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Revista del Instituto de la Ciudad • Volumen 1 • Número 1 - 2012 • Quito, Ecuador

Questiones Urbano Regionales


Volumen 1 • N.º 1 • 2012
Quito, Ecuador

Director
Diego Mancheno

Editor
Juan Fernando Terán

Consejo Editorial
Jorge Albán
Nicanor Jácome
Diego Mancheno
Alexis Mosquera
Francisco Rhon

Consejo Asesor Internacional


Pedro Abramo (Brasil)
Luís Mauricio Cuervo (Chile)
Oscar Alfonso (Colombia)

Editora de estilo
María del Carmen Mosquera

Diseño
Antonio Mena

Impresión
Gráficas V&M

© Instituto de la Ciudad
Venezuela 976 y Mejía
Telf.: (593-2) 3952-300 (ext. 16006)
(Dirección de correo electrónico)
www.institutodelaciudad.com.ec

ISBN: 978-9978-9995-4-7

Contacto:
maria.mosquera@institutodelaciudad.com.ec

El Instituto de la Ciudad es una corporación social sin fines de lucro dedicada al análisis científico
aplicado de los procesos urbanos contemporáneos. Su labor busca apoyar a la formulación de
decisiones de política pública en el Distrito Metropolitano de Quito.

Las opiniones, interpretaciones y conclusiones expresadas por los autores de los artículos no
necesariamente reflejan ni representan las visiones del Instituto de la Ciudad y sus directivos.

Se autoriza citar o reproducir el contenido de esta publicación con las referencias adecuadas
y completas.
Índice

Editorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Diego Mancheno

EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

El sistema de ciudades y el
polimetropolitanismo en Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Óscar A. Alfonso R.

Quito, una propuesta de ciudad-región . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39


Augusto Barrera

América Latina: metrópolis en mutación . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53


Luis Mauricio Cuervo

Restructuración económica y metamorfosis urbana


en América Latina: de la ciudad a la región urbana ........ 77
Carlos A. de Mattos

Santiago, una ciudad neoliberal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101


Alfredo Rodríguez & Paula Rodríguez

QUESTIONES URBANO REGIONALES


DEBATES

El desafío político de gobernar una ciudad-región ......... 127


Fernando Carrión

La ciudad-región en América Latina: Un concepto


entre el neoliberalismo y el posliberalismo . . . . . . . . . . . . . . . . 139
Diego Mancheno y Juan Fernando Terán

ESTUDIOS SOBRE EL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO

El antiguo Hospital Militar: Intersecciones


entre seguridad, patrimonio y memoria social . . . . . . . . . . . . . 155
Alejandro Cevallos N.

El proceso de rur-urbanización del Distrito Metropolitano


de Quito y su incidencia en la comuna indígena San José
de Cocotog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
Ximena Cabrera Montúfar

DOCUMENTACIÓN

Cosntitución Quiteña de 1812


(15 de febrero de 1812)
“Pacto Solemne de Sociedad y Unión entre las
provincias que forman el Estado de Quito” . . . . . . . . . . . . . . . 197

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Editorial

D
urante las últimas décadas, en Ecuador, posiblemente debido al carácter de
la crisis de la economía y de las políticas de ajuste estructural, la atención de
académicos en general y de investigadores en particular estuvo relativamente
alejada de las estructuras y procesos territoriales urbanos, que si fueron atendidos en
los 60s y 70s. Hoy, a pesar de la crisis y agotamiento evidente de las formas de pen-
samiento neoliberal, esta circunstancia persiste y merece respuestas.
Como parte del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, el Instituto de
la Ciudad asume el compromiso de retomar este debate, volviendo a pensar nuestra
ciudad como un espacio en el cual y desde el cual, emergen nuevas prácticas que em-
pujan hacia la necesidad de radicalizar el ejercicio de la democracia. Para lograrlo se
ha visto la urgente tarea de convocar y conformar una comunidad de discusión que,
sin desconectarse de las necesidades inmediatas de gestión, imagine y proponga un
Quito a largo plazo.
Comunidad que, desde una práctica y una mirada multidisciplinaria, histórica y
comparativa, encuentre, evidencie y discuta los elementos emergentes objetivos y
subjetivos de acciones individuales y colectivas que se construyen desde y sobre el
territorio urbano-regional de Quito. Obviamente y dado el actual contexto, esta tarea
implica privilegiar algunas dimensiones básicas de estos estudios, diálogos y debates.
En primer lugar, se necesita trabajar sobre los procesos de construcción de ima-
ginarios sociales, buscando que éstos le permitan a la ciudad mantenerse como ám-
bito de cohesión, solidaridad e inclusión. Se requiere también retomar la reflexión
crítica respecto a prácticas relacionadas con el espacio público, el derecho a la ciudad,
la planificación urbana y la sostenibilidad territorial; pues la vigencia de la diversidad
y pluralidad de los modos de vida asentados en Quito así lo exige. Finalmente, la
5

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Diego Mancheno

ciudad debe aprehenderse como un sistema complejo en el que se articulan y provo-


can diversas acciones locales, regionales y globales y ante las cuales las políticas pú-
blicas deberán actuar con la suficiente habilidad, destreza, conocimiento y demo-
cracia para consolidar a la ciudad como un proyecto democrático, participativo y
sostenible no reducible a la inmediatez del interés particular también presente.
Fomentar el debate colectivo de estas dimensiones implica, sin duda, rupturas
EDITORIAL

epistemológicas. Para plasmarlas, mirándonos desde América Latina, nace la revista


Questiones Urbano Regionales. Y, la invitación es amplia y diversa, nacional e inter-
nacional pues el proceso de construcción de la ciudad así lo demanda.
En éste su primer número, la Revista Questiones Urbano Regionales aborda el tema
de ciudad-región, un paradigma de desarrollo territorial que admite diversas lecturas.
El planteamiento es quedarse con una de ellas o construir una propia.

Diego Mancheno
Director del Instituto de la Ciudad

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Experiencias latinoamericanas
El sistema de ciudades
y el polimetropolitanismo
en Colombia
Óscar A. Alfonso R.*

Resumen

Este artículo ofrece un análisis del sistema colombiano de ciudades basado en la identifi-
cación de nueve zonas con sus núcleos y 56 municipios metropolizados. Para ello, en pri-
mer lugar, se efectúa una discusión sobre la economía contemporánea de las grandes
aglomeraciones dirigida a distinguir las nociones y procesos asociados al tránsito desde el
polimetropolitanismo a la megalopolización.
Luego, asumiendo una perspectiva histórica que abarca al período 1985-2005, se realiza
una caracterización del sistema colombiano tomando como referencia a aquellas tendencias
© Instituto de la Ciudad - Distrito Metropolitano de Quito • ISBN: 978-9978-9995-4-7

económicas y demográficas que configuran una dinámica de aglomeración en la cual el


poder territorial de los núcleos de las zonas metropolitanas opera prácticamente sin fuerzas
contrarrestantes. Para la definición de la jerarquía de las aglomeraciones, se considera fac-
tores como el mercado de trabajo, la escala de producción y el tamaño de las unidades
económicas.
Se concluye que Colombia ha ingresado en una etapa de polimetropolitanismo tardío
Questiones Urbano Regionales • Volumen 1 • No. 1 • pp. 9-38

que, debido a su capacidad para desequilibrar el sistema de ciudades, convierte a las inter-
venciones públicas relacionadas con el ordenamiento territorial en acciones inocuas y con
un elevado costo social.

Palabras clave
Sistema de ciudades, polimetropolitanismo, economía de la aglomeración, ordenamiento
territorial.

* Profesor Titular - Investigador de la Universidad Externado de Colombia. 9

QUESTIONES URBANO REGIONALES


öscar A. Alfonso R.

Introducción** cual “en 2008, el mundo alcanzará un hito


• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

invisible pero trascendental: por primera

E
l desequilibrio es la regla con la que se vez, más de la mitad de su población hu-
ha organizado el sistema colombiano mana, 3.300 millones de personas, vivirá en
de ciudades que, en la coyuntura re- zonas urbanas. Se prevé que para 2030, esa
ciente, se profundiza como resultado de las cantidad habrá llegado a casi 5.000 millo-
dinámicas demo-económicas y espaciales re- nes” (UNFPA, 2008: 1). Pasando por alto
concentrativas que las políticas nacionales la precisión de la previsión y la misma mag-
terminan impulsando. Partiendo de una sín- nitud del fenómeno, es pertinente precisar
tesis de las discusiones contemporáneas sobre que en su interior el fenómeno metropoli-
el devenir de las grandes aglomeraciones en tano es dominante y, más aún, algunas aglo-
el mundo, el análisis que sigue procura iden- meraciones humanas ya alcanzan umbrales
tificar el orden jerárquico del sistema de ciu- megalopolitanos. Por tanto, el futuro de la
dades en el que el polimetropolitanismo se humanidad no es meramente urbano y, por
ha consolidado a su cabeza para, finalmente, ello, buena parte de las grandes preocupa-
proponer un conjunto de caracterizaciones a ciones nacionales tienen como escenario
partir de la urbanización de la población, de zonas metropolitanas y megalópolis pues de
la distribución de la actividad económica y su desempeño económico y social pende el
la pobreza y, finalmente, de las defunciones futuro de un número creciente de naciones.
por causas no biológicas ¿Por qué tales carac- La noción de metropolización acostum-
terizaciones? Porque si bien es conocido que bra reducirse a aglomeraciones humanas que
las ciudades surgidas en los albores de la ur- alcanzan cierto nivel que, por su parte, se
banización de la humanidad, como tampoco acostumbra adoptar de manera arbitraria
algunas que les sucedieron, son las más pro- (cfr. Sivaramakrishan y Green, 1986: 3). Las
minentes en la actualidad habiendo de hecho ambigüedades de esos criterios ad hoc con-
desaparecido muchas de ellas, se intenta llevan errores analíticos que son cuestiona-
identificar tendencias que difícilmente po- dos por quienes intentan superar ese prag-
drán ser contrarrestadas en el futuro cercano matismo/reduccionismo intelectual inda-
para dar paso a un nuevo orden urbano di- gando por dimensiones más complejas del
ferente al que se presenta. fenómeno que, como en el caso de Piperno
(et al., 2006: 3) sugieren el empleo del área
metropolitana como “entidad territorial ca-
Economía metropolitana o de racterizada por la presencia de un centro ur-
las grandes aglomeraciones: bano sobre el cual gravitan diversos tipos de
del polimetropolitanismo a la población por razones de estudio, trabajo o
megalopolización en general de utilización de una serie de ser-
vicios superiores presentes solo en tal cen-
El futuro de la humanidad se acostumbra tro”. Esa noción unidireccional que privi-
encuadrar en un discurso urbano según el legia la gravitación sobre un núcleo urbano,
avanza en la clarificación del fenómeno in-
** Mi gratitud y aprecio a Melba Rubiano y Carolina ercial de aglomeración de servicios superio-
Chica quienes apoyaron de manera desinteresada la re- res y, sin embargo, no esclarece el rol de las
alización de este trabajo. Este artículo recoge literal-
mente algunos aspectos presentados en Alfonso (2010 jurisdicciones que hacen parte del área de
10 y 2011). influencia inmediata de tal núcleo. De allí

QUESTIONES URBANO REGIONALES


El sistema de ciudades y el polimetropolitanismo en Colombia

que la metropolización deba considerarse ciban, no les permite alcanzar cierto umbral
como “una etapa del proceso de urbaniza- crítico para disputar algún lugar en la cús-
ción de la población que antecede a la con- pide de una organización jerárquica. Cuando
figuración de las megalópolis, en la que los primeros conforman un sistema de mayor
agentes económicos y unidades de decisión escala, se trasluce el desequilibrio como for-
política localizados en dos o más unidades ma dominante de organización territorial.
espaciales, susceptibles de ser distinguidas Por ejemplo, en el que se reconoce la existen-
con criterios administrativos, interactúan a cia de un poder que crece y se retroalimenta
través de intercambios anónimos, redes de sin que existan otros de la misma o de dife-
contacto u otras formas organizadas de pro- rente naturaleza pero de magnitud suficiente
ximidad, ampliando su umbral de interac- como para contrarrestarlo.
ción a una escala supra-local que gravita El poder que hace que las grandes aglo-
sobre un núcleo” (Alfonso, 2010: 1). meraciones sean cada vez más grandes se
La noción de interacción captura los mo- atribuye, en la economía espacial contem-
vimientos en ambas direcciones y entre más poránea, al tipo y al grado de especialización
de una jurisdicción concernida en el fenó- económica alcanzado por cada lugar, a la
meno metropolitano, esto es, núcleo metro- acumulación de ventajas de transporte, a la
politano ↔ municipio metropolizado o, tam- diversidad en la producción y en el consumo
bién, municipio metropolitazado ↔ munici- y a las economías de escala inherentes.
pio metropolizado. Su trascendencia analítica Cuando ese tipo de aglomeraciones asumen
radica en que esas zonas tienden a operar co- la forma de zonas metropolitanas, esto es, de
mo una unidad económico-espacial, siendo unidades espaciales con signos de interac-
los cambios de lugar de residencia adentro de ción económica y poblacional de trascen-
la zona y los movimientos pendulares coti- dencia, su primacía económica y poblacio-
dianos entre las jurisdicciones concernidas, nal sobre el conjunto del sistema urbano es
las mejores medidas para determinar los um- virtualmente incontenible, quedando las po-
brales metropolitanos. De resto, la localiza- sibilidades desconcentrativas relegadas a las
ción de la actividad económica o el uso de mismas zonas metropolitanas, a la compe-
los ecosistemas de soporte de esas aglomera- tencia entre ellas, y no propiamente a las po-
ciones son fenómenos subyacentes de tras- tencialidades inciertas del área circundante
cendencia, que se distinguen de otros, como a la zona metropolitana. Es decir que son las
la localización de las fuentes de agua dulce mismas economías metropolitanas las únicas
para consumo humano o las regiones estra- con capacidad de contener la primacía de la
tégicas para la zona en materia alimentaria que está a la cabeza de la jerarquía urbana.
alrededor de las que se establecen relaciones En presencia de una jerarquía urbana en
de dependencia o de subordinación cuyo aná- la que es discernible el polimetropolitanismo
lisis es inherente al campo de la geopolítica. como causa y efecto del desequilibrio ur-
Hay sistemas que luego de echados a bano, el resto del sistema se debate en una
andar no hay quien los detenga. El sistema competencia de más bajo nivel en cuya base
capitalista y las grandes aglomeraciones po- se encuentran unidades espaciales expulsoras
blacionales son algunos ejemplos emblemá- de población que no facilitan la producción
ticos de esas organizaciones con crecimiento a cierta escala de planta, una especialización
inercial. Hay otros sistemas emergentes cuya diferenciadora ni economía de aglomeración
dinámica, por más impulsos externos que re- de alguna trascendencia. 11

QUESTIONES URBANO REGIONALES


öscar A. Alfonso R.
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

Esto se puede ilustrar con el devenir de con los de su entorno inmediato y, poste-
la organización de la población de los Esta- riormente, esa interacción se consolidó en
dos Unidos en donde el “69% de la pobla- zonas metropolitanas en las que se integra-
ción reside en lo que las autoridades estadís- ron los mercados de trabajo y residenciales.
ticas llaman áreas metropolitanas estadísticas Sin embargo, “esta inmensa zona urbana, en
(MSAs) en 1970, 75% en 1980 y 77% en la cual el paisaje suburbano, más o menos
1990” (Mieszkowski y Mills, 1993: 135). industrializado, más o menos residencial, re-
Sobre lo que ocurrió en ese final de siglo se llena los espacios entre las grandes ciudades,
pudo precisar que “en 1990, 193 millones exige un término nuevo que supere lo que
de personas, el 78% de la población total de los americanos llaman región metropolitana,
los Estados Unidos, reside en áreas metro- y los ingleses, conurbation. Y propuso enton-
politanas, como son definidas por el Bureau ces Megalópolis.
de Censos. Las 21 áreas metropolitanas más Esa noción de megalópolis ha sido incor-
populosas (con dos millones de personas o porada a los diseños de política urbana en las
más) aglutinan 101 millones de personas” potencias demográficas contemporáneas co-
(Briffault, 1996: 116). Pero en relación con mo China y la India. La historia y la econo-
la “fachada atlántica” de la urbanización de mía confluyen para explicar las razones por
los Estados Unidos al comando de New las que “increíblemente China ha sido capaz
York y entre Boston y Washington, Gott- de acoger a más de 370 millones de personas
mann (1966, 161) ya advertía sobre las di- en sus ciudades sin que proliferasen los ba-
mensiones de la Megalópolis: “su cinta, cuya rrios de chabolas ¿Cómo lo ha hecho?”
anchura varía, serpentea sobre más de 600 (Adams, 2008: 8). El nivel de urbanización
km. desde el norte de Massachusetts hasta de la población China pasó de 12,5% en
el norte de Virginia; la población que se 1952 a 43,9% en 2004 (Zhuoyong, 2008: 8)
agrupa en ella se calcula en unos 36.000.000 y se estima que en 2020 alcanzará el 56,9%.
(cerca de un quinto de los Estados Unidos). La eliminación de las barreras a la migración
El equipo industrial, comercial, portuario y de las zonas rurales a las urbanas (Hukou)
bancario de este sistema urbano puede com- ocurrida hace tres décadas, ha incrementado
pararse, sin desventaja, con el de muchas la magnitud del desafío de la urbanización de
grandes potencias”. la población y, para tal fin, la conformación
Otras megalópolis se han consolidado o de las megalópolis se ha erigido como la al-
están próximas a hacerlo, como la que im- ternativa para configurar un sistema de ciu-
brica las zonas metropolitanas de Tokio-Yo- dades muy densas que ya soporta consi-
kohama-Kawasaki y Osaka-Kobe. En Amé- derables deseconomías de aglomeración:
rica Latina, la megalópolis que involucra al
Gran ABC Paulista con las ciudades del Pa- En el onceavo Plan Quinquenal iniciado
raná y Santa Catarina en dirección a la co- en 2005 por primera vez se planteó explí-
citamente “hacer megalópolis para lide-
nurbación Río de Janeiro-Niterói aparece
rar, ejerciendo las funciones de ciudades
dibujada con relativa claridad en el territorio centrales y formando nuevas megalópolis
brasilero. Gottmann, en su obra sobre la ge- con menos utilización del suelo, más em-
ografía de América, puso de presente que las pleos, capacidad de concentración como
grandes aglomeraciones humanas en el pla- elemento fuerte de la racional distribu-
neta tuvieron como rasgo inicial la interac- ción de la población”, y una elevada prio-
12 ción de los habitantes de los núcleos urbanos ridad a las megalópolis emergentes y

QUESTIONES URBANO REGIONALES


El sistema de ciudades y el polimetropolitanismo en Colombia

potenciales. Como se muestra en la Grá- en el norte, la de Changjiang/delta del río


fica 10, China tiene tres grandes megaló- Yangtsé (Shanghái-Nanjing-Hangzou) en el
polis emergentes megalopolises [Yangtze centro y la de Zhujiang/delta del río Pearl
River Delta (87.6 millones), Pearl River (Guangzhou–Shenzhen–Hong Kong) en el
Delta (42.9 millones) y Beijing-Tianjin sur. Podríamos añadir dos pasillos secunda-
(30.5 millones)] y siete menos claras o
rios: la península de Shandong y el valle del
potenciales [Shangdong Península (39.8
millones), Zhongyuan (38 millones),
Yangtsé” (Biau, 2008: 14).
Shenyang-Dalian (30 millones), Wuhan La híper-concentración de actividades
(26.7 millones), Southest Fujian (23 mi- tiene límites según el discurso neo-conser-
llones), Guanzhong (21.8 millones) y vador posterior a la Síntesis Espacial Neoclá-
Chengdu (20 millones)]. sica que, en el caso del denominado “The
Tokio Problem” es sintomático de una situa-
El sistema de trenes rápidos que, como en el ción en la que las pérdidas de ingreso a va-
caso de la línea Shanghái-Pekín reciente- rios niveles obedecen a una concentración
mente inaugurada que alcanza una veloci- excesiva de población y de actividades que
dad próxima a los 500 km/h, es el soporte se manifiesta, por ejemplo, en la persistente
de tal estrategia megalopolitana que “se cen- congestión de los trenes de cercanías; “sin
tra de manera intensa fundamentalmente en embargo, también es cierto que Tokio es
tres pasillos situados en el este: la región in- muy conveniente para las interacciones de
dustrial de Bohai (Pekín-Tianjin-Tangshan) negocios, porque todo todas las personas de

Mapa 1
Diez megalópolis emergentes o con potencial de megalopolización en China
(Zhuoyong, 2008: 29-30).

13

QUESTIONES URBANO REGIONALES


öscar A. Alfonso R.
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

negocios que necesitan comunicarse están El sistema colombiano de ciudades


localizados en al centro de Tokio. Con el fin
de comprobar si Tokio es demasiado grande Muchos esfuerzos se han realizado en Co-
o no, tenemos que comparar las economías lombia, al calor de varias iniciativas políticas,
de aglomeración con una variedad de eco- para alcanzar un sistema urbano equilibrado
nomías de desaglomeración tales como el en el que se soporte una organización regio-
tiempo de viaje y las externalidades de la nal menos desigual en términos sociales y
congestión” (Fujita et al., 2004). económicos. La persistencia del conflicto in-
Esas deseconomías resultantes de ciertos terno y la corrupción administrativa han
excesos de aglomeración de actividades en el agravado tal desigualdad. Los resultados re-
medio urbano y que desencadenan iniciati- distributivos de las regiones de los Consejos
vas de promoción de la suburbanización re- Regionales de Planificación (Corpes) no fue-
gional de la actividad residencial, enfrentan ron los esperados y llevaron a su liquidación.
dificultades para movilizar otro tipo de ac- Ideas voluntariosas se han lanzado desde en-
tividades humanas por fuera de los núcleos tonces para enfrentar un sistema urbano
metropolitanos, manifestándose las deseco- desequilibrado y sus implicaciones socio-po-
nomías de desaglomeración en mayores cos- líticas, pero la incoherencia de quienes per-
tos ambientales, laborales y urbanísticos sisten en demostrar equilibrios y conver-
cuyo nivel alcanzado a dado lugar, como en gencias han tomado cuerpo en monólogos
caso de la Smart Growth Network en los Es- para llenar auditorios mientras que una por-
tados Unidos, a la movilización ciudadana ción considerable del país se vacía.
que intenta contrarrestar en el espacio de la La cuestión metropolitana es pasada por
política la persistencia del modelo subur- alto y en ocasiones, como ocurre en Bogotá,
bano impulsado por las free ways y el modelo enfrenta hasta el veto y la censura surgidos
de vida que promueve la motorización pri- de la enemistad insidiosa de algún consultor
vada, pues “la gente está cuestionando la ne- con algún político con pretensiones tecno-
cesidad de pasar cada vez más tiempo cráticas. Mientras tanto, el monólogo “des-
atrapada en el tapón, y de recorrer varias mi- concentracionista” regional ha adquirido
llas en automóvil para llegar a la tienda más adeptos en las administraciones públicas que
cercana. Está cuestionando la práctica de muchas veces toman decisiones de manera
dejar brownfields (propiedades comerciales e irreflexiva que tornan más onerosa la inter-
industriales abandonadas, desocupadas y/o vención estatal.
de poca utilización y aprovechamiento por- Como preámbulo al análisis de la fiscali-
que presentan riesgos o posibles riesgos de dad metropolitana, se pretende a continua-
contaminación ambiental) en las comunida- ción mostrar los rasgos poblacionales y eco-
des más antiguas mientras se continúa cons- nómicos más relevantes a partir de los cuales
truyendo en espacios abiertos y en terrenos es posible advertir que las zonas metropolita-
agrícolas fértiles, destruyendo así nuestro nas son el resultado de un poder económico
medio ambiente en la periferia suburbana territorial sin fuerza contrarrestante a la vista.
(International City/County Management & Con los resultados de las estimaciones
Smart Growth Network, 2003: 1). Rango-Tamaño1 que se presentan en el cua-

1 “El verdadero descubridor de la ley de rango-tamaño fue


14 Auerbach (1913), quien la entendió como una función

QUESTIONES URBANO REGIONALES


El sistema de ciudades y el polimetropolitanismo en Colombia

Cuadro 1
Estimaciones Rango-Tamaño Colombia 1985-2005

Estadísticos Sin Metropolización Con Metropolización

1985 1995 2005 1985 1995 2005

A 6,63579742 6,80331322 6,93844359 6,54817548 6,68894015 6,79605145


-q -0,98041095 -1,02978023 -1,07173733 -0,96425588 -1,00521261 -1,03805599
P>z 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000
R2 0,88536277 0,90558633 0,91671481 0,88083054 0,90017262 0,91089351
N 1.033 1.068 1.118 978 1.013 1.062
Variaciones absolutas intercensales en los parámetros
A 0,167515794 0,135130372 0,140764669 0,1071113
-q -0,049369279 -0,041957106 -0,040956728 -0,0328434
Variaciones en los parámetros con metropolización
A -0,087621946 -0,114373071 -0,142392143
-q -0,01615506 -0,024567614 -0,033681346
Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas censales del DANE

dro 1 se busca entender las continuidades y se realizarán los análisis posteriores que se
las novedades de la distribución poblacional presenta en el cuadro 3.
colombiana en las últimas dos décadas y, con Los resultados del ejercicio sin metropo-
tal propósito, se han realizado las estimacio- lización muestran, en primer lugar, el influjo
nes sin y con metropolización a fin de captar tenuemente decreciente de Bogotá sobre el
ciertos aspectos que la estadística descriptiva conjunto del país. En efecto, el parámetro A
no permite lograr. En el ejercicio con metro- es positivo y sus incrementos se contraen en
polización se agregó la población de cada una cerca de tres puntos centesimales cada diez
de las nueve zonas metropolitanas como si se años, como se deduce de las variaciones in-
tratase de una sola unidad espacial; es decir, tercensales de dicho parámetro. El signo y la
suponiendo una situación de integración magnitud marginal de los cambios en la
completa. Esas nueve zonas no son un punto pendiente, esto es, en el parámetro -q, su-
de partida ad hoc, pues en la identificación gieren que el país continúa su fase concentra-
de los entes territoriales concernidos se em- tiva de población localizada en las zonas
pleó el criterio de interacción coyuntural y es- metropolitanas.
tructural sugerido anteriormente, de donde Al realizar las estimaciones con las agre-
se deriva la jerarquía poblacional sobre la que gaciones poblacionales metropolitanas alu-
didas, se infiere que el influjo poblacional
logarítmica inversa entre el tamaño de la ciudad y su de la zona metropolitana de Bogotá es siste-
rango Log P = A - q Log R, donde P es el tamaño de-
mográfico de la ciudad, R es su rango, q la pendiente máticamente inferior al decir de las variacio-
de la función cuyo valor es negativo y A es el valor del nes en los parámetros con metropolización,
intercepto de la función en el eje vertical. Este intercepto de manera que la pérdida marginal de la pri-
es el tamaño teórico (estimado) de la ciudad mayor”
(Cuervo, 2004: 78). macía poblacional bogotana se debe, en es- 15

QUESTIONES URBANO REGIONALES


öscar A. Alfonso R.
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

pecial, al avance del crecimiento poblacional Nótese que la condición de concentración


metropolitano en las restantes ocho zonas, se cumple simultáneamente para los tres
lo que se corrobora con las variaciones cre- años analizados y, además, que los valores
cientes en el parámetro –q con metropoliza- tienden a aumentar indicando ello el avance
ción. Más que nada, ese cambio obedece al sostenido del fenómeno de metropolización
crecimiento notable de Soledad, en la zona de la población; esto es, que las zonas me-
metropolitana de Barranquilla, y de Bello, tropolitanas que desde hace 20 años eran
en la de Medellín. grandes en términos poblacionales tienden
En los dos tramos de la Gráfica 1 se pone a serlo aún más en la actualidad. Un análisis
de presente que ese parámetro –q, si bien de los resultados del último período inter-
asume un valor próximo a la unidad, no se censal revela que nueve zonas metropolita-
distribuye de manera uniforme a lo largo de nas con sus núcleos y 56 municipios metro-
la función pues, de ser así, podría aducirse polizados aportan sistemáticamente el
una situación próxima a la de un sistema ur- 57,4% del crecimiento poblacional, mien-
bano equilibrado. El desequilibrio del sis- tras que las 23 capitales departamentales res-
tema urbano colombiano se manifiesta, de tantes en las que no se distingue alguna
un lado, en la persistente concentración de la interacción metropolitana de trascendencia
población en ese conjunto reducido de ciu- aportan el 15,5% de tal crecimiento, 21 de
dades con un logaritmo superior a 5 y, del las cuales presentan rasgos primaciales en sus
otro, en la persistente disfuncionalidad de jurisdicciones mientras que dos –Mocoa y
otro conjunto de municipios con un loga- Puerto Carreño– no son las ciudades más
ritmo de su población inferior a 3,2. De pobladas de sus departamentos. Esa concen-
hecho, ese tramo de la derecha de ambas tración del crecimiento poblacional se
gráficas pone de presente que en Colombia acompaña de tres movimientos bastante di-
aparecen cada diez años entre 35 y 40 mu- ferenciados en el resto del país que dan lugar
nicipios nuevos y, salvo en contadas excep- a otros tantos conglomerados poblacionales:
ciones, son pequeños y están desarticulados 278 municipios con crecimiento poblacio-
del sistema urbano colombiano. nal estable que aportan el 37,0%, 321 con
La distribución rango-tamaño estimada crecimiento poblacional moderado que
por Gabaix & Ioannides (2004: 6) para los aportan el 4,5% y 433 con decrecimiento
Estados Unidos arrojó un “resultado muy poblacional persistente responsable de esa
cercano a una línea recta” al que consideran pérdida de participación del 15,1%.
como sorprendente en tanto no obedece a Las relaciones de metropolización entre
una tautología causada por las estadísticas. Santa Marta y Ciénaga, que hasta 1985 las
Eso implica que el parámetro –q se distri- perfilaban como la segunda zona metropo-
buye de manera uniforme a lo largo de la litana del Caribe colombiano, se han reza-
función en el caso de los Estados Unidos,
mientras que en el caso colombiano no es
así. Para verificar la hipótesis de concentra- +P11), donde Pi es la población de la primera ciudad.
Cuando S2=2, S4=1, S11=1, la distribución por tamaño
ción se calcularon los Índices de Primacía es consistente con la llamada regla rango-tamaño.
(S2), Cuatro (S4) y Once (S11)2. Cuando S2>2 (S2<2), S4>1 (S4<1), S11>1 (S11<1), el sis-
tema urbano presenta una tendencia a la concentración
(dispersión) lo que significa que hay más ciudades de
2 Los Índices de Primacía, Cuatro y Once se calculan como gran tamaño (pequeño tamaño) de las que prevé la regla
16 “S2=P1/P2, S4=P1/(P2+P3+P4+P5) y S11=2P1/(P2+P3+… rango-tamaño (Zhuoyong, 2008: 17).

QUESTIONES URBANO REGIONALES


El sistema de ciudades y el polimetropolitanismo en Colombia

Gráfica 1
Estimaciones Rango – Tamaño para el sistema urbano colombiano 1985-2005

7.0

6.0
Logaritmo de la población

5.0

4.0

3.0

2.0
-
1.48
1.77
1.94
2.07
2.16
2.24
2.31
2.37
2.42
2.46
2.51
2.54
2.58
2.61
2.64
2.67
2.69
2.72
2.74
2.76
2.79
2.81
2.82
2.84
2.86
2.88
2.89
2.91
2.93
2.94
2.95
2.97
2.98
2.99
3.01
3.02
3.03
3.04
Logaritmo del rango

1985 1995 2005

(a) Sin Metropolización

7.0

6.0
Logaritmo de la población

5.0

4.0

3.0

2.0
-
1.48
1.77
1.94
2.07
2.16
2.24
2.31
2.37
2.42
2.46
2.51
2.54
2.58
2.61
2.64
2.67
2.69
2.72
2.74
2.76
2.79
2.81
2.82
2.84
2.86
2.88
2.89
2.91
2.93
2.94
2.95
2.97
2.98
2.99
3.01
3.02
3.03
3.04

Logaritmo del rango

1985 1995 2005

(b) Con Metropolización


Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas censales del DANE.

17

QUESTIONES URBANO REGIONALES


öscar A. Alfonso R.
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

Cuadro 2
mismos indicadores primaciales anterior-
Índices de primacía metropolitana, mente sugeridos.
Colombia 1985-2005 En el cuadro 4 se sugiere una taxonomía
1985 1995 2005 elaborada con base en esos indicadores, que
S2 2,04 2,25 2,31 capta cinco tipos de dinámicas poblaciones
departamentales: la hiperconcentración en
S4 0,90 0,98 1,02
el archipiélago de San Andrés, Providencia
S11 1,08 1,16 1,22
y Santa Catalina, inherente a las limitaciones
Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas censales del ecológicas de los cayos como soporte de
DANE.
aglomeraciones humanas; la concentración
gado considerablemente, así como la de en ocho capitales departamentales cuyos in-
Cartagena. Conviene dar una mirada a lo dicadores primaciales se ajustan a la regla
que ocurre con las capitales departamentales, rango tamaño; dinámicas confusas3 en nueve
en tanto su influencia poblacional en su ju- 3 La hibridación en un mismo espacio de los movimientos
risdicción departamental medida con los de compactación y difusión llevó a Abramo (2011: 338-

Cuadro 3
Jerarquía de las aglomeraciones poblacionales en la Colombia reciente

Aglomeraciones poblacionales

Zonas Bogotá Boyacá, Cajicá, Cota, Chía, El Rosal, Facatativá, Funza, Fusagasugá,
Metropolitanas Gachancipá, La Calera, Madrid, Mosquera, Sibaté, Soacha, Sopó,
Subachoque, Tabio, Tenjo, Tocancipá y Zipaquirá
Medellín Barbosa, Bello, Caldas, Copacabana, Envigado, Girardota, Itagüí, La
Ceja, La Estrella, Marinilla, Rionegro y Sabaneta
Barranquilla Galapa, Malambo, Puerto Colombia y Soledad
Cali Candelaria, Jamundí, Palmira y Yumbo
Bucaramanga Floridablanca, Girón y Piedecuesta
Cúcuta El Zulia, Los Patios, San Cayetano y Villa del Rosario
Pereira Dosquebradas, La Virginia, Santa Rosa de Cabal y Cartago
Manizales Chinchiná, Neira y Villamaría
Armenia Calarcá y La Tebaida
Leticia, Arauca, Cartagena, Tunja, Florencia, Yopal, Popayán, Valledupar, Quibdó, Mon-
Otras capitales tería, Inírida, San José del Guaviare, Neiva, Riohacha, Santa Marta, Villavicencio, Pasto,
San Andrés, Sincelejo, Ibagué y Mitú.
Mocoa y Puerto Carreño.

278 con crecimiento poblacional estable


Resto del país 321 con crecimiento moderado
433 con decrecimiento persistente
Fuente: Alfonso (2010 y 2011).
18

QUESTIONES URBANO REGIONALES


El sistema de ciudades y el polimetropolitanismo en Colombia

Cuadro 4
Indicadores de la primacía poblacional de las capitales departamentales, Colombia 1985-2005

S2 S4 S11

1985 1995 2005 1985 1995 2005 1985 1995 2005


Hiperconcentración
San Andrés 10,36 10,94 13,32 n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a.
Concentración
Mitú 5,11 5,63 8,75 2,41 2,49 2,83 2,18 2,26 2,60
Cartagena 6,08 6,48 7,35 2,45 2,71 2,85 1,35 1,61 1,80
Villavicencio 6,45 7,30 7,01 1,92 2,41 2,42 1,02 1,38 1,42
Ibagué 5,09 5,69 6,53 1,76 2,13 2,49 0,91 1,09 1,28
Inírida 3,47 5,83 5,82 1,74 1,75 1,33 1,45 1,30 1,03
Leticia 6,53 6,80 5,42 2,03 2,05 2,01 1,44 1,44 1,27
Valledupar 3,90 4,06 4,31 1,32 1,51 1,79 0,72 0,87 1,05
San José del
Guaviare 4,11 3,87 2,83 1,49 1,42 1,30 n. a. n. a. n. a.
Confusión
Sincelejo 2,82 3,77 4,11 0,90 1,12 1,30 0,48 0,57 0,68
Santa Marta 1,72 2,26 4,07 0,76 1,02 1,53 0,46 0,61 0,87
Yopal 2,35 2,89 3,94 0,78 0,97 1,14 0,43 0,56 0,69
Quibdó 2,60 3,63 3,90 0,94 1,11 1,11 0,57 0,63 0,60
Montería 2,62 2,82 3,44 0,87 0,92 1,05 0,46 0,50 0,54
Popayán 2,93 2,69 3,21 0,88 1,02 1,20 0,46 0,55 0,60
Neiva 3,76 3,60 3,08 1,33 1,38 1,23 0,77 0,83 0,77
Florencia 2,46 2,92 2,54 0,83 1,00 1,03 0,49 0,55 0,61
Pasto 2,87 2,59 2,39 1,09 1,10 1,06 0,71 0,73 0,72
Dispersión
Arauca 1,25 1,50 1,77 0,46 0,46 0,51 0,44 0,43 0,48
Riohacha* 1,05 1,01 1,36 0,43 0,43 0,49 0,31 0,31 0,35
Tunja 1,07 1,02 1,32 0,41 0,40 0,47 0,32 0,38 0,34
Relevo
Puerto Asís p
or Mocoa 1,41 1,43 1,24 0,51 0,44 0,38 0,38 0,26 0,23
Cumaribo por
Puerto Carreño 1,02 1,25 2,16 0,62 0,74 1,06 n. a. n. a. n. a.

Fuente: Cálculos del autor con base en proyecciones poblacionales del DANE

zonas en las que se combina la concentra-


-339) a acuñar la metáfora de la confusión que aquí aco-
gemos por su pertinencia para describir esos dos movi-
ción en la primera ciudad con rasgos de di-
mientos de concentración y dispersión que asimilamos fusión/dispersión poblacional en municipios
a los originalmente sugeridos por su autor. de tercera jerarquía departamental; dinámi-
19

QUESTIONES URBANO REGIONALES


öscar A. Alfonso R.
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

cas de dispersión/difusión del crecimiento po- trada en ese estado de declive poblacional de
blacional en tres departamentos y dinámicas los otros 321 municipios –en color rosado–.
de relevo en dos departamentos –Putumayo Esa fase concentrativa metropolitana del
y Vichada– en donde la capital dejó de ser crecimiento poblacional a la que el país ha
la ciudad más populosa y, como en caso de ingresado desde hace algo más de 20 años,
Cumaribo, ya presenta rasgos primaciales de está correlacionada positivamente con la de
alguna trascendencia. En el caso de Rioha- las actividades económicas en tanto el ta-
cha, su primacía poblacional sobre La Gua- maño de los establecimientos económicos y
jira le fue disputada por Maicao que en su grado de especialización, fenómenos que
1995 la relevó pero, a partir de 2005, la ca- se analizan en el siguiente acápite.
pital recobró tal primacía.
Esa geografía de la dinámica poblacional
que se presenta en el Mapa 2 cobra trascen- Jerarquía de las aglomeraciones
dencia política cuando de ella se puede in- y algunas caracterizaciones
ferir una pérdida notable de control
territorial del Estado, siempre y cuando se La geografía poblacional y sus jerarquías tie-
la entienda como correlativa a la desocupa- nen sentido si los fenómenos sociales, eco-
ción persistente del 40% de los municipios nómicos y ambientales tienen una repre-
del país –en color rojo– y a la potencial en- sentación coherente con ella o, en términos
de una geografía del desarrollo, si las poten-
cialidades acumuladas, las riquezas genera-
Mapa 2 das y las vulnerabilidades y afectaciones
Jerarquía de las aglomeraciones
guardan relación con la dinámica espacial de
poblacionales en la Colombia reciente
esas aglomeraciones. Los ejercicios de carac-
terización que se presentan a continuación
pretenden ilustrar la asociación existente
entre tal geografía y algunos de esos fenóme-
nos socio-económicos y ambientales de evi-
dente trascendencia.

Dinámica poblacional y urbanización

La urbanización de la población no se puede


reducir a una cifra global como que el 74,4%
de la población colombiana reside en núcleos
urbanos pues, como se muestra en el Cuadro
5, ese promedio nacional es resultado de una
jerarquía de aglomeraciones en la que la po-
blación residente en las jurisdicciones a su ca-
beza está próxima a alcanzar el umbral de la
urbanización completa y, seguidamente, las
Fuente: Construido con base en proyecciones poblacionales del de menor jerarquía tienen menores tasas de
DANE 1985-2020 y cartografía del Instituto Colombiano Agustín
20 Codazzi. población que se reducen sistemáticamente

QUESTIONES URBANO REGIONALES


El sistema de ciudades y el polimetropolitanismo en Colombia

Cuadro 5
Estructura de la población residente por zonas, Colombia 1993-2005

Zona Número Población % Tasa de Crecimiento %


de residente urbanización de la
Municipios N. de la pob. población
%

Zonas
Metropolitanas 65 19.546.757 45,6 95,1 3.835.303 57,4
Núcleos
Metropolitanos 9 14.529.095 33,9 98,4 2.515.756 37,7
Municipios
Metropolizados 56 5.017.662 11,7 85,6 1.319.547 19,7
Capitales
departamentales
no metropolizadas 23 4.973.957 11,6 90,9 1.037.544 15,5
Resto del País 1.032 18.213.812 42,5 48,2 1.762.709 26,4
Municipios con
crecimiento estable 278 9.134.376 21,3 55,1 2.471.037 37,0
Municipios con
crecimiento moderado 321 4.057.541 9,5 41,7 299.764 4,5
Municipios con
decrecimiento
persistente 433 5.021.895 11,7 40,9 -1.008.092 (15,1)
TOTAL 1.120 42.888.592 100,0 74,4 6.681.484 100,0
Fuente: Cálculos con base en estadísticas censales y proyecciones poblacionales del DANE.

hasta llegar a ese conglomerado de munici- el contrario, hay fuerzas como la violencia
pios con decrecimiento poblacional persis- homicida y otras como la manera en que
tente que, a la luz de una tasa de urbaniza- opera el modelo territorial de Estado en Co-
ción del 41,7%, se puede inferir que son mu- lombia basado en las autonomías locales, la
nicipios cuya vida rural es dominante pero, amañada distribución territorial de una ri-
debido a las limitaciones que hoy por hoy queza coyuntural derivada de la explotación
ofrece ese medio para alcanzar ciertos están- minera y unos tratados comerciales que in-
dares mínimos de vida, tienen alicientes para troducen más competencia internacional al
buscar otro municipio de residencia. mercado local que solamente ciertas unida-
El sub-sistema polimetropolitano colom- des económicas metropolitanas podrán en-
biano, conformado por esos nueve núcleos frentar con algún éxito, que terminan con-
y los 56 municipios metropolizados, acogen solidando aún más esa geografía de la aglo-
57 de cada 100 nuevos residentes en Co- meración. El resultado es, como ya se adujo,
lombia, estadística que denota una dinámica un sistema de ciudades en el que el desequi-
poblacional concentrativa que no tiene a la librio es la regla con que se organiza.
vista otra fuerza capaz de contrarrestarla. Por 21

QUESTIONES URBANO REGIONALES


öscar A. Alfonso R.
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

Actividad económica y des-salarización mercado interno y al promedio nacional,


según se verifica en el cuadro 6. La evidente
La distribución de la actividad económica gradación del tamaño de las unidades eco-
en el territorio y la configuración de espacios nómicas asociada a la jerarquía de las aglo-
económicos guarda relación con las áreas de meraciones poblacionales es subvertida en el
mercado de las unidades económicas locali- caso de los servicios de mantenimiento y re-
zadas en ciertos lugares, el alcance de las paración cuyos oferentes en municipios de
mismas en tanto escasez del bien o servicio decrecimiento persistente son los de mayor
que ofrecen, la escala a la que producen y las tamaño, fenómeno que también ocurre en
ventajas que obtienen de su elección de lo- la prestación de los servicios de educación
calización. Esas ventajas pueden resultar de en los municipios de crecimiento moderado,
la aglomeración con otras actividades esla- lo que indica que en ellos opera una espe-
bonadas y de otras economías externas al cialización hacia servicios inferiores de in-
proceso productivo que ejecutan. fluencia local que no amplía significati-
La diferenciación espacial de los merca- vamente el potencial de crecimiento econó-
dos es un resultado obvio que facilita la ob- mico de los territorios que abastecen.
tención de diferentes tasas de ganancia que
no tienen por qué converger. ¿Cómo es po- Gráfica 2
sible que unidades económicas en donde se Distribución de las unidades económicas y
ofrece un bien o servicio comparable no de- el empleo por jerarquía de las aglomera-
tenten la misma tasa de ganancia en diferen- ciones poblacionales, Colombia 2005
tes espacios? Y mejor aún, ¿cómo es posible (a) Unidades económicas
que todas no pretendan localizarse en el que Decrecimiento persistente
ofrece las mayores tasas? La respuesta es que 09%
Núcleos
Crecimiento
el espacio económico está dotado de factores moderado metropolitanos
43%
07%
idiosincráticos, de determinismos geográfi-
cos y de proximidades institucionales que no Crecimiento
estable
están al alcance de todos los capitales. 16%

La concentración de las unidades econó-


micas en las zonas metropolitanas está co- Capitales de
Municipios
departamento
rrelacionada positivamente con su partici- 12% metropolizados
11%
pación en el mercado de trabajo a escala na-
cional. Como se deduce de la Gráfica 2, a (b) Empleo
medida que se desciende en la escala jerár- Decrecimiento persistente
quica, esa correlación no es tan diáfana de- Crecimiento
07%

bido a la imbricación en el espacio econó- moderado


05%
Núcleos
metropolitanos
mico de dos fenómenos económicos funda- Crecimiento 51%
estable
mentales: la escala de producción y el ta- 12%

maño de las unidades económicas. Capitales de


departamento
El tamaño promedio de las unidades 11%

económicas localizadas en las zonas metro- Municipios


politanas es, en la mayoría de las ramas de metropolizados
13%
actividad en que operan, superior al del resto
22 de espacios económicos que componen el Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas censales del DANE.

QUESTIONES URBANO REGIONALES


El sistema de ciudades y el polimetropolitanismo en Colombia

Si, en general, el tamaño de los mercados que, como resultado de las políticas ultra-
metropolitanos y la influencia supra-metro- conservadoras de competitividad, se ha pre-
politana de algunos de ellos incentivan el tendido favorecer con la contracción del
aprovechamiento de economías de escala en fondo salarial y, por tanto, con el deterioro
la producción, ese fenómeno explica en bue- en la calidad del empleo fabril, según de apre-
na medida por qué el desempleo tiene un lí- cia en la Gráfica 3, resultado que ha acarre-
mite que es difícil de superar, más aun cuan- ado fuertes restricciones al consumo obrero.
do en ciertas ramas de la actividad econó- Siguiendo a Lavoie (2005) es posible revelar
mica metropolitana es común que los capi- la contradicción de las prácticas salariales me-
talistas operen con excesos de capacidad de tropolitanas en curso, pues el régimen de
planta que activan en coyunturas favorables bajos salarios constriñe el tamaño del mer-
para sus negocios. cado interno y contribuye al desempleo per-
Hay ciertas ramas de la actividad en las sistente y, con ello, se deteriora la demanda
que no existen diferencias sensibles entre es- efectiva con lo que se deterioran las posibili-
pacios económicos en el tamaño promedio de dades de valorización del capital industrial.
las unidades económicas, por tratarse de ser- Puesto que la contracción del fondo sala-
vicios poco cualificados para cuya provisión rial industrial es más notable en el Resto de
no se movilizan grandes capitales, mientras Colombia que en la Zona Metropolitana de
que en otras actividades el tamaño del em- Bogotá, conviene analizar cómo opera ahí ese
prendimiento –como en la construcción– o la régimen de acumulación capitalista colom-
competencia tecnológica –como en la manu- biano que se caracteriza por las bajas remune-
factura– requieren cierto tamaño de planta raciones al trabajo. En la Gráfica 4 se des-
que es mayor cuanto mayor es el área de mer- criben tres movimientos inherentes a tal régi-
cado que abastecen. En los municipios metro- men: el primero es la convergencia de la re-
polizados el tamaño promedio del estable- muneración media al trabajo a un bajísimo
cimiento industrial es levemente superior al nivel, el segundo es el aumento de la brecha
de los núcleos metropolitanos, lo que obedece entre productividad y salarios debido al creci-
tanto a las políticas tributarias que discrimi- miento persistente de la productividad media
nan contra la manufactura en pequeña escala del trabajo manufacturero y, por último, el
como resultado de las disputas tributarias predominio de la productividad del trabajo en
intra-metropolitanas, como a la especializa- los municipios metropolizados sobre la de los
ción de los municipios metropolizados en ac- trabajadores manufactureros de Bogotá.
tividades fabriles intensivas en trabajo. La divergencia en la productividad me-
Como resultado de esa competencia por dia del trabajo industrial entre los estableci-
nuevos emplazamientos industriales, es cada mientos industriales de Bogotá y de la Saba-
vez más frecuente encontrar emblemas como na es más o menos notoria dependiendo de
“el emporio industrial de Colombia” o “la fá- la rama de actividad y el grado de califica-
brica más moderna de América Latina” a la ción y las capacidades exigidas al obrero y,
entrada de los municipios metropolizados, a en general, es impulsada por el tamaño al-
través de los que se difunde el supuesto auge canzado por el desempleo metropolitano y
y la prosperidad económica alcanzados a por los considerables diferenciales en tiempo
costa de las exoneraciones tributarias locales. de desplazamiento del lugar de residencia
Pero la dinámica industrial está mediada del trabajador al sitio de trabajo en uno y
también por la estrechez del mercado interno otro lugar. Adviértase entonces que, por 23

QUESTIONES URBANO REGIONALES


öscar A. Alfonso R.
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

Gráfica 3
Tamaño promedio de las unidades económicas por rama de actividad, Colombia 2005
(número de trabajadores)

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%
1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009
Bogotá Metropolitana Resto de Colombia

Fuente: Cálculos del autor con base en la Encuesta Anual Manufacturera del DANE

Gráfica 4
Productividad y salarios promedio industriales en la zona metropolitana de Bogotá,
1985-2009 (Precios constantes de 1994)

80,000

70,000

60,000

50,000

40,000

30,000

20,000

10,000

-
1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Productividad Media Bogotá Salario Medio Bogotá


Productividad Media - Municipios Metropolizados Salario Medio - Municipios Metropolizados

24 Fuente: Cálculos del autor con base en la Encuesta Anual Manufacturera del DANE

QUESTIONES URBANO REGIONALES


El sistema de ciudades y el polimetropolitanismo en Colombia

fuerza de la divergencia de la productividad entrevistados en 2010 en los tres ejes de ex-


media del trabajo, la localización industrial pansión industrial sabanera tengan una per-
en la Sabana ocurrirá tarde o temprano y, cepción muy favorable de las ventajas del
por tanto, las exoneraciones tributarias cons- tratamiento tributario que se les brinda en
tituyen una renta institucional metropoli- la Sabana en relación con el de Bogotá (Ru-
tana, es decir, una ganancia extraordinaria biano, 2008: 115).
para las firmas industriales cuyos socios, ade-
más, no la gastan necesariamente en la Sa- Pobreza
bana ni en Bogotá, sino en otros lugares co-
mo Cartagena, Miami o París. No es extraño Si la superación de las carencias materiales e
entonces que el 70,2% de los industriales inmateriales que torna más difícil la existen-

Cuadro 6
Tamaño promedio de las unidades económicas por rama de actividad, Colombia 2005
(número de trabajadores)

Zonas metropolitanas Capitales Resto del país


Nucleos Municip. Subtotal departa Crecim. Crecim. Decrecim. Subtotal Total
metropo- metropo- mentales estable mode- persis-
litanos lizados rado tente
Mantenimiento
y reparación 3,2 2,7 3,1 3,3 3,1 1,9 4,3 3,2 3,1
Compra y venta
productos no
fabricados 2,9 2,8 2,9 2,4 2,0 1,8 1,9 1,9 2,4
Alojamientos,
restaurantes,
cafeterías 3,2 2,6 3,1 3,2 2,5 2,8 2,4 2,5 2,9
Construcción 10,5 11,4 10,6 6,4 6,7 5,5 5,0 6,1 9,0
Transporte 13,7 12,9 13,5 7,1 6,1 5,0 5,7 5,8 10,5
Correo y teleco-
municaciones 5,1 2,1 4,4 2,6 2,2 1,8 1,8 2,0 3,4
Intermediación
financiera, seguros
o fondos de
pensiones y
cesantías 13,7 5,9 12,9 8,4 5,5 4,3 3,8 4,9 10,9
Educación 14,1 12,1 13,6 13,3 8,8 11,9 6,5 8,8 11,8
Salud, servicios
sociales o disposición
de basuras 8,1 6,0 7,8 7,6 5,3 4,1 4,4 4,8 6,9
Otros servicios 5,3 3,7 5,0 3,8 3,5 4,3 2,4 3,4 4,4
Productos elaborados
o transformados 6,7 7,9 7,0 3,3 4,3 3,6 4,1 4,0 5,7
Otras actividades,
inconsistencias y
sin información 0,5 2,6 0,7 0,4 0,2 0,4 0,7 0,4 0,6
Total 4,0 4,0 4,0 3,2 2,6 2,5 2,4 2,5 3,4
Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del DANE.
25

QUESTIONES URBANO REGIONALES


öscar A. Alfonso R.
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

cia de las personas requiere de mucha pa- singeriana que el relativo inmovilismo de la
ciencia pues el rendimiento de los esfuerzos masa rural “está ligado a su pobreza, a su li-
en la dotación de capital humano así lo mitado horizonte cultural y al carácter re-
exige, una decisión de relocalización residen- ciente de los flujos migratorios, que requie-
cial dentro de un sistema urbano desequili- ren un cierto lapso de tiempo para ensan-
brado puede acelerar la eliminación de esas charse” (Singer 1998, 80-81).
barreras. Es ahí en donde se configura una Reconocida esa estructura geográfica de
estructura de incentivos para las migraciones incentivos que propulsa los cambios de lugar
hacia las zonas metropolitanas como la que de residencia entre la población afectada por
se puede inferir del cuadro 6 pero que, se- las múltiples carencias, hay un factor poco
gún se analizará en el siguiente acápite, exige estudiado que realimenta positivamente la
mayores esfuerzos en tributación que res- concentración poblacional metropolitana:
palde una política de inversión social expan- las migraciones inter-metropolitanas. En
siva. En dicho cuadro se sugiere una taxo- medio de ese polimetropolitanismo que en
nomía que recoge las variables de las caren- la actualidad acapara casi el 60% del creci-
cias materiales e inmateriales en tres grupos miento poblacional del país, también hay
que aluden, en especial, al capital humano incentivos para que periódicamente ocurran
–los hijos– de las personas cuando se trata cambios de lugar de residencia de hogares ya
de la educación y la infancia, al capital social residentes en ese tramo superior de la jerar-
de los miembros del hogar cuando se trata quía poblacional colombiana. A manera de
de las cuestiones laborales y el acceso a la se- hipótesis, es esperable que las personas in-
guridad social en salud, y al patrimonio del volucradas en los cambios de residencia in-
hogar cuando se trata de la cuestión residen- ter-metropolitanos enfrenten menos caren-
cial. La incidencia de esas carencias así agru- cias que las que migran de otros lugares del
padas se establece de acuerdo con la jerar- país a su llegada a la nueva zona metropoli-
quía poblacional del cuadro 3. tana que los acogerá.
Luce evidente que existe una asociación Hay carencias cuya superación recae en
entre jerarquía poblacional y pobreza mul- la órbita social del Estado, en especial las de
tidimensional: a mayor jerarquía, menor in- educación e infancia y los servicios públicos
cidencia. O viceversa. Pero también lo es domiciliarios de soporte a la producción re-
que con una decisión de cambio de residen- sidencial, mientras que las laborales y de la
cia hacia un lugar de mayor jerarquía, la pro- seguridad social en salud están asociadas al
babilidad de que los miembros de un hogar devenir de los mercados de bienes y servi-
superen simultáneamente las carencias del cios. Las considerables diferencias estadísti-
capital humano, del capital social y del pa- cas en las medidas de incidencia poblacional
trimonio es más elevada que si adoptan una de esas carencias obedece, por tanto, a la
estrategia sedentaria. La cuestión es ¿por qué desigual forma de operación de esas dos ins-
no migra más gente hacia las zonas metro- tituciones, de manera que el rompecabezas
politanas? Una pregunta semejante se for- del desarrollo encuentra una pieza más en la
muló hace unos años Paul Singer cuando se asociación existente entre la jerarquía pobla-
ocupó del análisis de las relaciones campo- cional, las formas de intervención del apa-
ciudad al elaborar su crítica a la emergente rato de Estado y la variedad de economías
teoría de la urbanización capitalista de Ma- que diferencia la operación de los mercados
26 nuel Castells, siendo la respuesta de la crítica en las escalas espaciales concernidas.

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Cuadro 7
Variables de incidencia de la pobreza multidimensional por jerarquía poblacional,
Colombia 2005

Zonas Metropolitanas Capitales Resto del País Total

Componentes de la pobreza Núcleos Municipios Subtotal departamentales Crecimiento Crecimiento Decrecimiento


multidimensional metropolitanos metropolizados estable moderado persistente

Población % Población % Población % Población % Población % Población % Población % Población %


privada privada privada privada privada privada privada privada

Población total 14.529.521 5.018.174 19.547.695 5.127.479 9.134.726 4.045.873 5.007.426 42.863.199

Educación e Infancia

Logro educativo 7.189.063 49,5 3.029.878 60,4 10.218.942 52,3 2.894.406 56,4 7.289.484 79,8 3.473.997 85,9 4.313.801 86,1 28.190.629 65,8

Analfabetismo 1.621.819 11,2 644.509 12,8 2.266.328 11,6 937.927 18,3 2.990.373 32,7 1.330.113 32,9 1.666.641 33,3 9.191.382 21,4

Asistencia escolar 1.121.710 7,7 452.983 9,0 1.574.693 8,1 549.994 10,7 1.701.042 18,6 775.312 19,2 951.978 19,0 5.553.020 13,0

Rezago escolar 4.305.131 29,6 1.753.384 34,9 6.058.515 31,0 1.831.784 35,7 4.158.580 45,5 1.879.935 46,5 2.274.213 45,4 16.203.028 37,8

Servicios a la primera infancia 2.174.517 15,0 862.751 17,2 3.037.268 15,5 1.152.970 22,5 2.812.809 30,8 1.177.846 29,1 1.413.043 28,2 9.593.936 22,4

Laborales y Seguridad Social en Salud

Trabajo infantil 745.582 5,1 300.554 6,0 1.046.136 5,4 365.162 7,1 983.199 10,8 545.010 13,5 696.399 13,9 3.635.906 8,5

Dependencia económica 5.141.605 35,4 2.070.861 41,3 7.212.466 36,9 2.558.696 49,9 5.584.191 61,1 2.484.977 61,4 2.985.185 59,6 20.825.516 48,6

Afiliación a la seguridad social 4.162.347 28,6 1.295.853 25,8 5.458.200 27,9 1.789.177 34,9 3.695.734 40,5 1.411.380 34,9 1.642.863 32,8 13.997.354 32,7

Atención a necesidad 756.215 5,2 230.988 4,6 987.203 5,1 322.207 6,3 928.594 10,2 426.707 10,5 540.672 10,8 3.205.383 7,5
manifiesta de atención médica

Residenciales

Acueducto 325.653 2,2 462.773 9,2 788.426 4,0 837.419 16,3 3.217.357 35,2 1.505.448 37,2 1.949.613 38,9 8.298.264 19,4

Alcantarillado 418.970 2,9 306.592 6,1 725.562 3,7 1.036.911 20,2 3.327.542 36,4 1.474.707 36,4 1.794.657 35,8 8.359.378 19,5

Pisos 197.289 1,4 105.913 2,1 303.203 1,6 530.147 10,3 2.082.417 22,8 938.641 23,2 1.132.037 22,6 4.986.444 11,6

Paredes 282.662 1,9 91.003 1,8 373.665 1,9 387.958 7,6 1.019.906 11,2 273.814 6,8 355.941 7,1 2.411.284 5,6

Hacinamiento 1.673.574 11,5 726.532 14,5 2.400.105 12,3 1.265.565 24,7 3.328.470 36,4 1.543.492 38,1 1.830.760 36,6 10.368.392 24,2
Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del DANE y del DNP.

QUESTIONES URBANO REGIONALES


El sistema de ciudades y el polimetropolitanismo en Colombia

27
öscar A. Alfonso R.
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

El esfuerzo personal para la cualificación La esperanza de vida al nacer de las últi-


laboral y la acumulación de capacidades con mas generaciones de colombianos se ha au-
las que el trabajador pueda mejorar su des- mentado de manera considerable, en rela-
empeño y, consecuentemente, su nivel de ción con los inicios del siglo pasado cuando
ingreso con el que podría superar algunas de las tasas de mortalidad y de natalidad eran
esas carencias, enfrenta en el régimen de muy elevadas. La transición epidemiológica
acumulación con bajos salarios uno de los se comenzó a reflejar en un descenso consi-
principales desafíos que, en no pocas ocasio- derable en la tasa de mortalidad durante el
nes, se torna virtualmente insalvable. Es ahí período intercensal 1938-1951 y, a partir de
en donde, con esas mismas dotaciones, las allí, nuevos logros en materia de salubridad
personas identifican regímenes externos ba- pública estuvieron al alcance de los colom-
sados en remuneraciones superiores que im- bianos. Sin embargo, el conflicto interno ar-
pulsan los mercados internos y, por tanto, es mado que había cobrado alrededor de
en esas brechas en donde se han de explorar 180.000 vidas en la Guerra de los Mil Días
las causas de las diásporas que día a día se resurgió a mediados de la década de los se-
acrecientan. En el intertanto, la superación senta como resultado de la polarización po-
de tales carencias gravita en buena medida lítica en cuestiones cruciales como el modelo
sobre la intervención activa del Estado a tra- de sociedad rural que debería imponerse en
vés de la inversión pública local que, por su el país. La emergencia de la violencia homi-
parte, se soporta en buena medida en el re- cida detonó el número de asesinatos hasta
caudo de los tributos locales. convertirse en la principal causa de la muer-
te por causas no naturales, esto es, por en-
fermedades o vejez, rasgo que se conserva de
Muertes por causas manera invariable como se deduce del aná-
no biológicas lisis del Cuadro 8.
No hay que perder de vista que la me-
El estudio de las conductas de los homicidas, dida de incidencia que se emplea es la tasa
suicidas y causantes de las muertes en acci- de muertos por 100.000 habitantes que,
dentes de tránsito es inmanente al buen di- como tal, no indica que tal o cual municipio
seño de las políticas y de los instrumentos tenga esa población, sino que es una medida
para enfrentar el fenómeno con alguna efi- establecida para hacer comparativos los fenó-
cacia, pero el desconocimiento de algunos menos a partir de la extrapolación del fenó-
determinismos geográficos es un poderoso meno: si en un municipio de 5.000 hubo un
limitante de tal propósito. Cualquier análisis homicidio, esto equivale a que si tuviese
etnográfico es precedido, de manera cons- 100.000 habitantes habría tenido 20 casos.
ciente o inconsciente, por el análisis geográ- En relación con el suicidio que el sentido
fico. El fenómeno de la muerte es subya- común tiende a asociar automáticamente a
cente a las dinámicas de concentración, es- la salud mental de sus practicantes o a la dis-
tabilización y vaciamiento de la población minución abrupta del litio en el organismo
colombiana en su geografía y, por tanto, esas humano, Durkheim (1965: 195) disentía
regularidades deben ser leídas al tenor de la cuando afirmó que “un ser vivo no puede ser
fase actual de la urbanización de la pobla- feliz, y ni siquiera puede vivir, salvo cuando
ción y de sus actividades humanas. sus necesidades son suficientemente propor-
28 cionadas a sus medios”. Si esto es así, esa casi

QUESTIONES URBANO REGIONALES


El sistema de ciudades y el polimetropolitanismo en Colombia

Cuadro 8
Incidencia de la muerte por causas no naturales, Colombia 2004-2010
(Tasa por 100.000 habitantes)

Causas 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010


Homicidio 41,3 40,2 37,4 37,0 34,3 39,4 38,3
Suicidio 4,1 4,2 4,0 4,2 4,1 4,1 4,1
Muertos en
accidentes de tránsito 12,2 12,6 12,6 11,6 12,8 12,9 12,5
Muertos por la
variabilidad climática No disponible 1,0*
Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas censales del DANE, del Instituto Colombiano de Medicina Legal Forensis y de la red REU-
NIDOS. (*) Se refiere a la coyuntura 2010-2011.

Cuadro 9
Tasa de suicidios por 100.000 habitantes y zonas de aglomeración,
Colombia 2004-2010

Zonas de Aglomeración 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010


Zonas Metropolitanas 4,5 4,3 4,1 4,1 4,5 4,3 4,1
Núcleos Metropolitanos 4,5 4,3 4,1 4,1 4,4 4,3 4,2
Municipios Metropolizados 4,5 4,4 4,2 3,9 4,5 4,3 4,0
Otras capitales departamentales 5,0 4,3 5,1 5,3 4,6 4,3 4,2
Municipios del resto del país 3,5 3,9 3,6 3,9 3,7 3,9 4,0
Con crecimiento estable 4,4 3,9 3,7 4,0 3,4 3,5 3,9
Crecimiento moderado 2,6 4,3 3,7 4,0 4,0 5,1 4,2
Decrecimiento persistente 2,5 3,8 3,5 3,6 3,9 3,5 4,1
Total 4,1 4,2 4,0 4,2 4,1 4,1 4,1
Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas de la Revista Forensis del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, y pro-
yecciones poblacionales del DANE.

invariabilidad de la tasa de suicidios que se su afecto, o el desencanto con la vida a la


presenta en el Cuadro 9 indicaría que en manera de Andrés Caicedo.
Colombia hay una capa de residentes ex- Bogotá (247 suicidios), Medellín (130)
puestos de manera persistente a una situa- y Cali (93) son las metrópolis que se enfren-
ción de crisis de medios de supervivencia, es tan el mayor número de casos y, por tanto,
decir, unas carencias de carácter estructural demarcan la tendencia nacional y, como se
que no son captadas por los altibajos del cre- verifica en el Mapa 3, la mayor incidencia
cimiento económico. Esas carencias se en- del fenómeno se localiza en los municipios
cuentran a la base de otros detonantes del de las zonas cordilleranas que gravitan sobre
fenómeno tales como la venganza de un en- las zonas próximas a los centros de mayor
amorado con la pareja que no le retribuye aglomeración poblacional y de actividades 29

QUESTIONES URBANO REGIONALES


öscar A. Alfonso R.
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

Mapa 3 narcisismo y arrogancia que imponen su


Incidencia del suicidio en los municipios regla de “quítate tú pa’ ponerme yo” sobre
de Colombia 2010
(Número de casos por 100.000 habitantes)
las reglas del tránsito, ocasionan a diario in-
numerables accidentes fatales. La incompe-
tencia de los conductores de vehículos de
transporte colectivo y un sistema que premia
absurdamente su esfuerzo físico hasta el ago-
tamiento, son causa de otra porción trascen-
dente de esas vidas perdidas. De conjunto,
la persistencia y casi invariabilidad de esa
tasa de muertos en accidentes de tránsito a
un nivel tan elevado como el que se presenta
en el Cuadro 10, trasluce la hostilidad que
se experimenta en las vías urbanas, metro-
politanas y nacionales y que, en el futuro
cercano, debería traducirse en un replantea-
miento de los sistemas y regulaciones en que
se soporta la movilidad terrestre de pasajeros
pues, según se ha visto, hasta a los adminis-
tradores de los actuales, como en el caso re-
ciente de María Inés Agudelo del INCO y
de varios funcionarios públicos en el Valle
del Cauca, les es común desacatar la regla de
la sobriedad al volante.
Fuente: Realizado con base en cálculos del autor a partir de estadís-
ticas de la Revista Forensis del Instituto Nacional de Medicina Legal Bogotá (535 casos), Cali (341), Medellín
y Ciencias Forenses, y cartografía del Instituto Geográfico “Agustín (295) y Cúcuta (98) son cuatro núcleos me-
Codazzi”.
tropolitanos a la cabeza de la estadística de
los muertos en accidentes de tránsito. Como
económicas modernas. Tal tendencia socio- se aprecia en el Mapa 4, en términos de la
espacial sugiere que la crisis persistente que incidencia del fenómeno a escala municipal,
galopa en nuestro medio y que se manifiesta son los municipios de los departamentos de
en el deficiente desempeño de las economías Cundinamarca, Meta, Valle del Cauca y
metropolitanas, reciente en especial a sus lu- Antioquia los que revisten las tasas más ele-
gares de aprovisionamiento y, en particular, vadas, pero es la vía que conduce del oriente
a la economía campesina de su área de in- colombiano hacia la sabana cesarense, la Vía
fluencia más próxima. al Mar, en la que la incidencia es aún mayor.
En el caso de los muertos en accidentes Las tasas de suicidio y de muertos en ac-
de tránsito se ha puesto de presente en los cidentes de tránsito, en tanto su nivel y per-
últimos años como el exosomatismo hace sistencia, son anormalmente altas. En la
parte de un estilo de vida ligado más a la os- coyuntura reciente, la variabilidad climática
tentación que a la satisfacción de necesida- que anuncia el ingreso a una era pre-glacial,
des universales. El vehículo de uso particular desató tal nivel de precipitaciones que puso
en manos de borrachos ha cercenado mu- al descubierto el desastre del ordenamiento
30 chas vidas, pero también personas ebrias de territorial colombiano que afectó a 3.6 mi-

QUESTIONES URBANO REGIONALES


El sistema de ciudades y el polimetropolitanismo en Colombia

Cuadro 10
Tasa de muertos en accidentes de tránsito por 100.000 habitantes y
zonas de aglomeración, Colombia 2004-2010

Zonas de Aglomeración 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010


Zonas Metropolitanas 13,2 12,0 12,8 10,2 12,2 12,3 11,3
Núcleos Metropolitanos 12,6 11,0 11,7 8,2 11,1 11,2 10,2
Municipios Metropolizados 14,8 15,0 16,1 16,1 15,4 15,6 14,3
Otras capitales departamentales 14,7 14,3 14,9 15,2 13,8 14,6 14,2
Municipios del resto del país 10,4 12,7 11,6 12,0 13,1 13,0 13,4
Con crecimiento estable 13,0 13,9 13,2 13,1 13,7 13,9 13,8
Crecimiento moderado 9,5 12,4 11,9 13,5 13,6 14,6 15,3
Decrecimiento persistente 6,5 10,7 8,6 8,8 11,4 9,9 11,0
Total 12,2 12,6 12,6 11,6 12,8 12,9 12,5
Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas de la Revista Forensis del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, y pro-
yecciones poblacionales del DANE.

llones de colombianos, cobrando la vida de


Mapa 4
Incidencia de las muertes en accidentes de
469 o una tasa de un muerto por cada
tránsito en los municipios de Colombia 2010 100.000 colombianos en razón de tal desas-
(Número de casos por 100.000 habitantes) tre. Un municipio, Gramalote en Norte de
Santander, sucumbió ante los deslizamientos
y sus 5.853 habitantes enfrentan la ruina y
la desazón semejante a la de un despojo vio-
lento.
El homicidio, expresión despótica de la
carencia del valor ético de la vida, tiene ex-
presiones geográficas entre las que sobresale
su concentración metropolitana que, en la
coyuntura reciente, pone de presente la rea-
firmación de un modo territorial de operar
de sus ejecutores, heredado de la degrada-
ción de la seguridad democrática. Las esta-
dísticas del homicidio que se emplean
muestran tanto lo que ocurre pero ocultan
lo que nos está vedado. En el primer caso, el
número de homicidios registrados por Fo-
rensis es superior al que reporta la Policía
Nacional ¿Por qué razón? ¿Quién es compe-
tente para realizar las necropsias? Más allá de
esas cuestiones y en relación con lo que no
Fuente: Realizado con base en cálculos del autor a partir de estadís- revelan las estadísticas, se sabe que abundan
ticas de la Revista Forensis del Instituto Nacional de Medicina Legal
y Ciencias Forenses, y cartografía del Instituto Geográfico “Agustín las fosas comunes a través de las que los ho-
Codazzi”. micidas persiguen enterrar los rastros de sus 31

QUESTIONES URBANO REGIONALES


öscar A. Alfonso R.
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

crímenes, de manera que si esos cadáveres reglas, no obstante que, como en el caso alu-
fueran contabilizados adecuadamente se ele- dido, se trate de reglas de origen divino.
varía la incidencia poblacional del homici- Imagino que la Iglesia tiene alguna explica-
dio y se agravaría la dimensión del ya muy ción al respecto que, por ahora, desconozco.
grave estado de indefensión de millares de Tal desacato, en lo que concierne al homici-
víctimas. dio, obedece en lo fundamental a la ausencia
Los orígenes de la violencia homicida en del valor ético de la vida dentro de los códi-
Colombia están asociados al desarrollo anti- gos que orientan la conducta de los homici-
democrático del agro. Sin haber logrado so- das. El contenido de tal valor se debería im-
lucionar el problema, la violencia se recru- partir en la educación básica, pero se ha des-
deció por causa de la rigidez del Estado en deñado en favor de ciertas materias dirigidas
su postura para adelantar la Reforma Agra- a incrementar la competitividad, política
ria. Vinculado con esos detonantes, el prin- que ha arrojado dudosos resultados. Por
cipal responsable del auge de la violencia ho- tanto, el homicida no puede ser tratado
micida por nuestros días ha sido el narcotrá- como un loco ni la violencia homicida como
fico, fenómeno que no conoce de derechas una pandemia sino que, siguiendo la lógica
ni de izquierdas y cuyo poder corruptor se einsteniana, lo que es una locura es que el
ha difuminado tanto al interior del aparato Estado persiga obtener resultados diferentes
de Estado como entre algunas huestes de la aplicando las mismas pautas que nos han lle-
sociedad civil. Si la huella homicida del nar- vado a democratizar la inseguridad y el es-
cotráfico durante su auge quedó grabada de tado de indefensión.
manera indeleble en el territorio colombia- La confluencia de los batallones de cri-
no, ella se ha profundizado en los períodos minales en las zonas metropolitanas es un
de contracción del área cosechada de la hoja fenómeno que se traslapa con la emergencia
de coca y del precio interno de la pasta bá- de nuevos detonantes de la violencia homi-
sica. Es decir, que tal profundización obe- cida imbricados, principalmente, en la re-
dece en buena medida a la disputa de una composición cruenta por la que atraviesa el
bolsa de renta ilícita más pequeña por parte mundo del trabajo. Sin que el fordismo haya
de un contingente de ávidos promotores y alcanzado la promesa de la universalización
distribuidores que no se contrae sino que, de la seguridad social en salud o en pensio-
por el contrario, tiende a ensancharse, sien- nes, aunque si la del incremento denodado
do los “batallones criminales” su expresión de la productividad del trabajo, una multi-
más conspicua. Por tanto, la renta de la ex- tud de productores de ideas, de conocimien-
torsión y del cohecho ha emergido como tos y de imágenes se han lanzado al ciber-
complemento de la contraída renta del nar- espacio, a las aulas y a las calles de las gran-
cotráfico. des aglomeraciones humanas a proponer
En las actividades conexas como el sica- nuevas relaciones sociales en lo que Hardt
riato es común encontrar a sus ejecutores (2011) ha llamado la biopolítica. Tales pro-
santiguándose antes de dar inicio al opera- puestas de producción inmaterial entran en
tivo macabro que acabará con la vida de su conflicto con el legado fordista y se toman
víctima, a sabiendas de que está violando el el espacio público metropolitano en donde
mandamiento de “no matarás”. Esa rutina se difuminan las ideas de la paz en las estro-
ilustra, entre otras cosas, esa pertinaz incli- fas del rap y sus imágenes en los grafitis,
32 nación de los colombianos al desacato de las pero sus autores son baleados sea en las calles

QUESTIONES URBANO REGIONALES


El sistema de ciudades y el polimetropolitanismo en Colombia

de la Comuna Nororiental en Medellín o en de visión empresarial pero dotados de cone-


un puente de la prestigiosa Avenida Pepe xiones en el submundo político que, como
Sierra de Bogotá, como tampoco logró elu- en el caso de los Tapias, Gómez y Nules, so-
dir la muerte aquel adolescente patinador bornan a los funcionarios de tercera catego-
caleño que ultrapasó inadvertidamente una ría –Inocencios– a los que la descentraliza-
“frontera invisible” en alguna esquina de ción les ha confiado el botín de la inversión
Siloé. pública local.
Pero otro determinante de la violencia La incidencia metropolitana del homici-
homicida que día a día cobra más víctimas dio es notablemente superior que en el resto
es cierta modalidad de violencia política, de- del país. Estimé que en 2010 la tasa de ho-
tonada no por causa de diferencias ideoló- micidios por 100.000 habitantes se aproxi-
gicas sino por la disputa violenta del botín maría a 45, pero se ubicó en 38. No obs-
de la descentralización fiscal y de las regalías tante ese desfase de casi un 15% en la previ-
que engrosan los erarios municipales. La sión, es una tasa extremamente elevada y
descentralización se implantó en los muni- persistente pues venía de 39 en 2009. Lo
cipios de Colombia en medio de un contin- que no ha cambiado es esa geografía del ho-
gente de políticos locales acostumbrados a micidio que, por segundo año consecutivo,
dirimir sus diferencias a sangre y fuego. Con encuentra en las zonas metropolitanas a la
el incremento en el situado fiscal, la partici- cabeza de la jerarquía de las aglomeraciones
pación de los municipios en los ingresos co- del país los lugares en los que se concentra
rrientes de la Nación y en las regalías de la el homicidio y se reproducen con mayor di-
explotación del subsuelo, afloró la corrup- namismo las estructuras de sus ejecutores.
ción y la violencia homicida como coma- La intensidad del homicidio en las zonas me-
drona de la distribución de los presupuestos tropolitanas continúa siendo la más elevada
locales. En medio de esos arcaísmos se han de las diferentes zonas de aglomeración po-
formado los “empresarios de la contratación blacional del país superando la tasa nacional,
municipal”, carentes de perfil académico o como ocurre sistemáticamente desde 2004.

Cuadro 11
Tasa de homicidios por 100.000 habitantes y zonas de aglomeración,
Colombia 2004-2010

Zonas de Aglomeración 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010


Zonas Metropolitanas 47,2 41,4 37,0 37,1 36,7 45,0 44,4
Núcleos Metropolitanos 47,3 39,8 36,2 36,2 37,1 46,8 45,2
Municipios Metropolizados 46,8 46,0 39,4 39,4 35,7 39,8 42,2
Otras capitales departamentales 40,8 33,9 33,2 34,8 32,1 33,7 32,7
Municipios del resto del país 35,2 40,8 39,0 37,7 32,3 34,9 33,3
Con crecimiento estable 37,5 41,5 42,2 41,8 36,0 41,3 40,0
Crecimiento moderado 30,6 37,6 37,2 35,7 26,8 28,4 26,4
Decrecimiento persistente 34,8 42,0 34,6 31,5 29,9 27,8 25,9
Total 41,3 40,2 37,4 37,0 34,3 39,4 38,3
Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas de la Revista Forensis del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, y pro-
yecciones poblacionales del DANE.
33

QUESTIONES URBANO REGIONALES


öscar A. Alfonso R.
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

Pero en la coyuntura 2009/2010 se puso de de 103 que, en 2010, es superada por Cal-
presente el recrudecimiento del homicidio das, Itagüí y Barbosa en la zona metropoli-
en los municipios metropolizados según se tana de Medellín, según se ilustra en la Fi-
aprecia en el incremento de esa tasa de 40 a gura 1.
42 homicidios por 100.000 habitantes, Si la coyuntura 2009/2010 sugiere al-
mientras que en los núcleos metropolitanos guna hipótesis, es la de la realimentación de
se experimentó una leve contracción. la intensidad del homicidio metropolitano
Mientras que en 2009 Boyacá y Girar- pues en aquellos municipios en los que la
dota, municipios metropolizados de la Sa- tasa de homicidio fue muy elevada ha con-
bana de Bogotá y del Valle de Aburrá, res- tinuado siéndola, mientras que en aquellos
pectivamente, no experimentaron ningún que era inexistente ahora aparece así sea a ni-
homicidio, en 2010 su tasa ascendió a 10 y veles relativamente bajos. Ese efecto de rea-
44, denotando la fragilidad de nuestros efí- limentación positiva del homicidio obedece,
meros episodios de tranquilidad local. En en buena medida, al accionar de los batallo-
2010 fue Tabio el municipio metropolizado nes de criminales y a la lumpenización de
en donde no ocurrieron homicidios. En sus ejecutores que no conocen ni reconocen
cambio, Chinchiná continúa con una tasa el valor ético de la vida y, en segundo lugar

Gráfica 5
Intensidad del homicidio en los municipios metropolitanos 2010
(Número de casos por 100.000 habitantes)

140,0
127
125

120,0
104
103
99

100,0
97
95
86
84
83
82
81

80,0
69
65
60

60,0
53
53
53
52
51
50
45
45
44
43
41
39
37
37
36

40,0
32
32
30
30
27
27
27
26
25
24
23
23
22
18

20,0
15
13
13
13
13
12
12
11
11
10
10
10
8
8
8
7
7
7
6
4

-
Cúcuta
Los Patios
El Zulia
Rionegro
La Tebaida
Calarca
Girardota
Armeria
Sabaneta
Marizales
Jamundí
Soacha
La Ceja
Marinilla
Barranquilla
Bello
Galapa
Villamaría
Soledad
Malambo
Sibaté
Villa del Rosario
Bogotá, D. C.
La Calera
Bucaramanga
Envigado
Puerto Colombia
Piedecuesta
Cota
Funza
El Rosal
Facatativá
Zipaquirá
Fusagasugá
Madrid
Mosquera
Tenjo
Bojacá
Floridablanca
Girón
Cíha
Gachancipá
Tocancipá
Subachoque
Neira
Cajicá
Sopó
Tabio
Caldas
Itagui
Barbosa
Chinchinía
Palmira
Yumbo
La Virginia
Medellín
La Estrella
Cali
Santa Rosa de Cabal
San Cayetano
Cartago
Copacabana
Dosquebradas
Pereira
Candelaria

Fuente: Elaborada con base en estadísticas de la Revista Forensis del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y en las proyecciones
34 poblacionales del DANE

QUESTIONES URBANO REGIONALES


El sistema de ciudades y el polimetropolitanismo en Colombia

pero no menos importante que lo anterior, Mapa 5


a que las políticas reactivas del Estado para Incidencia del homicidio en los municipios de
reprimirlo se tornan día a día menos efica- Colombia 2010
(Número de casos por 100.000 habitantes)
ces. La imbricación de esos dos determinan-
tes redunda en una notable estabilidad
temporal del fenómeno que incide en la sen-
sación de inseguridad que agobia a los co-
lombianos.
El inicio de la coyuntura reciente estuvo
marcado por la matanza a comienzos del
2010 de civiles y policías en un bar de En-
vigado. Fue el anuncio del recrudecimiento
del homicidio en el Valle de Aburrá que,
como se esclarece en la Gráfica 5, situó a tres
de sus municipios a la cabeza de los de ma-
yor incidencia metropolitana del homicidio,
superando a Chinchiná. En seis de los nueve
núcleos metropolitanos esa tasa es superior
al promedio nacional, siendo la más elevada
la de Medellín. La zona metropolitana de
Medellín, al igual que las restantes ocho
zonas metropolitanas, son las de menor vul-
nerabilidad poblacional a fenómenos como
el recrudecimiento de las inclemencias del
Fuente: Realizado con base en cálculos del autor a partir de estadís-
clima que se tornan cada vez más frecuentes, ticas de la Revista Forensis del Instituto Nacional de Medicina Legal
pero son las más vulnerables al accionar de y Ciencias Forenses, y cartografía del Instituto Geográfico “Agustín
Codazzi”.
los homicidas.
Analizados municipio a municipio, los facilitan la adopción de estrategias metropo-
de las zonas metropolitanas no alcanzan la litanas para enfrentar eficazmente al crimen
elevada incidencia que experimentan Puerto organizado y a su versión más nefasta, los
Rondón (287) en Arauca, Valdivia (256), “batallones criminales”. Ese análisis cuida-
Yarumal (213) y Zaragoza (212) en Antio- doso permite dilucidar que lo que ocurre
quia, Mesetas (237) y Vistahermosa (232) con la geografía del homicidio, es que las
en el Meta o El Dovio (233) en el Valle del zonas metropolitanas se han configurado
Cauca, que son los que tienen una tasa su- como unidades socio-espaciales que operan
perior a los 200 homicidios por 100.000 ha- como un conjunto y, por tanto, que la inci-
bitantes, según se representa en el Mapa 5. dencia del homicidio en ellas es muy pró-
La lectura de ese mapa debe ser realizada con xima a los casos dispersos en la geografía
detenimiento pues la subdivisión de nuestra colombiana que se han mencionado.
patria, de manera mucho más compleja que Los voceros de la Policía Nacional ante la
la de la Argentina de Santos Discépolo opinión pública sostienen que en las ciuda-
(2009, 69), es como un “gran loteo” reali- des no hay bandas criminales. Tienen razón
zado para acoger un modelo territorial de si se refieren a que sus dirigencias probable-
Estado basado en unas autonomías que no mente se mimeticen en otros lugares, pero 35

QUESTIONES URBANO REGIONALES


öscar A. Alfonso R.
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

no la tienen si se considera que lo que en- esas modalidades de interacción también


frentamos son contingentes de batallones de son incómodas para las teorías clásicas del
criminales que operan en toda la geografía gobierno local puesto que en el territorio
del país y que, como he sostenido, su lógica sobre el que se gobierna irrumpen de ma-
criminal los conduce a disputarse el mer- nera consuetudinaria no electores que par-
cado de los chantajeables y extorsionables ticipan activamente en la vida económica y
que residen en las metrópolis colombianas. política del municipio que hace parte de la
El anuncio reciente de la Conferencia Epis- zona metropolitana.
copal de que cuatro de esos “batallones” En Colombia, la emergencia de zonas
están dispuestos a negociar la reinserción de con esas características de interacción es un
sus “5.000 efectivos” ratifica la idea de que fenómeno con escaso reconocimiento en el
no se trata meramente de unas cuantas plano académico y político, debido a que la
“bandas” de delincuentes. Seguramente que idea de una nueva organización territorial
muchas etnografías refinadas de la violencia del Estado se ha sesgado hacia la construc-
homicida en Colombia se están adelantando ción regional pasando por alto los efectos de
en la actualidad, pero lo visión de conjunto concentración del crecimiento poblacional
que acá se presentado de manera sucinta su- y económico del país que entraña la metro-
giere que hay manifestaciones y determinis- polización. Las caracterizaciones presentadas
mos geográficos que deben ser considerados sugieren que este sistema persistirá y se rea-
para enfrentar a los homicidas con eficacia firmará en las décadas venideras.
pero además, que las próximas generaciones En los términos descritos, se han identi-
nos cobrarán el precario estado societal del ficado nueve zonas metropolitanas que ha-
valor ético de la vida, aunque contemos con cen del polimetropolitanismo el fenómeno
más bachilleres bilingües con grandes des- más desequilibrante del sistema urbano co-
trezas en matemáticas. lombiano. La superación de las carencias
materiales e inmateriales que hacen más di-
fícil la existencia de las personas es una pre-
Consideraciones finales ocupación societal que embarga la acción
del Estado en sus diferentes niveles. El que
La interacción de los residentes en munici- nos ocupa, el territorial, es indisociable de
pios de una zona, en la que una metrópoli esa geografía humana que se ha analizado y
ejerce considerable influencia en el plano que se aleja por mucho de los criterios del
poblacional y económico, posee una dimen- equilibrio espacial dando lugar, por el con-
sión coyuntural mediada por los movimien- trario, a un sistema urbano cuyo desequili-
tos cotidianos entre esas jurisdicciones y una brio se reproduce de manera paulatina y
estructural asociada a los cambios de resi- persistente. Sin contar con ese hecho tras-
dencia que, de conjunto, definen una situa- cendente, las intervenciones del Estado en
ción de metropolización. Esa noción le resta materia de ordenamiento territorial son ino-
solvencia explicativa a las teorías de los cuas y, por tanto, de un elevado costo social.
bienes públicos locales que se basan en las Por su parte, la política de reordenamiento
preferencias de unos residentes estables que, territorial para enfrentar ese desequilibrio re-
en última instancia, definen tanto el tipo quiere de diagnósticos diferentes que deve-
como el umbral de la intervención de sus len las potencialidades redistributivas que,
36 gobiernos. Y hablando de tales gobiernos, en el marco del principio de la solidaridad

QUESTIONES URBANO REGIONALES


El sistema de ciudades y el polimetropolitanismo en Colombia

territorial, sean aprovechables en aras del (2011), “«No matarás» o la geografía de la vio-
desarrollo. lencia homicida en Colombia”, en Revista
Colombia ha ingresado en esa etapa del po- Zero, segundo semestre.
limetropolitanismo de manera un tanto tardía, Biau, D. (2008), “El auge de las ciudades en
pues en América Latina, como en otros lugares China y la India”, en Urban World (Nairobi:
UN-Hábitat).
del mundo, el fenómeno ya alcanza umbrales
Blair, J. P. y Premus, R. (1987), “Major factors
megalopolitanos. Mientras en Asia la cons- in industrial location: a review”, en Economic
trucción de megalópolis es un propósito deli- Development Quarterly, I, 1.
berado de la política urbana, en los Estados Briffault, R. (1996), “The local government
Unidos la discusión se centra en la actualidad boundary problem in metropolitan areas”,
en las desventajas de ese tipo de estrategias. En en Stanford Law Review, 48, 5.
ese último país se denominó como “Gargan- Brueckner, J. K. y Saavedra, L. A. (1998), Do
túa” a esa invención de un gobierno local, Local Governments Engage in Strategic Prop-
mientras que en la Italia de hoy se sugiere la erty-Tax Competition? (Champaign: Univer-
“institución de la Ciudad Metropolitana o de sity of Illinois at Urbana).
otra forma más “ligera” de cooperación for- Crihfield, J. B. & M. P.H. Panggabean. (1995),
mal, debe estar basada en un código tributa- “Is Public Infrastructure Productive? A Met-
ropolitan Perspective Using New Capital Es-
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QUESTIONES URBANO REGIONALES


öscar A. Alfonso R.
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

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38

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Quito, una propuesta
de ciudad-región
Augusto Barrera
Alcalde del Distrito Metropolitano de Quito1

S
in duda los esfuerzos que hagamos para reflexionar, activar, resolver e
impulsar son sumamente valiosos y útiles, especialmente en un proceso
tremendamente vertiginoso desde el punto de vista político.
Nosotros hemos vivido durante estos años enormes transformaciones
políticas, demográficas y económicas. Tengo la convicción de que la refle-
xión de estos cambios, está rezagada. Es mucho más lo que hacemos y el
volumen de los cambios que la capacidad de comprensión que tengamos
de esos cambios. Mi exposición se dividirá en dos partes muy diferentes.
© Instituto de la Ciudad - Distrito Metropolitano de Quito • ISBN: 978-9978-9995-4-7

En la primera, para poder situar algunos elementos que caracterizan a la


ciudad, presentaré algunos de los datos del último Censo. Esto ayudaría a
contextualizar mejor la reflexión de los compañeros y amigos que nos acom-
pañan. Posteriormente, quisiera entrar a una reflexión de carácter político
y estratégico sobre la construcción de Quito como región. Plantearé algunos
Questiones Urbano Regionales • Volumen 1 • No. 1 • pp. 39-52

pensamientos en voz alta de un proceso que no es un ejercicio tecnocrático


sino, esencialmente, un ejercicio político.
Como puede apreciarse en el gráfico No. 1, la ciudad comienza a tener
una pirámide poblacional que está dejando de tener un crecimiento pobla-
cional centrado en los niños e inicia una fase de transición. El efecto es un
incremento de las poblaciones con más 40 y un decremento de la población
menor a 15 años. Esto implica que los patrones de conducta demográfica
van a cambiar sustantivamente. Se observa la presencia de familias menos
numerosas, muchísimos jóvenes y más adultos mayores. Ese es el patrón
demográfico que tendremos en pocos años.
1 Discurso efectuado en el Seminario Internacional “Ciudad-Región: perspectivas y planteamientos desde
Quito”, realizado en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Quito-Ecuador, 5 de marzo del 2012. 39

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Augusto Barrera

E
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

n Quito, existe una lógica general de cre- Por otra parte, como puede apreciarse en
cimiento pero se distribuye de manera el gráfico No. 3, los migrantes provienen en
diferente en el territorio. En el gráfico un 21% de la sierra y en un 9% de la costa.
No. 2, se evidencia que la ciudad crece fun- Básicamente la migración proviene de la sie-
damentalmente en Quitumbe y Calderón. En rra centro y sierra norte.
estas dos zonas y comienza a dibujarse una Pese al sistemático esfuerzo por hacernos
densificación importante. Por otra parte, en creer que esto es un desastre y que otras ciu-
el centro de Quito, en la zona Manuela Sáenz, dades son una maravilla, los datos del Cen-
se observan crecimientos negativos. so establecen que el 96% de la población
En la actualidad, aproximadamente 1 de quiteña recibe agua potable mediante red
cada 3 quiteños, nació fuera de la ciudad. Si pública. Nosotros aspiramos que, para fina-
se pregunta cuáles son los padres de los qui- lizar este periodo, el porcentaje será del 98
teños, se observa que, en dos de cada tres o 99%. La cobertura total es muy difícil al-
casos se llega al 60%. Esto merece ser anali- canzarla debido a los niveles de dispersión
zado y entendido pues indica que estamos y a la complejidad económico-técnica. No
en una fase de constitución de una quiteñi- obstante, tenemos coberturas observables
dad. Nuestra sociedad está territorialmente en cualquier ciudad europea o estadouni-
en transición pues 1 de cada 3 moradores no dense.
ha nacido en Quito. Esto es muy impor- El 91% de hogares está conectado a la
tante porque identifica que los procesos de red pública de alcantarillado. Al finalizar este
construcción de identidades locales no son periodo, aspiramos a alcanzar una cobertura
automáticos. Los sentidos de identidad, per- cercana al 95 ó 96 %. Eso será posible si ce-
tenencia y convivencia no emergen cuando rramos la brecha en el alcantarillado entre
alguien viene de afuera y vive la primera se- zonas urbanas y rurales del Distrito Metro-
mana. Son un proceso de largo plazo. politano. A nivel urbano estamos en 97%, a

Gráfico 1

De 100 años y mas


De 95 a 99 años
De 90 a 94 años
De 85 a 89 años
De 80 a 84 años
De 75 a 79 años
De 70 a 74 años
De 65 a 69 años -1,03% 1,20%
De 60 a 64 años -1,34% 1,52%
De 55 a 59 años -1,76% 1,98%
De 50 a 54 años -2,14% 2,40%
De 45 a 49 años -2,65% 3,01%
De 40 a 44 años
De 35 a 39 años
De 30 a 34 años -3,92% 4,22%
De 25 a 29 años -4,57% -4,6% -4,79%
De 20 a 24 años -5,14% -4,71% 4,89% 5,43%
De 15 a 19 años -4,99% -4,57% 4,58% 5,20%
De 10 a 14 años -4,93% -4,66% 4,52% 4,87%
De 5 a 9 años -5,03% -4,70% 4,60% 4,89%
De 1 a 4 años -4,06% -3,78% 3,63% 3,93%
Menor de 1 año -0,81% 0,79%

-6,00% -4,00% -2,00% 0,00% 2,00% 4,00% 6,00%

Mujer 2010 Hombre 2010

40

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Quito, una propuesta de ciudad-región

Gráfico 2 96.5% de los hogares tiene acceso a un sis-


Tasa de crecimiento poblacional 2001-2010 tema de recolección de desechos, convir-
8,00%
tiendo así a Quito en la ciudad con mejor
Quitumbe, 3609 hab/km2
7,00% atención. Estamos modificando totalmente
6,00%
Calderón, 1884 hab/km2
el modelo de recolección.
5,00%
4,00%
Los Chillos, 250 hab/km2 En el caso de Quito, el 16% de hogares
Tumbaco, 250 hab/km2
3,00%
La Delicia, 242 hab/km2
tienen pobreza por NBI. Esta circunstancia
2,00%
1,00%
Manuela Sáenz, Eloy Alfaro, 729 hab/km2 merece análisis pues este indicador castiga
4545 hab/km2
0,00% Eugenio Espejo, increíblemente aspectos como la asignación
675 hab/km2
-1,00%
-2,00%
de recursos fiscales. Y ello en razón de que,
Superficie en km2 según los criterios de asignación actualmen-
te imperantes, los cantones y localidades con
Gráfico 3 porcentajes mayores recibirían más recursos.
Residentes de Quito por lugar de origen
Está modalidad de asignación, empero, no
1%
2% considera la calidad del gasto municipal.
0%
Esto no quiere decir necesariamente que
las condiciones de ingreso, que es la otra en-
21% trada para mirar pobreza, sean buenas pero
nos demuestra cual es la configuración de ne-
cesidades básicas en el caso de la ciudad. El
9%
74% de los hogares no tiene necesidades y el
66%
22% presenta una. Una vez más, sin em-
1%
bargo, se aprecia que esto tiene una distribu-
ción territorial diferenciada. En zonas en
Quito Pichincha Costa Sierra crecimiento como Tumbaco, Calderón y el
Exterior No definidos Oriente y Galapagos
Valle de los Chillos, se observan necesidades
a ser resueltas, una distribución inequitativa
con niveles obvios de segmentación y brechas
nivel rural estamos en el 90%, circunstancia que debemos cerrar.
ésta que provoca esa media. A diferencia de otras ciudades, en Quito,
Evidentemente hay ciudades que crecen se registra una estructura única del modo de
enormemente como Santo Domingo de los residencia y del tipo de vivienda. Además de
Tsáchilas pero que, a la par, tienen proble- que existe un alto componente de departa-
mas enormes con el alcantarillado. La situa- mentos, la ciudad tiende hacia la densifica-
ción de Guayaquil con cerca del 60% de ción. No necesariamente la población tiene
cobertura, lo que explica las situaciones que como su aspiración ideal tener una casa
esta ciudad vivió en el último invierno. Esto pues, cada vez más, las personas optar por
es lo que dice el Censo. vivir en departamentos. También existe un
En Quito, el 99.4% de los habitantes porcentaje no despreciable de moradores en
está conectado a la red eléctrica. Esto ha sido relación de inquilinato. No se reproducen
posible dado que, en los últimos años hemos los típicos modelos de propiedad. Y este pa-
reactivado los programas de electrificación trón es importante en una perspectiva de
rural con 120 proyectos nuevos que permi- densificación urbana y de uso de suelo.
tirán una cobertura total. Por otra parte, el 41

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• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

Se pueden citar también elementos im- presa capta el 18% del empleo formal. Tam-
portantes en relación a los temas de educa- bién las medianas y grandes empresas son
ción. Quito es la ciudad con las tasas de importantes desde el punto de vista de la
analfabetismo más bajas y con un promedio captación del empleo.
de escolaridad alto 10,4. El 23% de habitan- En suma, nuestra ciudad ha transitado
tes tiene instrucción superior. Esto significa hacia un modelo de desarrollo capitalista en
que debemos no solo plantearnos la elimina- el cual se observa un componente impor-
ción del analfabetismo sino lograr una ciudad tante de economía formal. Esta realidad debe
en la cual la mayoría de la población termine ser considerada en la perspectiva futura.
el bachillerato. Esto implicaría un salto ex- Algunos de estos indicadores pueden ser
traordinario con referencia a los desafíos fu- interpretados en múltiples formas. Yo qui-
turos para la construcción de la ciudad. siera que reflexionemos sobre si algunos de
En Quito, a su vez, se observan los ma- ellos son o no derivados necesariamente de
yores niveles de formalización y moderniza- las grandes asimetrías nacionales pues no se
ción de las relaciones laborales. El com- puede asumir ex ante que una ciudad con
ponente de trabajo remunerado es el más estos indicadores es un problema sino, por
alto del país con respecto al trabajo no re- el contrario, la situación de Quito consti-
munerado. Con relación al desempleo, en tuye una solución para el desarrollo del país.
Quito, tenemos un 4,9% de desempleo, una Evidentemente la forma de entender una
tasa que es inferior en medio punto a la ciudad-región es múltiple. Sin duda, casi
media nacional y casi la mitad de la tasa de todos los teóricos que trabajan en temas re-
desempleo observable en Guayaquil. En los gionales identifican al menos tres grandes
próximos 3 o 4 años, nuestra expectativa es variables en la concepción de la región. En
incluso una disminución de esa tasa debido primer lugar, la variable socio-cultural im-
a los niveles de inversión derivados de la plica el sentido de pertenencia y elementos
construcción del Plan Vial y del Relanza- de identidad local regional. Este es un factor
miento Económico. Obviamente tenemos decisivo pues una región existe en tanto y
todavía que resolver el problema del primer cuando las personas se siente parte de esa
empleo y de la incorporación juvenil al mer- ciudad.
cado de trabajo, un problema identificado En segundo lugar, desde el punto de vista
como crítico. económico, la región implicaría por lo me-
Por otra parte, los datos del Censo rom- nos la influencia específica de actividades,
pen con la idea de que Quito es una ciudad los nodos productivos y las articulaciones lo-
de burócratas. En nuestra ciudad, la ocupa- gísticas que se configuran alrededor de una
ción por rama de actividad es bastante plural centralidad
y diversa. Esto constituye una gran fortaleza. En tercer lugar, se encuentra la variable
En Quito, se observa un importantísimo institucional que define a la región como un
componente de comercio en todos los nive- territorio administrado por una autoridad.
les y estratos. La industria y la manufactura Evidentemente, los recortes económicos, los
son importantes, las actividades profesiona- recortes identitarios y los recortes institucio-
les representan casi un 5%, tenemos alrede- nales no siempre coinciden. Por eso, en el
dor de 100 mil establecimientos económicos
que representa el 40% de la capacidad pro- 2 Esto hace referencia a la capacidad instalada de las ciu-
42 ductiva existente en el país.2 La microem- dades las 24 cabeceras provinciales.

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Quito, una propuesta de ciudad-región

Antonio Mena
Avenida Amazonas en La Mariscal

mundo contemporáneo, tenemos ciudades este territorio. Evidentemente esta reflexión


y países con una geometría variable. tiene que situarse históricamente.
Entendiendo que esta variabilidad es di- Sin lugar a dudas, la aprobación de la
námica, a continuación, voy a reflexionar Ley Especial del Distrito Metropolitano
fundamentalmente sobre el recorte de orden constituyó un gran acierto porque inició el
más administrativo. Pensar en la ciudad-re- establecimiento de una serie de instrumen-
gión como el territorio que debe ser confi- tos que permitan una gestión administrativa
gurado, determinado y gestionado. Esta op- integral. No obstante, nos encontramos en
ción es necesaria porque Quito no es solo un proceso en transición e imperfecto pues
una ciudad sino una región. aquella Ley precedió al modelo de descen-
Usualmente, pensamos en Quito como tralización que estableció una lógica de com-
la meseta urbana consolidada que tiene solo petencias y de asignación de recursos.
el 10% de su territorio. En realidad, sin em- Por tanto, se presentó el problema de la
bargo, el Distrito Metropolitano comprende insuficiencia de recursos financieros y mu-
4000 kilómetros cuadrados, de los cuales el chas competencias planteadas jurídicamente
85% está fuera de la meseta. En el distrito, que no están asumidas plenamente. El mo-
se observan territorios que van desde los 400 delo metropolitano existente no configuró
metros sobre el nivel del mar en Gualea, necesariamente aquellos aspectos precisos re-
hasta los 4700 metros sobre el nivel del mar lacionados con las competencias y la res-
en las cumbres del Pichincha. Debido a esta pectiva asignación de recursos. Este ele-
diversidad de paisajes, en estricto sentido, la mento es importante en función de la ex-
gestión distrital implica administrar y pensar pectativa de constituir una ciudad-región. 43

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Actualmente, estamos entonces a medio ción se desplaza hacia dónde tiene oportu-
camino recorrido pues tenemos una Ley que nidades de vida. Por ello, Quito crece más
la Constitución consagra y resume. A futuro, que Guayaquil y Cuenca, en un irrefutable
para recorrer la segunda mitad, se requiere proceso de urbanización.
elaborar un estatuto, convocar a una consulta Así mismo, hoy, se torna difícil la iden-
popular y configurarnos como región. tificación de las diferencias urbano-rurales.
La disposición de una Ley para el ejerci- Cuando se plantea el tema de usos del suelo,
cio de la autoridad en el Distrito Metropo- por ejemplo, se observa la existencia de es-
litano es apenas un primer paso. Aunque pacios rurales fuertemente orientados a cir-
muchos no quieran reconocerlo ni admi- cuitos de globalización mediante la expor-
tirlo, esta es la realidad histórica, política y tación de flores; las diferencias urbano-rura-
administrativa de la ciudad. Y esto debe ser les en relación a costos del suelo son com-
destacado porque, sin duda, Quito debe plicadas. Probablemente, el metro cuadrado
constituirse como ciudad-región autónoma. cuesta más en urbanizaciones de sectores
Y razones sobran para ello. altos ubicados en Tumbaco o Cumbayá que
Experimentamos un proceso enorme de en un barrio como San Juan localizado en el
urbanización. A diferencia de lo que podría centro histórico.
pensarse, la ciudad ha crecido en un 22 o Actualmente, ya no guardan vigencia
23% en el periodo intercensal. Por ello, se muchos de los parámetros con los cuales se
podría decir que se requiere una distribución pensaba la dicotomía urbano-rural. En la
más homogénea de la población del territo- metropolitanización contemporánea, nos
rio, empero, dado que no se pueden poner enfrentamos a asentamientos humanos que,
fronteras alrededor de las ciudades, la pobla- si bien podrían estar razonablemente disper-
sos en el territorio, están conectados con
Antonio Mena

redes comerciales, culturales y administrati-


vas con dinámicas y flujos diferentes con el
mundo globalizado.
Para administrar territorios con estas ca-
racterísticas, se requieren herramientas po-
tentes para mirar la integralidad de la ocu-
pación humana del espacio sin reducirla a la
típica dicotomía entre lo urbano y lo rural.
Quito ya no puede concebirse como un pe-
queño municipio que hace cosas, el distrito
debe propender a consolidarse como ciu-
dad-región. Esto implica que, generando y
garantizando la cercanía de la administración
hacia esta realidad, se torna más lógico y po-
tente en garantía de los derechos de las per-
sonas. Hemos avanzado mucho en esta re-
flexión porque, aunque se tienen carencias,
se dispone también de círculos virtuosos que
se multiplican. En un territorio concreto, por
44 Panóramica del sector nor-occidental ejemplo, se configura un círculo virtuoso

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Quito, una propuesta de ciudad-región

cuando se combinan la calidad del espacio


público, la calidad de la educación y una ló-
gica de convivencia. Sin duda, la falta de es-
pacio público y empleo pueden constituir un
circulo vicioso. Pero para enfrentarlas, no se
puede reproducir la lógica de sectorialización
que divide las intervenciones públicas. La
gestión del territorio debe ser concebida y
practicada como una gestión integral. Desde
esta visión, se requiere fortalecer el gobierno
metropolitano para incorporar las problemá-
ticas claves del territorio.
El tema de la movilidad sería imposible
de tratar desde lo nacional con un gobierno
local débil. Este tema implica discutir, entre
otras cosas, cuáles son los cupos de ingreso
de vehículos a largo plazo y qué grado de
motorización puede soportar un territorio.
Todo esto en el contexto de políticas inte-
grales que abarquen desde modificaciones a
la matriz energética, pasando por grandes Centro Histórico
proyectos de infraestructura y llegando a as-
pectos claves cómo la gestión de transito. Si Para que logren eficiencia y efectividad,
estos ámbitos permanecen como rompeca- otros aspectos como la planificación territo-
bezas, la transformación es imposible. rial o como la gestión de riesgos y vulnerabi-
En Quito, nosotros tenemos la ventaja lidades tampoco pueden ser efectuados por
de que ya estamos constituidos como Dis- gobiernos locales débiles o desde el gobierno
trito Metropolitano. Esta circunstancia es fa- central. Ningún ministerio puede sustituir
vorable cuando uno compara con la com- las capacidades de un gobierno distrital.
plejidad de la estructura institucional y de Lo mismo sucede con otros aspectos re-
las limitaciones experimentadas por otras lacionados con la construcción de tejido pro-
áreas urbanas que no tienen esta calidad o ductivo y, sin duda, también con los aspectos
que tienen municipios débiles. En Europa, de la convivencia como la seguridad de la
por ejemplo, la gestión del metro Madrid ha vida metropolitana o, en general, como la co-
sido trasladada totalmente a la comunidad hesión social. Los niveles locales de gobierno
porque su área de influencia va más allá del deben tener un protagonismo importante en
ayuntamiento. En América Latina, debido a la construcción de elementos para la cohe-
la debilidad local ocasionada por el fraccio- sión social, una construcción indisociable de
namiento de Santiago de Chile en varios la conformación de identidades. Por estas y
municipios, muchos de los proyectos de in- otras miles de razones, no tengo la menor
tervención a gran escala terminan siendo duda de que debemos ir a la consolidación
asumidos y gestionados desde el gobierno de un Gobierno Regional Autónomo.
central por la gran debilidad local. Para ratificar este horizonte, quisiera re-
flexionar ahora sobre los problemas y ele- 45

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mentos de estrategia requeridos para tal En Quito, la identidad posible es una


efecto. identidad moderna como identidad contex-
Para avanzar a la construcción de Quito tual. En una ciudad con múltiples identida-
como región, en primer lugar, se requiere des, se observa que figuras como Evaristo o
configurar un fuerte sentido de identidad. el chulla quiteño interpelan todavía a algunos
¿Qué elementos abonan en contra de este de los ciudadanos. Pero, simultáneamente, se
objetivo? En primer lugar, la ciudad tuvo observa también que la ciudad adquiere ma-
una hegemonía importante en la década de tices posmodernos con el movimiento roc-
los 80’y los 90’s, básicamente debido a la ar- kero más importante del país. Para construir
ticulación de las dinámicas administrativas esa identidad contextual, se requiere una ciu-
del capital inmobiliario. dad tolerante, de respeto y progresista que in-
Asumiendo proyectos neoliberales o de- cluya y no niegue a las identidades especí-
mócratas cristianos, los gobiernos munici- ficas. Pero para esto, no podemos copiar el
pales construyeron un proyecto hegemónico pasado porque el Quito de hoy no es la ciu-
y desarrollaron una cierta lógica de identi- dad de hace 20 años ni hace 40 años. Para
dad. Actualmente, sin embargo, aquellos construir camino al andar, no nos sirven las
elementos de referencia identitaria ya no recetas de antaño. Ya no es una opción de po-
operan para Quito; ésta es una ciudad di- lítica metropolitana la promoción de asocia-
versa, plural, juvenil y en transición. Por ciones público-privadas, donde el sector
ello, debemos hacer un enorme esfuerzo en público aporta con el capital y el sector pri-
la configuración de nuevos elementos de au- vado recibe las ganancias. Tampoco los siste-
toestima y de identidad local. mas débiles de planificación ligera son una
Tal construcción no puede basarse en ca- opción. Desde estos marcos referenciales, no
racterizaciones dirigidas a conformar una se pueden potenciar identidades propositivas
identidad nostálgica desde la cual definamos y contextuales que impliquen el desarrollo de
lo que somos en base a “llorar lo que alguna una ciudadanía colectiva, consciente, articu-
vez fuimos”. Tampoco deberíamos pensar en lada y motivada para respetar las particulari-
una identidad constituida a partir de la ne- dades y dirigirse a la consolidación de una
gación de lo nacional. En nuestro caso, no sociedad inclusiva y progresista. Esta tarea
actuamos en base a aquella hipótesis de que, debe ser completada a pesar de los adversarios
en América Latina, la ciudad capital está y problemas que se deben enfrentar.
siempre enfrentada al gobierno central. Desde Quito, se dibuja una segunda ta-
En Quito, la identidad posible es una rea trascendental: construir un bloque his-
identidad propositiva. Nosotros trabajamos tórico para impulsar un proyecto de ciu-
para la construcción de referentes imagina- dad-región. Se requiere lograr ciertos niveles
rios que no sean ni la nostalgia ni la oposi- de acuerdo entre los distintos estamentos,
ción. Obviamente, es bastante más fácil clases y sectores de la sociedad para impulsar
decirlo que hacerlo. Enfrentamos múltiples un proyecto compartido. Sin acuerdos mí-
factores que debilitan la construcción de este nimos, no se logrará la fuerza colectiva re-
proyecto, dígase unos medios de comunica- querida. Esta tarea no es un ejercicio tecno-
ción que contribuyen a un sistemático pro- crático que pueda reducirse a aprobar un es-
ceso de debilitamiento de los elementos tatuto municipal en Consejo. El problema
potencialmente aglutinadores de la identi- es efectivamente construir la fuerza para ser
46 dad local. una ciudad-región.

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Quito, una propuesta de ciudad-región

Este es un desafío enorme debido al

Antonio Mena
nuevo momento histórico vigente. Durante
las décadas pasadas, las sucesivas alcaldías,
con un proyecto fuertemente ligado al capi-
tal financiero e inmobiliario, sedujeron a las
clases medias y crearon clientelas en los sec-
tores y barrios populares ofreciéndoles un
proyecto de convivencia urbana. Aunque
este proyecto se quebró con la crisis finan-
ciera, como ciudad, no hemos logrado sus-
tituirlo. Durante los últimos años, hemos
vivido intentando llenar vacíos antes que
construir un nuevo proyecto hegemónico.
Por ello, si incurriésemos en un análisis
sociológico, se podría apreciar que la débil
construcción de identidad en un proyecto
político local está muy vinculada al proceso
dirigido a minar sistemáticamente la auto-
estima de los ciudadanos. Por ello, nuestro
reto es construir un nuevo bloque histórico
con la actoría de los sectores populares. A di- Parque de El Ejido
ferencia de las prácticas gubernamentales de
antaño, eso no equivale a construir clientela, del territorio. Y, finalmente, los actores eco-
buscamos construir sujeto consciente autó- nómicos deben cumplir la ley.
nomo y organizado que porte este proyecto Aunque pudiese parecer muy poco, estos
de ciudad-región. Por eso, se torna vital el tres elementos nos permitirán avanzar en la
concepto resumido en la frase “el Quito que construcción de articulaciones entre sectores
queremos”. productivos, sectores medios, sectores pro-
Hoy es el momento de otorgarle vigen- fesionales y sectores populares. Con esta ar-
cia a ese concepto. Evidentemente, dado que ticulación se logrará la fuerza política su-
planteamos un proyecto de modernidad, de- ficiente para poder impulsar el proyecto de
bemos recuperar las relaciones con los sec- ciudad-región.
tores medios profesionales. También, se A lo anterior debe sumarse un tercer ele-
deben fortalecer los niveles de localidad de mento: el modelo de gestión política. Nuestro
los sectores productivos pequeños, medianos gran desafío es conformar un modelo abierto
y grandes. Para articular a los productores y e inclusivo que, además de contener una vi-
empresarios, la construcción de una socie- sión de ciudad, abarque un concepto ideoló-
dad moderna e incluyente impone tres con- gico, reflexivo y deliberativo. Con esos ele-
diciones. En primer lugar, los agentes eco- mentos es necesario avanzar de un acuerdo
nómicos no pueden ser rentistas para que así político a un pacto mínimo de poder que per-
su crecimiento implique también beneficios mita impulsar el proyecto de ciudad-región.
para la ciudad. En segundo lugar, los actores Finalmente, un cuarto elemento tiene
económicos deben “localizarse” para que su que ver con la redefinición de la relación
crecimiento implique también el desarrollo entre la ciudad y el gobierno central, enmar- 47

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Panorámica del centro histórico desde el Itchimbía

cando esta reflexión en el concepto de Es- torna más eficaz el fortalecimiento de la des-
tado. Durante 20 años, el Ecuador experi- concentración. Esto es un error. Para que una
mentó un debilitamiento del Estado y de lo democracia sea sustentable, se requiere re-
público. Experimentamos también la enor- construir el Estado a partir de la participa-
me preocupación que el concepto de Estado ción de la población. Y esto exige, bási-
sea asimilado solo al gobierno central y no camente, descentralizar y no desconcentrar.
al gobierno local. Una vez superada aquella Lo anterior no implica sugerir que no se
etapa, se corre el riesgo de que no se en- avance la desconcentración pero si enfatizar
tienda que la reconstrucción de lo público y el fortalecimiento del proceso de desconcen-
del Estado abarca también al estado local. tración. Esto permitirá un Estado perdura-
Aunque muchos quisieran así imaginarlo, el ble, sólido y consistente que pueda tras-
municipio no es una ONG ni “las herma- cender las actuales contingencias de la histo-
nitas de la caridad”, el municipio es el estado ria y consolidar un proyecto a largo plazo.
construido localmente. Esta es “una disputa” en el buen sentido de
A partir de la afirmación, se torna vital la expresión, esto es, una tensión que tene-
comprender que la reconstitución de lo pú- mos que resolver ahora y a futuro en este
blico-estatal tiene un altísimo componente proceso.
territorial. Emerge así otra vez la vieja discu- En Quito, la práctica de la política ur-
sión sobre si el modelo o la vía consiste o bien bana tenía que ver con que nuestro país ha
en fortalecimiento de la desconcentración o asumido que las asimetrías territoriales cons-
bien en fortalecimiento de la descentraliza- tituyen un problema que debe ser comba-
48 ción. A corto plazo, se podría suponer que se tido y que está en relación con una historia

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Quito, una propuesta de ciudad-región

de sistemática asignación desigual de los re- veles de gobierno genera un costo brutal y
cursos. Antes veía cosas insólitas como que no fortalece los elementos de contrapeso de
la banca privada extraía dinero de la provin- la democracia local.
cia de Bolívar y lo invertía en Guayaquil. En Ecuador, se configuró la idea de re-
Debido a prácticas como éstas, sin lugar a gión; no obstante, en la actualidad, tenemos
discusión, se debían desarrollar mecanismos parroquias, municipios, provincias y regio-
de asignación equitativa de recursos a los go- nes. De esta proliferación de divisiones, ve-
biernos subnacionales. No obstante, a veces, remos si resulta el fortalecimiento del poder
el debate termina con una conclusión in- local o si, por el contrario, resulta un debi-
exacta: se supone que los territorios más di- litamiento de todos los niveles porque nin-
námicos deben dejar de serlo para apoyar a guno tiene la suficiente fuerza, autoridad y
las áreas más rezagadas. capacidades reales.
En el nuevo socialismo, la igualación de- Para el caso del Distrito Metropolitano
be suceder hacia arriba y no hacia abajo. No- de Quito, seis ámbitos de competencias de-
sotros no aspiramos a aquel igualitarismo ben ser nítidamente establecidos en el marco
que reparte necesidades sino a un socialismo de lo local.
que modernice las sociedades. Y para eso las En primer lugar, se encuentran todos los
regiones que han podido avanzar deberían temas vinculados a la movilidad y el trans-
ser entendidas como motores de crecimiento porte, incluyendo facultades para crear in-
y no como contraejemplos que hay que li- centivos o desincentivos económicos. Sin
mitar. Esto implica un cambio muy impor- estos, la gestión sería imposible. Esta com-
tante en la valoración del enfoque estra- petencia no puede limitarse sino que debe
tégico en esa construcción. ser concebida como una actividad estraté-
En una ciudad como Quito, se ha conso- gica y global, evidentemente enmarcada en
lidado un modelo de crecimiento y una so- la rectoría nacional.
ciedad razonablemente equitativa, equipada En segundo lugar, la construcción de in-
y formalizada. Para el futuro, nuestro reto es fraestructura básica para educación. No ten-
recuperar este liderazgo regional como un go la menor duda de que el peor de los al-
factor clave en la conformación de una ciu- caldes puede hacer una mejor escuela que la
dad-región, en la construcción del nuevo país Dirección Nacional de Servicios Educati-
y en el fortalecimiento del Estado. vos –DINSE. Con estos organismos, tene-
Todo esto adquiere concreción en la es- mos un atraso brutal en términos de la ca-
tructuración de competencias. Tengo la im- lidad de la infraestructura. Ciertamente, te-
presión de que, debido a la tendencia a po- nemos iconos importantes como las escuelas
ner todo bajo el concepto de “gobiernos au- del milenio. No obstante, subsisten miles de
tónomos descentralizados”, se corre el riesgo escuelas de pésima calidad. Por ello, es clave
de debilitar a la municipalidad, esto es, al cargar la responsabilidad política de estas ta-
poder local más estructurado. En Ecuador, reas a los alcaldes de los gobiernos locales.
se tornaría grave debilitar a la municipalidad También debería suceder lo mismo con
en un doble sentido: “hacia arriba” debido los temas de seguridad, diferenciando níti-
a una configuración un poco extraña de damente con aquello que implica la “convi-
roles en las provincias y “hacia abajo” debido vencia ciudadana”. Esto debe comenzar a ser
a la suposición de que cada parroquia puede un objeto de construcción colectiva. En las
ser un municipio. La multiplicación de ni- estructuras de asignación de competencias, 49

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• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

el tema de la convivencia ciudadana no es sino ejercidas plenamente para realizar a ple-


muy claro. El “aprender a vivir juntos” no es nitud los derechos de los ciudadanos.
una consecuencia no intencional y directa Sobre los recursos quisiera plantear la si-
de la existencia social contemporánea. La guiente reflexión. Considero un acierto el
convivencia ciudadana es un producto in- desmantelamiento de todos los sistemas de
tencionado que emerge desde la construc- pre-asignaciones que implicaban el manejo
ción de valores y espacios públicos, desde oligárquico de los recursos públicos. No obs-
mecanismos de mediación y para la articu- tante, me preocupa que las finanzas de los
lación de las personas y sus opiniones con gobiernos locales terminen debilitándose
un sentido de respeto. sustantivamente debido a la política de des-
Desde “la opinión publicada”, se genera enganchar la recaudación y la distribución
una visión terriblemente policializada de la de impuestos claves.
seguridad. No obstante, una vez tipologiza- Ciertamente, se generaron muchos pro-
das las representaciones sobre la violencia ex- blemas con el 25% del impuesto a la renta.
presadas en muertes, se encuentra que ésta Actualmente, sin embargo, los criterios de
tiene un alto componente de riñas. Y esto distribución definidos establecen que las
no se combate con policías sino con toleran- asignaciones crecen conforme aumenta la re-
cia. Esto implica una modificación de los caudación de la renta. También, se puede se-
patrones culturales. Aunque fuese un es- ñalar como un acierto haber quitado los
fuerzo nacional, aquella modificación se impuestos a consumos especiales o a la tele-
construye en y desde el territorio. fonía; pero, al establecer techos, el creci-
En cuarto lugar, no se puede suponer miento de consumos especiales no implica
que una Secretaría del Estado central pueda el aumento proporcional de los ingresos para
enfrentar los riesgos de cada localidad. La los gobiernos locales y en particular para los
gestión, prevención y mitigación de riesgos municipios. En la práctica, se tiene una pro-
debe ser una tarea efectuada en el territorio gresión en la cual, en términos porcentuales,
porque aquella presupone activar a la pobla- el componente de recursos distribuidos lo-
ción para identificar las tareas y las respues- calmente es menor.
tas dentro del contexto de una matriz de la Este es un problema que debe ser discu-
planificación territorial urbana. tido porque, paradójicamente, los gobiernos
En quinto lugar, con respecto al patri- locales son quienes deben enfrentar las cau-
monio, la Constitución ecuatoriana confiere sas y los efectos no intencionales de estos li-
claramente a los municipios esta competen- neamientos de política. En Quito, por
cia. Obviamente, su ejercicio debe efectuarse ejemplo, se están construyendo actualmente
dentro de los parámetros de una política ge- 7000 casas y edificios. La mayoría de estas
neral. No obstante, se torna inconcebible edificaciones paga impuesto a la renta. Sin
que alguien diga lo que se puede o no se embargo, el componente de impuesto local
puede hacer en una localidad. a la transacción de la plusvalía es pequeñí-
Finalmente, en sexto lugar, también, la simo, el 1,5 por mil. La mayor cantidad de
promoción económica y el fomento de la renta derivada de tales actividades no bene-
productividad deben ser competencias que ficia a la ciudad. Empero, el gobierno de la
una ciudad-región debe poseer. A tal efecto, ciudad es quien debe construir las calles e
se requiere preparación para que esas com- intensificar los servicios. Entonces, en el
50 petencias no sean transferidas formalmente análisis y debate público, se debe clarificar

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Quito, una propuesta de ciudad-región

Antonio Mena
Panorámica del valle de Cumbayá

cómo distribuir la estructura tributaria por- Sin dejar de ser generosos y aceptando
que los recursos impositivos pertenecen no un método redistributivo subsidiario, se re-
al gobierno central sino al Estado. Al res- quieren soluciones específicamente diseña-
pecto, debemos analizar algunos casos. das para una ciudad-región. Como podría
La Constitución plantea los impuestos a apreciarse en centenares de estudios existen-
las herencias. Así mismo nos proporciona tes a nivel internacional, la complejidad y el
cierto margen para el tema de la movilidad. costo de las soluciones de movilidad de una
Cuando incitamos a un debate sobre este ciudad región no son menores. Esto no ocu-
tema, se evidenció el costo financiero y po- rre así con localidades más pequeñas.
lítico asociado pues se interpretó que Quito A su vez, se debe plantear y discutir el
se convertiría en la ciudad más cara del país. destino del impuesto a la renta de las perso-
Si en Quito se concentra el 46% del par- nas. Sin duda, el impuesto a la renta de em-
que automotor, se torna inadmisible que, presas es un ingreso nacional. No obstante,
hasta hace apenas un año atrás, el gobierno los ingresos a la renta de personas son bási-
municipal recibía 3 millones de dólares por camente locales. Así mismo, nuestra respon-
concepto del impuesto al rodaje. Esa canti- sabilidad es estructurar sistemas de recu-
dad no alcanza ni siquiera para pintar los peración de la plusvalía inmobiliaria. Si un
pasos cebra. Esto contrasta con la Comisión constructor obtiene cientos de miles de dó-
de Tránsito del Guayas, una entidad con un lares por un proyecto inmobiliario, se torna
presupuesto de 88 millones de dólares. El lógico que esta plusvalía sea compartida con
gobierno local debe asumir todos los recur- la ciudad. Es increíble constatar que algunos
sos relacionados con la movilidad. ciudadanos, propietarios de departamentos
en Miami por los cuales pagan 12 mil dóla- 51

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Augusto Barrera
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

Antonio Mena

Ciclopaseo, avenida Amazonas

res de impuesto predial, se incomoden cuan- reflexiones sobre la eficiencia y la construc-


do el gobierno municipal les sube el im- ción de un nuevo estado, estamos obligados
puesto de 150 a 300 dólares. a ser extremadamente eficientes. La única ma-
Evidentemente, existe un problema para nera de poder administrar los problemas con-
financiar competencias y capacidades. A temporáneos es trabajando con empresas pú-
nosotros nos corresponde fortalecer nuestras blicas eficientes, competencias claras, camadas
capacidades institucionales. Años atrás, nuevas de servidores públicos, gerentes ade-
cuando el Partido de los Trabajadores acce- cuados y sistemas de tecnología e innovación.
dió al gobierno de Porto Alegre, el gran de- Nuestras capacidades están estructurán-
bate latinoamericano era si se hace un mu- dose para que los problemas relacionados
nicipio eficiente o un municipio participa- con la movilidad, los riesgos o la convivencia
tivo. Con el transcurso del tiempo, la reali- puedan solucionarse mejor de lo que po-
dad dejó una lección brutal: si el gobierno drían hacerlo otros niveles gubernamentales.
local no recoge la basura, nadie va a una En un proyecto de esta naturaleza, el alma
asamblea porque los pobladores no creen es la cohesión, la equidad y la igualdad so-
que la autoridad sea capaz de hacer algo. cial, el Quito que queremos es una ciudad
Existe una enorme relación entre la ca- sin enormes segmentaciones. Una ciudad
pacidad institucional para resolver proble- más democrática y justa. Una ciudad con
mas y la posibilidad de generar participación oportunidades para que, provengan de
social. El municipio debe ser democrático y donde provengan, todas las personas puedan
eficiente a la vez. aquí hacer y sentir su proyecto de vida. Esto
52 Como ha destacado el Presidente en sus define a nuestra ciudad-región

QUESTIONES URBANO REGIONALES


América Latina:
metrópolis en mutación
Luis Mauricio Cuervo *

Resumen

Este artículo ensaya una interpretación de la ciudad latinoamericana que, partiendo de la


idea aristotélica de la ciudad, aprecia las configuraciones urbanas como construcciones
materiales e intangibles cargadas de una pluralidad de sentidos. Organizando la exposición
por “ángulos”, esa pluralidad es desplegada mediante un diálogo permanente entre lo his-
tórico y lo contemporáneo.
Para entender la singularidad y la semejanza de las ciudades latinoamericanas, se pos-
tulan algunas claves de interpretación como las representaciones ideológicas y políticas
© Instituto de la Ciudad - Distrito Metropolitano de Quito • ISBN: 978-9978-9995-4-7

impuestas desde la colonia, la configuración de las percepciones y las emociones en un


mundo tecnológico y la incidencia de ciclos de transformación y expansión urbana. A su
vez, los aspectos de la mutación metropolitana son apreciados con referencia a la globali-
zación del trabajo, de la economía y del territorio, destacándose el papel desempeñado por
las nuevas tecnologías de información.
El panorama de tendencias de cambio esboza la emergencia de un nuevo orden urbano
Questiones Urbano Regionales • Volumen 1 • No. 1 • pp. 53-75

que estaría acompañado por una creciente diferenciación entre grupos socioeconómicos.
Morfológicamente, ese nuevo orden se expresaría en la conformación paulatina de ciuda-
des-región policéntricas y dispersas. En el trasfondo de estas mutaciones, los habitantes
latinoamericanos están experimentando nuevas formas de ciudadanía, vida cotidiana y go-
bierno.

Palabras clave
Globalización, urbanización, ciudad-región.

* Investigador de la Comisión Económoca para América Latina y El Caribe (Cepal). 53

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Luis Mauricio Cuervo
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

(…) Si están ajenas de sustancia las cosas y si esta numerosa Buenos


Aires no es más que un sueño que erigen en compartida magia las almas,
hay un instante en que peligra desaforadamente su ser y es el instante es-
tremecido del alba cuando son pocos los que sueñan el mundo y sólo algu-
nos trasnochadores conservan, cenicienta y apenas bosquejada, la imagen
de las calles que definirán después con los otros.

¡Hora en que el sueño pertinaz de la vida corre peligro de quebranto,


hora en que le sería fácil a Dios matar del todo su obra!

Extracto del poema “Amanecer” De Jorge Luis Borges

Introducción El centro del recorrido: la ciudad,


obra humana para los seres humanos

H
ablaremos de la ciudad latinoameri-
cana de nuestros días; la miraremos Aristóteles propone una definición simple y
más allá de su esqueleto y de su ana- bella: “La ciudad no es más que la asociación
tomía, desde su espíritu, como obra huma- de seres iguales, que aspiran en común a con-
na, hacedora y refundadora permanente de seguir una existencia dichosa y fácil” (1974:
relaciones humanas; intentaremos un reco- 122). Su principio y su fin son los seres hu-
rrido circular, figura perfecta de la geometría manos. La igualdad entre ellos como punto
griega, por lo infinito de su contorno, por de partida y fundamento; su dicha y felicidad
la equidistancia de cada punto con relación como punto de llegada, como meta orienta-
a su centro, por su semejanza con los astros, dora; el acuerdo, las aspiraciones en común,
reguladores de la suerte y del destino. como principal medio de obtención.
Nuestro trazado de círculo estará muy En el mundo de los fines, dicha y facili-
lejos de la perfección; intentará llegar al dad no son una ni la misma cosa. Mientras
punto inicial, sin certeza alguna de haber lo- la primera es el resultado del cultivo de la
grado una línea sin sobresaltos porque ella, virtud, la segunda deriva del progreso mate-
en su recorrido, habrá intentado bifurcacio- rial. “Por tanto, estimaremos como un pun-
nes, trifurcaciones probablemente irreversi- to perfectamente sentado que la felicidad
bles que habremos cerrado a la fuerza para está siempre en proporción de la virtud y de
no perder el punto de llegada. Pondremos la prudencia, y de la sumisión a las leyes de
en el centro la idea aristotélica de la ciudad, éstas” (Aristóteles, 1974:111).
simple, bella y sugestiva; la miraremos desde Aceptemos en éstos los principios básicos
sus más variados contornos intentando no de la ciudad y establezcamos las condiciones
perderla de vista para servirnos de ella como particulares en las que ellos se aplican en el
inspiración que nos ayude a comprender mundo de hoy.
mejor nuestras metrópolis. Lo primero es reconocer que en la polis
griega se funden dos ideas que en el mundo
contemporáneo tienen diferente significado.
La Polis (en griego πÓλις, poleis πÓλεις en
54 plural) era la denominación dada a las ciu-

QUESTIONES URBANO REGIONALES


América Latina: metrópolis en mutación

dades estado de la antigua Grecia. Conju- Aunque contemporáneamente no existe


gaba su centro y al territorio que ella recla- una distinción semejante a la que establece
maba para sí, sin oponer ni subordinar lo Aristóteles entre dicha (felicidad) y facilidad,
rural a lo urbano. la que, a nuestro entender se le aproxima me-
Su centro político-administrativo-social jor es la que propone Sen (2000) entre bien-
era la Acrópolis, donde se encontraba el estar (progreso material) y libertad. Para Sen
templo, la Gerusía, los edificios civiles y el el desarrollo consiste en la expansión de las
Ágora, plaza pública y mercado permanente. capacidades y de las oportunidades de los in-
En contraste, los estados de hoy son nacio- dividuos para orientar su destino (virtud-fe-
nales y, por consiguiente, dan lugar a distin- licidad) y el progreso y la riqueza material
guir la condición de las ciudades (en plural) (facilidad) no son más que uno de los medios
y del campo, de la ciudad y del territorio. La que puede contribuir a conseguirlo. Aparte
condición de iguales, la existencia de acuer- de esta visión, predomina la creencia en la
dos y la obtención de dicha y facilidad se existencia de una identidad básica y funda-
mantiene como espíritu y fundamento de la mental entre desarrollo, progreso material y
ciudad, pero se aplica ahora en plural y con felicidad.
la necesaria distinción de lo rural.1 La ciudad es una obra humana con sen-
La condición de iguales se asocia ahora a tido humano. Entendida como acuerdo entre
la idea de ciudadanía y se aplica indistinta- pares para objetivos de interés común, aparece
mente del lugar específico (campo-ciudad, como reguladora de la sociabilidad humana,
metrópolis, pueblos o aldeas) desde donde de las relaciones entre los individuos y de su
ella se ejerza. Éste concepto nos viene del capacidad de ser prósperos y felices. Cons-
latín civitas, que es como los romanos lla- truida desde las diferentes culturas y plasmada
maban a la ciudadanía romana. Los ciuda- por ellas a través del lenguaje, nos deja cons-
danos (cives) poseían derechos y obliga- tancia de la variedad de sentidos, en veces
ciones que los diferenciaban de otros hom- contradictorios, en veces complementarios,
bres libres (peregrini, o extranjeros). La de- que ella puede tener. La polis se pretende pe-
claración universal de los derechos humanos queña y sin ambiciones de dominio, la urbe,
nos concede a todos, sin distingo alguno, el como veremos más abajo, es singular (Roma)
derecho de ser ciudadanos y poseer ciudada- pero única (capital imperial) y por esa razón
nía. Para el efecto que nos ocupa nos sugiere, universal, el tamaño y la posición, en cambio,
sin embargo, la necesidad de precisar si el cuentan para la tradición anglosajona y le re-
ejercicio efectivo de la misma se preserva in- conocen un valor y un sentido plural.
dependientemente del lugar donde se reside
o desde donde se ejerce.
Primer ángulo: empezando el reco-
rrido, mejor hablar de la (metro) polis,
1 En alemán, no se diferencia entre “ciudad” y “pueblo”. que de la urbe Roma fue en la anti-
Para ambos casos se habla de Stadt. Sin embargo, la güedad ciudad imperial, centro de un
Conferencia Internacional de Estadísticas de 1887 de-
fine los diferentes tamaños de Stadt, en función de su extenso territorio transcontinental
tamaño poblacional, de la siguiente manera: Landstadt
(“ciudad rural”, en 5.000), Kleinstadt (“pueblo pe- La “Urbs” era Roma. Pero esa denominación
queño”, 5.000 a menos de 20.000), Mittelstadt (“ciudad
media”, entre 20.000 y 100.000) y Grosstadt (“ gran se generalizó a otras “urbes”. Esta condición
ciudad “, más de 100.000). de “centro del universo”, dio lugar una fusión 55

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Luis Mauricio Cuervo
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

Antonio Mena Las ciudades, desde que las conocemos,


han sido los puntos de contacto privilegiados
entre comunidades múltiples y diversas y el
universo, el resto del mundo conocido y re-
conocido: en su función de lugares sagrados
han sido el puente entre lo divino y lo hu-
mano, en su papel de capitales políticas han
proyectado el dominio de un pueblo sobre
muchos otros y se han constituido en el re-
servorio vivo de la pluralidad de su propia
cultura; en su carácter de puertos, puntos de
producción, centros bancarios y financieros,
han proyectado el saber hacer local con el del
resto del mundo interconectado a través de
redes marítimas, fluviales, aéreas, de infor-
mación y telecomunicaciones.
Es ese papel de puerta de entrada al uni-
verso el que nos confunde una y otra vez,
engañándonos y sugiriéndonos que ellas son
el universo, sugiriéndonos que su ser y su
Nueva York existencia son el absoluto urbano. Hemos
equivocadamente asignado a ciudades con-
cretas (Nueva York, Londres y Tokio) el pa-
de sentidos que aún prevalece pero que da pel de la urbs romana.
lugar a equívocos. “La” ciudad es Roma, re- Sassen (1991) nos mostró con propiedad
presentativa de lo urbano en abstracto, uni- y suficiencia las propiedades y las caracterís-
versal, sin lugar a distinción con su uso en ticas de la ciudad mundial contemporánea
plural. Punto de referencia del ser y del deber y la llamó global. Identificó a Nueva York,
ser de la ciudad, diluye completamente la ne- Londres y Tokio en ese papel y aparte de de-
cesidad de distinguir condiciones específicas nominarlas ciudades líder, ni siquiera sugirió
de ejercicio de lo urbano. Su carácter de ciu- tratarlas como ciudad universal. Sin media-
dad universal deriva, en aquel entonces, de su ción de relaciones de dominio o de subordi-
posición de dominio. A pesar de que en el nación política, ha sido frecuente que en
mundo de hoy no exista el análogo de la Latinoamérica otorguemos a esta ciudad
Roma antigua, en muchos casos se sigue uti- global el papel de urbe universal y hemos
lizando el concepto de lo urbano como deri- iniciado una frenética búsqueda por recono-
vado de “una” ciudad en particular.2 Es éste cernos en ella, por vernos como su seme-
el caso del uso extendido que se ha hecho del jante. Aspiramos encontrar a Roma imperial
concepto de ciudad global. ¿Por qué? en cada una de nuestras ciudades, restringi-
mos nuestras preguntas, nuestra curiosidad
2 Los latinoamericanos aceptamos con pasmosa facilidad y nuestro compromiso con el futuro, a esta
que reflexiones sobre ciudades emblemáticas del Norte, estrecha y a veces innoble comparación.
tan particulares como cualquiera, se nos presenten como
representativas de “lo urbano” en abstracto, de “la” ciu- Hemos pretendido nombrarnos ciudad glo-
56 dad universal. bal y en esa invocación hemos perdido el

QUESTIONES URBANO REGIONALES


América Latina: metrópolis en mutación

rumbo de nuestro pasado, el colorido múl- “En rigor, todas las ciudades latinoame-
tiple de nuestro presente y la libertad de ricanas aceleraron a partir de entonces un
soñar con futuros impensados. doble proceso que estaba iniciado desde
Parece, por tanto, preferible preservar la la fundación. Por una parte, procuraban
referencia a la polis griega, más que a la urbe adecuarse al modelo europeo siguiendo
sus líneas de cambio y por otra sufrían las
romana, para así conservar la libertad de dis-
transformaciones derivadas de su estruc-
tinguir ciudades de condiciones diversas y tura interna, que alteraban las funciones
aceptar que la condición de “la” ciudad con- de la ciudad y, además, las relaciones
temporánea debe hallarse como resultado de entre los distintos grupos sociales y entre
la comparación entre singulares y no como la ciudad y la región. Ese doble proceso
la imposición de una como si fuese legítima- –de desarrollo heterónomo y de desarro-
mente representativa de lo universal. El re- llo autónomo– continuó a lo largo del
corrido presentado en este texto hace, por período independiente, acentuándose
tanto, referencia a la metrópolis latinoame- cada vez más” (Romero, 1999: xxxiii).
ricana,3 que reconoce su identidad en la
comparación con la ciudad global, con las La construcción de la ciudad latinoameri-
ciudades del mundo actual vengan de donde cana se ha orientado por los patrones im-
vengan, y entre las distintas metrópolis de puestos –durante la colonia– y después su-
nuestro subcontinente. geridos –posteriormente a la independen-
¿Cómo reconocer entonces la diferencia cia– por el modelo de ciudad europea que
entre lo singular y lo universal? ¿Cómo des- hemos construido en nuestras representacio-
cubrir lo metropolitano en abstracto sin so- nes ideológicas y políticas.
meter por la fuerza a lo metropolitano en Esos modelos han contribuido a unifor-
concreto? mizar nuestras aspiraciones, a coordinar
nuestras voluntades, a dotar de perseveran-
cia a nuestros esfuerzos, e incluso a otorgarle
Segundo ángulo: ¿cómo pensar a nuestros proyectos de ciudad de un mítico
lo universal en lo singular, la seme- sentido de nobleza y de legitimidad que les
janza en la variedad?: una primera da la fuerza necesaria para impactar el trans-
pista en la dimensión de las ideas curso de nuestras realidades urbanas. Así, y
gracias a este proceso, cada ciudad particular
El historiador de la ciudad latinoamericana y específica, hace parte de un todo universal,
José Luis Romero (1999) propone una suges- de una idea de ciudad construida en cada
tiva clave, que intentaremos seguir, para re- momento histórico.
solver el dilema planteado. La semejanza de Ese mismo proceso, sin embargo, no
las ciudades latinoamericanas en los diferen- evita la diversidad, no logra oponerse a la
tes momentos de su historia, deriva de la per- emergencia de múltiples realidades urbanas,
secución de modelos urbanos comunes y sus únicas e irrepetibles. Esos modelos urbanos,
diferencias, de la manera particular en que cultivados en cada momento y en cada ciu-
ellos toman arraigo en cada caso concreto: dad “sufrían las trasformaciones derivadas”
–al decir de Romero de las realidades social,
política, económica y geográfica propias de
3 Y no es, por tanto, extensible ni generalizable a ciudades,
pueblos y aldeas latinoamericanas; se pretende aplicable
cada sitio, dando lugar a esas ciudades con-
a las metrópolis. cretas, singulares, específicas. 57

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Luis Mauricio Cuervo
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

Los modelos urbanos contemporáneos bablemente incontenible fuerza de cambio


tienen tras de sí, poderosas máquinas inte- urbano con un sentido convergente: la de las
lectuales y financieras, inmensas organiza- expectativas y los comportamientos indivi-
ciones que los promueven, los difunden, los duales y familiares.
legitiman. Acuerdos económicos como el Más aún en el mundo tecnológico ac-
Consenso de Washington que dieron pie a tual, en el que ellas son sometidas a perma-
concepciones y a políticas macroeconómicas nentes procesos de factura y refacción, ope-
neoliberales convergentes; organizaciones rados a través de los medios masivos de co-
multilaterales, políticas y financieras, que se municación (especialmente la televisión) y
sumaron a través de la proposición de refor- de las industrias culturales globales (particu-
mas apoyadas por instrumentos de crédito y larmente el cine):
de fomento; representaciones económicas de
la ciudad global que dieron impulso a nue- “La revolución informacional que ha cre-
vas formas de intervenir la ciudad, con nue- ado nuevas tecnologías que acortan las
vos parámetros y prioridades. distancias, desdibujan el rol que tradicio-
nalmente asumieron las ciudades, y
transmiten una cultura globalizada a tra-
vés de un sistema de comunicación inter-
Tercer ángulo: ¿cómo pensar, nacionalmente operado. Esto contribuye
lo universal en lo singular, la a homogeneizar los gustos, preferencias y
semejanza en la variedad?: una el mismo paisaje urbano, pero paradóji-
segunda pista en la dimensión de camente ha reforzado la identidad de las
las percepciones y de las emociones sociedades locales. La cuestión social se
internacionaliza en el imaginario colec-
La ciudad, como se ha dicho, es una obra tivo, ya que las necesidades y conflictos
humana para seres humanos que, en su con- tienden a compartirse no obstante las di-
dición de tales, son el resultado de la opera- ferencias nacionales y regionales” (Zic-
ción simultánea de dimensiones diversas. cardi, 2009:30-31).
“¿Dónde nos parecemos los unos a los otros
ciudadanos del mundo?”, pregunta Silva En medio de este contexto, con el naci-
(2008: 145). No necesariamente a través de miento del siglo XXI, en el mundo de las
los paisajes construidos ni por la semejanza emociones ha emergido el temor como sen-
de los componentes de la ciudad, sino en la timiento urbano global, con significativos
construcción de imaginarios, representacio- impactos sobre lo que nuestras ciudades son
nes mentales elaboradas no solamente de y han de ser:
forma racional, sino también emocional.
“En esa dirección, para este escrito, se asume “Los miedos a una catástrofe provocada
que los lugares ya no serán tanto la denomi- en el presente o el futuro inmediato do-
nación del sitio físico, sino esa región psico- minan los ambientes imaginarios del mo-
mento. El ataque a las torres gemelas en
lógica donde se escenifican las percepciones
Nueva York (2001), y sus repeticiones ex-
sociales armadas de modo imaginario (…)” plosivas en las invasiones y ataques en
(Silva, 2008: 146). Por tanto, es necesario Irak (2003) o Madrid (2004), no han
explorar y acudir al mundo de las percepcio- hecho más que visualizar y potenciar un
nes, de las sensaciones y de los sentimientos sentimiento de fragilidad en el (ciuda-
58 que ponen en marcha una poderosa y pro- dano) televidente. El enemigo político ya

QUESTIONES URBANO REGIONALES


América Latina: metrópolis en mutación

no es una súper potencia sino que ha pa- la casi totalidad del continente a través del
sado a ser cualquier sujeto que posea vía armado de redes de distribución y de lavado
telemática alguna información estratégica de activos. En el caso de las ciudades, es res-
y oportuna para destruir al adversario (...) ponsable de la emergencia de una estética ar-
Así, la frontera entre arquitectura y el quitectónica muy particular y ha alimentado
mantenimiento del orden se ha esfumado
procesos mayores de corrupción política e
todavía más, ‘la policía de Los Ángeles se
ha convertido en uno de los protagonis-
institucional que se manifiesta de manera
tas principales de la planificación del cen- cruda a través de las cifras de muertes, ma-
tro’, y de varias de las ciudades se puede sacres y desplazamientos forzosos de pobla-
agregar. Tiempos productivos y afortuna- ción indefensa en los países más afectados
dos para fabricantes de seguridad (…). por esta actividad, lugares éstos donde el
Esa es la paradoja de la máquina para- ejercicio de la ciudadanía se convierte en
noica imparable que se alimenta a sí una quimera. En las grandes ciudades brasi-
misma. La lucha contra el terrorismo que leras los narcotraficantes constituyen hoy
produce ella misma el máximo del terror. bandas armadas con capacidad de confron-
El miedo al asalto que visibiliza la posi- tación directa de la policía y del ejército. Es
bilidad de ser asaltado y agita el corazón” ésta la no mencionada globalización debido
(Silva, 2008: 152-153).
a que se trata de una globalización de lo in-
nombrable.
En América Latina, el enemigo no es ex-
terno sino interno y este imaginario del “En rigurosa coherencia con esta lógica
temor es alimentado a través de los crecien- histórica, la Lima de inicio del siglo XXI
tes índices de violencia y delincuencia del también se hace Global City, como acaba
más variado tipo que se manifiestan a través de revelarse Buenos Aires y la Yakarta de
de los homicidios urbanos: Suharto: es decir, a través de los signos de
aquello que se produce con eficientes cri-
“En un contexto caracterizado por eleva- terios globales: la corrupción transnacio-
dos índices de pobreza, desigualdad so- nal, la miseria globalizada y la persis-
cial y falta de justicia (Neira, 1996) están tencia del único –parece ser– “exitoso”
dadas las condiciones para que la delin- negocio mundializado que produce la re-
cuencia prolifere y, es evidentemente, que gión andina de América Latina: el comer-
se ha incrementado en la última década cio de la cocaína” (Ludeña, 2009: 338).
a niveles francamente alarmantes (…). Se
estima que en América Latina, entre Otro imaginario, del que no habla Silva,
1980 y 1991, la tasa de homicidios subió pero que como observadores de nuestras re-
de 12.8 a 21.4 por 100 mil habitantes” alidades nos atrevemos a sugerir es el de
(Ziccardi, 2009: 60). prosperidad. Esa noble distinción estable-
cida por Aristóteles entre facilidad (bienestar
La incidencia del narcotráfico se extiende material) y virtud no existe en el mundo
hoy a la totalidad del continente latinoame- contemporáneo.4 Aparte de las teorías del
ricano y constituye la forma más dolorosa y desarrollo propuestas por Sen (2000), por lo
menos reconocida de globalización. De una general, bienestar material y felicidad son
producción inicialmente focalizada en los
países andinos, se ha extendido hoy también 4 Aunque existe en la teoría del desarrollo, no en la vida
a México y Centroamérica y compromete a cotidiana. 59

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Luis Mauricio Cuervo
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

hoy una y la misma cosa, se confunden y se y la India, llegando hasta Egipto, en el norte
plasman en objetos del deseo, como el auto, de África.
la vivienda y el paisaje suburbano, el equi- Este mito nos sirve de ilustración de la
pamiento doméstico. idea de que el cambio es permanente; cada
Esos universales urbanos, constructores ciudad nunca es idéntica a sí misma, no es
de la ciudad contemporánea son, por tanto, lo que fue ni lo que será. Sin embargo, su
fundamentalmente realidades mentales, ela- ritmo de cambio es tan disparejo que así
boradas en las dimensiones racionales de la como por momentos el tiempo pareciera de-
ciencia, de la política y de sus instituciones, tenerse, hay otros de vértigo y mutación ex-
pero también, y no menos importantes, di- trema. Estamos en un momento especial,
mensiones imaginarias, producto de la com- renaciendo de nuestras propias cenizas. En
binación de razones y emociones, sembradas los últimos 30 años nuestra metrópolis lati-
en las áreas del deseo y del temor, ejerci- noamericana agonizó, murió y resucitó, de
tando poderosas fuerzas modeladoras del manera tal que estaríamos existiendo en un
comportamiento individual y colectivo. algo totalmente nuevo, inédito, ante lo cual
Ese complejo mundo mental que orien- enmudecemos, bien sea por asombro, por
ta, coordina, da duración y legitimidad a temor o por simple y mera ilusión.
comportamientos urbanos convergentes, Como breve ilustración de estos ciclos
que es fuente de uniformidad y homogenei- urbanos, un caso poco conocido pero im-
dad, se entrecruza a cada instante con las re- pactante, la transformación de Edo en
alidades más básicas de la ciudad como su Tokio:
tamaño, su forma, su dinámica de creci-
miento, su sentido de lo social, de lo político “La desintegración de las ciudades feuda-
y de lo cultural, para producir mil y un re- les provino de varias fuentes y algunos de
sultados urbanos, tan diferentes unos de los elementos desorganizadores fueron
otros que parecieran provenir de planetas más fuertes en algunas regiones que en
otras. Pero la fuerza combinada y destruc-
distintos, tan semejantes unos de otros que
tiva de todos ellos se focalizó en Edo, la
serían meros reflejos de una misma y única
ciudad capital. (…) Una población que
fuente de luz, la globalización. alcanzó el millón de habitantes al final del
período Tokugawa descendió a 597.905
(149.383 casas) en 1873. Las estructuras
Cuarto ángulo: la ciudad nunca es sociales y ecológicas características de Edo
la misma y está sometida a los ciclos en sus días de núcleo del sistema feudal
míticos del Ave Fénix centralizado, entraron en desorden al
mismo tiempo que el sistema completo se
El Ave Fénix o Phoenicopterus, como lo co- desintegraba” (Yazaki, 1968:274, 283).
nocían los griegos, es un ave mitológica del
tamaño de un águila, de plumaje rojo, ana- Como resultado de la restauración de la di-
ranjado y amarillo incandescente, de fuerte nastía Meiji, Tokio reemplazó a Edo como
pico y garras. Se trataba de un ave fabulosa nuevo nombre para la capital del Japón. Este
que se consumía por acción del fuego cada cambio fue algo más que meramente con-
500 años, para luego resurgir de sus cenizas. vencional pues estableció el nacimiento de
Según algunos mitos, vivía en una región una nación moderna con una capital tam-
60 que comprendía la zona del Oriente Medio bién moderna (Cuervo, 1996:25).

QUESTIONES URBANO REGIONALES


América Latina: metrópolis en mutación

aparentes o de contenido profundo. Inten-


taremos demostrar, en lo que sigue, que se
trata de un nuevo nacer de la metrópolis la-
tinoamericana.
En los últimos 30 años, las metrópolis la-
tinoamericanas han estado sometidas a ci-
clos de vida relativamente sincronizados. Los
años 1980 fueron de letargo y de crisis, en
lo económico y en lo político. En lo econó-
mico, la llamada década perdida significó
planes de ajuste, masivos recortes de gasto
público y ciclos hiperinflacionarios con re-
petidas crisis cambiarias y financieras. En lo
político, por la prolongación de las dictadu-
ras, en algunos casos, por la intensidad de
las guerras civiles y sus efectos devastadores,
en otros. Las metrópolis cayeron en un pro-
fundo letargo con un casi nulo crecimiento
en sus inversiones públicas y privadas y u
muy lento, y en algunos casos negativo, cre-
Sao Paulo cimiento económico.
Los años 90 fueron de renacer tanto en
lo económico como en lo político. En lo
Otro ejemplo, más cercano pero no económico por la estabilización de la mo-
menos sugestivo, es el surgimiento de Nueva neda y la llegada 13 masiva de capitales e in-
York como centro financiero global contem- versiones con serio impacto en la com-
poráneo. posición de las ciudades (nuevos artefactos
de la globalización). En lo político por el re-
“La industria manufacturera contaba con torno y estabilización de la democracia,
un millón de empleos en 1950, 900 mil acompañada de procesos de descentraliza-
en 1960, 800 mil en 1970, 500 mil en
ción o consolidación del federalismo que le
1980 y 387 mil en 1987. Entre 1969 y
1987, Nueva York perdió la mitad de sus
han dado un renovado papel a los gobiernos
empleos manufactureros y más de la locales e intermedios, incluyendo los de las
mitad de sus empleos de oficina en las grandes ciudades. El dinamismo económico
sedes manufactureras. (…) En contraste, urbano se vio impulsado por la masiva in-
los servicios (…) aumentaron de medio versión extranjera, por la expansión inmo-
millón en 1950 a más de un millón en biliaria, por la consolidación de la economía
1987” (Sassen, 1991: 200-202). de los servicios y por la creciente capacidad
de pago de los segmentos más pudientes de
Para quienes hemos sido testigos presencia- la población urbana.
les de las trasformaciones de la ciudad lati- Los años 2000 consolidaron el cambio
noamericana nos es difícil distinguir e in- económico y político del subcontinente y de
terpretar con precisión la magnitud del cam- sus ciudades. En lo económico, por la pre-
bio, si se trata de simples modificaciones sencia de una fase relativamente prolongada 61

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Luis Mauricio Cuervo
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

de expansión, asociada a los ciclos de expor- torio, la liberación de las ataduras de la pro-
tación de minerales y de productos agrope- ximidad y del espacio.
cuarios, con el impulso de los nuevos gran- Las nuevas tecnologías de la comunica-
des mercados en plena expansión, la China ción y de la información creaban las condi-
y la India especialmente. Esta expansión se ciones para la formación de redes de trabajo
detuvo temporalmente con una recesión a distancia, de comando de operaciones
mundial que golpeó menos intensamente a complejas sin necesidad de proximidad fí-
América Latina que al mundo desarrollado sica; la liberalización del comercio, de las fi-
y le permitió mitigar el retroceso en los nanzas y de las regulaciones laborales ace-
avances previamente obtenidos a nivel de re- leraban el traslado de segmentos enteros de
ducción de la pobreza. En lo político, el la producción a lugares remotos y distantes
continente se vio poblado de democracias de los originales; las necesidades de 14 fle-
de las más diversas orientaciones y matices, xibilidad incentivaban la atomización y la
que avivaron las búsquedas de cooperación exteriorización de funciones productivas.
y de ganar presencia geopolítica propia. Sassen demostró con rigor y elocuencia
Son treinta años durante los cuales, por que a la desaparición de todas las ataduras
diversas razones y en muy variadas circuns- espaciales arriba mencionadas se habían su-
tancias, las metrópolis latinoamericanas re- cedido la aparición de otras nuevas, que la
nacieron de sus cenizas y confrontaron gran ciudad adquiría funciones de comando
procesos de cambio mayor, fundamental. Su de nuevo tipo, con profundas implicaciones
tamaño, sus elementos y la composición de sobre su estructura económica, su mercado
los mismos no han sido ajenos a las trans- laboral, sus formas de consumo e incluso su
formaciones mencionadas. Muy probable- morfología. Tomó a Nueva York, Londres y
mente cada metrópoli está en la presencia de Tokio como las cabezas de esa nueva maqui-
nuevas estructuras y nuevas morfologías ur- naria económica global y las sugirió como
banas. Más que encontrar un único patrón representativas de un nuevo orden urbano:
de cambio, lo que sí es posible identificar, al
estilo de lo que nos propone José Luis Ro- “A través de las finanzas más que por medio
mero, son vectores de transformación comu- de cualquier otro flujo internacional, ha
emergido una jerarquía global de ciudades,
nes que han dado lugar a configuraciones
con Nueva York, Londres y Tokio no sola-
diversas, dependiendo del tamaño de la ciu-
mente como las ciudades líder, sino tam-
dad, de su ritmo de expansión y de las polí- bién como aquellas que cumplen las fun-
ticas urbanas que la han acompañado. ciones de coordinación y operan como los
mercados de venta y compra de capital y
conocimiento” (Sassen, 1991: 327).
Quinto ángulo: aspectos de la
mutación metropolitana: la dimensión La gestión de la información emergió como
global del trabajo urbano la nueva sustancia generadora de atributos
urbanos de orden superior, representativos
El trabajo de Sassen (1991), a principios de no solamente de una nueva economía sino
los años 1990, no pudo ser más oportuno. también de una nueva ciudad:
Los observadores de la globalización decla-
raban sin cautela alguna y con fundamento “Las tendencias de las firmas a tener su-
62 empírico suficiente la desaparición del terri- cursales o divisiones altamente diversifi-

QUESTIONES URBANO REGIONALES


América Latina: metrópolis en mutación

cadas, a un creciente tamaño, y poseer algún área del subcontinente latinoameri-


varias localizaciones, han diversificado y cano. “La profundización de la inserción de
aumentado los componentes de la infor- las ciudades latinoamericanas en el ámbito
mación necesitada por las oficinas matri- internacional ha generado la formación de
ces, lo mismo que la importancia y pre- una jerarquía urbana, que se manifiesta en
cisión de dicha información. La ubica-
el estudio del Globalization and World Ci-
ción adquirió una nueva importancia
pues algunos lugares proporcionan mejor
ties Study Group and Network (Gawc). Éste
acceso a la información que otros (...) se propuso realizar una sistematización y
También adquiere nueva importancia el evaluación de las ciudades mundiales orde-
mercado (...) Algunas ciudades emergen nadas conforme a un indicador de influencia
como mercados específicos para una mundial o ‘mundialidad’, en base a la pre-
clientela global” (Sassen, 1991: 110). sencia de los servicios al productor.
Latinoamérica tiene dos ciudades entre
La ciudad global, de constatación pasó a ad- diez clasificadas como ‘Beta’ (Ciudad de
quirir el carácter de propósito. El ejercicio México y Sao Paulo), las cuales prestan a lo
de estas funciones de comando se entendió menos tres de los cuatro servicios evaluados
como fuente generadora de prosperidad y (auditoria, publicidad, banca y servicios fi-
se convirtió en la meta por excelencia de la nancieros y servicios jurídicos). Además in-
ciudad latinoamericana. La competitividad cluye 3 entre 35 ciudades clasificadas como
urbana apareció como la nueva estrategia “Gamma” (Santiago, Caracas y Buenos Ai-
que plasmó este deseo, dando lugar a for- res)” (Fuentes, 2004: 12).
mas de medición novedosas que permitie- Ni siquiera Santiago de Chile que apa-
ron hacer el seguimiento al “estado de si- rece en un rango aparentemente despropor-
tuación” en cada momento: el comercio in- cionado con relación al tamaño de su propia
ternacional, la captación de inversiones ex- economía nacional, escapa a esta norma.
tranjeras, el movimiento financiero, el nú- “Como afirma América Economía (2004),
mero y la importancia de las sedes empre- el éxito internacional de Santiago se debe al
sariales y corporativas, la intensidad de los éxito del país más que a la gestión de las au-
flujos de per sonas, información y conoci- toridades de la ciudad; por lo tanto, quizá
mientos, el grado de acceso a conexiones de no sería extraño pensar que Santiago más
Internet y teléfonos celulares, fueron algu- que una ‘ciudad global’ o globalizada, es la
nas de las más significativas variables utili- capital de un ‘país global’, que se encuentra
zadas para determinar el grado de globali- en un proceso creciente de internacionaliza-
zación de cada ciudad. ción de sus relaciones comerciales (…)”
La dimensión global de la metrópolis la- (Fuentes, 2004: 23).
tinoamericana indudablemente se ha conso- El peso del empleo y del valor de las ac-
lidado, incluso, en algunos casos, se ha ex- tividades terciarias, al interior de las cuales
pandido a ritmos sin precedentes. No obs- se incluyen las nuevas funciones de co-
tante, ninguna de las metrópolis latinoame- mando, también se ha expandido significa-
ricanas ocupa los rangos superiores de las tivamente en las metrópolis latinoame-
escalas internacionales y su peso y dinámica ricanas. No obstante, el sentido de esta ex-
se mueve al tenor de su propia economía na- pansión no siempre coincide por el asignado
cional, con pocas sugerencias de ocupar si- por Sassen de ser expresión de la creciente
quiera funciones de comando regional sobre participación de las funciones de comando 63

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Luis Mauricio Cuervo
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

y de gestión compleja de la información y Sexto ángulo: aspectos de la


del conocimiento. mutación metropolitana:
En una investigación comparativa reali- ¿Un nuevo orden social?
zada por Roberts (2005) para cinco metró-
polis latinoamericanas, constata una expan- El nuevo orden urbano, representado en la
sión acelerada generalizada del empleo en ser- ciudad global, se estaría acompañando del
vicios al productor que, sin embargo, no es surgimiento de nuevas formas sociales, en
solamente ni principalmente atribuible a la especial, de nuevas y crecientes distancias
expansión de las funciones de comando pro- entre diferentes capas socioeconómicas.
pias de la ciudad global, sino como soporte a “Está surgiendo una nueva clase, y las ciu-
los nuevos procesos de consumo: “El creci- dades globales han emergido como uno de
miento en los servicios al productor (finanzas, los principales escenarios de este desarrollo:
inmobiliario, servicios financieros y profesio- ellas contienen tanto los sectores económi-
nales) en las otras ciudades –5 de las 6 anali- cos más fuertes, como una aguda polariza-
zadas– sugiero que es debido al papel de estos ción de ingresos. La expresión concreta de
servicios en la promoción y organización del esta nueva alineación de clase en las estruc-
consumo doméstico en la economía mo- turas de la vida diaria está bien capturada en
derna, y no a ninguna nueva función que la masiva expansión de un nuevo estrato de
estas ciudades estén desempeñando en la or- altos ingresos –junto con la creciente po-
ganización de la economía global” (Roberts, breza urbana” (Sassen, 1991: 337).
2005: 113-114). En el mundo intelectual latinoameri-
cano, ésta es de las tesis que con más entu-
siasmo se han aceptado. Curiosamente es la
que mayor cantidad de nuevos términos ha
adoptado, dando lugar a una superposición
de categorías y fenómenos de distinto orden
cuya comparación se hace difícil. Hablando
de un algo poco definido pero comúnmente
aceptado se han utilizado términos como
pobreza, desigualdad, polarización, dua-
lismo, segregación, segmentación, fragmen-
tación, exclusión, desconexión, como si
todos se refirieran a lo mismo.
Paradójicamente, los mecanismos de ge-
neración de desigualdad socioeconómica
urbana aludidos por Sassen, hacen parte de
categorías muy propias de la sociología ur-
bana latinoamericana desde hace más de
cuarenta años. “En América Latina la situa-
ción es bastante diferente, la exclusión so-
cial no es un fenómeno de las últimas
décadas, ha sido siempre la situación que
han debido aceptar las grandes mayorías,
Bogotá aunque pudo haberse amplificado a partir
64

QUESTIONES URBANO REGIONALES


América Latina: metrópolis en mutación

de la aplicación de las políticas neoliberales” más bien una colección variada y plural de
(Ziccardi, 2009: 47). situaciones: “Según De Mattos (1999), te-
Aunque la teoría de la modernización y niendo en cuenta las diferencias existentes
del dualismo anunció la progresiva desapa- entre las grandes metrópolis de los países
rición de las formas tradicionales de vida y desarrollados y las ciudades latinoamerica-
del dualismo productivo de nuestras econo- nas, la mayor parte de las investigaciones
mías, la persistencia de las desigualdades y sobre las urbes de América Latina muestran
de la pobreza obligó inventar y acuñar con- una tendencia dominante hacia el aumento
ceptos y teorías que dieran cuenta de su per- de las desigualdades intra-metropolitanas y
manencia. De la idea de marginalidad, en- la polarización social (Ciccolella 1999, Ca-
tendida como un fenómeno atípico y tem- riola y Lacabana 2003, Tashner y Bógus
poral de desigualdad, se pasó a la de exclu- 2001). Sin embargo, el mismo autor afirma
sión, comprendida como resultado propio y que ‘también hay algunos casos en que la
funcional a la estructura, no como patología tendencia hacia una mayor polarización so-
o error involuntario de la misma. Con Mil- cial no ha podido ser confirmada, como ha
ton Santos (1975) se llegó al más avanzado ocurrido en las investigaciones para Río de
grado de conceptualización de estos fenó- Janeiro en la década de los ’80 y Santiago de
menos, entendidos por él como parte de la Chile en el período que se inicia a mediados
articulación compleja de circuitos económi- de los ’80 y se prolonga hasta fines de los ’90
cos urbanos heterogéneos y dispares, pero (De Mattos, 1999: 57)” (Fuentes, 2005:13).
complementarios y con procesos de retroa-
limentación permanente.
Con la crisis mundial de los años 1970, Séptimo ángulo: aspectos de la
los países desarrollados y con ellos Sassen mutación metropolitana:
descubren formas de pobreza y exclusión in- nuevas morfologías urbanas
ventadas y consolidadas de tiempo atrás por
las ciudades latinoamericanas. Bastó este De Mattos (2010: 265) ha propuesto la
descubrimiento para que el mundo intelec- emergencia de una nueva y referencial forma
tual latinoamericano borrara de un plumazo urbana propia del momento:
su memoria académica, su acervo teórico, su
conocimiento acumulado. Sin lugar a dudas “la metamorfosis que se procesa bajo el
han emergido nuevas formas de exclusión impacto de las tendencias constitutivas
social, nuevas variedades de desigualdad y de esta fase de modernización capitalista,
de pobreza pero, lamentablemente en este ha estado llevando a la conformación de
campo mucho más que en otros, la eviden- una nueva forma urbana, que comporta
cia empírica está poco consolidada y la in- mutaciones sustantivas con respecto a la
que se había impuesto en el momento in-
terpretación teórica particularmente dispersa
dustrial-desarrollista (…) que correspon-
y atomizada. día a una ciudad ‘caracterizada por la
La poca evidencia comparativa entre ciu- existencia de un gradiente densimétrico
dades sugiere, en este punto, algo semejante en sentido centro-periferia, tanto en tér-
a lo encontrado en otros aspectos: hay algu- minos de población como de actividad y
nas tendencias mayores que son comunes a empleo, junto con la identificación de
las distintas ciudades, pero ellas no consti- unos límites externos bastante netos
tuyen un patrón único ni uniforme, sino frente al entorno rural’. Y, luego, que en 65

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Luis Mauricio Cuervo
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

su lugar comenzó a esbozarse un nuevo mentos socio-espaciales ya no, como


patrón o forma, que puede ser descrita antes, en una dimensión pequeña. Ele-
‘como una trama continua de asenta- mentos económicos y barrios habitacio-
mientos, organizada alrededor de un gran nales se dispersan y mezclan en espacios
número de focos nodales especializados pequeños (…) Mucho más importantes
en una vasta región multicentrada’, cuyo son hoy los malls y Shopping centres, y
‘modelo ideal puede ser definido como aún los primeros urban Entertainment
una ciudad sin centro o como una región centres. Originalmente orientados a los
urbana organizada alrededor de los frag- barrios de estratos altos, hoy en día estas
mentos desparramados de la explosión infraestructuras se dispersan a lo largo de
del centro’”. todo el perímetro urbano. (…) En el mo-
delo, la fase de fragmentación está sim-
Algunos autores han acogido la tesis con en- bolizada por la libre distribución de
tusiasmo, otros con mayor cautela y en un zonas industriales, por la localización de
centros comerciales en toda la ciudad,
buen número de casos ha dado lugar a la re-
orientados a las autopistas intraurbanas y
visión detallada de sus componentes sin la aeropuertos, así como la presencia de ba-
posibilidad de suscribirla de forma completa rrios cerrados en todo el perímetro ur-
y contundente. En el caso de Lima, hay la bano y en la periferia extramuros” (Bähr
presencia de elementos que confirmarían la y Borsdof, 2009: 33,42).
hipótesis propuesta:
Sao Paulo sería un caso donde la hipótesis
“En los años noventa, el patrón espacial de De Mattos se acepta de manera parcial.
emergente en Lima Metropolitana, se ca- Por su escala y configuración, daría lugar a
racterizó por el crecimiento de múltiples
la introducción de un nuevo concepto, el de
centros especializados dentro de una es-
ciudad región mundial. Por una parte, la Re-
tructura cada vez más descentralizada. El
centro histórico de funciones múltiples se gión Metropolitana de Sao Paulo (RMSP)
ha desdoblado en múltiples centros me- estaría organizada en ejes o corredores de ac-
tropolitanos especializados en determina- tividad, demarcados por la existencia de
das actividades informacionales, indus- grandes infraestructuras de trasporte y co-
triales, comerciales o culturales, los cuales municación, especialmente las autopistas. Se
se articulan a través de redes de informa- trata por tanto de un policentrismo de ejes
ción, de transacciones comerciales o de compactos y no de nodos dispersos como lo
relaciones sociales” (Chion, 2009:90). sugiere el modelo propuesto por De Mattos:

Con una interpretación cercana a la anterior, “Observa-se, nesse sentido, que a expan-
se habla de fragmentación: sao económica e populacional da RMSP
é resultado da combinacao das condicoes
“Por una parte, la extensión de las auto- de topografia e da localizacao dos grandes
pistas acentuó las estructuras lineales y, troncos rodoviarios (…) a expansao da
por otra, constituyó un antecedente para regiao metropolitana seguiu seis grandes
la formación de estructuras celulares frag- eixos (…) Sao Paulo-Santos (…) RMSP
mentadas que hoy son las más notables com o Vale do Paraíba (…) Sao Paulo-
en el perímetro urbano. Bajo el concepto Minas (…) RMSP com a regiao de Cam-
de fragmentación se entiende una nueva pinas (…) RMSP com a regiao de Sora-
66 forma de separación de funciones y ele- caba (…) Sao Paulo-Paraná” (Campo-

QUESTIONES URBANO REGIONALES


América Latina: metrópolis en mutación

lina, 2007: 31). Este policentrismo axial tradas, unas más cercanas a la hipótesis de
de la Región Metropolitano se acompaña De Mattos y otras con resultados combina-
de una extensión regional mucho más dos:
amplia del radio de influencia de la ciu-
dad hasta unos 100 kms: “Assim, aceita- “Para Ciccolella (1999: 17), queda plan-
mos a idéa da cidade-regiao mundial de teada en términos de interrogación,
Sao Paulo, porém composta pela RMSP ¿Existe oposición o contradicción entre
e pelas microrregioes, industrializadas e procesos de globalización de la RMBA y
próximas, de Campinas, Sao Jose dos su contra-cara, la dualización del espacio
Campos, 19 Sorocaba e Santos, como metropolitano? ¿Buenos Aires tiende a
propoe Lencioni (2003). Elas estao con- ser una ciudad global o una ciudad dual?
tidas dentro de un radio inferior a 100 Y, finalmente, la dualización de las ciu-
km, tomada a cidade de Sao Paulo como dades, es decir la coexistencia creciente
centro” (Campolina, 2007: 38). entre riqueza y pobreza, atraso y moder-
nidad, constituye una contradicción o
La Zona Metropolitana del Valle de México una característica esencial del nuevo es-
(ZMVM), posee hoy, probablemente por las pacio metropolitano posfordista-postmo-
semejanzas de escala, una estructura seme- derno y postindustrial tanto de las ciu-
jante a la mencionada para Sao Paulo en dades globales de Sassen como de las me-
donde se ha configurado un policentrismo gaciudades periféricas?”.
basado en la presencia de ejes y no de nodos
desarticulados sin presencia de un centro. La En cambio, para Etulain y López (1999: 25-
evidencia histórica señala además, en este 26), es evidencia de la heterogénea confor-
caso, que esa nueva configuración es el re- mación y dinámica propia de la ciudad:
sultado de un proceso de cambio de varias
décadas que como paso previo tuvo una “En forma genérica el crecimiento actual,
configuración policéntrica nuclear dispersa: sigue leyes y parámetros que responden
a dos tipos de modelos que se manifies-
tan en forma yuxtapuesta sobre el terri-
“Basándonos en la investigación reali-
torio. Existe la ciudad tradicional (…)
zada sobre la ZMVM en 2002 (Pradilla
Sobre ella coexiste y se yuxtapone una
y Pino, 2004), revisada en 2007, pode-
ciudad difusa, fragmentada, virtual y
mos afirmar que en la metrópoli se ha
móvil que cuestiona la naturaleza de la
operado un cambio sustancial en la lógica
centralidad (…) En gran medida, este
de estructuración socio-económica y te-
tipo de ciudad ya modela y casi consolida
rritorial: ha pasado, a través de una fase
el área norte de la RMBA y se vislumbra
multinuclear de transición con una du-
como modelo factible para el área sur. No
ración de varias décadas, de una estruc-
obstante se entiende que éste necesita del
tura organizada a partir de una centra-
anterior, fundamentalmente en los aspec-
lidad única, a una estructurada a partir
tos relacionales que involucran los siste-
de una red de corredores terciarios” (Pra-
mas de movimientos, la centralidad, el
dilla, Moreno y Márquez, 2008: 20).
espacio público y la seguridad para su
atravesamiento (…) Pareciera improba-
Buenos Aires también daría lugar a una con- ble la exclusión de uno u otro modelo;
clusión matizada en donde se pone de pre- en todo caso, deberían definirse con pre-
sente la yuxtaposición de modelos, en me- cisión las zonas y condiciones en que se
dio, vale decirlo, de interpretaciones encon- ha de desarrollar cada modalidad de 67

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Luis Mauricio Cuervo
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

asentamiento” (Citado por Cuervo, Octavo ángulo: aspectos


2003: 21). de la mutación metropolitana:
nuevos objetos urbanos
En otros casos, la hipótesis de De Mattos ha
corrido con peor suerte. Para Santiago, por Las nuevas funciones urbanas, asociadas con
ejemplo, “se hace difícil aceptar que la es- el manejo y gestión de la información, con
tructura policéntrica (en todo el sentido del el soporte a los contactos internacionales y
concepto) pueda ser una característica actual con las funciones simbólicas del prestigio
de la ciudad de Santiago, ya que –al contra- han dado lugar a la conformación de mar-
rio de la ciudad sin centro por antonomasia, cas, de huellas físicas, a través principal-
Los Ángeles–, los centros de las decisiones mente de la edificación de nuevos objetos
públicas (administración pública nacional y urbanos, o, como De Mattos los ha deno-
regional) y privadas (financiera y empresa- minado, artefactos de la globalización.
rial) siguen estando fuertemente concentra-
das en la cuña central” (Fuentes, 2005: 25).
“La nueva base económica, predominan-
En el caso de Bogotá pueden extraerse temente terciarizada que emergió junto a
conclusiones semejantes a las de Fuentes la globalización, generó una sostenida de-
para Santiago (Cuervo, 1999). El centro de manda por cierto tipo de artefacto ur-
actividades económicas y generación de em- bano, cuya irrupción y multiplicación en
pleo en la ciudad constituye hoy un corredor el Gran Santiago se produjo desde co-
o eje que se extiende desde el centro histó- mienzo de la década de los años ochenta.
rico de la ciudad hacia el norte. Se ha con- (…) Estos artefactos aparecieron funda-
solidado un policentrismo más disperso a lo mentalmente como resultado del propio
largo de toda la ciudad en actividades co- desarrollo de un sector servicios globali-
merciales y terciarias banales, pero sin pér- zados que, a medida que se fue desple-
dida de continuidad espacial ni con signos gando a escala planetaria, planteó la ne-
cesidad de un soporte físico-arquitectó-
de fragmentación.
nico que facilite su adecuado funciona-
Durante los últimos 30 años, y particu- miento y destaque su presencia urbana
larmente en los 20 años recientes, las metró- (…) cabe destacar aquellos que han te-
polis latinoamericanas han experimentado nido mayor influencia en la conformación
cambios mayores en su tamaño y en su es- del nuevo paisaje urbano: centros comer-
tructura. No obstante, no es posible obser- ciales diversificados y/o especializados, en
var un único y solo patrón sino varios, de- especial del tipo Shopping Mall (…);
terminados por múltiples factores como la grandes superficies comerciales, tanto para
topografía de la ciudad, la extensión de sus el consumo diversificado (súper e hiper-
redes de infraestructura y transportes, la ex- mercados) como especializado (…); com-
tensión del uso del automóvil, la regulación plejos empresariales y edificios corpora-
urbana, las formas organizacionales y finan- tivos (…); hoteles de lujo y súper lujo y
conjuntos para la celebración de ferias in-
cieras de promoción inmobiliaria y de cons-
ternacionales (…); espacios para el espar-
trucción de vivienda de diferente tipo y, por cimiento, frecuentemente asociados a
supuesto, la dinámica de crecimiento demo- nuevas tecnologías en el campo de la elec-
gráfico de la ciudad y su cambiante posición trónica (…); barrios cerrados protegidos
dentro de su propia red nacional urbana. y segregados, concebidos a imagen y se-
68 mejanza de los barrios amurallados (gated

QUESTIONES URBANO REGIONALES


América Latina: metrópolis en mutación

communities) de los Estados Unidos” (De


Mattos, 2010:329-330).

Estas marcas físicas las tiene la ciudad lati-


noamericana a lo largo y a lo ancho de su te-
jido urbano; son huellas de diferentes mo-
mentos, especialmente de épocas de prospe-
ridad económica, asociadas a bonanzas más
o menos pasajeras. Son nuevas marcas que
por lo general no consiguen borrar las pre-
cedentes sino que se les superponen de ori-
ginal forma en cada ciudad: porque han sido
más o menos avasalladoras, porque han te-
nido una ubicación diferente, porque han
tenido un significado político y social parti-
cular.
Aunque esta yuxtaposición no es propia
ni particular a la ciudad latinoamericana,
sino que está presente en todas las ciudades
del mundo, sus componentes de especifici-
dad derivarían del carácter marcadamente Santiago de Chile
espasmódico con el que se producen debido
a que hacen parte de una historia económica
signada por la presencia de ciclos de expan- posibilidad de que en este contexto se ex-
presen múltiples afirmaciones identita-
sión y contracción particularmente intensos.
rias. La particularidad del fenómeno de
Es probable que ciudades con ciclos menos Lima está en el hecho de que para expre-
marcados logren asimilar e integrar de mejor sar esta diversidad cultural no se precisa
forma ese inevitable advenimiento y yuxta- de la copresencia de múltiples nacionali-
posición de lo nuevo sobre lo antiguo. Un dades. (…) No obstante, la apropiación
segundo componente de especificidad de- de esta riqueza cultural aún no se expresa
riva de la ya mencionada heterogeneidad so- como una fortaleza, sino que parece ser
cial de nuestra ciudad, que se hace visible a percibida más como un estigma o un
través de la construcción física de una ciu- motivo de vergüenza” (Vega, 2009: 18).
dad popular que recoge abierta y orgullosa-
mente las tradiciones culturales de diversas En lo estético, estamos llamados a reflexio-
regiones del país y de sus zonas rurales. nar acerca de estas mezclas y combinaciones,
De estas peculiaridades de la ciudad lati- de las variadas formas que ellas presenten y,
noamericana derivan retos éticos y estéticos. probablemente, intervenir sobre ellas para
En lo ético, convertir la diversidad cultural valorizar sus componentes originales y sus
en un activo y dejar de resentirla como un posibles aportes:
lastre o una carga de la cual avergonzarse:
“A casi 150 años de esta primera imagen
“No es posible hablar de una identidad republicana de Lima, la capital peruana
en contextos metropolitanos, sino de la se ha transformado –22 como se puede 69

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Luis Mauricio Cuervo
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

calificar en el Perú– en una auténtica me- tando todo tipo de carencias en relación
trópoli chicha (…) categoría cultural con el acceso a los bienes urbanos más ele-
para designar toda manifestación en la mentales” (Ziccardi, 2009: 67).
que se encuentra una fusión o mezcla de
manifestaciones de diversa procedencia La descentralización, la elección popular de
social, étnica y geográfica, y en los que alcaldes y gobernadores, las reformas a los
están presentes componentes de la cul- estatutos políticos de las ciudades mayores,
tura andina y urbana moderna–” (Lu-
las prácticas participativas de planeación,
deña, 2009: 348).
presupuesto y control, están introduciendo
cambios mayores a la formación y ejercicio
de ciudadanía que requieren ser analizados
Noveno ángulo: aspectos de la
mutación metropolitana: e interpretados con mayor detalle e introdu-
habitantes y ciudadanos, la nueva cen nuevos desafíos:
democracia urbana, metrópolis,
ciudades, pueblos y aldeas “Los procesos de democratización polí-
tica y de reforma del Estado, los cambios
en las fronteras entre lo público y lo pri-
A pesar de constituir un hecho mayor, la
vado y, sobre todo, las crecientes deman-
reinstalación y estabilidad de la democracia
das de la ciudadanía, obligan a construir
en América Latina y sus impactos sobre la un nuevo escenario para el diseño y la
formación de ciudadanía y la construcción aplicación de las políticas sociales y urba-
de acuerdos colectivos para alcanzar metas nas” (Ziccardi, 2009: 69).
de interés general son fenómenos relativa-
mente poco analizados. Al individuo se le Adicionalmente, dado que las disparidades
analiza más como consumidor y trabajador territoriales y las brechas de desarrollo entre
que como ciudadano. ¿Somos iguales? ¿En las distintas regiones de nuestros países si-
qué condiciones accedemos a nuestros dere- guen siendo tan marcadas (CEPAL, 2009),
chos y cumplimos nuestras obligaciones? es fuerza reconocer las diferencias de ejerci-
¿Cuáles son nuestros comportamientos po- cio de la ciudadanía entre los habitantes me-
líticos individuales y colectivos? Sin respues- tropolitanos, de las ciudades, de los pueblos
tas a estas preguntas difícilmente sabremos y de las aldeas. Las fracturas campo-ciudad
qué tipo de ciudad es la nuestra. Los cam- se reproducen y perpetúan y en algunos
bios en este frente también son mayores: casos 23 se exacerban por la presencia de in-
surgencia política, reacción armada y violen-
“En América Latina (…) La creación de cia delincuencial asociada a la producción y
una forma de gobierno que ha sido carac-
tráfico de drogas ilícitas.
terizada como estatal corporativa se co-
rrespondió con una ‘ciudadanía segmen-
tada’ (Draibe, 1993) que diferenció a)
Décimo ángulo: aspectos de la
aquellos que podían acceder a los bienes
mutación metropolitana: familias
urbanos por la vía del mercado (…) por
globalizadas, funciones residenciales
contar con un ingreso adecuado; b) los
móviles y desagregadas
que poseían la condición de trabajadores
asalariados (…); y c) una gran mayoría
que debió resolver de manera precaria y En los últimos 20 años se incrementaron y
70 paupérrima, el vivir en la periferia sopor- extendieron los éxodos de latinoamericanos

QUESTIONES URBANO REGIONALES


América Latina: metrópolis en mutación

hacia los países desarrollados en búsqueda ción y cambio de nuestras ciudades que
de oportunidades económicas. Las guerras deben ser estudiadas acudiendo a categorías
centroamericanas los alimentaron durante conceptuales apropiadas y a sistemas de me-
los años 1980, pero posteriormente fue el dición también adaptados a sus característi-
empobrecimiento del campo el que lo exa- cas. Geógrafos franceses observadores de
cerbó en México y la estrechez de oportuni- estas mutaciones, como Françoise Dureau
dades económicas en muchos otros países (2000), han acuñado el término de Metró-
como Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia. polis en movimiento.
En la actualidad, las remesas de los emigran-
tes a sus familias de origen constituyen para
algunos países la principal fuente de divisas Regresando al centro: la metrópolis
y en muchos otros ocupa ya el segundo latinoamericana en mutación;
lugar. Las monedas latinoamericanas se han trayectorias singulares, pistas de futuro
hecho fuertes no solamente a causa del di-
namismo de las exportaciones y de la inver- Hemos intentado un recorrido en forma de
sión extranjera, sino también debido a este círculo, girando grado a grado alrededor del
flujo masivo de recursos que se distribuye centro e intentando cubrir cada una de las
caprichosamente entre ciudades, pueblos y 24 dimensiones relevantes de la metrópolis
aldeas de nuestros países. latinoamericana contemporánea. Estamos
Estos recursos están poniendo en marcha lejos de haberlo conseguido y este será el
la construcción de una nueva infraestructura momento de proponer el balance de lo al-
residencial, ya sea para los familiares o como canzado y de lo pendiente.
residencia secundaria de sus aportantes. En El ensayo se ha valido del conocimiento
otros casos se ha organizado y llega bajo la académico producido sobre nuestro objeto
forma de donaciones que pretenden aportar de estudio. Aunque la cobertura y el alcance
construcciones de beneficio colectivo. Son, de los aspectos a ser abordados son incom-
en todo caso, riqueza producida por una for- pletos, vale decir que, no obstante sus limi-
ma de globalización poco estudiada y anali- taciones, es relativamente satisfactorio gra-
zada en lo que hace a sus impactos urbanos. cias a la existencia de instrumentos previa-
Las familias latinoamericanas han cam- mente inexistentes. Hace veinte años, cuan-
biado su estructura, no solamente porque do se comenzaba a hablar de los impactos
segmentos importantes de ellas se han tras- urbanos de la reestructuración capitalista, en
ladado al exterior pero manteniendo vivos compañía de Samuel Jaramillo (1990), in-
sus lazos afectivos y de solidaridad econó- tentamos elaborar un análisis para la ciudad
mica, sino también porque las separaciones, latinoamericana que estableciera las posibles
los divorcios, y las jefaturas unipersonales diferencias de este impacto con relación a lo
han proliferado, cambiando el mapa socio- que sucedía en las ciudades de los países de-
lógico de nuestros núcleos familiares. Acom- sarrollados.
pañando este proceso, han aparecido estra- Más allá de nuestra voluntad nos encon-
tegias residenciales variadas, con migracio- tramos ante el insalvable escollo de la inexis-
nes secuenciales a lo largo del año, o de la tencia de literatura académica e información
vida, con la extensión de fenómenos como estadística suficientes que nos permitieran
el de la residencia secundaria, dando lugar a hacerlo. Con pocas excepciones (Eure y la
la aparición de nuevas fuerzas de configura- Revista Interamericana de Planificación), la 71

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Luis Mauricio Cuervo
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

mayoría de las revistas urbanas provenían de dad, la de la inocultable importancia y rele-


los Estados Unidos y Europa, así que nuestra vancia del trabajo de Sassen, pero intenta
reflexión tuvo que valerse de ellas y propo- construir puntos de partida diferentes.
ner un argumento prospectivo basado en el
rigor de la lógica y de nuestro conocimiento Primero: proponiendo una distinción
previo de la ciudad latinoamericana. axiomática entre urbe y polis, para aline-
La frustración de aquel entonces no se arse con la segunda y tomar distancia de
reproduce en la actualidad gracias a la pre- la pretensión implícita de la primera de
sencia de foros permanentes como el de la hacer de Roma Imperial, la ciudad univer-
Red Iberoamericana de Investigadores sobre sal y absoluta.
Globalización y Territorio (RII), o de herra-
mientas como Redalyc (hemeroteca electró- Segundo: reconociendo la vital necesidad de
nica de Ciencias Sociales), cada uno de los comprender la unidad en la diversidad, la se-
cuales ha contado, el primero con una mesa mejanza en la diferencia, las tendencias ma-
de debates sobre globalización y expansión yores de sus “desviaciones” particulares y
metropolitana y el segundo, con un capítulo sugiriendo una estrategia (discutible y pro-
de revistas de estudios territoriales con cerca bablemente polémica pero abiertamente no
de 15 títulos de variados países del subcon- etnocéntrica) para combinar el análisis y la
tinente. Igualmente afortunado fue el apa- interpretación de las semejanzas y las dife-
recimiento de las colecciones textos urbanos rencias en los procesos de mutación metro-
producidos con el auspicio de Olacchi y el politana latinoamericana.
Municipio Metropolitano de Quito. En ta-
les colecciones se recogen balances de auto- Si, como Aristóteles propone, la ciudad es
res latinoamericanos ampliamente recono- una asociación entre iguales que acuerdan
cidos y compilaciones sobre el cambio re- alcanzar propósitos comunes de dicha (feli-
ciente de algunas de nuestras metrópolis. cidad-libertad) y facilidad (progreso mate-
La globalización ha transcurrido y tene- rial-riqueza-bienestar), es de indiscutible im-
mos hoy a nuestro alcance un mucho mejor portancia explorar, conocer e intentar esta-
conocimiento de nuestras ciudades, de sus blecer la sustancia de esos acuerdos, los con-
problemas, de sus progresos, de sus realida- tenidos de las ideas de dicha y facilidad que
des objetivas y mentales. Tímidamente y con orientan los pequeños y atomizados actos
dificultad, algunos autores latinoamericanos individuales, así como los políticamente
se atreven a los análisis comparativos, a pro- construidos, teóricamente justificados e ins-
poner generalizaciones propias y particulares titucionalmente impulsados.
a nuestras realidades metropolitanas. A pesar Aparece así la crucial importancia de co-
de esos progresos, seguimos indiscutible- nocer la ciudad como realidad mental, ima-
mente inclinados a tomar las realidades de ginaria, como escenario, ámbito, pero tam-
las ciudades del Norte como representativas bién principio y fin de la construcción de
de “lo urbano” universal y absoluto. El pa- ese pensar, ser y sentir actual de la metrópoli
radigma de ciudad global propuesto por Sas- latinoamericana. Borges desde la literatura,
sen se tomó como norma, restringiendo las José Luis Romero desde la historia y Ar-
búsquedas a la exploración de preguntas que mando Silva desde las teorías de la comuni-
eran las suyas y no necesariamente las nues- cación nos han servido de inspiración, res-
72 tras. Este texto no pasa de soslayo esa reali- paldo y referencia para proponer los pilares

QUESTIONES URBANO REGIONALES


América Latina: metrópolis en mutación

a través de los cuales se construye hoy el es- balizadas de la cultura, están motivadas por
píritu de lo urbano en Latinoamérica: el la necesidad del capital internacional por
concepto de ciudad global, el sentimiento tener nuevos campos de siembra, con pro-
de temor, las aspiraciones de prosperidad. misorias rentabilidades, encuentran soporte
en las redes financieras, empresariales y de
Tercero: aunque nuestro argumento ha su- telecomunicaciones. Pero la economía es
gerido pero no ha logrado desarrollar, este obra humana y la tecnología toma su curso
espíritu metropolitano contemporáneo es por las decisiones que los seres humanos
uno de los respaldos a partir de los cuales hacen del uso que le darán. Por tanto, esas
nuestros ciudadanos y nuestras instituciones voluntades y esos espíritus son moldeados
de hoy orientan sus decisiones, remodelan pero también moldean las realidades concre-
sus espacios y someten a nuestras metrópolis tas y tangibles de la competencia, de la ren-
a una profunda mutación: el automóvil, las tabilidad, de las redes de infraestructura. Ni
autopistas, los centros comerciales, los dis- principio, ni fin, sino que es esa oposición
tritos de negocios, los barrios cerrados, la re- permanente y cambiante entre realidades
habilitación de los centros, la construcción mentales y objetivas lo que mueve y trans-
de la infraestructura de soporte. forma nuestras ciudades: las pretende iguales
Estas voluntades individuales y colectivas y al mismo tiempo las hace distintas.
no surgen de la nada, no son producto ca- Distintas porque esas voluntades, esos
prichoso y voluntario de las personas. Deri- imaginarios, se insertan en contextos políti-
van de la presencia de las industrias glo- cos y sociales muy particulares, produciendo
un mestizaje propio de cada lugar, con espe-
cificidades continentales (que nos autorizan
hablar de Latinoamérica), nacionales y loca-
les. Porque las realidades urbanas de cada
sitio imponen también sus propias tenden-
cias, sus propias restricciones, sus obstáculos
particulares, sus vías de evacuación y rutas
de velocidad (por donde el cambio se hace
más expedito y rápido) específicas.
Así, constatamos tercerización del em-
pleo en todas las ciudades pero con caracte-
rísticas particulares en cada lugar en donde
la combinación de lo formal e informal es
diferente, el papel de lo público y de lo pri-
vado es también distinto, en donde los ser-
vicios de soporte a la producción y al con-
sumo se combinan de diferente manera en
cada metrópoli. También debilitamiento de
la producción industrial, en algunos casos
sin caída sustancial de su valor, pero en otros
sí; en algunas ocasiones con desplazamientos
hacia el entorno regional de la ciudad ma-
Buenos Aires 73
yor, en otros hacia nuevas regiones y polos

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Luis Mauricio Cuervo
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

pero sin respuesta, sin intentos de explora-


ción. En la exploración que realizamos, es
de subrayar la debilidad de reflexiones acerca
de las nuevas condiciones de ciudadanía y
de su ejercicio en nuestras metrópolis de
hoy, de la trayectoria de esas democracias lo-
cales desde los años de finalización de las
dictaduras y de las guerras hasta hoy.
Existe mucho material, aunque no haya
sido explotado por nosotros, acerca de un
tema crucial como es el de la formación de
identidades, de los procesos de tribalización,
de la conjugación de las influencias globales
con las locales, modeladores de sentidos de
pertenencia, de comportamientos sociales
nuevos, de otras estéticas e incluso de nuevas
éticas. Algunas insinuaciones acerca de los
procesos de cosmopolitización de nuestra
vida metropolitana, a través del impacto del
éxodo demográfico masivo, de las remesas y
México D.F. de su uso económico, pero también por
medio de los movimientos más grandes y vi-
sibles entre latinoamericanos de unas nacio-
industriales; en algunos con vocación de nalidades instalados en ciudades de diferen-
apoyo a las exportaciones primarias, en otros tes países: colombianos en Venezuela, Ecua-
con mayor peso de la maquila. dor y Costa Rica; Nicaragüenses en Costa
También presenciamos la emergencia de Rica; Peruanos y Bolivianos en Argentina,
nuevas morfologías y tamaños de ciudad, en Chile y Brasil.
algunos casos obedeciendo al patrón de la Finalmente, la necesidad de seguir explo-
ciudad difusa, en otros combinándolo con la rando y avanzando en las que, a nuestro en-
existencia de un centro indiscutible y en tender, son las interrogantes más relevantes:
otros, simplemente remodelando la escala y ¿qué tan iguales o desiguales nos hace la me-
la forma del monocentrismo. Nuevos artefac- trópoli latinoamericana contemporánea?
tos urbanos emplazados con lógicas distintas, ¿En qué condiciones estamos construyendo
impactando de diferente manera la distribu- y qué contenido estamos otorgando a nues-
ción de oportunidades de compra, de trabajo tros acuerdos urbanos de dicha y facilidad?
y de sociabilidad, pero en todos con una ino- ¿Qué tanto más cerca o más lejos nos encon-
cultable tendencia a la semejanza en la apa- tramos de ellos? Por último, pero no por ello
riencia y en la presentación exterior. menos importante ¿qué tanto más libres y
autónomos nos hacen esos acuerdos adscri-
Cuarto: en esa búsqueda saltan a la vista los tos implícita o explícitamente? ¿Deberíamos
vacíos, las preguntas inexistentes, o presentes acaso intentar modificarlos?

74

QUESTIONES URBANO REGIONALES


América Latina: metrópolis en mutación

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QUESTIONES URBANO REGIONALES
Restructuración económica y
metamorfosis urbana en América Latina:
de la ciudad a la región urbana
Carlos A. de Mattos *

Resumen

Este artículo caracteriza las transformaciones urbanas latinoamericanas en el contexto con-


formado por los cambios en los modelos de acumulación capitalista verificados durante
las últimas décadas. Las nuevas formas físicas y sociales urbanas son relacionadas con la
intensificación de la conectividad y la movilidad, la financiarización de la economía mun-
dial, la estructuración de una arquitectura productiva organizada en red, la imposición de
nuevas condiciones para la competitividad y la flexibilización y segmentación de los mer-
cados de trabajo.
© Instituto de la Ciudad - Distrito Metropolitano de Quito • ISBN: 978-9978-9995-4-7

Se destaca que la división internacional de los procesos productivos mediante cadenas


globales de valor configura redes de espacios económicos articulados entre si para facilitar
aquellas modalidades de acumulación que localizan y deslocalizan la producción según las
conveniencias de la inversión extranjera. A nivel nacional, estos cambios incitan la transi-
ción desde una organización territorial basada en áreas hacia una organización del territorio
en redes.
Questiones Urbano Regionales • Volumen 1 • No. 1 • pp. 77-100

La dinámica territorial incide en la formación de un nuevo patrón de acumulación en


el cual las ciudades modifican sustantivamente su organización, funcionamiento, morfo-
logía y apariencia. Además de influir en la disposición física de las ciudades, las transfor-
maciones asociadas a la modernización capitalista generan nuevos comportamientos
locacionales de los actores urbanos.

Palabras clave
Economía política internacional, globalización, territorios en red, transformaciones
urbanas.

* Investigador del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la Pontificia Universidad Católica de Chile 77

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Carlos A. de Mattos
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

Mientras que este aspecto del proceso global (industrialización y/o ur-
banización) sigue su evolución, la gran ciudad ha estallado provocando
una serie de protuberancias ambiguas, tales como: conjuntos residencia-
les, complejos industriales, ciudades satélites, apenas diferentes de las for-
mas urbanizadas. La ciudad pequeña y mediana se transforma en
dependencia, en una semicolonia de la metrópoli.

Henri Lefebvre (1972: 10)

Introducción escalada, en la que se reafirmó la importan-


cia del papel de las grandes aglomeraciones
Durante las últimas décadas del siglo pa- urbanas. A medida que estas aglomeraciones
sado, bajo los efectos entrelazados de un se fueron imbricando en la dinámica pro-
nuevo sistema tecnológico articulado en ductiva emergente, diversas mutaciones co-
torno, por una parte, a las tecnologías de la menzaron a afectar tanto a su organización
información y las comunicaciones (TIC) y, y funcionamiento, como a su morfología y
por otra, a la aplicación de un enfoque de apariencia, dando impulso a un proceso
política basado en una generalizada liberali- que, por su magnitud y alcance, puede ser
zación económica, prácticamente en el considerado como una verdadera metamor-
mundo entero cobró impulso una dinámica fosis urbana.
económica substancialmente diferente a la Con el propósito de identificar y carac-
que se había impuesto luego de la gran crisis terizar los cambios de mayor relevancia que
de 1929. Por la profundidad y el alcance de afectaron a las principales ciudades del
las transformaciones que entonces se produ- mundo, este trabajo se propone analizar la
jeron, se puso en marcha un proceso que se interacción entre restructuración económica
puede considerar como, una nueva fase de, y metamorfosis urbana, considerando algu-
stricto sensu, modernización capitalista. nas de sus particularidades en el caso de las
El aumento de la cantidad de países que principales metrópolis latinoamericanas.
se fue sumando a la dinámica económica Con este análisis se busca aportar elementos
emergente evolucionó estrechamente rela- de juicio para mostrar como los cambios que
cionada con un rápido aumento del número tienen mayor incidencia en estos procesos
de grandes empresas transnacionales (ETN) han evolucionado conforme a algunas ten-
que se vieron obligadas a reestructurarse dencias genéricas, cuya irrupción y/o forta-
para así poder estar en mejores condiciones lecimiento solamente pueden explicarse en
para hacer frente a los cambios que estaban el contexto de las transformaciones consti-
afectando a la competitividad en un espacio tutivas de esta fase de modernización capi-
de acumulación en proceso de mundializa- talista. Y. además, que estas tendencias están
ción, en esta evolución, buena parte de esas marcando su presencia en todas las ciudades
empresas procedió a dispersar una parte cre- que se han involucrado estructuralmente en
ciente de los componentes de su cadena de la nueva dinámica económica global, aún
valor hacia diferentes lugares del planeta, lo cuando ello puede desarrollarse con mani-
cual dio inicio a una profunda reorganiza- festaciones y alcances específicos según las
78 ción de la geografía económica mundial re- particularidades y el nivel de desarrollo de

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Reestructuración económica y metamorfosis urbanas en América Latina

los países respectivos, así como también de Desde el momento en que este discurso
la identidad y/o idiosincrasia específica de volvió a recuperar fuerza, sus indicaciones se
cada ciudad. propagaron asociadas al avance de la globa-
lización, alcanzando paulatinamente a la
mayor parte de las naciones del orbe, si bien
Cambios político-ideológicos y con diferente grado de penetración e im-
científico-técnicos y capitalismo total pacto, en lo esencial, lo que se impuso, fue
la convicción de que la recuperación del cre-
Para explicar los cambios que marcan la di- cimiento solamente podría alcanzarse bajo
rección que ha seguido esta metamorfosis ur- una dinámica genuinamente capitalista. Por
bana hay que tener en cuenta las motiva- ello, el objetivo fundamental del nuevo mo-
ciones, los fundamentos y los principales efec- delo fue “[…] sustituir los mecanismos his-
tos de las respuestas, tanto públicas como pri- tóricamente inaplicables del modelo keyne-
vadas adoptadas para hacer frente al agota- siano por otros de nuevo cuño, que sean ca-
miento del modelo de acumulación y creci- paces, en las nuevas condiciones sociales, de
miento keynesiano-fordista que, con diversas asegurar los procesos básicos de toda econo-
especificidades nacionales, había logrado im- mía capitalista, a saber, la generación del ex-
ponerse en la mayor parte del mundo occi- cedente (fuente de inversión), la elevación
dental a partir de la Gran Depresión. Susten- de la ganancia, el desarrollo de mercados en
tadas en un discurso teórico-ideológico que forma equivalente, y la regulación del ciclo
preconizaba un cambio sustantivo en la orien- económico y las condiciones generales de
tación y el contenido tanto de la gestión pú- producción, mientras se mantienen condi-
blica como privada, esas respuestas impul- ciones de circulación del capital que no per-
saron un proceso de restructuración que sig-
nificó una ruptura radical con respecto al pe-

Antonio Mena
ríodo anterior (Michalet, 2007).
Sin duda, el fracaso generalizado de los
intentos por planificar centralizada y nor-
mativamente el “desarrollo económico y so-
cial”, que habían alcanzado su apogeo en los
años de la segunda posguerra, tanto en los
países capitalistas como en aquellos que se
propusieron hacerlo hacia un destino alter-
nativo, estableció condiciones propicias para
un retorno a las recetas del liberalismo eco-
nómico. Así, después del auge alcanzado du-
rante buena parte del Siglo XX por los
planteamientos sobre la necesidad y la posi-
bilidad de una intervención exógena al mer-
cado a fin de regular el crecimiento capita-
lista, se produjo la vuelta a la creencia de que
solamente sería posible encontrar una salida
a la crisis con el plena re-mercantilización de
la vida social. 79

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Carlos A. de Mattos
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

turben la apropiación e inversión de los be- y utilización de las innovaciones tecnológi-


neficios, evitando procesos inflacionarios cas emergentes. Por lo tanto, uno de los pro-
desmesurados” (Castells, 1987: 261). pósitos centrales de la restructuración (o
En este contexto, dos creencias se ubica- “ajuste estructural”) emprendida en estos
ron como ejes de este nuevo discurso que, años fue establecer esa “optima práctica” re-
por la propia profundidad de la crisis que querida para el mejor aprovechamiento de
entonces enfrentaba el modelo anterior, se la potencialidad de las TIC.
propagaron sin encontrar mayor resistencia: Con ello, ganó fuerza entre los diversos
en primer lugar, que en base a los funda- gobiernos nacionales la convicción de que
mentos teórico-ideológicos del “modelo” era ineludible proceder a una progresiva
que se había estructurado e impuesto luego “desnacionalización” de algunos mecanis-
de la Gran Depresión, y que había tenido mos, arreglos institucionales y procesos he-
un desempeño relativamente exitoso en los redados de la fase anterior (Sassen, 2007),
países centrales durante la segunda post-gue- en esta dirección, se buscó conformar un es-
rra, ya no era posible encontrar respuestas cenario y unas reglas del juego que hiciesen
viables y eficaces para lograr la reactivación posible el despliegue de algunas de las diná-
de la economía mundial; y, en segundo micas globalizadas, dado que se entendía
lugar, que estas respuestas, –así como la res- que ellas eran obstaculizadas por rigideces
tructuración que ellas debían impulsar– de- inherentes a la institucionalidad establecida
bían estar orientadas a restablecer los atri- en la fase anterior, en este sentido, la reforma
butos y las condiciones que asegurasen el del Estado postulada por el nuevo discurso
funcionamiento de una economía auténti- teórico-ideológico, en el que el principio de
camente capitalista, lo que significaba ante subsidiaridad estatal ocupaba un lugar cen-
todo devolver al mercado su función de me- tral, permitió impulsar algunos de los cam-
canismo básico de regulación económica y bios necesarios para la materialización de
al capital privado su papel de protagonista una nueva dinámica económica.
efectivo de la acumulación y el crecimiento. Se establecieron así, por vía política, las
Las recetas que se propusieron en base a condiciones para la afirmación de las ten-
estas creencias, y que fueron compartidas y dencias constitutivas del nuevo modelo y,
aplicadas por un número creciente tanto de por tanto, para la profundización de la glo-
gobiernos nacionales como de empresas, es- balización. Estas tendencias, que marcan ní-
tuvieron implícitamente fundadas en el con- tidamente las diferencias entre la globa-
vencimiento de que, como afirma Carlota lización y las modalidades precedentes de in-
Pérez (2004: 30), cada revolución tecnoló- ternacionalización, se desencadenaron en
gica, “se acompaña de lineamientos de ‘óp- base a las mutaciones impulsadas por dos
tima práctica’, bajo la forma de un para- verdaderas revoluciones, una que se desen-
digma tecno-económico, capaz de romper con volvió en el plano tecnológico y la otra en el
los hábitos existentes en tecnología, econo- político-ideológico, constituyéndose en los
mía, gerencia e instituciones sociales”. Lo pilares básicos de la nueva dinámica y esta-
cual se produjo a medida que la propia re- bleciendo las condiciones para que desde las
volución tecnológica informacional fue po- últimas décadas del siglo pasado se intensi-
niendo en evidencia la necesidad de generar ficase aceleradamente la conectividad y la
una institucionalidad concebida específica- movilidad a escala mundial. Desde el punto
80 mente para hacer posible el mejor despliegue de vista tecnológico, el cambio fundamental

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Reestructuración económica y metamorfosis urbanas en América Latina

se produjo a raíz de que las TIC aportaron (1976) ha denominado “confianza empresa-
un soporte cualitativamente distinto al pre- rial”; y la máxima sanción política es la no-
existente, mucho más potente y eficaz para inversión o su amenaza […]. El fundamento
permitir el despliegue económico-territorial del poder y del dominio capitalista radica en
ampliado de la arquitectura financiera y pro- este derecho institucionalizado de retirada
ductiva emergente, lo que hizo posible su del capital, del cual la crisis económica no
funcionamiento en tiempo real a escala pla- es más que la manifestación agregada” (Offe,
netaria. Complementariamente, en el plano 1985: 12-13).
político-ideológico, una nueva matriz de po- Se puede afirmar que esta prerrogativa,
der social, que se había perfilado y afirmado el poder de obstrucción del capital, de la que
con la evolución de la dinámica fordista, im- gozan los propietarios del capital es lo que
pulsó una progresiva des-fronterización eco- establece el encuadramiento estructural bá-
nómica de los territorios nacionales sico de la nueva dinámica económica y que
mediante la aplicación sistemática de un poco es lo que puede escapar a su alcance,
conjunto de políticas de liberalización eco- en las situación que se configuró bajo la afir-
nómica, de las cuales la apertura externa ge- mación de este encuadramiento, se profun-
neralizada constituyó su componente prin- dizó más aún la dependencia estructural de las
cipal. respectivas sociedades nacionales con respecto
De esta manera, al impulsar un progre- al capital (Przeworski, 1990), en este con-
sivo aumento del derramamiento financiero texto, quedaron establecidas las condiciones
y productivo por encima de cada día más de para la materialización de una nueva forma
fronteras nacionales, las políticas del “ajuste histórica particular del capitalismo (Held &
estructural” también incidieron en forma McGrew, 2002: 65), la cual ha sito conside-
decisiva en la conformación de un espacio rada como aquella en se ha impuesto una si-
mundial de acumulación, en el cual el des- tuación de “capitalismo total” (Peyrelevade,
pliegue de un número creciente de circuitos 2005).
globales amplió en forma progresiva la ex-
pansión económico-territorial de la diná-
mica económica capitalista. De esta manera Transformación económica y
se produjo la instauración y/o profundiza- y nueva arquitectura productiva
ción de las propiedades y las reglas de juego y financiera
inherentes a este tipo de formación social en
todos aquellos lugares que se iban articu- Al hacerse evidente durante las últimas dé-
lando a dicho espacio, con lo que se produjo cadas del siglo pasado la generalización de la
en el ámbito económico de cada uno de pérdida de productividad y de competitivi-
ellos el progresivo afianzamiento de lo que dad de la gran empresa verticalmente inte-
Offe (1985) ha caracterizado como el poder grada, que había constituido el núcleo bá-
de obstrucción del capital. Y esto implica, sico del fordismo, tanto gobiernos como
como consecuencia crucial de este proceso, empresas se vieron obligados a buscar una
que “mientras las decisiones de inversión salida que les permitiese enfrentar las nuevas
sigan siendo “libres”, es decir, mientras se condiciones que encuadraban la competiti-
rijan por la ley de la rentabilidad máxima es- vidad en el espacio mundial de acumulación
perada, la variable decisiva que dirige las op- en expansión, en esa situación, numerosas
ciones políticas “realistas” es lo que Kalecki empresas de los países más desarrollados op- 81

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Carlos A. de Mattos
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

taron por una estrategia que implicó un pro- han ido articulando de manera desigual y,
gresivo desmontaje de organización vertical- en general, insatisfactoria (Kosakoff y López,
mente integrada dominante en la época de 2008).
auge del fordismo, pero contemplando la En torno a estas cadenas de valor y/o
preservación de las relaciones técnicas reque- redes productivas, se inició la configuración
ridas por los respectivos procesos producti- de una nueva arquitectura financiera y pro-
vos o financieros, conforme a arreglos basa- ductiva, cuya expansión y dispersión desem-
dos en la externalización, tercerización y bocó en una conformación tipo nodos y
sub-contratación. Este camino, que llevó a redes (hubs & networks), que se ubicó como
una progresiva descomposición o división in- la estructura básica que sustentó el desplie-
ternacional de procesos productivos (Mou- gue y re-escalamiento capitalista de la nueva
houd, 2006: 25), condujo al establecimiento fase, en esa estructura, los lugares en los que
de nuevas formas de articulación multina- se produjo el mayor entrecruzamiento de
cional, fundamentalmente por la vía de la esas redes pasaron a constituirse en los com-
organización en red. ponentes principales de una geografía que se
A medida que las fronteras nacionales se ha ido expandiendo por el mundo entero,
fueron haciendo más permeables, esas em- dando lugar a la configuración que Veltz ca-
presas organizadas en red intensificaron su racterizó como una “economía de archipié-
despliegue por distintas partes del mundo, lago” (1996) o como un “modelo celular en
involucrando tanto a la dimensiones finan- red” (2000).
ciera y productiva, como a la del consumo, Fue así como la organización productiva
lo cual se ha manifestado en la operación de en red permitió hacer viable la expansión te-
un número creciente de cadenas globales de rritorial a escala global de las empresas, ori-
valor (global value chains) (Gereffi, 1999; ginando una infinidad de flujos de todo tipo
Gereffi, Humphrey & Sturgeon, 2005). (de capital, de comunicaciones, de informa-
Sobre esta base, se produjo un persistente ción, de mercancías, de personas, etc.), que
aumento de la constitución de cadenas y re- desde entonces se despliegan prácticamente
des, que desde entonces aparecen como uno por todos los rincones del planeta, favoreci-
de los rasgos medulares de la globalización: dos por los nuevos medios y posibilidades
“en el capitalismo global, la actividad eco- en términos de movilidad y de comunica-
nómica no es solamente internacional en su ciones. De este modo, en base a esa organi-
alcance, sino que también es global en orga- zación, una cantidad ilimitada de firmas
nización” (Gereffi, 1999: 1), en esta evolu- globales deslocalizó y relocalizó partes rele-
ción, un número importante de los com- vantes de su cadena de valor en una multi-
ponentes de cada cadena de valor (diseño, tud de lugares estratégicamente escogidos en
producción, marketing, comercialización) un espacio mundial de acumulación y, al po-
fueron deslocalizados hacia múltiples lugares sicionarse en ellos, encontraron un meca-
de la nueva geografía globalizada, donde se nismo idóneo para continuar con su expan-
materializaron en diversos tipos de clústeres sión y crecimiento.
e islotes productivos, aún cuando con una
dispersión y cobertura geográfica desigual,
donde los grandes beneficiados fueron los
países más desarrollados de la Tríada, pro-
82 ceso en el que los países latinoamericanos se

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Reestructuración económica y metamorfosis urbanas en América Latina

Territorios en red y reconfiguración las relaciones centro-periferia jugaban un


geográfica global papel central, el que fue siendo sustituido por
una trama mucho más enmarañada, pro-
¿Cuáles fueron las principales consecuencias ducto de relaciones complejas y asimétricas
territoriales de estos cambios? Al intensifi- entre el espacio de los flujos y el espacio de
carse estos procesos de globalización, distin- los lugares. La anterior organización, de la
tos circuitos o redes se desplegaron a través que el modelo de los lugares centrales de
de diversas fronteras nacionales, para “pisar Christaller había constituido por mucho
tierra”1 en los ámbitos nacionales escogidos, tiempo la representación más aceptada, de
con lo que comenzó a tomar impulso la donde se habían inferido un conjunto de pro-
transición desde una organización territorial piedades en términos de difusión territorial
en áreas, que había constituido un rasgo ca- vertical de corta y media distancia, empezó a
racterístico de la fase anterior, hacia otra ser desplazada por una en que “la economía
configurada como un territorio de redes, a la está estructurada mucho más fuertemente
vez discontinuo y estratificado, producto del por la red primaria metropolitana que por las
entrecruzamiento en determinados lugares relaciones verticales con las zonas o las me-
de un cúmulo de redes de variada naturaleza trópolis secundarias” (Veltz, 1996: 65).
(Veltz, 1996: 61). Esta transición significó La organización que se ha venido conso-
la sustitución de una organización en la que lidando desde entonces, tiene la peculiaridad
predominaban las relaciones verticales entre de que, en lo esencial, en su nivel superior
los centros y sus áreas de influencia, hacia globalizado, privilegia la conectividad entre
otra en la que se impusieron las relaciones nodos o filiales de redes localizados en di-
horizontales entre un conjunto de nodos in- versos lugares y/o ámbitos nacionales, donde
terconectados con diversa ubicación. Don- cada una de las cadenas o redes respectivas
de, la propagación global de la redes en que “no busca la conexión con su entorno, sino
se manifestaban estas relaciones, se caracteri- el acceso a una geografía transfronteriza con-
zaban por una propiedad de fundamental im- formada por múltiples lugares especializados
portancia, que radica en que ellas “[…] sur- concretos” (Sassen, 2007: 287). Por lo tanto,
can los territorios y conectan a distancia a sus la operación estratégica de cada una de estas
actores, debilitando los vínculos tradicionales redes que se globalizan “no se refiere a su en-
de cohesión interna, basados en la proximi- torno inmediato, sino a una geografía estra-
dad física” (Dematteis, 2002: 170), por lo tégica compuesta por múltiples nodos, lo
que es posible concluir que “[…] la globali- que se transforma en su contexto principal”
zación desterritorializa el mundo, lo divide en (Sassen, 2007: 287). Con ello, al modifi-
fragmentos, a los que da autonomía como sis- carse sustantivamente las modalidades im-
temas locales para después someterlos a sus perantes de difusión socio-territorial del
reglas” (Dematteis, 2002: 173). crecimiento, comenzó a producirse un pau-
La evolución que se derivó de estos cam- latino debilitamiento de la cohesión social
bios marcó el progresivo desdibujamiento de por proximidad física.
un tipo de organización territorial en la que En esta dinámica, un número impor-
tante de grandes ciudades estratégicamente
1 Expresión utilizada por Saskia Sassen para hacer refe- ubicadas en el mapa mundial se convirtieron
rencia a la materialización de los circuitos virtuales en
las ciudades en las que localizan algunas de sus activi-
en los lugares preferidos para la localización
dades. de inversiones y actividades de las empresas 83

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Carlos A. de Mattos
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

Antonio Mena dado que la nueva geografía tendió a estruc-


turarse esencialmente en torno a grandes
aglomeraciones urbanas, resultó que el as-
pecto clave de esta “nueva configuración
emergente del capitalismo mundial es que las
ciudades, o más precisamente, las regiones
urbanizadas a gran escala, son sus unidades
geográficas fundamentales. Se dice que estas
regiones urbanas están ordenadas jerárquica-
mente a una escala global de acuerdo a sus
modos de integración específicos a escala
mundial” (Brenner, 2003: 8). La concentra-
ción de nodos o filiales de las ETN en diver-
sas aglomeraciones urbanas (y/o macro-re-
giones urbanas) estratégicamente situadas en
el espacio mundial de acumulación, llevó a
que estas pasasen a formar parte, con des-
igual presencia e intensidad, de una “world
city network” (Taylor, 2004) o red global de
ciudades, que ha tendido a cubrir al planeta
en su totalidad, constituyendo así la plata-
forma básica para la operación de las cadenas
transnacionales (ETN) organizadas en red, globales, tanto financieras y productivas, co-
en general, puede afirmarse que fue la dis- mo para el consumo, en esa condición, esos
ponibilidad en estas ciudades de un com- componentes urbanos emergieron como lu-
plejo y diversificado conjunto de factores gares de entrecruzamiento de flujos vertebra-
(externalidades diversas, acceso a infraes- dos por esas cadenas globales, con una den-
tructuras y servicios, disponibilidad de re- sidad especialmente alta en las grandes aglo-
cursos humanos calificados y diversificados, meraciones del hemisferio norte y, con me-
potencial innovador, etc.) lo que les permi- nor intensidad, también en otras de gran
tió ubicarse en posición ventajosa con res- dimensión poblacional y territorial en el
pecto a las ciudades medias y pequeñas y, en resto del mundo, en las que la convergencia
definitiva, ofrecer mejores condiciones para de flujos ha tendido a aumentar a medida
la valorización de los capitales en movi- que cada una de ellas profundizó su imbri-
miento, en tanto las actividades más diná- cación en la dinámica global.
micas del nuevo modelo y, en particular, los Sin embargo, las distintas áreas urbanas
nodos estratégicos de las empresas globales que forman parte de esta red están afectadas
o en vías de globalización, tendieron a loca- por una desigual capacidad de atracción con
lizarse preferentemente en estas aglomera- respecto a los flujos, en especial a los de in-
ciones, éstas pasaron a constituirse en los versión extranjera directa (IED), desde que
focos principales en torno a los que se arti- no todas pueden ofrecer condiciones igual-
culó la nueva dinámica económica. mente ventajosas para la valorización de los
¿Cómo afectaron estos cambios a la geo- capitales móviles, en contraposición, como
84 grafía mundial en su conjunto? Ante todo, ya se ha señalado, desde que se generalizaron

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Reestructuración económica y metamorfosis urbanas en América Latina

las políticas destinadas a favorecer el desplie- generales para la valorización del capital.
gue global de ciertos circuitos o firmas glo- Ante esta situación, dada la desigual
bales, entre los que los financieros fueron atractividad de los diferentes países, en es-
especialmente beneficiados, se ha impuesto pecial para la IED, los flujos respectivos se
un aumento progresivo y, hasta ahora irre- han dirigido principalmente hacia los países
versible, de la autonomía de los flujos con en los cuales los potenciales inversores han
respecto a los lugares, así como también con percibido la existencia de mejores condicio-
respecto a las indicaciones gubernamentales. nes para la valorización de sus capitales, lo
En particular, los capitales móviles ad- que es apreciado en función de un conjunto
quirieron una creciente libertad para escoger de factores que son los que habitualmente
su destino geográfico, o sea, para decidir se consideran en evaluaciones como las de
donde “pisarían tierra”, en función de las riesgo-soberano y de competitividad. Es así
condiciones ofrecidas por cada lugar para su que resulta fácil comprobar que hasta ahora
valorización. Este cambio, ha obligado a que los capitales móviles se han orientado prefe-
los lugares (países, regiones, ciudades), como rente y mayoritariamente hacia los países de
condición necesaria para poder mantener o mayor desarrollo relativo, que han sido sis-
aumentar sus niveles de acumulación y cre- temáticamente los mejor calificados en todas
cimiento, hayan tenido que recurrir a la apli- y cada una de las múltiples evaluaciones que
cación de estrategias orientadas a competir miden aspectos relacionados directa o indi-
por IED. Además, la misma situación tam- rectamente con la atractividad territorial. La
bién ha incidido en la orientación de la información disponible sobre los flujos de
mayor parte de los flujos de mercancías, de IED y sobre deslocalización de filiales de
personas (tanto visitantes globales como mi- ETN confirma ampliamente esta tendencia.
grantes), de puestos de trabajo, de comuni- La evidencia empírica también permite
caciones, culturales, etc., que se entrecruzan comprobar que, una vez escogido un destino
en una economía globalizada. nacional, los capitales móviles se dirigen ma-
¿Cual ha sido el destino principal de yoritariamente hacia alguna aglomeración
estos flujos en la realidad observable? Para urbana de ese destino, en el entendido de
responder a esta interrogante, hay que tener que es ese el lugar que, en ese ámbito, ofrece
en cuenta que desde que, no obstante su cre- las mejores condiciones para la valorización
ciente porosidad, las fronteras continúan del capital, habida cuenta de su mejor dota-
existiendo, los capitales móviles seleccionan ción relativa de los factores requeridos por
ante todo un destino nacional, por cuanto, los componentes de las cadenas de valor de
como afirma Veltz, “[…] un gran número las ETN, en esta situación, dada la creciente
de condicionamientos y de datos que guían autonomía con la que los capitales móviles
las decisiones de localización de las empresas escogen su destino territorial, las ciudades
y de los individuos (la fiscalidad, la legisla- interesadas en atraer dichos capitales, no tie-
ción del trabajo, etc.) siguen siendo nacio- nen otra alternativa que mejorar, en la me-
nales. Las encuestas muestran […] que las dida de sus posibilidades, las condiciones
grandes firmas mundiales eligen primero el para la valorización del capital. De hecho,
país, luego la región de implantación […]” en esto radica el fundamento básico de las
(Veltz, 2002: 126). Lo que significa que to- estrategias de competitividad, que se han
davía sigue siendo a nivel nacional la escala ubicado como una de las modalidades do-
en la que se establecen las condiciones más minantes de la actual gestión urbana. 85

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Carlos A. de Mattos
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

Nueva geografía global y que “el punto de partida es la constatación


metamorfosis urbana: metamorfosis, de que han sobrevenido importantes trans-
identidad, distintividad formaciones del fenómeno del asentamiento
humano y que es preciso interpretar tales
¿Cómo fueron afectadas las áreas urbanas in- transformaciones precisamente porque no se
volucradas en esta dinámica?; ¿cuáles son los presentan como una especie de prolonga-
cambios más importantes que se pueden ob- ción de la fenomenología precedente, sino
servar en ellas?; ¿existen tendencias comunes porque lo hacen casi como una mutación de
o genéricas en esta evolución? Para dar res- estado”.
puesta a estas preguntas es necesario consi- Justamente es a una específica “mutación
derar como el cambio en la dinámica terri- de estado” a lo que se refiere Dematteis
torial precedentemente señalado incidió en cuando, al analizar la evolución de algunas
la formación de un nuevo patrón de urbani- ciudades europeas, concluye que “con la pe-
zación, que se ha ido imponiendo generali- riurbanización y la ‘ciudad difusa’ los mode-
zadamente, más allá de la especificidad y/o los de suburbanización de tipo latino-medi-
identidad de cada ciudad, en esta dirección, terráneo y de tipo anglosajón, que durante
en este trabajo se sostiene que a medida que mucho tiempo han seguido caminos dife-
se han ido incorporando a la dinámica glo- rentes, tienden ahora a converger en un mo-
bal, las ciudades principales han iniciado delo único común a toda Europa de ‘ciudad
una metamorfosis que ha modificado sus- sin centro’ de estructura reticular, cuyos
tantivamente su organización, funciona- ‘nodos’ (sistemas urbanos singulares) conser-
miento, morfología y apariencia, la que se van y acentúan su identidad a través de pro-
desarrolla bajo el impacto de ciertas tenden- cesos innovadores de competición y coope-
cias genéricas congénitas a esta fase de mo- ración” (Dematteis, 1998: 17). Esta conver-
dernización capitalista. Y, al mismo tiempo, gencia hacia un modelo único de ciudad se
se considera que esta evolución supone la puede considerar como el camino que lleva
desaparición o el debilitamiento de algunos a una “mutación de estado” que estaría ocu-
de los rasgos o atributos que habían carac- rriendo como consecuencia del impacto del
terizado genéricamente a la ciudad indus- conjunto de cambios producidos con el
trial, el fortalecimiento de otros que ya eran avance de la globalización.
perceptibles en fases anteriores, al mismo Ello no descarta, sin embargo, que al
tiempo que hacen su irrupción algunas ten- mismo tiempo, cada una de las ciudades
dencias y/o fenómenos nuevos. afectadas pueda conservar y, aún, en ciertos
Estos procesos son hasta cierto punto casos, acentuar algunos de los rasgos o atri-
equiparables a los que, con menor velocidad butos que caracterizan su identidad y/o idio-
y cobertura geográfica, caracterizaron a la se- sincrasia específica, no obstante los procesos
gunda revolución urbana, que desembocó de hibridación cultural que se están acen-
en la configuración de la “ciudad industrial”, tuando por doquier. Observando como estas
entonces como un nuevo patrón dominante transformaciones se procesaron en diversas
de urbanización. Esta analogía, puede en- áreas urbanas del mundo, se puede compro-
tenderse de igual forma a como lo hace In- bar que si bien cada una de ellas preserva lo
dovina (1990: 49) cuando, al presentar el esencial de ciertas cualidades y/o rasgos es-
alcance de la transición desde la ciudad in- pecíficos construidos a lo largo de su histo-
86 dustrial hacia la “ciudad difusa”, argumenta ria, que son los que establecen sus particu-

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Reestructuración económica y metamorfosis urbanas en América Latina

lares señas de identidad, ahora su creci- Movilidad, descomposición productiva,


miento y expansión se realiza siguiendo unas nueva economía urbana
tendencias genéricas que responden al im-
pacto de ciertas mutaciones constitutivas de ¿Qué efectos tuvo el despliegue de esta nue-
la actual modernización capitalista. Han va organización financiera y productiva en
sido éstas las que han fijado el rumbo de su las respectivas economías urbanas? Como ya
evolución reciente e impuesto esa “mutación se ha señalado, con la restructuración que se
de estado”, que implica la evolución hacia inició en las últimas décadas de siglo pasado,
una forma urbana inherente a esta fase lo múltiples empresas procedieron a su des-
cual, como ya se ha señalado, no es contra- composición internacional, lo que redundó
dictorio con la supervivencia de aquellas en que un número significativo de sus filia-
señas de identidad que hacen de cada ciudad les pasasen a ubicarse fuera de sus respectivos
una conformación y, sobre todo, una expe- ámbitos nacionales2. Desde que la mayor
riencia única e irrepetible. parte de esos nodos o filiales de ETN opta-
Por ello mismo, las estrategias orientadas ron por ubicarse en grandes ciudades de pa-
a mejorar la competitividad de una ciudad íses en vías de globalización, estas ciudades,
en la red global suelen contemplar con ese al profundizar su interconexión, pasaron a
propósito la acentuación de algunos rasgos formar parte, con desigual presencia e inten-
y/o cualidades idiosincráticos propios, que sidad, de la “world city network”, en la que
les permiten establecer diferencias con otras su papel y su posición pasó a estar condicio-
ciudades en competencia. Parece evidente nada básicamente por la importancia de las
que, como sostienen Markusen & Schrock cadenas que allí implantaron sus nodos, así
(2006: 1303), las ciudades “[…] están com- como también por la cantidad de firmas na-
prometidas en una lucha por distinguirse cionales que lograron imbricarse en redes
unas de otras vis-à-vis tanto el mundo ex- globales.
terno como sus propios habitantes”, en esa El impacto de los cambios derivados, di-
búsqueda de “distintividad” para mejorar su recta e indirectamente, de este despliegue
posición competitiva, muchas ciudades tra- productivo incidió en la paulatina restruc-
tan de reforzar o de generar algún tipo de turación de la base económica urbana, por
elemento simbólico que permita su identi- cuanto al intensificarse la articulación de
ficación como un lugar atractivo en el ám- una economía nacional en determinados cir-
bito de la red global de ciudades. No obs- cuitos globales, las ciudades respectivas no
tante, aún cuando el crecimiento de un área solamente acogieron a los nodos de los mis-
urbana se realice a partir de su específica mos, sino que también debieron implantar
“distintividad”, el mismo tiende a evolucio- y/o desarrollar un conjunto de actividades y
nar conforme a las tendencias genéricas a las funciones de apoyo a su despliegue y fun-
que aquí se hace referencia. La coexistencia cionamiento, las cuales desde ese momento
de la evolución hacia un nuevo patrón de ur- pasaron a jugar un papel central en la con-
banización con la continuidad de una espe-
2 Según la UNCTAD, mientras en 1993 se contabilizaba
cífica identidad histórica, puede considerar- un número total de 37.000 empresas multinacionales
se como una tendencia perfectamente com- con 175.000 filiales, en el año 2009 el total de estas em-
presas había ascendido a 82.000 y el número de filiales
patible con una “mutación de estado” como a 810.000. Una parte importante de las filiales de las
la que se está procesando en la actualidad. empresas multinacionales se dispersan por distintos pa-
íses del mundo. 87

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Carlos A. de Mattos
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

formación de una economía urbana dife- versificado conjunto de actividades contri-


rente. Entre esas nuevas actividades cabe buyó, por su parte, a la progresiva terceriza-
destacar: i) servicios a la producción, espe- ción de la base económica urbana.
cialmente financieros, jurídicos, de consul- Más allá de la importancia de sus nuevos
toría, publicidad, informática, ingeniería y componentes globalizados, donde los servi-
arquitectura e inmobiliarios; ii) tareas de di- cios avanzados cumplen un papel clave en la
rección, gestión, coordinación y control de articulación global con la red de flujos y los
las filiales de las redes globales y de las redes respectivos circuitos globales, no puede sos-
nacionales en proceso de globalización; iii) layarse que cada economía urbana continuó
actividades industriales relacionadas y/o al incluyendo una multitud de actividades pro-
servicio de las redes globales; y iv) activida- ductivas tradicionales, especialmente rela-
des relacionadas con la distribución, comer- cionadas con servicios cotidianos, muchos
cialización y consumo de productos glo- de ellos informales y de baja productividad
bales. Con el avance de la globalización, es- (Amin y Thrift, 2002), donde se estableció
tas actividades han logrado tener una inci- una compleja articulación entre procesos
dencia relevante en la recuperación del globales y procesos locales, en esta dirección,
dinamismo de las economías urbanas invo- como han documentado y analizado diver-
lucradas. sas investigaciones sobre algunas grandes
Por otra parte, cuando el crecimiento de ciudades latinoamericanas, la introducción,
este complejo conjunto de actividades re- aceptación y consumo generalizado de un
dundó en un aumento de los correspondien- conjunto de productos globales, se ha pro-
tes niveles de empleo y de ingresos, se generó pagado en un lapso relativamente breve ha-
una demanda adicional por nuevos tipos de cia los mercados más tradicionales y po-
servicios a las familias, cuyo desarrollo tam- pulares, tanto formales como informales,
bién incidió en la restructuración de la res- existentes en la mayor parte de las grandes
pectiva economía urbana. Ha sido así, que ciudades de esta región. Por lo general, estos
en la mayoría de las ciudades afectadas por procesos han suscitado la generación y ex-
estos procesos, se comprobaron cambios pansión de circuitos de comercialización, de
cuantitativos y cualitativos en diversos ser- extraordinario dinamismo, con una cre-
vicios, que debieron atender a una demanda ciente utilización, legal o ilegal, de produc-
mucho más exigente en áreas como educa- tos globales, en este sentido, es aplicable a la
ción, salud, religión, esparcimiento y tu- mayor parte de estas ciudades, la conclusión
rismo, cultura, entre otras, la mayor parte de de una investigación realizada para Ciudad
las cuales también pasaron a articularse en de México, en cuanto a que “[…] la integra-
circuitos globales. Al mismo tiempo, la ción de los sectores populares a las modali-
misma inserción en la dinámica globalizada dades globalizadas de consumo […] no sólo
ha generado una demanda por un set de ser- es un hecho demostrable sino que se explica
vicios requeridos por los visitantes globales, por su complementariedad con otras moda-
que abarcan áreas como, en especial, hote- lidades más tradicionales y en una propor-
lería, gastronomía y comercio, que también ción significativa, informales” (Duhau y
han realizado desde entonces una impor- Giglia, 2007: 89-90).
tante contribución a la dinamización de la Estos procesos, que se desarrollan utili-
base económica de cada una de estas ciuda- zando los más variados canales de la econo-
88 des. La consolidación y expansión de este di- mía local, incluyen también la aparición,

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Reestructuración económica y metamorfosis urbanas en América Latina

propagación y expansión de poderosas redes Interacción entre flujos y lugares


del crimen organizado, en campos tales y dispersión territorial
como narcotráfico, prostitución y tráfico de
armas, que han incrementado su importan- ¿Cuál fue la repercusión de estos cambios en
cia en la medida que han comenzado a ope- la organización socio-territorial urbana? En
rar organizadas como cadenas globales este sentido, se puede afirmar que en las
(Naim, 2006). Sobre esta base, utilizando áreas urbanas principales de América Latina
diversos mecanismos de reciclaje de ingresos también se ha podido comprobar que, como
y salarios, han llegado a tener un impacto afirma Castells (2001: 498), “la lógica en-
creciente en la dinamización de la base eco- frentada del espacio de los flujos y del espa-
nómica de partes importantes de muchas cio de los lugares estructura y desestructura
grandes ciudades del mundo y, en particular, simultáneamente las ciudades, que no des-
de prácticamente la totalidad de las grandes aparecen en las redes virtuales, sino que se
aglomeraciones urbanas latinoamericanas, transforman en la interfaz entre la comuni-
en algunas de ellas, dada la magnitud de los cación electrónica y la interacción física me-
recursos que logran movilizar y de los me- diante la combinación de redes y lugares”.
canismos de cooptación utilizados, estas Esto es, los cambios en la composición de la
redes han asumido el control de ciertas áreas base económica urbana donde paulatina-
de dimensión significativa y han aumentado mente se ha ido afirmando la organización
su fragmentación con respecto al resto de la productiva en red, con un fuerte aumento
ciudad. Esta realidad está planteando pro- de la conectividad y movilidad transfronte-
blemas de enorme complejidad para el fun- riza y con una creciente autonomización de
cionamiento de cada una de estas ciudades, los flujos con respecto a los lugares, se ob-
cuyas autoridades en muchos casos se han serva un conjunto de cambios en la organi-
mostrado impotentes para lograr su erradi- zación y el funcionamiento de cada una las
cación o su control. aglomeraciones respectivas que, en términos
Este conjunto de actividades y procesos generales, siguen una dirección similar a la
que conforman la base económica urbana comprobada en otras partes del mundo.
actual, dados sus complejos encadenamien- Como resultado de esta secuencia de es-
tos, han tenido un importante impacto en tructuración è desestructuración è restructu-
el resurgimiento del crecimiento de las gran- ración, en cuyo transcurso se intensificaron
des aglomeraciones urbanas, contribuyendo nuevas modalidades de interacción entre los
además a que sea en ellas donde se verifica flujos y los lugares, se ha desencadenado una
la más importante concentración relativa de metamorfosis que ha ido procesando el nue-
riqueza y de poder de cada ámbito nacional vo patrón urbano que aquí se intenta carac-
lo cual, a su vez, incide por diversos canales terizar. Remy (2001: 149) explica el origen
y mecanismos a la dinamización y retroali- de esta metamorfosis como el producto de
mentación directa e indirecta de su creci- las relaciones regulares y recíprocas que man-
miento. tienen la ciudad invisible (relacional) y la ciu-
dad visible (material), donde estas relaciones
son continuamente modificadas por la apa-
rición de nuevos modos de movilidad que,
por una parte aumentan las potencialidades
de la ciudad invisible y, por otra parte, rea- 89

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Carlos A. de Mattos
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

firman la pertinencia de la ciudad visible, en el incontrolable aumento de la utilización


cualquier caso, esta evolución se produce del automóvil desempeña un papel cada día
como un proceso a lo largo del cual las rela- más importante, se produjo una efectiva re-
ciones regulares y recíprocas entre lo relacio- configuración y ampliación del campo metro-
nal y lo material, implican que tanto lo politano de externalidades. Así, desde en-
relacional influye sobre lo material, como lo tonces, “[…] los nuevos campos de externa-
material (en lo esencial, el medio ambiente lidad no tienen ya una forma de área com-
construido) lo hace sobre la forma en que se pacta, ni un radio tan limitado, sino que se
puede manifestar lo relacional. configuran como retículas articuladas en
En este análisis, cabe todavía señalar que centros y sistemas urbanos pequeños o gran-
lo relacional se manifiesta en diferentes pla- des, en extensiones territoriales macrorregio-
nos (o capas) superpuestos, en muchos casos nales” (Dematteis, 1998: 25). Por otra parte,
inconexos, correspondientes a distintos cir- más allá de las economías externas asociadas
cuitos en los que participan y se imbrican con la concentración de la población y de
actividades y/o sectores de la respectiva eco- las actividades en áreas claramente delimita-
nomía urbana, y se materializa en ciertos lu- das, ahora se configuran externalidades en
gares en los que las economías de aglome- red, que cristalizan geográficamente en la
ración existentes (diferentes en distintas par- interacción entre diversos componentes, no
tes de una misma región urbana) ofrecen necesariamente contiguos, de una misma
ventajas para el crecimiento y expansión de aglomeración que, al desbordarse territorial-
los nodos de dichos circuitos, estén estos mente, cristaliza en una red metropolitana
orientados tanto a la producción como al de áreas urbanas (Trullén y Boix, 2003;
consumo. De allí, emerge un territorio ur- Boix, 2004; Camagni, 2005).
bano organizado en torno a diversas subcen- Así, a medida que con la expansión me-
tralidades (“areolas” en los términos de tropolitana se afirmaron las condiciones
Remy), que constituyen la base de una es- para la ampliación y reticulación del campo
tructura esencialmente policéntrica, en la que de externalidades, comenzaron a establecerse
se atenúa la importancia de la proximidad. o a profundizarse relaciones productivas en
Con ello, en numerosos casos comienza a un ámbito geográfico más extenso, me-
producirse la evolución desde un área metro- diante la interconexión a la dinámica eco-
politana expandida hacia una mega-región nómica de la macroregión en su conjunto
urbana, en la que la organización territorial de actividades localizadas en otros centros
emergente resulta de cómo y donde se mate- urbanos preexistentes en el entorno de la
rializan diversas actividades articuladas en cir- misma, en esta situación, diversas ciudades
cuitos o cadenas globales, donde algunos medias y pequeñas, aledañas a estas aglome-
lugares (o “areolas”) logran una mayor con- raciones principales, aún sin llegar a la plena
centración de estas actividades. conurbación, han profundizado su articula-
¿Cuáles fueron las condiciones que per- ción productiva en el ámbito funcional de
mitieron o favorecieron esta mayor disper- estas macro-regiones metropolitanas, pa-
sión territorial? En lo fundamental, esa sando así a formar parte de los sub-sistemas
dispersión se sustenta en el hecho de que económicos respectivos. Cuando esto ocu-
bajo los efectos de la generalizada y creciente rre, esas diversas áreas urbanas, constituidas
difusión y adopción de las TIC, así como de ahora en componentes de una ciudad-región
90 la intensificación de la movilidad, en la cual en expansión, tienden a perder su autono-

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Reestructuración económica y metamorfosis urbanas en América Latina

ciones voluntarias”, en particular en las de


Antonio Mena

aquellos actores cuyas decisiones locacionales


fueron las que provocaron mayores alteracio-
nes en la evolución urbana, como es el caso,
básicamente, de las familias y las empresas.
A este respecto, tuvo una importante in-
cidencia el que, en el ámbito emergente de
la aplicación de las políticas de liberalización
económica, estos actores pudieron disponer
de un número mucho mayor de opciones de
localización en el territorio metropolitano
en expansión, en ello incidieron en particu-
lar tres tipos de cambios constitutivos de
dicho impulso: en primer lugar, la amplia-
ción y reconfiguración del campo metropo-
litano de externalidades que, bajo los efectos
de la difusión de las TIC y de la consecuente
intensificación de la conectividad y de la
movilidad, redujo progresiva y significativa-
mente el peso del factor distancia en las de-
cisiones de localización de ambos grupos de
actores, permitiendo la “elección voluntaria”
mía económica y a transitar hacia una pau- de lugares más alejados del corazón de la
latina e irreversible modificación de sus for- ciudad que en la situación anterior; en se-
mas de vida cotidiana. gundo lugar, el cambio en el enfoque de la
gestión urbana, que evolucionó hacia una
modalidad de corte empresarialista (Harvey,
Localización de las familias y de las 1989), basada en los principios de subsidia-
empresas y transformación urbana ridad, que al generar una situación regida
por regulaciones más flexibles (y permisivas)
¿Cómo incidió este conjunto de cambios en también contribuyó a ampliar esa libertad
los comportamientos locacionales de los de la que se beneficiaron las familias y las
principales actores urbanos? Y, ¿cuál fue el empresas para escoger su localización en un
impacto de estos comportamientos en la evo- territorio urbano en incesante expansión; y,
lución de la morfología urbana? Y, más con- en tercer lugar, de igual forma influyó en
cretamente, ¿cómo se manifestó esto en la esta dirección el importante crecimiento de
transformación de las principales ciudades la- una oferta inmobiliaria de nuevos productos
tinoamericanas? Si se acepta que, como y nuevas localizaciones, consecuencia de que
afirma Levy (2005: 68), “la periurbanización bajo el efecto de la asociación público-pri-
es ante todo el resultado de la elección vo- vada el persistente aumento de los flujos de
luntaria de una multitud de actores que de- capital gozó de mayor libertad para escoger
ciden instalarse fuera de las aglomeraciones su destino en un territorio urbano cada día
morfológicas”, resulta necesario analizar co- más extenso (de Mattos, 2008).
mo la nueva situación incidió en tales “elec- 91

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Carlos A. de Mattos
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

En lo que concierne a las familias, hay politana; por otra parte, la que concierne a
que destacar que sus estrategias y decisiones los sectores de menores ingresos, los cuales
locacionales, más allá de sus respectivos ni- en la mayor parte de los casos fueron empu-
veles de ingreso, contribuyeron en general a jados hacia donde el precio de la tierra que,
alimentar el proceso de expansión metropo- en general, es más bajo en las partes más po-
litana, en la medida que una parte significa- bres de la periferia urbana, muchas veces en
tiva de ellas estableció su residencia en áreas áreas aún no urbanizadas, tendencia a la que
periurbanas, en términos generales, contri- en el caso de las ciudades latinoamericanas
buyó a la ampliación de sus opciones terri- contribuyeron tanto los programas estatales
toriales de localización el incremento del de vivienda social allí donde los ha habido,
ingreso personal medio que, con distinta in- como los mercados inmobiliarios informales
tensidad benefició a las familias de la mayor y la ocupación ilegal de tierras periféricas
parte de las grandes aglomeraciones latino- (UN-Hábitat, 2003).
americanas, lo cual normalmente tuvo el Esta tendencia a la periurbanización que
efecto de aumentar el consumo de espacio afectó prácticamente a todos los sectores so-
habitacional por familia. A esto, además, se ciales, ha sido acompañada en la mayoría de
sumaron diversos cambios en la composi- grandes metrópolis por una pérdida de po-
ción familiar urbana, con la formación de blación de las áreas centrales más antiguas y
unidades familiares más pequeñas y el con- consolidadas en beneficio de múltiples luga-
secuente incremento de la demanda por res del borde metropolitano, como lo indi-
nuevos tipos de vivienda. Uno de los prin- can los resultados de los últimos censos de
cipales efectos de estos cambios, fue la am- población, en esto, además de los factores ya
pliación de la demanda por suelo urbano, considerados, también jugó un papel impor-
que también significó un sostenido aumento tante la evolución del precio de la tierra que,
del consumo de tierra per cápita y una im- en general, tiende a disminuir a medida que
portante caída de la densidad urbana, todo aumenta la distancia de las áreas centrales,
lo cual dio un impulso adicional a la expan- especialmente en determinadas direcciones
sión territorial de estas aglomeraciones. Es- y a continuar elevándose en las áreas de re-
tos procesos, también fueron estimulados sidencia de los sectores de mayores ingresos.
por la acentuación de la tendencia a la ur- Las operaciones de gentrificación, que han
banización de la economía y de la población permitido la recuperación de algunas partes
y por el crecimiento del número absoluto de de las áreas centrales de algunas de estas ciu-
habitantes en gran parte de las ciudades dades, han tenido todavía un alcance suma-
principales de todo el mundo y, en particu- mente limitado.
lar, de América Latina. Si se consideran los factores que han in-
A este respecto, cabe distinguir dos tipos cidido en el desencadenamiento y alimenta-
de situaciones extremas: por una parte, la re- ción del aumento de la periurbanización, se
lativa a los sectores de ingresos altos y me- puede llegar a la conclusión de que es poco
dios que, en general, mostraron una fuerte probable que se revierta o se detenga el pro-
preferencia por la vivienda individual con ceso de expansión territorial metropolitana,
jardín y que, a medida que comenzó a au- aún si se llegase a producir una atenuación
mentar su ingreso medio, también aumentó e, incluso, una ralentización del crecimiento
su demanda por suelo urbanizado, lo que de la población, como ya está ocurriendo en
92 dio impulso adicional a la expansión metro- algunas grandes ciudades, en particular, esta

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Reestructuración económica y metamorfosis urbanas en América Latina

tendencia a la expansión territorial urbana este comportamiento locacional ha incidido,


resulta inevitable si sigue aumentando el in- por una parte, la descomposición de tareas
greso medio de las familias, dado el incre- que caracteriza a las empresas organizadas en
mento de la demanda por espacio residen- red, que ha llevado a una mayor separación
cial y el aumento del consumo de tierra por física de las tareas de dirección y gestión de
habitante que ello ocasiona. las productivas y, por otra parte, la amplia-
En este crecimiento periurbano también ción del campo metropolitano de externali-
incidió el fuerte aumento de una oferta in- dades, en especial por las posibilidades que
mobiliaria de conjuntos cerrados y amura- ofrecen los nuevos sistemas y condiciones en
llados de viviendas, destinada principal- transportes y comunicaciones.
mente a sectores de ingresos altos y medios. Este paulatino desplazamiento hacia el pe-
Esta oferta ha incluido desde pequeños gru- riurbano involucró tanto a un número cre-
pos de viviendas, hasta las denominadas ciente de establecimientos manufactureros,
“ciudades valladas” (Hidalgo, 2004), entre como de sedes corporativas y oficinas centrales
las cuales, por su dimensión y/o por su con- de grandes empresas, las cuales se han ido ale-
cepción, algunas ya han llegado a consti- jando de las áreas centrales más congestiona-
tuirse en verdaderas ciudades satélites pri- das y contaminadas, en particular, en lo que
vadas (Alphaville en Sao Paulo, “ciudad-pue- respecta a las primeras, se puede observar su
blo” Nordelta en Buenos Aires, Piedra Roja preferencia por moverse hacia el periurbano
en Santiago, entre otras). Ante la percepción, en busca de terrenos de mayor dimensión y
real o imaginada, sobre el aumento de la de- menor costo; por su parte, las actividades de
lincuencia y la violencia urbana, este tipo de dirección y gestión comenzaron a buscar ubi-
configuración se ha transformado en un des- cación en las centralidades alternativas que se
tino de alta rentabilidad para los capitales fueron conformando con la propia expansión
móviles en busca de negocios inmobiliarios. territorial de cada ciudad y que, por lo general,
Lo que importa destacar es que la presencia se han situado en áreas más próximas a las si-
de este producto inmobiliario, al mismo tios en que residen sus ejecutivos y sus traba-
tiempo que ha contribuido a la generación jadores de mayores ingresos.
y proliferación de nuevas formas de frag- Desde que esta tendencia fue acompa-
mentación urbana, también ha hecho una ñada por un aumento de la construcción de
importante contribución al fortalecimiento edificios y/o conjuntos corporativos fuera de
de las tendencias a la periurbanización. las áreas centrales tradicionales, con ello se
En lo que concierne a la localización de produjo la transformación y verticalización
las empresas, más allá de algunos comporta- de numerosas zonas intermedias y/o periur-
mientos específicos, se puede verificar que banas y el establecimiento y/o reforzamiento
se ha afirmado la tendencia hacia su mayor de dichas centralidades alternativas. Con
dispersión territorial. Esta tendencia aparece respecto a este fenómeno, se puede compro-
asociada al hecho de que muchas de las fun- bar que más allá de los nuevos “central busi-
ciones y actividades que en la ciudad indus- ness districts” (CBD), con predominio de
trial tendían a ubicarse en la mayor proxi- actividades del terciario superior, muchas de
midad posible de las áreas centrales, ahora las nuevas centralidades resultan del fortale-
buscan desplazarse mayoritariamente hacia cimiento y diversificación de ciertas arterias
lugares más lejanos dentro de área de in- de antigua tradición comercial, muchas
fluencia extendida de la aglomeración, en veces configuradas linealmente básicamente 93

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Carlos A. de Mattos
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

para atender la demanda para el consumo alternativos. Ejemplos como los del Centro
cotidiano local, en numerosos casos, el for- Corporativo Santa Fe en Ciudad de México,
talecimiento y/o diversificación de estas cen- el nuevo centro empresarial en el cuadrante
tralidades tradicionales se ha beneficiado de sud-oeste de Sao Paulo, Puerto Madero en
la localización adicional de diversos servicios Buenos Aires y la Ciudad Empresarial en
personales, tales como los relativos a salud, Santiago de Chile, constituyen ejemplos
educación, administración pública y pri- destacados de esta tendencia. Por lo general,
vada, etc., que han buscado una mayor pro- la irrupción de estos proyectos, significó la
ximidad a ciertas áreas residenciales, en es- culminación del progresivo desplazamiento
pecial de familias de ingresos medios y altos. hacia nuevas localizaciones de las actividades
De esta manera, estas centralidades locales antiguamente concentradas en las áreas cen-
o barriales se diferencian de las existentes en trales, dando lugar a grandes operaciones in-
el pasado, debido a que además de sus acti- mobiliarias que buscan dar respuesta a re-
vidades tradicionales destinadas al consumo querimientos específicos de determinadas
cotidiano, han logrado sumar una diversifi- actividades globalizadas. Como tales, estas
cada oferta de servicios, lo que les permite operaciones constituyen una de las expresio-
constituirse en alternativas efectivas a los nes más visibles de los procesos de la mer-
centros históricos. cantilización del desarrollo urbano que se
A estas centralidades, que pueden consi- han acentuado durante las últimas décadas
derarse como de tipo tradicional, se sumaron (Fix, 2007; Silva y Castillo, 2007).
también nuevas configuraciones, entre las En la misma dirección, puede observarse
que se destacan especialmente los “shopping en buena parte de estas ciudades el paulatino
centers” que, en la mayor parte de los casos, desplazamiento de las sedes corporativas de
reúnen una diversificada mezcla de activida- numerosas empresas globalizadas, hacia
des comerciales y de servicios, entre las que áreas fuera del centro empresarial tradicio-
cada vez más aparecen los nodos de cadenas nal, en general hacia la proximidad de los
globales orientadas al consumo, así como lugares de residencia de los sectores de ma-
también las relacionadas con la gastronomía yores ingresos. De hecho, puede generali-
y la cinematografía. Muchas de estas concen- zarse para la mayoría de estas ciudades el
traciones territoriales para el consumo y los fenómeno identificado para el caso de Lima:
servicios tienen una fuerte incidencia en la “el único centro metropolitano que Lima
modificación de la organización y el funcio- mantuvo por muchas décadas se ha desdo-
namiento de las áreas urbanas en las que se blado en múltiples centros especializados y
desarrollan, en la medida que sustentan una redes de actividades informacionales, indus-
estructura urbana multicéntrica más expan- triales, comerciales y culturales. Estos cen-
dida y más funcional a la creciente difusión tros han generado una alta densidad de
y utilización del automóvil. actividades y flujos de capital e información,
Así mismo, acompañando el crecimiento creando una nueva jerarquía espacial metro-
y los requerimientos de los nuevos servicios politana” (Chion, 2002: 72).
relacionados con la penetración y expansión Aun cuando algunos centros históricos
de los circuitos globales, en varios de estos todavía conservan una elevada concentra-
países empezó promoverse la realización de ción de funciones terciarias, el paulatino for-
proyectos inmobiliarios de gran dimensión, talecimiento de la dotación de servicios en
94 con el explícito propósito de generar CBD centralidades alternativas, ha redundado en

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Reestructuración económica y metamorfosis urbanas en América Latina

que para diversas dimensiones de la vida co- En esta aproximación, como en las que
tidiana el centro tradicional haya perdido se analizarán a continuación con referencia a
gravitación y su utilización sea decreciente. las áreas urbanas principales latinoamerica-
nas, aparece con nitidez que esa transición
desde la ciudad industrial hacia la región ur-
Nueva forma urbana bana, forma parte de una evolución hacia la
y regiones urbanas urbanización generalizada de la sociedad, tal
como fue anticipada y explicada por Lefebvre
Los elementos de juicio revisados hasta aquí, hace más de 40 años atrás. Frente a la mag-
respaldan la conclusión de que, junto con la nitud de este cambio ha sido la propia perti-
afirmación de las tendencias que caracteri- nencia o validez del concepto de ciudad lo
zan a esta fase de modernización capitalista, que ha comenzado a ser cuestionado (Web-
una nueva metamorfosis urbana comenzó a ber, 1968; Choay, 1994; Bassand, 2007).
afectar la evolución de las grandes ciudades En esta situación, cabe preguntarse, ¿có-
latinoamericanas. De este proceso ha estado mo se ha manifestado esta evolución en el
surgiendo una nueva forma urbana, que caso de en las grandes ciudades latinoameri-
comporta cambios sustantivos con respecto canas? Investigaciones realizadas sobre buena
a la que se había ido configurando durante parte de ellas permiten precisar algunos as-
el período industrial-desarrollista. pectos que se han destacado a medida que
¿Cómo se podrían establecer, en una pri- los países respectivos se han ido articulando
mera aproximación, los cambios medulares a la dinámica globalizada, en términos gene-
que caracterizan a esta nueva forma urbana? rales, podría afirmarse que estos aspectos
En lo esencial, la caracterización realizada están claramente señalados en las conclusio-
por Dematteis y Governa (2001: 38) destaca nes de una investigación sobre la evolución
las tendencias y los rasgos clave que identifi- y transformación de las principales áreas me-
can dicha forma urbana, señalando que se tropolitanas de Brasil; en ella, (Moura, 2010:
trata de “una trama continua de asentamien- 152) concluye que las mismas han evolucio-
tos, organizada alrededor de un gran número nado hacia la formación de “conglomerados
de focos nodales especializados en una vasta urbano-regionales”, que se presentan como
región multicentrada”. Esta descripción de “[…] configuraciones espaciales que se ex-
carácter general puede complementarse, con panden física, económica y funcionalmente,
la precisión realizada por Castells (2010: aglutinando en una morfología continua o
2739), en cuanto a que “es una nueva forma discontinua aglomeraciones urbanas, centros
porque incluye en la misma unidad espacial urbanos no aglomerados y sus áreas adyacen-
áreas urbanizadas y tierra agrícola, espacio tes urbanas o rurales, que se extienden ten-
abierto y áreas residenciales de alta densidad: tacularmente en múltiples direcciones, defi-
hay múltiples ciudades en un paisaje discon- niendo, por lo tanto, límites mutantes”. De
tinuo”, en ambos enunciados, quedan indi- hecho, en este enunciado, están indicados
cados los cambios que permiten concluir que los aspectos medulares de la transformación
lo que está produciendo es, ante todo, la que están viviendo las áreas urbanas princi-
transición de una ciudad radiocéntrica, au- pales de prácticamente toda la región latino-
tocontenida y relativamente bien delimitada, americana.
hacia unas regiones urbanas policéntricas, A partir de esta caracterización básica, re-
fragmentadas y de límites imprecisos. sulta importante destacar además ciertos as- 95

QUESTIONES URBANO REGIONALES


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pectos complementarios que han adquirido En lo que concierne a la estructura in-


relevancia con el avance de la actual meta- terna de estas macro-regiones urbanas, Ca-
morfosis, los cuales completan el cuadro es- riola y Lacabana (2005: 174) en una in-
bozado hasta aquí. Ante todo, en lo que vestigación realizada sobre Caracas, esbozan
respecta a la indefinición del territorio resul- un cuadro que, en general, también puede
tante de la expansión metropolitana, a partir ser aplicado a las restantes principales áreas
del análisis de este fenómeno en Sao Paulo, urbanas latino-americanas: “la coexistencia,
Lencioni (2011: 134), señala que “el in- a veces conflictiva, de múltiples ciudades en el
menso aglomerado de Sao Paulo, la macro- territorio de una metrópolis cuya sociedad
metrópoli, es la expresión máxima de la se ha ido diversificando y complejizando. La
indefinición de las fronteras y de la desagre- heterogénea diferenciación socio-residencial
gación de la ciudad compacta típica del ini- producto de viejos y nuevos procesos de se-
cio del siglo XX. Expresa una metrópoli gregación, reflejada en la configuración de
difusa, de límites imprecisos, que […] co- ghettos exclusivos para los sectores de altos
nurba ciudades y se extiende por centenas ingresos, de ámbitos deteriorados o relega-
de kilómetros. Sin embargo, esas caracterís- dos a la periferia para los sectores medios y
ticas no comprometen la interpretación de de verdaderos apartheid sociales para los gru-
que ella se constituye en una única aglome- pos populares, se refuerza con la diferencia-
ración. Reiterando, en una aglomeración ción territorial propias de las transfor-
que tiene hoy la característica de ser dispersa maciones económicas en la producción y el
y que sólo aparentemente puede sugerir un consumo, expresada en la emergencia de dis-
contrasentido con la expresión, porque esa tritos financieros y negocios y de grandes
forma está de acuerdo con su época”. equipamientos comerciales, mientras impor-
Por otra parte, en la misma dirección, al tantes áreas céntricas de la ciudad constitu-
analizar la modalidad de expansión metro- yen el espacio económico por excelencia de
politana de Ciudad de México, Aguilar la economía informal ligada a la sobreviven-
(1999: 148) comprobó y destacó que “la cia”, en lo esencial, aquí están destacados
mayor parte del crecimiento ya no se da con claridad los rasgos básicos de la estruc-
dentro del perímetro urbano, sino que se ha tura socio-territorial de las regiones urbanas
trasladado a un número importante de ciu- emergentes en América Latina.
dades medias y pequeñas dentro de una am- Las “múltiples ciudades” a las que hacen
plia región metropolitana a una distancia alusión Cariola y Lacabana, corresponden a
considerable del núcleo central de la mega- una estructura que tanto en el ámbito resi-
ciudad”, en ambos casos se hace referencia a dencial, como en el del trabajo, se caracteriza
tendencias de validez general, que están pre- por una persistente fragmentación, que im-
sentes no solamente en las metrópolis de plica que muchas de sus partes tiendan a fun-
mayor dimensión (Sao Paulo, Ciudad de cionar como islas de un archipiélago en ex-
México, Buenos Aires, Rio de Janeiro, Lima, pansión (Janoschka, 2002; Borsdorf, 2003),
Caracas, Bogotá, Santiago de Chile, etc.), en sus áreas residenciales, donde la flexibili-
sino también en la mayor parte de las de zación de los mercados de trabajo ha contri-
menor dimensión como, entre otras, Ciu- buido a acentuar las tendencias a la seg-
dad de Panamá, La Paz, Montevideo, San mentación y a la exclusión social, se ha con-
José de Costa Rica y Quito. solidado una situación en la que coexisten
96 con escasa o nula relación entre sí, las áreas

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Reestructuración económica y metamorfosis urbanas en América Latina

Antonio Mena
de la opulencia, en las que se ubican los “gue-
tos voluntarios” de los sectores de altos ingre-
sos, con extensas áreas tugurizadas para los
sectores de menores ingresos, donde prolife-
ran los “guetos genuinos” de los relegados
(Bauman, 2005). Al mismo tiempo, y como
otro componente del paisaje urbano emer-
gente, en buena parte de estas ciudades se ha
producido el crecimiento de áreas periféricas
intermedias, en general marcadas por un pro-
gresivo deterioro, alimentado por el arribo de
importantes contingentes de nuevos sectores
medios, donde también han comenzado a
proliferar recintos cerrados y amurallados,
justificados en el fuerte temor generan lo que
ellos consideran como “clases peligrosas”.
Por otra parte, en lo que concierne al ám-
bito territorial del trabajo, en el que se im-
brican distintas tipos de manifestaciones
empresariales, también aparecen áreas extre-
madamente diferenciadas y contrastadas. De
un lado, como su expresión más emblemá-
tica, las nuevas propuestas arquitectónico-ur- Este tipo de configuración es el resultado
banísticas destinadas a acoger a las cadenas de una evolución que con diversas particu-
globales, tanto las relacionadas con la pro- laridades se observa en todas las grandes re-
ducción como con el consumo, con sus nue- giones urbanas latinoamericanas que se han
vos CBD, así como con las grandes super- ido incorporando, con mayor o menor in-
ficies comerciales globalizadas, que consoli- tensidad, a la nueva dinámica económica
dan nuevas centralidades, jerarquizadas y di- globalizada. Aún reconociendo la importan-
ferenciadas. De otro lado, un vasto conjunto cia de las diferencias que puede presentar
de actividades productivas y comerciales de esta evolución entre distintas ciudades, los
pequeña escala, que, en su mayor parte, se antecedentes que se han revisado permiten
manifiestan en un empobrecido y deterio- concluir que los cambios que han afectado
rado paisaje barrial, diferenciado por su ma- a la estructura, organización, funciona-
yor o menor pobreza y fealdad, según sean miento y apariencia de estas aglomeraciones
los estratos de ingresos que los utilizan, don- han comenzado a evolucionar aquí en una
de se incluye desde el comercio minorista dirección similar a la detectada en otras par-
local, hasta la economía informal de sobre- tes del mundo.
vivencia, en este contexto, también se mani-
fiestan las múltiples expresiones, en ascenso
en la mayor parte de estos países, del crimen Conclusiones
organizado, que comprende a los mercados
de la droga, de la piratería y la copia y de los Las tendencias observables en la metamor-
objetos robados, entre muchos otros. fosis que han vivido buena parte de las gran- 97

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Carlos A. de Mattos
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des ciudades en proceso de globalización sión, más allá de la persistencia y/o fortale-
desde fines del siglo pasado indican que, cimiento de las específicas señas de identi-
más allá de la identidad específica de cada dad de una de ellas.
una de ellas, la evolución dominante está De esta conclusión, se deriva otra, de cru-
evolucionando hacia un nueva forma ur- cial importancia para la discusión sobre el fu-
bana, sustantivamente diferente de la que se turo de la sociedad urbana, que indica que si
había configurado bajo el impulso de la in- se acepta que la actual metamorfosis urbana
dustrialización. Como se ha tratado de mos- está condicionada por las tendencias consti-
trar en este trabajo, los factores que han tutivas del encuadramiento estructural im-
tenido mayor incidencia en el desencadena- puesto por la actual fase de modernización
miento de esta metamorfosis solamente pue- capitalista, es previsible que toda propuesta
den explicarse en función de los cambios y que se proponga producir modificaciones
tendencias constitutivos del nuevo modelo sustantivas en la actual evolución urbana, ne-
de acumulación y crecimiento, tales como cesariamente deberá considerar la previa
la explosiva intensificación de la conectivi- transformación de dicho encuadramiento
dad, la movilidad y la consecuente compre- que es el que, en última instancia, el que
sión de la relación espacio-tiempo, la con- otorga viabilidad a la dinámica de acumula-
figuración y continua expansión de un es- ción y crecimiento actualmente vigente.
pacio mundial de acumulación, la financia- En otras palabras, toda modificación sus-
rización prácticamente total de la economía tantiva de las tendencias ahora dominantes,
mundial, la estructuración de una nueva ar- debe considerar necesariamente la confor-
quitectura productiva organizada en red que mación de un escenario estructuralmente
se despliega por el planeta entero, la impo- distinto al que se ha formado bajo los im-
sición de nuevas condiciones para la compe- pulsos de la liberalización económica y de la
titividad y la desregulación, flexibilización y revolución informacional, lo que obvia-
segmentación de los mercados de trabajo. mente está fuera de las atribuciones y capa-
El despliegue y la vigencia de este con- cidades de los gobiernos urbanos o locales y
junto de cambios, que son los que definen de quienes se autocalifican como planifica-
la dirección y el contenido de esta fase de dores
modernización capitalista, es lo que permite
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políticas del desarrollo regional. Desafíos para (2002), Des lieux & des liens. Politiques du terri-
América Latina (Buenos Aires: Niño y Dávila). toire a l’heure de la mondialisation (La Tour
Naim, M. (2006), Ilícito (Buenos Aires: Debate) d’Aigues: Editions de l’Aube).
Offe, C. (1985), “Notas sobre el futuro del so- Webber, M. M. (1968), “La era post-ciudad”,
cialismo europeo y el Estado”, en VV.AA., en Ramos, A. M. (Ed.), Lo urbano en 20
Capitalismo y Estado (Madrid: Editorial Re- autores contemporáneos (Barcelona: Edicio-
volución). nes UPC).

100

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Santiago,
una ciudad neoliberal
Alfredo Rodríguez
Paula Rodríguez*

Resumen

Este artículo estudia a Santiago de Chile, un caso de aplicación temprana y extrema de


políticas de ajuste estructural a través del mercado. Para entender las transformaciones ur-
banas, se efectúa una discusión teórica sobre el neoliberalismo como ideología política di-
rigida a establecer una matriz interpretativa para el entendimiento de las modalidades
concretas de desmantelamiento de lo público, de reconstrucción espacial de los procesos
de producción y de modificación de las condiciones de vida cotidiana.
Se proporciona una revisión sintética de las políticas implementadas antes de 1973,
© Instituto de la Ciudad - Distrito Metropolitano de Quito • ISBN: 978-9978-9995-4-7

destacando cómo la disputa de los movimientos sociales por el territorio urbano estuvo
enmarcada en el contexto más amplio de la construcción de un Estado de Bienestar. A
partir de la dictadura de Pinochet, se plantea el inicio de una época histórica en la cual el
neoliberalismo opera como un factor de destrucción y creación de lógicas socio-económicas
urbanas.
Questiones Urbano Regionales • Volumen 1 • No. 1 • pp. 101-124

Centrando el análisis en el periodo comprendido entre 1990 y el 2008, el artículo des-


taca los rasgos de continuidad y discontinuidad en la gestión urbana de Santiago. A partir
de las contradicciones y limitaciones del proyecto neoliberal, se detecta el surgimiento de
formas locales de organización solidaria que demandan nuevos derechos urbanos relacio-
nados con la reivindicación a seguir viviendo en determinados barrios, la obtención de
servicios y la protección del empleo.

Palabras clave
Ajuste estructural, políticas urbanas, neoliberalismo, derecho a la ciudad.

* Investigadores de la Corporación de Estudios Sociales y Educación SUR. 101

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Alfredo Rodríguez / Paula Rodríguez
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

“Si hay producción [la producción de obras y de relaciones sociales] de la


ciudad y de relaciones en la ciudad, es una producción y reproducción de
seres humanos por seres humanos, más que una producción de objetos”.

Lefebvre, Writing on cities (1996: 101) 1

Introducción2 diversas escalas, y cómo otras formas de or-


ganización se van construyendo conflictiva-

C
uáles fueron los mecanismos y las mente, para permitir que el modelo
correlaciones de fuerzas que permi- neoliberal se imponga y se exprese socioes-
tieron asegurar un consenso en tor- pacialmente.3
no a los postulados neoliberales y que deja- En la misma línea, Peck y Tickell, en
ran de ser los componentes de una ideología “Neoliberalizing Space” (2002), conciben el
minoritaria para ser naturalizados, conver- desarrollo reciente de muchas ciudades co-
tirse en sentido común, es la pregunta que se mo un proceso compuesto de tendencias
plantea el geógrafo David Harvey en A Brief conflictuales hacia la destrucción y desacredi-
History of Neoliberalism (2007). Él señala tación del Estado de Bienestar keynesiano y
que, en el ámbito mundial, las primeras ex- a la construcción y consolidación de formas de
presiones de las políticas neoliberales fueron Estado, modos de gobernanza y relaciones
impuestas por la fuerza en Chile después del regulatorias neoliberales. Esto supone la des-
golpe militar de 1973. Esto nos llevó a la trucción de la que Brenner y Theodore
idea de documentar los cambios que han (2002) denominan la ciudad liberal del pa-
ocurrido en la ciudad como parte y a la vez sado –vale decir, la ciudad de los derechos y
expresión de la reestructuración capitalista las libertades políticas– y la creación de ciu-
del país. El cómo hacerlo proviene de la lec- dades, como el caso de Santiago, en que las
tura de “Cities and the Geographies of ‘Ac- cosas se ven bien, pero que se estructuran
tually Existing Neoliberalism’”, de otros dos sobre la base de asimetrías muy agudas.
geógrafos, Neil Brenner y Nik Theodore En este marco, ‘neoliberalismo’ no es un
(2002). En su artículo, los autores proponen concepto lábil o polisémico, sino que remite
una matriz interpretativa de la forma en que a un proceso específico y complejo mediante
se desmantela una determinada organiza- el cual se instala un modelo, un discurso he-
ción del Estado, de la sociedad, de las ciu- gemónico. El neoliberalismo es un proceso
dades, de los modos de convivencia, orga- que ocurre en combinación con otros, que
nización y usos del espacio urbano, en sus destruye pero que también crea, y que –se-
gún Hackworth (2007: 8)– se sustenta,
1 Esta cita, y las que se encuentran a lo largo del texto, grosso modo, en una reacción negativa a la
siempre que correspondan a textos publicados en inglés, igualdad liberal y al Estado de Bienestar key-
son traducciones nuestras.
2 Este texto recoge las introducciones de los editores (A. nesiano; y en la trilogía constituida por la
Rodríguez y P. Rodríguez) del libro Santiago, una ciudad primacía de lo individual sobre lo comuni-
neoliberal, publicado por la Organización Latinoameri- tario, por el mercado y por un Estado apa-
cana y del Caribe de Centros Históricos (OLACCHI),
Quito, 2009. Para esta versión se han incluido modifi-
102 caciones y ampliaciones. 3 Véase también Theodore, Peck y Brenner (2009).

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Santiago, una ciudad neoliberal

rentemente ‘no intervencionista’. Decimos En diálogo con lo anterior, Harvey


“aparentemente” porque en la práctica, el (2007) contextualiza la construcción del
Estado sí continúa interviniendo, pero ya no modelo neoliberal. Señala, por ejemplo, que
lo hace necesariamente para asegurar dere- en Chile, con la dictadura militar, se instaló
chos (o su disputa) o libertades políticas, o a comienzos de los años setenta la primera
promover e implementar políticas de redis- plataforma estatal neoliberal, de la mano
tribución.4 Como señala Peter Marcuse, la con la violación sistemática de derechos hu-
implementación del modelo neoliberal no manos, situación esta última que no se dio
significa: “una reducción en el rol del Es- a fines de la misma década con el neolibera-
tado; por el contrario, puede aun existir un lismo de Reagan en Estados Unidos y de
aumento en ese rol (…). Más bien es un Thatcher en Inglaterra, o en los ochenta en
cambio de dirección, desde una orientación Europa.
social y redistributiva hacia otra cuyo pro- Algunos autores destacan otro rasgo im-
pósito es económico y de crecimiento o de portante: el neoliberalismo no es una simple
apoyo a las ganancias. Al mismo tiempo, estrategia económica; más bien, ha sido una
cambia de ser un instrumento público, en el respuesta política particular a una situación
sentido de democrático o popular, a un ins- compleja de dos problemas entrelazados que
trumento privado con fines de negocios”.5 eran percibidos como amenazadores por el
En su descripción del modelo de destruc- capital en los años sesenta: las “bajas tasas
ción/creación neoliberal, Brenner y Theo- promedio de ganancias”, y la “sobrepolitiza-
dore (2002) señalan los momentos (en el sen- ción y revuelta” de sus adversarios (Gough,
tido de relaciones conflictuales y no de tran- 2002: 63-64).6 Efectivamente, las políticas
sición lineal) a través de los cuales el modelo neoliberales abrieron nuevas áreas de ganan-
neoliberal se instala, desde la destrucción de cias al privatizar empresas públicas y reducir
los artefactos, políticas, instituciones y acuer- impuestos, ampliaron los márgenes de apro-
dos del Estado de Bienestar keynesiano, hasta piación de plusvalía a través de reformas la-
su reemplazo por instituciones y prácticas borales que redujeron los derechos de los
que reproduzcan el neoliberalismo en el fu- trabajadores y favorecieron las operaciones
turo. Esto desemboca en la reregulación de financieras, con todo lo cual “despolitizaron
la sociedad civil urbana y la re-representación la economía y la sociedad debilitando o re-
de la ciudad, que se escenifica en su reorga- moviendo las formas históricamente acumu-
nización socio-espacial. ladas de socialización”. “El neoliberalismo
–concluye Gough– no es una simple libera-
4 Como señala Harvey en “El neoliberalismo como des-
trucción creativa” (2007), el Estado cumple una función lización de mercados (…) es más bien una
relevante en la puesta en marcha de los componentes estrategia para cambiar las relaciones de
del modelo neoliberal con “su monopolio de la violencia valor y el balance político de fuerzas, impo-
y de las definiciones de la legalidad (…) la disminución
o cancelación de varias formas de propiedad comunita- niendo la disciplina del capital a la clase tra-
ria –tales como las pensiones estatales, vacaciones pagas, bajadora y los grupos oprimidos”.
acceso a la educación y a la atención sanitaria– conquis- En concordancia con Harvey (2007),
tadas en una generación o más de luchas socialdemó-
crata. La propuesta de privatizar todos los derechos a la cuando se habla de estrategias neoliberales
pensión estatal (aplicada por primera vez en Chile bajo también se lo hace de mecanismos que se pri-
la dictadura de Augusto Pinochet) es, por ejemplo, uno
de los objetivos predilectos de los neoliberales en
EE.UU.” 6 Al respecto, véase también la (breve) historia del neoli-
5 Citado por Musterd y Ostenderf (1998), 4-5. beralismo, de David Harvey (2007): 39-63. 103

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vilegian y utilizan para transferir y canalizar Santiago: caso de estudio


riqueza desde los grupos más pobres hacia los
más ricos; es decir, mecanismos cuyos obje- Hay pocos casos como Santiago que mues-
tivos son desposeer, sustraer beneficios y de- tren tan claramente lo que ocurre en una
rechos a los más desprotegidos en beneficio ciudad y sus habitantes con la aplicación de
de los más ricos o que están insertos de ma- políticas neoliberales. Tras los diecisiete años
nera más equitativa en los flujos productivos de dictadura (1973-1990), en que se impuso
y simbólicos. Asimismo, se habla de estrate- la receta neoliberal en su versión más radi-
gias para transferir ganancias desde los países cal7, y tras casi dos décadas desde el fin de la
más pobres hacia los más ricos. dictadura militar, no parece haber grandes
Hay consenso en torno a que lo que se problemas en la ciudad (tampoco en el país).
denomina ‘neoliberalismo’ ha evolucionado Hasta hace muy poco, antes de la crisis glo-
desde los setenta hasta la fecha, sea al insta-
larse en confrontación con otras orientacio- 7 Como señalan Martínez y Díaz (1995), entre los años
nes preexistentes o al modificarse para su- 1973 y 1990 la reestructuración neoliberal tuvo dos mo-
mentos. Un primer momento fundacional (1973-
perar problemas creados por su aplicación. 1983), en que se implementó un programa radical de
De esta forma, al referirse a él, algunos auto- políticas de libre mercado con influencia de la escuela
res hablan hoy del “neoliberalismo realmente económica de la Universidad de Chicago, reconocida
por su tendencia anti-keynesiana. Esta fase implicó la
existente”, para diferenciarlo de sus formula- apertura comercial, el desmantelamiento de los con-
ciones abstractas o ideológicas. Por lo mismo, troles estatales y las privatizaciones de empresas públicas
Harvey reconoce momentos históricos y ma- de servicios, entre otras medidas. En un segundo mo-
mento (1983-1990), se profundizó y consolidó el mode-
neras diferentes en que se ha implantado el lo, se llevaron a cabo los ajustes hacia una economía
modelo, lo que permite explicar su mayor o exportadora con el objetivo de consolidar el sistema de
mercado y el Estado Subsidiario, lo que se llevó a cabo
menor radicalidad y su dependencia en rela- sobre la base de un gran endeudamiento externo. En el
ción con otros procesos anteriores. En todos marco de acuerdos con el Fondo Monetario Interna-
los casos, sin embargo, Harvey señala –en cional y el Banco Mundial, se produjo una segunda ola
de privatizaciones de empresas públicas; entre ellas, de
concordancia con Hackworth, Brenner y los fondos de pensiones y salud. Las reformas neolibe-
Theodore– que se trata de un proceso de rales se pueden resumir, por tanto, en la apertura ex-
‘destrucción creativa’ que afecta diversos ám- terna, la liberalización de precios y mercados, la
privatización de empresas públicas y la desregularización
bitos; entre ellos, las divisiones del trabajo, del mercado del trabajo. En este contexto, el Estado no
las relaciones sociales, las actividades repro- se debilitó, pero sí se asoció con el empresariado a fin
ductivas, los modos de vida y pensamiento y de desarrollar políticas macroeconómicas, abandonar
políticas de desarrollo empresarial y productivo y reducir
las instituciones de bienestar. los gastos fiscales.

Cuadro 1
Región Metropolitana. Evolución de la pobreza e indigencia, 1990-2006 (en porcentajes)

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003 2006


Total pobres 33,0 26,2 19,8 14,7 15,4 15,1 13,1 10,6
Pobres no indigentes 23,4 20,3 15,2 12,1 11,9 11,0 10,2 8,2
Indigentes 9,6 6,0 4,5 2,6 3,5 4,1 2,9 2,4

Fuente: Ministerio de Planificación y Cooperación (Mideplan), Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional


104 (Casen) 2006, agosto 2008.

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Santiago, una ciudad neoliberal

bal que se hizo visible en 2008, las cosas se ceso activo cuyo fin era y es la aceptación del
veían bien en Santiago. El país había crecido modelo neoliberal (Harvey, 2007: 40).
económicamente, las condiciones de vida de En este contexto, se puede hablar de mo-
parte de la población mejoraban de manera dernización desde diversas aproximaciones.
evidente, las cifras de desempleo en la ciudad Si se lo hace como la optimización de los re-
habían descendido y también, de forma im- cursos de la modernidad, la cual se basa en
portante, las cifras macro oficiales de la po- la noción de dignidad (Benhabib, 2006: 99)
breza publicadas en 2008 (cuadro 1). y en la creencia en la reciprocidad simétrica
El escenario urbano de Santiago, una (Heller y Fehér, 2000: 143), ciertamente
ciudad de cerca de 6 millones de habitantes, Santiago no se ha modernizado, aunque sí
ha cambiado notablemente en los últimos ha cambiado, y mucho. El movimiento ha
20 años: se han construido grandes autopis- sido a la inversa o, por lo menos, así lo in-
tas urbanas tarificadas, túneles, megaproyec- dica la remoción sistemática, desde media-
tos, malls, nuevos edificios inteligentes, esta- dos de los años setenta, de los artefactos
blecimientos para servicios y producción in- keynesianos, tales como la vivienda pública
dustrial, y gran cantidad de viviendas socia- y el bienestar redistributivo; de las institu-
les. Es una ciudad donde prácticamente no ciones, como los sindicatos y colegios pro-
hay tugurios ni campamentos (que actual- fesionales; y de los acuerdos de redistri-
mente corresponden al 2 por ciento del bución del gobierno central, entre otros
stock residencial), y que cuenta con una co- (Hackworth, 2007: 11).
bertura casi total de electricidad, agua pota- Para otros, la distribución y manifesta-
ble y alcantarillado. ción espacial de la riqueza y de la pobreza
Para algunos, los anteriores rasgos son no ha experimentado cambios significativos
también signos de adelanto de la ciudad. en los últimos veinte años en el ámbito na-
Santiago es considerada una ciudad exitosa cional, ni tampoco en Santiago (cuadro 2):
en el contexto de América Latina: un índice las desigualdades se mantienen, e incluso au-
reciente de MasterCard señala que “Santiago mentan, a pesar de fuertes subsidios sociales,
es la ciudad mejor evaluada de Latinoamé- que para el decil 1 pasaron de 19,4 por
rica y la quinta entre los países emergentes. ciento del total del ingreso monetario, a
A nivel global, y de un total de 65 ciudades, 30,1 por ciento en el año 2006.9 En las co-
Santiago fue superada por Shangai, Beijing munas donde persiste la pobreza se siguen
(ambas en China), Budapest (Hungría) y concentrando bajos niveles de educación,
Kuala Lumpur (Malasia)”8 Afirmaciones subempleo, entre otras manifestaciones de
como éstas dan pie a que se establezca cierto desigualdad; y al interior de estas comunas,
consenso para indicar que las cosas se ven continúan persistiendo nodos de concentra-
bien, o que el sentido común indique que en ción de extrema pobreza, como lo son, pa-
Chile, en Santiago, estamos mejor que antes. radójicamente, los barrios de viviendas so-
Ello tiene relación con la eficacia de un pro- ciales producto de políticas públicas que in-

9 Datos: Ministerio de Planificación y Coordinación (Mi-


deplan), Chile. Distribución del ingreso e impacto distri-
8 Índice MasterCard de Mercados Emergentes 2008, re- butivo del gasto social 2006. Serie Análisis de Resultados
alizado sobre la base de consultas a economistas y ex- de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Na-
pertos en ocho dimensiones diferentes” (La Tercera, cional (Casen 2006) Nº 2. Santiago de Chile: Mideplan,
“Negocios”, viernes 24 de octubre de 2008). 2007 (junio). 105

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Cuadro 2
Región Metropolitana. Indicadores de desigualdad: ingreso total per cápita
de hogares, según deciles, 1990-2006

Indicador 1990 1996 2000 2003 2006


D10/D1 30,58 33,72 38,97 39,65 33,01
D10/(D1+D2+D3+D4) 4,07 4,42 4,83 5,1 4,34
Gini 0,53 0,54 0,56 0,57 0,54
Nota: D10/D1: Ingreso medio del 10 por ciento de los hogares más ricos respecto al 10 por ciento más pobre. D10/(D1+D2+D3+D4): Ingreso
medio del 10 por ciento de los hogares más ricos respecto al 40 por ciento más pobre.
Fuente: Secretaría Regional Ministerial de Planificación y Coordinación, Región Metropolitana de Santiago, agosto 2008.

tentaron resolver los asentamientos urbanos dad liberal –al decir de Brenner y Theodore
precarios u ocupaciones de terrenos, que (2002: 22-25)– en que los ciudadanos son
persistían desde los años setenta. titulares de derechos y deben responder por
La pregunta pertinente para Santiago, sus libertades civiles, servicios sociales y de-
entonces, no es si la ciudad cuenta con ser- rechos políticos. Y se ha producido racional-
vicios o si se ha incrementado la construc- mente una ciudad neoliberal, en la cual la
ción de infraestructura, sino cuán efectiva- mayoría de sus componentes urbanos son
mente redistributivas han sido las políticas, objeto de negocio y de especulación, sin un
mecanismos y artefactos porque, en las últi- contrapeso significativo desde la sociedad
mas décadas, pese al aumento de los subsi- civil que logre disputar esta noción mercan-
dios y apoyos, se han agudizado las dife- tilista en los flujos de tomas de decisiones. 11
rencias sociales en lugar de reducirse. Asi- Un ejemplo de esta mercantilización es
mismo, si bien se ha incrementado la cons- el sistema educacional chileno, que, para el
trucción en las comunas periféricas de la ciu- caso de Santiago, reproduce las diferencias
dad, la edificación presiona la ciudad con
efectos negativos en el ambiente y en la eco- 11 A partir de un análisis de las acciones del Estado y las
nomía, y es también un signo visible de la decisiones relacionadas con la política urbana, Trivelli
especulación del uso de suelo en la perife- (2008) reflexiona en torno a las vías por las cuales el
modelo neoliberal construye una visión de ciudad, de
ria10 y de la apropiación del “rent gap” en las los temas y actores relevantes que actúan en la regulación
áreas centrales (Smith, 1996). del desarrollo urbano. En este contexto, indica que el
Santiago, con sus contradicciones, con modelo neoliberal se sustenta en un diagnóstico artificial
sobre ‘la escasez de suelo’, vinculado al interés por es-
sus éxitos y deficiencias, es un buen ejemplo pecular con los precios de los terrenos. Para la verifi-
de cómo se ha destruido un proyecto de ciu- cación de su hipótesis, Trivelli analiza las políticas de
desarrollo urbano desde 1978 hasta el presente,
10 Al decir de Harberger, director de la Escuela de Econo- tomando en cuenta los contextos históricos en que
mía de la Universidad de Chicago, en diálogo con los dichas políticas se plantean, sus objetivos, mecanismos,
ejecutivos y técnicos del Ministerio de Vivienda de estrategias, y sus consecuencias en la configuración de
Chile, en 1978: “Cuando los usuarios urbanos ofrecen la ciudad. Concluye que en la actualidad hay suelo
un precio más alto por el terreno que su valor como tie- disponible dentro del límite urbano; que éste excede
rra agrícola, esto significa que el uso económico de ese ampliamente los requerimientos del Gran Santiago; y
suelo es urbano, y que debería pasar del uso agrícola al que los actuales proyectos estatales para el cambio en la
uso habitacional (…) Finalmente, la idea de algo así configuración espacial de la ciudad están relacionados
como profanación contenida en la ocupación del te- no con un interés por responder a derechos sociales, sino
106 rreno agrícola, no es válida”. (MINVU, 1978) con un interés de mercado.

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Santiago, una ciudad neoliberal

Cuadro 3
Resultados prueba SIMCE octavo básico, Santiago 2000 y 2004,
según tipo de establecimiento

Tipo de % alumnos 8º básico Lenguaje y Comprensión Matemáticas


establecimiento

2000 2004 2000 2004 2000 2004


Municipal 42,2 43,8 242 242 243 240
Subvencionado 44,6 41,7 258 254 259 254
Privado 13,2 14,5 298 295 308 301
100,0 100,0

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del SIMCE 2000, 2004.

entre sectores sociales. En el cuadro 3 se pre- produce las desigualdades. Como señala Mi-
sentan los resultados de la prueba SIMCE chael W. Apple (2002: 55-56), “para los ne-
(Sistema de Medición de la Calidad de la oliberales, el mundo es, en esencia, un in-
Educación)12 para los alumnos de octavo bá- menso supermercado. La ‘libertad de con-
sico, años 2000 y 2004, según tipo de esta- sumo’ es la garante de la democracia. Se con-
blecimiento. Lo que podemos observar es sidera que la educación es un producto más,
que los alumnos con menores puntajes son como el pan, los automóviles o un televisor.
los que asisten a las escuelas gratuitas (mu- (...) La democracia, en lugar de ser un con-
nicipales), y los con mayores puntajes son cepto político, se transforma en un concepto
los adscritos a establecimientos del sistema totalmente económico”.
privado. Comparando la literatura académica
Dos comentarios: uno, la brecha entre sobre Santiago de antes de la dictadura, e in-
los resultados mayores y los menores se cluso la de esos años, con la de los noventa
mantiene estable a través del tiempo; dos, a la fecha, se puede comprobar la desapari-
sólo cerca del 15 por ciento de la población ción del propósito redistributivo de las po-
escolar, en Santiago, tiene acceso a la educa- líticas urbanas como tema de análisis o dis-
ción de calidad –en Chile correspondiente cusión. En el pensamiento actual sobre la
al sistema privado–. Tenemos así la situación ciudad, poco se discute sobre los aspectos es-
de una política pública que, bajo el discurso tructurales de la pobreza –cómo se leen las
de generar oportunidades, mantiene y re- relaciones sociales a escala de ciudad, no tan
sólo barrial–. Esto se corresponde con un
12 “El SIMCE es el sistema nacional de medición de resul- vacío similar en las políticas públicas urba-
tados de aprendizaje del Ministerio de Educación de nas, que hoy son instrumentos facilitadores
Chile. Su propósito principal es contribuir al mejora- de la expansión del mercado en la ciudad.
miento de la calidad y equidad de la educación, infor-
mando sobre el desempeño de los alumnos y alumnas Por otra parte, frente a la naturalización
en diferentes áreas del currículum nacional, y relacio- de la ideología neoliberal o del “neolibera-
nándolos con el contexto escolar y social en el que ellos
aprenden”. Véase el sitio web de la Simce, http://
lismo realmente existente”, cualquier pos-
www.simce.cl; o la página web del Ministerio de Edu- tura que plantee divergencias es descalificada
cación, http://www.mineduc.cl como ignorancia, propia de los años sesenta, 107

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exótica, mito: se le niega lugar en la conver- Las políticas sociales tienen un sentido po-
sación pública. Con esto nos estamos refi- lítico. Esta es una advertencia necesaria de
riendo a lo que en los medios –televisión, tener presente cuando actualmente estamos
periódicos, radio– se ve, se lee, se escucha. expuestos a políticas urbanas mediante las
En la televisión, en el curso del programa de cuales se naturaliza el mercado. Las políticas
conversaciones políticas más importante del sociales y los problemas sociales que buscan
país, el decano de una Facultad de Econo- solucionar no son independientes de los
mía se refirió hace unas semanas a un pre- marcos conceptuales e ideológicos de los Es-
candidato a la Presidencia de la República tados, aunque estos marcos no sean visibles
como alguien “que tiene propuestas exóti- (Martínez y Palacios, 1996).14 Durante el
cas”.13 ¿Cuáles eran esas “propuestas exóti- gobierno de Eduardo Frei Montalva (1964-
cas”? Estatizar el sistema de transporte colec- 1970), se impulsó un conjunto de iniciativas
tivo de Santiago, que actualmente supone integradoras dirigidas al subproletariado ur-
subsidios anuales por más de ochocientos bano y a los trabajadores agrícolas, que en
millones de dólares a empresas privadas. conjunto sumaban más de la mitad de la po-
¿Cómo se llegó a la noción de que es blación del país. Entre el año 1970 y 1973,
“exótico” estatizar un servicio que funciona durante el gobierno de Allende, se continua-
mal y lo lógico sea apoyar la cooperación ron implementando medidas redistributivas
público-privada, esto es, entregar subsidios a fin de intervenir en los ámbitos estructu-
para que las empresas privadas que lo operan rales de la pobreza y se siguió promoviendo
sigan teniendo ganancias? la participación de los más excluidos en la
vida política nacional.
Santiago, como sede política y adminis-
Lo que existía antes de la trativa del gobierno, como lugar donde se
implementación del modelo neoliberal: concentró la actividad industrial, creció y
La disputa por la ciudad (1957-1973) atrajo una numerosa población que, a partir
de los años cuarenta, migró desde el campo
El Estado –el proyecto de Estado de Bienes- a la ciudad. Ante el masivo y rápido au-
tar– fue en Chile el instrumento con el que mento de la población urbana, las políticas
desde mediados de los años treinta en ade- y los programas públicos de vivienda fueron
lante se promovió el desarrollo económico sobrepasados: no alcanzaban a cubrir las ne-
del país, apoyando la industrialización sus- cesidades habitacionales de los migrantes y
titutiva de importaciones y ampliando los de los pobres de la ciudad, quienes, en res-
derechos y libertades económicas, sociales y puesta, construyeron viviendas irregulares,
políticas. En este contexto, la década de los fuera de todas las normas, en terrenos mar-
sesenta hasta 1973 –año del golpe militar–
fue un periodo de grandes cambios sociales, 14 Los autores recuerdan que históricamente la discusión
en torno a las políticas y su definición se habían cen-
durante el cual, a través de distintas políticas trado en las soluciones políticas (gobiernos de centroiz-
estatales, fueron incorporados a la vida social quierda e izquierda) o en las económicas (gobiernos de
y política grandes sectores que hasta ese mo- derecha). Para sustentar este enunciado, establecen tres
subperiodos en la historia chilena: el primero, el origen
mento habían sido marginados. y marco de legalización del movimiento laboral; el se-
gundo, el desarrollo del Estado de Bienestar, la indus-
trialización y democratización de Chile; y el tercero, el
13 Programa “Tolerancia Cero”, Canal Chilevisión, 7 de periodo de focalización del gasto social y del predominio
108 diciembre de 2008. del mercado, que se inició en 1973.

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Santiago, una ciudad neoliberal

ginales: fueron las ‘poblaciones callampa’, tomas de terreno para viviendas.


que proliferaron en Santiago. • Las tomas formaban parte de procesos de
A fines de los cincuenta, un hecho cambió movilización social ligados a partidos po-
cualitativamente esta tendencia: si antes se tra- líticos.
taba de familias que aisladamente resolvían
sus problemas de vivienda, un grupo de fami- El plano con la localización de campamen-
lias ‘sin casa’ se organizó para realizar colecti- tos en Santiago del año 1972, a continua-
vamente –y con éxito– la toma de un terreno ción, permite apreciar la magnitud del fenó-
en la zona sur de Santiago: tal fue el origen de meno en la ciudad. Los pobladores transfor-
la población La Victoria. Así irrumpieron en maron la cara visible de Santiago y presio-
el escenario de la ciudad los llamados ‘pobla- naron a un Estado ideológicamente poroso
dores’ y su dispositivo de reivindicación de su a sus demandas. Ello significó, en la prác-
derecho a la ciudad: las tomas de terreno y los tica, la modificación y creación de una serie
campamentos, que se masificaron hacia fines de políticas sociales y urbanas. Parafraseando
de la década de los sesenta.15 a Benjamin, esa fue una época con “aura so-
Esa ciudad del pasado fue un territorio cial”.16 Esa aura fue políticamente cons-
disputado por quienes estaban excluidos.
Ellos lo ocuparon geográfica, espacialmente,
Plano 1
y se definieron como actores sociales frente Localización de los campamentos
al Estado y a los privados. Esa ocupación es- en Santiago, 1972
pacial de la ciudad permitió hacer visibles
antiguos conflictos; lo diferente fue que en
esas pugnas entre opuestos no sólo se utili-
zaron mecanismos ya existentes para la con-
secución de intereses colectivos, sino que
esos mecanismos fueron masificados. Duque
y Pastrana (1972) hacen ver tres aspectos
clave relacionados con los campamentos:

• Su magnitud: en 1972, los campamentos


en el Gran Santiago comprendían cerca
de 55 mil familias.
• La masividad de las tomas, que no sólo
tenían lugar en Santiago: según un regis-
tro personal de los autores, entre 1968 y
1971 se realizaron en todo el país 2.700
ocupaciones ilegales, incluyendo terre-
nos, industrias, fundos y establecimien-
tos educacionales; de ellas, 476 fueron Fuente: Castells (1987: 91).

16 “Laicismo, progreso y democracia eran el estandarte que


15 En 1968 se habían llevado a cabo 8 ocupaciones de te- agitaba sobre sus cabezas. Tal estandarte transfiguraba
rreno por pobladores; en 1969 fueron 73; en 1970 hubo la existencia de la masa. Ponía en sombra el umbral que
220; y el año 1971 se realizaron 175. Estas cifras indican separa a cada uno de la multitud (…) [era] el aura social
la importancia del fenómeno (Duque y Pastrana 1972). que se asienta en la multitud”. Benjamin (1980), 83. 109

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truida, e hizo que se fijara literalmente la digmática de la dictadura que excluía el con-
vista en el país y la ciudad.17 flicto como eje constituyente de los procesos
del momento; hasta los discursos y meca-
nismos mediante los cuales se promovía que
Los momentos de destrucción la producción y reproducción de una cultura
y creación neoliberal (1973-1990)18 urbana debían estar marcadas por la prima-
cía de las plusvalías como primera motiva-
Quedan pocos recuerdos del Santiago de los ción y visión de la ciudad.
movimientos populares e irrupción de los Fue durante este periodo que se estable-
pobladores en el espacio urbano. La pérdida cieron las bases del actual desarrollo urbano
de ese Santiago se inició el 11 de septiembre de Santiago.
de 1973, cuando el país fue declarado en es-
tado de guerra contra un enemigo interno
concentrado en las ciudades, las que fueron La disciplina
ocupadas militarmente y se convirtieron en
el teatro de la guerra; las autoridades públicas La forma de gobernar comprendía una do-
y los dirigentes sociales fueron detenidos, ble tarea: por una parte, hacer tabla rasa del
muchos asesinados; las administraciones pasado; y por otra, establecer los mecanis-
municipales fueron intervenidas; los parti- mos que impidieran la rearticulación de los
dos políticos, proscritos. habitantes. Una ciudad segregada no basta
Entre 1973 y 1990, término de la dicta- para mantener el orden: se requiere que sus
dura, se produjo un paso paulatino –en la habitantes estén atomizados, dispersos, in-
terminología de Gramsci (2004: 394-395)– dividualizados. Sólo de esa manera era posi-
desde un discurso dominante impuesto me- ble establecer un nuevo orden.
diante la coerción a un discurso hegemónico, El territorio, las ciudades, fueron dividi-
un proceso activo que involucra institucio- dos en zonas militares coordinadas a nivel
nes, prácticas, consensos y un orden social. de los municipios. Al interior de cada sector
Esta creación involucró un cambio en la si- se establecieron unidades menores, utili-
metría de los intercambios y en las construc- zando para esto las unidades vecinales como
ciones de sentido: el conflicto perdió legi- universo, y estableciendo en cada una de
timidad y pasó a ser socialmente invisible. ellas, canales autoritarios de vinculación con
Para la construcción y apropiación de la población. De esta manera, el universo
este discurso hegemónico neoliberal se arti- confuso y difuso tras el cual estaba el ene-
cularon distintos consensos y valoraciones migo, se ordenaba y hacía posible ubicar, de-
en diferentes ámbitos y niveles: desde los tectar, separar y dispersar.
grandes avisos en las calles, donde se leía “En La supresión y desarticulación de las or-
Orden y Paz Chile Avanza”, una frase para- ganizaciones en los barrios populares se rea-
lizó a través de la represión inicial, de la
17 “Quien es mirado o cree que es mirado levanta la vista. cancelación del espacio político tradicional
Experimentar el aura de un fenómeno significa dotarle
de la capacidad de alzar la vista”. Benjamin (1980), 163. y del temor. Al desarticularse los partidos
18 En gran parte, esta sección se basa en el artículo “Cómo políticos, al cambiar el carácter del Estado y
gobernar las ciudades o principados que se regían por al reprimirse a los dirigentes poblacionales y
sus propias leyes antes de ser ocupados”, de A. Rodrí-
guez, Por una ciudad democrática ((Santiago: Ediciones militantes, las organizaciones poblacionales
110 SUR, 1983), 9-43. se extinguieron.

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Santiago, una ciudad neoliberal

A nivel de la administración urbana, los tural de ocupar el espacio, la cual corres-


municipios fueron intervenidos, nombrán- ponde al comportamiento de una parte ma-
dose alcaldes delegados, en su mayor parte yoritaria de la población más dinámica de la
miembros de las Fuerzas Armadas.19 Las ins- ciudad, forma natural que a menudo no co-
tituciones encargadas de los problemas urba- rresponde con las ideas tradicionales de pla-
nos fueron reorganizadas y los municipios nificación urbana aplicadas hasta hoy en
adquirieron un rol de control de la población. nuestro país” (MINVU, 1978).
Si bien los discursos y prácticas de vio- Con esa orientación, el Ministerio de Vi-
lencia y terror de la dictadura fueron parcial vienda compatibilizó el proceso de desarro-
pero duramente cuestionados, tanto nacio- llo urbano con el nuevo modelo de acu-
nal como internacionalmente, no fueron o mulación capitalista, estableciendo las con-
no pudieron serlo ni sus discursos y prácticas diciones para el funcionamiento de un mer-
de disciplinamiento y control en la ciudad, cado abierto de suelo, limitando la acción
ni su énfasis en el mercado como (des)regu- reguladora y eliminando las acciones direc-
lador. Como señalamos, Chile fue el primer tas del Estado. Con estas modificaciones y
país que adoptó una plataforma estatal neo- con el traspaso al capital privado de las re-
liberal, y lo hizo por la fuerza (Harvey, 2007: servas de tierras estatales urbanas, las auto-
7-9).Tal como indica este autor, la dictadura ridades del sector afirmaban que el mercado
militar impuso coercitivamente el modelo se liberaría de todas las restricciones que im-
neoliberal, y los supuestos, prácticas y valo- pedían satisfacer las demandas de la pobla-
res que lo articulan. ción; que los precios bajarían; que se pre-
sentaría una gama amplia de oferta de terre-
nos de todos los precios; que la ciudad se ex-
El mercado tendería homogéneamente en todas las di-
recciones; en fin, que todos los habitantes
No sólo la disciplina reordenó el espacio de de la ciudad tendrían la posibilidad de esco-
la ciudad; también el mercado, que volvió ger libremente, en el mercado, dónde loca-
bajo un discurso que lo presentaba como la lizarse (MINVU, 1979).
forma ‘natural’ de crecimiento de toda la so- En concordancia con esa orientación, la
ciedad y, por supuesto, de la ciudad. Arnold política de vivienda consistió en la reducción
C. Harberger “despejó gran parte de las in- de la acción y financiamiento público en el
cógnitas” del enfoque del Ministerio de Vi- sector, y en la formación de un mercado fi-
vienda y Urbanismo (Minvu) de la época nanciero inmobiliario privado. Lentamente
con “el concepto de que hay una forma na- se fue desmantelando lo que se había cons-
tituido como resultado de las presiones po-
19 El 22 de septiembre se publicó el Decreto Ley 25, que
pulares y por los proyectos políticos que
disolvió los municipios. “Es curioso que la disolución buscaron captar el apoyo de dichos sectores.
de las Municipalidades haya precedido la disolución del El Minvu fue traspasando paulatinamente
Congreso y de los partidos políticos. Pero esta curiosi-
dad tiene su lógica: la Junta Militar necesitaba en los sus funciones ejecutivas, operativas y de fi-
primeros tiempos ejercer un control riguroso sobre la nanciamiento en el campo de la vivienda, a
población local y sobre las organizaciones comunitarias las empresas privadas.
(...). Los Alcaldes, en buenas cuentas, se transforman en
agentes del poder político –de la autoridad de gobierno– La reducción del gasto público en los di-
, encargados del control del espacio y de la atomización ferentes sectores sociales fue complementada
de la población comunal”. Pozo (1981). con el traspaso a las municipalidades y al 111

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sector privado de gran parte de los servicios área urbana. Pero se les destinaba sólo a las
que antes prestaba el Estado. Ya a principios zonas de la ciudad que no tenían un poten-
de los años ochenta, el Ministerio de Edu- cial inmobiliario inmediato.
cación había traspasado más del 85 por En este proceso de erradicaciones y radi-
ciento de los establecimientos de Educación caciones, se trasladó a unas 130 mil personas
Básica y Media;20 el Ministerio de Salud, un que vivían en campamentos establecidos con
30 por ciento de postas y policlínicos. A su anterioridad al golpe militar (Hechos Urba-
vez, las municipalidades iniciaron el traspaso nos, 35: 11). Uno de los criterios para erra-
de servicios tales como recolección de basu- dicar fue el de las potencialidades inmo-
ras, cuidado y mantenimiento de parques, a biliarias de los lugares que se habían ocu-
empresas privadas. pado: sobre esa base se despejaron grandes
zonas, sentándose las bases para un desarrollo
inmobiliario que abarca desde los años no-
Un ejemplo de disciplina y mercado: venta a la fecha. Otro de los criterios de las
la regularización de la tenencia erradicaciones fue reordenar el espacio polí-
tico urbano y dispersar a los pobladores, que
A diferencia de otros procesos de igual nom- habían sido un actor social y movilizador im-
bre en América Latina, en que se entendía portante. Como lo muestra el plano a conti-
regularización de la tenencia la entrega de nuación, erradicar no significaba trasladar a
propiedad a los ocupantes precarios, en San- todos lo pobladores a una nueva localización,
tiago ella consistió en la devolución de la tie- sino dispersarlos en distintos lugares de la
rra a sus antiguos propietarios. Para esto, las ciudad (Plano 2).
familias que ocupaban terrenos invadidos
fueron trasladadas a conjuntos de viviendas
en la periferia de la ciudad (Véase el si- La ciudad reordenada
guiente Plano). Así, regularizar la tenencia
iba más allá de resolver casos singulares; era Al final de la dictadura, Santiago había
una de las bases para la reestructuración del vuelto a ser una ciudad ‘ordenada’.
mercado del suelo urbano. La tenencia del suelo urbano quedó re-
Otro rasgo singular de ese proceso de gularizada, y así se establecía las bases para
traslado, y que Morales y Rojas (1987) des- el mercado del suelo de la ciudad.
tacan, fue el reparto de las familias de los La antigua estructura administrativa y te-
campamentos en múltiples localizaciones, rritorial de los municipios desapareció: un
desvinculándolas entre sí. Este movimiento territorio que había estado dividido en 14
puede leerse desde la geopolítica militar, en comunas, se fragmentó en 32 unidades terri-
el sentido de que los pobladores que en años toriales. Los antiguos territorios municipales
anteriores habían desafiado el orden urbano se modificaron, se cambiaron sus límites, se
a través de las tomas de terrenos, ahora se subdividieron, todo esto bajo el criterio de
veían neutralizados por su dispersión en el establecer una homogeneidad socioeconó-
mica que permitiera tanto un mejor funcio-
namiento administrativo como el control
20 “Según datos proporcionados por El Mercurio, hasta el
25 de junio del presente año (1981) se han efectuado político de los habitantes.21
1.081 traspasos, que afectaban a un total aproximado
de 335 mil alumnos y 15 mil profesores y empleados 21 Clarisa Hardy (1988) indica cómo la construcción de
112 administrativos”. Pozo (1981), 46. un nuevo orden neoliberal necesitó de reformas en el

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Santiago, una ciudad neoliberal

Plano 2
Erradicación de pobladores de campamentos del Área Metropolitana por comuna
de origen y destino, 1979-1985

Fuente: Morales y Rojas (1987).


Nota: En lo referente a traslado de familias pobladoras, el plano no contempla los siguientes flujos:
a) Aportes de la cuota ministerial.
b) Provenientes de comunas no identificadas.
c) Erradicaciones hacia comunas suburbanas.
d) Erradicaciones hacia comunas no identificadas.
Las superficies de los círculos han sido calculadas en función del total de familias erradicadas y recibidas por cada comuna.
113

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Plano 3
Comunas del Gran Santiago por porcentajes de votación SÍ / NO
en el plebiscito de 1988

Fuente: SUR Profesionales, Hechos Urbanos 79 (octubre 1988).


Comuna con triunfo opción NO mayor al promedio de la ciudad.
Comunas con triunfo opción NO menor o igual al promedio de la ciudad.
Comunas con triunfo opción Sí.

sistema político-administrativo, lo que se materializó en


una nueva división político-administrativa del país y de
La administración de los servicios públi-
las autoridades que gobernarían. La nueva estructura in- cos, como educación y salud, fue traspasada
cluyó 13 regiones con 51 provincias y 335 comunas; en en parte a los municipios, en un proceso que
paralelo, se establecieron líneas de acción, instituciones
estatales, autoridades y marcos legales. La autora señala alcanzaba su plenitud en la privatización de
que esta organización territorial, en un marco de des- los mismos. La vivienda dejó de ser un dere-
concentración, aseguraba la distribución del poder cen- cho para los ciudadanos; los subsidios habi-
tral, pero también el control político, y no disminuía
sino que aumentaba la diferencia entre comunas y la tacionales tuvieron por objeto la construc-
segregación socioespacial. Todo esto era congruente con ción de unidades de vivienda por sobre la sa-
una concepción geopolítica que asegura una distribu- tisfacción de necesidades sociales.
ción del poder central altamente protegido en lo político
y subsidiario en lo económico. En este marco, la gestión Se estableció una nueva legislación labo-
municipal se centraba en la figura del alcalde, que ejercía ral que redujo la capacidad de negociación
el poder de manera unipersonal, lo que se ha descrito
114 como la ’alcaldización’ de los municipios.
de los trabajadores.

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Santiago, una ciudad neoliberal

La privatización de la seguridad social, importaciones y de la presencia activa del Es-


iniciada en esos años, condujo posterior- tado en la producción y en los servicios so-
mente a la creación de grandes fondos de in- ciales, desaparecía o se deterioraba irremedia-
versión –las AFP, Administradoras de Fon- blemente. La apertura de la economía había
dos de Pensiones– que hoy día inciden en el afectado a las antiguas industrias: las grandes
mercado de la tierra urbana y de expansión textiles, las fábricas de metalmecánica y mu-
de la ciudad. Constituyen la fuerza motriz chas otras habían cerrado. Los ferrocarriles
del desarrollo inmobiliario en la medida en habían dejado de funcionar: los grandes pa-
que amplían el mercado de capitales de largo tios de maniobras se veían abandonados, con
plazo, que permite financiar la adquisición vagones en desuso, y las antiguas estaciones
de vivienda para aquellos hogares que tienen con sus estructuras de hierro de fines del
capacidad de endeudamiento. siglo diecinueve en clara decadencia. Los ser-
Nada ilustra más claramente ese ‘orden’ vicios del Estado se encontraban deteriora-
que la ciudad fragmentada socioeconómica dos, los hospitales públicos descuidados; los
y políticamente que muestra el siguiente pla- establecimientos educacionales fiscales ha-
no, con los resultados por comuna del ple- bían sido traspasados a los municipios (Doc-
biscito de octubre de 1988 en que se dirimía kendorff, 1992; Hardy, 1988).
la permanencia de Pinochet en el poder:
aquellas comunas en que ganó la continua- • Las bases para la reconstrucción neoli-
ción del régimen (el SÍ) corresponden exac- beral estaban establecidas.
tamente a los territorios donde residían los • El mercado del suelo se había ordenado:
sectores de mayores ingresos no sólo de la los terrenos ocupados por campamentos
ciudad, sino también del país. situados en zonas de futura atracción in-
mobiliaria habían sido despejados. Tal
como se decía, se había resuelto el pro-
La ciudad neoliberal blema de la tenencia: habían sido devuel-
realmente existente (1990-2008) tos a sus antiguos propietarios.
• La estructura político administrativa de
A fines de los ochenta, la reestructuración la ciudad correspondía ahora a una divi-
neoliberal de la economía comenzó a expre- sión territorial fragmentada de munici-
sarse con fuerza en la ciudad. 22 Lo que había pios con áreas homogéneas en términos
sido el paisaje urbano de Santiago, la base socioeconómicos.
material de la industrialización sustitutiva de • Los servicios públicos –agua, electrici-
dad, recolección de basura, basura, gas–
22 En esos años, Santiago era un escenario urbano incierto: habían sido privatizados.
se vivía los inicios de una transición política que el país
• La organización laboral fue fragmentada
percibía como problemática, aunque venía acompañada
de un modelo económico que ofrecía certezas inmedi- y su capacidad reivindicativa, reducida.
atas. La reestructuración capitalista de la economía • La seguridad social había sido privati-
comenzaba a mostrar resultados positivos: aumentaba
la producción, la economía del país crecía cerca del 7
zada. Se estableció un sistema de capita-
por ciento anual, se fortalecía la inserción en los merca- lización individual y la administración de
dos internacionales (Martínez y Díaz 1995). Nada de los fondos quedó en manos administra-
eso, por supuesto, impedía que se mantuvieran altos
niveles de pobreza, cercanos al 38 por ciento de la
dores privados, que posteriormente han
población del país, y que se profundizara la ya alta de- tenido un papel importante en las ope-
sigualdad en la distribución de ingresos. raciones inmobiliarias. 115

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Así, la actividad de la construcción, el suelo Nada de lo anterior estaba en el imagi-


urbano y la ciudad quedaron listos para que, nario de los santiaguinos hace veinte años
a lo largo de los años noventa, se transfor- atrás.
maran en un gran negocio. Se traspasó pro-
gresivamente la iniciativa urbana y la ac-
tividad de la construcción a los empresarios Lo que existía y siguió existiendo
privados, desregulando cada vez más la le-
gislación urbanística. La planificación ur- Con la vuelta a la democracia se evidenció
bana actualmente se sigue viendo superada lo heredado de la dictadura: una ciudad en
por la gestión urbana, cuyos instrumentos la que se había profundizado la segmenta-
son los grandes proyectos urbanos y la coope- ción socioespacial y política, y también una
ración público-privada, que permiten la va- forma de gobernar que sustentaba el modelo
loración del suelo. neoliberal de diferentes maneras y en distin-
Como señalamos, es indudable que San- tos niveles: desde el escaso interés por incluir
tiago, en sus aspectos sociales, económicos a los diversos actores en la arena política y
y físicos, ha cambiado notablemente desde en la definición de problemas sociales –sea
1990 a la fecha. Se han construido cientos por temor a una explosión de demandas o
de miles de viviendas, mejoró la infraestruc- por una aproximación tecnocrática a las so-
tura vial, se cuenta con autopistas urbanas luciones–, hasta casos concretos de políticas
con sistemas de telepeaje. Abunda aquello sociales, como las de vivienda, que continua-
que Carlos de Mattos denomina los ‘artefac- ron promoviendo la segregación y aisla-
tos urbanos de la globalización’: malls, edi- miento de los más pobres con respecto a la
ficios ‘inteligentes’ para empresas, clínicas y trama y los sistemas institucionalizados de la
universidades privadas, amplia conexión di- ciudad. Ocurrió, como dice Carlos De Ma-
gital, grandes instalaciones de almacenaje y ttos que “lo que existía siguió existiendo”; o,
distribución de productos, nuevo aero- si se quiere, que aquello que Brenner y The-
puerto internacional, etcétera, etcétera. 23 odore (2002: 357) llaman la ‘dependencia de
la trayectoria’ se expresó con fuerza, de ma-
nera que las decisiones de políticas económi-
23 De Mattos (1999) establece que el actual Santiago neo- cas, sociales y territoriales tomadas a través
liberal se puede caracterizar por una tendencia incon-
trolable a la suburbanización, con un periurbano difuso;
de los años de la dictadura siguieron dando
una estructura metropolitana polarizada y fuertemente forma a la ciudad.
segregada; y la irrupción de nuevos artefactos urbanos, La división territorial municipal iniciada
que denomina los artefactos de la globalización. Con
relación a este último punto, se refiere a la cara moderna
a fines de los años setenta fue completada
de la actual ciudad, de la cual forman parte los núcleos por el gobierno democrático, el cual puso en
de actividades empresariales, centros comerciales diver- marcha los municipios que faltaba instalar,
sificados, hoteles cinco estrellas y recintos para confe-
rencias y eventos, configuraciones urbanas para el proceso que culminó con las elecciones de
esparcimiento, edificios y conjuntos residenciales pro- autoridades comunales de 1992. Esto signi-
tegidos y segregados. Es decir, a nodos y artefactos ur- ficó consolidar la fragmentación política de
banos que superan la escala nacional y se conectan con
cualquier otro nodo, cualquier otro artefacto, en la ciudad en 34 entidades autónomas, con
cualquier otro país con el cual se comparta característi- características socioeconómicas homogé-
cas; en ese sentido, De Mattos señala también que se neas. Como ya se indicó en la Introducción,
debe tomar en cuenta la función que cumplen las tec-
nologías de información y comunicación en la configu- los efectos sociales de esta fragmentación se
116 ración de la actual ciudad neoliberal. expresan claramente en el ámbito de la edu-

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Santiago, una ciudad neoliberal

cación: ésta siguió siendo administrada por neoliberal se sustenta en un diagnóstico ar-
los municipios, que en el caso de las comu- tificial sobre ‘la escasez de suelo’, vinculado
nas más pobres cuentan con escasos recursos al interés por especular con los precios de los
para ello, situación que ahonda la brecha terrenos. Para la verificación de su hipótesis,
entre el rendimiento de los alumnos de estos analiza las políticas de desarrollo urbano
establecimientos municipales, y el de escue- desde 1978 hasta el presente, tomando en
las privadas o subvencionadas. cuenta los contextos históricos en que dichas
El fuerte impulso a la construcción de políticas se plantean, sus objetivos, mecanis-
miles de viviendas subsidiadas en zonas al mos, estrategias, y sus consecuencias en la
interior del límite urbano, antigua periferia configuración de la ciudad. Concluye que
de la ciudad en los años ochenta, fue posible en la actualidad hay suelo disponible dentro
por la regulación de la tenencia y erradica- del límite urbano; que éste excede amplia-
ción de asentamientos irregulares realizada mente los requerimientos del Gran San-
a principios de los años ochenta, lo que per- tiago; y que los actuales proyectos estatales
mitió ordenar el mercado del suelo y abrir para el cambio en la configuración espacial
oportunidades para la inversión especulativa de la ciudad están relacionados no con un
por parte de las empresas constructoras e in- interés por responder a derechos sociales,
mobiliarias. sino con un interés de mercado.
El desarrollo de las actividades inmobi-
liarias ha tenido un fuerte impulso a través
de las desregulaciones de las normativas ur- Tres ejemplos de políticas reales:
banas, tales como la ‘urbanización por con- lo que es no es
diciones’, que permitieron la construcción de
‘mega proyectos urbanos’ fuera de los límites De las políticas urbanas que se han aplicado
urbanos. En la práctica se eliminó la planifi- en Santiago en los años recientes, por lo
cación urbana tradicional, dándose paso, a la menos tres se destacan por no ser lo que
“adopción del principio ‘el mayor y mejor dicen ser; son las referidas a los megaproyec-
uso’ como la base de las más importantes de- tos urbanos, las viviendas sociales y al trans-
cisiones de planificación de uso del suelo” porte urbano (Plan Transantiago). Estas tres
(Brenner y Theodore, 2002: 371). Un ejem- políticas remiten a instrumentos de planifi-
plo de ello ha sido la construcción de una red cación que tienen un carácter físico funcio-
de autopistas urbanas con telepeaje, conec- nal, y que ignoran las relaciones sociales
tadas a autopistas interurbanas, que dio ori- dentro de la ciudad y las consecuencias di-
gen a nuevas modalidades de negocios in- ferenciales que tienen sobre la calidad de
mobiliarios donde se vinculan las ventajas de vida y las oportunidades de las personas. No
accesibilidad con bajos precios del suelo, ase- hay mecanismos de gestión en una visión in-
gurando grandes ganancias a los desarrolla- tegrada, y menos aún una visión política de
dores. El suelo de la ciudad es hoy más que la ciudad que realce principios básicos de
nunca una oportunidad de negocio. convivencia ciudadana, de deberes y dere-
A lo largo de los años noventa hasta la chos de los ciudadanos, y para qué hablar de
fecha, ha habido un debate sobre el suelo ur- la formación de ciudadanía plena más allá
bano que ha cruzado toda la normativa ur- de la condición de mero agregado de consu-
banística, particularmente de la ciudad de midores, que es la que predomina.
Santiago. Según Trivelli (2009), el modelo 117

QUESTIONES URBANO REGIONALES


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Los megaproyectos. Un lugar común en instrumento para estimular la especulación


Chile es decir que las empresas del sector de con el espacio urbano”.
la construcción buscan la venta de sus pro- Los inversores inmobiliarios son los prin-
ductos en el menor plazo posible para alcan- cipales actores en la modificación socioespa-
zar una alta rotación de su capital. En esta cial de la actual ciudad, que buscan la
perspectiva, se trataría de proyectos que de- generación de plusvalía sin una justificación
bieran estar en estrecha sintonía con la de- real desde el punto de vista de la demanda.
manda. Pero los megaproyectos urbanos En los pocos casos de megaproyectos cons-
promovidos en Santiago a mediados de los truidos (como “La ciudad empresarial” o
años noventa parecen desafiar esa lógica tra- “Piedra roja”), estos pueden ser comprendi-
dicional de los negocios inmobiliarios: la dos como ‘puentes’ que se saltan la ciudad y
cantidad de terrenos o de viviendas que los que, al no hacerla visible, influyen negativa-
megaproyectos ofrecen es de tal magnitud, mente en la construcción de un espacio que
que ellos solos abastecerían por muchos años podría actuar, a la vez y de manera dialéc-
el total de la demanda anual de terrenos y tica, como contenedor y posibilidad de ac-
viviendas en el Área Metropolitana. No pa- ciones que construyan a los ciudadanos
rece razonable que se ofrezca la construcción como sujetos y objeto de derechos.
de viviendas que después no será posible
vender, pero tal irracionalidad es sólo apa- Las políticas habitacionales. Hay palabras o
rente y un nuevo equívoco. De hecho, re- frases que son de uso común en Chile, a las
sulta –tal como Poduje y Yáñez (2000) se- cuales la tradición o la historia parece otor-
ñalan– que: (a) Muchos megaproyectos ur- garles un significado del cual carecen: ‘vi-
banos de los años noventa en la periferia de vienda social’ es una de ellas. La combi-
Santiago existen sólo como proyectos inmo- nación de ambas palabras lleva a pensar que
biliarios (que no necesariamente se constru- se trata de algún tipo de vivienda promovida
yen) porque alrededor de su operación por alguna iglesia, por algún grupo de vo-
financiera surgen otras alternativas de nego- luntarios o por un Estado de Bienestar. No
cios más estables y seguras que la venta de es así. En la política habitacional chilena de
lotes o viviendas, y que solo se posibilitan los últimos treinta años, el término ‘vivienda
por la captura de la valoración de los terre- social’ se refiere a una construcción que es
nos. (b) Resulta también que por el gran ta- definida por su precio inicial de tasación: si
maño de estos proyectos inmobiliarios, su su precio (de acuerdo con una tabla del
aprobación por parte del Estado sólo es po- Minvu) es menor de 400 UF (ahora 520
sible a través de modificaciones de los Planos UF),24 se trata de una vivienda social; si es
Reguladores. Así, estos planos que eran los mayor, no lo es. Y allí comienzan todos los
instrumentos tradicionales de ordenamiento equívocos: se creía que existía una política
del territorio y que habitualmente son ob- de vivienda social, pero no: lo que hay y ha
jeto de crítica por parte de los empresarios habido es una política de financiamiento
inmobiliarios por sus restricciones, se trans- para la construcción de viviendas baratas; se
forman en el instrumento que posibilita la creía que existía una preocupación por la
valoración de la tierra. Y como señalan Po-
duje y Yáñez, “una política pública que esen-
24 La Unidad de Fomento (UF), como índice variable, no
cialmente se presenta como motivada por tiene una equivalencia fija con el dólar, pero fluctúa
118 objetivos de equidad, pasa a ser un efectivo entre USD 30 y 50 dólares.

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Santiago, una ciudad neoliberal

construcción de viviendas para familias po- yo público (Oscar Figueroa 2008). Ese mo-
bres: no, la preocupación era la construcción delo de transporte público fue producto de
del mayor número posible de unidades de la aplicación de políticas de libre mercado y
vivienda de menos de 400 UF, sin preocu- de competencia durante la dictadura mili-
pación social, de vivienda o de urbanismo. tar, y generó diversos problemas urbanos.
Las políticas de financiación dan cuenta La puesta en marcha del Plan Transan-
de los resultados de la aplicación de un en- tiago26, en el año 2008, entendido como un
foque neoliberal donde priman las decisio- intento de ‘re-reorganización’ del transporte
nes mercantilistas por sobre las redis- público, no logró solucionar los conflictos,
tributivas y reivindicativas de derechos so- sino que añadió nuevos. Se ofreció como la
ciales. El resultado ha sido un alto número gran modernización megaempresarial del
de viviendas sociales construidas, pero de transporte del Área Metropolitana, que ter-
muy bajo estándar. Por lo mismo, el stock minaría con la anarquía microempresarial de
construido no es una solución, sino un la movilización colectiva, se autofinanciaría
nuevo problema social25. Lo pertinente es y reduciría los tiempos de viaje, la conges-
hablar de una política de financiamiento pa- tión y contaminación de la ciudad, al dismi-
ra la construcción de viviendas baratas, más nuir el uso del automóvil particular, entre
que de una política habitacional propia- otros beneficios.
mente tal. El problema generado por esta Sin embargo, su diseño y puesta en mar-
política de financiamiento se relaciona no cha es una larga historia de equívocos. Por
sólo con la baja calidad del stock, sino tam-
bién con las condiciones de convivencia so-
26 El Transantiago es uno de los doce programas del Plan
cial que ellas permiten y la desconexión o de Transporte Urbano de Santiago (PTUS), que pro-
localización marginal de los conjuntos de vi- puso el Estado el año 2000, y cuyos objetivos eran prioi-
vienda social respecto de la trama urbana y rizar el transporte público, promover el uso racional del
automóvil, desarrollar el transporte no motorizado.
los servicios de la ciudad. A ello se suma la Como parte del PTUS, los fines del Transantiago eran
concentración de pobreza en zonas periféri- introducir nuevas formas de gestión, reducir los impac-
cas como resultado mismo de la política, y tos ambientales, optimizar la infraestructura vía urbana,
crear un sistema integrado y eficiente (en conexión con
de su incapacidad para responder al derecho el Metro), reducir la flota, reestructurar la malla de re-
a la ciudad de los excluidos de ella. corridos y la operación de los servicios, entre otros. Para
llevar adelante el PTUS se creó una comisión estatal
compuesta por diversos ministerios y autoridades de go-
El transporte urbano. Durante muchos bierno. Para administrar el Transantiago, se creó el Ad-
años, la visión de la ciudad fue la de calles ministrador Financiero del Transantiago (AFT), en el
que participan el Banco Estado, el Banco de Chile, el
atochadas de buses, contaminadas atmosfé- Banco de Crédito e Inversiones, el Banco Santander
rica y acústicamente. La aplicación y man- Chile y la Promotora CMR Falabella. En el año 2001
tenimiento del modelo neoliberal creó un se iniciaron las primeras acciones del Programa (cons-
trucción de vías segregadas para los autobuses), las que
sistema desintegrado, con superposición de continuaron en años posteriores (pavimentación de vías,
nodos, ineficiente y aparentemente sin apo- disminución de la flota de autobuses, cambios y adqui-
sición de nuevos, licitación de recorridos, cambios en el
sistema de pagos, entre otros). En cuanto a los usuarios
25 La actual ministra de Vivienda, Patricia Poblete, así lo del sistema de transporte, los principales problemas se
reconoció cuando dijo: “No queremos que los próximos produjeron el año 2007, cuando se dividió la ciudad en
gobiernos tengan que deshacer lo que nosotros hicimos diez zonas de servicio, se cambiaron los recorridos y se
mal ahora en vivienda, del mismo modo como nosotros implementó el pago con tarjeta electrónica. Actual-
estamos recuperando barrios porque antes no se pensó mente el AFT tiene un alto déficit financiero, lo que lo
en ellos” (El Mercurio, Santiago, 28 de mayo de 2006). ha llevado a solicitar subsidios al Estado. 119

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Alfredo Rodríguez / Paula Rodríguez
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

múltiples razones, los operadores privados tes de la ciudad, y se cumplen sus objetivos
no han funcionado bien, y hoy se tiene un de reducir el esmog, el ruido, el atocha-
servicio de transporte privado en la ciudad miento de transporte público, entre otros
que requiere de subsidios públicos para ope- males. Pero ésa es la parte de la ciudad inte-
rar. En su fracaso se complementaron mu- grada, y que corresponde más o menos a lo
tuamente la soberbia tecnocrática de los di- que se construyó de acuerdo con los viejos
señadores de modelos de transporte, la ide- manuales de urbanismo.
ología de la eficiencia y seriedad de la em- La visión de Figueroa (2008) sobre el
presa privada y la ignorancia de los admi- Plan Transantiago viene a ser confirmada y
nistradores públicos. A los diseñadores les sustentada por el informe de la comisión es-
bastó que sus modelos funcionaran y el su- pecial investigadora de la Cámara de Dipu-
puesto de que era posible mantener la tarifa tados (2007) sobre su diseño e implemen-
propuesta con un número menor de buses. tación, donde se detalla el grave impacto que
El sistema comenzó a funcionar con menos ha tenido en las condiciones de vida de los
de tres mil buses, cuando se habían previsto ciudadanos de Santiago. ¿Cuáles son algunas
inicialmente siete mil. Las autoridades pú- de las conclusiones a las que llegó la Comi-
blicas, al intentar obligar a las empresas a am- sión? El actual sistema de transporte no
pliar sus flotas, modificar recorridos y el cuenta con una buena cobertura, ni siquiera
cumplimiento de otras medidas, descubrie- para llegar a hospitales y escuelas. Tiene una
ron que los contratos de las concesiones por malla de recorridos ilógica, aumenta los
ellas establecidos y firmados no les permitían tiempos de espera, no toma en considera-
prácticamente realizar modificaciones. La ción la inseguridad por aislamiento para lle-
conclusión del ministro de Hacienda en la gar a paraderos, provoca hacinamiento en
comisión investigadora de la Cámara de Di- otro importante medio de transporte, como
putados fue “echando a perder se aprende”. es el Metro, entre muchas otras fallas. La
El Transantiago, con una lógica racional, nueva malla de recorridos podría ser efi-
que considera tiempos de viaje, gasto de ga- ciente en una ciudad que no estuviera tan
solina, pasajeros transportados, aplica una agudamente segregada como Santiago, pero
estructura de viajes que sería normal y ade- en la ciudad tal cual es, ese mapa de viajes
cuada en una ciudad cohesionada social y fí- no dialoga con el modelo de las poblaciones
sicamente, sin grandes segregaciones y re- periféricas, construido durante años.
lativamente compacta. Pero esa ciudad no El Transantiago es un ejemplo emble-
existe. Desde la década de los sesenta, la ciu- mático de que el problema de la ciudad sí es
dad de Santiago se ha ido extendiendo por un asunto técnico y de financiamiento, pero
la construcción de poblaciones de vivienda también de cómo en los últimos treinta años
social en la periferia, cada una separada de se ha ido ordenando el territorio para des-
la otra, cada vez más lejos, sin ninguna es- poseer a los pobres de beneficios y derechos,
tructura vial que las articule. Y este modelo de cómo se ha ido produciendo social y po-
que sin restricciones ha guiado las políticas líticamente un espacio inequitativo.
urbanas impulsadas por el Ministerio de Vi-
vienda y Urbanismo en las últimas décadas,
no se superpone bien al mapa de viajes del
Transantiago. La prueba de esto es que el
120 Transantiago funciona bien en algunas par-

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Santiago, una ciudad neoliberal

Plano 4
Conflictos urbanos en el Gran Santiago 2007

Fuente: Elaborado con base en plano publicado en El Mercurio el día 27 de septiembre de 2007. Datos recopilados por el
Observatorio Vivienda y Ciudad de Corporación Sur.

Comentarios finales es natural, democráticamente elegido o


completamente predecible” (p. 200). Es lo
Hackworth (2007) señala que el éxito del que llama el síndrome No Hay Alternativa.
neoliberalismo se apoya en la extendida cre- Y agrega: “Sería arrogante e ingenuo de
encia de que no hay alternativa a sus políti- parte de este autor sugerir un antídoto sen-
cas: “De ser un movimiento político, el neo- cillo a ese síndrome, pero sostengo que hay
liberalismo queda transformado en algo que lecciones esperanzadoras que pueden reco- 121

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Alfredo Rodríguez / Paula Rodríguez
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

gerse de las experiencia de activistas que hoy menta física y simbólicamente el espacio.
intentan reemplazar el neoliberalismo con Ambos discursos provienen del Estado. Son
algo fundamentalmente más progresivo o discursos contradictorios: mientras uno in-
incluso un poco más compasivo” (p. 201). centiva la inclusión, la incorporación social,
Retomando a Hackworth, el antídoto al el otro establece las bases materiales para la
síndrome No Hay Alternativa está ahí, en la fragmentación del espacio donde se llevarán
ciudad: hay que saber leerlo. Está en los nue- a cabo las políticas de inclusión social.
vos conflictos urbanos, en las críticas a las Estos discursos comienzan a enfrentarse
autopistas urbanas, a la especulación inmo- en la escena urbana. Por un lado, están los
biliaria, al Transantiago, a las políticas de vecinos y los beneficiarios que toman como
construcción de viviendas de mala calidad suyo el discurso de la inclusión social; y por
(Ver Plano 4). Y se aloja en la memoria y los otro, los organismos públicos continúan re-
imaginarios de la gente que recuerda que fue duciendo los alcances de los instrumentos
posible algo distinto. de planificación. Así, nuevas formas de or-
Francisca Márquez (2008), con motivo ganización y nuevas solidaridades están sur-
de la celebración de los cincuenta años de giendo al nivel local; los vecinos luchan por
La Victoria, en Memorias de La Victoria. Re- demandas muy concretas y particulares
latos de vida en torno a los inicios de la pobla- como lo son el derecho a permanecer vi-
ción, destaca la importancia histórica de los viendo en determinados barrios afectados
imaginarios de los pobladores. por procesos de gentrificación, o por obte-
A partir de la definición de imaginarios ner servicios social, o por la protección de
como matrices de sentido históricas y colec- sus trabajos. Estas luchas se dan en un con-
tivas, ella recorre testimonios de antiguos re- texto vulnerable y muy acotado.
sidentes de La Victoria para hablar de lo que
significó la producción de espacio urbano Algo está ocurriendo
desde los márgenes, proceso en el cual hom-
bres y mujeres devinieron en actores urba-
nos, en un movimiento que implicaba la Referencias bibliográficas
irrupción de los excluidos en la ciudad. Los
imaginarios y testimonios de los cuales habla Apple, Michael (2002), Educar “como Dios
Márquez son significativos, y así lo indica, manda”. Mercados, niveles, religión y desigual-
porque según la autora muestra que en tiem- dad (Buenos Aires: Paidós).
Benhabib, Seyla (2006), Las reivindicaciones de
pos de segregación y murallas, en los tiem-
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una situación y llevar a la práctica un cues- sía y capitalismo. Iluminaciones II (Madrid:
tionamiento profundo del neoliberalismo Taurus).
realmente existente. Brenner, Neil y Nik Theodore (2002), “Cities
Actualmente en Santiago, el escenario es, and the Geographies of ‘Actually Existing
al menos, complejo. Por una parte, el dis- Neoliberalism’”, en Spaces of Neoliberalism:
curso de la inclusión social en las políticas Urban Restructuring in North America and
públicas y sociales; y por otra, la desregula- Western Europe (Malden: Blackwell Publis-
ción de la planificación urbana, la aplicación hers).
122 de programas mediante los cuales se frag- Brenner, Neil y Nik Theodore (2002), “Cities

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Santiago, una ciudad neoliberal

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123

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Alfredo Rodríguez / Paula Rodríguez
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

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124

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Debates
El desafío político de gobernar
una ciudad-región*
Fernando Carrión**

A
mérica Latina tiene unas 16 mil 500 urbes1, de las cuales 63 tienen
más de 1 millón de habitantes, concentran el 41% de la población
urbana y tienen una tasa de crecimiento promedio del 2.4%. Luego
están las ciudades pequeñas –que van desde 2500 a 500000 habitantes–
que crecen a un ritmo del 3.7% y concentran el 49% de la población. Fi-
nalmente están las ciudades intermedias que tienen entre los 500000 y un
millón de habitantes y que crecen a 1.5 por ciento.
De lo anterior, se puede concluir que el universo de ciudades latinoa-
© Instituto de la Ciudad - Distrito Metropolitano de Quito • ISBN: 978-9978-9995-4-7

mericanas es muy heterogéneo y está polarizado entre ciudades pequeñas y


grandes. Si sumamos el 41% de la población concentrada en las urbes gran-
des y el 49% en las pequeñas, se evidencia que América Latina no tiene
ciudades intermedias.
Questiones Urbano Regionales • Volumen 1 • No. 1 • pp. 127-137

Lo más interesante es que las ciudades grandes, pequeñas y medias no


pueden explicarse por sí mismas, como ocurría antiguamente con la llamada
jerarquía urbana, sino en el contexto de las relaciones con las otras ciudades,
lo cual permite pensar por primera vez en la posibilidad de la existencia de
un real sistema urbano, de ámbito nacional e internacional.
Vivimos un nuevo orden mundial en el cual se ha superado las relaciones
internacionales –propio del vínculo entre naciones– para pasar a constituir
relaciones interurbanas, propio de la articulación entre ciudades. Este cam-
bio es significativo porque los Estados empiezan a perder peso mientras las
ciudades y los municipios comienzan a tener una fuerza cada vez más gra-
* Ponencia presentada en el Seminario Internacional “Ciudad-Región: perspectivas y planteamientos desde
Quito”, realizado en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Quito-Ecuador, 5 de marzo del 2012.
** Presidente de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Centros Históricos (OLACCHI). 127

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Fernando Carrión

vitante. Este nuevo orden mundial está asen- este hecho cronológico varía según los países
tado principalmente en estos elementos: una y las ciudades.
nueva economía de carácter global; un Antes de la década de los años noventa
nuevo territorio donde se despliega la estruc- existía un proceso de urbanización susten-
tura productiva y una relocalización del sec- tado en una jerarquía urbana que debía
tor terciario. tener la forma de una pirámide: una base
Estas transformaciones producen, según con muchas ciudades pequeñas, un vértice
• DEBATES

Saskia Sassen, una nueva institucionalidad y con una ciudad grande y en el medio otro
un reposicionamiento de tres actores funda- tanto de urbes que le darían la forma2. Sin
mentales a escala mundial: el Estado Nacio- embargo lo que ocurrió en la región fue muy
nal en decadencia, la emergencia de nuevas distinto: hubo un crecimiento desmedido de
empresas globales y las ciudades con inédito las ciudades grandes que condujo a la exis-
protagonismo. Si existe entonces una nueva tencia de una pirámide trunca, en tanto la
economía, un nuevo territorio y una nueva primacía urbana entre la primera y las demás
institucionalidad, se torna lógico que apa- ciudades fue muy grande, al extremo que en
rezcan nuevas formas de gobierno eminen- muchos casos se definió como una urbani-
temente urbanas. zación macrocefálica.
El gobierno de la ciudad debe ser enten- Esta urbanización fue posible gracias a la
dido con referencia a un contexto histórico existencia de una ciudad frontera, que es tri-
cambiante. Hoy en día, si la institucionali- butaria de la revolución industrial y que se
dad de la ciudad no es flexible ni responde caracteriza por la separación y disociación
inmediatamente a los cambios económicos, en dos ámbitos: por un lado, frente al cam-
políticas y tecnológicos difícilmente podrá po, gracias a la llamada contradicción cam-
administrarlas. Por eso, sin duda, en la dis- po-ciudad y, por otro, frente a la ciudad,
cusión de los desafíos principales de los go- debido a la diferenciación explícita de varios
biernos de las ciudades tiene que tener un tipos de actividades (segregación urbana) y
lugar destacado la construcción de una ins- de diversos grupos sociales (segregación re-
titucionalidad altamente flexible. sidencial), bajo la forma explícita de la zo-
nificación (zoonnig).
La revolución industrial produjo dos he-
Gobierno de ciudad frontera: chos sustanciales: impulsó la urbanización
coyuntura periférica y metropolitana sustentada en la migración de los factores de
la producción del campo hacia la ciudad y,
El gobierno de la ciudad cambia con el tiem- en la urbe se desarrollaron un conjunto de
po. Por eso se puede percibir claramente un problemas sociales, entre los cuales el deter-
recorte temporal que evidencia un quiebre minante fueron las fuertes epidemias que mi-
de aguas entre un antes y un después de naron a la clase obrera en Inglaterra, tal cual
1990; estableciéndose dos coyunturas urba- lo describe Federico Engels en su libro clá-
nas claramente identificadas. Obviamente sico. En este caso, las políticas de salud y am-

2 Siempre se planteo el caso colombiano como un modelo


1 En comparación con los países europeos, esta cifra no a seguirse: una ciudad grande (Bogotá) seguida por tres
parecería mayor. Por ejemplo, Alemania tiene aproxi- ciudades inmediatamente menores (Medellín, Cali y Ba-
madamente 17 mil municipios en un territorio más pe- rranquilla) y así sucesivamente hasta llegar a la base de la
128 queño que el nuestro. pirámide constituida por múltiples pequeñas ciudades.

QUESTIONES URBANO REGIONALES


El desafío político de gobernar una ciudad-región

Antonio Mena
bientales contribuyeron vía se generó una prima-
a las políticas urbanas, a cía urbana muy fuerte
través del nacimiento de con pocas ciudades
la planificación urbana grandes y con muchas
moderna. Su concep- pequeñas. Pero lo más
ción nace principal- llamativo fue que las
mente de la delimita- ciudades grandes empe-
ción de la ciudad frente zaron a adoptar la forma
al campo y de la cons- metropolitana, que en
trucción de una serie de algunos países presentó
espacios separados entre la forma macro cefálica3.
sí bajo la lógica de la En términos de las
“cuarentena”, de tal ma- ciudades, sobre todo de
nera de separar los luga- aquellas que recibieron el
res de trabajo con los de grueso de la migración
residencia. campesina, empezaron a
En Latinoamérica desarrollarse asentamien-
empieza a constituirse, Quito, sector norte tos humanos en los bor-
desde principios del si des y periferias de las ciu-
glo XX, lo que podría definirse “la ciudad la- dades, conformando lo que después se cono-
tinoamericana”, como un proceso que tiene ció con los nombres de favelas en Brasil, villas
particularidades propias frente al proceso ge- miseria en Argentina, pueblos jóvenes en Perú
neral que se difumina desde Europa y que se o barrios periféricos en Ecuador. Este creci-
caracteriza por lo que ocurre en dos ámbitos: miento acelerado hizo que la “ciudad de
la urbanización y la ciudad. América Latina” fuese apreciada como expan-
En términos de la urbanización se tiene siva en su crecimiento, centrífuga en su forma
un acelerado proceso de migración del y dual en su estructura.
campo a la ciudad, que se expresa en el La dualidad nació, según Hardoy y Sat-
hecho de que en 1950 América Latina tenía terthwaite, cuando se diferenció la ciudad
el 41% de la población concentrada en ciu- legal de la ilegal, justamente cuando se pre-
dades y a principios del siglo XXI más o senta la dicotomía al interior de la ciudad
menos el 80% de la población estaba con- básicamente por dos razones nacidas de
centrada; esta situación condujo a la reduc- estos nuevos asentamientos humanos; por
ción de la tasa de urbanización a la mitad. un lado, porque la localización masiva se re-
Este proceso migratorio cuyo destino fue aliza por medio de invasión a la propiedad
la ciudad llegó a definirse como de hiper ur- privada4, ubicándose al margen de la legali-
banización o urbanización sin fin. Sin em-
bargo, la movilidad de la población no se 3 Allí están los casos de Montevideo en Uruguay, Santiago
dirigió hacia todas las ciudades de manera en Chile y Lima en Perú., entre otros.
4 Las acciones de invasión en esta época fueron de migra-
homogénea; sino más bien –siguiendo una ción rural, en la periferia y con buena organización social.
lógica gravitatoria– hacia las urbes más gran- Hoy la nueva generación de invasiones se producen en
des, produciendo una jerarquía urbana alta- espacios no solo periféricos, son residentes urbanos des-
plazados por las grandes inversiones en las zonas centrales
mente polarizada y un desarrollo desigual de y el lugar de invasión termina siendo en mecanismo de
los territorios nacionales, tanto que por esta negociación para obtener vivienda en otros lados. 129

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Fernando Carrión

dad y, por otro, por el irrespeto a las normas tica; sea por la ilegalidad de la propiedad, la
urbanísticas que los ubicaba fuera de la “mo- ausencia de servicios o por que los habitan-
dernidad”. Esas normas no fueron otra cosa tes no eran considerados demanda solvente.
que los sistemas de planificación que empe- Los municipios tenían una baja capaci-
zaron a desarrollarse en la década de los años dad de respuesta, dado que las competencias
treinta del siglo pasado y que definieron au- y los recursos eran reducidos frente al ta-
tomáticamente cuales asentamientos cum- maño de la demanda. También los recursos
• DEBATES

plían o no las normas lo que, finalmente, se humanos eran pocos, precarios y sin forma-
tradujo en el hecho de que la mitad de la po- ción universitaria significativa, porque la
blación se quede fuera de la ciudad legal o universidad no había penetrado con fuerza
formal. Los planes reguladores y los planes en el aparato tecno-burocrático municipal.
rectores fueron adicionalmente el meca- Los reducidos recursos económicos de los
nismo regulador del mercado del suelo ur- municipios generaron una gestión caracte-
bano y del sector inmobiliario de las ciu- rizada principalmente por tres situaciones:
dades en América Latina la focalización de inversión, el impulso del
Posteriormente, la idea de la ciudad dual clientelismo (lealtades por favores), la auto
fue legitimándose como un factor explica- construcción y la llamada participación de
tivo del fenómeno urbano latinoamericano los sectores marginales y periféricos. Proba-
y sobre todo, como un elemento central en blemente Lima sea la que más aportó al co-
el diseño de las políticas urbanas. Es que la nocimiento de América Latina; allí están los
migración y el crecimiento poblacional ve- trabajos de John Turner (autoconstrucción),
getativo generaron una presión muy signifi- Hernando de Soto (economía informal) y
cativa a las instituciones del gobierno ur- Gustavo Riofrío (de invasores a invadidos).
bano de la ciudad; tanto que la institucio-
nalidad pública se vio desbordada al no
poder responder a este crecimiento desen- Gobierno de ciudad relacional:
frenado de las ciudades. Desde entonces y introspección cosmopolita
no hasta hace mucho, en América Latina
proliferaron los famosos paros cívicos y las Para entender el gobierno de la ciudad desde
movilizaciones de los pobladores de los ba- la década del noventa del siglo pasado, hay
rrios para poder acceder a los principales ser- que tener en cuenta tres determinaciones
vicios de localización: vialidad, agua potable, fundamentales.
energía eléctrica, entre otros. Primera, la transición demográfica. Es evi-
Por eso en aquella época los movimien- dente que a principios de este siglo tiende a
tos sociales crecieron para demandar princi- cerrarse el ciclo de la migración del campo a
palmente a los municipios pero también a la ciudad, tanto por la reducción de las tasas
los ministerios del gobierno nacional; los de urbanización, como por la reducción
cuales quedaron sin capacidad de respuesta drástica de la población rural: si en 1960 el
evidenciando “un desborde institucional”. 60% de la población estaba en condiciones
Tal situación evidenció la rigidez, la ausencia de migrar, para principios de este siglo esta
de competencias y la carencia de recursos disposición no llega al 20 por ciento.
económicos de la institucionalidad pública Simultáneamente se abre un nuevo pro-
municipal y, en contrapartida, las falencias ceso vinculado a la migración internacional,
130 del sector privado para asumir la problemá- representando un giro muy significativo.

QUESTIONES URBANO REGIONALES


El desafío político de gobernar una ciudad-región

Gracias a esta migración muchas de las se- sui-generis porque gran parte de las inver-
gundas, terceras o cuartas ciudades de un siones públicas o privadas se efectúan en las
país latinoamericano se ubican fuera de los zonas centrales5; lo cual conduce a una gran
territorios nacionales e incluso, continenta- paradoja: se produce una inversión muy sig-
les. Este cambio genera tres elementos que nificativa en la centralidad urbana, la que
auspician la relación interurbana: primero, termina por expulsar a la población.
las remesas económicas que envían los mi- Por eso gran parte de las centralidades de
grantes a sus lugares de origen representan las ciudades están perdiendo población. En
un flujo –según el BID– de una cifra anual los últimos 20 años, por ejemplo, el centro
mayor a los 65 mil millones de dólares, histórico de Quito, ha tenido una inversión
equiparable a la mitad de la inversión ex- promedio anual de alrededor de 30 millones
terna a la región; segundo, impulso de las re- de dólares y, simultáneamente, el 42% de la
mesas culturales que se expresan en nuevos población fue expulsado de esa zona. Ese es
patrones de consumo, la formación de fami- un cambio substancial de la centralidad, por
lias binacionales con hogares que tiene dos cuanto se vacía de sociedad y se llena de
viviendas, y la difusión de idiomas, entre mercado. Entonces aquí lo que tenemos no
otros; y tercero, la comunicación directa es una gentrificación, sino boutiquización:
entre los lugares de origen con los de destino cambio de usos de suelo hacia actividades
gracias a las nuevas tecnologías de la comu- comerciales de alto prestigio y destinado al
nicación vinculadas al celular, la computa- turismo o al consumo suntuario; allí los ca-
ción y las cámaras de video. Obviamente es- sos de los hotel-boutique, los restaurante-
tos hechos forman parte de la inserción de boutique, los bar-boutique y las boutique-
los sectores pobres a la economía, la cultura boutique. Y lo mismo ocurre en otras zonas
y la tecnología de punta; así como, la inte- de centralidad en Quito, como es el caso de
gración más fuerte entre las ciudades. la Mariscal Sucre, lugar donde se pierde po-
La ciudad frontera empieza a perder sen- blación residencial y se concentran funcio-
tido a partir de los años 90 porque la urba- nes centrales vinculadas al ocio, a la re-
nización ya no pasa por la migración cam- creación y al consumo en el tiempo libre,
pesina y la contradicción campo/ciudad; tanto que terminan por conformar una
sino por el hecho de que la ciudad logra una nueva centralidad vinculada a la lógica de la
cierta autonomía frente al campo, cuestión boutiquización.
que le permite privilegiar las relaciones in- En segundo lugar, está la reforma del Es-
terurbanas. Pero a su vez y hacia el interior tado, que para el caso que nos ocupa hace
de la ciudad, también la segregación de las referencia a tres situaciones: la descentraliza-
actividades urbanas pierde sentido para dar ción, proceso principalmente municipalista
lugar a los usos mixtos del suelo, gracias al y altamente cuestionador de la capitalidad,
desarrollo tecnológico y a las mismas pro- tanto en su universo simbólico de represen-
puestas del desarrollo urbano inscritas en la tación como en la lógica de funcionamiento
ciudad relacional. del Estado. Seguimos con el tema de las pri-
Simultáneamente se constata otro cam- vatizaciones; que llevan a dotarle al mercado
bio: el regreso a la cuidad construida por la de un peso importante por encima del que
inexistencia de una presión demográfica de-
5 Así sucedió, por ejemplo: en Quito con el trolebús, en
bido a la disminución del crecimiento po- Guayaquil Malecón 2000, en Buenos Aires Puerto Ma-
blacional. Este es un regreso completamente dero, en México Reforma y así sucesivamente. 131

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Fernando Carrión

tenía lo público. Esta si- pales actores interna-

Antonio Mena
tuación condujo a que cionales: el Estado na-
los municipios latinoa- cional con una crisis en
mericanos tengan más apariencia irreversible,
recursos económicos, las empresas transna-
más competencias e, in- cionales que dominan
cluso, más democracia y, los mercados y la emer-
• DEBATES

sin embargo, tengan gencia de la ciudad co-


menos poder local por- mo un lugar trascen-
que el mercado –gracias dental del conjunto de
a las privatizaciones– este proceso. Esta au-
logró más poder en la tora nos dice que en la
ciudad; en otras pala- globalización las ciuda-
bras, los municipios son des se convierten en los
más fuertes ante el go- espacios estratégicos y
bierno nacional pero en los lugares que des-
más débiles frente al go- arrollan un protago-
bierno de la ciudad. Quito, Centro Histórico nismo singular.
Adicionalmente se El municipio conce-
debe tener en cuenta que la elección de las bido como local, cerrado, aislado y auto cen-
autoridades locales les otorga más legitimi- trado se ve superado históricamente, tanto
dad en la escena local, lo cual tiene dos aris- que el elemento principal de su existencia
tas que deben señalarse: por un lado, la viene de las relaciones no solo con el campo
elección de autoridades permite ampliar la sino también con otros municipios y ciuda-
representación de la sociedad local y sostener des. Los gobiernos municipales y las ciudades
procesos de participación más reales; y por solo pueden ser entendidos en el marco de
otro, esa legitimidad puede deteriorarse por las relaciones, donde lo global es una forma
la disminución de su capacidad de respuesta constitutiva de lo local y no algo externo. De
ante las demandas de la población, dado que esta manera, aparecen tres formas a través de
el mercado segmenta la oferta, opaca la ciu- las cuales se desborda lo municipal: la pri-
dadanía y asume más responsabilidades en mera forma tiene que ver con el carácter su-
la administración de la ciudad. pramunicipal que surge de la constitución de
Tercero, el proceso de globalización, que grandes aglomeraciones metropolitanas,
se manifiesta en el desarrollo tecnológico y donde se percibe una articulación de distin-
en la integración de los mercados a escala tos municipios conurbados –como es el caso
mundial. Por ejemplo, se constituye un te- de la OPMS en El Salvador– o mancomu-
rritorio unificado a partir de la integración nados para el común manejo de una o varias
de las unidades de producción desplazadas competencias (un caso interesante es el de
en distintos lugares a escala mundial, gracias Bolivia).
a desterritorialización de algunas fases del Una segunda forma de superar la locali-
proceso productivo, que asumen las modali- dad de los municipios está vinculada a la
dades de tercerización, franquicia y holding. constitución de redes de municipios bajo
Saskia Sassen señala que a escala plane- una forma institucional de carácter supra
132 taria existe un reacomodo de los tres princi- municipal, como son los casos de las orga-

QUESTIONES URBANO REGIONALES


El desafío político de gobernar una ciudad-región

nizaciones representativas de Ciudades y dias y pequeñas vinculadas al clúster del sal-


Gobiernos Locales Unidos (CGLU) o de la món en Chile, donde se constituye una red
Unión de Ciudades Capitales de Iberoamé- de ciudades en el marco de una región que
rica (UCCI). Se trata de organizaciones in- se inserta al proceso de globalización a través
terurbanas que cuentan una organización y de la exportación de este producto. También
burocracias propias (FLACMA, CIDEU) está el caso de la zona del Cuzco-MachuPi-
creadas por los propios municipios para chu que constituye un sistema de ciudades
convertirse en estructuras que van más allá para proyectarse al mundo como una región
de lo estrictamente local. Además, se debe turística. En otras palabras las ciudades pe-
resaltar, la existencia de las integraciones queñas y medias tienen que articularse entre
municipales alrededor de temas particulares sí para tener expresiones directas en esta
o de actores específicos; así, por ejemplo, la nueva forma de organización
articulación de los municipios vinculados a En el caso de las grandes aglomeraciones
los centros históricos, a la seguridad ciuda- urbanas es distinto porque se convierten en
dana o al cambio climático, entre otros; pero nodos avanzados del proceso de reorganiza-
también a la integración de las mujeres mu- ción del territorio a escala planetaria. Son, en
nicipalistas o las que tienen que ver con los realidad, los nodos principales del sistema ur-
niños y los jóvenes. bano internacional y lo hacen a partir de la
Y, finalmente, existe una ruptura del ám- constitución de nuevas centralidades urbanas
bito público de acción municipal debido a que operan como plataformas de integración
la fuerte presencia de lo privado en el ámbito del norte de las ciudades del sur con las ciu-
local; allí se ubica el debate respecto de la dades del norte. En esta perspectiva, las ciu-
privatización de los servicios, la representa- dades capitales son los puntos de avanzada
ción corporativa en algunas entidades públi- de este proceso; porque la privatización neo-
cas y las modalidades público-privadas del liberal les golpeó con fuerza a través de la re-
gobierno municipal; todas las cuales desbor- ducción del empleo público y la descentrali-
dan la acción pública municipal e incorpo- zación por el cuestionamiento a su “capitali-
ran de manera directa a los representantes dad”. Sin embargo, estas ciudades constru-
del capital: se trata de la llamada coopera- yeron a lo largo de la historia un capital social
ción público-privada. importante y sólido como para asimilar este
Debido al desborde de la ciudad y de lo impacto y poder salir de la crisis.
municipal es posible encontrar dos formas Las ciudades capitales mostraron la im-
de integración de los territorios al ámbito portancia del capital social, tanto que gracias
mundial: por un lado, cuando ciertas ciuda- a la institucionalidad pública y social cons-
des medias y pequeñas inscritas en regiones truida a lo largo de la historia lograron pro-
emergentes empiezan a tener un peso eco- cesar el embate neoliberal y adecuarse a las
nómico importante gracias a la presencia de nuevas circunstancias. Por eso, actualmente,
un nuevo regionalismo: el MERCOSUR gran parte de las ciudades capitales latinoa-
para beneficio, entre otros, de la zona sur de mericanas están en un proceso de redefini-
Brasil o de Bolivia (Media Luna); o la fuerza ción de su estructura: en Quito, desde la
que adquiere la cuenca del Asia-Pacifico, que Constitución del 2008, se discute el estatuto
es la más dinámica de la economía mundial autonómico; en Lima se piensa en un régi-
y a la que todos quieren articularse. Como men especial; en Ciudad de México se busca
ejemplos se pueden señalar las ciudades me- redefinir el estatuto de la ciudad. En otras 133

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Fernando Carrión

palabras, hoy día las ciudades capitales están de mancomunidad para el manejo de resi-
repensándose para lograr la flexibilidad ins- duos sólidos.
titucional que la alta dinámica de transfor- En América Latina las modalidades de
mación demanda. los gobiernos de las ciudades podrían estar
También hay que mencionar el caso de reseñados en la siguiente tipología: ciudades
las ciudades fronterizas, como una forma de metropolitanas, como San Salvador que or-
integración internacional. El caso de la fron- ganizó una oficina para la definición de la
• DEBATES

tera México-Estados Unidos probablemente planificación del conjunto del área metro-
sea el más importante en la región: la zona politana, conformada por todos los munici-
de frontera del lado mexicano tiene una tasa pios circunvecinos: catorce. El caso de Quito
de 75 homicidios por 100 mil, mientras el podría pensarse desde esta óptica, si se su-
promedio nacional del país está en 18. Al maran los cantones de Rumiñahui y Pedro
otro lado de la frontera, en la parte de Moncayo al Distrito Metropolitano.
EEUU, las tasas están bajo un dígito. Sin Una segunda forma de gobierno viene de
embargo lo interesante es que las ciudades los procesos de conurbación de los espacios
de un lado y otro se necesitan, tanto que se circunvecinos a la ciudad central o matriz,
arman por pares, bajo la llamada “ciudades como pueden ser, entre otras, las ciudades
espejo”, una lógica que tiende a reproducirse de México o Buenos Aires; donde además
en casi todas las fronteras de nuestros países. de las circunscripciones territoriales locales
Por el tamaño y las características de la se superponen la de los gobiernos interme-
frontera México-EEUU se tiene que mien- dios (Estados).
tras Ciudad Juárez es una de las zonas más En tercer lugar, están las urbes que se vin-
violentas, El Paso es una de las ciudades culan desde lugares distintos, discontinuos y
menos violentas de Estados Unidos, y, a pe- distantes. El caso más significativo es San
sar de ello, una y otra se necesitan y se inte- Pablo por el peso de su economía y por su ar-
gran; tanto que existe un proceso de dis- ticulación con otras ciudades. Al respecto, la
cusión buscando construir un área de inte- vinculación entre Sao Paulo y Campiñas está
gración interurbana, lo cual sería algo abso- produciendo un relación que tiende a generar
lutamente inédito porque su integración una especie de ciudad del conocimiento y de
formal se produciría por encima de los dos la innovación de carácter inter urbana.
países que las cobijan. De estos casos tene- El cuarto tipo proviene de las ciudades
mos muchos, incluso de tres o cuatro ciuda- que cuentan con un gobierno que mantiene
des interfronterizas. la unicidad del territorio, como sucede en
En la frontera colombo-ecuatoriana se Montevideo o Bogotá. Se trata de un espacio
registran 36 homicidios en territorio ecua- que tiene un solo gobierno municipal, aun-
toriano y menos de 25 en territorio colom- que en muchos de los casos se hayan plan-
biano. Esta frontera está viviendo un auge teado como mecanismos de gestión el contar
económico que atrae población. Se trata de con administraciones municipales descon-
una “atracción fatal” pues la población sabe centradas: Montevideo tiene 18 y Bogotá 20.
que podría morir pero ahí encuentran la En quinto lugar aparece el caso de go-
“oportunidades de su vida”. No solo tene- biernos que tienen un territorio altamente
mos estas formas de conurbación sino que fragmentado: Lima y el Callao son dos pro-
empezamos a tener estas expresiones trans- vincias autónomas e independientes, pero
134 fronterizas: Tulcán e Ipiales tienen acuerdo inscritas en un territorio unificado por la

QUESTIONES URBANO REGIONALES


El desafío político de gobernar una ciudad-región

misma mancha urbana. blico pero fragmentado,

Antonio Mena
Pero no solo que hay que cuenta con múlti-
dos provincias sino que ples entidades munici-
la provincia del Callao pales, como pueden ser
tiene 7 alcaldías distri- las empresas, direccio-
tales y la provincia de nes u órganos depen-
Lima 42; además cada dientes de la estructura
una de ellas se eligen en municipal. Ciudad de
circunscripciones terri- México podría ser un
toriales claramente de- ejemplo relevante. Y el
marcadas, con recursos tercero, el correspon-
propios y competencias diente a la lógica de co-
explícitas. Una situa- operación público-pri-
ción como la descrita vado, donde general-
conduce a un escenario mente la inversión es
extremo como el actual: pública y los beneficios
la Alcaldesa de la pro- son privados. En este
vincia de Lima, Susana Cumbayá caso, probablemente,
Villarán, fue electa por Santiago representa la
una fuerza política distinta a la de los 42 Al- forma más avanzada.
caldes distritales y diferente a la del gobierno Frente a esto aparecen dos modelos polí-
nacional. Imagínense lo que significa gober- ticos de gobierno en América Latina. El pri-
nar en esas condiciones, más aún si tiene un mero, de tipo empresarial privado, que tiene
presupuesto de alrededor de 400 millones como autoridad no a un alcalde sino a un ge-
de dólares para una ciudad de cerca de 9 mi- rente y se especializa en la dotación de los
llones de habitantes6. El caso de Santiago no servicios urbanos. Los casos más llamativos
es muy distinto: cuenta con 54 comunas y son los de Santiago, Monterrey, Lima y Gua-
no tiene una autoridad sobre la totalidad del yaquil. El segundo es un modelo que reivin-
territorio, principalmente, porque sería dica lo público en la gestión y en la ciudad.
como elegir un presidente paralelo al nacio- Su alcalde se denomina jefe de gobierno, el
nal, debido a la característica de la urbani- municipio se califica como gobierno local y
zación chilena: macrocefalia urbana. su acción se dedica a la re-significación de la
ciudad como espacio público. Los casos de
Bogotá, Cuidad de México y algunas ciuda-
Los modelos de gestión des brasileras son evidentes.
Lo interesante de estas dos formas de po-
En América Latina se pueden percibir tres líticas de gobierno es que han producido re-
modelos organizativos de la gestión munici- sultados caracterizados como exitosos. No se
pal: el primero caracterizado como público puede desconocer los casos de Santiago y
altamente concentrado, tal cual sucede en el Porto Alegre; tampoco los casos de Curitiba
caso de La Habana. El segundo es uno pú- y Ciudad de México. Estos dos modelos apa-
recen reflejados también en el manejo presu-
6 Compárese esta situación con el Municipio de Quito
cuyo presupuesto es 1400 millones de dólares y una po- puestario: mientras los municipios empre-
blación de dos millones dos cientos mil habitantes. sariales manejan más las tasas (pago por la re- 135

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Fernando Carrión

Antonio Mena
tribución de un servi- desarrollar transforma-
cio), los municipios pro- ciones profundas, visi-
gresistas operan más con bles y a corto plazo. En
impuestos (generales y general se trata de gran-
con efecto redistribui- des proyectos inmobi-
dor). Los primeros ope- liarios y de servicios,
ran como municipio de entre los que se puede
• DEBATES

servicios, donde el con- mencionar: Malecón


tribuyente es un cliente 2000 en Guayaquil, la
y los segundos más co- Costa Verde en Lima,
mo gobiernos de totali- Puerto Madero en Bue-
dad, en que la ciuda- nos Aires o Transmile-
danía paga los impues- nio en Bogotá.
tos. Al respecto, la coo-
peración internacional
impulsa las tasas porque Los grandes
especializa al municipio desafíos
en la gestión de los ser- Quito, avenida Amazonas
vicios, pero bajo criterios ¿Cuáles son los grandes
de eficiencia, es decir, sin subsidios y de corte problemas de las ciudades latinoamericanas?
sectorial. La seguridad ciudadana, la movilidad, la po-
Los municipios que ponen más peso en breza, el medio ambiente y la base econó-
lo público, retoman la noción de planifica- mica. Estos nuevos desafíos son muy di-
ción, pero superando los contenidos físicos ferentes a los que se tuvieron en la coyuntura
que regularon el mercado inmobiliario y de- urbana de la ciudad frontera.
finieron lo que estaba dentro (legal, formal) Uno de los principales retos que tiene la
o fuera de la ciudad (ilegales, informal). La ciudad actual es la producción de las nuevas
planificación estratégica, nacida para el ma- infraestructuras, en tanto son la base mate-
nejo empresarial en EEUU, pronto es re-sig- rial sobre las cuales descansan las ciudades.
nificada para lo urbano, tanto dentro de los En muchos casos ellas tienen un peso gravi-
gobiernos progresistas que recibieron la in- tante: en la coyuntura urbana de la ciudad
fluencia de Barcelona como los de derecha, frontera, por ejemplo, en Quito durante
tributarios de las ciudades norteamericanas mucho tiempo la cota de agua potable de-
como Boston. Pero la planificación estraté- terminó el límite de la ciudad. Hoy las in-
gica significó un cambio de las formas de re- fraestructuras deben dirigirse hacia la re-
presentación: de la representación política a cuperación de la geografía para volver a ser
las corporativas que, en realidad, terminaron una ciudad en la “mitad del mundo”.
por modificar la relación capital-trabajo. En otras palabras, estamos pasando de las
Pero como la planificación opera como infraestructuras de localización y consumo
un texto ideológico que demanda larga du- de la población local, dígase agua y luz como
ración, hoy ha entrado con fuerza los llama- sucedía en la antigua urbanización, hacia in-
dos “grandes proyectos urbanos (GPU) que, fraestructuras de la conectividad y del desa-
por su magnitud y ubicación se comportan rrollo económico. Para graficarlo se podría
136 como elementos desde los cuales se pueden decir que en la fase anterior sin electricidad

QUESTIONES URBANO REGIONALES


El desafío político de gobernar una ciudad-región

no había refrigeradora y en el período actual, Grupo de Acción Financiera Internacional


sin celular la oficina se aísla del mundo. del Sur (GAFISUD), el lavado superaría los
Actualmente, las infraestructuras son ar- 2 mil millones de dólares, una cantidad muy
ticuladas entre ellas y en territorios cada vez grande comparada con el presupuesto del
más distantes; por eso el gobierno de las mis- Municipio de Quito.
mas se realiza mancomunadamente; el caso Al margen de lo que sucede en el plano
de ETAPA en Cuenca y de las Empresas Va- económico, los recursos ilegales están te-
rias de Medellín (EEVVM) son alecciona- niendo también un impacto político. Y esto
dores. La articulación de las infraestructuras pudo apreciarse en las elecciones colombia-
se realiza a la manera de un ensamble que nas de septiembre del 2011; que según la
tiene distintas formas: primero en términos Fundación Arco Iris, de los 1102 munici-
funcionales, cuando distintas infraestructu- pios colombianos alrededor de un 11% pa-
ras están atadas entre sí; segundo cuando saron al control de los grupos irregulares e
tienden a integrar territorios cada vez más ilegales. En otras palabras, actualmente, no
distantes7; tercero, cuando las infraestructu- se puede entender lo que es la ciudad lati-
ras están articuladas globalmente (internet); noamericana sin conocer lo que significan
y la cuarta, cuando se trata de un “ensamble los mercados ilegales. Este es un nuevo sec-
urbano” en el sentido de que el espacio pú- tor económicamente poderoso y, sin duda,
blico es la “infraestructura de las infraestruc- políticamente más influyente.
turas” de la ciudad. Según las encuestas de opinión pública,
Finalmente, a futuro, en América latina, la principal demanda de la población es la
el gran desafío del gobierno de la ciudad será seguridad ciudadana. Sin embargo, no po-
el manejo de los mercados ilegales. Actual- demos caer en la lógica de las tradicionales
mente, en nuestra región, el lavado de droga políticas de mano dura, populismo penal o
está calculado en alrededor de 120 mil mi- casos exitosos; porque estas no han dado los
llones de dólares, el doble de las remesas eco- resultados esperados, siendo absolutamente
nómicas de los migrantes y similar a la necesario diseñar nuevas propuestas.
inversión privada externa a la región. Según Si hemos pasado del espacio de los luga-
estándares internacionales, se supone que el res al de los flujos (Castells) y si el éxito de
70% de esa cantidad entra a los mercados una ciudad depende de su velocidad, es im-
legales, mientras el restante 30% está desti- prescindible buscar nuevas opciones de
nado a la reproducción de los ilícitos. Este transporte, movilidad y conectividad; no
70% se estima que se distribuye en las acti- solo intra urbana sino también entre las dis-
vidades: inmobiliarias, comerciales, trans- tintas ciudades. No puede quedar fuera el
porte y turismo. En Ecuador, según el tema ambiental, sobre todo ahora que el
cambio climático nos ha hecho percibir un
7 La energía eléctrica nació localmente, luego se constru-
yeron los sistemas nacionales interconectados y hoy es-
conjunto de problemas antes no sentidos: las
tamos bajo la articulación internacional, como lo grafica inundaciones y sequías, los terremotos, los
el caso de Ecuador que se integra a los sistemas colom- incendios; así como los problemas de abas-
biano o peruano; pero también tenemos fuentes comu-
nes de energía eléctrica, como es el caso de Iguazú que tecimiento del agua potable y el tratamiento
abastece a Brasil, Argentina y Paraguay. de los residuos sólidos y líquidos

137

QUESTIONES URBANO REGIONALES


La ciudad-región en América Latina:
Un concepto entre el neoliberalismo
y el posliberalismo
Diego Mancheno*
Juan Fernando Terán**

Resumen

Este artículo plantea la necesidad de profundizar la ruptura teórico-práctica con las narra-
tivas, paradigmas y modalidades de gestión urbana que fueron impulsadas durante la época
del ajuste estructural y que siguen incidiendo en el ejercicio del gobierno de las ciudades
latinoamericanas.
Tras reflexionar sobre las caracterizaciones usuales de los procesos políticos abiertos
por el advenimiento de gobiernos progresistas, se presentan algunas prácticas guberna-
mentales que dificultan la consolidación de alternativas contestatarias dirigidas a evitar
© Instituto de la Ciudad - Distrito Metropolitano de Quito • ISBN: 978-9978-9995-4-7

una articulación subordinada de los espacios locales a los mercados globales. Se destaca
así que los nuevos modos de regulación no han implicado por sí mismos una transforma-
ción de los modos de acumulación, circunstancia ésta que limita las opciones disponibles
para los gobiernos subnacionales.
Luego, los drásticos cambios de dirección de “los proyectos de ciudad” son relacionados
Questiones Urbano Regionales • Volumen 1 • No. 1 • pp. 139-152

con visiones del desarrollo capitalista que, sustituyéndose entre sí en lapsos históricos re-
lativamente cortos pero sin llegar a concretarse a plenitud, se imponen como los nuevos
horizontes para la imaginación y la planificación de las ciudades-región. Por último, se
proponen algunos lineamientos para una discusión colectiva dirigida a redefinir la inserción
internacional de los espacios regionales sin sacrificar objetivos de bienestar.

Palabras clave
Ciudad-región, glocalización, posliberalismo, políticas públicas.

* Director del Instituto de la Ciudad del Distrito Metropolitano de Quito


** Investigador del Instituto de la Ciudad del Distrito Metropolitano de Quito 139

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Diego Mancheno / Juan Fernando Terán

Introducción sino también definir propuestas alternativas


de desarrollo local. Pero, para lograr confi-
Para vislumbrar lo posible, varias ciudades gurar opciones económicas, políticas social-
de América Latina siguen utilizando un mente viables se requiere inicialmente pro-
“falso espejo”; las ciudades se piensan y cons- vocar una ruptura con la herencia de las po-
truyen mirando la imagen de aquello que los líticas públicas implantadas en las últimas
países desarrollados hacen o dejan de hacer.1 décadas del siglo XX así como con sus ima-
• DEBATES

Por ello, aunque el concepto de ciudad-re- ginarios y configuraciones urbanos.


gión no tiene nada intrínsecamente neolibe- En este intento este ensayo efectuará una
ral,2 este ejercicio corre el riesgo de seguir revisión panorámica de la influencia de las
dominado por un discurso tecnocrático- distintas narrativas neoliberales en los para-
pragmático que disminuye la importancia digmas de gestión urbana latinoamericana.
de “la política” y de “lo político”; es decir de Se expondrán algunas prácticas guberna-
“lo público”. Desde esta perspectiva, se nos mentales que impiden la consolidación de
invita a definir al ejercicio de gobierno de alternativas posliberales dirigidas a evitar
una ciudad-región única y exclusivamente una articulación subordinada de lo local a lo
desde las demandas de la globalización a las global. Los continuos y drásticos cambios de
actividades empresariales locales. Invitación dirección de los proyectos de ciudad serán
que, además de inadmisible, no es perti- relacionados con la sensación de transición
nente para enfrentar el desafío de la cons- urbana permanente que ha sido fomentada
trucción de una ciudad socialmente desde visiones hegemónicas del desarrollo
equitativa, integral y solidaria en la coyun- capitalista, y finalmente, se propondrá algu-
tura actual. nos lineamientos generales de política desde
Durante las próximas décadas, la mayo- los cuales se pueda re-configurar concepto y
ría de la población latinoamericana vivirá en ejercicio de construcción de una ciudad-re-
espacios urbanos; y, muy probablemente, las gión a partir de lo que se pueda redefinir
ciudades serán –si no lo son ya– los escena- una inserción internacional sin sacrificar ob-
rios de organización de las formas de pro- jetivos de bienestar y equidad.
ducción capitalista transnacionalizada. Estas
tendencias plantean importantes desafíos a
la hora de la formulación de estrategias que El posliberalismo y sus
permitan no solo enfrentar las inequidades dependencias del pasado
territoriales que este proceso trae aparejado
Durante las últimas décadas, los políticos y
1 Para una exposición extensa de las implicaciones de po- académicos progresistas exhibieron una pro-
lítica asociadas a este efecto de imitación, véase Cuervo pensión a: a) interpretar a “el neolibera-
(2005). lismo” como una doctrina monolítica que
2 En las descripciones contemporáneas, el concepto de
“ciudad-región” suele referir a un conjunto de núcleos corresponde a una etapa específica de des-
urbanos, semi-urbanos y rurales integrados funcional- arrollo del capitalismo; b) asociar a la vigen-
mente entre sí. Dado que esta interconexión espacial
crea una nueva “escala” territorial, la ciudad-región
cia del neoliberalismo con la implementa-
puede ser postulada como la unidad adecuada para la ción de políticas ortodoxas de privatización,
implementación de políticas económicas (Rodríguez- ajuste estructural y estabilización econó-
Pose 2008). En este sentido, el concepto tiene implica-
ciones normativas que pueden ser articuladas a distintos
mica; c) atribuir al neoliberalismo la exclu-
140 objetivos de política (Hardin, 2007). sividad en la promoción de intervenciones

QUESTIONES URBANO REGIONALES


La ciudad-región en América Latina: un concepto entre el neoliberalismo y el posliberalismo

favorables al desarrollo de los mercados y a bargo, esta claro que, a pesar de la profun-
la mercantilización de los recursos naturales; didad de las evidencias, en muchos casos no
y, d) concebir la recuperación de lo público se ha producido ni un cambio en el modo
y la construcción de lo estatal como tareas de regulación, peor aun una transformación
contrarias al desarrollo capitalista e incom- en el modo de acumulación.
patibles con el liberalismo; todo lo cual es Desde 1979, Argentina, Brasil, Colom-
correcto, pero es así mismo incompleto; bia, El Salvador, Nicaragua, México, Perú y
anti-histórico; y, por tanto, desconoce su es- Uruguay albergaron a gobiernos subnacio-
pecificidad territorial. nales progresistas que favorecieron la protec-
En este contexto y, a principios del siglo ción de la sociedad, el empoderamiento de
XXI, se difundió una idea políticamente los ciudadanos y la rendición de cuentas de
muy poderosa: América Latina había ini- los mandatarios (Goldfrank, 2009). Estas
ciado el transito hacia un periodo “poslibe- experiencias merecen ser recordadas pero no
ral”.3 En sus inicios, esta sensación-lectura se debe omitir que sus éxitos no bastaron
de una ruptura histórica se retroalimentó para alterar las sendas del desarrollo capita-
con el advenimiento de gobiernos progresis- lista previamente establecidas. La propuesta
tas en Venezuela, Brasil, Ecuador, Bolivia, configurada y articulada “desde lo local” no
Argentina, Uruguay y Paraguay; pero tam- alcanzó para hacer frente a la globalización.
bién, con la pérdida de influencia directa e Incluso, por sorprendente que pudiese pa-
inmediata de las instituciones financieras recer, algunas exclusiones y prácticas deriva-
multilaterales en las rutinas de las decisiones das de la neoliberalización urbana lograron
gubernamentales. Estas premisas llevaron a sobrevivir a las modalidades alternativas de
concluir que la época del neoliberalismo gestión municipal.
había finalizado. Luego de transcurrida una Es así que, por ejemplo, según Pírez
década, sin embargo, la realidad es menos (2011: 11), Buenos Aires, sigue enfrentando
concluyente y más compleja. Como que en los legados de políticas cuyas consecuencias
América Latina las prácticas perduran por evocan las viejas preguntas de antaño:
un tiempo mayor que sus representaciones. “cómo enfrentar las presiones de los proce-
La crisis en los regímenes económicos in- sos de globalización que modifican a los ac-
ternacionales, el cuestionamiento mundial a tores urbanos, sus poderes relativos y las
la hegemonía estadounidense y la prolonga- correlaciones de fuerzas; o la “huelga de in-
ción de la crisis financiera global abrieron la versiones” sin hacer políticas “neoliberales”,
posibilidad de procesos de reestructuración cómo democratizar una sociedad descon-
regulatoria del capitalismo como experimen- fiada; cómo enfrentar la posible contradic-
tos de recuperación de la autoridad pública. ción entre inversión y medio ambiente o de
Procesos que, apreciados desde la ortodoxia las condiciones de productividad y de redis-
neoliberal, parecerían ser actos fundaciona- tribución”.
les de un nuevo tipo de Estado. Sin em- También, en Santiago de Chile, en el con-
texto de los regímenes democráticos, se evi-
3 Propiamente, desde mediados de los noventa, ya se ha-
blaba de la emergencia de un “Consenso de Post-Was- denció lo heredado del pasado: “una ciudad
hington”. Por ello, en sus primeras formulaciones, el en la que se había profundizado la segmenta-
término “posliberalismo” fue utilizado para referirse a ción socioespacial y política, y también una
los intentos por romper con la desregulación neoliberal
que estaban verificándose en países como México o forma de gobernar que sustentaba el modelo
Chile (Snyder, 2004). neoliberal de diferentes maneras y en distin- 141

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Diego Mancheno / Juan Fernando Terán

tos niveles: desde el escaso interés por incluir Las ciudades latinoamericanas continúan
a los diversos actores en la arena política y en construyéndose a sí mismas según los pará-
la definición de problemas sociales –sea por metros heredados de “la época neoliberal”;
temor a una explosión de demandas o por operando cual límites para la imaginación y
una aproximación tecnocrática a las solucio- la práctica de las políticas públicas. Entre
nes–, hasta casos concretos de políticas socia- otros por ejemplo, estos parámetros, po-
les, como las de vivienda, que continuaron drían ser:
• DEBATES

promoviendo la segregación y aislamiento de


los más pobres con respecto a la trama y los 1. En el campo del desarrollo económico
sistemas institucionalizados de la ciudad” urbano:
(Rodríguez, 2009).
Y, en Brasil, Abramo (2012) destaca que, • La promoción de “ciudades-compe-
a pesar de las múltiples regulaciones públicas titivas”
de lo urbano, se verifica “el retorno de la • La competencia regional por ampliar
mano invisible del mercado”, es decir, el la oferta de “incentivos locales”
mercado sigue siendo el mecanismo hege- • La reducción del espacio público al
mónico de coordinación de las decisiones espacio de los centros comerciales
sobre el uso del suelo. Desde aquel, se pro- • La reducción de la planificación a la
duce una ciudad “híbrida” cuya estructura construcción de obras de infraestruc-
facilita una coexistencia entre la formalidad tura
y la informalidad que tiende a reproducir,
sino legitimar, la segregación espacial de los 2. En la provisión de infraestructura:
pobres y sus formas materiales de vida.
Es decir, en América Latina, la mayoría • Infraestructura para la exportación y
de países (o ciudades) no ha logrado aun re- no para el mercado interno
crear horizontes utópicos que logren articu- • Operación y gestión privada de los
lar distintos proyectos de ciudad y más aun proyectos de infraestructura pública
que logren articularlos entre sí. A pesar de • Creación de “zonas-parques especia-
las rupturas evidenciadas en los regímenes les”, con ventajas competitivas
políticos tradicionales, la gobernanza y re-
gulación urbana presenta aun rasgos de 3. En la renovación de viviendas y barrios:
“neoliberalización” que perduran a través de
las rutinas organizacionales, de las prácticas • Un desarrollo urbanístico sometido a
institucionales y de los juegos de micropode- las lógicas del mercado inmobiliario
res.4 Salvo contadas excepciones, los objeti- • Regulaciones favorables al desarrollo
vos posliberales de la política pública están de los mercados del suelo e inmobi-
desfasados con los instrumentos de gestión liarios
cotidiana. • Sobre-atención a la movilidad pri-
vada incluso en perjuicio de la pú-
4 Para una discusión teórica sobre la importancia de dis- blica
tinguir las diferencias de los procesos de neoliberaliza- • La aceptación de las rupturas sociales
ción en la interpretación de las “variedades de
capitalismo”, las modalidades de construcción del espa-
en la configuración del espacio ur-
cio y las formas de reestructuración del poder público, bano
142 véase Brenner (2010). • La proliferación de “lo informal”5

QUESTIONES URBANO REGIONALES


La ciudad-región en América Latina: un concepto entre el neoliberalismo y el posliberalismo

Antonio Mena
En el intento de evitar caer en todos o en al-
guno de estos procesos, los gobiernos sub-
nacionales han intentado “hacer exactamen-
te lo contrario”. Empero, esta táctica no
basta para consolidar un proyecto posliberal.
Para crear posibilidades sólidas, se requiere
implementar alternativas efectivas –no desde
la negación– en sí misma sino en: (i) el sis-
tema de formulación de políticas y defini-
ciones estratégicas; (ii) el sistema de regu-
lación; (iii) el sistema de gestión de compe-
tencias; (iv) el sistema institucional y nor-
mativo; y (v) el sistema de sustentabilidad
económica financiera.
Vale advertir además que la posibilidad
de mantener y desarrollar estrategias locales
contestatarias se puede ver fuertemente li-
mitada por la implantación de políticas na-
cionales y supranacionales que continúan
siendo dominadas por supuestos, métodos,
imaginarios y objetivos asociados a estilos de Quito, parque La Carolina
desarrollo basados en la inserción subordi-
nada de las economías latinoamericanas a los sus estructuras de servicios y de su financia-
mercados globales. miento; a la privatización y condena del es-
Sin duda, la dificultad para romper con tado se conjugó con una visión y con-
trayectorias previas está relacionada con la ceptualización de las asociaciones público-
fortaleza de las estructuras y procesos econó- privadas y con arreglos institucionales para-
micos heredados. Durante la época del ajuste lelos; a los diagnósticos y propuestas a las
estructural, por ejemplo, “la comunidad in- restricción fiscal se conjugó con el descargo
ternacional” impulsó instituciones, procedi- de competencias en salud educación y otros
mientos y normatividades para la difusión e servicios. A la convergencia de políticas le si-
implementación de intervenciones públicas guió el diseño y construcción institucional
homogéneas y homogenizantes en lo macro; por objetivos; y, a ésta incluso la de los me-
pero sin dejar de prestar atención a las parti- canismos de medición de evaluación; para es-
cularidades en lo micro a la hora de aterrizar- tructurar espacios homogéneos, territorios no
las en lo territorial. Manifestaciones de esto diferenciados con pérdidas de identidad.
sobran: los diagnósticos y recetas homogé- Al margen de estos condicionamientos,
neas para hacer frente a la crisis de los siste- la reproducción de las modalidades de acu-
mas de seguridad social se conjugaron con mulación está relacionada también con dis-
diversas estrategias de descentralización de positivos transnacionales de poder que
configuran “el sentido común” sobre lo po-
5 En la práctica gubernamental, estos u otros parámetros sible/factible en el proceso de formulación
similares de política pueden ser apreciados en las moda-
lidades de planificación urbana implementadas por lo
de las políticas públicas. En este proceso de
menos desde 1990 (Sager, 2011). transnacionalización de “respuestas pragmá- 143

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Diego Mancheno / Juan Fernando Terán

ticas y homogéneas”, las narrativas de polí- lación de continuidad entre lo local y lo glo-
tica pública constituyen un mecanismo fun- bal. Pero, lejos de ser simétrica y equitativa,
damental para crear “esquemas de interpre- esta continuidad está estructurada jerárqui-
tación” compartidos que logran moldear e camente y con rupturas. En la teoría crítica
incluso cooptar a las posturas contestatarias; contemporánea, estos desarrollos han con-
vaciando sus contenidos históricos y territo- ducido a enfatizar la necesidad de pensar los
riales. proyectos políticos desde la “glocalización”,
• DEBATES

Tal el caso del concepto de globalización un concepto que destaca los procesos impul-
cuyo “sentido común” hegemónico y va- sados por una globalización que genera in-
ciado de todo contenido impide leer la re- terdependencias pero regionalizándolas.6
configuración de las economías nacionales; A fines de los noventa, la creencia en la
la emergencia de interdependencias locales “desterritorialización” adquirió preponderan-
transfronterizas; las diferencias entre lo in- cia en los paquetes de ajuste estructural de-
terno y lo externo; lo urbano y lo rural; la dicados a la reforma del Estado, la descen-
disolución del Estado como regulador de los tralización y la desconcentración. Esto suce-
espacios económicos domésticos y como co- dió haciendo caso omiso a los cuestiona-
rrector de los desequilibrios del mercado, y, mientos levantados por distintas comunida-
relieva como importante la inserción en los des académicas que en esencia, podrían resu-
mercados internacionales a partir de lo local mirse en una frase: la globalización no
en tanto nueva forma dominante de organi- implica la desaparición de lo local sino un
zación del territorio. nuevo proceso de construcción de lo local.
Este y otros cuestionamientos a la ideología
de la globalización suelen estar ausentes en el
La glocalización, una globalización debate sobre el gobierno de la ciudad-región.
que moldea lo local a lo externo En América Latina, nos cuesta todavía re-
conocer que nuestras ciudades son configu-
En el capitalismo contemporáneo, la globa- raciones “mestizas” que emergen por una
lización integra y fragmenta simultánea- yuxtaposición e hibridación de “rasgos pre-
mente. Este doble movimiento produce una ibéricos, coloniales, agroexportadores, indus-
“des-territorialización” y una “re-territoria- trialistas, neoliberales y posmodernos”. Sin
lización” que no prescinde sino que utiliza un reconocimiento pleno de ese mestizaje
al Estado Nacional para moldear la inserción histórico, los gobiernos locales tienen dificul-
de las sub-regiones o de espacios territoriales tades para contener “el avance de un pro-
específicos en los procesos transnacionales. yecto urbano hegemónico corporizado
Estas nuevas territorialidades demandadas principalmente por el capital financiero e in-
por la acumulación transnacional promue- mobiliario y el agravamiento de una estruc-
ven un desplazamiento del poder público tura socio-económica territorial histórica-
hacia arriba, hacia abajo y hacia afuera del mente desigual” (Ciccolella 2011: 4). Por
Estado Nacional, esto es, hacia entidades su- ello, la mayoría de propuestas de desarrollo
pranacionales y regímenes internacionales, regional no cuestionan ni resuelven las jerar-
hacia los gobiernos subnacionales y hacia or-
ganizaciones no gubernamentales. 6 Para exposiciones detalladas sobre la teoría de la gloca-
lización, véase Brenner (1998), Haldrup (2009), Sham-
Con este descentramiento de la autoridad suddoha (2008), Sucháček (2011) y Swyngedouw
144 regulatoria, ciertamente, se produce una re- (2004).

QUESTIONES URBANO REGIONALES


La ciudad-región en América Latina: un concepto entre el neoliberalismo y el posliberalismo

quías y rupturas inherentes a la relación de aún sus procesos de industrialización.


continuidad entre lo local y lo global. A principios de la década de los ochenta,
la transformación urbana latinoamericana
adquirió nuevas motivaciones. Establecien-
La “transición”, un estado do condicionamientos al ejercicio fiscal y a
permanente en las prácticas locales las políticas sociales, los programas de ajuste
estructural redefinieron las relaciones entre
En América Latina, la crisis del gobierno los distintos niveles de gobierno. Así, para
local está vinculada a una visión del devenir lograr la ansiada “eficiencia” del gasto en
económico que coloca a las ciudades en una salud y educación, se propuso focalizar y de-
situación de transición interminable entre legar responsabilidades a nivel de lo local8.
distintas morfologías y funciones posibles. Y esto modificó paulatinamente a nuestras
Una y otra vez, las regiones son tratadas ciudades y territorios.
como “objetos-espacios” moldeables me- Con anterioridad, sin embargo, entre
diante las “políticas acertadas” que los con- 1973 y 1990, la dictadura militar de Pino-
dicionamientos externos definen en un mo- chet se adelantó en implementar la primera
mento determinado. Esta concepción suele experiencia directa y sistemática de ajuste
traducirse en “el re-escalamiento” de la es- urbano en Santiago de Chile. Esto sucedió
tructura institucional pública en el territo- mediante formas de violencia dirigidas a la
rio, esto es, en la conformación de regiones remoción de los mecanismos de protección
administrativas, zonas trasfronterizas o ciu- social keynesianos, a la destrucción de ba-
dades-región que acoten la autoridad del Es- rrios populares tradicionales e, incluso, a la
tado Nacional. exclusión y relocalización forzada de los po-
En las formulaciones de “la política de la bres fuera de la ciudad modernizada (Rodrí-
escala” efectuadas en la década de los setenta, guez, 2009).9
se prescribieron modificaciones urbanas asu- En la época del ajuste estructural, aun-
miendo como premisa al ineluctable tránsito que sin incurrir en los mismos matices del
hacia la sociedad posindustrial. Como pro- “milagro chileno”, los países latinoamerica-
puesta de futuro, la ciudad posfordista emer- nos entraron en un proceso de neoliberali-
gió concebida cual receptáculo y mecanismo zación de lo urbano que implicó la im-
espacial dirigido a facilitar la flexibilización plantación de una, todas o varias de las si-
de los factores de la producción en respuesta guientes políticas: (i) la relocalización prác-
a las condiciones cambiantes de los merca- ticamente forzada de la población traba-
dos internacionales.7 Pero, mientras los países jadora; que le siguió como consecuencia ló-
desarrollados pregonaban el fin de la vieja gica a la (ii) des-industrialización y re-pri-
economía capitalista, la mayoría de países la- marización de la economía local; (iii) el
tinoamericanos no alcanzaban siquiera a crecimiento de la informalidad urbana en
consolidar sus regímenes democráticos peor
8 Para un recuento de la transformación de las políticas
7 En estricto sentido, la “ciudad posindustrial” y la “ciu- sociales latinoamericanas, véase Sojo (2007).
dad posfordista” no son equivalentes entre sí (Jayne 9 Enmarcado en la lógica de la destrucción creativa, el
2009: 71). Sin embargo, las diferencias entre estos tipos ajuste urbano chileno se anticipó temporalmente in-
de “órdenes urbanos” suele perderse en las proposiciones cluso a las políticas implementadas en Estados Unidos
normativas de política dirigidas a los países no desarro- y Europa. Para un análisis al respecto, véase Harvey
llados. (2007). 145

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Diego Mancheno / Juan Fernando Terán

los servicios y el comercio; como resultado dor especializado en uno de los nichos de la
de (iv) la gentrificación urbana; (v) la con- cadena de valor transnacional.
versión de la tierra como un recurso-mer- Paralelamente, se promovió el estableci-
cancía; (vi) la jerarquización del espacio miento de relaciones más directas entre los
urbano y de sus barrios; y, (vii) la privatiza- gobiernos municipales y los actores interna-
ción de los espacios públicos mediante dis- cionales del desarrollo;10 por ejemplo, a través
positivos físicos como el amurallamiento. de la creación de mercados financieros para
• DEBATES

Cualquiera de estas características o todas títulos y bonos directamente emitidos por los
ellas perduraron en la configuración de la gobiernos subnacionales11. Así el proyecto he-
ciudad latinoamericana durante los noventa. gemónico de transformación glocalizada in-
En un segundo momento, el discurso tentaba disminuir el papel de los gobiernos
neoliberal re-descubrió la importancia de nacionales como “legítimos intermediarios”
“las instituciones” para contrarrestar las ex- entre la sociedad civil, los empresarios y los
ternalidades ocasionadas por la liberaliza- gobiernos subnacionales y las ONG, las agen-
ción de los mercados y la privatización de cias de cooperación internacional, las institu-
los servicios públicos (Peck, 2002). En este ciones multilaterales y las empresas trans-
contexto las nuevas generaciones de políticas nacionales.12 El claro interés era constituir
de ajuste estructural incluyeron a la descen- economías regionales articuladas a la diná-
tralización y a la desconcentración de com- mica de la producción transnacionalizada que
petencias como mecanismos para focalizar había “roto” las cadenas de valor domésticas
la eficiencia asistencial del sector público y y había ya exportado importantes eslabona-
para reducir la excesiva concentración buro- mientos productivos (Gereffi, 1999).
crática en el nivel central; sugirieron tam- A principios de la década del 2000, las
bién las alianzas público-privadas; e im- redes y asociaciones para fomentar regiones
pulsaron la focalización y subsidiaridad de competitivas internacionalizadas eran todavía
las políticas sociales. En lo urbano, el neoli- realidades precarias e inconclusas. No obs-
beralismo comenzó a realizar algunos plan- tante, una vez más, América Latina recibió
teamientos explícitos conforme la apertura otra recomendación: la necesidad de transitar
comercial se consolidaba como discurso y hacia la economía del conocimiento.13 Con
práctica del desarrollo, relacionados a un este nuevo horizonte de futuro, los “parques
nuevo paradigma, el de la “ciudad competi- industriales”, las “zonas económicas especia-
tiva” como referente y consigna.
Quizá porque encajaba bien con la pers- 10 Para consolidar su nueva visión glocal, la comunidad in-
ternacional llegó a postular incluso la necesidad de una
pectiva de “La Ventaja Competitiva de las “diplomacia municipal” como un prerrequisito para una
Naciones” (Porter, 1990), o porque efecti- glocalización exitosa (CERFE, 2003).
vamente esto implicaba la utilización de un 11 Como puede apreciarse en Freire (2004), los mecanis-
mos subnacionales de financiamiento fueron ensayados
paquete de herramientas harto conocidas, el principalmente en los países latinoamericanos con go-
proyecto de ciudad competitiva permitió a biernos federales.
los funcionarios latinoamericanos mantener 12 En las adaptaciones de “la economía de la competitividad”
a las condiciones latinoamericanas, los clústeres fueron
la ilusión de poseer todavía “un espacio de concebidos y diseñados como aglomeraciones de activi-
política” controlable. Es así que, con unos dades primarias, secundarias o terciarias con bajo compo-
cuantos proyectos “costo-eficientes”, la urbe nente tecnológico. Por eso, en los países latinoamericanos
de menor desarrollo relativo, la competitividad sistémica
latinoamericana podía ser transformada en quedó prácticamente reducida a clústeres agroindustriales
146 un “territorio-eslabón” maquilador o arma- y turísticos. Al respecto, véase DDEP (2005).

QUESTIONES URBANO REGIONALES


La ciudad-región en América Latina: un concepto entre el neoliberalismo y el posliberalismo

les” u otras infraestructuras similares fueron El “sistema de ciudades”


tácitamente relegadas de las preferencias de y la aceptación de la desigualdad
política incluso antes de que pudieran llegar
a construirse. Sin mayor beneficio de inven- Si bien los gobiernos progresistas están dis-
tario sobre los logros y fracasos del pasado, putando espacios y prácticas del ajuste es-
en el imaginario de la política urbana latino- tructural; el neoliberalismo como ideología
americana, la ciudad competitiva se trans- no ha perdido aún ni su capacidad para
formó en “la ciudad del conocimiento”14 y adaptarse a las nuevas circunstancias ni su
los “parques industriales” cedieron su lugar a vocación por influir en la gestión local. A tal
las “plataformas tecnológicas”.15 efecto, se efectúan “recomendaciones” de
Para intentar obtener cierto respaldo em- política basadas en una concepción cada vez
pírico, esta nueva narrativa de política suele más abstracta del espacio a partir de la cual
recordar a “las buenas prácticas” observables las soluciones “técnicas” parecerían ser apli-
en las urbes asiáticas, europeas y estadouni- cables en cualquier ciudad latinoamericana,
denses. Pero su viabilidad está relacionada sean cuales fueren sus condiciones políticas,
con el supuesto de que los capitales humano, culturales y ecológicas especificas.17
cultural o social son más que suficientes para Como puede apreciarse en el Informe del
reemplazar la dotación deficiente de otros fac- Desarrollo Mundial del 2009, se promueven
tores de producción; y, de que además estos políticas que incluso reconocen inicialmente
son exógenos al resto de variables. Desde esta una distribución desigual de las actividades
visión microeconómica, la ciudad deberá en- económicas en el territorio. Se asume a la
tonces procurarse de “invaluables” activos in- heterogeneidad espacial como un “resultado
tangibles para alcanzar el desarrollo.16 de equilibrio” y se plantea una promoción
selectiva de las localidades con mayor poten-
cial de crecimiento al interior de redes de re-
13 A principios de la década del 2000, las “ciudades crea-
tivas” hicieron su aparecimiento en el discurso interna-
giones jerarquizadas y abiertas a los mer-
cional del desarrollo (Lewis, 2009). Aquellas y “las cados globales.18 Esta opción consolidaría
ciudades del conocimiento” no coinciden en todos sus un “sistema complejo de ciudades” en el cual
aspectos e, incluso, podrían contradecirse entre sí
(Martí-Costa, 2012). No obstante, en la nueva geografía los beneficios del crecimiento se derrama-
regional, ambas nociones refieren a transformaciones te- rían paulatinamente desde “afuera hacia
rritoriales similares que se alcanzarán planificando la adentro”.
educación, la comunicación y la información.
Por ello, por ejemplo, para crear “regiones en red de
aprendizaje flexibles” o “regiones inteligentes e innova-
doras”, se plantean intervenciones concentradas en la 17 Cuando es concebido en forma abstracta, el espacio apa-
promoción del conocimiento, el aprendizaje, la creación rece como un contenedor que puede albergar a cual-
de redes y el capital social (Hadjimichalis 2011: 265). quier agente, actividad o proceso económicos. En la
14 Dicho sea de paso, para referirse a las ciudades del co- formulación de políticas publicas, despojar al espacio de
nocimiento en sus relaciones a múltiples niveles, se acos- sus especificidades sociales implica negar el derecho de
tumbra utilizar los conceptos de “regiones en red” la población a modificar sus condiciones de vida coti-
(Cooke, 2009) y “ciudades-región creativas” (Musterd, diana según sus propios esquemas culturales y practicas
2012). económicas. En ese sentido, el “espacio abstracto” es un
15 Para detalles sobre las principales experiencias latinoa- mecanismo de dominación política y expropiación eco-
mericanas de transición hacia la sociedad del conoci- nómica (Lefebvre, 1991).
miento, efectuado con atención a sus implicaciones 18 Dicho en otra forma, el nuevo discurso hegemónico cree
urbano-regionales, véase Acosta Portas (2009). que las fuerzas relacionadas con la aglomeración condu-
16 Para explicaciones de la economía del conocimiento di- cirán a una convergencia económica entre regiones a
rigidas a los practicantes de políticas urbano-regionales, largo plazo. Mientras tanto, se espera un incremento de
véase Coats (2005), Brinkley (2006) y Jones (2006). las desigualdades. 147

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Diego Mancheno / Juan Fernando Terán

En este contexto, se propone conformar Para concluir, la necesidad


ciudades glocalizadas según siete principios de una nueva politicidad
de estructuración: (i) las economías de escala
en la producción, (ii) las economías de escala En América Latina, ningún modelo econó-
en el transporte, (iii) la reducción de los cos- mico ni régimen político podrá mantenerse
tos de transporte y comunicación, (iv) los si se profundiza la inequidad social. Por ello,
beneficios de las economías de localización en cualquiera de las eventuales modalidades
• DEBATES

para la conformación de conglomerados, (v) de articulación tecnológico-productiva inter-


las ventajas de la concentración espacial de nacional, los proyectos de ciudad-región de-
una gran variedad de industrias, (vi) la bús- ben resolver una interrogante planteada por
queda de las centralidades con potencial de el desarrollo capitalista contemporáneo: ¿có-
mercado y (vii) la satisfacción de las necesi- mo generar complementariedad y solidaridad
dades mediante la concentración poblacio- entre territorios históricamente desiguales?
nal en las ciudades (Polèse, 2009). Sin pretender agotar el debate sobre una tarea
En este esquema, los gobiernos subna- que deberá solventarse en la práctica del go-
cionales deberán implementar políticas bierno subnacional, para concluir, se podrían
“progresivas” pero “espacialmente ciegas” plantear lineamientos como los siguientes:
para mejorar la equidad de oportunidades
para la población19. Así, mientras los proce- • La ciudad-región como base para múltiples
sos económicos espontáneos fomentados conocimientos. La aglomeración humana
por los mercados globales seguirán fragmen- en los espacios urbanos implica la con-
tando los territorios nacionales, los procesos fluencia de conocimientos tácitos y cono-
políticos locales tendrían la responsabilidad cimientos codificados. Desde la econo-
de crear “instrumentos de integración” para mía ortodoxa, estos conocimientos son
resolver las externalidades sociales creadas apreciados como “fuerzas creativas” según
por las asimetrías regionales.20 su capacidad para diversificar e incremen-
¿Qué implica todo esto? El discurso con- tar la producción de empresas formales.
temporáneo del desarrollo internacional Esta perspectiva debe ser superada.
propone una modalidad de gobernanza ur- Como centro de creación, la ciudad
bano-regional para la cual la promoción de latinoamericana no debe limitarse a
las zonas rezagadas o sus grupos sociales no atraer a “las clases más productivas” se-
es una opción óptima de inversión pública. gún los parámetros de algún estilo de
crecimiento de moda. Todos los grupos
sociales son capaces de descubrir nuevas
formas de combinar elementos artísticos,
científicos y tecnológicos. Un proyecto
posliberal de ciudad comienza a confor-
19 La metáfora de “políticas espacialmente ciegas” enfatiza marse cuando los espacios, las infraes-
la realización de intervenciones públicas que puedan tructuras y las instituciones son plantea-
“aplicarse en cualquier lugar para nivelar el campo de
juego y equipar a cualquiera para tomar ventaja de las dos para mantener la vitalidad de saberes
oportunidades económicas donde quiera que emerjan” y conocimientos diversos.
(Deichmann 2010: 376). Como base de conocimiento, la ciu-
20 Entre estos instrumentos se encuentran “las institucio-
nes que unifican, la infraestructura que conecta y las in- dad latinoamericana no se define ni úni-
148 tervenciones que focalizan” (Deichmann 2010: 376). ca ni exclusivamente como el espacio pa-

QUESTIONES URBANO REGIONALES


La ciudad-región en América Latina: un concepto entre el neoliberalismo y el posliberalismo

ra aglomeraciones dirigidas a la produc- u otros dispositivos materiales de libre


ción de bienes y servicios exportables. La acceso y consumo colectivo;21 sino que
ciudad-región debe postularse pensando rompa con el aislamiento que el capita-
primero en articularla a los espacios eco- lismo produce en la vida cotidiana. Lo
nómicos nacionales. Privilegiar una for- público debe definirse buscando crear las
ma de conocimiento equivale a pro- condiciones materiales y simbólicas que
longar la vulnerabilidad de una región permitan a los individuos y a grupos so-
con respecto a los vaivenes de la econo- ciales reconocer(se) y practicar(se) (en)
mía global y, también, a perpetuar la des- sus interdependencias y de estas con los
igualdad entre grupos sociales como ecosistemas. Desde ese reconocimiento,
mecanismo de innovación económica. se crean los fundamentos políticos nece-
Una ciudad-región debe ser diversa para sarios para apoyar la construcción de otros
crearse como espacio de creación. aspectos de una ciudad-región alternativa.

• La ciudad-región como espacio para la re- • La ciudad-región como lugar de encuentro


producción social. En la lógica de la com- de diversas formas de economía. Para mo-
petitividad internacional, la reproduc- dificar la localización de las regiones en
ción social de la vida tiende a apreciarse las nuevas modalidades de división inter-
como una tarea dirigida a crear las con- nacional del trabajo, la accesibilidad y la
diciones mínimas para la aglomeración conectividad de las ciudades latinoame-
de trabajadores y su funcionalidad pro- ricanas no deben ser pensadas con refe-
ductiva. Desde esa visión instrumental e rencia única a la construcción de infra-
inmediatista, “la calidad de vida” es un estructuras materiales y virtuales para el
proyecto individualista de modificación relacionamiento de capitales y trabajado-
de las formas urbanas. Esta cualidad no res. Ante todo, la accesibilidad y la co-
logra romperse cuando el bienestar es de- nectividad deben definirse como meca-
limitado con referencia a la creación de nismos de apertura de la ciudad hacia la
capacidades y oportunidades potencial- diversidad.
mente accesibles a todos o a la elimina- Esto implica crear infraestructuras,
ción de riesgos y amenazas a las existen- instituciones y conocimientos para una
cias individuales. construcción cultural que rompa con la
Más allá de estos objetivos restringi- tendencia a excluir las formas de econo-
dos, la ciudad-región puede plantearse y mía existentes al interior de un territorio
construirse a sí misma como lugar para nacional. Desde una perspectiva alterna-
la reproducción de la sociedad a través tiva, antes que ser un proyecto físico, la
de la promoción de formas alternativas accesibilidad y la conectividad son parte
de sociabilidad. Esto implica plantearse de proyecto social y político que moviliza
una concepción de lo público que con- a los habitantes de una ciudad-región a
temple pero que no se reduzca a la crea- postular su internacionalización desde el
ción y rehabilitación de parques, plazas aprovechamiento de la productividad al-
canzable domésticamente. Fomentando
21 Para consideraciones críticas sobre “la reproducción so-
la diversidad económica se podrá evitar
cial”, véase Echeverría (1984), Harvey (1985) y Jonas la especialización que deforma los espa-
(2007). cios, las personas y las colectividades. 149

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Diego Mancheno / Juan Fernando Terán

Antonio Mena delimite la extensión y la densificación,


evitando extracciones inviables de mate-
riales y energía desde otras regiones; una
sustentabilidad hídrica que plantee la co-
operación entre ciudades por el agua y
las funciones de los ecosistemas natura-
les; y una sustentabilidad demográfica
• DEBATES

que permita reducir la pobreza y ampliar


el bienestar en lapsos temporales relati-
vamente cortos.

• La ciudad-región como proyecto de equi-


dad. Para poder estructurar políticas de
equidad sustantivas, una ciudad-región
no puede limitarse a hacer menos sufri-
ble la condición humana en el capita-
lismo. La reducción de las grandes bre-
chas injustificadas o el control de exter-
nalidades negativas no bastan. Se re-
quiere una creación institucional que
Parque La Carolina, Quito permita enmarcar los comportamientos
e intereses individuales en senderos que
conduzcan a la generación de bienes de
• La ciudad-región como escala socialmente beneficio común. Lo que implica regu-
manejable. En las inercias latinoamerica- lar-controlar todas aquellas formas que
nas, la “política de la escala” es un meca- generan una ostentosa exhibición de la
nismo para ampliar los mercados y las riqueza.
condiciones públicas y privadas para su A partir de lineamientos similares a los
funcionamiento. En un proyecto alter- anteriores, se podrían construir arreglos
nativo, la construcción de articulaciones de gobernanza que permitan alcanzar las
entre distintas localidades debe plante- capacidades organizativas de las socieda-
arse desde una visión múltiple y com- des latinoamericanas para transformar las
pleja de la sustentabilidad. matrices productivas heredadas y desarro-
En esta, la estructura y la dinámica llar aglomeraciones económicas viables.
de una ciudad-región presupone crear, En el mundo contemporáneo, espontáne-
por lo menos, una sustentabilidad polí- amente, los procesos económicos no cre-
tica que garantice mecanismos adecua- arán la base para una construcción co-
dos de representación y responsabiliza- lectiva distinta. Solo la política determi-
ción; una sustentabilidad ambiental que nará lo posible o lo imposible

150

QUESTIONES URBANO REGIONALES


La ciudad-región en América Latina: un concepto entre el neoliberalismo y el posliberalismo

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QUESTIONES URBANO REGIONALES


Diego Mancheno / Juan Fernando Terán
• EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

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152

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Estudios sobre el
Distrito Metropolitano de Quito
El antiguo Hospital Militar:
Intersecciones entre seguridad,
patrimonio y memoria social*
Alejandro Cevallos N.

Resumen

Utilizando como estudio de caso al antiguo Hospital Militar de la ciudad de Quito, este
artículo analiza las prácticas discursivas sobre la seguridad ciudadana desplegadas a pro-
pósito de los conflictos derivados de la ocupación irregular de un edificio patrimonial
abandonado.
Las implicaciones socio-culturales de las políticas para la recuperación del espacio pú-
blico son abordadas con referencia a la memoria histórica de los pobladores, a los intereses
asociados a la utilización del edificio y a las ambigüedades de las prácticas de rehabilitación.
© Instituto de la Ciudad - Distrito Metropolitano de Quito • ISBN: 978-9978-9995-4-7

Conforme presenta diversos testimonios, el artículo evidencia que la construcción de ob-


jetos patrimoniales está basada en procesos complejos de conflicto y negociación entre
ciudadanos, funcionarios, especialistas y técnicos. Si bien podrían incorporar mecanismos
de diálogo y concertación, tales procesos suelen imponer determinadas formas de identidad
ciudadana consideradas como “positivas”.
Questiones Urbano Regionales • Volumen 1 • No. 1 • pp. 155-172

Se concluye que las propuestas urbanísticas de recuperación condensan discursos que


son percibidos por la comunidad como implantaciones que no se articulan de manera
efectiva con sus prácticas cotidianas ni con su memoria social. Esta circunstancia dificulta
la actuación de la ciudadanía en la reformulación de sus espacios cotidianos.

Palabras clave
Distrito Metropolitano de Quito, patrimonio cultural, espacio público, seguridad ciuda-
dana.

* Ensayo efectuado en el marco del Programa de Becas a Jóvenes Investigadores patrocinado por el Instituto
de la Ciudad del Distrito Metropolitano de Quito. 155

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Alejandro Cevallos N.
• ESTUDIOS SOBRE EL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO

Introducción contribuye a fundar y a alimentar la pro-


pia memoria, en la medida en que se

E
ste ensayo intenta comprender los dis- considera como referente de los procesos
cursos de seguridad ciudadana desple- de construcción de la identidad histó-
gados sobre un espacio atravesado por rico-cultural: procesos más o menos es-
memorias sociales heterogéneas y conflicti- pontáneos y ‘desde abajo’ o, al contrario,
guiados, controlados y hegemonizados.
vas. El caso de estudio en el que aterrizan
(Massa, 1998:88)
estas reflexiones es el edificio patrimonial co-
nocido popularmente como el antiguo Hos- En este sentido, existe cierta ambigüedad en
pital Militar. Allí se han sedimentado varias la forma como se concibió la devolución de
memorias que han marcado el imaginario de este edificio a la ciudad: por un lado como
sus vecinos y que tienen relación con las di- ‘monumento arquitectónico’ dentro del pro-
versas funciones que cumplió el edificio en ceso de rehabilitación de edificios patrimo-
la historia de la ciudad y las posibilidades de niales del centro histórico y sus alrededores,
uso que la gente pudo darle cuando el in- re-bautizándolo como El Bicentenario y
mueble estuvo abandonado por la institu- abriéndolo al público en el 2009 con una ex-
ción. Sin embargo, el abandono también posición de corte histórica y pedagógica ti-
representó un punto conflictivo para la vida tulada “La Revolución Quiteña” la misma
del barrio debido a que fue ocupado de ma- que hacía alusión a la gesta fundacional de
nera irregular por personas ‘extrañas’ a su la nación ecuatoriana1. Por otro lado, bajo
composición social, los mismos que fueron el slogan de ‘espacio público recuperado’ se
señalados como responsables de una insegu- dibuja la idea de que el edificio es devuelto
ridad inédita en el barrio. a la ‘ciudadanía’ obedeciendo la demanda de
La importancia del edificio como una de la comunidad de San Juan y Quito en gene-
las grandes obras públicas encargadas por ral que solicitaba un espacio de desarrollo
Eloy Alfaro en 1900 (icono arquitectónico barrial y una solución a la inseguridad.
de la temprana modernidad) fue la motiva- Y digo que es una devolución ambigua,
ción, posteriormente, para un proyecto de en la medida que (co)existen (y se contradi-
recuperación auspiciado por el Municipio cen) por lo menos dos posiciones discursivas
de Quito a través del Fondo de Salvamento con planes y funciones diferentes para el edi-
del Patrimonio Cultural, en donde el pro- ficio: el edificio como monumento arquitec-
blema de inseguridad del sector fue un ar- tónico que tiene la finalidad de realzar los
gumento importante para intervenir con festejos bicentenarios y que posteriormente
urgencia en el sitio, ‘resolviendo’ así, las me- pasaría a funcionar como vitrina del arte
morias conflictivas y los intereses que gira- contemporáneo, sin duda cierra las posibi-
ban en torno al edificio.
1 En estos enlaces se puede apreciar desde la prensa y
El antiguo Hospital Militar puede ser en- desde sitios turísticos la manera en que se publicitó la
tendido como un lugar representado desde exposición “La Revolución Quiteña” en el edificio ‘re-
varias memorias: cuperado’. La promoción de la inauguración del edificio
estuvo más relacionada con la discursividad del ‘monu-
mento’ y los intereses del promotor (Massa, 1998) más
Lugar de memoria en una doble acep- que con la apertura de un espacio público.
http://www.quito.com.ec/index.php?option=com_con-
ción: por un lado custodia la memoria en
tent&task=view&id=179&Itemid=192
cuanto testimonio de otra época y del http://www.eluniverso.com/2009/08/05/1/1380/revo-
156 clima que lo ha producido; por otro, lucion-quitena-recoge-exposicion-interactiva.html

QUESTIONES URBANO REGIONALES


El antiguo Hospital Militar: Intersecciones entre seguridad, patrimonio y memoria social

lidades de uso del espacio a una afirmación experiencia social, más que una mera cua-
de discursos de nación, patrimonio y a un lidad del espacio físico (Deutsche, 2007).
público especializado (el circuito del arte);
mientras que la idea de ‘espacio público re- En lo que respecta a este ensayo, se discutirá
cuperado para la ciudadanía’ indicaría la po- el rol de la seguridad ciudadana atravesada
sibilidad de inventar usos de manera co- por connotaciones racistas y clasistas como
lectiva y contingente para el edificio en cues- el punto que concilia la urgencia de recupe-
tión. A la luz de estas dos posiciones debe- ración del edificio, donde las identidades ciu-
mos considerar una discusión amplia que dadanas (marginales o marginalizadas), las
subyace en los procesos de rehabilitación de memorias sociales conflictivas no tienen ma-
espacios urbanos, y es el carácter de ‘lo pú- yor posibilidad de debatirse públicamente si-
blico’ que estas manejan. no que se ‘resuelven’ técnicamente en la ade-
Como señala Deutsche (2007), ‘público’ cuación de un espacio físico, y en este sen-
comprende una serie de complejidades que tido, las cuestiones sobre el carácter de ‘lo
empiezan en el uso de esta noción por dife- público’ en procesos de recuperación y reha-
rentes campos de estudio y discursos, por un bilitación urbana deben ser problematizados.
lado la noción de ‘público’ se piensa como La urgencia de retomar esta conflictivi-
una cualidad del espacio en términos físicos, dad responde a cierta voluntad política en la
como el lugar exterior o el lugar que puede actualidad que permite que ‘espacios recu-
ser transitado y ocupado por ‘todos’, sin em- perados’ aviven de manera efectiva la esfera
bargo, en esta concepción generalmente se pública y fortalezcan una cultura radical-
olvida que los espacios exteriores o abiertos mente democrática (Deutsche, 2001).
o de servicio social también están bajo regu-

Antonio Mena
laciones e intereses políticos, económicos y
urbanísticos y por tanto son espacios de ex-
clusión también.

‘Público’ como adjetivo significa origina-


riamente “de o perteneciente al pueblo”
del latín publicus, lo que asocia esta no-
ción con la política democrática, porque
si bien en los regímenes monárquicos el
rey condensaba el poder, en el estado de-
mocrático el sujeto político y ostentador
del poder es ‘el pueblo’, es decir, “el poder
emana del pueblo pero no pertenece a
nadie” (Deutsche, 2001: 8), por lo tanto,
en la figura difusa de ‘público’ (y de pue-
blo) se encuentran diversos actores deba-
tiendo y pugnando por ganar legitimidad
dentro de una comunidad política demo-
crática. Que algo sea ‘público’ guarda una
relación con la contingencia y la incerti-
dumbre, denota estar implicado en una Patio interior restaurado del
interacción o atravesado por un tipo de antiguo Hospital Militar 157

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Alejandro Cevallos N.
• ESTUDIOS SOBRE EL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO

Para el efecto se hace una revisión de los como San Juan, dando la cara (y bienvenida)
antecedentes históricos que marcaron las re- al sector norte de la ciudad que se avizoraba
laciones de vecindad entre el edificio y el ba- como el polo de desarrollo moderno que
rrio, se intenta dar cuenta de los procesos sería ocupado por las clases acomodadas de
que permitieron que la memoria social se Quito. La edificación supuso un esfuerzo
construya a partir de los vínculos con este considerable de ingeniería para lograr con-
espacio y se matiza las diferentes posturas trolar la topografía de la loma, esfuerzo jus-
que se encontraron en el proceso de recupe- tificado porque no solo está en marcha el
ración del edificio ocupado. proyecto de construcción del edificio sino
del conjunto paisajístico de la ciudad mo-
derna en general.
El barrio popular y el edificio Por el contrario, en el lado occidental y
como monumento posterior del edificio crecía un asentamiento
obrero, artesanal y de pequeña producción
El lapso al que me quiero referir en este en- agrícola, de procedencia mayoritariamente
sayo es el de abandono, ocupación y recu- indígena, que venía ocupando de manera es-
peración del antiguo Hospital Militar, un tratégica la loma de San Juan por la cercanía
proceso extenso (1980-2009) que no está con el centro de la ciudad, lugar donde ofer-
suficientemente documentado. Para aproxi- taban sus servicios y sus productos, pero
marme a mi objetivo he creído conveniente también porque la loma era un sector de
(re)presentar algunos puntos del devenir del bajo costo alejado de cualquier interés urba-
entorno social y la configuración urbana del nístico de la época debido al complicado te-
sector, que ayudarán a caracterizar la rela- rreno y la ausencia de cualquier servicio
ción del barrio con el edificio, y que podrían urbano básico (Quevedo, 1994).
resultar importantes para dimensionar la re- En 1901, el médico salubrista, Jijón
lación de este caso de estudio con un esce- Bello advertía sobre la densificación de la
nario más amplio de intervenciones patri- ciudad de Quito y, por primera vez, identi-
moniales en la ciudad. ficaba a los “barrios separados” o excluidos
En el año de 1900, el arquitecto alemán de un avance urbano parejo. Esto lo hace
Francisco Schmidt, diseña las instalaciones apoyado por la información recabada en el
del Sanatorio Rocafuerte para enfermos de Censo de 1906 el mismo que demuestra un
tuberculosis (antiguo Hospital Militar) a pe- aumento del número de personas prove-
dido del General Eloy Alfaro, un período nientes de otras provincias. Para ese enton-
significativo para la historia política de la na- ces casi un 37% de la población residente en
ción donde se perfilaba la idea de unidad en Quito no era originario de esta ciudad
base a una inédita responsabilidad estatal en (Kingman, 2008).
temas como la educación y la salud, y se Probablemente esta tendencia se incre-
marcaba la ciudad con hitos arquitectónicos mentó a lo largo de las dos primeras décadas
que señalaban el proceso de modernización del siglo XX, a propósito del dinamismo en
del estado. el flujo de las poblaciones que había instau-
En este sentido la decisión urbanística rado el ferrocarril (1908). “Barrios separa-
para la ubicación del imponente inmueble dos” como San Juan fueron los que re-
fue clave, y en 1913 se inauguraba en las fal- ceptaban a migrantes provenientes de zonas
158 das del monte Huanacauri hoy conocido rurales de la serranía lo que debió diversifi-

QUESTIONES URBANO REGIONALES


El antiguo Hospital Militar: Intersecciones entre seguridad, patrimonio y memoria social

car su composición social y fortalecer algu- dad, justamente en oposición al campo, a la


nas prácticas que son asociadas a este tipo de provincia pequeña y lo indígena.
núcleos populares de herencia indígena y Quito, a fines del siglo XIX y comienzos
rural que atraviesan y se sobreponen en el del siglo XX, inauguró además del Sanatorio
proyecto urbano moderno de las ciudades Rocafuerte (antiguo Hospital Militar), el
andinas. Hospital Eugenio Espejo (1898-1921), el
En San Juan se constata la subsistencia Panóptico de San Roque (1869), el Obser-
de fiestas religiosas que coinciden con cele- vatorio de la Alameda (1870-1877), el Tea-
braciones de siembra y cosecha, y que aún tro Sucre (1879-1886), el Mercado Santa
representan movilizaciones festivas impor- Clara, el monumento a la Independencia
tantes en el barrio, también se puede encon- (1888); todas estas construcciones encarga-
trar historias de vida asociadas a lo que algún das a arquitectos europeos que no solo dise-
día fue el trajín semirural de San Juan: hor- ñaban espacios técnicamente adecuados
nos de ladrillo; alquiler de mulas y burros para las ceremonias cívicas, la organización
para el transporte de abastos y material de y el control de la población, sino que traían
construcción; mingas para abrir y mejorar el desde Europa los conceptos visuales de mo-
estado de chaquiñanes, y canalizar el agua dernidad para una ciudad andina.
de fuentes naturales; cantinas de expendio El despliegue de esta arquitectura en la
de chichas, etc. (Quevedo, 1994)2. ciudad, no es inocente ni meramente fun-
Como lo señala Kingman, la moderni- cional o estético, hay un claro proyecto po-
dad liberal a principios del siglo XX es una lítico de ciudad basado en la discriminación.
etapa aguda de separación y diferenciación Un reconocido e influyente profesor de ar-
de sectores dentro de la ciudad de Quito que quitectura en Quito (1912) Giacomo Ra-
operó mediante el diseño de escenarios cívi- dioconcini, mediante argumentos “técnicos”
cos, el adecentamiento de sectores urbanos clasifica la ciudad entre espacios en “des-
y la regulación de los mercados populares en acuerdo con el arte de la construcción”, la
función de la higiene y el ornato, detrás de que está hecha por “mero capricho de parti-
estas operaciones existe el interés de encami- culares”, de los “técnicos incapaces e indíge-
nar a la sociedad dentro de un modelo civi- nas rutinarios” donde posiblemente podría
lizatorio y de progreso, pero simultánea- figurar la autoconstrucción de barrios popu-
mente marcan “límites imaginados entre la lares como San Juan.
ciudad y el campo” (Kingman, 2008:41). Si- Radioconcini propone reglamentar la ac-
guiendo esta línea, podemos entender la tividad constructora de acuerdo a estándares
particularidad del naciente barrio de San de higiene y comodidad; remplazar el per-
Juan como un espacio excepcional atrave- sonal de los organismos reguladores por un
sado por lo indígena y lo rural, dentro de organismo técnico que haya vivido o por lo
una ciudad que está en pleno proceso de ge- menos viajado al exterior; y, promocionar
nerar una imagen de distinción y moderni- inversiones en la construcción de gente culta
y ciudadanos ilustrados. El proyecto de in-
2 La fiestas de San Pedro y San Pablo están acompañadas
de la quema de la chamiza (restos secos de las plantas telectuales, políticos y técnicos como Radio-
cosechadas) un rito simbólico que indica el fin de un concini tiene como objetivo cambiar el
ciclo de producción agrícola, al igual que las fiestas de patrón constructivo de la ciudad puesto que
carnaval que están acompañadas (aún en la actualidad)
por un importante despliegue de bailes y danzas andinas “Las Construcciones en Quito son tan ele-
tradicionales y la bebida de chichas de maíz. mentales que cualquier indio por poco inte- 159

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Alejandro Cevallos N.
• ESTUDIOS SOBRE EL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO

Antonio Mena no pertenecía al centro histórico ni era parte


del proyecto moderno de la ciudad.

El pueblo ha edificado como ha podido


en precipicios buenos para cabros; ahí
están para probarlo los barrios de las al-
turas de San Juan, Buenos Aires, Inde-
pendencia, América, las calles Cuenca,
Galápagos, que son un muladar (Diario
El Comercio, 13-10-1931)

Era una zona muy fría: “Este frío es igua-


lito al de Tulcán”, decían. Los nuevos
moradores, se encontraban “botados aquí
solitos” a tal punto que aconsejaban:
“tendrán que irse con escopeta, con ma-
chete”. “Me dio pena venir a vivir aquí”,
recuerda uno de esos antiguos morado-
res: “se imagina vivir en el centro y venir
a la loma y sin nada”. “De noche poder,
pues, subir: ¡puro perros! Cuando llovía,
La loma de San Juan, desde
el antiguo Hospital Militar esto, no se paraban ni los gatos” (Que-
vedo, 1994:20)
ligente que sea puede dárselas de arquitecto”
(Kingman, 2008: 263). En cierto sentido esta imagen ha hecho es-
De acuerdo a este proyecto podemos en- capar a San Juan de los intereses archivoló-
tender el paisaje urbano como un paisaje de gicos de los contemporáneos patrimonia-
poder también, la ubicación de la arquitec- listas que se concentran en recuperar la ar-
tura monumental y las dinámicas que dis- quitectura, las memorias y tradiciones de ba-
ponen en el territorio comprenden un tipo rrios más antiguos ubicados en el centro
de fragmentación de la ciudad o hasta una histórico (colonial) de la ciudad, barrios que
división radical de la ciudad, entre sur y han sido alineados a la idea del ‘Quito tra-
norte, por ejemplo, división que para la dicional’ de herencia hispana; ‘rescates de
mitad de siglo XX ya se define entre zonas memoria’ que generalmente acompañan los
residenciales acomodadas, implementadas intereses y operaciones inmobiliarias, que no
con infraestructura, áreas verdes, edificios de existen en San Juan (o por lo menos, no, de
servicio público, de interés científico y edu- manera comparable).
cativo para el norte; y por el sur, zonas in- Hasta aquí se dibuja una vecindad entre
dustriales y barrios obreros. el barrio y el edificio sin mayor interacción,
En este contexto la imagen y dinámica ambos responden a proyectos y realidades de
semirural de San Juan se asocia a lo inhós- ciudad diferentes. Sugiero que la edificación
pito y rudimentario, todo lo contrario de lo del Sanatorio en la loma de San Juan puede
que sucedía con La Mariscal o los modernis- ser entendida como monumento en la me-
tas trazados urbanísticos de Santa Prisca. San dida que “se constituyó en un objeto [dis-
Juan era un sector marginal en una loma que cursivo] situado entre un promotor, que ha
160

QUESTIONES URBANO REGIONALES


El antiguo Hospital Militar: Intersecciones entre seguridad, patrimonio y memoria social

impulsado su creación, y un destinatario, línea de transporte público (1951), la imple-


que está dispuesto a ofrecer una respuesta a mentación de redes de alcantarillado y agua
esa voluntad” (Massa, 1998: 86). potable (1956-1960), que hicieron del sec-
Pero entiéndase como destino (destina- tor un lugar más rentable y atractivo para la
tario) el proyecto naciente de ciudad mo- vivienda. A partir de este momento se relle-
derna, más que ‘la ciudadanía’ como con- nan quebradas y se lotizan las partes altas de
cepto homogéneo; con esto no pretendo ob- la loma como los alrededores del hospital,
viar los beneficios concretos que trajo con- aminorando la distancia con que se había
sigo la implementación del edificio como originado la vecindad entre el barrio y el edi-
servicio de salud pública, pero esta función ficio (Quevedo, 1994).
se puede relativizar en la medida que el edi- Un entorno urbano más dinámico y
ficio pasó a manos del Ejército Nacional ahora más próximo rompe la percepción
apenas pasados cuatro años de su inaugura- sobre el edificio como un espacio cerrado en
ción. sí mismo y ajeno; las mismas funciones de
Resulta pertinente tener una idea de lo hospital abren canales de comunicación en-
que considero un desencuentro entre los dis- tre el edificio y el barrio de manera inevita-
cursos que condensa el edificio y el creci- ble. El Ministerio de Defensa, dona la casa
miento del barrio San Juan ya que en la barrial de San Juan (1964) en un gesto de
actualidad el edificio pasa a ser nuevamente vinculación con las problemáticas del barrio;
depositario de discursos autorizados desde el una pequeña economía surge debido a que
poder, esta vez en torno a la noción de patri- doctores y enfermeras se convierten en co-
monio cultural, limitando los usos y sentidos mensales y visitantes frecuentes del barrio,
que la gente pudo construir en torno al pero más importante aún, la gente del barrio
mismo, cuando este estuvo abandonado de y de la ciudad en general tiene acceso a los
toda institución. A continuación intentaré interiores del edificio como pacientes o vi-
desarrollar este nuevo contexto. sitantes de parientes enfermos (Manuela C
2011, Jaime G. 2011, Ruth G. 2011)3.
La memoria sobre el edificio comienza a
Del edificio como monumento al tomar un giro, o mejor dicho a construirse
edificio como espacio de afectos en una fórmula bastante interesante: afecto,
afección / espacio. Las historias personales
Cuatro años más tarde de la inauguración de pérdida calamitosa, de recuperación ‘mi-
del edificio como Sanatorio, este pasó a ma- lagrosa’ son constantes en las narraciones
nos del Ministerio de Defensa (1917) quien que se construyen a manera de ensoñación
lo convertiría en el cuartel de ingenieros de en torno al edificio por personas entre los 60
la Armada (1932), posteriormente en el y 80 años de edad; estas narraciones gene-
Centro de Rehabilitación de Mujeres, y fi- ralmente utilizan imágenes emotivas ligadas
nalmente en Hospital y Comisariato del a imágenes de espacio, aumentando los va-
Ejército (1944-1970). lores reales del inmueble. El espacio se trans-
Este último periodo y función del edifi- forma en un recurso de la narración no solo
cio coincidió con la llegada del alumbrado
público y las primeras construcciones de es- 3 “Edificio social construirá la Acción Cívica de las Fuer-
calinatas y ordenamiento del trazado urbano zas Armadas del Ecuador en San Juan”, reza el encabe-
zado de una nota en prensa del diario El Comercio del
(1947-1952); la inauguración de la primera 29 de febrero de 1964. 161

QUESTIONES URBANO REGIONALES


Alejandro Cevallos N.
• ESTUDIOS SOBRE EL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO

de manera descriptiva (el espacio como es- Este tipo de recuerdos, que son bastante co-
cenario donde se desenvuelve la historia per- munes para una generación de quiteños, le
sonal), si no que se convierte en un factor dan un valor simbólico al edificio que antes
constitutivo de la intimidad de la historia de no era posible, los recuerdos hallan refugios
vida. El espacio es quien anima la memoria, caracterizados por sus formas arquitectóni-
más que el tiempo, puesto que la memoria cas. La institucionalidad y la intención de
no registra la duración concreta de una vi- monumentalizar un edificio de la temprana
vencia, “tales vivencias son posibles pensarlas modernidad quedan en un segundo plano en
en una línea de tiempo abstracta y etérea la narración popular, la pregunta que que-
porque están condensadas en espacios espe- dará flotando aquí, es ¿hasta qué punto estas
cíficos y bien caracterizados, ahí se encuen- memorias forman parte del proyecto de re-
tra la imaginación, el inconsciente y los re- cuperación del edificio? y ¿en qué lugar que-
cuerdos” (Bachelard, 1957: 38-41). dan dentro de las narraciones de inseguridad?

Venía a visitar a mi tía Marianita, la po-


brecita estaba sola, ni me acuerdo como Del edificio como espacio
es que llegó a parar acá […] los hermanos habitado y temido
venían de vez en cuando ya cuando estaba
como para morir y yo le acompañaba a La década de los años 1970 está determi-
mi mamá. Me acuerdo que era por aquí nada por el ‘boom petrolero’ que generó
[uno de los corredores del primer piso],
cambios fundamentales en el orden socio-
me decía espérame aquí, y yo me quedaba
económico y político de la ciudad; por una
solo en esa esquina, era el pasillo que lle-
vaba a la morgue. Yo me sentaba, quieto parte, Quito experimenta flujos de migra-
me quedaba ahí esperando, sentía como ción sin precedentes debido a la implosión
se hacía como oscuro, no tenía miedo, del sector agrícola y la consecuente bús-
pero sentía como se quedaba todo como queda de alternativas laborales en la ciudad,
oscuro hasta que llegaba vuelta mi mamá esta situación expande la mancha urbana
(Jaime G. 2011:1). hacia las periferias sur y norte de manera im-
provisada y precaria, y densifica sectores
Yo recuerdo el Hospital Militar… había consolidados como San Juan y los barrios
una tía abuela mía, Delia, hermana de mi del centro histórico. Por otra parte, Quito
abuelo, que estuvo allí algunas veces; le como sede administrativa de los excedentes
hicieron una traqueotomía, estaba en una
de la exportación petrolera, genera una ima-
de las salas del hospital y era distinto de
gen de prosperidad que se traduce en nuevos
lo que es ahora, que ya está remodelado.
Inclusive las gradas para subir al segundo paisajes de modernidad, “una morfología ur-
piso eran todas de piedra, había que en- bana que toma forma de acuerdo a como se
trar escondiéndose, mientras alguien les concentra geográficamente el capital” (De
hacía descuidar a los conscriptos que cui- Mattos, 2008: 49)4.
daban la entrada del hospital. Adentro
era realmente una estructura extraña, an- 4 El Diagnóstico socioeconómico de las periferias de
tigua, un poco tenebrosa, fúnebre. Las Quito (1983) concluye, con respecto a la migración
salas eran pequeñas, según recuerdo, co- campo-ciudad, que tanto la bonanza del negocio petro-
mo del tamaño de esta habitación (Ma- lero (1972) que creó expectativas de trabajo o la crisis
petrolera (1980, en adelante) que impactó negativa-
nuela C. 2011:1).
162 mente en el sector campesino, trajo consigo una escalada

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El antiguo Hospital Militar: Intersecciones entre seguridad, patrimonio y memoria social

Este es el contexto en el que el Ministerio mediante acuerdos escritos y declaraciones


de Defensa abandona el edificio emplazado de honorabilidad (Tanami 8-2011; Grupo
en el popular barrio de San Juan y se traslada Focal 1, 8-2011)
a sus flamantes instalaciones en la Vicentina,
un complejo arquitectónico que brinda es- […] así llegamos, todos jóvenes, éramos
pacios más eficientes, adaptados a las nuevas gente sacrificada y todos indígenas (por-
tecnologías y estilísticamente acorde a la que no entramos como mestizos ni nada;
nueva época. En su lugar queda el Instituto todos indígenas, de las diferentes nacio-
Nacional de Colonización de la Región nalidades, Puruhuás, Guarancas, de la
Amazonía), y no nos alcanzaba el dinero
Amazónica del Ecuador (INCRAE), esta ins-
para pagar el arriendo. Todos estudiába-
titución apenas utiliza tres oficinas de los
mos y también trabajábamos. En razón
quince mil metros cuadrados de construc- de eso, se había mantenido algunas reu-
ción del antiguo Hospital Militar, además niones con el Director del INCRAE de
quedan ocupadas algunas salas con mobilia- ese entonces, que en paz descanse, el Arq.
rio obsoleto del hospital y en los patios una Guillermo Naranjo, y nos dio acceso para
ambulancia descartada. En este panorama que pasemos a vivir. De alguna manera
desértico logran gestionar la prolongación de era una gran ayuda para nosotros, porque
su estancia personas que estaban relacionadas ahorrábamos la parte del arriendo.
al antiguo hospital como cuidadores, bode-
gueros o personal de mantenimiento (José C. La idea de él también era que todos los
8-2011; Tanami 8-2011). estudiantes aprovechemos esa oportuni-
Ya que no hay un proyecto claro con el dad. Esa fue la razón por la cual nosotros
destino del edificio, el Ministerio de De- ingresamos a habitar en los diferentes
fensa no demuestra mayor interés en clau- cuartos. Inclusive nosotros formamos un
pequeño grupo de estudiantes Asociación
surar el espacio, el INCRAE por su parte se
de Estudiantes y Profesionales Indígenas
muestra flexible ante las solicitudes de algu-
Quichuas del Ecuador. […] Nosotros
nos de sus obreros de mantenimiento que jamás invadimos, pero eso era lo que
quieren unirse al grupo de ocupantes tra- decía la gente de los alrededores, la vecin-
yendo a sus familias provenientes del mismo dad, que nos conocía como gente de ma-
barrio de San Juan, pero sobre todo de las la conducta. Todos creían que todos los
periferias de la ciudad. La misma flexibilidad que vivíamos en el interior del antiguo
se mostró a un grupo de jóvenes indígenas Hospital Militar éramos invasores, delin-
que buscan la oportunidad de acceder a una cuentes e indigentes; seres humanos mi-
centralidad urbana para realizar estudios su- nimizados. No teníamos un buen trato
periores; para ambos casos el edificio aban- de ninguno de los ciudadanos del sector,
donado representa una oportunidad de cuando ingresamos. (Tanami 2011:1)
desarrollo y superación que no se piensa des-
aprovechar y más bien se intenta formalizar La llegada de estos ‘nuevos vecinos’ parece
estar signada por el trabajo colaborativo para
demográfica, siendo el segundo caso el más dramático,
adecuar espacios del edificio para su vi-
ya que la tercera parte de la población migratoria (31%) vienda y para el mantenimiento de las áreas
llegó a la ciudad en el periodo de 1980-1983, ya bien comunales y del entorno de la edificación,
entrada la crisis petrolera. Un análisis detenido sobre el
crecimiento urbano de Quito en este periodo, puede en-
labores auto-impuestas como forma de res-
contrarse en Carrión (1983). ponder a la concesión del espacio. Para me- 163

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Alejandro Cevallos N.
• ESTUDIOS SOBRE EL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO

diados de los años 90’ los habitantes habían tes o antisociales, una imagen que se habían
ampliado sus propias familias y habían am- encargado de difundir los medios de comu-
pliado el número de ‘residentes’ del edificio nicación condicionando la mirada de la ciu-
invitando a parientes o amigos a instalarse; dad sobre este caso y hasta cierto punto
inauguraban pequeños y medianos empren- alterando la forma en cómo se articulan las
dimientos comerciales de frente al barrio cir- narraciones de seguridad/inseguridad desde
cundante. Llegaron a convivir cuarenta y la memoria del barrio6.
siete familias que permanecieron de manera
estable entre 30 y 35 años, aproximada- Cómo podían decir que éramos indi-
mente5. gentes… Inclusive yo le dije a una chica:
La ocupación de un grupo social de es- “Créame, linda, sin ofender, pero yo creo
casos recursos y mayoritariamente indígena que vivo mejor que usted” ¡Cómo va a
decir que somos indigentes! Y le pregunté
no fue bien visto por la mayoría de vecinos
qué significaba la palabra indigente. Me
de San Juan, sin embargo, algunos de ellos
dijo “Esa gente que vive en los puentes.
hacían uso de los servicios prestados por los [Una voz atrás dice: La gente que vive en
ocupantes (lavanderas, mecánicos, electricis- la calle, abandonada…]
tas) y los niños del edificio se habían encar- Ah, entonces ¿eso soy yo? –le dije– Y
gado de formar lazos de amistad con otros usted cree que un indigente va a tener
niños del barrio (siendo las excursiones por tanta credibilidad, como yo la tengo.
el edificio abandonado una de las principales Mire mi taller. Yo soy dueño de este ta-
actividades lúdicas entre ellos). Es decir, ller. Que salga en la prensa! Yo lo construí
aunque los recelos y las diferencias existieron aquí y todo lo que está aquí, todos estos
entre ocupantes y vecinos del barrio, tam- carros son de gente del barrio; la mayoría
bién había lugar para encuentros, conversa- de los que tienen carros, vienen y los
dejan aquí, a este ‘indigente’; carros de
ciones fortuitas, intercambios (en el sentido
miles de dólares, aquí!. Ustedes tienen
de prestación de servicios remunerados),
que pensar, para hablar”.
nada realmente extraordinario, pero en todo Es que es verdad, yo tenía un taller
caso se podría pensar que “fueron conside- lleno de carros de gente que me conocía;
rados como un vecino más en el barrio” así como allá tengo el otro. Entonces no
(Ruth G. 2011; Rocío P. 2011) pueden las personas, porque son perio-
No obstante a las relaciones que se ha- distas, decir no más… (José C. 2011)
bían tejido con una población ocupante del
edificio bastante diversa (solitarios comer- Durante las primeras entrevistas realizadas
ciantes, estudiantes y profesionales, familias en el barrio (antes de poder dar con los ma-
con niños), alrededor de 1997 la llegada de tices de la ocupación y las relaciones fluidas
un grupo de personas afro-descendientes se
convierte en el hecho que termina estereoti- 6 La llegada del grupo de afrodescendientes ubicada para
pando a todos los ocupantes como indigen- el año 1997, puede no ser precisa pero obedece a los tes-
timonios de varios vecinos que calculan esta fecha como
aproximada. La forma en que los afrodescendientes van
5 Esta cifra no toma en cuenta a personas que llegaban y ocupando un ala del edificio tampoco es clara, algunos
salían de manera itinerante, debido a sus actividades ocupantes (Tanami, José C. 2011) dicen que los prime-
como comerciantes informales, tampoco se cuenta al ros en llegar tenían como objetivo realizar estudios uni-
número de personas que habían conformado la comu- versitarios, otros vecinos de manera más drástica dicen
nidad afro del edificio, puesto que no existen registros que se trataba de gente que llegaba a refugiarse después
164 sobre estos ocupantes. de escapar de prisión (Manuela C. 2011).

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El antiguo Hospital Militar: Intersecciones entre seguridad, patrimonio y memoria social

intereses que los vecinos no saben explicar a