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Prix du carbone

Rapport intermdiaire de la mission


Canfin-Grandjean-Mestrallet
8 juin 2016

La valeur de la transition bas carbone de l'conomie


Avec laccord de Paris, la communaut internationale sest fix lobjectif de limiter la
hausse des tempratures lchelle plantaire bien en dessous de 2C et de poursuivre
les efforts pour limiter laugmentation 1,5C. En pratique, cet objectif ambitieux exige
que dans la seconde moiti du sicle, nos conomies nmettent pas plus de gaz effet
de serre dans latmosphre que la quantit que nous sommes capables den retirer. Cet
quilibre est ncessaire pour atteindre la neutralit carbone.
Tous les pays sont donc convaincus dsormais que stabiliser le climat est dsirable et a
une valeur sociale, conomique et environnementale comme le reconnat la dcision de
laccord de Paris (108).
Les politiques climatiques peuvent tre considres comme une assurance pour nos
socits contre les cots inacceptables de catastrophes climatiques de plus en plus
frquentes, des dgradations irrversibles des cosystmes et des dplacements
massifs de population. Dj le rapport Stern montrait en 2006 que le cot des
politiques climatiques (autour de 1% du PIB) est bien infrieur aux cots de linaction
(au moins 5% du PIB).
Ce diagnostic macroconomique est aujourdhui confirm et complt par de
nombreuses analyses venant de chercheurs de haut rang et de grandes organisations
internationales. En plus de limiter les dommages climatiques, agir pour stabiliser le
climat procure de nombreux co-bnfices: une meilleure autonomie nergtique, la
rduction des pollutions atmosphriques, nfastes pour la sant humaine, les
retombes conomiques des nouveaux secteurs dactivit de la croissance verte.
Alors que dans le pass, les politiques climatiques ont souvent t considres comme
un fardeau conomique, elles apparaissent clairement aujourdhui comme un nouveau
levier pour crer de la richesse.

Toutefois, les efforts ncessaires pour enclencher la transition bas carbone ne doivent
pas tre sous-estims. Cette transition implique une redirection massive des
investissements dans les moyens de transport propres, la production dnergies
renouvelables, lisolation des btiments et le dveloppement de lagrocologie, et ce
dans un contexte budgtaire et financier trs contraint.

La tarification du carbone :
Consensus sur le principe et difficults de mise en uvre
Il existe aujourdhui un large consensus entre conomistes, organisations
internationales, ONGs et mme les entreprises qui se sont rallies la cause dans la
dynamique cre par la COP21, sur le rle dcisif que peuvent jouer les instruments de
tarification carbone et de finance climat, pour enclencher de faon efficace la transition
bas carbone. Ces instruments font payer le cot que les missions de gaz effet de serre
font porter la socit ou, de faon symtrique, en rcompensent le gain pour la
socit que reprsente leur vitement. En cela, ils concourent acclrer la transition
bas carbone.
Cela est vrai pour le secteur de lnergie pour lequel le prix du carbone est un puissant
instrument pour encourager le dploiement de technologies presque zro mission
telles que les nergies renouvelables et lefficacit nergtique. Si des innovations de
rupture permettraient dacclrer la transition nergtique, pour dautres secteurs
industriels, les objectifs de dcarbonation profonde ne pourront tre atteints quavec
larrive de ruptures technologiques capables de refonder le modle conomique de ces
secteurs. Cela passe donc par la mise en uvre de politiques complmentaires de RD&D
qui crent un environnement favorable linnovation radicale.
Il existe diffrentes faons dintroduire des prix du carbone dans lconomie, via une
taxe carbone, un march de quotas dmissions ou encore des systmes hybrides.
Lanalyse conomique suggre quil ny a pas de solution universelle. Selon les situations
nationales particulires, lefficacit sociale, environnementale et conomique de ces
instruments peut tre diffrente dun pays lautre. Diffrents niveaux de prix peuvent
galement reflter la diversit des situations conomiques des pays.
Le primtre de la tarification du carbone sest largi au cours des dix dernires annes
bien quil demeure trop troit. Dans le rapport 2015 sur ltat de tarification du carbone
dans le monde, la Banque Mondiale comptait 40 pays ou gouvernements locaux,
couvrant 12 % des missions mondiales, qui avaient introduit une taxe carbone ou un
march de quotas dmission ou encore taient en train de mettre en place de tels
dispositifs. Aucun de ces instruments nest mis en uvre lchelle mondiale. Les taxes
carbone sont avant tout des mesures nationales ou rgionales. Le march de quotas
dmissions europen est le plus important march du carbone. Des marchs pilotes ont
t crs dans des grandes villes chinoises. Les marchs californiens et qubcois
reprsentent le premier exemple de rapprochement russi entre marchs rgionaux.

Mme si ces initiatives de tarification du carbone peuvent apparatre comme des


premires tapes prometteuses, les niveaux de la plupart des prix du carbone observs
de par le monde sont trop bas (quelques euros par tonne de CO2 pour la plupart) pour
dclencher massivement des investissements. Les pays industrialiss portent la
responsabilit historique de faire la preuve que des niveaux de prix ralistes,
acceptables et performants peuvent tre mis en uvre. Pour tre accepts, les
instruments de tarification du carbone doivent fondamentalement envoyer des
incitations fortes aux nouveaux investissements bas carbone tout en accompagnant la
transition des activits intensives en carbone.

Source: I4CE (2015)

Avec llargissement de la tarification du carbone au sein des pays du G20, le risque de


fuite de carbone, associ des niveaux de rgulation environnementale diffrents,
diminue. Toutefois, pour convaincre les secteurs intensifs en carbone et exposs la
concurrence internationale, il faut des mesures qui crent des conditions de
concurrence quitables de faon (i) ne pas crer de distorsions au sein du commerce
international, (ii) faciliter lacceptabilit sociale de la tarification du carbone.

Corriger le signal prix sur lEU ETS


En Europe, lchange de quotas dmissions a t mis en place pour les plus gros
metteurs de gaz effet de serre dans les secteurs lectriques et industriels : environ
50% des missions de lUE sont couvertes par ce mcanisme. En tant que lun des
principaux instruments de politique climatique en Europe, lobjectif du march carbone
europen (EU ETS) est de conduire une dcarbonation efficace de lconomie et
stimuler des investissements bas-carbone. Jusqu prsent, les missions ont bien t
infrieures au plafond dfini par lUE.
Ce succs est d en partie la crise conomique, mais aussi dautres politiques
couronnes de succs comme les normes pour lefficacit nergtique et les objectifs
dnergie renouvelable. Mais trs peu de rductions dmission ralises depuis 2005
peuvent tre mises au crdit de lEU ETS.
La sur-allocation et la difficult dajuster les permis dmission la ralit conomique
ont conduit aujourdhui un surplus persistant qui maintient le prix des quotas un
niveau trs bas, bien en dessous des prix qui taient attendus pour la priode 20132020. Jusqu prsent, ni la dcision de backloading (2014), ni la cration dune
rserve de stabilit du march (MSR) (2015) nont permis de rduire ces dsquilibres.
En tmoignent les projections de prix qui nanticipent pas daugmentation significative
des prix avant 2030.
Aujourdhui, le prix du carbone en Europe se situe autour de 6 et est trs volatile. Ce
niveau nest pas suffisant pour dclencher les investissements bas-carbone ncessaires
pour atteindre les objectifs de lUE, et favorise plus le charbon que le gaz par exemple.
Par ailleurs, linstabilit des prix ne donne pas un signal clair et prvisible pour les
investisseurs.

Prix du CO2 sur le march EU ETS depuis 2008. Source: Ministre de lEnvironnement, de lEnergie et de la Me

En consquence de ces niveaux de prix, les investissements dans les nergies


renouvelables et lefficacit nergtique sont moins avantageux, le soutien public aux
nergies renouvelables cote plus cher, les revenus tirs des enchres de quotas
dmissions sont bas alors quils pourraient tre rinvestis dans la transition
nergtique.
Le signal prix actuel nest pas cohrent avec les objectifs dfinis dans lAccord de Paris
pendant la COP21, et avec les objectifs de long terme de lUE visant rduire les
missions de 80-95% dici 2050. Les rformes en cours ou passes ne permettent pas
dajuster le systme cette trajectoire, qui ncessiterait un signal prix plus lev.

Apprendre des expriences internationales :


Un corridor-prix pour corriger le signal prix moyen terme
Les rformes structurelles rcentes de lEU ETS ne semblent pas permettre de combler,
au moins dans le court et moyen terme, lcart qui existe entre lambition europenne
et les rductions dmissions que lEU ETS est effectivement capable de produire. Dans
le cadre de la rvision de la directive EU ETS pour sa phase 4, les rformes proposes
visent : (i) renforcer lefficacit des politiques climatiques de lUE, (ii) garantir la
cohrence de ces politiques avec lambition de lAccord de Paris, (ii) permettre lEU
ETS de conduire effectivement une dcarbonation de lconomie europenne. En
particulier, la France a lanc le dbat sur un corridor de prix pour lEurope1, qui
encadrerait lvolution du prix de march entre un minimum et un maximum afin
dapporter un signal prix stable qui inciterait aux investissements bas-carbone. Tout en
sinspirant de lEU ETS, plusieurs marchs carbone dans le monde y ont apport des
amliorations en mettant en place ds le dmarrage un prix plancher du carbone
qui peut tre accompagn dune soupape de scurit en cas de prix levs,
tablissant ainsi un corridor de prix : cest le cas en Californie, au Qubec, dans les EtatsUnis pour 9 tats participant au march carbone RGGI, en Chine dans certains des
marchs carbone pilotes rgionaux. Plus prcisment, les marchs nord-amricains ont
par exemple choisi dadapter loffre travers les enchres, en mettant en place un prix
de rserve sur les enchres et en remettant des permis dmissions sur le march
lorsque les prix sont trop hauts.
Ces expriences russies devraient servir de base la discussion sur un corridor de prix
pour lEU ETS. Dans le cas o le prix dadjudication des enchres natteint pas un niveau
minimum, les permis dmissions resteraient sur le registre de lUE, et des permis
seraient remis sur le march au prix plafond si les prix sont trop levs.

1
Non papier franais Mise en place dun corridor de prix dans le cadre du march carbone europen ,
fvrier 2016, disponible sur www.developpementdurable.gouv.fr/IMG/pdf/0199_Non_papier_FR_corridor_de_prix_du_carbone.pdf

Dun point de vue technique :


-

Un tel mcanisme pourrait tre mis en uvre travers un amendement la


directive EU ETS pour introduire les prix plancher et plafond, accompagn dune
rvision du rglement enchres. De fait, il nest pas ncessaire de rouvrir la
dcision sur la rserve de stabilit du march ;

Cela ne conduirait pas requalifier lEU ETS en taxe2 : un corridor de prix na pas
les caractristiques dune mesure fiscale, et se contente dapporter des
orientations au prix du carbone qui rsultera de lquilibre entre offre et
demande sur le march ;

Les revenus denchre accrus pour les Etats membres permettront dinvestir
davantage dans la dcarbonation ;

Pour viter des impacts sur la comptitivit de lconomie, la mise en uvre de


ce corridor de prix se ferait en parallle du maintien dun dispositif de lutte
contre un risque de fuite carbone amlior et renforc ;

Le prix du carbone devrait tre dfini en fonction de lobjectif de rductions


dmissions de lUE dans le cadre de lAccord de Paris, y compris dans une
perspective de long terme, afin de permettre une transition vers les meilleures
technologies bas-carbone disponibles.

Vision politique pour la tarification carbone en Europe


Il est ncessaire dagir maintenant pour rparer lEU ETS afin que lUE atteigne ses
objectifs de long terme et garde son leadership international dans la lutte contre les
changements climatiques. La proposition franaise pour un corridor de prix rpond aux
enjeux poss par lEU ETS. Il sagit dune proposition concrte pour amliorer dans le
court et moyen terme les incitations pour les investissements bas carbone, et peut se
fonder sur de nombreuses expriences internationales. Il sagit galement dun premier
pas qui doit tre considr dans le dbat plus large de lambition globale de lEU ETS et
des politiques climatiques europennes, au regard des engagements pris dans lAccord
de Paris.

2
Why a carbon price corridor is not a tax, analyse de Matthieu Wemare, The Shift Project, mai 2016.