ARTICULACION DEL SISTEMA ECONMICO DE LOS GAD PARROQUIALES

RURALES DEL CANTN GUARANDA CON LOS ACTORES EXTERNOS

ARTICULATION ECONOMIC SYSTEM OF THE RURAL PARISHES GAD CANTON
GUARANDA WITH THE EXTERNAL ACTORS
Hernn Arturo Rojas Snchez, Universidad Estatal de Bolvar, Ecuador, Director de
Vinculacin con la Colectividad, Candidato a Doctor en Ciencias Econmicas de la
Universidad de La Habana, hars_ec@yahoo.es
Graciela Josefina Castro Castillo, Universidad Estatal de Milagro, Docente, Candidata a
Doctora en Educacin de La Universidad de Zaragoza, graciala15@hotmail.com
RESUMEN
En Ecuador las parroquias son la divisin poltico-territorial de menor rango y equivalen
a las municipalidades o comunidades en muchos pases. Estas se organizan bajo la
forma jurdico-poltica del Gobierno Autnomo Descentralizado (GAD) Cantonal o
Distrital que es la autoridad jurisdiccional del cantn para asuntos administrativos. La
articulacin en la administracin se encuentra condicionada estructuralmente para
relacionarse y coordinarse efectivamente en el nivel sistmico de la organizacin, a
travs de la generacin de polticas pblicas encaminadas a cubrir las principales
necesidades del desarrollo del territorio, lo que implica procesos de cambios en su
gestin pblica. La gestin de los gobiernos locales en el Ecuador denominados
Gobiernos Autnomos Descentralizados (GAD) radica en el aporte que ellos encaminan
para el fortalecimiento de las capacidades del territorio, cuyo propsito es contribuir a
identificar aquellos elementos que podran facilitar la cooperacin entre diferentes
actores territoriales para construir proyectos colectivos orientados al desarrollo
econmico de las parroquias rurales. El objetivo de este trabajo es reducir los
desequilibrios sociales, mejorando la calidad de vida de la poblacin, y movilizar las
capacidades de desarrollo endgeno, aprovechando los efectos de vecindad y sus
externalidades positivas para alcanzar mayor crecimiento y competitividad regional.
Para ello, se requiere definir incentivos en materia de localizacin de actividades
productivas y de asignacin de inversiones y recursos, y aprovechar de manera
sostenible los recursos naturales.
Palabras claves: Articulacin del sistema econmico, actores externos.
ABSTRACT
Parishes in Ecuador are the political-territorial division and junior equivalent to
municipalities and communities in many countries. These are organized under the legalpolitical form of Decentralized Autonomous Government (GAD) Cantonal or District
which is the judicial authority of the canton for administrative matters. The joint
administration is structurally conditioned to interact and coordinate effectively in
systemic organizational level, through the creation of public policies to meet the main
needs of the development of the territory, which implies processes of change in
management public. The management of local governments in Ecuador called
Autonomous Decentralized Governments (GAD) lies in the contribution they routed for
capacity building of the territory, which aims to help identify those elements that could

facilitate cooperation among different territorial actors build collective projects aimed at
economic development of the rural parishes. The objective of this work is to reduce
social imbalances, improving the quality of life of the population, and mobilize
capabilities development, taking advantage neighborhood effects and positive to achieve
higher growth and regional competitiveness externalities. To do this, you need to define
incentives in terms of location of production activities and investment allocation and
resources, and sustainably use natural resources.
Keywords: Articulation of the economic system, external actors.
I. Introduccin
La Repblica del Ecuador, tiene una superficie total de 283.561 kilmetros cuadrados,
una poblacin de ms de quince millones de personas y 24 provincias, 221 cantones y
1500 parroquias rurales que atienden a unos 2,2 millones de habitantes.
En Ecuador las parroquias son la divisin poltico-territorial de menor rango y equivalen
a las municipalidades o comunidades en muchos pases. Estas se organizan bajo la
forma jurdico-poltica del Gobierno Autnomo Descentralizado (GAD) Cantonal o
Distrital que es la autoridad jurisdiccional del cantn para asuntos administrativos.
Existen dos tipos de parroquias: la urbana y la rural. La parroquia rural se encuentra
apartada de la ciudad principal y son comarcas o conjunto de recintos cuyos pobladores
viven fundamentalmente del trabajo en labores agrcolas y del campo. En ellos residen
poblaciones rurales e indgenas, histricamente discriminados. Con la refundacin del
Estado en 2008, se adoptaron polticas tendientes a garantizarles mayor participacin,
competencias y posibilidad de contribuir a su propio desarrollo.
Los GAD de las parroquiales rurales se desempean en base a un sistema nacional de
competencias de carcter obligatorio y progresivo que les otorga la capacidad de definir
las polticas y mecanismos tendientes a compensar los desequilibrios histricos
acumulados.
De acuerdo con el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y
Descentralizacin (COOTAD, 2010), a los GAD corresponde viabilizar el desarrollo
equitativo y solidario a partir de la planificacin participativa se pretende transformar la
realidad e impulsar la economa popular y solidaria para erradicar la pobreza, distribuir
equitativamente los recursos y la riqueza, lo cual contribuye al propsito de alcanzar el
buen vivir.
El gobierno de la Parroquia Rural, est constituido por una Junta Parroquial de cinco
miembros elegidos por voto popular que gobierna durante cuatro aos. Acta como
presidente el Vocal que obtiene la votacin ms alta, quien tiene entre sus funciones
fundamentales actuar como auxiliar del gobierno central, municipal y distrital, as como
servir de intermediario entre la poblacin y las administraciones de diferentes niveles.
II. Desarrollo
2

II.1 El papel de la articulacin para la administracin pblica

La articulacin consiste en un proceso de gestionar acciones conjuntas encaminadas a
desarrollar mecanismos de cooperacin para el fortalecimiento de las capacidades
institucionales de apoyo dentro del territorio o en el mbito del campo de intervencin.
Articular comprende mirar nuevos espacios y maneras de estar juntos (Barbero, 2001),
en donde las juntas parroquiales rurales en el caso de Ecuador les corresponde un
papel de mediador entre los gobiernos Locales, la comunidad y el estado, fomentando
la participacin de los actores locales.
La articulacin en la administracin se encuentra condicionada estructuralmente para
relacionarse y coordinarse efectivamente en el nivel sistmico de la organizacin, a
travs de la generacin de polticas pblicas encaminadas a cubrir las principales
necesidades del desarrollo del territorio, lo que implica procesos de cambios en su
gestin pblica.
De esta manera articular es una accin referida a provocar la unin, el enlace entre
varios actores, puede organizarse de determinadas maneras, para lo cual ser
necesario alguna forma de colaboracin ya que se persiguen iguales objetivos. En la
medida que estas acciones logran afirmarse a travs de la negociacin, se podr
concertar en base al respeto de los intereses de las partes en juego. Este momento lo
podemos evaluar como el de mayor compromiso, formalizacin o institucionalizacin del
enlace, el que podra incluso apoyarse en una forma jurdica determinada.
II.2 Necesidad de la articulacin de las administraciones locales con los
organismos y organizaciones externas.
La gestin de los gobiernos locales en el Ecuador denominados Gobiernos Autnomos
Descentralizados (GAD) radica en el aporte que ellos encaminan para el fortalecimiento
de las capacidades del territorio, cuyo propsito es contribuir a identificar aquellos
elementos que podran facilitar la cooperacin entre diferentes actores territoriales para
construir proyectos colectivos orientados al desarrollo econmico de las parroquias
rurales.
Los procesos de desarrollo local considerados ms exitosos, basan sus resultados en
gran medida en su capacidad demostrada de articulacin y cooperacin de diferentes
actores locales en torno al inters comn, el que se define a travs de mbitos de
negociacin y concertacin que generan resultados visibles y sostenibles en el tiempo.
Por ello, cabe sealar que debe existir un dilogo con los organismos y organizaciones
externas, que interactan de cierta manera en forma independiente, y que sus
resultados no generan el impacto deseado, por cuanto se concentran nicamente en
sus propios objetivos.
II.3 Gestin de la articulacin local con el entorno.
En el marco de la reforma del Estado, el proceso de descentralizacin, la
modernizacin del aparato gubernamental y la eficiencia pblica se convierten, entre
otros, en elementos claves para entender la dinmica de gestin local. Los Gobiernos
Autnomos Descentralizados deben establecer la estrategia a seguir para asumir sus
3

nuevas funciones y conseguir los objetivos formulados en el Plan Nacional del Buen
Vivir (PNBV).
La institucin pblica y la sociedad civil no han fortalecido su presencia en una gestin
eficiente, democrtica y participativa, pese a que cuentan con un instrumento de gestin
como el plan de desarrollo y ordenamiento territorial (PDOT), esto por carecer de
herramientas de planificacin y normativas en la parroquia.
El rol que juega el sistema poltico institucional se convierte en un eje que articula la
concrecin de los proyectos del resto de sistemas que se integran para su desarrollo
local.
II. 4 Competencias de los administradores locales necesarias para la articulacin.
Las competencias entre los diferentes niveles de ejecucin de los GAD parroquiales
rurales no cumplen con sus labores de ser promotoras del desarrollo convirtindose en
organizaciones que administran nicamente los recursos otorgados por el Ejecutivo.
Pese a estas dificultades se viene avanzando en este proceso.
Debe entenderse que el GAD Parroquial Rural es la entidad que viene desarrollando su
accionar en base a la gestin concertada de sus territorios, orientada al logro del buen
vivir, priorizando el fortalecimiento de las capacidades y potencialidades de los recintos
asentados en su jurisdiccin, con procesos de participacin, planificacin y organizacin
territorial, es el principal sistema organizativo, se encuentra conformada por miembros
de varios recintos y de la cabecera Parroquial.
La parroquia comprende un espacio habitado por asentamientos humanos sujetos a
modalidad de comunidades tradicionales, las cuales se han formado a base de una
dinmica de relacionamiento familiar, los recintos por tanto son un asentamiento local
caracterstico y constituye la forma bsica de organizacin de la poblacin, la cual
comprende un conjunto de unidades, categorizadas como organizaciones de primer
grado.
Los recintos han adoptado un sistema democrtico de eleccin de sus representantes y
han definido sus lineamientos organizativos en asambleas generales, a la cual se
convoca a todos los habitantes para conformar su directiva, generalmente consta de: un
presidente, vicepresidente, secretario, tesorero y vocales principales y suplentes.
Los recintos son autnomos desde el punto de vista de su gobierno y su
reglamentacin interna. Sin embargo debido al dbil nivel de autoridad de sus dirigentes
buscan la solucin a sus problemas en las autoridades elegidas a nivel parroquial y
cantonal.
El GAD Parroquial Rural tiene la capacidad de ejecucin de obras en la parroquia y
recintos que trabajan en coordinacin con gobiernos locales y regionales como el GAD
Cantonal y GAD provincial, etc. para la realizacin de estos proyectos, planes y
programas, se convoca a reuniones informativas y para toma de decisiones con
miembros de recintos y actores locales.
4

La dinmica de trabajo en equipo de los miembros del Gobierno parroquial, es

aceptable, lo que demuestra un esfuerzo de trabajo coordinado para lograr los objetivos
y resultados. Sin embargo es necesario fortalecer la capacidad organizativa, tcnica,
financiera del GAD Parroquial Rural para asumir las competencias establecidas en los
nuevos lineamientos de gestin.
Se puede evidenciar que la organizacin comunitaria en la parroquias objeto de estudio
se ven afectadas por el papel que el liderazgo toma desde la perspectiva anotada
anteriormente, el cual, provoca la inmovilizacin de los individuos de la comunidad,
produciendo apata, pasividad, conformando una comunidad no participativa y
conformista. La participacin poltica de los jvenes es anulada, desde la ubicacin que
hace el mundo adulto de una moratoria constante sobre estos, y nicamente los acepta
como adultos una vez que se han involucrado en el mundo laboral o han formado una
familia (de corte tradicional). Lo cual, puede ser detonante para la poca habilidad de los
pobladores aglutinados en las comunidades, grupos deportivos, juveniles y
dirigenciales; en generar estrategias para una mejor forma de organizarse.
La gente se organiza para hacer frente a temas puntuales, que abarcan reas de
infraestructura para la satisfaccin de necesidades bsicas o inmediatas, y una vez
satisfechas las personas no logran interesarse por los dems miembros de su
comunidad. Los barrios no tienen fuerza organizativa, ya que algunos de sus
pobladores no se integran en actividades relacionadas al barrio y las nicas actividades
donde la poblacin se organiza es para las fiestas de la parroquia y las actividades
deportivas.
Desde este contexto el problema que atae a las parroquias rurales se centra en el
debilitamiento de la organizacin ciudadana, cuyos causales estn determinados desde
el liderazgo asumido por los dirigentes comunitarios, barriales, institucionales y
culturales; as como tambin, por la desmovilizacin de la gente en cuanto a su escasa
participacin en su comunidad, expresada en pocas iniciativas para desarrollar a su
colectividad y finalmente la poca generacin de estrategias para mejorar la organizacin
social.
En este sentido, es imprescindible que el GAD parroquial lleve adelante procesos de
concertacin con actores locales para que, marquen una hoja de ruta hacia una visin
de largo plazo compartida del desarrollo territorial.
Para la ejecucin de los proyectos se ha iniciado procesos de organizacin interna
basados principalmente capacidad financiera y administrativa del GADP as como
tambin en un sistema de planificacin operativa anual, toma de decisiones,
seguimiento y evaluacin, en la articulacin con actores de niveles GAD y en el
fortalecimiento de la participacin ciudadana, por lo que estos procesos hacen
necesario no perder de vista el fortalecimiento de la capacidad de gobernabilidad de
cada una de las instancias locales, que de manera coordinada interinstitucional e
intersectorialmente, logren desencadenar procesos sinrgicos que permitan atender las
5

necesidades de la poblacin de la parroquia y recintos los niveles de operativos

actuales del GAD son.
A. Nivel Legislativo: Conformado por los miembros del Concejo Parroquial
B. Nivel Ejecutivo: Representado y ejercido por el presidente del Gobierno Parroquial.
C. Nivel Asesor: Conformado por Comisiones Permanentes
D. Nivel Auxiliar o de Apoyo: Secretara,
E. Nivel Operativo: funcin de las comisiones
II.5 Principales barreras para la articulacin a nivel local.
Las sociedades locales son expresiones de diferentes intereses, la mayora de las
veces en oposicin o en conflicto. Probablemente en algunos lugares ms que en otros
pueda existir una predisposicin positiva a la coordinacin o a la cooperacin, pero esto
no es siempre evidente, ni tampoco se traduce necesariamente en un clima colectivo
favorable a la articulacin y la concertacin. Ms bien dependera de una serie de
razones y condiciones que se deben analizar en cada caso, despojndonos de un cierto
discurso moral que hace una valoracin positiva a priori, reflejada en una aparente
propensin natural a la cooperacin de los individuos y las organizaciones.
La articulacin corre el riesgo de parecer utpica, porque estos procesos se dan en un
sistema de relaciones de poder, que no est exento de conflictos. Ahora bien, el poder
siempre opera, pero tambin se lo puede poner a cooperar. No desde una lgica de
dominacin, sino generando condiciones para poder actuar. Esto pone en tensin las
estrategias del actor - sus ideas y propuestas- con las restricciones del sistema.
Las principales barreras que se presentan para una fallida articulacin son:
Asimetras entre los actores sociales
Priorizacin de intereses sectoriales sobre intereses comunes
Desconfianza
Escasa transparencia (corrupcin)
Agendas ocultas de los actores
Falta de mirada de largo plazo
Falta de continuidad entre gestiones polticas
Diferentes visiones para la resolucin de conflictos
Dificultad para centrar el inters en el abordaje territorial
Dificultades para abordar la sustentabilidad de los procesos
Advertimos una creciente debilidad y legitimidad de las actuales estructuras de
participacin y de toma de decisiones, diseadas para propiciar la articulacin entre los
Gobiernos Autnomos Descentralizados Parroquiales Rurales y la denominada
sociedad civil. De hecho, en el tiempo que ha transcurrido de la puesta en marcha de
las organizaciones regionales, stas son bloqueadas en su operatividad por la
naturaleza y caractersticas que ha tenido y sigue mostrando el proceso de
conformacin de la estructura descentralizada del pas.

II.6 Amenazas y oportunidades de las polticas pblicas vigentes

En los ltimos tiempos el accionar de los GAD parroquiales rurales ha estado marcado
por la desorganizacin y descoordinacin, lo que ha propiciado que se acumulen en el
territorio problemas de orden funcional y estructural que los gobiernos locales de turno
no han logrado superar, por lo que no se ha podido promover un desarrollo realmente
sostenible.
A pesar de contar con una estructura organizativa, el poco inters de los pobladores de
este lugar denota la poca participacin en la vida pblica y poltica, la indiferencia e
incluso el rechazo a la institucionalidad local, situacin realmente preocupante para el
proceso generacional de liderazgo parroquial.
Frente a esta acumulacin de factores negativos, trabajar con una planificacin del
territorio es el reto y requiere de la articulacin y coordinacin con actores locales
pblicos como privados que intervienen en la parroquia, lo que hace fundamental llevar
procesos de concertacin con actores locales para ir cumpliendo metas a largo plazo,
para eso es preciso implementar procesos y fortalecer capacidades en el GAD
Parroquial, el implementar reas tcnicas, financieras permitir ejecutar estrategias y
plantear esquemas de coordinacin y consolidar una metodologa de gestin de este
Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, ya que la cercana de la parroquia con
poblaciones de la Costa y de la Sierra abre posibilidades para proyectar iniciativas con
carcter cantonal y regional. En ese sentido el GAD Parroquial ha iniciado procesos de
organizacin interna, basados principalmente en la planificacin integral y de toma de
decisiones bajo esta perspectiva.
Con la creacin de los Consejos de Planificacin Parroquial (CPP), inicia un nuevo
proceso de gestin en funcin a la aprobacin del Presupuesto y la implementacin de
mecanismos de participacin, funciones y recursos que pueden realizar cogestin en
diferentes Ministerios.
Apuestan a consolidar estrategia moderna de articulacin Estado comunidad
organizada, en un contexto de complejidad societal caracterizada por la creciente
diferenciacin de los sistemas parciales del sistema social.
la aparicin de refugios de los actores, que opacan la relacin Estado/OSC
la duplicacin de estructuras
la realizacin de ofertas similares sin vinculacin entre s, an de la misma
jurisdiccin.
la dilapidacin de recursos.
II.7 Impactos esperados de una articulacin efectiva
Uno de los principales componentes de un futuro proceso de articulacin debe estar
ligado a la retroalimentacin entre las administraciones locales y la conviccin sobre el
fortalecimiento de las herramientas para la descentralizacin.
El enfoque de desarrollo de la articulacin busca reducir los desequilibrios sociales,
mejorando la calidad de vida de la poblacin, y movilizar las capacidades de desarrollo
endgeno, aprovechando los efectos de vecindad y sus externalidades positivas para
7

alcanzar mayor crecimiento y competitividad regional. Para ello, se requiere definir

incentivos en materia de localizacin de actividades productivas y de asignacin de
inversiones y recursos, y aprovechar de manera sostenible los recursos naturales.
As mismo, el enfoque regional facilita la articulacin de ste y de futuros planes
nacionales de desarrollo con los planes y procesos de planificacin y gestin territorial,
lo cual a su vez contribuye al fortalecimiento de las relaciones Estado-territorio y al logro
conjunto de los objetivos de crecimiento econmico, ampliacin de oportunidades
sociales y buen gobierno.
Este enfoque de desarrollo sostiene que los entes poltico-administrativos del
ordenamiento territorial deben dirigirse a procesos de asociacin con las herramientas
que ofrecen las normas vigentes, especialmente el Cdigo Orgnico de Ordenamiento
Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD).
El principal argumento para la proposicin de este enfoque de desarrollo se basa en el
reconocimiento de que Ecuador es un pas de regiones, con muchos contrastes, y la
mayora de la poblacin con necesidades bsicas insatisfechas vive en la periferia del
territorio nacional (parroquias rurales).
Las polticas impulsadas por el gobierno nacional buscan fortalecer la descentralizacin,
con la adopcin de las experiencias exitosas de asociacin, las iniciativas locales de
colaboracin econmica, ambiental, cultural y tnica que se han desarrollado en
muchas comunidades del pas. A esto se le suma la intencin de propiciar la
conectividad entre las regiones, el desarrollo rural y las denominadas locomotoras del
desarrollo como acciones para impulsar el crecimiento y la competitividad.
Tradicionalmente, las intenciones de articulacin territorial se han frustrado por estar
basadas en modelos de integracin poco ajustados a la realidad, por ser difciles de
aplicar, o por los celos entre los administradores locales que los llevan a pensar la
regionalizacin como competencia respecto al protagonismo local y no por su
complementariedad. Estos errores impiden la articulacin regional.
Las articulaciones que establece el COOTAD buscan dinamizar la estructura polticoterritorial para la transformacin del Estado, como mecanismo de promocin del
desarrollo y la competitividad nacional y buscan fortalecer la descentralizacin.
La aplicacin de esquemas asociativos ofrece muchas ventajas para los territorios,
pues estos pueden canalizar esfuerzos poltico-administrativos, propiciar economas de
escala, aprovechar las potencialidades conjuntas, enfrentar las adversidades, construir
una visin de desarrollo compartida, mejorar la provisin de bienes y servicios y
fortalecer la institucionalidad.
La capacidad de asociacin, responde a las necesidades de gestin de los municipios
que cuentan con presupuestos pequeos, que no tienen posibilidades de cabildeo
significativas ante los entes nacionales y provinciales, que cuentan con una produccin
especialmente agrcola, con una baja incorporacin de valor en su proceso de
8

produccin y, en sntesis, que no son atractivos para la empresa privada y son ms o

menos olvidados por los funcionarios de los poderes pblicos. Ahora bien, para los
municipios grandes tambin es atractiva la posibilidad de asociarse con otros por
razones distintas que las de los municipios pequeos. Sergio Bustamante (2008)
considera una serie de funciones para la funcin planificadora de las Asociaciones
Municipales, en trminos estratgicos:
1. Construccin de visones (agendas) compartidas.
2. Escenarios de largo plazo, incorporar el territorio a tales procesos y basarlos en
la participacin y concertacin entre todos los actores del desarrollo.
3. Construccin de una Visin Nacional y regional.
4. Armonizacin y articulacin de procesos de diferente escala y horizonte
temporal, para lo cual es preciso articular los planes de desarrollo en todos los
niveles territoriales.
5. Articulacin y armonizacin de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial.
Conclusiones
Segn las reflexiones que aqu se presentan, es posible comprender que la articulacin
de los GAD con los actores externos es una de las herramientas ms poderosas para el
desarrollo parroquial rural, una garanta de la participacin ciudadana y de los actores
estratgicos, una posibilidad de gestin ante las instancias provinciales, nacionales e
internacionales y una clave de la coordinacin de programas y proyectos de largo plazo,
que no est sometido a los tiempos de las administraciones locales.
Los espacios rurales evidencian procesos de transformacin relevantes, no slo a partir
del surgimiento de actividades productivas tradicionales, sino de nuevas funciones
vinculadas al entorno de la gran ciudad, lo que posibilita modalidades innovadoras de
interrelacin rural urbana, que inciden en el surgimiento de nuevos usos de los
espacios rurales, al tiempo que redefinen la estructura social de estos espacios.
El anlisis permite visualizar, desde el punto de vista emprico, que la eleccin de una
va de desarrollo determinada puede dar lugar a otras problemticas, y aun a la
exclusin de actores antes incluidos. Por lo tanto, stas deben anticiparse y discutirse
en el nivel local.
En lo que concierne a los mecanismos de articulacin entre el GAD parroquial rural con
los actores externos, componente fundamental de los procesos de desarrollo local, los
mismos deben ser visualizados como procesos en construccin y en constante
redefinicin, cuyos objetivos dependern del grado en que logren incorporar los
intereses de distintos actores.
La generacin y sostenimiento de tales instancias de articulacin requieren un previo
fortalecimiento de las capacidades de los agentes locales. Ello incluye el apoyo a la
conformacin de actores colectivos, hoy sumamente debilitados o directamente
inexistentes.
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