Bogot D.c.

;13dediciembre

de 2013

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Magistrada
MARrA VICTORIACALLE
Corte Constitucional
Repblica de Colombia
E.
S.
D.

Referencia:

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l.

13UIC2013

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lnterver\~in e el procesod!!' onstit;Cidn~i~ad del proyecto de

leyestat"lttaria mero 063 de 2013 Senado - 073 de 2013 Cmara,

"Por medi ~ la cual se dictan las reglas para el desarrolla de

referendos constitucionales con ocasin de un acuerdo final para la
terminacin del conflicto armado". - Expediente PE-042.

Respetada Seora Magistrada,

CRISTINAPARDO SCHLESINGER,ciudadana colombiana, mayor de edad, identificada con cdula
de ciudadanra N2 21'068.467 de Usaqun, portadora de la Tarjeta Profesional N2 28.759 del
Consejo Superior de la Judicatura, actuando en mi calidad de Secretara Jurdica de la Presidencia
de la Repblica, debdamente facultada por el Decreto 2980 y el Acta N2 16 de agosto 7 de 2010,
mediante el presente escrito intervengo en el trmite de la referencia dentro del trmino de
fijacin en lista y en atencin a la comunicacin enviada por la Secretara General de la Honorable
Corte Constitucional, con el fin de presentar las razones y argumentos que fundamentan la
constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria nmero 063 de 2013 Senado - 073 de 2013
Cmara, "Pormedio de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de referendos constitucionales

con ocasin de un acuerdo final para la terminacin del conflicto armado."

~ste proyecto de ley busca establecer unas reglas especiales para el desarrollo de los referendos
que sean necesarios para implementar las reformas constitucionales que se deriven de un
Acuerdo Final para la terminacin del conflicto armado con las FARC-EPy ELN.As, no se trata de
crear un nuevo tipo de referendos, ni de sustituir las normas ordinarias para la realizacin de
referendos, sino de crear las condiciones necesarias para asegurar la mayor participacin
ciudadana posible con plenas garantas para la oposicin, en una de las decisiones ms
importantes que enfrentar el pas en esta dcada: la adopcin o no de .Ias reformas
constitucionales que sean necesarias para la implementacin de un Acuerdo Final de terminacin
del conflicto armado.
Con el fin de defender la constitucionalidad de este proyecto de ley, en primer lugar este escrito se
referir a la transicin en Colombia, la importancia de la refrendacin del Acuerdo Final, y la .
explicacin de por qu el llevar a cabo estos referendosaltiempo que un acto electoral no tiene
efectos plebiscitarios. Luego, se har referencia al trmite legislativo del proyecto, con el fin de
demostrar que ste cumpli con todos los requisitos constitucionales y legales. A continuacin, se
abordarn las preguntas planteadas por la Corte en el auto mediante el cual avoc el
conocimiento del proyecto de ley objeto de revisin. Finalmente, se expondrn con ms detalle los
fundamentos de constitucionalidad de las normas incorporadas en el proyecto de ley, en materia
de: (1) posibilidad de realizar este tipo de referendos en la misma fecha que un acto electoral; (ii)
deber de los jurados de ofrecer la tarjeta correspondiente al referendo; y (iii) garantas adicionales
para la oposicin y la libertad del elector.
1. La transicin en Colombia
Como es de pblico conocimiento, entre febrero y agosto de 2012 se llev a cabo la fase
exploratoria de un proceso de dilogo directo y reservado entre el Gobierno Nacional y las FARCEP. Durante esta fase las delegaciones llegaron a un acuerdo sobre los.puntos de la agenda que
tendran que ser discutidos para lograr la terminacin definitiva del conflicto armado. Como

resultado de ello, el 26 de agosto de 2012 se firm el "Acuerdo General poro la Terminacin del
Conflicto y la .Construccin de una Paz Estable y Duradera", que contempla seis puntos a discutir:
1. Poltica de desarrollo agrario integral; 2. Participacin poltica; 3. Fin del conflicto; 4. Solucin al
problema de la.sdrogas ilcitas; 5. Vctimas; y 6. Implementacin, verificacin y refrendacin. A
partir de entonces, inici la segunda fase del proceso de dilogo, en la cual se busca llegar a
acuerdos definitivos sobre los puntos establecidos en la agenda del Acuerdo General y as poder
suscribir un Acuerdo Final para terminar el conflicto armado interno. De lograrse consensos
definitivos sobre estos 6 puntos y firmarse el Acuerdo Final, se iniciara la tercera fase del proceso,
a partir de la cual se dara terminacin formal al conflicto armado y se iniciara la implementacin
simultnea de todo lo pactado. Esatercera fase, que es realmente la fase de transicin, marca el
inlco del verdadero proceso de construccin de la paz con la participacin de todos .Ios
colombianos, especialmente en aquellos territorios que han sufrido la violencia de forma ms
directa y palpable.
Como ya se mencion, el punto 6 del Acuerdo General fue pactado entre el Gobierno Nacional y
las FARC-EPcon el fin de discutir y acordar los mecanismos de mplementacin, verificacin y
refrendacin de los acuerdos alcanzados. El Presidente de la Repblica ha declarado en varias
ocasiones que cualquier acuerdo con las FARC-EPy eventualmente con el ElN, ser sometido al
escrutinio popular, como garantfa de transparencia, legitimidad y consenso democrtico. Para el
Gobierno Nacional es esencial que los acuerdos finales fruto de las negociaciones sean
ampliamente conocidos, difundidos, discutidos y aceptados de forma democrtica por todos los
ciudadanos de Colombia. la aceptacin o no de los acuerdos logrados con las FARC-EPy
eventualmente con el ElN es una condicin estructural del proceso y la base de toda legitimidad
polltica y jurfdica tanto a nivel interno como a nivel externo para iniciar una transicin de la guerra
a la paz.
Dados los complejos dilemas ticos, polticos y jurdicos que estn en juego en un contexto de
terminacin de conflicto, el proceso de construccin de paz no se concibe sin una amplia y
profunda particpacin de toda la ciudadana. De ahr la importancia de los distintos mecanismos de
participacin en el proceso, como el envo de propuestas. De ah tambin la importancia del rol
que tendrn las comunidades en la implementacin de los acuerdos. Pero el mecanismo de
refrendacin que quede consignado en el Acuerdo Final es sin duda el mecanismo esencial que
garantizar la legitimidad democrtica de los acuerdos. Adems, como lo ha mencionado el Alto
Comisionado para la Paz,el mecanismo de refrendacin representa tambin una oportunidad para
que quienes estn dedicados a la ms aguerrida oposicin al proceso expresen su desacuerdo
democrticamente'.

Si bien el mecanismo de refrendacin no se ha pactado an en la mesa de conversaciones de la .

Habana, para el GobiernO Nacional es claro que el texto del Acuerdo Final deber ser sometido a
consideracin por parte de. la ciudadanla. Este proyecto de ley, sin embargo, no toma decisiones
sobre el mecanismo de refrendacin del Acuerdo. De lo que se trata es de someter a la I/otacin
popular las reformas constitucionales de las cuales dependa la implementacin cabal del
contenido material de los acuerdos.. Por estas razones es claro que el referendo servir como
escenario de deliberacin y decisin ciudadana sobre la aceptabilidad (o no) de aquellas normas
constitucionales que se requieran para la implementacin de los acuerdos. El referendo, pues,
tiene como propsito dejar el control pleno y fnal de la Constitucin y de su desarrollo en la
ciudadana, dentro del marco de la soberana popular. El fin del conflicto no ser decisn de las
partes en la mesa de conversaciones, sino de la ciudadana plural y diversa, en sus mltiples
corrientes y orientaciones, que es duea y destinataria exclusiva de su Constitucin Poltica.
Ahora bien, anticipndose. a la importancia de generar mecanismos que permitan poner en
prctica las reformas constitucionales necesarias para implementar un posible Acuerdo Final, el
Congreso de la Repblica y el Gobierno Nacional, en una iniciativa conjunta, tomaron la
determinacin de promover este proyecto de ley estatutaria buscando fijar unas reglas y unas
garantas para su realizacin. El Gobierno considera que la forma ms garantista, democrtca y
equilibrada de lograr tal objetvo es a travs de un referendo, sin poner en discusin o peligro la
Constitucin de 1991 y sus conquistas por medio de una nueva Asamblea Constituyente. Bajo la

1 Alto Comisionado

para la Paz, Sergio Jaramlllo Caro, "Lo Transicin en Colombia", Intervencin en el Foro "Dilemas Jurldicos del

proceso de paz", Universidad Externado de Colombia, Mayo 9 de 2013.

estructura esencial de la Carta PoHtica de 1991, por su vocacin de pluralismo e inclusin, caben
suficientemente las propuestas y los actores polticos que ahora buscan dejar las armas y
reintegrarse a la sociedad civil. Por esta razn es que el Gobierno Nacional ha sido claro en que no
est dispuesto a convocar una Asamblea Nacional Constituyente. La implementacin de un
Acuerdo Final no necesita un nuevo pacto social sino impulsar las medidas necesarias para
permitir que la Constitucin de 1991 sea aplicada en todo el territorio nacional de manera plena,
con una ampliacin del pluralismo poltico y con medidas razonables y socialmente legitimadas.
y es que para nadie es un secreto que la opcin de realizar un referendo el mismo da de cualquier
acto electoral eleva considerablemente el nivel y calidad de la participacin y por ende la
legitimidad de la decisin tomada, cualquiera que sta sea. La razn para permitir la concurrencia
de estos referendos con un acto electoral es garantizar una mayor participacin en la decisin de
adoptar o no las reformas necesarias para el fin del conflicto, y as superar tambin la histrica
abstencin pasiva que es considerablemente ms alta en este tipo de mecanismos de
participacin popular, que en actos electorales. En Colombia no habr paz sin legitimidad
democrtica, amplia y genuina.
De otro lado, es posible que se sospeche que permitir la concurrenda de votaciones tenga un
propsito "plebiscitario"Z, que a la luz de la Constitucin pueda parecer ilegitimo. El Gobierno est
adelantando un proceso de conversaciones bilateral y reservado, pero no es su inters "imponer"
a la ciudadana la aprobacin del Acuerdo Final, porque tal aprobacin forzada derrotara el
objetivo de lograr una paz estable y duradera. As, no es este un proyecto de ley escrito por un
Gobierno interesado en "cargar los dados" a favor' de una aprobacin que lo beneficie
polticamente en el corto plazo.
Segn la doctrina de derecho pblico, se darla un "mpacto plebiscitario'" si 'el referendo fuera
diseado de tal manera que la votacin por el tema sustantivo jalonara de forma automtica la
eleccin de representantes Y la convirtiera necesariamente en votos por un candidato que
capitalizara s la urgencia o la necesidad de aprobacin de la medida. Un refere'ndo, por ejemplo,
en el que el voto a favor por los acuerdos de paz implicara al mismo tiempo, y en un solo acto, un
voto por el candidato-Presidente, tendra evidente impacto plebiscitario;
Esms, la prctica internacional seala que la concurrencia de referendos con actos electorales no
influye en la libertad del elector ni implica generar efectos plebiscitarios de forma automtica,
directa o causal. Son varios los ejemplos internacionales que demuestran de forma emplrica la
anterior afirmacin. Dichos ejemplos ya fueron reseados durante el trmite legislativo y estn
consignados en las ponencias del proyecto de ley. Sin embargo, vale la pena referirse con ms
detalle el caso del Estado de California, EE.UU.del 4 de noviembre de 2008, sin querer decir que
dicho caso sea equiparable ala realidad poltica y electoral de Colombia. En esa ocasin se
someti a referendo la proposicin 84, sobre el derecho a la igualdad del matrimonio de personas
del mismo sexo. La proposicin buscaba reformar la Constitucin del Estado de California en el
, sentido de reconocer nicamente el matrimonio entre hombre y mujer, excluyendo la posibilidad
de reconocimiento legal para matrimonios de parejas del mismo sexos.

'En Sentencia C~5S1 de 2003, la Corte se refiri al posible impacto' plebiscitario de los referendos, aludiendo a lo ocurrido en Chile y en
la poca de Napolen, donde se desvirtu el objetivo mismo de este mecanismo. As, la Corte seal"'Un anlisls de los antecedentes de

esto norma constitucional confirma el cuidado que la Asamblea Constituyente tuvo en regulor el tema, a fin de evitar una desfiguracin
del referendo. As" erln/arme Ponencia para la discusi6n en la Comisin " o la que correspondi el estudio de los mecanismos de reformo
constitucional, sefal que uno de los temas que gener controversia fue el del alcance de lo iniciativo del Gobierno en el referendo
constitucional, pues exIsti el. temor de otorgar "un inconveniente poder de decisin 01 Presidente de lo Repblica", quien podra
entonces "sustraer de lo competencia del Congreso temas sobre los cules, valindose de los recursos o su disposicin, podr(o conseguir
uno decisin ms de su agrado mediante consulta 'popular." Posteriormente, el Informe Ponencia poro Primer Debate en Plenario
nuevamente record' esos riesgos de los mecanismos de decisin directa del pueblo, pues seal que el propsito de fa Asamblea
Constituyente, al consagrar el plebiscito o el referendo, ero ampliar lo participacin, pero que era claro que esos medios "por s solos no
gorantizon lo democracia", ya que "pueden ser utilizados 01 estilo de Napolen o como los ejerci Pinochet, que en codo momento
acudan a esos mecanismos poro legitimar lo dictadura", por lo que haba que regular con cuidado "quin, cmo, en qu momento, para
qu se utifzon".Corte

Constitucional.

Sentencia C-551 de 2003. M.P: Eduardo Montealegre

SCHMITI, Carl, '7eora de 'la Constitucin", Editorial Alianza, Barcelona, 1996 .

Ver: http://www.latimes.com/news/local/la-me-prop8-datapage.o.6345593.htmlstOry#axzZ2nlhI5LZ3.

Lynen

ingresado el 12 diciembre

2013.
5

El texto de la proposicin era: "Only marriage between aman and o woman;s vaJid or recognized in California".

de


En el mismo dfa de celebracin de dicho referendo se desarrollaron varios actos electorales, entre
ellos la eleccin federal presidencial, la eleccin de los representantes del Estado de California en
la Cmara de Representantes, la eleccin de la Asamblea del Estado de California y la eleccin de
Senadores. Adicionalmente, se realizaron otros 11 referendos sobre diversos temas, entre ellos: la
financiacin de infraestructura ferroviaria para el Estado, el confinamiento de animales con fines
de agricultura, temas de poltica criminal, financiacin de un plan de movilidad basada en criterios
de energfa renovable, entre otros. Vale la pena mencionar que el debate pblico sobre la
proposicin 8 gir en torno al esquema bipartidista de EE.UU, donde los republicanos y las
organizaciones religiosas en general apoyaban firmemente la proposicin 8, mientras que los
demcratas y otras organizaciones de derechos civiles la rechazaban tajantemente.
Al analizar los resultados globales de todos los actos electorales y los resultados de la proposicin
8, se llega a la conclusin de que el voto temtico sobre el matrimonio de parejas del mismo sexo
no influy ni jalon la decisin electoral para los cargos de eleccin popular. La proposicin 8 fue
votada favorablemente con el 52.24% de los votos (7.001.084) contra 47.76% de los votos
(6.401.482); lo que implic en ese momento que el Estado de California restringiera la figura del
matrimonio a la definicin tradicional del mismo, eliminando la posibilidad legal de matrimonio
para parejas del mismo sexo. Ahora bien, frente a las elecciones sorprende que a pesar de que la
mayora de californianos votaron en una forma si se quiere "conservadora" frente el tema del
matrimonio homosexual, la poblacin eligi lderes demcratas que estaban abiertamente en
contra de tal proposicin. En dicho Estado, el candidato presidencial Barak Obama consigui el
61.01% de los votos (8.274.473), ganndole a su rival ms cercano el republicano John McCain que
alcanz el 36.95% de los votos (5.011.781). En las elecciones para Cmara de Representantes, los
demcratas alcanzaron tambin la mayora frente a los republicanos (59.90% vs 36.65%) para el
Estado de California. En las elecciones para elegir senadores del Estado de California, los
demcratas de nuevo alcanzaron la mayora (55.06% vs 41.27%) frente al partido republicano.
Finalmente, en la Asamblea Estatal los demcratas tambin lograron ganarle la mayora a los
republicanos (57.80% vs 40;43%).
Los resultados de estas elecciones y de la proposlclon 8 muestran claramente que el voto
temtico, no logr influir en las preferencias electorales de la mayora de ciudadanos del Estado
de California, pues mientras la mayora vot a favor de restringir el matrimonio para parejas del
mismo sexo, la misma mayoria eligi en todos los niveles, candidatos demcratas que durante la
6
campaa criticaron duramente el contenido jurdico y politico de la proposicin 8 Este ejemplo
muestra que de la realzacin de un referendo el mismo dfa de un acto electoral no se desprende
de forma automtica o causal un efecto plebiscitario. Si existen unas correctas garantas para
preservar la libertad del elector y la viabilidad de las campaas a favor del s, del no y de la
abstencin activa, ambos momentos democrticos pueden concurrir en una misma fecha sin
peligro de sacrificar los derechos constitucionales.
As, contrario a lo que han sealado algunos sectores de la sociedad', con la coincidencia de fechas
no se busca la perpetuacin en el poder de un Gobierno especfico, ni se pretende impulsar una
maniobra para apropiarse del discurso de la paz para promover la eleccin de un candidato
especfico. Por el contrario, de lo que se trata es de desafiar el abstencionismo pasivo, la
indiferencia y la desconfianza, para una decisin de esta entidad. El ciudadano podr, en su
momento, votar los referendos en el sentido que desee, sin que eso determine la votacin en la
eleccin de candidatos. Adems, el proyecto rodea al referendo de un cmulo de garantfas, para
que no quepa duda de que no tiene ni tendr un impacto plebiscitario; pues promueve una
pedagogfa previa y respeta plenamente la voluntad del elector, quien finalmente ser el que
decida si aprueba o no sus contenidos.
En ese sentido, este proyecto de ley tiene una estrecha conexin con dos pilares esenciales y
fundamentales de la Constitucin de 1991: la participacin democrtica con garantfas y la paz. Tal
y como lo ha reconocido la Corte Constitucional, el valor fundamental de la paz y la participacin
en democracia son la base de la Constitucin Poltica de 1991 y en este sentido todas las acciones
de las instituciones pblicas y privadas y de todos los ciudadanos deben estar encaminadas a
'Ver: http://gs.berkeley.edu/llbrary/eleetions/proposition.S,
Ingresado el 12 de diciembre de 2013.
1 Ver por ejemplo:
YEPES Hernando, "Referendo. y EleccioneslJ, El Colombiano, articulo publicado el 3 de septiembre
http://www.elcolombiano.com/BancoConocimiento/R/referendo

_Y- eleccionesl refe renda_y- eleccianes.asp

de 2013 .. En:

,
garantizar estos valores fundacionales. El proyecto de ley que se analiza busca precisamente
asegurar de forma directa e inmediata el mayor nivel de participacin ciudadana en una decisin
fundamental para la Nacin: las reformas constitucionales necesarias para implementar un
Acuerdo Final de terminacin del conflicto armado que nos permita entrar finalmente en una fase
de construccin de paz duradera y sostenible.

2. Tr~mite legislativo del proyecto de Ley

Sin perjuicio de la revisin oficiosa sobre el procedimiento legislativo que hace la Corte
Constitucional a los proyectos de ley estatutaria, a continuacin se presenta un breve resumen del
proceso de aprobacin del proyecto de ley objeto de revisin. As mismo, se har referencia a
algunas discusiones que se presentaron a lo largo del trmite, con el fin de demostrar que el
proyecto cumpli con todos los requisitos constitucionales y legales requeridos.
El proyecto de ley fue radicado el 22 de agosto del 2013 en la Secretara General del Senado. Ese
mismo da fue radicado por parte del Gobierno Nacional el mensaje de urgencia junto con la
solicitud de realizar el primer debate en comisiones primeras conjuntas. El 3 de septiembre, a
travs de una carta dirigida al Senador Juan Manuel Galn, Presidente de la Comisin Primera del
Senado, el Senador Juan Carlos Vlez, ponente del proyecto de ley 067 de 2013 Senado, solicit la
acumulacin con este proyecto de ley, solicitud que fue negada a travs de oficio del 13 de
septembre.
El primer debate se llev a cabo entre los das 10, 11 Y 17 de septiembre de 2013 en el recinto del
Senado. Durante este primer debate, dos ciudadanos presentaron una recusacin contra los
Senadores y Representantes de la Comisin Primera "militantes de la Unidad Nacional" y
posteriormente contra los "militantes de la Unidad Nacional" pertenecientes a las Comisiones de
tica. Las recusaciones fueron resueltas negativamente, tras lo cual se orden seguir con el
trmite del proyecto en comisiones primeras conjuntas. Finalmente el 17 de septiembre fue
aprobado el proyecto en primer debate en Senado y Cmara.
El segundo debate empez en la Plenaria de la Cmara el 8 de octubre y el proyecto fue aprobado
el 16 de octubre. Durante los primeros tres das de sesiones (8, 9 Y lS de octubre) se votaron un
total de 82 impedimentos, que fueron negados en su totalidad por la mayora de los
Representantes. En el Senado, el segundo debate se dio durante dos sesiones, el 22 y 23 de
octubre, da en el que fue aprobado.
El texto aprobado en plenaria de Senado se diferenciaba del de Cmara por lo que fue necesario
someter a votacin un proyecto de conciliacin, en el que se acoga el texto aprobado en la
Cmara de Representantes. En Senado, el informe de conciliacin fue aprobado el 30 de octubre.
Por su parte, en la Cmara de Representantes la votacin del informe de conciliacin se dio en dos
.sesiones, el 30 de octubre y el 5 de noviembre, da en el que finalmente fue aprobada la
conciliacin del proyecto .
. Durante el trmite resumido anteriormente los senadores Juan Lozano y Juan Carlos vlez
alegaron la supuesta existencia de cuatro posibles vicios de procedimiento a los que nos
referiremos en detalle: (i) la falta de acumulacin del Proyecto de Ley Estatutaria en mencin y el
proyecto de ley 067 de 2013 Senado sobre mecanismos de partcipacin ciudadana; (ii) las
supuestas irregularidades en la resolucin de las recusaciones en la decisin de las Comisiones de
tica del Senado y la Cmara; (m) la alegada simultaneidad en la deliberacin en Comisin Primera
y Plenaria de Senado en la sesin del 23 de octubre de 2013; y (iv) la descomposicin del qurum
decisorio para la votacin del informe de conciliacin del proyecto en la Cmara de
Representantes el 30 de octubre de 2013.
A continuacin nos referiremos. a cada uno de estos temas con el fin de evidenciar que en el
trmite del Proyecto de Ley Estatutaria no se present ningn vicio de procedimiento que ponga
en riesgo su constitucionalidad.
i. La acumulacin de proyectos de leyes potestativa

Uno de los vicios de procedimiento alegados por los mencionados Senadores fue la falta de
acumulacin del proyecto de ley 67 de 2013 Senado con el proyecto de ley objeto de revisin. Sin
embargo, comoquiera que la facultad de acumular proyectos de Leyes potestativa del Presidente
de la respectiva Cmara o Comisin, la falta de acumulacin no constituye un vicio de
procedimiento.
Conforme al artculo 151 de la Ley 5 de 1992, "Cuando a una Comisin llegare un proyecto de ley
que se refiera al mismo tema de un proyecto que est en trmite, el Presidente lo remitir, con la
debida fundamentacin, al ponente inicial para que proceda a su acumulacin, si no ha sido an
presentado el informe respectivo. Slo podrn acumularse los proyectos en primer debate". Por
su parte, segn el artculo 152 de dicha Ley, "Los proyectos presentados en las Cmaras sobre la
misma materia, que cursen simultneamente podrn acumularse por decisin de sus Presidentes Y
siempre que no haya sido presentada ponencia para primer debate (...)."
Al respecto la Corte Constitucional ha sealado que "la acumulacin legislativa no slo no
constituye uno de los presupuestos esenciales en el proceso de formacin de una ley -artculo 157 '
CP.-, sino que adems las normas de la Ley 5a. de 1992 -artculos 151 Y 152- que se refieren a la
materia, la consagran como una facultad potestativa del ponente inicial o de los presidentes de las
Cmaras o si se rene el presupuesto fundamental, de que o bien los proyectos que se pretendan
acumular estn en trmite o que cursen en forma simultnea, siempre y cuando no se haya
rendido el informe respectivo por parte del ponente inicial, o no se hubiese presentado ponencia
para primer debate".8 Estajurisprudencia ha sido reiterada por la Corte en varias sentencias.'
Cabe sealar, adems, que en su momento el Presidente de la Comisin Primera de Senado,
Senador Juan Manuel Galn Pachn, resolvi la solicitud de acumulacin manifestando que los
proyeCtos tenlan finalidades distintas, y por consiguiente, su acumulacin no favorecera los
principios de economa y celeridad procesal.'O Estoresponde a que el proyecto de ley radicado por
el Senador Lozano tena una finalidad completamente opuesta a la finalidad del proyecto de ley
objeto de revisin: prohibir la realizacin de referendos, y de los dems mecanismos de
participacin ciudadana, en la misma fecha en la que se lleve a cabo un acto electoral. De esta
forma, en tanto facultad potestativa del Presidente de la Comisin Primera de Senado, la
mencionada falta de acumulacin no configura un vicio de procedimiento que amenace la
constitucionalidad de la Ley.

ii. La decisin de las Comisiones de tica de Senado

y Cmara

Como se resumi anteriormente, durante el primer debate en comisiones primeras conjuntas del
proyecto de ley objeto de revisin, los Senadores miembros de la Unidad Nacional fueron
recusados. Las recusaciones fueron radicadas, por los ciudadanos Ricardo Cifuentes Salamanca,
Presidente de la Corporacin Foro Ciudadano, y Eduardo Padilla Hernndez, Director de la Red
Nacional de Veeduras. El argumento central de la recusacin fue la supuesta existencia de un
conflicto de inters, ya que segn ellos quienes participaran en la votacin de este proyecto
tendrlan una ventaja en las elecciones al Congreso y/o la eleccin presidencial. Ms adelante los
mIsmoS ciudadanos radicaron una nueva recusacin contra los miembros de las Comisiones de
tica de Cmara y de Senado con la misma argumentacin.
Como se explic en las ponencias para los distintos debates, los congresistas recusados no se
encontraban incursos en un conflicto de inters, bsicamente porque de la deliberacin, la
votacin y la aprobacin del proyecto no se puede derivar la existencia, cierta y demostrada de
beneficios electorales, morales o econmicos para el congresista, sus familiares o sus socios." No
obstante, en esta ocasin no resulta necesario abordar este problema jurdico, que ya fue
discutido in extenso en las ponencias y en las resoluciones de las Comisiones de tica. El objeto de

Corte COnstitucional. Sentencia

(-072 de 1995. MP. Hernando Herrera Vergara.

Ver entre otras: (-1056/03, C-797/04, Sente"ncla(-1153/05, (-375109.

10 Decisin acumulacin Proyectos de ley 67/13 Senado, y 63/13 Senado 73/13 Cmara, Senador Juan. Manuel Galn Pachn.

Septiembre 13 de 2013
11 Corte Constitucional,
Sentencla (-1040 de 2005. Ver tambin: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia
del S de agosto de 2003. Radicacin nl'1'1ero:PI. 0580-01. Consejera Ponente: Mara Elena Giralda Gmez. Consjo de Estado, Sala de lo
Contenciosa Administrativo, sentencia del 9 de noviembre de 2004. Radicacin nmero. PI. 0584-00. Consejero Ponente: Juan ngel
Palacio Hincapi.

este acpite es demostrar que de la forma en que tales comisiones resolvieron la recusacin no se
desprende un vicio de trmite.

El procedimiento surtido en ambas cmaras para resolver las recusaciones fue diferente. En
Senado decidieron nombrar al Senador Samuel Arrieta como Presidente ad hoc por estar recusado
el titular. El Senador Arrieta rechaz de plano la recusacin contra los miembros de la Comisin de
tica. Luego el Senador Camilo Snchez retom la presidencia para resolver la recusacin contra
los miembros de la Comisin Primera. En este caso los Senadores rechazaron la recusacin contra
los miembros de la Comisin Primera y como consecuencia, profirieron la Resqlucin 12 del 11 de
septiembre de 2013. Por su parte, la Comisin de tica de la Cmara de Representantes procedi a
nombrar al Representante Jairo Hinestroza como Presidente ad hoc por estar recusado el titular.
Posteriormente, el Representante Rafael Romero radic una proposicin para rechazar la
recusacin contra los Miembros de la Comisin de tica, proposicin que fue acogida por todos los
Representantes presentes. Esta decisin qued consignada en la Resolucin 003 de 2013.
Las diferencias entre uno y otro procedimiento responden aqueni la Constitucin Poltica, ni la
Ley, ni la jurisprudencia contemplan reglas especficas para resolver la recusacin de los miembros
de las Comisiones de tica. Si bien la Ley 5 de 1992 establece unos parmetros generales, el caso
en particular no es abordado por la Ley. Como ya lo ha establecido la Corte, en tales circunstancias
la prctica legislativa se convierte en fuente vinculante." De ah que la forma en la que las propias
Comisiones de tica decidieron enfrentar el problema debe ser tomada en cuenta en el anlsis de
la Corte. Permitir que las Comisiones de tica puedan ser recusadas de manera general, seria tanto
como aceptar que cualquier ciudadano puede bloquear el procedimiento legislativo.
Cabe decir, adems, que la jurisdiccin constitucional tuvo la oportunidad de pronunciarse
respecto a la va adoptada para resolver las recusaciones presentadas, con objetivos dilatorios,
contra los miembros de las comisiones de tica tanto de Cmara como de Senado. En efecto, en
Sentencia del 30 de septiembre de 2013, frente a la accin de tutela interpuesta por las mismas
personas que recusaron a los miembros de la Comisiones de tica, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca seal: "es claro que dentro del procedimiento establecido en el artculo 294 de la
Ley 5 de 1992, las Comisiones de tica y Estatuto del Congresista del Senado y de la Cmara de
Representantes, dieron trmite y resolvieron dentro de sus competencias las recusaciones
formuladas, y se pronunciaron respecto de los recursos de reposicin y de apelacin presentados .
por la parte actora, contra los autos que rechazaron los incidentes de recusacin. Por lo tanto, no
se advierte que el procedimiento adelantado y la decisin adoptada por las Comisiones de tica y
Estatuto del Congresista del Senado y de la Cmara de Representantes del Congreso de la
Repblica, permitan deducir una vulneracin a los derechos al debido proceso y de participacin
polltica alegados por los accionantes".13
Dicho lo anterior, en cualquier caso la forma como las recusaciones se resuelvan no representa en
s mismo un vicio en el procedimiento legislativo. En efecto, respecto a la posible existencia de un
conflicto de inters y su efecto sobre el trmite legislativo, la Corte Constitucional ha sealado que
tanto frente a Congresistas que no se declararon impedidos y han debido hacerlo, como frente a
Congresistas recusados que fueron absueltos por la Comisin de tica, y Congresistas que han
debido ser recusados, lo que procede es la accin de prdida de investidura, no la accin de
inconstitucionalidad. Segn la Corte "en cualquiera de estas tres situaciones, los ciudadanos que
estimen que hubo violaciones al rgimen de conflicto de intereses podrn presentar demanda de
prdida de investidura (Constitucin Poltica, artculo 184),',14Estajurisprudencia ha sido reiterada
por la Corte en distintas oportunidades. As, la Corte ha considerado que "en los casos de violacin
a los regmenes de conflictos de intereses y de incompatibilidades e inhabilidades de los
congresistas, la Comisin de tica deber informar acerca de sus conclusiones a la Plenaria, para
que sta decida si ejercita o no a travs de su mesa directiva la accin de prdida de investidura en
su contra (C.P.arto 184 y Ley 5 de 1992, artculos 59 Y 298).,,15

Al respecto ver por ejemplo: C.Const. Sentencia C-816de ~004,M.P. Rodrigo Uprimny, prrafo 75.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Seccin Cuarta -5ubseccJn A. Sentencia de tutela del 30 de septiembre de 2013. M,P,:
SteUa Jeannette carvajal, Demandante: RIcardo Cifuentes Salamanca y Otro. Expediente: 25000233700020130126400
l. Ver: Sentencia (-1401 de 2005 y C-1043 de 2005, ,que hacen referencia l esta norma para resolver temas de impedimentos Y
12
13

recusaciones.
lS C. ConstoSentencia C-141 de 2010, MP. Humberto Sierra Porto.

En conclusin, es .c1aroque la existencia de un conflicto de inters no constituye un vicio de

procedimiento que amenace la constitucionalidad de la Ley. Si bien como se expres a lo largo de
las ponencias es evidente que el. alegado conflicto de inters carece. por completo de sustento
jurdico, de llegarse a verificar la existencia del mismo, lo que procede no es alegar un vicio de
procedimiento en el trmite legislativo, sino una posible causal de prdida de investidura.
iii. Inexistencia del vicio de simultaneidad

Durante el trmite del proyecto. de ley en el Senado, varios senadores alegaron la existencia de un
vicio de simultaneidad en la deliberacin del Proyecto en Comisin Primera y en Plenaria. En
relacin con la prohibicin de realizar sesiones simultneas, el artculo 93 de la Ley 5 de 1992
seala que "Las Comisiones Permanentes tendrn sesiones en horas que no coincidan con las
plenarias; con las caracteristicas que seala el presente Reglamento".
Con el fin de demostrar que en el trmite de este proyecto de ley no se incurri en este vicio, en
primer lugar se har referencia a la norma constitucional que regula lo relativo a la reunin y el
funcionamiento del Congreso. Luego se mencionarn las disposiciones de la Ley 5~ que rigen el
inicio de sesiones. Finalmente, se aludir a las decisiones de la Corte Constitucional donde se
explica cundo debe interpretarse que se da inicio a una sesin. Lo anterior para concluir que no
tuvo lugar la alegada simultaneidad entre la sesin de la Comisin Primera y la Plenaria.
Con respecto al inicio de las sesiones del Congreso, el artculo 145 de la Constitucin seala que
"El Congreso pleno, las Cmaras y sus comisiones no podrn abrir sesiones ni deliberar con menos
de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones slo podrn tomarse con la asistencia de la
mayora de los integrantes de la respectiva corporacin, salvo que la Constitucin determine un
qurum diferente." Por su parte, segn el articulo 91 de la Ley 5 de 1992, la iniciacin de la sesin
se da cuando, "verificado el qurum, el Presidente de cada Corporacin declar[a] abierta la
sesin", y "emple[a] la frmula: "brase la sesin y proceda el Secretario a dar lectura al orden del
dla para la presente reunin".
De lo anterior se deriva que para declarar abierta una seslon debe haberse conformado y
verificado el qurum previamente. Ahora bien, para entender a qu tipo de qurum se refiere esta
disposicin, es preciso aludir a la distincin entre el qurum deliberatorio y el decisorio. Segn la
Corte Constitucional "el qurum deliberatorio es el nmero mnimo de miembros de la respectiva
comisin o cmara que deben hallarse presentes en el recinto para que la unidad legislativa de
que se trata pueda entrar vlidamente a discutir sobre los temas objeto de su atencin. La
existencia del qurum deliberatorio no permite per se que los presentes adopten decisin alguna.
Por tanto, no puede haber votacin, aunque se tenga este tipo de qurum, si no ha sido
establecido con certidumbre el qurum. decisorio, que corresponde al nmero mnimo de
miembros de la comisin o. cmara que deben estar presentes durante todo el proceso de
votacin para que aqulla pueda resolver vlidamente cualquiera de los asuntos sometidos a su
estudio."'.
De esta forma, al interpretar el artculo 145 de la Constitucin en conjuncin con los artculos 91 Y
93 de la Ley 5 de 1992, se concluye que la sesin se considera abierta una vez se conforma qurum
deliberatorio, esto es, cuando una vez hecho el llamado a lista, se encuentran presentes en el
recinto al menos una cuarta parte de los miembros de la respectiva corporacin o comisin
permanente.
El vicio de simultaneidad alegado por el Senador Juan Lozano, supuestamente tuvo lugar en la
sesin del 23 de octubre. Ese da, la sesin en Comisin Primera, segn Acta, fue levantada a las
14:5517.Si bien el registro en Plenaria se abri a las 14:20, la sesin se inici formalmente por
conformacin del qurum deliberatorio a las 15:0018, esto es 5 minutos despus de que se habla
declarado concluida la sesin en Comisin Primera. En este sentido, no hay lugar a la existencia de
tal vicio de procedimiento.
Ahora bien, segn la reciente interpretacin de la Corte Constitucional en la Sentencia C-740 de
16

Corte Constitucional

Sentencia C~OO8de 1995. Corte Constitucional

Auto 006 de 1995. M,P. Jase Gregario Hernndez Galindo

Acta No, 18 del 2013 de la ComIsin Primera del Senado

1'lnformacin otorgada por la seccin de Relatarla de 'Senado el4 de diciembre

17

de 2013.

2013 -respeCto de la cual an no se conoce el texto completo de la decisin- que declar la

existencia de un vicio de procedimiento en el trmite del Acto Legislativo 2 de 2012, es necesario
plantear las siguientes reflexiones:
En primer lugar, el comunicado de la sentencia' no es claro en establecer que el inicio de sesin se
d con la apertura del registro. Por el contrario, se limita a sealar que aparentemente existi
deliberacin simultnea durante el trmite Proyecto de Acto Legislativo. En cualquiera de los
casos, sin embargo, tal y como lo aleg en su momento el Gobierno Nacional en el recurso de
nulidad presentado contra dicha sentencia'9, resulta necesario que la Corte d alcance a su
jurisprudencia anterior, y reconozca valor a la prctica legislativa, en cuanto a que el inicio efectivo
de la sesin se configura con la conformacin del qurum deliberatorio Y no con la apertura del
registro. De lci contrario la Corte estara contradiciendo la Constitucin Y la Ley, que
explcitamente consideran que hay sesin slo cuando hay qurum deliberatorio.
En segundo trmino, debe precisarse que conforme se evidencia en la grabacin, magnetofnica,
durante los 40 minutos que transcurrieron entre la apertura del registro y la apertura de la sesin
con la frmula "brase la sesin y proceda el Secretario dar lectura al orden del da para la
presente reunin", lo cual se verific a las 1S:00, no hubo ningn tipo de discusin sobre el
contenido del proyecto de ley, ni de ningn otro aspecto de fondo que ponga en duda que la
sesin inici formalmente con la conformacin del qurum deliberatorio.
Dicho lo anterior, si en todo, caso la Corte considera que en efecto las sesiones inician con la
apertura del registro aun cuando no se haya conformado el qurum deliberatorio, es importante
sealar que la prohibicin de simultaneidad implicara que lo decidido en la comisin no tiene
fundamento juridico, pero no asi aquello que se decide en la plenaria. Es prctica legislativa que
las decisiones de la plenaria priman sobre las decisiones de la comisin. Ello se desprende del
mismo artculo 93 de la Ley S de 1992. Como se evidencia en el expediente del trmite legislativo,
en la sesin del 23 de Octubre, el proyecto de ley objeto de revisin' estaba programado para ser
discutido en la plenari~.
En todo caso, no se puede argumentar que se vio afectado el debate democrtico en alguna de las
sesiones. Segn lo que consta en el expediente legislativo, se pudo discutir el proyecto de manera
juiciosa y sin ninguna limitacin. Dada la importancia del proyecto, se realiz un debate que
cumpli con todas las garantas necesarias para adoptar una decisin, y con plenos elementos de
jucio y los argumentos en contra y a favor.
iv. Desintegracin del qurum decisorio para la aprobacin del informe de conciliacin en la
Cmara de Representantes
La votacin del informe de conciliacin del proyecto de ley objeto de revisin en la Plenaria de la
Cmara de Representantes no se pudo llevar a cabo el da inicialmente previsto, es decir el 30 de
octubre de 2013, toda vez que en el transcurso de la sesin se ausentaron algunos
Representantes, por lo que se desintegr el qurum decisorio requerido para un proyecto de
naturaleza estatutaria. Esta situacin, no obstante, no configura un vicio de procedimiento que
amenace la constitucionalidad de la norma.
Segn el artculo 161 de la Constitucin Polltica de 1991, para el caso de la conciliacin de
proyectos de ley se requiere: (i) la publicacin por lo menos con un da de antelacin del texto

Al respecto el Gobierno se'ial: " El inici~.de la sesin es un acto solemne, sometido a un requisito de verificacin V al uso de una
frmula de pompa protocolaria enunciada con el fin de dar certeza sobre el instante en que la sesin se entiende formalmente
instalada. Los actos previOS a la verificacin del qurum Y a la apertura solemne de la sesin no son acto~ constitutivos de la sesin.
Ms all de la validez de dichos actos, lo que es evidente es que los mismos no constituyen actos de la sesin, ni son legalmente
"sesin". Esta slo "comienza" cuando, tras la verificacin del quorum, el Presidente de la Corporacin pronuncia la frase explicita del
artrculo 91. (...) Aunque el seor presidente de .Ia Comisin reconoci que en la Plenaria ya se "abri el registro", su conviccin de que la
sesin no se habla abierto formalmente, porque el presidente "no ha dado apertura a la misma", le permiti solicitar la atencin de los
presentes para que escucharan, posteriormente a la conclusin de la votacin, 1,ls palabras del representante Prada y del Ministro de
Defensa. No obstante, como qued claramente establecido atrs, la apertura del registro como reunin previa a la apertura de la sesin
no est cobijada por la prohibicin legal, por lo que no podria admitirse vlidamente que esta no pudiera coincidir con algunos minutos
en la sesin de la Comisin Primera. lo que 'est prohibido, se insiste, es la coincidencia de sesiones." Incidente de nulidad contra la
19

Sentencia C-74O de 2013, Expediente 0.9552, 30 de octubre de 2013.

22 El articulo 132 de la ley S' seala: "Anunciado por el Presidente la iniciacin de la votacin, no podr interrumpirse,
Congresista. plantee una cuestin de orden sobre la forma como se est votando"

salvo que el

escogido por la comisin de conciliacin; y (ii) que el texto seasometido a debate y aprobacin de
las respectivas plenarias.
Ahora bien, de conformidad con el artculo 153 de la Constitucin, por tratarse de un proyecto de
ley estatutaria, ste requerla para su aprobacin la mayorla absoluta de los miembros del
Congreso. Esto se traduce en que para la aprobacin dl informe de conciliacin se requerla que
hubiese qurum decisorio (es decir la asistencia de la mitad ms uno de los integrantes de la
respectiva corporacin) y el voto positivo de la mitad ms uno de los integrantes de la Cmara de
Representantes.
AsI lo confirma la jurisprudencia de la Corte Consttucional, que en la Sentencia C-307 de 2004
seal que "el artculo 153 superior, en consonancia con los artculos 204 Y 205 de la Ley 5 de
.1992 dispone que la aprobacin de las leyes estatutarias exigir la mayora absoluta de los
miembros del Congreso, condicin que slo puede tenerse por cumplida en una votacin
. ordinaria, si previamente se ha verificado el qurum decisorio, que, de ordinario, a tenor de lo
dispuesto en el artculo 145 superior, se conforma con la asistencia de la mitad ms uno de los
integrantes de la respectiva corporacin." Por lo que no es posible que la corporacin tome una
decisin si no hay qurum decisorio.
De otro lado, la decisin de retomar la votacin en la sesin deiS de noviembre no constituye una
violacin alartfculo 132 de la ley 5 de 199220 -que prohibe la interrupcin de las votaciones- por
cuanto no se trat de una maniobra estratgica para no reconocer efectos a la voluntad del
legislador. la interrupcin de la votacin, por el contrario, se dio exclusivamente a ralz de la
desintegracin del qurum decisorio y no con el fin de dejar sin efectos una votacin negativa
realizada conforme a la ley. En consecuencia, en este caso no es aplicable lo estipulado en el
articulo 132 de la ley 5 de 1992, pues, en estricto sentido, sin el qurum decisorio requerido no
existi como tal un acto del legislativo al que deban reconocrsele efectos jurldicos, y por lo tanto
no se expreslavoluntado

dellegsilador estatutario.

No obstante, incluso si se llegara a pensar que en efecto hubo una interrupcin deliberada de la
votacin (lo cual no es cierto), tal defecto no implicarla un viciO de procedimiento. Al respecto la
Corte ha considerado que "no toda falla procedimental constituye un vicio de inconstitucionalidad
en un proyecto de ley, pues algunas pueden convalidarse en aplicacin del principio de
instrumentalizacin de las formas, que si bien realza la importancia del acatamiento de las normas
procesales contenidas en la Constitucin Y en la ley, propugna por una interpretacin te leolgica
que permita determinar si se desconocieron o no valores sustanciales".21 En ese sentido,
cualquiera que sea la interpretacin, en el presente caso se protegi la continuidad e
intangibilidad de las votaciones.
A ello se suma que los votos que alcanzaron a emitirse antes de la desintegracin del qurum
decisorio fueron en su mayora en favor de la aprobacin del proyecto, a saber 72 a favor y 4 en
contra. En ese sentido era claro que la voluntad de la Cmara de Representante era apoyar el
texto de la conciliacin, que por dems ratificaba el texto aprobado por la plenaria de la misma
corporacin. Ello desmiente categricamente que se haya tratado de una interrupcin estratgica
de la votacin destinada a la formacin de una mayorla que hubiese negado el proyecto. Esto se
evidencia con toda claridad en la abrumadora votacin final a favor del texto conciliado que se
surti en la sesin deiS de noviembre con 88 votos a favor y 2 en contra. No cabe duda, entonces,
de que la voluntad del legislador era aprobar el proyecto de ley en cuestin.
De esta forma, con el propsito de garantizar el cumplimiento de los requisitos que exigen la
Constitucin Y la ley 5 de 1992 para la votacin de este tipo de proyectos, Y ante la desintegracin
del qurum decisorio y por lo tanto la imposibilidad de la Corporacin de tomar una decisin, el
Presidente estaba facultado para terminar la sesin sin darle trmite a la votacin del proyecto.
22 El articulo 132 de la ley SI seala: "Anunciado por 'el Presidente la iniciacin de la votacin, no podr interrumpirse,

salvo que el

Congresista plantee una cuestin de orden sobre la forma como se est votando"
.
22 "Se trata de mecanismos excepcionales para ser utilizados s y slo 51se llega a un Acuerdo Final para la terminacin del conflicto
armado luego de las conversaciones de paz con las FARC, y eventualmente
con el ElN."
El articulo 132 de la ley S! seala: "Anunciado por el Presidente la iniciacin de la votacin, no podr interrumpirse,

salvo que el

Congresista plantee una cuestin de orden sobre la forma como se est votando"
22 "Se trata de mecanismos excepcionales para ser utilizados si y slo s .se llega a un Acuerdo Final para la terminacin

del conflicto

armado luego de las conversaciones de paz con las FARC, V eventualmente

con el ElN."

Aunque la Ley 5 de 1992 no consagra expresamente esta posibilidad, ella se infiere claramente de
las facultades que le Ley le otorga al Presidente de la respectiva clula para organizar el debate
(Artculos 102, 103, 104, Y 108) Y de los principios de interpretacin del reglamento que consagra
el articulo 2, adems de constituir prctica legislativa.
De todo lo anterior se concluye que no existieron vicios en el trmite de este proyecto de ley.
3. Preguntas formuladas por la Corte Constitucional
Teniendo en cuenta la solicitud expresa que hizo la Honorable Corte Constitucional en el numeral
quinto del auto del 27 de noviembre de 2013, a continuacin se har referencia a las cuatro
preguntas all reseadas:

Qu tipos de referendo est regulando este proyecto de ley?

i.

Este proyecto de ley, como se desprende del artculo 1, regula nicamente los "referendos
constitucionales que sean necesarios para la implementacin de un Acuerdo Final para la
terminacin del conflicto armado". Para entender el sentido de esta frase, y por lo tanto el objeto
. de este proyecto de ley; es necesario analizar cada uno de sus elementos:

En primer lugar, el artculo hace referencia a "referendos constitucionales" en plural. Como se

advierte en las .ponencias para primer debate en comisiones primeras conjuntas Y en
plenaria22,el sentido de la inclusin del plural fue crear la posibilidad de llevar a cabo estos
referendos nicamente como resultado de acuerdos tanto con las FARC-EPcomo con el ELN.
En ese sentido, no se trata de un nmero ilimitado de referendos, ni de una nueva especie de
referendoS, sino slo de aquellos que se desprendan de un Acuerdo Final de terminacin del
conflicto con las FARC-EPy el ELN.De hecho, es altamente probable que si los tiempos de las
conversaciones con las FARC-EPy el ELN.convergen, se trate de un nico referendo.
En segundo lugar, el fragmento "necesarios para la implementacin", implica una relacin
tanto material como temporal entre el Acuerdo Final y el referendo. A nivel material, debe
existir una relacin directa entre los contenidos del Acuerdo. Final y lo que se incorpore en el
texto del referendo. En ese sentido, no podran ser "necesarios para la implementacin"
reformas constitucionales no advertidas, al menos de manera general, en el texto del Acuerdo
Final. Por otra parte, a nivel temporal, "necesarios para la implementacin" supone que el tipo
de referendos a los que se refiere este proyecto de ley no pueden llevarse a cabo de manera
ilimitada en el tiempo. En tanto se trata de reformas necesarias para la implementacin, debe
existir una cercana temporal razonable entre la firma del Acuerdo Final y su implementacin.
As, no sera admisible que varios aos despus de realizado el referendo, se considere que sea
necesario llevar a cabo un nuevo referendo para la implementacin del Acuerdo Final. De no
ser as, este proyecto habra reformado tcitamente las reglas para la realizacin de cualquier
referendo que temticamente concuerde con los contenidos del Acuerdo Final y de manera.
ilimitada en el tiempo.
En tercer lugar, la realizacin de este tipo de referendos depende de la existencia de un
Acuerdo Final para la terminacin del conflicto armado. Esto significa que sin un Acuerdo Final,
este proyecto de ley no tiene ninguna aplicacin. Ahora, es importante resaltar que tal y como
qued establecido en las ponencias, se trata de un Acuerdo Final con las FARC-EPy con el ELN,
lo que supondra una verdadera y definitiva terminacin dei conflicto armado. Si se tratar de
un solo Acuerdo o de dos, es algo que an est por definirse y que depende estrictamente del
Presidente de la Repblica como director exclusivo de todo proceso de paz."
Finalmente, se trata de referendos necesarios para implementar un Acuerdo para "poner fin al
conflicto armado". Eso significa que este tipo de referendos no se desprenden de cualquier
t po de acuerdo, sino slo de aquellos que en efecto tengan como objetivo terminar el
conflicto armado. Tambin significa que se trata de referendos para la implementacin de
acuerdos slo entre las partes en el conflicto armado, es decir entre el Gobierno, lasFARC-EPY
el ELN,no as con las llamadas BACRIMo con cualquier otro grupo de crimen organizado.

En qu consistiran este tipo de referendos?

ii.

22 El articulo 132 de la Ley 511seala: NAnunclado por el Presidente

Congresista plantee una cuesiln de 'orden sobre la forma
23

Articulo 10, Ley 418 de 1997.

coIT)o

la iniciacin de la votacin,

se est votando"

no podr interrumpirse,

salvo que el

Como en cualquier otro referendo constitucional, se tratara de preguntas de s o no, respecto de

la aprobacin de una serie de normas constitucionales. Los contenidos de este tipo de referendos,
sin embargo, dependen estrictamente
contenidos

estos debern

constitucionales,
proyecto

de

del Acuerdo Final. En todo caso, cualesquiera

ser plasmados

en la ley que convoque

tal como lo .prev el artculo

ley

constitucionalidad.

estatutaria

de

Los contenidos

acordes con las obligaciones

El procedimiento

participacin

para la convocatoria
y est contemplado

proyecto

ley

. de

estatutaria

que

est

bajo

revisin

y aprobacin?

y aprobacin

de estos referendos

es comn al de cualquier

participacin

ciudadana

que

la Ley 134 de 1994 y el

est

bajo

revisn

Como lo seala el artculo 1 del proyecto de ley, estos referendos

las reglas contempladas

en el proyecto

de

como es obvio, debern ser

en el artculo 378 de la Constitucin,

de

como artculos

la Ley 134 de 1994 y el

de Colombia, y en todo caso sern objeto de revisin .

para su convocatoria

otro referendo

constitucionalidad.

ciudadana

que se plasmen en el referendo,

internacionales

.iii. Cul serlo el procedimiento

a referendo

378 de la Constitucin,

que sean los

de ley en aquello

que sea "especial".

regulado por este proyecto ley, operan las reglas de los referendos

de

se rigen por

En todo

lo no

ordinarios.

iv. Cules reglas seran modificadas con esta reforma?

Este proyecto de ley regula tres aspectos que son exclusivos de este tipo de referendos, y que por
lo tanto marcan la diferencia
entre los dems referendos
y aquellos necesaros para
implementacin

de

un

Acuerdo Final para la terminacin

del conflicto

armado. Ms que reformas,

se trata de norma.s especiales, a saber:

La coincidencia entre la realizacin del referendo y un acto electoral;

El deber de los jurados de ofrecer la tarjeta correspondiente al referendo;

Las garantas adicionales para la oposicin y la libertad del elector

A continuacin
reiterar

nos referiremos

que respecto

referendos,

en mayor detalle a cada uno de estos elementos.

de todas las dems reglas que regulan la convocatoria

operaran las normas ordinarias contempladas

4. Anlisis d fondo sobre la constitucionalidad

en la Constitucin

del proyecto

y aprobacin

de

Y las leyes.

de ley

Teniendo

en cuenta la cuarta pregunta

Gobierno
proyecto

pronunciarse sobre la constitucionalidad

de los tres asuntos incorporados en este
de .ley, que constituyen
reglas especiales, aplicables nicamente a los referendos

ncesarios para la implementacin

formulada

Es importante

por la Corte Constitucional,

de un Acuerdo Final para la terminacin

corresponde

del conflicto

al

armado.

i. Coincidencia entre la realizacin del referendo y un acto electorol

Como se explic a lo largo de las ponencias del proyecto

de ley objeto

de revisin,

uno de los

objetivos centrales del mismo fue la posibilidad de autorizar que este tipo de referendos se lleven
a cabo en la fecha en la que se realice un acto electoral, como las elecciones al Congreso de la
Repblica, las elecciones presidenciales, o las elecciones de autoridades regionales, entre otras. El
fundamento de tal decisin fue la necesidad de ampliar la participacin democrtica en la toma de
una decisin de tanta transcendencia para el pas. De conformidad
de autorizar que un referendo
constitucional
coincida con
precisamente

un mecanismo

para fortalecer

la participacin

Y poner en prctica la expansin del

principio democrtco. Se trata de asegurar que ms ciudadanos

contra de la adopcin
de las reformas
constitucionales
implementacin

24

de un Acuerdo Final para la terminacin

con las ponencias, "La decisin

algunos actos electorales
es
salgan a expresarse a favor o en
que sean necesarias para la

del conflicto armado"."

Informe de Ponencia para Segundo cebate al Proyecto de Ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cmara. publicada en la Gaceta No.

759 de 2013. Disponible

en: http://servoaspr.imprenta.gov.co:1718/gaceta

p/gaceta .mostra r_docu mento? p_tipo=83 &p_nume ro=63&p _consec=37659

En ese sentido, este proyecto de ley genera una excepcin a la prohibicin de la coincidencia de la
votacin de un referendo con un acto electoral -contemplada en el artculo 39 de la Ley 134 de
1994-, nicamente para los referendos relacionados con el acuerdo de paz. De hecho, como se
expuso en las ponencias, "la propia Corte ha considerado que en estas materias el Congreso tiene
libertad de configuracin normativa, siempre que se adece a lo establecido en la Constitucin.
(...) Cuando la Corte hizo el estudio de esa norma nunca consider que la opcin contraria (es decir
permitir la concurrencia del referendo con algunos actos electorales) fuera inconstitucional. De
hecho la Corte no consider que la prohibicin fuese necesaria, y por el contrario hizo nfasis en
que ellegislador conserva su potestad de configuracin legislativa".25
As, la coincidencia del referendo con un acto electoral pretende dar aplicacin real a una finalidad
constitucional: la expansin del principio democrtico. En efecto, desde su concepcin misma, la
Constitucin de 1991 vio en la apertura democrtica un elemento esencial para la consecucin de
la paz y para lograr una convivencia pacfica. Bajo este entendido, el referendo y los dems
mecanismos de particpacin directa, fueron concebidos como un instrumento para profundizar la
democracia, pasando de una democracia tpicamente representativa a una combinacin de
democracia representativa y directa. Este proyecto de ley favorece la materializacin de este
principio, toda vez que se encuentra encaminado a garantizar la mayor participacin posible en
una decisin que nos compete a todos los colombianos Y que es de la mayor trascendencia: las
reformas constitucionales necesarias para la implementacin de un Acuerdo Final para la
terminacin del conflicto armado.
La democracia participativa qued consagrada en el prembulo de la Constitucin, Y en los
artculos 19, 29, 39, 40 Y 103 de la Constitucin como un principio y una finalidad fundamental,
caracterstico del Estado Social de Derecho. Como lo ha advertido la Corte se trata de "un aspecto
estructural inescindible del Estado Constitucional establecido en la Constitucin de 1991,,'6, que se
extiende ms all de un sistema de toma de decisiones, para constituir "un modelo de
comportamiento social y poltcO, fundamentado en los principios del pluralsmo, la tolerancia, la
proteccin de los derechos Y Ibertades, as como en una gran responsabilidad de los ciudadanos
en la definicin del destino colectivo"."
Ahora bien, aunque el proyecto de ley estatutaria no lo dce de manera expresa, la posibilidad de
que la celebracin del referendo coincida con actos electorales permitirla que el referendo
concuerde con la eleccin de Presidente de la Repblica. No obstante, el artculo 262 de la
Constitucin Poltica advierte que la eleccin del Presidente Y Vicepresidente no podr coincidir
con una eleccin, con lo cual surge la duda respecto de si es posible realizar los referendos objeto
de regulacin especial, el mismo da de las elecciones presidenciales.
La respuesta a este interrogante es afirmativa. En efecto, no existe prohibicin constitucional para
que el referendo se celebre el da de las elecciones presidenciales porque la restriccin del artculo
262 de la Carta va referida a la celebracin concomitante de elecciones de servidores pblicos
para cargos de eleccin popular, pero no para la realizacin de otros actos de contenido
democrtico, en los que se convoque al pueblo para que adopte una decisin especfica.
En la Sentencia C-551 de 2003, donde se analiz a profundidad la figura del referendo, se dijo
explcitamente que el referendo "no es un acto electoral,,'8, con lo cual se quiso marcar distancia
entre una figura hecha para consultar al pueblo sobre la adopcin de una norma jurdica, y los
mecanismos de eleccin de servidores pblicos, en los que tambin la decisin la toma el pueblo.
El referendo, a juicio de la Corte, es "una propuesta de norma jurdica que se somete a
consideracin del pueblo [y no] (...) un voto de confianza en favor de ciertos funcionarios
electos" .'9 De a'lI que, como 1.0 dice la propia sentencia, el referendo no pueda utilizarse como

25

rdem.

26

Corte Constitucional. Sentencia (;'303 de"2010

27

Corte Constitucional. Sentencia (-180 de 1994

21 En dicha oportunidad,
la Corte Constitucional seal: "Ahora bIen, un re{erendo constitucional no es un acto electorol sino que
representa la convocatoria 01 pueblo para que decida si aprueba o no un proyecto de norma jurdico. y por ello, lo revocatoria del
mandato de ciertos funcionarios electos,. o su prolongaci6n, no puede hacerse por medio de referendo, s;n que previamente hayo sido
modificado el rgimen constitucional que rige lo relacin entre los ciudadanos, fas elegidos y sus perodos", Corte Constitucional .

. Sentenci-. C.5S1 de 2003. M.P: Eduardo Montealegre Lynett

2' C. Consto Sentencia C-5S1 de 2003. MP. Eduardo Montealegre

lynett

mecanismo para revocar el mandato de ciertos funcionarios electos o para determinar la

prolongacin de su perodo.
El hecho de que los actos electorales y elreferendo coincidan en cuanto a la convocatoria popular
no confunde su naturaleza jurdica y poltica. La base democrtica de la figura no puede distraer su
finalidad poltica diferencial: mientras el referendo pretende que el pueblo apruebe o impruebe
una o varias normas con contenido poltico-jurdico, que sern incorporadas al ordenamiento
jurdico, el acto electoral personaliza la decisin del pueblo para permitirle a una persona acceder
o mantenerse en un cargo pblico e'specifico si logra el apoyo del electorado.
De hecho, esta fue la razn por la cual la Corte Constitucional declar inexequible la pregunta 17
de la Ley 796 que convoc al referendo del ao 2003, Y que pretenda modificar el perodo de
funcionarios especficos, que ya se encontraban en posesin del cargo. En esa oportunidad la
Corte entendi que no poda confundirse el propsito del referendo, que consiste en la
modificacin abstracta de la norma jurdica, con un acto electoral cuyo objetivo principal es el
favorecimiento de individuos que pretenden acceder a cargos pblicos.'o La advertencia de la
Corte es relevante para el debate que se presenta en esta ocasin, porque permite establecer una
clara diferencia entre los objetivos del referendo y los del acto electoral, dndole por supuesto un
sentido claro al artculo 262 de la Constitucin que prohbe la coincidencia de la eleccin
presidencial con otro acto electoral.
El siguiente extracto de la jurisprudencia confirma esta distincin conceptual pues, al hacer el
estudio de la pregunta 17 del citado referendo, la Corte observ con claridad que la disposicin
pretenda utilizar el referendo como medio para promover un acto electoral, con lo cual separ los
propsitos de cada figura. Segn la Corte, "este tipo de preguntas tiene la siguiente particularidad:
ellas no someten a consideracin del pueblo una norma abstracta e impersonal, que es lo propio
de las reglas constitucionales, sino que constituyen actos electorales especficos, pues amplan o
reducen el perrodo de un grupo particular de gobernantes. En efecto, ese tipo de preguntas no
pretende estructurar un rgimen parlamentario, que hacia el futuro permita adelantar elecciones.
Esaspreguntas tampoco plantean un mecanismo de revocatoria del mandato del Presidente o de
los Congresistas, que pudiera ser empleado posteriormente. No. EsaSpreguntas estn destinadas
a acortar o alargar, el periodo de un congreso o de 'unos mandatarios que fueron electos para un
trmino determinado."" y fue justamente a partir de esta consideracin que la Corte seal
enfticamente en el prrafo siguiente que "un referendo constitucional no es un acto electoral
sino que representa la convocatoria al pueblo para que decida si aprueba o no un proyecto de
norma jurdica. Y por ello, la revocatoria del mandato de ciertos funcionarios electos, o su
prolongacin, no puede hacerse por medio de referendo, sin que previamente haya sido
modificado el rgimen constitucional que rige la relacin entre los ciudadanos, los elegidos y sus
perodos" .32
Lasconsideraciones precedentes permiten concluir que cuando el articulo 262 de la Carta prohbe
que las elecciones presidenciales se,celebren concomitantemente con otras elecciones, se refiere
a la prohibicin de coincidencia de actos electorales en los que se somete a la decisin popular el
acceso de personas especificas a los cargos pblicos de eleccin popular, y no a la realizacin de
otras figuras de participacin democrtica como el referendo.
Con todo, importa resaltar que el proyectO de ley que se estudia no anticipa ninguna fecha para la
realizacin del referendo que se convoque con ocasin de un acuerdo de paz, por' lo que la
coincidencia del referendo con la fecha de los comicios preSidenciales es apenas eventual.
ii.

Deber de los jurados de ofrecer la tarjeta correspondiente al referendo

Un segundo cambio introducido por el proyecto de ley se encuentra en el articulo 2, segn el cual,
los jurados de votacin tienen el deber de ofrecer a los electores la tarjeta correspondiente a los
referendos junto con las dems tarjetas. Al respecto, corresponde analizar si esta disposicin viola
la libertad del elector de abstenerse de participar en la votacin del referendo.

]Oldem.

3lldem.

Ufdem.

Sea lo primero advertir que como qued plasmado en el informe de conciliacin, nuestro
ordenamiento jurdico es claro en proteger la abstencin activa de cara a mecanismos de .
participacin ciudadana, que como el referendo, estn sometidos a un umbral para su aprobacin.
Como lo ha sealado la Corte Constitucional "al establecer como requisito de aprobacin de un
referendo un umbral mnimo de participacin global, en vez de un porcentaje mnimo de votos
favorables, la Constitucin no slo confiri eficacia jurdica a la abstencin sino que la convirti en
una estrategia legtima para oponerse, en ciertos contextos, a la aprobacin de una determinada
reforma constitucional por medio de referendo".33
En ese sentido, es claro que la abstencin activa es una forma de participacin en el referendo que
debe estar protegida por una serie de garantfas. De ah que como se ver ms adelante los
articulos 4,5 Y 7 del proyecto de ley hagan referencia explcita a sta.
Dada tal proteccin, viola la libertad de los electores de ejercer su derecho a la abstencin activa.
la obligacin de los jurados de votacin de entregarle a los electores la tarjeta correspondiente al
referendo? No. Como se demostrar a continuacin: (i) los electores son libres de no aceptar la
tarjeta electoral; y (ii) no existe una prohibicin constitucional ni legal de que los jurados de
votacin hagan tal ofrecimiento.
En primer lugar, como se demostrar ms adelante en el captulo sobre garantas para el elector y
para la oposicin, el proyecto de ley contempl como garanta especial que en estos casos, cuando
el jurado le ofrezca al.elector la tarjeta correspondiente al referendo, ste estar en plena libertad
de manifestarle que no desea recibirla. En este sentido, el abstencionista activo, que acude a la
urna con la plena conviccin de no votar en el referendo, puede perfectamente rechazar el
ofrecimiehto hecho por el jurado de votacin.
As, como lo sealaron las ponencias a lo largo del trmite del proyecto, de lo que se trata es de
combatir la abstencin inactiva protegiendo la abstencin activa. Al respecto las ponencias
sealan que si bien es cierto que "en los mecanismos de participacin popular con umbral hay
lugar a una abstencin legtima o activa, (oo.) tambin es cierto que en estos escenarios hay lugar a
una abstencin que no surge de una intencin legtima de oponerse a la iniciativa, sino de la falta
de inters en el proceso de votacin, de la imposibilidad de desplazarse varias veces al evento
electoral, de la falta de informacin, o del desconocimiento de la existencia de un nuevo evento
electoral, ente otras causas. En Colombia la abstencin por este tipo de causas es generalizada, y
es una de las principales razones de la debilidad de los mecanismos de participacin" .34De cara a
estos referendos resulta especialmente importante combatir la abstencin inactiva, dada la
importancia y transcendencia del tipo de decisin a tomar.
En segundo lugar, no existe prohibicin alguna de rango constitucional o legal respecto de la
posibilidad de que los jurados entreguen la tarjeta de votacin del referendo. El nico antecedente
legal se encuentra en el artculo 10 de la Ley 130 de 1994, que para efectos de la realizacin de
consultas internas de los partidos, seala que "Para las consultas se utilizar una urna separada y
los jurados de votacin slo suministrarn la tarjeta electoral a quienes la soliciten". Sin embargo,
tal prohibicin responde a la necesidad de asegurar que quienes participan en la consulta de un
partido sean efectivamente militantes del mismo. Mal hara el jurado en ofrecerle el tarjetn de la
consulta auna persona perteneciente a otro partido o sin partido, que participe en la consulta de
un partido por el que luego no va a votar en las elecciones.
Esta ley no slo es anterior a este proyecto de ley, y de rango ordinario, sino que se refiere a un
tema distinto (las consultas internas de los partidos), y tiene una finalidad diferente: asegurar que
quienes participen en la consulta en efecto sean militantes de ese partido. De ah que esta norma
no pueda ser tenida en cuenta por la Corte para el anlisis del proyecto de ley objeto de revisin.
En este sentido, la norma es constitucional en tanto desarrolla por va de ley estatutaria reglas
especiales para los referendos a los que se refiere la ley objeto de revisin, no coarta la posibilidad
de los electores de hacer abstencin activa frente al referendo, y en cambio s busca combatir la
33
34

e.Const. Sentencia (-551 de 2003. MP. Eduardo Montealegre. Ver tambin Sentencia (-041 de 2004. MP. Clara Ins vargas.
Informe de Ponencia para Segundo Debate al Proyecto de ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cmara. publicada en la Gaceta No.

759 de 2013. Disponible

en: http://servoaspr.imprenta.gov.co:

7778/gaceta p/gaceta .mostra r_ docu mento?p _tipo=83& p_ numero=63&p

_ co nsec=3 7659

abstencin inactiva en desarrollo del deber de expansin del principio democrtico. De nuevo, de
lo que se trata'es de asegurar una mayor participacin (a favor, en contra o en abstencin activa),
de cara a la decisin ms trascendental en la historia reciente del pas.

iii.

Garantas adciono/es poro /0 oposicin y /0 libertad dei elector

Como se mencion anteriormente, el tercer elemento novedoso es la consagracin de garantas

especiales para el elector y para la oposicin en la realizacin de los referendos a los que se refiere
este proyecto de ley.
En todos los casos en los que se convoque a referendos para la implementacin de un Acuerdo
Final, la irincipal garanta es la obligacin de asegurar la publicidad preva de tal acuerdo. Para los
casos en los que la votacin de este tipo de referendos adems coincida con un acto electoral, las
garantas inlcuidas en el proyecto son: a) la consagracin expresa de la libertad del elector de no
recibir la tarjeta de referendo; b) la consagracin expresa de la obligacin del Consejo Nacional
Electoral y de la Autoridad Nacional de Televisin de tener en cuenta la campaa por la abstencin
dentro de sus regulaciones en materia de realizacin de las campaas, topes de financiacin Y
acceso a medios, como una campaa independiente; c) la consagracin expresa de que las
campaas del referendo no pueden ser financiadas con recursos pblicos; d) la determinacin de
que el Gobierno no podr aumentar los recursos destinados a la publicidad del Estado; e) la
consagracin legislativa de la jurisprudencia de la Corte sobre la imposibilidad de ofrecer
incentivos como el certificado al sufragante; y f) la obligacin del Consejo Nacional Electoral de
difundir en la campaa institucional la posibilidad de abstenerse.
la introduccin de estas garantfas a lo largo del proceso legislativo respondi a la importancia de
asegurar que los cambios en las reglas ordinarias de la realizacin de campaas, no representaran
un impacto desproporcionado sobre la libertad de los electores y los derechos de la oposicin.
Como lo advirti la Corte Constitucional al analizar la reforma constitucional que autoriz la
reeleccin presidencial por una sola vez, fue precisamente la introduccin del artculo sobre la
obligacin del Congreso de desarrollar una ley de garantas electorales lo que permiti que "el
acto acusado no romp(a) el equilibrio democrtico, sino que cambi(e) el punto de equilibrio".35
En la revisin de constitucionalidad de esa ley de garantas la Corte consider que "Una ley de
garantas electorales es, en sfntesis, una gua para el ejercicio equitativo y transparente de la
democracia representativa. Un estatuto diseado para asegurar que la contienda democrtica se
cumpla en condiciones igualitarias y transparentes para los electores. Una ley de garantas busca
afianzar la neutralidad de los servidores pblicos que organizan y supervisan las disputas
electorales, e intenta garantizar el acceso igualitario a los canales de comunicacin de los
candidatos. Igualmente, una ley de garantas debe permitir que, en el debate democrtico, sean
las ideas y las propuestas las que definan el ascenso al poder, y no el msculo econmico de los
que se lo disputan. En suma, una ley de garantas debe hacer que quienes se presenten a las
elecciones en calidad de candidatos, as como quienes acudan' a ellas en calidad de electores,
aprovechen en igualdad de condiciones, los recursos ofrecidos' por el Estado para la realizacin de
la democracia, de manera que la voluntad popular se exprese sin obstrucciones de ningn tipo y la
decisin del pueblo se vea reflejada en la persona elegida para ocupar el cargo de autoridad que,
se disputa".'6
Si bien este proyecto de ley no se refiere a la reeleccin presidencial, ni contempla un mecanismo
de democracia representativa sino de democracia participativa, los artculos 2, 3, 4, S, 6 Y 7 del
proyecto de ley contemplan precisamente una gua para que las campaas a favor, en contra, y de
bstencin frente al referendo se puedan realizar en igualdad de condiciones, y de manera
equitativa y transparente, para, que las distintas posiciones se expresen sin obstrucciones de
ningn tipo. A continuacin se har referencia a cada una de estas garantfas brevemente.

35

C. Consto Sentencia C-1040 de 2005. MP. Manuel Jos Cepeda.

16

C. Consto Sentencia C-1153 de 2005. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.

La garanta general para la realizacin de cualquier referendo necesario para la implementacin de

un Acuerdo Final para la terminacin del conflicto armado, es la publicacin y difusin previa del
Acuerdo. Resulta imperativo que para que el ejercicio del voto se haga de manera responsable,
cada ciudadano conozca a cabalidad y a conciencia tanto el contenido como el propsito de
aquello que se vota. De ah la importancia de esta garanta para el elector. El artculo 3 no
establece cul es el trmino razonable para la publicacin y difusin con "anterioridad" a la
votacin del referendo. Sin embargo, ello responde a que resulta imposible determinar con
certeza cundo ser posible llegar a la firma de un Acuerdo Final. Lo que s es claro, es que
"anterioridad" debe ser entendido en el marco de un criterio de razonabilidad, de tal forma que el
Acuerdo sea publicado y difundido "lo ms pronto que sea posible", una vez sea suscrito por las
partes. Ello es lo que permite asegurar que los electores voten de manera informada. Adems, no
puede perderse de vista que el proceso de convocatoria a referendo implica tanto discusiones
sustantivas en el Congreso como un control por parte de la Corte Constitucional previo a la
convocatoria a la votacin, .10 que implica que en cualquier caso los contenidos del referendo
sern pblicos y ampliamente difundidos con suficiente anterioridad a la votacin del mismo.
En particular para los casos en los que la votacin de este tipo de referendos se haga al mismo
tiempo que un acto electoral, la primera garanta es la consagracin expresa de la libertad del
elector de no recibir la tarjeta de referendo. Si bien sta no es una garanta nueva, porque el
elector siempre est en libertad de abstenerse de votar, contemplarla de manera explcita dentro
de la norma permite proteger de mejor manera al elector. As, por ejemplo, los jurados de
votacin tendrn que estar capacitados, adems, en la importancia de advertir a los electores que
estn en plena libertad de no recibir la tarjeta cOrrespondiente al referendo.
Una segunda garanta especfica, es la consagracin expresa de la obligacin del Consejo Nacional
Electoral y de la Autoridad Nacional de Televisin de tener en cuenta la campaa por la abstencin
dentro de sus regulaciones en materia de realizacin de las campaas, topes de financiacin y
acceso a medios, como una campaa independiente. Esta garanta est contemplada en los
artculos 4, S Y 6 numeral 5. Si bien, de nuevo, sta no es una garanta nueva, porque.el Consejo
Nacional Electoral ha venido reconociendo la abstencin activa como una campaa
independiente, es importante reiterarlo explcitamente en la norma para asegurar un tratamiento
totalmente igualitario que no dependa de la buena voluntad del Consejo Nacional Electoral, sino
que sea una obligacin legal.
Una tercera garantia especfica es la consagracin expresa de que las campaas del referendo no
pueden ser financiadas con recursos pblicos. Si bien la Ley 134 de 1994 en su artculo 98 se
refiere nicamente a la financiacin de las campaas de referendo con recursos privados, y la
prctica del Consejo Nacional Electoral ha sido que para estos casos no existe financiacin
pblica,37contemplar de manera explcita que en este caso especial tampoco habr financiacin
pblica de las campaas, supone una garanta importante. Esta garanta se fortalece con una
cuarta, y es la determinacin de que el Gobierno no podr aumentar los recursos destinados a la
publicidad del Estado. Esta disposicin, que se aplica al Gobierno cuando el Presidente es tambin
candidato presidencial, se incorpor en el proyecto de ley como medida para garantizar, que bajo
ninguna circunstancia el Gobierno pueda "abusar" de su situacin de poder para obtener uno u
otro resultado en el referendo: Eh conjunto, estas dos garantas buscan evitar que la posicin del
Gobierno frente al referendo tenga una ventaja frente a las dems.
Una quinta garanta es la consagracin legislativa de la jurisprudencia de la Corte sobre la
imposibilidad de ofrecer incentivos como el certificado al sufragante en las votaciones de este tipo
de referendos. Si bien esta doctrina ya fue desarrollada por la Corte Constitucional'., resultaba
importante establecer de manera explcita que a pesar de que la votacin del referendo coincida
con un acto electoral, los jurados de votacin deben entregarle al votante el certificado de
votacin. por la participacn en el acto electoral, independientemente de su decisin de votar o
no en el referendo. De nuevo, se trata de una medida que protege la libertad del elector, para
evitar la creacin de incentivos que atenten contra la abstencin activa.

31
38

Ver por ejemplo la Resolucin 441 de 2003.

Ver C.Const. Sentencia (-041 de 2004, M.P. Clara Ins Vargas.

Finalmente, la ley contempla una sexta garanta relacionada con la obligacin del Consejo Nacional
Electoral de difundir en la campaa institucional la posibilidad de abstenerse. De conformidad con
el artculo 93 de la Ley 134 de 1994, la campaa institucional debe "invitar a los ciudadanos a
participar en la votacin". Con esta garanta adicional incorporada en este proyecto de Ley se
asegura que la campaa institucional invite a la participacin activa en el referendo, pero.
aclarando que para hacerlo se puede votar a favor, en contra, o abstenerse de votar. De nuevo,
esto constituye una garanta adicional para la libertad del elector, y en particular para la campaa
de oposicin al referendo que quiera promover la abstencin activa al mismo.
En este sentido, este proyecto de ley busc incorporar una serie de medidas que garanticen que
aunque los referendos que se desprendan de la firma de un Acuerdo Final para la terminacin del
conflicto armado puedan ser votados en la fecha de un acto electoral y que los jurados de votacin
deban ofrecer a los electores la tarjeta del referendo (como medidas para promover la
participacin activa); ello no suponga una violacin de las libertades de los electores para decidir
cmo quieren votar, y para hacer una ejercicio de abstencin activa si as deciden hacerlo.
5. Conclusin
El proyecto de ley objeto de revisin autoriza la realizacin de los referendos que sean necesarios
para la implementacin de un Acuerdo Final para la terminacin del conflicto armado, en la fecha
de un acto electoral. La coincidencia de fechas entre el referendo y un acto electoral, as como el
ofrecimiento del tarjetn de referendo por parte de los jurados de votacin, se justifican
constitucionalmente como medidas que permiten expandir el principio democrtico e incentivar la
participacin de los ciudadanos en una decisin de tanta transcendencia para la paz en Colombia.
La incorporacin de un conjunto amplio de garantas, asegura que tales reglas especiales para la
realizacin de estos referendos, no supongan un rompimiento del equilibrio democrtico ni de las
libertades del elector. La bsqueda de una mayor participacin de los ciudadanos en estos
referendos responde a la trascendencia de la.decisin: la incorporacin a nuestra Constitucin de
las reformas institucionales que sean necesarias para la implementacin de un Acuerdo Final que
nos permita dejar atrs el conflicto armado y dedicarnos a la construccin de una paz estable y
duradera.

6. Peticin
Por todo lo anterior la Secretara jurdica de la Presidencia de la Repblica le solicita a la Corte
Constitucional declarar la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria nmero 063 de 2013
Senado - 073 de 2013 Cmara, "Por medio de lo cual se dictan los reglas para el desarrollo de
referendo$ constitucionales con ocasin de un acuerdo final paro la terminacin del conflicto
armado", con el fin de que ste pueda ser sancionado por el Presidente de la Repblica.

Cordialmente,

Cv~I-v"

d ~rJ
Ll

CRISTINAPARDOSCHLESINGER
Secretaria Jurdica
Presidencia de la Repblica