o ensino formal especialmente em reas rurais extremamente pobres. Fruto da colaborao entre o Ministrio da Educao, as entidades regionais de educao e as comisses locais
de EFTP, o EXPRO capacita cerca de 2.000 pessoas por ano. Os participantes recebem treinamento
intensivo em determinada profisso (como alfaiataria, marcenaria, conserto de pneus, preparo de
alimentos ou criao de animais) em centros de educao profissional e centros comunitrios
locais, por um tempo mdio de trs meses; s vezes, a formao inclui um componente de alfabetizao. O programa atrai mais mulheres do que homens; alguns centros de formao geram a
prpria receita vendendo leite ou outros itens, como mveis para escolas ou escritrios feitos por
alunos formados. Embora no existam dados para avaliar o impacto do EXPRO sobre o emprego
dos alunos formados, estudos qualitativos relatam um aumento de qualificaes e motivao para
participar de atividades geradoras de renda (Sandhaas 2005).
Em Uganda, uma organizao no governamental (Uganda Youth Development Link, UYDEL) implementou o Non-Formal Education and Livelihood Skills Training Program (NFELSTP), entre 2004 e 2009,
com o apoio financeiro e tcnico da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a
continua na prxima pgina

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos

Quadro 5.5 Programas inovadores de formao para os mais vulnerveis em reas rurais (continuao)

Cultura (Unesco). Focando os jovens fora da escola e socioeconomicamente vulnerveis nas comunidades carentes marginalizadas das zonas rurais e urbanas dos distritos Arua e Kampala, respectivamente, o
NFELSTP se concentra em habilidades prticas em reas especficas, incluindo cabeleireiro, costura,
mecnica de motores, carpintaria, eletrnica, soldagem e culinria. Ele tambm oferece treinamento nas
competncias da vida, concentrando-se no vrus da imunodeficincia humana e na sndrome da imunodeficincia adquirida (HIV / AIDS), sade reprodutiva, nutrio e abuso de drogas e lcool. O NFELSTP
recrutou facilitadores para a mobilizar a comunidade, coordenar e acompanhar o programa e recrutar
profissionais locais qualificados nas diversas reas profissionais, que passam a atuar como professores e
mentores. O programa atendeu a 184 jovens entre 2004 e 2006 a maior parte do sexo feminino. Os que
desistiram do programa concluram que o programa no estava atendendo aos seus desafios imediatos
de sobrevivncia (Unesco, 2006); porm, os que concluram o programa conseguiram empregos remunerados e melhoraram sua autopercepo.
Fontes: Sandhaas 2005; UNESCO 2006.

emprego no agrcola), um passo essencial para a incluso produtiva ser aumentar a produtividade do trabalho e melhorar as competncias dos residentes rurais, para melhor
equip-los para os empregos no agrcolas. Para esses residentes rurais, a empregabilidade
depende da melhora de suas competncias para equip-los para melhores empregos e
aumentar a viabilidade de seus negcios, por meio de programas de apoio ao empreendedorismo. Esta nova direo para a incluso produtiva rural exige a diversificao do apoio
para alm do atual modelo integrado de agricultura familiar, incluindo o acesso adaptado e
melhorado a programas de empreendedorismo rural (microempresas) e maior acesso
formao prtica de base comunitria e certificao de competncias, enquanto as bases
educacionais melhoradas do o empurrozinho extra (discutido em detalhes nos Captulos
2 e 4).
Os programas de formao e empreendedorismo sob medida para os pobres
rurais podem aumentar as oportunidades e os rendimentos agrcolas e no agrcolas. A expanso da formao prtica de base comunitria e a certificao de
competncias em zonas rurais podem incorporar vnculos com programas agrcolas ou no agrcolas de experincia no local de trabalho (como em fazendas de
demonstrao ou unidades de processamento). Uma maior disponibilidade das
redes de ensino distncia tambm fortaleceria as oportunidades de formao,
especialmente para a juventude rural. Finalmente, para apoiar as microempresas,
uma anlise do mercado de crdito rural pode identificar as falhas de mercado e,
assim, aumentar o acesso dos trabalhadores rurais aos programas de apoio ao
empreendedorismo promovidos pelo Ministrio do Trabalho e Emprego ou pelas
secretarias estaduais.
Neste sentido, muitos outros pases tm implementado modalidades inovadoras de formao, tanto em reas rurais quanto urbanas. Idealmente, a formao
profissional facilita a transio para empregos mais produtivos. Mais especificamente, os pases africanos possuem vrios exemplos de formao profissional
para a populao rural pobre, mobilizando as comunidades e os jovens de formas
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

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Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos

inovadoras, que o Brasil poderia considerar na concepo e implementao de


seus programas (Caixa de Texto 5.5).

Notas
82. O Cadastro nico o banco de dados usado pelo Governo Federal do Brasil para
identificar e caracterizar as famlias de baixa renda (incluindo renda, composio
familiar, localizao e outros dados) para gerar as informaes que os programas
sociais utilizam para selecionar novos beneficirios.
83. O Pronatec um programa guarda-chuva, que coordena uma srie de polticas novas
e existentes nas reas de educao e formao tcnica e profissional, incluindo cursos
em duas modalidades: Programas de Ensino Tcnico (TEC) e Formao Inicial e
Continuada (FIC). No mbito deste programa, o Ministrio da Educao firmou parcerias com vrios outros ministrios (incluindo os Ministrios de Desenvolvimento
Social, Turismo e Comunicao) para identificar e selecionar potenciais formandos
para os cursos tcnicos.
84. O Servio Nacional de Aprendizagem, que costuma ser conhecido como Sistema S,
foi criado na dcada de 1940 e inclui diferentes instituies, geridas por confederaes
nacionais (do comrcio, indstria, agricultura e pecuria, transporte e cooperativista)
que administram formao profissional.
85. As "compras pblicas" so quotas estipuladas pelo governo nos contratos pblicos de
fornecimento para refeitrios de escolas e prises, promovendo a demanda pelos produtos da agricultura familiar.
86. O Pronatec-MDS (Ministrio do Desenvolvimento Social) concentra-se em alcanar
as populaes pobres e desfavorecidas. No Pronatec-MDS, 40% de todas as vagas de
formao do Pronatec so destinadas aos pobres.
87. No prximo passo, todos os beneficirios Pronatec poderiam ser perfilados e cadastrados automaticamente no Sine, para encaminhamento a outros PAMTs que possam
atender melhor s suas necessidades.
88. A estimativa de diferena-das-diferenas compila, para o mesmo trabalhador, a
mudana de rendimentos entre, antes e aps os treinamentos e os compara com a de
trabalhadores semelhante que no receberam treinamento.
89. Os cursos FIC do Pronatec costumam ser voltados para a fora de trabalho atual e
so compostos por formao profissionalizante de curta durao com o objetivo de
melhorar a qualificao dos trabalhadores por meio da atualizao de suas competncias. Geralmente, os cursos TEC do Pronatec so considerados educao tcnica pr
-admissional, mais longos, e oferecem permeabilidade ascendente com o sistema
educacional.
90. Os cursos do Pronatec abrangem quatro modalidades principais de formao: (a)
habilitao (cursos mais longos, com mdia de 1.200 horas de durao, para alunos
atuais ou recm-formados do estudo mdio); (b) qualificao (cursos de curta durao, com mdia de 200 horas, para capacitar os trabalhadores para empregos especficos); (c) aperfeioamento tcnico (para melhorar as competncias dos trabalhadores
em empregos especficos); e (d) iniciao (para preparar os trabalhadores para funes
de baixa complexidade).
91. Rendimentos baixos" referem-se a rendimentos abaixo da linha de pobreza, de R$
140 (US $ 47,60) por ms, por pessoa.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos

Referncias
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Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

153

Environmental Benefits Statement


The World Bank Group is committed to reducing its environmental footprint.
Insupport of this commitment, the Publishing and Knowledge Division leverages electronic publishing options and print-on-demand technology, which is
located in regional hubs worldwide. Together, these initiatives enable print
runs to be lowered and shipping distances decreased, resulting in reduced
paper consumption, chemical use, greenhouse gas emissions, and waste.
The Publishing and Knowledge Division follows the recommended standards
for paper use set by the Green Press Initiative. Whenever possible, books are
printed on 50 percent to 100 percent postconsumer recycled paper, and at least
50 percent of the fiber in our book paper is either unbleached or bleached using
Totally Chlorine Free (TCF), Processed Chlorine Free (PCF), or Enhanced
Elemental Chlorine Free (EECF) processes.
More information about the Banks environmental philosophy can be found
at http://crinfo.worldbank.org/wbcrinfo/node/4.

Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil

In the past 15 years, employment, labor market participation, and wages have grown significantly in Brazil.
Improved labor market outcomes have been the main drivers of reductions in poverty and inequality.
But job creation is already slowing. Continued progress in employment and labor earnings will depend on
the countrys ability to achieve a first critical goal: raising labor productivity. Continued improvements in the
livelihoods of the poor will depend on the countrys ability to achieve a second critical goal: connecting the
poor to better, more productive jobs.
Sustaining Employment and Wage Gains in Brazil: A Skills and Jobs Agenda analyzes Brazils labor markets
andidentifies the key challenges involved in sustaining job creation, wage growth, and poverty reduction.
The book discusses reforms of program design and implementation in the policy areas of skills development,
unemployment insurance and other labor market regulations, active labor market programs, and productive
inclusion programs. The report reviews existing interventions in these four policy areas and proposes an
agenda of incremental policy changes that could more effectively support the two critical goals. It also
describes specific opportunities in each policy area to better coordinate programs with private sector
demands and across policies, while also adapting them to improve the results for the urban and rural poor.
An essential first step will be to strengthen monitoring and evaluation systems to measure results by tracking
the effects of programs on labor market outcomes and using that information to inform program expansion.