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La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Nina FAUCHEUX

La participation des habitants à


l’élaboration des projets urbains

Mémoire d’IUP Aménagement et Développement du Territoire

Sous la direction de Marie-Christine COUIC

Juin 2008
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

NOTICE ANALYTIQUE

Observations du jury
A : Très bon mémoire
B : Bon mémoire mais avec des faiblesses sur quelques aspects
C : Mémoire acceptable présentant un intérêt particulier sur certains aspects
Précisions éventuelles sur les faiblesses et les forces du mémoire :

Signature

FILIERE ANNEE UNIVERSITAIRE :

IUP MASTER 2007-2008

AUTEUR FAUCHEUX NINA

TITRE La participation des habitants dans le cadre de projets urbains

UNIVERSITE JOSEPH Nom et prénom du Stage sous convention : Nom et prénom du


FOURIER directeur de mémoire organisme et lieu maître de stage

COUIC Marie- Ville de Montréal GIASSON Geneviève


Institut de géographie Christine Montréal, Canada SAVARD Jacques
alpine
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

MOTS CLES Participation, projet urbain, habitants, concertation


TERRAIN D'ETUDE Montréal, CANADA PERIODE DE
OU D'APPLICATION Berlin, ALLEMAGNE L'ETUDE
Grenoble, FRANCE
EMPRISE
GEOGRAPHIQUE DE Date : juin-décembre 2007
L'ETUDE
latitude/longitude
ex. N.S.E.O.

RESUME : La participation est aujourd’hui un des forts enjeux présents dans notre société. Prônée
par tous, elle prend diverses formes selon la volonté politique, la motivation des citoyens et les
enjeux urbains. Mobiliser les habitants pour recueillir leur avis apparaît pour certain comme un
moyen de réduire les contentieux, pour d’autre une manière d’enrichir le projet urbain et d’obtenir
une meilleure adhésion. Dans tous les cas, la participation est bien présente et pose de nombreuses
questions sur son jeu d’acteur et sa portée. Trois exemples de participation citoyenne, axés sur des
balades urbaines et des ateliers de discussion, nous permettrons de voir les apports et les limites de
cette démarche. Nous verrons quelle place occupe le citoyen dans le processus de décision,
comment et dans quelle mesure celui-ci peut-il devenir un coproducteur de son milieu de vie.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Avant propos

Tout part d’une expérience, à plus de 6000 kilomètres de la France, à Montréal, dans
un quartier sensible de l’est de la ville. D’une rencontre avec ses habitants, d’une
balade urbaine et d’une question : qu’est-ce ce qu’un projet réussi ? Question
fondamentale puisque « réussir » un projet est l’objectif premier de tout élu ou
professionnel de l’aménagement. Mais quels sont ces critères de réussite ? Qu’est-ce
qui fait qu’un projet est réussi ?

A cette question les acteurs interrogés répondent de manière très différente :

« C’est quand la municipalité lance un projet et qu’elle demande la participation du


citoyen à son élaboration ». Un habitant

« C’est l’esthétique, la propreté, un espace « clean ». Un élu

« C’est un espace fréquenté, vivant, que la population s’est approprié. » Un directeur


de maison de quartier.

« C’est un endroit où on se sent bien, où on se balade en sécurité » Une habitante

« C’est un lieu que tout d’abord on remarque, on regarde d’un autre œil. Un projet
qui propose différentes fonctions, qui vit, qui bouge. » Un chargé de projet

… Tout part d’une envie d’exprimer la richesse de cette rencontre avec les habitants
et d’expliquer comment et pourquoi ceux-ci peuvent concourir à la réussite d’un
projet.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Remerciements

Je voudrai remercier en premier lieu mes maîtres de stage, Geneviève Giasson et


Jacques Savard, conseillers en développement social à la Ville de Montréal, pour
leur accueil, leur gentillesse, leur encadrement, leurs bons conseils et leur soutien.

Marie-Christine Couic d’avoir accepté d’être ma directrice de mémoire. Merci de


m’avoir éclairé, par téléphone durant mon stage, pour la réalisation des parcours
commentés et tout au long de la rédaction de ce mémoire.

A Hassen Bouzeghoub, directeur du Plateau à Mistral, pour avoir répondu à mes


questions et m’avoir présenté le « nouveau » quartier Mistral.

Merci à Gérald, habitant du quartier Mistral et membre du Conseil Consultatif du


Secteur 3, pour son temps et sa « parole habitante » !

Un grand merci aux habitants du quartier Saint Michel à Montréal qui ont
participé aux parcours commentés, car ils ont été la base et le fil conducteur de ce
mémoire.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Sommaire

Avant propos __________________________________________________________________ 4

Remerciements ______________________________________________________________________________ 5

Sommaire ___________________________________________________________________________________ 6

Introduction _________________________________________________________________________________ 7

CHAPITRE 1 volet théorique :___________________________________________________ 10

PARTIE 1 : éléments de contexte pour comprendre les enjeux du sujet __________________ 10

A. Une montée progressive de l’intérêt pour la participation ________________________________________ 10

B. Les dispositifs de participation, le point sur la législation française ________________________________ 14

C. Qu’entendons-nous par participation ?_______________________________________________________ 16

PARTIE 2 : La participation, un sujet à la mode ____________________________________ 26

A. Pourquoi un engouement pour la participation ? _______________________________________________ 26

B Quels acteurs pour une réelle participation ?___________________________________________________ 30

C. Quelle place pour la participation dans le débat politique actuel ? _________________________________ 34

CHAPITRE 2, volet pratique : Etudes de cas et de terrain _____________________________ 37

A. Le quartier Saint Michel à Montréal, Québec (étude de terrain) ___________________________________ 37

B. Le projet Mistral à Grenoble (étude de cas) ___________________________________________________ 49

C. La Helmhotlzplatz de Berlin, Allemagne (étude de cas) _________________________________________ 59

CHAPITRE 3, volet analytique : les apports et limites de la participation habitante ________ 68

A. Les apports, les plus values de la parole habitante ______________________________________________ 68

B. Les limites : ___________________________________________________________________________ 71

C. Bases et recommandations en matière de participation __________________________________________ 78

Conclusion _________________________________________________________________________________ 81

Bibliographie typologique _____________________________________________________________________ 83

Liste des figures _____________________________________________________________________________ 84

Liste des annexes ____________________________________________________________________________ 84

Table des matières ___________________________________________________________________________ 85


La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Introduction

Depuis des siècles, le principe de démocratie repose sur la participation du


citoyen dans la décision et la gestion des affaires de la cité. Au cœur de l’Agora, les
grecs participaient activement à la vie sociale et politique tout comme les romains au
sein de leur forum. Lieux de vie et d’expression de tous, ces espaces publics sont
l’essence même de la participation du citoyen par leurs fonctions sociales (place du
marché, siège des orateurs) et politiques (droit de vote et droit d’être élu,
assemblées du peuple, procès).

Bien que les formes de la participation aient évoluées, celle-ci demeure


aujourd’hui un enjeu fort de nos sociétés et même un élément majeur dans la prise
de décision. La société civile est de plus en plus demandeuse de participation et
réclame un partage du pouvoir surtout au niveau local. Mais pourquoi ce nouvel
engouement pour la participation ? Serait-ce, pour les décideurs, un besoin de se
rassurer ou bien la conviction que la parole du profane peut être pertinente ? Et si
oui, jusqu’à quel point l’avis des citoyens peut-il, est-il pris en compte ? Et de quel
citoyen parle-t-on ? Doit-on inclure l’ensemble de la population ou seulement
certaines catégories (personnes les plus engagées) ? Comment toucher les plus
démunis ? Les habitants peuvent-ils devenir des co-constructeurs de leur espace de
vie ? Quelle est, quelle doit être leur place dans le processus d’élaboration d’un
projet ?

Au-delà du discours, comment et pourquoi, où et quand se croisent la volonté


politique des élus, la technicité des services publics locaux et la citoyenneté des
habitants ?

Le besoin se fait ressentir de considérer cette demande car même si la parole


du citoyen n’est pas experte elle est enrichissante. D’autre part elle permet de
légitimer l’action des politiques. Mais la participation est une notion floue, considérée
et employée très différemment selon les acteurs qui l’utilisent. Sa définition et ses
degrés varient selon les pratiques. La participation est tour à tour convaincue et
impliquée ou bien façade et masque de tristes réalités.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Comment savoir jusqu’où l’implication des citoyens et la matière qu’amènera leur


parole seront portées ? Comment pousser ces apports, cette plus-value pour faire
émerger de réels projets concertés. Où on est-on aujourd’hui dans les pratiques de
participation ? Est-on capable d’écouter les habitants ? Répond-t-on à leurs attentes ?
Les pouvoirs publics sont-ils prêts à passer d’une démocratie représentative à une
démocratie participative, en d’autres termes à partager leur pouvoir afin de passer du
« faire pour » au faire « avec » ?

Notre problématique pose cette question : la participation est-elle


aujourd’hui une phase expérimentale dans la coproduction de projets ou
bien peut on parler d’un élément incontournable dans l’élaboration de ces
projets ? Et si l’on considère qu’ « expérimenter » c’est innover et évaluer sa
pratique peut on concevoir aujourd’hui la participation des habitants comme une
expérimentation ?

Pour tenter de répondre à ces questions, notre étude développera trois parties
complémentaires. Une première présentera des éléments de contexte pour une
bonne compréhension du sujet et de ses enjeux. Elle fera le point sur le cheminement
de la participation dans les esprits, les textes et actions officielles, ce qui constituera
notre volet théorique. Un second volet, pratique, décrira trois études de cas dans
trois pays différents pour présenter des pratiques participatives innovantes et
porteuses. Ces exemples seront l’occasion de montrer que la réalité du terrain n’est
pas toujours le reflet exact de la théorie, des limites s’imposant souvent dans la mise
en place des dispositifs participatifs. De cette présentation découlera une troisième
partie plus analytique qui nous permettra de dégager les apports et limites de la
participation habitante et tenter de répondre à notre questionnement.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Méthode

Pour problématiser et organiser la réflexion autour du thème de la participation, nous


avons choisi de présenter une étude de terrain réalisée dans le cadre de 5 mois
auprès du Service du Développement Social de la Ville de Montréal.
A partir de cette expérience vécue, nous avons choisi deux autres territoires dont les
caractéristiques et enjeux paraissaient proches : des quartiers rencontrant des
difficultés sociales et économiques et une structure urbaine dégradée. En revanche,
et l’intérêt vient de ce fait, même si la démarche et la volonté d’associer les habitants
est commune, les méthodes pratiquées sont différentes. Ces trois expériences ayant
été menées dans trois pays différents (Canada, Allemagne et France), les approches
diffèrent selon l’identité culturelle et la culture participative.

Ces études de cas nous ont permis de cerner les plus-values de la participation des
habitants mais aussi les limites de ce processus. Grâce à cette comparaison nous
avons pu établir une liste de bases et de recommandations en matière de
participation qui viendra enrichir et matérialiser la réflexion.

Champ de l’étude et mots clé

Dans l’optique de réaliser un document clair et lisible par tous, et avant de rentrer
dans le vif du sujet, voici un glossaire des mots clé du mémoire :

Urbanisme : notre domaine d’application

Participation citoyenne : notre objet d’étude, l’outil analysé

Projet urbain : la finalité de notre objet d’étude

Aide à la décision : lien entre notre domaine d’application et notre objet d’étude :
la participation citoyenne apporte des clés dans le champ de l’urbanisme et
notamment dans la conception de projets urbains.

Quartiers en difficultés : notre terrain d’étude type

Habitants : les acteurs centraux de l’objet d’étude


La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

CHAPITRE 1 volet théorique :

PARTIE 1 : éléments de contexte pour comprendre les enjeux du sujet

A. Une montée progressive de l’intérêt pour la participation

1.1 La naissance des problèmes urbains, stimulateur de participation

Née dans les années 60, la participation est issue d’une logique revendicative des
groupes sociaux désirant trouver leur place au sein de l’espace urbain, en d’autres
termes, partager le pouvoir avec les forces politiques locales. Les citoyens
revendiquent de plus en plus un besoin de proximité et d’écoute.

En effet à cette époque, l’action politique est menée à partir de certitudes centrales
sans tenir compte des réalités locales. On se base sur les seules compétences des
professionnels du milieu (sociologues, architectes…) pour mettre en place des
politiques sociales visant à lutter contre l’exclusion de certaines catégories de
population. Le champ de l’urbanisme est à cette époque très récent puisqu’il a été
initié dans les années 50 avec le besoin de planification et de reconstruction de
l’après guerre. Les démarches sont alors très sectorielles, isolant chaque problème :
le logement, la paupérisation, l’éducation… On agit sans corréler ces problématiques,
ce qui conduit à un échec en termes d’intégration des populations les plus
défavorisées.

Face à ce constat, et dans une optique de globalisation, les politiques cherchent de


nouvelles méthodes pour prendre en compte globalement et territorialement les
problèmes au lieu de les traiter séparément.

1.2 Le cheminement de la participation citoyenne dans les textes et les

actions officielles.

Entre les années 60 et 80, la participation passe progressivement d’une forme de


consultation (c'est-à-dire la prise en compte de l’avis des habitants fonctionnant
comme groupes de pression) à l’implication conçue comme une recherche de moyens
pour associer directement les individus ou des groupes d’action.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

La participation prend donc réellement son essor dans les années 70 lorsque les
premiers dysfonctionnements apparaissent dans les grands ensembles. Afin d’y
améliorer les conditions et le cadre de vie, de nombreux textes commencent à
émerger.

Le groupe de réflexion " Habitat et vie sociale " (HVS), que l'on considère aujourd'hui
comme le prélude des politiques de développement social urbain, est créé en juin
1973. Il rassemble, à l'instigation de Robert Lion, directeur de la construction, des
hauts fonctionnaires du ministère de l'Equipement, de l'action sociale et du secteur de
la Jeunesse. Cette structure, constituée pour l'amélioration des relations sociales
dans les grands ensembles, n'est transformée que plus tard, par l'arrêté du 3 mars
1977, en une instance interministérielle.

Ce groupe dresse un sombre constat : pauvreté et atomisation de la vie quotidienne,


faiblesse des structures sociales locales, ségrégation interne entre les groupes les
plus pauvres et les couches moyennes qui épargnent pour pouvoir quitter le quartier,
ghettoïsation des jeunes.

La circulaire Habitat et Vie Sociale (HVS) de 1977 préconise une approche globale
passant par la rénovation de l’habitat le plus dégradé, le développement d’une vie
sociale communautaire, l’animation et la participation des habitants.

En 1973, la commission Guichard sous le titre « Vivre ensemble » propose de rendre


l’initiative locale aux communes, les départements et régions assumant ce qui ne
peut être fait à la base. La commune se verrait attribuer, entre autres, la compétence
de l’aménagement, de l’urbanisme et des transports. La commune choisit ses
priorités sans avoir à en référer à personne et gère son budget grâce à la nouvelle
dotation d’équipement. Dans une volonté de proximité, elle donne la priorité à
l’information et à la consultation de la population. Décentralisation et participation
apparaissent alors comme des mouvements conjoints. D’une part la décentralisation
permet le développement de la participation et en retour, la participation apparaît
comme un moyen d’affirmer le pouvoir local.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

1.3 La politique de la ville, moteur de la participation

« Repeindre les murs, réfléchir à la ville de demain n’a aucun sens si nous ne
savons pas avant tout redonner de l’espérance à ceux qui vivent dans nos
quartiers »

Claude Bartolone, ministre délégué à la Ville

Les années 80 marquent un tournant dans l’histoire de la participation. Contrairement


à ce qui se passait dans les années 60-70, la participation devient de moins en moins
revendicative. Les « forces vives » (c'est-à-dire les groupements, associations et
syndicats) tendent à disparaître des grands ensembles avec le départ des classes
moyennes. Les populations les plus démunies qui restent sur place se battent elles
avec leurs difficultés socio-économiques. Elles se replient sur elles-mêmes, leurs
priorités étant de gérer leurs propres problèmes.

Il faut revenir à l'événement inaugural que constituent les incidents violents


survenus, dans le quartier des Minguettes (banlieue lyonnaise) en 1981 pour retracer
la genèse d'un nouveau raisonnement en matière d'action sociale et urbaine propre à
la politique de la ville telle qu'on la définit aujourd'hui.

La prise de conscience du malaise des banlieues, révélées par les jeunes des cités se
livrant à des rodéos de voitures volées et s'opposant aux forces de l'ordre de façon
violente, semble favoriser l'émergence de nouvelles formes d'intervention de l'État
dans l'espace urbain.

A l'occasion de ces incidents, l'ensemble du pays "découvre" l'existence de ces cités à


l'abandon tandis que la puissance publique prend conscience de l’échec de ses
services (école, formation, culture, logement…) inadaptées à l'insertion des jeunes en
banlieues. Le changement de majorité intervenu en mai 1981, conjugué au constat
d'échec et au sentiment d'urgence, a favorisé la mise en place d'une politique
innovante laissant une large place à l'expérimentation.

Les pouvoirs publics prennent alors le relais, dans un souci d’associer les individus,
pour responsabiliser cette population, la pousser à l’initiative et permettre la création
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

d’un dispositif participatif. La participation des habitants devient alors un élément


important dans la définition et la mise en œuvre des projets.

La politique de la Ville, institutionnalisée depuis 1981, est un moteur de la


participation. Son objectif est de rétablir une situation économique et sociale viable
dans les quartiers et mieux les insérer au reste de la ville. Malgré les problèmes qui
tendent à s’accroître, la politique de la Ville ne lâche pas sa mission « visant à
replacer les habitants au cœur des préoccupations locales, à porter des projets issus
de leurs attentes et à renforcer ainsi la citoyenneté ».
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

B. Les dispositifs de participation, le point sur la législation française

Développer la participation des habitants à la vie communale est un objectif sans


cesses rappelé par le législateur, particulièrement depuis la loi du 2 mars 1982 qui a
lancé la vague de la décentralisation. De nombreux textes sont venus instaurer ou
officialiser de nouvelles formes de participation des habitants, telles la loi ATR1 en
1992 qui a mis en place la consultation communale, la LOADT2 en 1995, la loi
relative à la démocratie de proximité en 2002, ou plus simplement améliorer les
formes déjà existantes (loi SRU en 2000).

La participation des citoyens à la gestion des services publics locaux constitue donc
l’une des nouvelles exigences de la République. Mais ces textes seuls, conjugués à
l’unique participation, tous les six ans, au choix de ceux qui administrent localement,
paraît insuffisante pour développer de manière vraiment satisfaisante la participation
des habitants. Des dispositions visant à approfondir la démocratie locale dans les
communes de plus de trois mille cinq cents habitants ont été introduites. Reposant
sur l’information, fonctionnant par la concertation, la démocratie de proximité porte
sur plusieurs domaines.

1.1 La concertation des citoyens en matière d’urbanisme

La référence à la notion de concertation dans le droit de l’urbanisme est ancienne,


mais c’est avec loi sur la décentralisation que la concertation préalable est devenue,
pour les collectivités, une véritable obligation législative.

Aux termes du Code de l’urbanisme, le conseil municipal délibère sur les objectifs
poursuivis et sur les modalités d’une concertation associant, pendant la durée de
l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales avant :

- toute modification ou révision du plan local d’urbanisme

- toute création, à son initiative, d’une zone d’aménagement concerté.

1
Loi relative à l’Administration Territoriale de la République.

2
Loi d’Orientation sur l’Aménagement et le Développement du Territoire
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Une enquête publique doit être menée pour recueillir l’avis de la population. Le
conseil municipal doit ensuite publier par voie de presse les résultats de l’enquête et
en informer les habitants.

Dans le cadre de grands projets d’aménagement ou d’équipement, la Commission


nationale du débat public, créée en 1995 et érigée en autorité administrative
indépendante en 2002, a pour mission de veiller à la participation et à l’information
du public, des projets ayant un fort impact sur l’environnement sont en cours. Elle est
notamment chargée d’organiser un débat public sur l’opportunité, les objectifs et les
caractéristiques des grandes opérations d’aménagement d’intérêt national de l’État
ou des collectivités territoriales.

1.2 L’approfondissement de la démocratie de proximité

Promulguée le 27 février 2002, et faisant suite aux propositions de la commission


Mauroy pour l’avenir de la décentralisation, la loi relative à la démocratie de
proximité prévoit notamment :

• La création de conseils de quartiers dans les communes de 20 000 habitants


et plus (obligatoire au-delà de 80 000 habitants). Institués par le conseil
municipal, ils comprennent des élus municipaux, ainsi que des associations
d’habitants. Ils doivent jouer un rôle consultatif auprès du maire,
principalement dans le domaine de la politique de la ville. La formule retenue
confère aux conseils un rôle de proposition et les associe aux décisions dans un
esprit de concertation.

• La "démocratisation" des mandats locaux : la consultation et la


concertation ne requièrent peut-être pas des procédures nouvelles mais un
esprit nouveau, qui ouvre la porte au dialogue et à l’échange avec des
citoyens. Ces dispositifs, complétés par tous ceux que les collectivités
territoriales jugent localement utiles (conseils de quartiers, médiateurs…),
permettent d’établir une véritable concertation sur le contenu des services
publics locaux, si les élus ont le souci périodiquement d’écouter la demande et
le point de vue des citoyens.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

C. Qu’entendons-nous par participation ?

1. Définitions

1.1 La participation, une notion floue et évolutive

La participation citoyenne couvre de nombreux domaines d’application (scientifique,


social, environnemental, économique…), des échelles variables (du local au
communautaire) et une définition évolutive.

L’objet de la participation est d’une part la connaissance des désirs et besoins de la


population, d’autre part, l’information de cette population. Employée par de
nombreux acteurs, la participation reste une notion floue et peut recouvrir différents
sens selon les personnes qui l’emploient.

Elle constitue pourtant un enjeu fort qui permettrait d’aller d’une démocratie
représentative vers une démocratie participative.

La démocratie participative est un modèle politique alternatif. Il recouvre des


concepts permettant d'accroître l'implication et la participation des citoyens dans le
débat public et la prise de décisions politiques qui s'en suit. Par rapport à la
démocratie représentative, la démocratie participative est un système mixte dans
lequel le peuple délègue son pouvoir (des représentants sont donc chargés de
proposer et voter des lois), tout en le conservant (le peuple se saisit lui-même
directement de certaines questions qui le concerne directement).

Les fondements de la démocratie participative sont la concertation dynamique, qui se


traduit par des débats libres, traitant tant les décisions à une échelle locale que celles
ayant un impact national. Cette concertation fonctionne sur la base d'une
triangulation comprenant les élus, les experts, les citoyens.

La présence d'un tiers (animateur, modérateur) est nécessaire à la bonne conduite de


ces débats.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Un système organisé comprenant des dispositifs d'actions et des débats collectifs,


offre à tous les participants la possibilité de s'exprimer "à égalité de parole et de
dignité", de proposer des actions et de les mettre en œuvre collectivement.

La démocratie participative se caractérise par un fonctionnement du bas vers le haut


et prône l’expression la plus large possible des citoyens qui sont sollicités pour
apporter différents points de vue aux délibérations et prises de décision. Sa base est
locale, elle permet d’exercer une citoyenneté active, elle facilite la recherche de
consensus lors de prises de décisions. Ce processus permet de développer une vision
à long terme dans le cadre d’un projet de société. Les projets reflètent donc la
volonté citoyenne, plutôt que l’agenda électoraliste politique.

Dans le cadre de son colloque « Ensemble refaire la ville », Hubert Dubedout affirme
que « c’est sur la base du diagnostic des collectivités locales que doivent être
élaborés les projets d’action ». Ce précurseur et défenseur des initiatives citoyennes
préconise de dépasser la mise en œuvre de programmes préconstitués pour élaborer
de véritables projets concertés. La concertation et le partage du pouvoir sont pour lui
le remède aux maux urbains.

Pour Serge Gontcharoff3, la participation est un « engagement volontaire vers une


co-décision et donc vers un partage du pouvoir accepté par l’autorité qui en a pris
l’initiative ».

Pour Taoufik Souami4, la participation porte sur « un ensemble de notions et de


modes renvoyant à l’influence directe des habitants sur les décisions et les actions
urbaines ». En d’autres termes, la notion de participation est liée au sentiment des
habitants d’être citoyens c'est-à-dire d’exercer leurs droits et devoirs mais aussi de
se sentir concernés par le monde qui les entoure et d’en être acteur. Concrètement
cet engagement passe par le jugement de projets locaux existants, par l’élaboration
de projets propres ainsi que la gestion du cadre de vie.

3
Serge GONTCHAROFF Une nouvelle politique de la ville. Analyse critique de la Loi du 1er
août 2003, Paris : ADELS, 2005. 542 p.

4
Tarik SOUAMI, Les cahiers du DSU. « De la participation des habitants au débat public »
n°26 mars 2000 47 p
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

La participation n’est donc possible que par la rencontre d’un mouvement


descendant, constitué par les élus qui soumettent au débat leur projet, et d’un
mouvement ascendant constitué par les habitants demandeurs de participation. Sans
mobilisation des habitants, l’offre de participation reste une coquille vide. Sans
reconnaissance du pouvoir local, l’implication de la population faiblit rapidement. Ce
système d’offre et de demande implique que les élus soient prêts à « jouer le jeu »
jusqu’au bout même si les habitants s’avèrent opposés au projet, mais aussi que ces
habitants soient en mesure de définir et de mettre en avant une problématique
d’intérêt collectif pour négocier avec la municipalité. La participation se situe au
carrefour des initiatives citoyennes et de la volonté des élus.

1.2 Notre définition

Il s’agit de recadrer nos propos en définissant d’une part le degré de participation et


d’autre part le type de participation citoyenne que nous développerons au fil de ce
mémoire. En effet, il faut bien faire la différence entre la consultation qui est une
phase de communication avec le public sur un projet arrêté et défini et la
concertation qui est une période de débat sur les besoins et les principales
caractéristiques d’un projet. Le degré de participation n’est donc pas le même car la
consultation procède plus de l’information tandis que la concertation implique plus
directement les citoyens et peut tenir compte de leur avis dans le cas où elle est
organisée suffisamment en amont du projet. Il s’agit là d’une sorte de « coproduction
» du projet.

Pour ce qui est du type de participation, nous avons à faire à deux formes assez
distinctes dans la manière d’aborder le processus. La participation « continue »
pratiquées de manière permanente dans les instances telles que les comités de
citoyens, les conseils consultatifs de quartier… et la participation ponctuelle, où les
citoyens sont mobilisés dans le cadre d’un projet.

Le champ de la participation étant vaste, allant du débat public aux ateliers de


discussion locaux, nous nous attacherons dans ce mémoire à parler de la
participation des habitants dans le cadre de projet urbain.

Le champ de notre étude sera la participation ponctuelle d’habitants volontaires


cherchant à enrichir un projet urbain lancé par une collectivité par l’apport d’éléments
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

vécus et sensibles. Nous n’aborderons pas toutes les formes de participation


possibles mais en développerons quelques unes dans la présentation de nos études
cas.

2. Les différents degrés de la participation

La participation recouvre diverses dimensions. Pour certains, il s’agit d’une simple


information alors que pour d’autres, elle implique un réel partage du pouvoir. Une
étude Nord Américaine5 distingue trois degrés préalables à la participation :
l’information, la consultation et la concertation. Ces trois degrés constituent les trois
étapes de l’intervention des citoyens en fonction de la place que leur confèrent les
pouvoirs publics.

2.1 L’information :

C’est la condition nécessaire, la base du processus participatif. En effet, un minimum


d’informations doit être transmis sans quoi aucune communication ne peut être
organisée. Il en va de la réciprocité de la compréhension de chacun : les habitants ne
peuvent ni connaître ni comprendre les actions menées sur leur quartier tout comme
les élus ne peuvent deviner les attentes de la population.

On rencontre donc deux types d’information : l’information ascendante allant des


habitants vers les élus locaux souvent via une instance de médiation (association,
structure locale…). Cette information permet de recueillir les attentes explicites ou
latentes de la population. Elle constitue ainsi une méthode d’aide à la décision qui
prend en compte ce que souhaitent les habitants et permet de ne pas imposer des
solutions dont ceux-ci ne voudraient absolument pas.

L’information descendante venant des pouvoirs publics en direction des habitants


consiste elle à rendre lisibles les politiques publiques afin que les projets concernant
le quartier soient mieux compris et appropriés par les habitants. Cette information
présente généralement les finalités du projet, les publics concernés, les contraintes
techniques, les délais et éventuelles limites que celui-ci peu présenter.

5
Revue territoires octobre 1999
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Dans un but de transparence et pour réunir toutes les conditions d’une bonne
communication, cette information doit être « publique, compréhensible, réciproque,
préalable, significative et stimulante 6» Elle doit aussi être effective pour tous les
projets concernant l’intérêt général des citoyens et transmise dès qu’une action est
envisagée et avant que les décisions ne soient prises. Cette information doit être
exprimée dans un langage simple et compréhensible par tous et se faire à tous les
stades du projet (pas seulement au début ou à la fin).

L’information est souvent transmise par voie d’affichage, diffusion de tracts,


distribution de journaux municipaux ou bien lors de réunions publiques. Le reproche
qui peut être fait à ce mode de communication est qu’il cherche avant tout à faire
adhérer le citoyen au projet sans volonté d’adapter le projet aux besoins ou désirs
des usagers ou habitants.

2.2 La consultation

Le second degré de la participation est la consultation. Légalement obligatoire dans


certains cas, notamment les grands projets d’infrastructures (contournement
autoroutier, aéroport…), elle est organisée par les pouvoirs locaux et revêt différentes
formes, souvent combinées : enquête publique, études d’impacts, réunions de
quartiers. Il s’agit ici de recueillir l’avis, les suggestions et les critiques des habitants
sur un sujet précis après que ceux-ci en aient été informés. La consultation est en
quelque sorte une phase de communication avec le public, sur un projet arrêté et
défini, qui doit servir à éclairer la décision des élus. Elle peut toutefois être réalisée
dans le souci de « conjurer des conflictualités et de l’hostilité des habitants »7 plutôt
qu’une réelle prise en compte de leur avis. En effet, la consultation se fait souvent
sur des projets très avancés ce qui réduit considérablement la marge de manœuvre
des habitants. Ce sont dans tous les cas les élus qui tranchent en dernier recours et
qui appliquent les choix qu’ils jugent les plus pertinents sans obligatoirement tenir
compte de l’avis de la population. Cependant, il est nécessaire de nuancer ces
théories puisque les collectivités n’ont pas toujours la possibilité d’associer les

6
Roger Beaunez

7
Jacques DONZELOT et Philippe ESTEBE, l’Etat animateur, essai sur la politique de la ville,
Paris, éditions Esprit 1994, p 238
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

habitants en amont. Cela peut être le cas pour des projets à réaliser en urgence (une
école à construire pour accueillir des élèves à la rentrée suivante), pour de problèmes
de financement ou de sécurité… Dans ce cas, la consultation même en cours où à la
fin de projet est la seule possibilité pour associer la population.

Organisée par les pouvoirs publics locaux, la qualité de la consultation varie, les
décideurs étant libres de diffuser l’information qu’ils désirent. Ils peuvent choisir de
dissimuler certains éléments afin que leur choix soit retenu et approuvé par les
habitants.

L’objectif de cette démarche réside donc plus dans une volonté de non contestation
que dans celle d’une réelle implication de la population. Mais la consultation ne peut
être apparentée qu’à une manipulation de la population quand les élus annoncent,
sans démagogie, qu’ils ne sollicitent qu’un avis.

2.3 La concertation

La concertation est une phase de débat sur les besoins et les principales
caractéristiques d’un projet. Troisième degré de la participation, elle est censée
donner une plus grande place et permettre une plus grande marge de manœuvre aux
habitants.

La loi du 18 juillet 1985 et l’article L300-2 du code de l’urbanisme instaurent et


rendent obligatoire cette concertation en cas de modification « substantielle du cadre
de vie ou de l’activité économique de la commune ». La concertation a pour but de
faire émerger les besoins réels des habitants qu’elle associe au projet.

Ce principe est renforcé par la loi d’orientation sur la Ville du 13 juillet 1991 qui
préconise l’idée d’un « droit à la ville pour tous » et qui contraint le maire à organiser
une concertation préalable à la prise de décision du conseil municipal en cas de
modification des conditions de vie des habitants dans un quartier.

Du point de vue sociologique, la concertation se rapproche du modèle selon lequel


l’administration doit, pour agir, disposer de moyens d’observation sur la société qui
lui permettent d’apprécier les implications notamment sociales de ces décisions. Le
système politico administratif a donc besoin de ces « antennes » avec la société pour
expliquer sa stratégie, la faire accepter et s’informer des réactions de la société à son
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

égard. La concertation s’oppose ainsi à un système de décision unilatéral, elle se veut


être une association des personnes concernées à l’ensemble du processus
décisionnel.

La concertation consiste, en théorie, à un certain partage du pouvoir entre les élus et


les habitants. Les pouvoirs locaux leur reconnaissent alors une certaine qualité
d’expertise pour les questions qui les concernent. Ainsi, les habitants peuvent, par le
biais de la concertation, négocier une inflexion du projet initial grâce aux propositions
qu’ils auront formulées.

Toutefois la qualité de la concertation, tout comme celle de la consultation, est


fortement dépendante de la pertinence de l’information fournie par les élus d’une part
et du niveau de prise en compte des remarques formulées dans la décision finale. La
concertation permet surtout une meilleure connaissance des attentes des habitants,
mais leurs propositions ne sont pas pour autant obligatoirement prises en
considération.

Autre point, la concertation revêt des formes assez libres ; les groupes qui y
participent proviennent d’instances pérennes ou ponctuelles, sectorielles ou
territoriales du type comités ou conseils de quartier. Ces instances de concertation
n’ont parfois pas d’existence formelle et peuvent être révocables à tout moment et
n’est pas forcément le signe d’une participation collective.

La concertation peut se faire sur des objets différents.

Les habitants peuvent être appelés à participer à l’élaboration du programme c'est-à-


dire les exigences en termes de coût, d’échéancier et de surface des équipements à
réaliser avant d’en produire le dessin et d’opérer les choix techniques (projet). Nous
avons choisis de présenter deux courts exemples qui illustrent ce type de
participation.

Le pôle la chaufferie dans le quartier Teisseire est né d’une demande d’équipement


de la Ville basée sur deux objectifs : un équipement culturel pour la population du
quartier mais également ouvert sur le reste de la ville et un espace dédié aux jeunes.

La concertation a eu lieu autour du programme et les habitants ont pu donner leur


avis sur les fonctions du bâtiment, sa surface, son niveau d’équipement… C’est
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

ensuite un architecte qui, à partir de ce programme, a élaboré le projet qui n’a pas
été produit en concertation.

Pour atténuer la pénurie de logements sur son territoire, la Ville de Montréal a lancé
en février 2002 le plan d’action « Solidarité 5000 logements » avec pour objectif
d’accroître considérablement la livraison de logements sociaux.

Une des spécificités de ce plan d’action est la concertation autour de chacun des
projets. En effet, les logements ont été conçus par les futurs habitants. Encadrés par
un économiste et un architecte, les familles ont pu imaginer elles-mêmes la
configuration de leur logement en fonction des possibilités techniques et financières.

2.4 La coproduction

Quatrième degré de la participation, la coproduction. Il s’agit là de partir d’un


partenariat entre les élus locaux et les habitants, où les deux groupes jouent un rôle
à part entière. On part d’une feuille blanche et on définit ensemble les priorités
d’action, on élabore conjointement un programme, on dessine ensemble un projet. La
coproduction est le degré maximum de la concertation puisqu’il implique les habitants
au même titre que les pouvoirs locaux. On leur reconnaît une capacité d’expertise et
une connaissance du terrain qui peut éclairer la vision des professionnels et aider à
l’élaboration du projet.

Devant l’enjeu d’une telle démarche, il est important d’établir dès le départ des règles
du jeu: repérer les décisions-clés et secondaires, organiser l'équipe de projet,
déterminer des modalités de concertation (ateliers publics, visites exploratoires,
tables rondes...). Il s’agit aussi de définir les marges de manœuvre du chef de projet
dans la prise de décision.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

3. Les différents aspects de la participation

La complexité de la notion de participation ne se limite pas à ces différents degrés ; il


existe aussi différents aspects.

3.1 Participation à l’action ou à la décision ?

La première distinction que nous pouvons


Le Conseil Consultatif de Secteur
est une instance participative et opérer se situe entre l’action et la décision.
indépendante mise en place par le
Conseil Municipal, dans le cadre de la En effet, on parle d’une participation des
loi sur la démocratie de proximité. habitants lorsque ceux-ci assistent aux

Elle est composée de citoyens réunions et « aident » à la prise de décision.


habitant dans un secteur de la Ville,
Or l’action constitue une autre forme de
intéressés par la vie publique locale.
Ses membres se tiennent informés participation. Ainsi la réalisation d’initiatives
des projets de la municipalité, se font
communiquer les documents d’habitants pour embellir leur espace de vie,
nécessaires au débat et invitent les
organiser des fêtes de quartier etc. relève
citoyens concernés par ces projets à
participer à ces discussions. Ils sont à tout autant d’une volonté de s’investir et de
l’écoute des préoccupations des
habitants du secteur et cherchent à participer à la vie de son quartier.
renforcer les liens entre les habitants,
les militants associatifs et les élus
3.2 Participation active ou passive ?
municipaux.

Un Conseil Consultatif de Secteur La seconde nuance à apporter concerne le


permet aux membres de mieux
connaître les projets développés par niveau d’implication des habitants dans cette
la Ville, en y intégrant les
participation. Pouvons-nous réellement parler
observations des habitants. Il permet
également de faire connaître aux élus de participation lorsque les citoyens se
les initiatives des habitants ainsi que
leurs propositions de projets. contentent de recevoir l’information ou faut-il
réserver ce terme à ceux qui font l’effort de
Les propositions, les avis et les
critiques formulés au cours de ces se déplacer, de rechercher l’information,
débats sont votés en assemblées
plénières et transmise en conseil d’assister aux réunions ? En effet, on
municipal afin qu’elles soient prises distingue les habitants impliqués dans des
en compte par les élus.
processus de concertation continu (conseil
consultatif de secteur, comité de citoyens…) qui lors d’un projet urbain ponctuel sont
plus impliqués que l’ensemble de la population car ils connaissent mieux les enjeux et
les processus décisionnels.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

3.3 Les trois aspects de l’offre de participation

Il est également nécessaire d’apporter une nuance dans l’offre de participation avec
trois aspects à prendre en compte.

• La participation possible dans le cas des aménagements de proximité. Elle


concerne des aspects pour lesquels les habitants peuvent s’exprimer librement
avec l’assurance que leur avis sera pris en compte et respecté.

• La participation offerte (qu’on peut rattacher à la notion de concertation) qui


concerne la sollicitation des habitants avant la prise de décision des élus.

• La participation requise qui touche aux grands projets qui pour des raisons
techniques et financières impératives ne peuvent être discutés (délais,
restriction budgétaire…). Ils sont alors présentés pour simple information aux
habitants et relèvent plutôt de la consultation.

Cette nuance est à apporter et à expliquer aux habitants avant le début du processus
dans un souci de transparence et afin d’éviter les conflits ultérieurs.

La concertation est encore un processus expérimental qui se construit au fur et à


mesure des expériences. Il est difficile de se saisir de l’ensemble des notions de ce
champ que chacun se réapproprie et fait évoluer.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

PARTIE 2 : La participation, un sujet à la mode

A. Pourquoi un engouement pour la participation ?

Quels enjeux se cachent derrière cette notion, derrière ce besoin d’implication des
habitants ?

Nous sommes aujourd’hui face à un besoin et une demande de coproduire, de faire la


ville avec le citoyen pour concevoir une cité qui fonctionne. Dans une société de plus
en plus urbaine, un des enjeux est aujourd’hui l’obligation de refaire la ville sur la
ville pour limiter l’étalement urbain et les problèmes qui y sont liés. Cela implique une
transformation de l’existant, des opérations de renouvellement parfois de taille, de
nouveaux usages et pratiques qui affectent le quotidien de l’habitant. L’objectif du
décideur et de ses techniciens est de mettre en place des projets qui répondent aux
besoins de sa population et satisfassent le plus grand nombre. Pour les plus
convaincus d’entre eux, la participation des citoyens est un moyen de rendre plus
pertinents les projets en associant les habitants au processus de décision. Pour les
autres, elle apparaît comme un moyen de légitimer l’action et de réduire les
contentieux à l’encontre de ces projets.

1. Pourquoi une participation ?

1.1 Vers une légitimation de la décision ?

Lors de réunions d’information, une présentation des projets est donnée dans le but
d’une meilleure compréhension par les habitants. Ces échanges doivent être
l’occasion de lever les malentendus entre acteurs, d’écarter les ambiguïtés et
d’expliciter les raisons pour lesquelles certaines volontés des habitants sont prises ou
non en compte. La participation a alors pour enjeu l’appropriation des projets et des
réalisations par les habitants la diminution voire la suppression du fossé existant
entre élus et population. Elle peut, de ce fait, apaiser les tensions et favoriser la paix
sociale. La concertation qui donne le sentiment d’avoir effectivement écouté et pris
en compte l’avis des habitants a la vertu de légitimer les décisions.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

1.2 Vers une responsabilisation des habitants ?

« Le renforcement de la démocratie de proximité est plus que jamais à


l’ordre du jour mais celle-ci n’a de sens que si on donne à chacun les moyens
d’être reconnu comme acteur de la cité »

Claude Bartolone, ministre délégué à la Ville

Le fait de réaliser des projets en accord avec la population la responsabilise.


Lorsqu’un projet leur est imposé, les habitants ont moins de scrupules à dégrader ou
laisser se dégrader les nouveaux aménagements alors que lorsqu’ils ont été décidés
en concertation, ceux-ci semblent plus respectés. Cela est peut être lié au fait que les
habitants ne sont plus considérés seulement comme des usagers mais comme des
acteurs c'est-à-dire qu’ils ont une place à jouer dans le développement de leur
quartier. De plus, si la population est chargée de la gestion de ses réalisations, elle
fournira un effort supplémentaire pour les conserver en état. L’enjeu est ici de
pérenniser l’action et les aménagements réalisés mais aussi de lutter contre la
montée du phénomène NIMBY8. En effet, associer les citoyens permet de dépasser
l’intérêt personnel et d’accepter certaines concessions dans un but d’intérêt collectif.

1.3 Vers une lutte contre l’exclusion ?

Dans les grands ensembles, une partie de la population subit de grandes difficultés
socio-économiques ou connaît des obstacles liés à des problèmes d’expression et se
trouve laissée pour compte. Ne votant pas pour diverses raisons (pas de droit de
vote, manque d’intérêt pour la vie politique locale par exemple), ces habitants
s’expriment rarement.

La participation doit donc « redonner la parole à ces personnes qui en sont


dépossédées, repliées sur elles-mêmes, afin qu’elles s’intéressent et aient un poids
sur les décisions concernant leur vie quotidienne »9 La participation doit permettre un

8
De l’anglais « Not In My Back Yard” qui signifie “pas dans ma cours” “pas devant chez moi”

9
DELARUE Jean-Marie, Banlieue en difficulté : la Relégation, Paris, Syros Alternatives, 1991, 224 p
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

développement social individuel permettant à l’individu de se sentir reconnu par la


prise en compte de ses opinions et un développement social collectif permettant la
croissance de liens sociaux entre les habitants.

La mise en place d’un projet mobilisateur doit être l’occasion d’intégrer ces
populations au fonctionnement du quartier.

1.4 Vers une dynamique sociale ?

La mise en place de la participation repose sur la capacité de la population à se


regrouper et à formuler ou discuter des projets. Cela n’est donc possible qu’au
travers d’un dialogue qui s’instaure entre les habitants et avec les institutions.

Or le constat est qu’aujourd’hui, dans les grands ensembles notamment mais pas
seulement, les habitants ont tendance à se replier sur la sphère privée et connaissent
à peine leurs voisins. La participation semble donc être un moyen de réinstaurer des
liens de proximité et de favoriser une dynamique sociale. Cela passe d’une part par la
rencontre et la discussion des habitants entre eux et d’autre part par la
« renaissance » des liens entre les différentes catégories de population vivant dans le
quartier : jeunes et personnes âgées, personnes d’origine française et étrangère…

Il s’agit en fait de rétablir la communication en mettant en place des lieux de


rencontres, d’échanges et de conception de projets communs.

De ce processus doit émerger le développement endogène du quartier, un projet


engendré et réalisé en appelant un autre et ainsi de suite. Il est nécessaire de
préciser ici que les projets présentés ne doivent pas forcément être des initiatives de
grande ampleur au départ. Il suffit d’un petit projet conduit du début à la fin, de la
conception à la gestion en passant par la réalisation, pour que la dynamique sociale
naisse.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

1.5 Vers un enrichissement de la démocratie représentative ?

Pour Emmanuel Dupont10, sociologue à la DIV11, « la participation est un moyen de


renforcer la démocratie locale ». Dans le système de démocratie représentative, le
citoyen se trouve consulté seulement au moment des élections ; le reste du temps il
se trouve en retrait du débat public. Les représentants ne connaissent alors pas
réellement ses attentes et ses besoins. Le citoyen risque peu à peu de se sentir
moins concerné par la vie politique locale. La participation permet d’échapper à ce
risque, du moins de le limiter dans la mesure où le citoyen se sent interpellé,
impliqué par ce qui concerne son quotidien.

Tout le monde a quelque chose à gagner dans un processus participatif :

- Les élus ne sont en rien dépossédés de leurs prérogatives, la décision finale leur
appartenant. Ils renforcent aussi les liens avec les citoyens avec qui un réel
partenariat peut s’instaurer, leurs décisions correspondant plus aux attentes des
habitants.

- Les habitants, quant à eux, se sentent pris en compte et concernés par les projets
menés sur leur quartier. Ils acquièrent une certaine expérience et commencent à
comprendre les enjeux qui dépassent leur intérêt personnel.

10
DUPONT Emmanuel in la gazette des communes, des départements et des régions, dossier « le contrat de ville :
comment mieux associer les habitants ? n°45-1575, novembre 2000, p 18-23.

11
Délégation Interministérielle à la Ville
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

B Quels acteurs pour une réelle participation ?

La participation, pour répondre aux différents objectifs et pour atteindre les enjeux
qu’elle s’est fixée, met en relation un certain nombre d’acteurs. Il apparaît nécessaire
de décrypter la logique des différents protagonistes (institutions, associations,
individus…) avant la mise en œuvre de la participation afin d’éviter les malentendus
par la suite. Limités à trois dans les modélisations, nous nous apercevrons qu’ils
peuvent être plus nombreux.

1. Du modèle du « triangle élastique »…

1.1 Trois groupes d’acteurs

Selon la FNAU12, l’élaboration et la mise en place d’un projet urbain mettent en


relation trois groupes d’acteurs.

• les élus : ils sont porteurs de l’intérêt général, garant du projet et doivent
répondre aux attentes de la population. Ce sont eux qui prennent les décisions.

• les techniciens : ils sont chargés de concevoir des projets en fonction des
orientations données par les élus, d’aider les habitants à parler à parler de leur
volonté et doivent en expliquer les différentes solutions possibles retenues par
le projet. Leur rôle est également de transmettre leurs idées aux élus en leur
faisant comprendre un maximum de choses concernant la problématique des
projets.

• les habitants : ils sont au cœur du quartier et de la dynamique sociale par


leur statut d’usager des immeubles, des quartiers et de la ville d’où leur
nécessaire implication dans la production de projets.

12
Fédération Nationale des Agences d’Urbanisme
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

1.2 Le modèle du triangle élastique

Les élus

Les techniciens Les habitants

Figure 1 : le modèle du triangle élastique

Ces 3 groupes forment le modèle du triangle élastique13 qui sert souvent de mode
opératoire pour les urbanistes opérationnels.

Ce modèle provient de lois physiques. Le triangle met chacun des sommets en


tension double vers chacun des autres sommets : toute modification des forces en
tension entre deux des sommets modifient les rapports avec le troisième sommet et
le triangle se déforme. La figure du triangle équilatéral suppose un équilibre des
formes et des masses mais est instable.

Le modèle qui favorise la forme de participation la plus citoyenne, c'est-à-dire avec


une forme la démocratique et autonome est donc celle du triangle équilatéral.
Toutefois, il est rare que ce modèle soit atteint. Il est continuellement en mouvement
selon les situations, les lieux et selon un rapprochement plus ou moins fort des
techniciens avec les élus ou les habitants.

Très répandu, ce modèle n’est pas toujours applicable car chaque groupe peut se
diviser en sous-groupes. Prenons l’exemple du groupe des habitants. Celui-ci se
divise entre les individus isolés et les individus regroupés (association par exemple).

13
Modèle développé par Audrey CUVERAUX, étudiante en IUP Aménagement et Développement du Territoire, 2002
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

A côté de ces groupes organisés existent ceux plus informels et plus difficilement
identifiables comme les groupes de jeunes. Il est également divisé entre les non-
participants (absents aux réunions de concertation ou aux permanences) c'est-à-dire
ceux qui ne s’intéressent pas au projet ou qui le font de manière occasionnelle, et les
participants, personnes motivées, souvent habitants du quartier depuis un certain
nombre d’années. Réunir tous les habitants dans un même groupe peut occulter leurs
différences alors qu’il est essentiel de les prendre en compte lors de la mise en place
d’un processus participatif.

Le groupe des techniciens se voit lui aussi divisé en plusieurs sous-groupes ayant
chacun un rôle dépendant de leur responsabilité, vision personnelle, expérience
professionnelle et leur position vis-à-vis du quartier. Nous pouvons par exemple
distinguer les chefs de projets, qui sont les seuls acteurs du DSU à toujours être en
contact avec les habitants, des autres techniciens territoriaux qui sont plus éloignés
du terrain.

Ce modèle n’est également que peu applicable car tous les partenaires et acteurs
agissant sur le quartier ne sont pas représentés.

2. … à l’implication d’autres acteurs

A côté des trois acteurs centraux, une autre catégorie d’acteurs très importante
intervient. Les travailleurs sociaux, font le lien entre les habitants et la municipalité,
ils sont chargés de recueillir et de transmettre les attentes et besoins de la population
aux élus locaux. Ils remplissent donc une fonction de médiateur et d’accompagnateur
pour plus d’autonomie et d’autogestion des projets des habitants. Ils ont également
pour rôle d’informer les habitants sur les projets en cours. Leur position est délicate :
les techniciens les considèrent au même niveau que les habitants, c'est-à-dire comme
des demandeurs et la population ne les perçoit pas comme des personnes du quartier
puisqu’ils n’y vivent pas.

Les associations constituent un autre groupe d’acteurs. Elles connaissent les


rouages institutionnels propres à la discussion avec les élus. Connaissant souvent les
dossiers et les projets proposés pour le quartier, elles sont chargées de véhiculer
l’information en direction de la population concernée par les opérations d’urbanisme.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Toutefois, les mouvements associatifs ne sont pas représentatifs de toute la


population dont une partie reste à l’écart ne voulant pas s’impliquer et développant
une logique individualiste qui tend à primer.

Les urbanistes consultants chargés par les municipalités de proposer des projets
ont également un rôle à jouer. Eux aussi peuvent être qualifiés de médiateurs dans la
mesure où la seule dépendance qui les lie à la municipalité est un lien économique,
contrairement aux techniciens municipaux qui ont souvent une marge de manœuvre
plus limitée. Ils entretiennent souvent des relations informelles avec les habitants et
favorisent une réelle participation puisqu’ils permettent la mise en relation de tous les
acteurs. Leur rôle se rapproche de celui d’animateur comme l’est le chef de projet
DSU. Ils sont également là pour éviter les retours en arrière grâce à une gestion
quotidienne des projets.

Nous constatons donc qu’il n’existe pas seulement trois mais ou mois six groupes
intervenant dans la mise en œuvre d’un projet urbain et qu’il est bien souvent
nécessaire de tous les prendre en compte si une participation effective et efficace est
désirée.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

C. Quelle place pour la participation dans le débat politique actuel ?

1. La remise en cause de la légitimité

Mais cela n’est pas sans poser le problème de la légitimité de la participation


citoyenne. En effet, la participation des « profanes » est parfois prise comme une
remise en question du rôle de l’élu, du décideur, et de la notion de représentativité,
essence même de la démocratie.

Une démocratie basée sur le pouvoir des citoyens qui expriment leur volonté par le
vote pour élire des représentants. Un gouvernement « du peuple par le peuple et
pour le peuple.14 »

Notre système politique qui se fonde sur la délégation de pouvoir aux élus est
souvent appréhendé comme une structure hiérarchisée, où les décisions sont prises
dans de « hautes » sphères, trop souvent déconnectées du terrain ou influencées par
de puissants lobbies…

Cet idéal démocratique reste avant tout un processus qui permet soit d’élire un
gouvernement, soit un exécutif ou un comité de pilotage, qui prend toutes les
décisions, et déçoit trop souvent. Il apparaît une grande désillusion quant aux
potentiels de ce système démocratique pour une collégialité dans la prise de décision.

Aujourd’hui, on ne peut démentir une certaine crise de la démocratie (taux


d’abstention en hausse, repli individuel de plus en plus marqué). Cette crise de la
démocratie met en danger les fondements de la république et donc les capacités pour
la société « à vivre ensemble ».

La participation directe du citoyen se limite souvent à des formes consultatives


(consultations publiques, sondages, comités de quartier…) ou de contre-pouvoir
(grève, manifestation, lobby). La démocratie participative propose une
responsabilisation et un retour direct du pouvoir entre les mains du peuple, système
qui prétend lutter contre l’apathie politique ambiante.

14
Citation de Périclès, reprise par Abraham Lincoln
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Dans notre champ d’application, il parait donc important d’agir et de rechercher, lors
de la mise en œuvre des projets de territoire, ce que l’on pourrait appeler le
consensus. Pourtant, le consensus qui édulcore les projets peut aussi les affadir. Il
peut donc être intéressant d’en expliquer ses partis pris et essayer de convaincre de
leur bien fondé, ou encore de permettre aux habitants de s’approprier ces projets
pour en être fiers et dès lors les défendre puis ensuite les préserver.

La participation est un enjeu important dans de débat politique : les partis de gauche
comme de droite disent accorder une place notable aux processus participatifs.
L’enjeu est double : d’une part, il s’agit de rassurer les citoyens en montrant une
volonté d’être proche d’eux, d’autre part, de mettre en avant une appartenance à un
quartier, une ville, un territoire.

Pourtant les décideurs argumentent parfois le risque démagogique qu'il y aurait à


remplacer la responsabilité publique par l'opinion de personnes dépourvues de
mandat électif. En réalité, ce qui peut déranger c'est que si l’opinion des habitants se
construit et se fait entendre, il devient difficile d’évincer ses propositions sans s'en
expliquer.

Par leur regard averti les habitants produisent souvent des conclusions évidentes de
bon sens mais en rupture impertinente avec l'existant. Il faudrait donc que le pouvoir
justifie ses choix, en démontrant leur adéquation avec l'intérêt commun. L’idée que le
citoyen doive participer, être entendu et peser dans les choix soulève bien sur des
critiques, des interrogations et des limites… Et si certains politiques prétendent que le
citoyen ne peut pas être expert sur les questions complexes, il faut cependant
admettre qu’ils ne peuvent agir sans tenir compte de leurs préoccupations.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

2. L’habitant : problème ou ressource ?

La participation ne doit pas être un dispositif supplémentaire mais complémentaire.


Elle ne doit pas être perçue comme un affaiblissement ou une remise en cause de la
démocratie représentative. Les élus locaux doivent être les moteurs de cette
évolution et de l’amélioration de la démocratie locale puisqu’ils sont libres de
développer la participation des habitants en dépassant les modalités définies dans les
textes et en mettant en œuvre leurs propres outils.

Dans cette démocratie de proximité, l’Etat ne peut se substituer aux acteurs locaux
pour leur dire ce qu’ils doivent faire, comment, et dans quelles conditions. L’initiative
locale, l’adaptation au territoire, l’engagement des élus sont des éléments
déterminants dans la réussite d’une évolution de la participation. Pour améliorer
l’image des quartiers, pour faciliter la vie sociale dans la ville et amener
concrètement les habitants vers une expression de leur citoyenneté, il faut rendre
possible l’accès au début.

Cette volonté, portée par les élus locaux, dépend fortement de leur vision de la
participation citoyenne. Cette participation peut être considérée comme un risque,
un enjeu, source de conflit et de tension dans le cadre d’un projet ou bien comme
une ressource, grâce aux différents apports qu’elle suggère. Dans tous les cas, la
participation redistribue les cartes du jeu des acteurs dans l’élaboration du projet.

Afin d’avoir une vision plus précise de ce qu’est concrètement la participation ou du


moins dans quelle mesure et sous quelle forme elle est appliquée, nous nous
appuierons sur trois exemples concrets : le cas du quartier Saint Michel à Montréal
(Canada), le cas de la Helmholtzplatz à Berlin (Allemagne) et celui du quartier Mistral
à Grenoble (France).
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

CHAPITRE 2, volet pratique : Etudes de cas et de terrain

Pour favoriser la participation citoyenne, il faut parfois trouver d’autres formes


d’expression, plus ludiques, qui permettent de toucher un public plus large, du moins
différent de celui qui a l’habitude de prendre part aux débats. On parle ici des
populations socialement et économiquement défavorisées qui ont souvent d’autres
priorités que la participation, des personnes étrangères ou analphabètes qui
rencontrent des problèmes de communication et qui n’osent pas s’exprimer en grand
groupe lors de réunion…

Voici donc quelques outils et méthodes mis en place pour recueillir le plus justement
possible, l’avis des habitants d’un quartier concerné par un projet urbain.

A. Le quartier Saint Michel à Montréal, Québec (étude de terrain)

1. Contexte

1.1 Le contexte politique québécois

Le système politique du Québec est composé de trois éléments :

• Le gouvernement fédéral

Le Québec est une des provinces de la fédération canadienne. Cette fédération


compte neuf autres provinces et trois territoires nordiques.

Le Parlement du Canada comprend la Chambre des communes et le Sénat. Les


députés fédéraux siègent à la Chambre des communes. Ils sont élus au suffrage
universel pour un mandat de cinq ans. Le Québec y est représenté par 75 députés.
Les membres du Sénat sont nommés par le premier ministre du Canada, sur
recommandation des provinces, 23 sénateurs proviennent du Québec.

Ces institutions légifèrent sur les questions communes aux membres de la fédération
(défense nationale, contrôle des frontières, monnaie, etc.), à l’exception des champs
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

de compétence exclusifs aux provinces. En matière d’immigration, il y a un partage


des pouvoirs entre le gouvernement fédéral et les provinces.

• Le gouvernement provincial

Le Québec a son propre gouvernement qui applique les lois votées par l’Assemblée
nationale (cette assemblée est composée de 125 députés).

Les domaines sous son égide sont : l’éducation, la santé, la justice, les ressources
naturelles et les affaires municipales.

Le Parlement québécois, créé en 1791, est un des plus anciens du monde. Il se


compose du lieutenant gouverneur et de l’Assemblée nationale. À l’instar de la reine
qu’il représente, le lieutenant gouverneur « règne mais ne gouverne pas ».

L’Assemblée nationale du Québec se renouvelle lors d’élections générales tous les


quatre ans.

• Les conseils municipaux.

Les municipalités ont également le pouvoir d’adopter des règlements dans leurs
domaines de compétence, entre autres en ce qui concerne l’aménagement du
territoire. Les conseils municipaux, dirigés par un maire élu, sont choisis par la
population lors d’élections au suffrage universel.

Au Québec, la démocratie participative apparaît comme une réelle alternative à la


démocratie représentative. En s’attardant sur les défis à venir, les québécois
cherchent un nouveau système de gouvernance et une évolution de la relation entre
l’état et les citoyens pour s’affranchir d’une vision paternaliste qui encadre, dirige,
réfléchit et propose des choix préétablis et donc limités. Leurs problématiques sont le
départ des baby-boomers, la pénurie de main d’œuvre, l’explosion de la dette du
Québec, le taux de suicide, la baisse de la natalité, les coûts du système de santé, les
ressources naturelles comme l’eau, la forêt ou les mines, les réformes de l’éducation,
l’individualisme croissant, l’entrée du privé dans toutes les sphères de la société…

La société québécoise dispose d’un immense potentiel pour l’application de ce


nouveau type de gouvernance. Sa culture progressiste et sociale-démocrate
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

bouillonne de groupes populaires, de syndicats et d’associations dont les membres


sont imprégnés d’une soif de justice sociale. Ces gens veulent aussi une meilleure
répartition de la richesse et du pouvoir, en plus d’être pétris d’une notion d’écologie
et de développement durable.

Citons quelques exemples à différents niveaux. Le concept de budget participatif


pourrait être facilement adaptable aux réalités québécoises. Porto Alegre est une ville
de la même taille que Montréal. Déjà, un parti municipal (Projet Montréal) se base
sur une réforme de la démocratie municipale par le pouvoir citoyen. De même, le
nouveau parti provincial Québec Solidaire a déjà intégré ce type de démocratie dans
ses statuts et l’applique lors de ses réunions.

Il s’agit donc aux citoyens d’assumer leurs responsabilités et de sortir d’une inertie
dans laquelle ils ont pu parfois s’installer pour commencer à réfléchir et à infléchir les
inégalités qui ne font que s’accroître.

1.2 Portrait du quartier Saint Michel

Situé au centre nord de l’Ile de Montréal, le quartier Saint Michel est un des quartiers
les plus densément peuplés et défavorisés de la ville. On constate un fort taux de
chômage, d’immigration, de déscolarisation, de délinquance et de pauvreté.

Quartier familial, Saint-Michel se démarque par une importante présence de familles


avec enfants (notamment des familles nombreuses ou monoparentales) et une
population relativement jeune. La population de Saint-Michel est essentiellement
locataire et consacre une bonne partie de son revenu au loyer. C’est dans ce quartier
que l’on retrouve le plus grand nombre de logements sociaux de l’arrondissement.

Majoritairement francophone, ce quartier est aussi un des plus multiethniques de


Montréal avec 42% de sa population née hors Canada (28% pour l’ensemble de la
ville). Les communautés italienne et haïtienne sont les plus représentées.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Le taux de scolarisation est très bas ainsi que les niveaux de revenu. 40% des
ménages vit en dessous du seuil de faibles revenus15 contre 29% pour l’aire
métropolitaine de Montréal.

1.3 Histoire du quartier Saint Michel

Saint Michel se développe économiquement et démographiquement grâce au secteur


manufacturier et à l’exploitation des carrières Miron et Francon. De nombreux
ouvriers d’origine ethnique diverses (italienne notamment) s’établissent dans la ville.
Les maisons se construisent à un rythme très rapide, des services publics sont créés
pour répondre aux besoins de ces personnes (hôpital, école…).

Mais dès les années soixante, les habitants commencent à ressentir les effets d’un
développement désordonné. Le voisinage entre les résidences et les carrières, la
construction d’une autoroute métropolitaine au sud du quartier rendent la vie de plus
en plus pénible. En 1968, les citoyens se prononcent par voire référendaire l’annexion
de la Ville de Saint Michel à la Ville de Montréal.

Les carrières cessent progressivement leur activité et le quartier Saint Michel voit
s’accroître le nombre d’entreprises manufacturières, d’entrepôts et d’atelier de
fabrication/réparation sur son territoire. Dans les années 80, la situation de l’emploi
commence à être difficile pour plusieurs familles du quartier et on passe d’une
population active à une population ayant de plus en plus recours à l’aide sociale.
Saint Michel devient peu à peu un terrain d’accueil pour les communautés étrangères
(haïtienne, cambodgienne, laotienne et latino-américaine).

Plusieurs organismes communautaires et associations sont crées afin de répondre


aux besoins de cette population fragilisée. Le mouvement communautaire joue un
rôle déterminant. Au fil des années, ces différents organismes partenaires se
rassemblent dans divers lieux d’informations et de concertation (maison de la famille
notamment) dans le but d’améliorer des conditions sociales, économiques et
environnementales du quartier.

15
Équivalent du RMI français
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Le mouvement des « Villes et villages en santé » et ses Tables de concertation.

L’objectif de ce mouvement est de réunir les forces vives d'une communauté, les amener à
travailler ensemble, consulter les citoyens et les amener à prioriser leurs besoins. Montréal
dispose d’un important réseau de « Tables de Concertation » qui œuvrent en lien avec les
services centraux de la Ville. Ces Tables ont un champ d’action et une portée sociale très
large et efficace. Chaque quartier dispose d’une Table qui conduit des projets visant à
répondre aux besoins des populations mais aussi à les ancrer au sein de leur communauté.
Selon les secteurs et la structure sociale de la population, une Table va mettre en place des
programmes de lutte contre la pauvreté, des opérations en faveur de l’environnement, des
activités tournées vers les personnes en marge (3ème âge, jeunes, handicapés…). L’objectif
des Tables est d’encourager les initiatives des communautés, de faire la promotion de la
solidarité, de la concertation et du développement communautaire, social et économique,
dans une perspective de justice sociale.

Les années 90 amènent un nouveau souffle pour le quartier Saint Michel avec la
création du mouvement de concertation intersectoriel. Issu du mouvement des Villes
et villages en santé la table de concertation « Vivre Saint Michel en Santé » amène
une prise de conscience de la nécessité d’agir et de réunir les efforts du milieu
communautaire, du réseau institutionnel, des élus municipaux, provinciaux et
fédéraux et du milieu économique.

Suite à sa création, une série de recommandations et de priorités d’action ont été


adoptées en vue d’améliorer la qualité de vie de la population du quartier grâce à un
grand rassemblement d’acteurs du milieu et de citoyens. Cette nouvelle prise en
charge a suscité la formation de comités de travail (transports, sécurité,
environnement, espaces verts, famille, développement économique…) et la naissance
de projets concertés.

Depuis ce jour, le mouvement Vivre Saint Michel en santé poursuit son rôle de
rassembleur et de moteur pour faire face au changement socio-économique qui est
au cœur des préoccupations des citoyens.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

2. Le projet

2.1 Le projet de revitalisation de la rue Jarry

Depuis 2003, le quartier Saint Michel est inscrit dans un processus de revitalisation
urbaine conduit par la Table de Concertation du quartier.

Dans ce contexte, une vision globale s’est développée autour de la revitalisation de


la rue Jarry. Principal axe est-ouest du quartier, cette artère représente un potentiel
et un enjeu majeur pour le développement économique et social du quartier.

Actuellement, c’est un espace très peu agréable à pratiquer en tant que piéton car
elle accueille une voie de camionnage, qui engendre bruit, pollution et insécurité, et
ne dispose pas de trottoirs convenables pour déambuler. La rue est triste, bétonnée,
sans verdure. C’est un lieu de trafic routier mais pas véritablement un lieu d’arrêt et
encore moins de flânerie. Quelques bars et commerces tentent de survivre mais la
faible attractivité de la rue ne permet pas de drainer une foule importante.

Figure 2 : l’état actuel de la rue Jarry

La majorité des commerçants interrogés avouent avoir du mal à faire tourner leur
commerce. Leur clientèle se renouvelle peu, ce sont des habitants et travailleurs du
quartier qui fréquentent les commerces et restaurants de la rue Jarry, il n’y a que
très peu de personnes extérieures malgré que la rue soit un important lieu de
passage.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

A la question « pensez-vous qu’un projet d’aménagement et une nouvelle image de la


rue donnerait à votre commerce un nouvel attrait » les commerçants répondent un
oui unanime. Ceux-ci souhaitent profiter du projet pour apporter des modifications à
leur commerce : agrandissement, rénovation, façade, terrasse… La plupart des
propriétaires sont prêts à faire d’importants investissements pour améliorer l’aspect
de leur commerce s’ils sont appuyés par le Chantier de revitalisation.

La planification détaillée de la rue Jarry commandée par l’arrondissement a été


confiée au groupe Cardinal Hardy (cabinet d’architecture, paysage et design urbain)
afin de qualifier cette « artère fondatrice ».

Une stratégie de développement a été proposée, reposant sur une analyse du milieu
et un diagnostic du positionnement économique, et des propositions d’aménagement
ont été établies. La requalification de la rue Jarry comprend donc une diversification
des activités, une densification de l’habitat, une consolidation des secteurs d’emploi
ainsi qu’un soutien à la vitalité commerciale.

Déjà imaginé dans ces grandes lignes, le projet de revitalisation de la rue Jarry a vu
ses objectifs alimentés par la création d’un comité de citoyen (le groupe OSER Jarry)
qui travaille depuis 4 ans sur une vision d’avenir à partir d’études menées par
l’arrondissement et de discussions entre tous les partenaires.

La vision de ce quartier dans 10 ans est celle d’un « milieu de vie convivial et
sécuritaire répondant aux besoins des résidents, des travailleurs et des familles du
quartier ». Pour parvenir à ces objectifs, 7 grandes orientations ont été lancées pour
définir le projet :

• Inscrire la rue dans un environnement de qualité.


• Transformer l’image de la rue.
• Créer un pôle civique et culturel.
• Marquer l’identité de la Cité des Arts du Cirque.
• Augmenter et diversifier l’offre de logements pour répondre aux besoins des
résidents actuels et potentiels du quartier.
• Adapter l’offre commerciale aux besoins des milieux.

Déjà un premier degré de collaboration a été instauré entre citoyens et techniciens.


Mais la question de la représentativité s’est assez vite posée. Dans quelle mesure ce
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

comité est-il représentatif de l’ensemble de la population ? Comment a-t-on désigné


ses représentants ? Comment toucher et faire participer les populations les plus
démunies ? Face à l’enjeu d’une démocratie participative plus ouverte et pour
répondre à ces questions, la Table de Concertation Vivre Saint Michel en Santé et le
service du Développement Social de la Ville de Montréal ont travaillé en collaboration
pour mettre en place un outil de participation citoyenne novateur : le parcours
commenté.

2.2 Le dispositif participatif retenu : le parcours commenté

Cette méthode a été mise au point par Jean-Paul Thibaud, chercheur au CRESSON16,
et est employée dans plusieurs projets urbains en France.

La posture est un travail en groupe et en réseau avec une réflexion sur le processus
de projet et ses acteurs. L’objectif est de prendre en compte plusieurs dimensions
complémentaires constituant le site :

La forme urbaine et construite :


(technique)

La forme perçue (sensible)

La forme vécue (social)

Figure 3 : schéma de compréhension


de la posture

16
Centre de recherche sur l'espace sonore et l'environnement urbain, Grenoble
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

D’une manière pratique, il s’agit d’organiser un itinéraire pour dire/lire l’espace vécu,
perçu, imaginé, représenté. L’objectif est de susciter une expression spontanée des
représentations, des perceptions et des usages des citoyens sur la rue et de favoriser
l’expression collective sur cet espace.

Parcourir permet de se représenter le territoire et le projet mais surtout de débattre


et de construire un futur en dégageant les potentiels du site.

Parcourir permet aux citoyens de « dire » les lieux, de décrire leurs pratiques, leurs
usages, les manques, les futures activités possibles ou encore les liens à faire avec
les autres quartiers. Le but est d’apporter des éléments sensibles et vécus
permettant d’enrichir les objectifs d’aménagement et le projet.

Le déroulement des parcours commentés suit un principe quasi identique pour tous
les groupes. Dans un premier temps, le groupe suit un itinéraire ponctué de lieux
d’arrêt préalablement définis pour discuter du futur projet d’aménagement (lieux à
enjeux). Les participants sont invités à décrire les lieux, exprimer leur vécu, leur
perception de l’espace et des photos sont prises pour illustrer leurs propos. Chaque
participant s’exprime librement sur le mode de la conversation.

Après environ 1h de cheminement, le groupe se rassemble pour dresser une liste de


points marquants du parcours et ainsi établir des thèmes prioritaires (propreté
urbaine, sécurité piétonne, aménagement urbain…) ainsi que des lieux à enjeux.

Le parcours commenté était jusque là un outil peu connu des travailleurs sociaux ou
des professionnels de l’urbanisme. Des « marches exploratoires » étaient mises en
place pour remédier notamment aux problèmes d’insécurité rencontrés par les
femmes (passages sous terrain, ruelles peu éclairées…) mais à ma connaissance, le
dispositif n’avait pas été utilisé en matière de concertation dans le cadre d’un projet
urbain à Montréal.

Il s’agissait donc de mobiliser les travailleurs, habitants et acteurs de la rue Jarry


autour de leurs usages, de leurs attentes et des évolutions possibles. Le partenariat
VSMS et Développement Social a conçu et animé 2 parcours commentés collectifs et
des entretiens (citoyens, travailleurs, commerçants, acteurs du milieu) entre
septembre et novembre 2007.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Pour réaliser les parcours, un appel à participation est lancé auprès des différents
acteurs de la rue pour obtenir une liste de résidents, travailleurs et commerçants.
Ces participants volontaires ont permis de monter 2 groupes homogènes d’une
dizaine de personnes : un groupe d’habitants et un groupe de travailleurs. Le choix
de faire des groupes homogènes était volontaire et a permis à chacun de s’exprimer
sans gène et d’échanger autour d’intérêts et d’enjeux communs. Par exemple, la
propreté urbaine pour les habitants et l’implantation de nouveaux commerces pour
les travailleurs.

En ce qui concerne les commerçants, plus durs à rejoindre, la participation s’est faite
par le biais de questionnaires et d’entretiens individuels qui ont permis de recueillir
leurs commentaires et d’échanger autour du projet et de leurs attentes.

Suite à ces parcours, la parole habitante a été analysée et retranscrite sous la forme
de fiches thématiques (disponibles en annexes) puis présentée lors d’une restitution
finale devant les habitants, la table de concertation et les responsable du service
urbanisme de l’arrondissement. Cette présentation aux différents décideurs et
techniciens a non seulement valorisé la participation et le travail des habitants mais
elle leur a aussi redonné confiance dans la possibilité de changer les choses.

3. Retour sur expérience

Souvent délaissés, connaissant des conditions de vie peu agréables, ces habitants ne
croient plus aux nombreuses promesses qu’on leur a successivement faites.
L’enfouissement des fils électriques est en suspend depuis 1989 alors que les
résidents ont déjà payé pour cette nouvelle installation, la réfection des trottoirs pour
pouvoir circuler de manière sécurisé sur la rue, l’implantation d’abribus pour se
protéger des intempéries…

Des demandes peu exigeantes qu’il parait impensable de ne pas exécuter. Hors dans
ce quartier très défavorisé on part de loin et les attentes des habitants sont donc très
basiques.

Plus de propreté, plus de sécurité, en d’autres termes une rue de « confort » plus
qu’une rue de « standing ». Et là, les perspectives du futur projet d’aménagement (à
ce jour non diffusé auprès de la population) ne correspondent pas forcément pas aux
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

attentes de celle-ci. Un projet de réhabilitation complète, neuf et verdoyant sur le


papier mais qui occultent certains usages et pratiques. En effet, il prévoit la
destruction d’un bâtiment considéré par les habitants comme un élément patrimonial
fort, l’école où ils ont appris à lire, à écrire, à compter ainsi que leurs enfants… Le
projet propose la création d’un square, idée aberrante pour les habitants puisqu’un
immense complexe environnemental (un parc de … hectares) mitoyen de la rue, est
en cours d’aménagement. Ils disent préférer à cet endroit un petit groupement de
commerces de proximité…

Enfin, un rétrécissement de la chaussée est préconisé pour réduire les nuisances du


trafic. Mais paradoxalement, les habitants interrogés se montrent très défavorables à
un rétrécissement de la rue en termes de circulation. Jarry étant déjà congestionnée
aux heures de pointes, une réduction du nombre de voies accentuerait le problème et
provoquerait un engorgement de l’autoroute métropolitaine et des rues secondaires,
très résidentielles.

Paroles de citoyens :

« Ici on marche en voiture 8 mois par année parce que pour les piétons on a que 4 mois
pour profiter du temps. »

« Le Québec c’est grand, pour se déplacer d’une place à l’autre c’est loin et puis on est
tout le temps pressé. »

« L’Amérique c’est ça, c’est vite vite, fais tes affaires et repars. »

Malgré des propositions parfois très pertinentes, les participants (habitants,


travailleurs, commerçants) ont sur Jarry une vision d’avenir très floue. Ces personnes
n’ont pas encore une idée précise de la future vocation de la rue, en tous cas ils ne
croient pas à une transformation radicale en artère commerciale modernisée et ultra
dynamique. Leur point fort est qu’ils sont très réalistes sur ce qui va se passer sur
Jarry dans les dix prochaines années, car ils sont un peu lassés des promesses
d’amélioration. Ils préfèrent voir se réaliser des actions simples à court terme qui
améliorent leur quotidien plutôt qu’un gros projet qui n’aboutira que dans une
quinzaine d’années. Pour les décideurs, cela pose évidement de nombreuses
questions quant aux priorités d’action mais cela est aussi plutôt rassurant car les
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

citoyens attendent beaucoup moins que ce que leur propose le futur projet de
revitalisation.

Cette expérience de mobilisation autour de la rue Jarry a permis d’échanger avec des
personnes qui ont des choses à dire, qui proposent et transmettent leurs idées de
manière très constructive. Ces habitants, commerçants, travailleurs connaissent la
rue, savent ce qui peut fonctionner ou non, ce qui peut améliorer, transformer,
changer Jarry. Le travail effectué a permis de rapprocher les citoyens du projet, de
leur montrer que les choses pouvaient évoluer et qu’ils pouvaient participer à cette
évolution. Cette démarche plutôt originale a sans doute réconcilié les citoyens avec la
participation, certes moins formelle mais tout aussi efficace car elle a favorisé une
expression spontanée.

Le travail des parcours commentés constitue donc une nouvelle étape dans ce
processus de construction d’un quartier plus agréable à vivre, où chacun peut
s’exprimer et prendre sa place pour former une communauté plus forte et qui se
prend en main. Les parcours ont permis de parler des préoccupations et problèmes
actuels mais de penser la rue de demain et même si le travail est long, les idées et la
motivation sont là pour laisser au prochaines générations un quartier riche d’une
longue histoire mais libérer de ces plus grosses contraintes d’image, de pauvreté, de
lacunes en terme d’équipements, de commerces et de services…
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

B. Le projet Mistral à Grenoble (étude de cas)

1. Le contexte

1.1 Histoire : De la cité jardin à aujourd’hui…

1.1.1 La cité jardin du Rondeau

La cité du Rondeau a été conçue sur le modèle des cités-jardins au bord du Drac,
sous la municipalité Paul Mistral dont elle prendra le nom après sa mort en 1932.
Paul Mistral fait du logement social l’une des priorités du mandat : la construction
débute en 1925, 4 ans après la conception du projet.

Le modèle de la cité Mistral suit sur les principes développés en Angleterre, Autriche
et Allemagne par Ebenezer Howard et Camillo Sitte. Le plan d’ensemble de la cité
représente une trame radioconcentrique de rues et de boulevards convergeant vers la
place de la Solidarité située au centre. On compte 200 logements répartis en 12
groupes d’immeubles de 1 à 16 logements. Boulevards, bâtiments et végétation
abondante caractérisent la cité qui est en quelque sorte une « ville satellite » puisque
Grenoble se limite à l’époque aux remparts du futur boulevard Foch.

En 1926, 1032 personnes vivent dans cette cité-jardin. Les origines géographiques
des habitants sont diverses : quartiers populaires de Grenoble, communes proches
(telles que St Martin le Vinoux, Fontaine), des régions de l’Oisans et du Trièves.
Parmi les origines ethniques, on trouve de nombreuses familles issues de
l’immigration italienne. On compte 284 ouvriers et 108 employés sur l’ensemble de la
population active (406 personnes au total).

Malgré le manque de confort dans les maisons (notamment le chauffage) et


l’éloignement de la ville, les habitants tiennent beaucoup à leur maison, à leurs
grandes pièces ensoleillées, leur jardin et cave individuelles. Pour eux c’est un
privilège d’habiter cette cité qui représente « la campagne à la ville ».

L’activité socioculturelle est assurée par « l’Amicale » qui propose des animations
(spectacle, chorale, théâtre, manèges) et des activités sportives (football et rugby)
qui atteignent un haut niveau professionnel au cours des années 30.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

La situation change radicalement en 1959 lorsque la municipalité prend la décision de


démolir la cité pour en construire une nouvelle afin de répondre à la demande
grandissante de logement. La rénovation des maisons existante s’avérant trop
coûteuse, la cité est démolie malgré la mobilisation de nombreux habitants et 904
nouveaux logements sont construits entre 1960 et 1970.

1.1.2 L’actuelle cité Mistral

Située au sud ouest de Grenoble, la cité Paul Mistral, classée en ZUS, présente une
forme rectangulaire s’étendant sur une superficie de 9 hectares. Au nord du quartier
on retrouve des friches industrielles, à l’est, le lycée technique Vaucanson et d’autres
équipements scolaires, au sud le grand parc Bachelard (dont il est séparé par une
bretelle d’autoroute. Enfin, à l’ouest, se quartier se heurte à l’autoroute A 480 qui
sépare le quartier des berges du Drac. Un mur antibruit cache le quartier aux yeux
des automobilistes qui emprunte l’autoroute.

La cité est donc un espace très enclavé, renfermé sur lui-même d’un point de vue
morphologique.

Mal desservi (une seule ligne de bus), le quartier est marqué par une absence totale
de hiérarchisation entre les espaces publics et résidentiels ; les seuls espaces clos
sont les cours d’école. Le système de voirie interne, peu lisible, ignore les
équipements publics situés au cœur du quartier.

La place de la Solidarité toujours au centre du quartier est le seul vestige de la cité


du Rondeau, les autres espaces publics sont peu entretenus et peu fréquentés, on ne
note pas d’espaces attractifs mise à part la place centrale.

Le cadre bâti repose sur des immeubles HLM construits sous forme de tours et
d’imposantes barres qui masquent la vue sur le massif du Vercors et renforce l’effet
d’enclavement. Malgré une réhabilitation partielle des immeubles (façades, halls
d’entrée…) le bâti est fortement dégradé.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

1.2 Portrait du quartier

1.2.1 Données démographiques17

Quatre grandes tendances caractérisent le quartier Mistral :

- Une population en baisse depuis 1975 avec un taux de variation annuel de -


1.71%.

Figure 4 : taux de variation annuel de la population du quartier Mistral

- Une population nettement plus jeune que sur l’ensemble de la ville (35% de
moins de 20 ans contre 20% pour Grenoble). Néanmoins, comme dans le reste de
l’hexagone, la tendance générale est à la baisse des moins de 20 ans et à la hausse
des plus de 60 ans.

- De grands ménages avec une majorité de familles de 4 personnes ou plus.

- Le quartier Mistral compte au sein de sa population une part élevée de personnes


de nationalité étrangère (¼ de la population totale).

En termes d’habitat, le quartier compte aujourd’hui 904 logements regroupant 2 799


habitants. On constate une forte concentration de logements sociaux, comprenant
des logements de grandes tailles de type T5, corrélés avec la taille des ménages.

17
Données INSEE issue du Marché de définition quartier Mistral
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Le taux de rotation des familles est plus faible que dans le reste de la ville : les
ménages présents restent sur place et on enregistre peu de nouveaux arrivants.

1.2.2 Une population fragile

La situation socio-économique des habitants du quartier Mistral est marquée par


d’importants problèmes de chômage et de faible revenu. On compte 50% d’ouvrier
parmi la population active et on constate une hausse du pourcentage d’emplois
précaires. 40% de la population de 15 ans et plus n’a pas de diplôme et le taux de
formation général est très nettement inférieur à la moyenne grenobloise. Cependant,
le pourcentage de diplômés de niveau supérieur à bac+2 est en augmentation. Le
taux de chômage est le plus élevé de Grenoble et la population bénéficie fortement
de l’aide sociale.

2. Le projet

2.1 Le programme de renouvellement urbain

Face à ces problèmes, la municipalité Destot a lancé depuis 2004 un grand projet de
rénovation urbaine. L’objectif est de réorganiser le territoire pour en faire un
ensemble cohérent et permettre à ce secteur de s'ouvrir sur Grenoble. Les enjeux
sont multiples :

- Adapter les formes d'habitat aux modes de vie actuels et favoriser une plus grande
mixité sociale.

- Offrir un cadre de vie plus agréable et plus sûr.

- Contribuer à travers de nouveaux équipements publics à l’attractivité du secteur.

- Améliorer l’offre de transports en commun.

- Aménager des services et des commerces de proximité de qualité au cœur des


quartiers…

- Préparer l’arrivée de futures activités économiques.


La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

1 La place centrale 7 Aménagement du secteur Rhin et Danube

2 Le Plateau 8 Rénovation de l’école Anatole France

3 Nouveau collège des Eaux Claires 9 Démolition des barres Strauss

4/5/6 Construction de logements 10/11 Achèvement des aménagements et


travaux

Nouvelle centralité entre les quartier Mistral et Eaux Claires - 53 -

Figure 5 : le programme de renouvellement urbain du quartier Mistral

Le projet Mistral, Eaux-Claires, Rondeau–Libération vise à résoudre des déséquilibres


sociaux et urbains qui pénalisent la qualité de vie des habitants, et empêchent
l'ensemble de ce secteur de s'ouvrir résolument sur Grenoble.

Le programme adopté sur ce secteur prévoit :

- Une opération de construction démolition sur les 12 prochaines années (500


logements démolis, 500 logements neufs) pour une plus grande diversité des types et
des formes d'habitat au bénéfice de la mixité urbaine et sociale.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

- La création d’un pôle de centralité au Nord du quartier, avec la création de la


place « Mistral – Rondeau – Eaux Claires » qui devra lier le quartier au reste du
secteur par l’implantation d’équipements publics fédérateurs (collège et équipement «
sport, jeunesse, culture »). Le Plateau, maison pour tous du quartier Mistral,
autrefois localisée sur la place de la Solidarité au cœur de la Cité fait aujourd’hui le
lien entre les trois quartiers.

- Le développement d’activités économiques au Sud du quartier, à partir de


2009, sur les terrains libérés par les démolitions.

- La requalification d’espaces publics structurants ainsi qu’une intervention forte


sur les principales voiries pour leur donner un véritable aspect d’artère de ville.

- Le développement de l'offre de transports publics favorisant les déplacements


vers et hors le quartier.

2.2 Les dispositifs participatifs retenus

Au départ, un groupe d’une vingtaine d’habitants a été associé au marché de


définition pour participer à l’élaboration du diagnostic, à la définition des enjeux, à la
présentation des grandes orientations du projet. Ce groupe a ensuite eu, au même
titre que les élus, l’opportunité de choisir entre les projets présentés par les trois
équipes d’urbanistes. Aucun des deux groupes ne savaient ce que l’autre allait
choisir. Le pari était risqué puisque les groupes pouvaient choisir des projets
différents ce qui aurait entraîné des tensions entre les habitants et la municipalité.
Les choix ont coïncidés sur le projet de l’agence AUC dirigée par l’architecte urbaniste
Djamel Klouche.

Au-delà de la concertation préalable décrite par le Code de l’Urbanisme, la Ville de


Grenoble s’est assuré les services d’une agence spécialisée dans la communication et
la concertation. Les premières esquisses du projet ont été présentées en novembre
2002 et ont été suivis de visites commentées, débats publics, réflexions autour de
son évolution. L’objectif était de permettre aux habitants, y compris les plus coupés
des lieux de débat, de comprendre le projet et de s’y impliquer en renforçant leur
sentiment d’appropriation du projet urbain.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Ce projet urbain a ainsi fait l'objet d'une exposition des 3 maquettes de concours,
d'une visite guidée par les élus, d'un débat et de réunions publiques, de nombreuses
rencontres avec le Conseil Consultatif de Secteur et le comité de citoyen…

Une charte sur le relogement a aussi été mise en place car un tel projet nécessite un
accompagnement très fort des familles appelées à changer de logement. Des
accompagnements individuels sont mis en place pour soutenir les habitants et en
particulier les personnes âgées.

Mais le temps fort de la concertation a été la mise en place des parcours ateliers par
le Collectif BazarUrbain, à la demande de la Ville de Grenoble, dans le cadre du projet
« une place pour trois quartiers ». L’objectif visé était de recueillir les expériences
sensibles et la parole habitante sur les usages d’une future place à l’intersection des
quartiers Mistral – Rondeau – Eaux Claires.

Les parcours ateliers ont permis une énonciation et un débat autour de cette
expérience accompagné par une production d’une juxtaposition de paroles, d’images
et de dessins.

Les parcours se sont déroulés comme suit :

Une première demi-journée est consacrée à parcourir et décrire les lieux, les usages,
les manques, les attentes pour faire découvrir leur quartier et énoncer les futurs
usages possibles de la place, ses matériaux, sa configuration… Chaque participant est
également invité à prendre des photos.

Un dessinateur accompagne chaque groupe et esquisse des dessins inspirés des


paroles échangées à propos d’éléments sociaux (types d’usages, d’échanges
souhaités…), techniques (aménagements, matériaux…) ou sensibles (matériaux,
verdure, arbres…). Ses dessins alimentent la discussion et la production commune.

Après le parcours, le groupe se réunit dans une salle du quartier pour visionner les
photos prises pendant le parcours. Elles sont débattues et un choix collectif d’une
quinzaine de photos, les plus intéressantes au regard de l’expérience vécue, est
amorcé.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

La semaine suivante, en soirée, un deuxième temps est organisé. Il commence par


la projection des photos sélectionnées. Une nouvelle discussion permet de savoir si ce
premier choix est bien représentatif des questions abordées pendant le parcours et
l’atelier. Le choix des photos est finalisé lors de cette seconde séance. Hors atelier,
les paroles, images et dessins du groupe sont mises en page par un graphiste.

Une réunion publique d’information regroupant les futurs usagers, les prestataires de
services de la place, les élus, les techniciens, les habitants des quartiers et les
Grenoblois à été initiée pour rencontrer le collectif BazarUrbain et la maîtrise d’œuvre
de la future place. L’objectif était de comprendre la démarche de BazarUrbain et de
présenter le travail initié avec les premiers groupes de participants. Au total, sept
groupes ont été créés :

- femmes en cours d’alphabétisation

- professionnels du quartier

- habitants des quartiers périphériques (deux groupes)

- jeunes adultes de Mistral

- élèves du lycée Louise Michel

- élèves du collège Ampère

Quelques mois plus tard, une restitution est faite au Comité de pilotage et discussion
est engagée avec l’équipe conceptrice pour les informer de l’avancement de la
concertation et lui présenter la matière issue des parcours ateliers afin qu’il se
positionne lors de la prochaine restitution publique.

Une restitution finale conçue sous forme d’exposition et de débat public présente les
images, les paroles et les dessins issus des parcours ateliers.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

3. Retour sur expérience

Le projet Mistral a été accompagné d’un important processus d’aide à la


compréhension du projet pour permettre aux habitants de s’impliquer et de donner
leur avis sur leur futur cadre de vie. Ils apprécient une certaine transparence quant
aux objectifs du projet et notamment en termes de relogement. C’est là un point fort
du projet. La mise en place des parcours ateliers a permis à la population de mettre
en débat l’avenir de leur milieu de vie, en leur montrant qu’ils pouvaient apporter des
éléments et participer à l’évolution du projet.

Malgré une mobilisation difficile au départ, surtout pour les groupes de jeunes, la
méthode des parcours a obtenue une bonne adhésion et compréhension de la part
des participants. « C’est une méthode adaptée, ludique, moins formaliste qu’une
réunion publique et qui met donc les gens à l’aise » confie Hassen Bouzeghoub,
directeur du Plateau18. « Après les parcours, un pot est organisé, la convivialité est là,
on discute. En revanche, la restitution finale en présence des élus est à retravailler
car il y a moins de dynamisme, la communication est moins bonne, c’est un peu les
élus face et non avec les habitants, c’est dommage ».

L’aménagement de la place « Eaux Claires Rondeau Mistral » découle de ces parcours


ateliers. A partir de la parole habitante, de l’histoire et de la toponymie des lieux,
(Mistral associé au vent, Eaux Claires à l’eau) l’artiste Jan Kopp et les architectes
Djamel Klouche et Robert Helmholtz ont imaginé la nouvelle centralité du quartier.

Cette place très « design », de nature changeante, constitue une plateforme à des
usages potentiels. Les bassins d’eau et ainsi l’ensemble du lieu se transforment et se
déterminent selon les saisons, les facteurs utiles ou esthétiques, les envies des
habitants. Le dessin imprimé au sol rappelant une carte astrale, un hémisphère en
inox, un passage à gué, des îles vertes, l’apparition et la disparition de l’eau telle des
marées, donnent une identité plastique à la place et offre un espace ludique à la
population.

18
Le « Plateau » est la Maison pour Tous du quartier Mistral
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Cette place fut au départ une surprise, un décalage entre les attentes et les résultats.
Les habitants attendaient une place conviviale, avec des jeux pour enfants
(toboggans, tourniquet…), ils sont aujourd’hui face à une véritable œuvre d’art19
qu’ils perçoivent comme abstraite, « futuriste » et peu intimiste. La place Mistral –
Eaux Claires n’est pas encore LA place du quartier, comme l’était la place de la
Solidarité. Mais comme pour tout projet, il faut un temps d’appropriation. Déjà, le
Plateau, délocalisé pour servir d’élément de liaison, se présente comme un lieu
fédérateur entre les quartiers. « Au début les habitants des Eaux Claires ne venaient
pas, il y avait une certaine réticence vis-à-vis de la population du quartier Mistral.
Aujourd’hui toutes les activités proposées affichent complet et les habitants se
mélangent sans aucun problème » affirme Hassen Bouzeghoub.

Figure 7 : la place aujourd’hui

Figure6 : le projet de la place Mistral – Eaux Claires

La réussite de ce projet tient donc plus à l’attractivité de l’équipement qu’à


l’aménagement de la place, cependant, l’idée de décentraliser celui-ci a véritablement
impulsé un renouveau du secteur.

19
Labélisée par le Ministère de la Culture dans le cadre de l’opération « Grenoble ville-objet culturel »)
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

C. La Helmhotlzplatz de Berlin, Allemagne (étude de cas)

1. Le contexte

1.1 Le contexte politique allemand.

L’Allemagne est un état fédéral qui compte 16 länder (états) possédant chacun une
constitution, un gouvernement, un parlement, une cour de justice et une ambassade
à Berlin.

Les grands principes du fédéralisme allemand reposent sur le partage des


compétences entre le Bund (la fédération) et les Länder (les pays), la subsidiarité,
l’auto administration des communes et l’animation réciproque entre les instances
supérieurs et inférieures.

Le partage des compétences :

La loi fédérale d’aménagement du territoire du 8 avril 1965 a clairement distribué les


tâches en matière de planification et de projets urbains. Elle a, de plus, mis en place
l’une des spécificités fortes de l’Allemagne, en terme de planification, qui est la mise
en œuvre tacite du principe de subsidiarité en fonction de la taille des communes.

Le Bund édicte des prescriptions cadres en matière d’aménagement du territoire,


mais ne dispose pas d’organes déconcentrés sur son territoire

Les Lands ont pour mission d’élaborer les plans et les programmes d’aménagement
de leur territoire (landesplanning), ces derniers s’imposant aux communes.

La subsidiarité :

Le principe de subsidiarité réside dans le fait d’accorder à chaque échelle hiérarchique


(Individu, famille, voisinage, quartier, ville ou village, Land, Fédération, Union
Européenne, Nations Unies) une certaine autonomie et une autodétermination. Il en
résulte que le niveau décisionnel immédiatement supérieur ne doit régler que les
affaires que le niveau précédent ne peut organiser aussi efficacement.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

L’autonomie de gestion des communes:

Les communes règlent sous leur entière responsabilité (tout en respectant les lois)
toutes les affaires de la communauté locale (notamment le plan de zonage) mais
aussi le soutien à la jeunesse, l’aide sociale, la construction, l’urbanisme. La
surveillance communale du Länder est en règle générale restreinte au contrôle de la
conformité aux lois. Mais de cette autonomie découle une lourde contrainte
financière. En effet, si les communes se trouvent privées de ressources, elles sont
condamnées à péricliter.

Le principe d’ « animation réciproque » :

Il s’agit de donner une homogénéité au système fédéral. Les activités du Bund, des
Länder et des communes doivent s’accorder les unes avec les autres en termes de
contenu et de besoins. En effet, les programmes, projets des instances inférieures
doit respecter les règles des instances supérieures et les instances supérieures
doivent tenir compte et répondre aux besoins des instances inférieures.

Cette animation réciproque se traduit par exemple au niveau des Länder par des
plateformes d’échanges telles que l’ARGEBAU20 qui réunit tous les ministères de la
construction et du développement urbain des 16 Länder.

1.2 Le contexte berlinois

Réunifiée depuis onze ans, Berlin est une ville de contrastes : pôle économique
moderne aux façades de verre, urbanisme soviétique qui côtoie désormais une
architecture vitrine du libéralisme, des milliers de mètres carrés de parcs et d'espaces
verts, de vastes friches industrielles, de vieux quartiers le long desquels filent des
kilomètres de cités, vestiges d'un urbanisme sauvage façon années 60-70.

Cette capitale affiche un foisonnement d'initiatives en tous genres, culturelles et


artistiques en particulier. Cette ville en devenir se bat pour sortir de ses
contradictions, gommer les traces d'un passé tout en n'échappant pas à sa mémoire.
Aujourd'hui, c'est aussi avec ses habitants qu'elle prétend vouloir se reconstruire. A

20
ARGEBAU : Groupe de travail chargé de l’urbanisme, de la construction et de l’habitat
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Berlin, leur participation est inscrite depuis près de vingt ans dans les principes
directeurs de la rénovation urbaine.

Dans les années 1970, Berlin est encore très marqué par les dommages de la guerre
et par la dégradation du bâti. Pour remédier à ces problèmes, on utilise la démolition
des bâtiments vétustes et la construction de nouveaux logements, appelé
« renouvellement urbain ». Mais la destruction de logements a engendré un
écroulement des structures sociales existantes et une perte de liens socioculturels,
massivement critiqué par les habitants. Après une redéfinition des objectifs
urbanistiques et une concertation étroite avec les habitants est née la « rénovation
urbaine douce ». L’objectif était d’allier rénovation des vieux quartiers tout en
mettant en place une politique de modernisation de ces logements.

C’est dans ce contexte qu’ont peu à peu été créés les instruments politiques,
administratifs et juridiques nécessaires afin d’institutionnaliser la participation des
habitants dans ces zones de rénovations urbaines. Parmi eux, un plan social21et une
agence de conseil pour les locataires, comité de quartier, comité consultatif à la
rénovation urbaine. La mise en place d’une cellule de coordination et de pilotage a
permis de faire le lien entre les différents groupements d’intérêt : propriétaires,
habitants, mairie, Land de Berlin, responsables politiques, associations, économie
locale. Cette prestation a été réalisée par un bureau d’études privé.

Le développement urbain relève de la compétence des länder. En choisissant la


rénovation urbaine douce, le land de Berlin s’est clairement positionné en faveur
d’une politique de mixité sociale.

Le problème des ségrégations socio spatiales ne cessant de s’accroître dans les villes,
le Bund et les länder lancent en 1999 le programme « Ville sociale »

21
Plan social pour les locataires prévu par l’article 180 du Code de la Construction
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

1.3 Management de quartier dans le cadre du programme « ville sociale »

Mise en place en 1999 pour une durée de 3 ans renouvelables, le programme « Ville
sociale » a pour objectif de lutter contre l’exclusion socio spatiale et renforcer la
cohésion sociale. Il vise des territoires géographiquement définis par un besoin
particulier de développement et mise sur l’entraide locale (volontariat, économie
locale, auto assistance) pour prévenir une dégradation sociale trop importante et
pour inverser durablement la spirale descendante de l’exclusion.

Il est financé à hauteur de 1/3 par le Bund, 1/3 par le Lander et 1/3 par la commune.
Cette démarche de renouvellement urbain concerne 17 quartiers en difficulté à Berlin.

Deux champs d’action composent ce programme. D’une part, les champs d’action
stratégiques (ou méthodes) tels que la que la « mobilisation des ressources,
l’évaluation et la surveillance statistique, mais surtout le plan d’action intégré, le
management de quartier et l’implication/participation des différents acteurs dont les
habitants. » D’autre part, les champs d’action concrets (ou thématiques) recensé
dans le tableau ci-dessous :

Amélioration de l’image des quartiers


La cohésion de voisinage
L’amélioration de l’habitat
L’emploi
Le marché du logement
La qualification
Les activités culturelles de quartier
L’infrastructure sociale
L’école
Les espaces publics et de proximité
La promotion de la santé
L’environnement et les transports

Cette nouvelle philosophie de travail repose sur un dialogue intensif entre la politique,
l’administration et la société civile dont les habitants. Pour gérer les affaires locales,
le programme propose de créer des systèmes innovants d’organisation et de
construire des nouvelles formes de démocratie, la participation citoyenne faisait donc
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

partie intégrante de ces propos. Les projets ne sont pas impulsés par le haut mais
par les habitants qui doivent développer des perspectives en créant des projets dont
ils porteront ensuite la responsabilité.

La politique de « management des quartiers » faisant s'entremêler culture,


urbanisme et social, prend appui sur leurs projets pour redynamiser la vie locale.
Dans les quartiers de l'est comme Prenzlauer Berg, portés par de nouveaux arrivants,
les habitants ont spontanément pris leur milieu de vie en main. Se saisissant de la
moindre friche pour développer un projet culturel, d'un centre commercial vacant
pour faire venir des artistes ou d'une chapelle peu fréquentée pour y donner un
spectacle. Mais toujours avec un projet social derrière la tête, en combattants
engagés dans une reconstruction dont ils refusent d'être les sacrifiés…

Le réaménagement de la Helmholtzplatz dans le quartier Prenzlauer Berg, à l’est de


Berlin, illustre bien ce dynamisme et cette volonté de faire de la participation un
élément constitutif de la rénovation urbaine.

2. Présentation du terrain

2.1 Portrait du quartier Prenzlauer Berg

Situé au cœur de l’ancien Berlin Est, Prenzlauer Berg est un des quartiers de
l'arrondissement de Pankow. Lors de la séparation de la ville, il formait un ancien
district et était situé dans le secteur est. En 2001, celui-ci a été regroupé avec ceux
de Pankow et Weißensee.

La densité de population est la plus élevée de Berlin avec 12.316 hab./km², pour un
total de 134 861 habitants. C’est un quartier particulièrement jeune avec plus du
quart de la population entre 15 et 30 ans.

La trame viaire de Prenzlauer Berg est formée par plusieurs grandes avenues radiales
convergeant vers Alexanderplatz (Schönhauser Allee, Prenzlauer Allee, Greifswalder
Straße et Landsberger Allee), et par deux rocades (Danziger Straße et Bornholmer
Straße et ses prolongements), assurant un excellent maillage. Ces grands axes sont
tous parcourus par des lignes de tramway en site propre qui bénéficient d'une vitesse
commerciale élevée. Il est donc très aisé de se déplacer dans et vers Prenzlauer
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Berg, que ce soit en transports publics, en voiture ou en vélo, toutes les avenues
étant dotées de pistes cyclables.

2.2 Histoire du quartier

Le développement de Prenzlauer Berg remonte à la deuxième moitié du XIXe siècle


sur les plans de l'urbaniste James Hobrecht, et de son Hobrecht Plan, le pendant
berlinois d'Haussmann. Prenzlauer Berg est un quartier populaire dans lequel furent
construites à partir de la deuxième moitié du XIXe siècle des casernes locatives. Il
s’agit de longues enfilades de cours et d’arrière-cours, actuellement en voie de
rénovation, qui servaient à abriter sinon entasser dans un espace restreint une
population prolétaire de plus en plus nombreuse. Depuis la réunification, beaucoup
d'immeubles ont été rénovés, attirant des catégories sociales plus aisées (allemands
de l'ouest et étrangers). Contrairement à la majorité des autres arrondissements,
celui de Prenzlauer Berg n’a pas été très touché par les bombardements de la
Seconde Guerre mondiale. Quelques façades portent encore des traces de balles,
mais l’essentiel de l’urbanisme d’avant-guerre a été préservé.

Ce quartier ouvrier autrefois désœuvré, s’est progressivement muté en quartier


branché rempli d’étudiants et d’artistes, de cafés et de brasseries. De nombreux
espaces verts jalonnent le quartier, comme le square de Helmotzplatz qui est le lieu
de rendez-vous habituel des habitants du quartier. Les Allemands s’y rejoignent pour
jouer au ping-pong ou faire un barbecue entre amis. Les parents discutent sur les
bancs en surveillant leurs enfants qui se jouent dans le grand bac à sable. Un peu
plus loin, les adolescents jouent au ping-pong ou au basket, lorsqu’ils ne préfèrent
pas se prélasser sur les étendues d’herbe.

Mais la Helmholtzplatz n’a pas toujours été aussi paisible. Jusqu’en 2001, elle n’était
qu’un terrain laissé à l’abandon, occupé par les dealers et des personnes alcooliques.
Un projet d’aménagement était prévu depuis la réunification, mais il n’a jamais pu
voir le jour en raison de son coût excessif et de l’incompréhension des riverains face
à un concept trop « design ». Excédés par des années d’immobilisme, des habitants
ont pris les choses en main.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

3. Le projet

3.1 Le réaménagement de la Helmholtzplatz

Candidate aux Jeux Olympiques de 2000 ? Berlin comptait à cette époque un certain
nombre de projets de réaménagement. Celui de la Helmholtzplatz, au cœur du
quartier de Prenzlauer Berg, en faisait partie. Un projet "design", reporté d'année en
année faute de budget, et qui finalement ne vit jamais le jour. La place était
abandonnée, aucun investissement réalisé depuis des années, racontent les habitants
qui étaient prêts à rénover eux-mêmes cet espace et qui ont commencé par organiser
des séances de nettoyage. La Helmholtzplatz était un « point chaud » du quartier
socialement parlant où l’on trouvait de nombreux groupes d’alcooliques et un trafic
de drogue important. C’est la raison pour laquelle ce quartier a bénéficié à titre
préventif du programme Ville Sociale.

Dans cette zone marquée par une certaine mixité sociale, l’objectif était de maintenir
sur place la couche moyenne pour que les habitants ne quittent le quartier, sans
oublier toutefois les populations les plus démunies ni les groupes marginaux. Cette
couche moyenne a nettement impulsé les démarches participatives. En effet, bien
qu’ils soient satisfaits de leur logements (et, partiellement, de l’infrastructure), les
habitants de la Helmholtzplatz voyaient leur quartier se dégrader et devenir de plus
en plus insécurisant.

Craignant des répercussions négatives sur leurs conditions de vie, ces habitants ont
pris leur milieu de vie en main. Ils obtinrent le droit de transformer le bâtiment des
toilettes publiques, un lieu très mal fréquenté, en maison de voisinage, ce qu'ils firent
en partie eux-mêmes et bénévolement. « Ce lieu permet aux gens de se retrouver ;
nous y organisons des réunions, des expositions sur les artistes du quartier… "
explique Sonya Kemnitz, sa principale initiatrice. Pour son fonctionnement, la maison
de voisinage reçoit le soutien financier du Management de quartier, assuré ici par
STERN22 qui a souhaité encourager ce projet émanant directement des habitants. En
effet, ces derniers ont convaincus le Management de quartier que le projet de place

22
STERN est une société d'aménagement privée, en charge de la réhabilitation de plusieurs
quartiers à Berlin, et qui prône la participation des habitants au processus de rénovation
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

initial n'était pas adapté au quartier. Résultat, le STERN a fini par organiser une
opération de concertation auprès de la population, en vue de rénover complètement
la place. La paysagiste Pia von Zadow, rompue à l'exercice de l'urbanisme
participatif, fut choisie : " J'ai tout de suite lié les problèmes sociaux au projet
architectural, explique-t-elle. Nous avons démarré la concertation dès que le budget
(3 millions de DM) a été bouclé ".

3.2 Le dispositif de participation retenu

Dans le cadre d’une journée de projets, tous les usagers de la place, y compris le
groupe d’alcooliques, ont définis de nouvelles stratégies pour la Helmholtzplatz. Au-
delà de l’aménagement paysager, une sorte de slogan a qualifié le projet : « la
Helmholtzplatz, une place pour tous ». Le but visé était la reconquête de cet espace
par les différents groupes d’habitants.

C'est le principe du workshop qui fut adopté pour le projet de la Helmholtzplatz.


Réunis en groupes de travail de 80 personnes, les participants devaient émettre leurs
vœux pour la place. Le travail s’est fait par thème et par groupe avec un chacun un
porte-parole, un modérateur extérieur animait les débats. Chacun a transmis ses
idées sur des bouts de papiers (pour effacer la réserve induite par la prise de parole)
qui ont ensuite été notés sur un tableau. Pour exposer l’évolution des idées et
l’avancement du projet, toute la chronologie du travail effectué a été affichée dans la
rue au fil des mois, une manière très pédagogique de montrer le travail des habitants
impliqués et d’en attirer d’autres. Cette opération a rendue très fiers les participants
car ils ont pris conscience qu’ils pouvaient inverser la tendance et faire partie
intégrante de cette transformation. Le processus de concertation a intégré des
nombreux acteurs autour de la place : les habitants, associations, agence
d'urbanisme, mairie, service des espaces verts ainsi qu’une représentante d'une
trentaine de jeunes alcooliques habitués à se retrouver sur la place, avec leurs
chiens. Une catégorie de population marginale dont les habitants souhaitaient être
débarrassés au plus vite.

Pourtant chacun a peu à peu trouvé sa place et une cohabitation sereine, a été
instituée faute de mieux, et le groupe d’alcooliques a accepté de d’abandonner son
quartier général au milieu de la place. Pour résoudre ce conflit d’intérêt à long terme,
un groupe de travail (AG Helmholtzplatz) a été créé pour réunir les divers usagers de
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

la place et travailler sur l’évolution de sa fréquentation. Heinz Lochner, urbaniste et


responsable du Management de quartier confie que la cohabitation pacifique a été
très difficile à instaurer mais que parallèlement à ce processus, un centre d’accueil
pour personnes alcooliques a été ouvert dans les environs de la place.

L’objectif a donc été de prendre en compte les demandes de chacun. Et le nouvel


aménagement le traduit : un jardin et une aire de jeux pour les familles avec enfants,
des bancs pour les personnes âgées, un espace pour la crèche, un terrain de foot
pour les jeunes, des pelouses… ".

Démarrés en septembre 1999, les travaux se sont achevés en février 2001, la


paysagiste Pia von Zadow estime avoir conçu un projet entièrement participatif : "
Toute question a toujours obtenu une réponse. Ne pouvant donner satisfaction à
tous, l'essentiel est d'être transparent et pédagogue. Expliquer, le cas échéant,
pourquoi les choses ne sont pas possibles, c'est aussi cela la concertation ! ".

Figure 7 : la Helmholtzplatz est devenue un espace de loisirs pour les enfants et les
familles du quartier
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

CHAPITRE 3, volet analytique : les apports et limites de la


participation habitante

Décrire, parler, échanger, proposer et s’exprimer pour faire bouger les choses, voilà
l’enjeu de la participation citoyenne. Donner son avis pour voir s’améliorer son
quotidien, son « décor », parler de ce qui va, ce qui ne va pas, ce qu’on voudrait
changer… Le changement passe par la compréhension du vécu de chacun et des
problèmes rencontrés au quotidien, il faut parfois sentir et voir le détail pour
solutionner un problème et changer l’image d’un territoire. Qui est le plus à même de
déceler ce détail? C’est celui ou celle qui fréquente chaque jour le quartier, la rue, qui
y demeure, qui y travaille, qui y fait ses courses…

Donner la parole aux habitants d’un territoire c’est permettre de mieux le


comprendre, de mieux le définir, de mieux le visualiser. L’objectif de la participation
citoyenne est une mise en commun de savoir-faire, vision et idées de chacun des
acteurs.

A. Les apports, les plus values de la parole habitante

Au-delà de la simple idée de faire « passer la pilule » en associant d’une manière


superficielle les habitants, on constate que les plus values de la parole habitante sont
nombreuses et pertinentes. Pour analyser ces apports, nous proposerons de les
classer selon leurs bénéfices démocratiques et techniques.

1. Les plus-values démocratiques

La participation des habitants permet de favoriser l’engagement et l’initiative


personnels, de faire sortir le citoyen de sa bulle et de son intérêt propre pour tendre
vers des objectifs communs qui répondront aussi à ses attentes. L’implication
procède donc à la gestion des conflits et à l’équilibre entre les différents intérêts.

Ces intérêts s’organisent de manière collective pour produire de l’intérêt général.

Dans le cadre d’un projet urbain, faire participer les habitants permet une meilleure
compréhension, réception et acceptation de celui-ci. Quelles seront les différentes
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

phases d’action, quel est l’objectif final, pourquoi traiter cet espace et comment le
faire, sur quels critères, quelles sont les personnes compétentes, les personnes
ressources… ? La critique est donc moindre vis-à-vis des élus puisque les habitants
comprennent mieux le jeu d’acteurs du projet : qui fait quoi ? Pour qui ? Pourquoi ?
Comment ? De ce fait, les relations entre l’administration et le citoyen s’en trouvent
améliorées.

Le fait d’impliquer les habitants permet, comme nous l’avons déjà dit, de les
responsabiliser. La participation produit de la tolérance et constitue un facteur de
citoyenneté. Si des efforts sont faits en termes d’apparence (réfection des façades,
embellissement des espaces publics…) des efforts seront sans nul doute faits pour le
conserver (on observe moins de graffitis sur des murs repeints…)

Elle permet aussi de créer des liens et une attache au quartier, de renforcer
l’appartenance à un territoire.

Associer les habitants à l’ensemble des acteurs, montre une volonté de mobiliser tous
les potentiels locaux pour redynamiser le quartier de manière durable.

2. Les plus-values techniques

Pour les professionnels (architectes, urbanistes, maîtres d’œuvre) la parole habitante


est un moyen de mieux comprendre un espace et ses enjeux et cela d’une manière
accélérée. En effet, le regard sur un territoire n’est pas le même selon qu’il soit
familier ou totalement inconnu et ce sont les habitants qui peuvent révéler le détail
aux yeux des techniciens. La vision du territoire est donc plus juste, plus précise et ce
de façon plus rapide que si l’on devait en découvrir nous même les coins et recoins.

On peut être expert et se faire une idée précise des problématiques d’un territoire
mais un voile se lève lorsqu’on le parcourt avec un « œil habitant » à ses côtés. Des
disfonctionnements s’expliquent, des pratiques se révèlent, le fil d’une longue histoire
entre homme et béton apparaît.

Si l’on demande aux habitants de représenter leur quartier de manière imagée, leur
schémas, croquis, dessins feront apparaître des éléments à priori anodins pour
l’expert mais fondamentaux pour eux. Un espace mal éclairé, un jardin fleuri, une
cabine téléphonique, un terrain de foot, un bar, un mur infranchissable, une façade
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

typique, un passage secret… Autant d’objets qui fonctionnent, qui font peur ou
simplement partie de la vie et du territoire.

Des éléments qu’ils souhaiteraient peut être conserver, rénover ou bien disparaître
selon les pratiques et l’histoire qu’ils ont avec eux.

Ainsi sur la rue Jarry, à Montréal, la façade de l’ancienne école Bernardin est
considérée par les habitants comme un élément patrimonial. C’est un souvenir
nostalgique pour ceux qui y ont appris à lire puis y ont emmené leurs enfants… De
leur côté, ignorant cette dimension sentimentale, les urbanistes du projet prévoient
de démolir ce bâtiment…

Les habitants peuvent être force de proposition et fournir des idées innovantes qui ne
viendraient peut être pas à l’esprit des techniciens et ce justement parce qu’ils
perçoivent leur quartier, leur rue, leur place d’une manière différente et plus
pragmatique.

La parole habitante permet une hiérarchisation des priorités des citoyens ce qui est
un bonus pour les professionnels dans la conception du projet. Ainsi, on verra si
l’apparence urbaine du quartier l’emporte sur la sécurité, si les services sont plus
importants que l’habitat, les déplacements que la propreté urbaine… Et cela bien sur
selon le milieu social, urbain et économique du territoire concerné ainsi que les
infrastructures dont il est déjà doté et l’efficacité de leur fonctionnement.

3. Les parcours urbains approche sensible et technique

L’objectif de la démarche est de permettre une expérience sensible, une énonciation


et un débat autour du projet. Les commentaires recueillis auprès des citoyens
peuvent apporter de nouveaux éléments au projet, lui donner de nouvelles
orientations en fonction des besoins et attentes de la population.

La parole habitante est un donc un moyen pour les professionnels de répondre de


manière très adaptée aux besoins du quartier.

Les exemples présentés dans notre seconde partie ont révélé que la participation
pouvait revêtir des formes relativement ludiques (marches urbaines, atelier de
discussion). Ces approches pragmatiques et vivantes se révèlent la plupart du temps
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

très enrichissantes car les gens sont plus productifs dans la rue que dans une salle de
réunion. Mais attention, il faut bien se garder dans cet exercice de vouloir faire le
projet à la place des urbanistes, ce travail est là pour l'alimenter et non s'y
substituer. Il est d'ailleurs intéressant de demander aux responsables du projet de
réagir lors de la séance de présentation (en leur laissant étudier les résultats avant).
Généralement cette présentation engendre un débat, des commentaires et incite
d’autres personnes à participer aux parcours.

B. Les limites :

1. Limites liées aux acteurs de la participation

1.1 Les élus véritablement prêts pour une réelle participation ?

Malgré les propos tenus dans leurs discours allant vers plus de participation, les
réalisations concrètes de réelle participation au sens de partage du pouvoir sont peu
nombreuses. En effet, la participation que les élus entendent mettre en place consiste
plus en un recueil des réactions des habitants plutôt qu’en une véritable attente de
contre-propositions.

Certains élus ou bailleurs sociaux voient dans la participation une perte de temps
dans la mesure où il est nécessaire d’expliquer les aménagements proposés à des
habitants non formés qui ne connaissent pas le langage technique nécessaire. Les
participants aux réunions n’étant pas toujours les mêmes, la ré-explication du projet
à chaque séance est également considérée comme une perte de temps. De plus, les
habitants utilisent souvent ces réunions pour parler de petits aménagements qui leur
tiennent à cœur et qui, pour les élus, n’ont pas forcément leur place dans ces
réunions.

Faire participer les habitants est parfois perçu comme une manière de remettre en
cause la notion de représentativité des décideurs ou l’expertise des techniciens. Or le
fait de faire participer les habitants doit être un PLUS, un enrichissement du futur
projet et non une remise en question du rôle des élus, urbanistes… On note souvent
de leur part une certaine frilosité, une peur de la concertation qui pourrait faire
ressortir une inadéquation du projet avec les attentes de la population. Mais ce sont
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

justement ces confrontations de points de vue et opinions qui favorisent une marche
vers le consensus. Allier expertise et vision concrète du terrain est un pas vers un
projet réussi, un projet qui « fonctionne ».

La mise en place d’une réelle participation est donc fonction du point de vue des élus.
Si ceux-ci pensent que la participation répond à une conception moderne du
management local, alors elle sera un processus servant uniquement à améliorer la
gestion des services publics. En revanche, si les élus y voient un « renouveau sincère
de la démocratie et des valeurs républicaines et entendent faire de la politique de
manière différente afin de réconcilier les citoyens avec leurs élus et la politique »23
alors une participation effective pourra se mettre en place.

1.2 Les habitants réellement intéressés par la participation ?

On parle beaucoup de la volonté politique dans la mise en place de dispositif


participatif mais il est indispensable de parler d’une volonté des habitants à
participer. En effet, les habitants préoccupés par des problèmes d’ordre socio-
économiques se placent uniquement en attente d’une réponse à leurs questions et
d’une résolution de leurs problèmes par les institutions. Ils se révèlent assez passifs
et se contentent de recevoir l’information et ce pour différentes raisons : parmi elles,
la démotivation, la méfiance vis-à-vis de l’importance que l’on peut accorder à leur
opinion, le manque d’intérêt. Les causes de cette non participation sont multiples,
parmi elles on recense bien sûr les difficultés socio-économiques mais aussi le
brouillage des repères, l’affaiblissement des lieux traditionnels de structuration et
d’intégration sociale (famille, école, religion).

La participation et la citoyenneté s’éduquent. Et puisqu’il s’agit d’éducation, les


inégalités apparaissent immédiatement, comme dans tout apprentissage.

« Les couches moyennes ascendantes » socio culturellement et économiquement


évoluées sont celles qui entrent le plus volontiers dans le mouvement participatif au
point parfois de les monopoliser à leur profit.

23
CRAPS et CURAPP, « la démocratie locale : représentation, participation et espace
public »PUF, Avril 1999, 424 p
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Au contraire, les couches les plus populaires socialement, culturellement et


économiquement démunies, les personnes étrangères ou issues de l’immigration, les
jeunes, les exclus ne répondent que marginalement aux propositions de participation
et sont moins capables de faire preuve d’initiatives citoyennes face aux pouvoirs
locaux.

Cela peut se comprendre dans la mesure où la participation est une représentation


symbolique de la société. Ceux qui participent sont donc ceux qui se sentent intégrés
à la société. Or certains s’en sentent exclus et ne voient aucun intérêt à participer
d’où le nombre décroissant de participants aux réunions publiques.

On se retrouve aussi face à un problème de temporalité : dans les quartiers en zone


sensible, les populations défavorisées doivent gérer les problèmes du quotidien,
répondre à leurs besoins basiques (se nourrir, payer le loyer, se vêtir…) Ils vivent
dans l’immédiateté et ont d’une part du mal à se projeter, d’autre part à s’impliquer à
fond. En effet, la plupart des projets urbains (comme les grandes opérations de
rénovation urbaine) se font sur le long terme, entre dix et quinze ans. Or les
habitants souhaitent voir tout de suite le changement, ils se projettent uniquement
dans le cours terme. De plus, la plupart d’entre eux vivent dans le quartier depuis de
nombreuses années et sont donc impatients de voir ce que le projet peur leur
apporter.

Lassés des promesses d’amélioration, et face à des conditions de vie précaires, cette
population est souvent difficile à mobiliser. Ils se sentent délaissés depuis trop
longtemps et l’amertume est généralement plus forte que l’envie de saisir
l’opportunité de participer et de faire bouger les choses.

Eléments de réponse avec des expériences dans des quartiers sensibles. Aide du DSU
pour rejoindre les populations et un réseau d’acteurs de terrain. Comment se passe la
concertation dans des quartiers plus aisés ? Quel type de population (pro à la retraite
ou reconvertis ? ex de la dalle de Philippeville)

1.3 Un manque de communication entre les acteurs

Le manque de communication ou plutôt de compréhension entre les acteurs,


notamment entre élus et habitants est une importante limite à la participation. Les
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

projets proposés le sont souvent dans un langage technique peu appropriable par les
habitants d’où une nécessaire organisation de formation. Il est en effet indispensable
que chacun soit en mesure de s’exprimer et de comprendre les enjeux des projets
présentés. Pour réduire l’incompréhension entre le citoyen et les actions engagées
par le pouvoir local et pour rétablir le dialogue, la création d’une culture commune
entre les différents acteurs de la participation parait indispensable. Cette formation
peut passer par des rencontres, des débats, des visites communes.

En dernier recours ce sont les élus qui décident alors quelle place pour la parole
habitante ?

2. Les limites liées aux modalités de participation

2.1 La question de la représentativité des participants

La participation de quel citoyen ? Doit-on inclure l’ensemble de la population ou


certaines catégories (personnes engagées) ?

Face à un certain désengagement de la population et à l’impossibilité de faire


participer la totalité des habitants aux réunions de concertation, les pouvoirs locaux
prennent en considération les groupes les plus structurés et les plus motivés. Il s’agit
fréquemment du mouvement associatif.

Or depuis quelques années déjà, ce mouvement est en crise du fait de la fuite des
classes moyennes qui le structurait et des difficultés croissantes rencontrées dans les
quartiers d’habitat social. Ces associations n’ont plus aujourd’hui un caractère
représentatif. Elles réunissent souvent des groupes de personnes « homogènes »
c'est-à-dire ayant des intérêts similaires, laissant en marge certaines franges de la
population et notamment les jeunes, affublés de tous les maux, les nouveaux
arrivants, les femmes seules, les personnes d’origine étrangère…

Il est donc difficile de rencontrer un groupe servant d’interlocuteur et représentatif de


l’ensemble population d’un quartier. Il parait donc important de trouver de nouveaux
dispositifs prenant en compte la totalité de la population en favorisant au maximum
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

les relations de proximité (lieux de rencontres, fêtes de quartier, activités de culture


et de loisirs…)

Le monde associatif : lobby ou relais ? Autre point à soulever, le fait que ces
associations puissent faire naître une certaine méfiance de la part des habitants et
des élus. En effet, la structuration de ces mouvements apparaît parfois aux yeux des
pouvoirs locaux comme une forme de contre-pouvoir face aux propositions qu’ils
tentent de faire passer, voire de concurrence lors des élections municipales.

De leur côté les habitants peuvent voir dans les associations une influence du pouvoir
municipal qui contrôlent celles-ci par le biais de subventions, de prêt de matériels ou
de locaux.

2.2 La question de la temporalité

2.2.1 La question du moment de la participation

La notion de « temps » n’est pas la même pour les habitants et les institutions. Les
habitants attendent parfois des mois avant d’obtenir une réponse à leurs questions et
sont amenés à penser que les promesses à long termes ne sont que rarement
tenues.

C’est pour cette raison qu’il est nécessaire d’articuler le temps court, quasi quotidien
et celui, plus long (des années) par la réalisation de petites opérations dans des
délais pouvant aller de six mois à un an pour montrer aux habitants que la situation
évolue.

Il s’agit certes d’une stratégie mais c’est aussi une condition sine qua none pour
crédibiliser les acteurs intervenant. En effet, si les habitants qui se sont mobilisés ne
constatent pas d’évolution dans les projets entrepris, ils tendent à se démobiliser et
ne pas accorder leur confiance aux élus.

Les décideurs et techniciens se trouvent également confrontés au problème du


« quand faire intervenir la participation ? » Il leur est souvent reprocher de placer la
participation trop en aval des décisions, une fois que les grandes orientations ont
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

déjà été prises ne laissant aux habitants que la possibilité d’intervenir à la marge. Or,
faire intervenir la participation trop tôt pose aussi problème face à la nécessité
d’effectuer des expertises techniques et d’éliminer les projets non réalisables.

Le bon moment pour associer les habitants serait donc celui se situant après
l’écartement des projets non envisageables, une fois les grandes orientations définies
mais avant que les premières finalités n’aient été décidées.

2.2.2 Des dispositifs limités dans le temps

Les dispositifs de participation mis en œuvre ne durent souvent que le temps de la


réalisation du projet urbain. Une fois celui-ci achevé, ils tendent à disparaître ne
laissant pas toujours la possibilité aux habitants de participer à la gestion des
aménagements et leur ôtant un lieu de dialogue avec les élus. Or la participation se
construit de manière progressive et cumulative à partir des ressources humaines de
terrain, d’un petit nombre d’aménagement choisis en fonction du caractère prioritaire
et des attentes des habitants. Il est donc nécessaire qu’un lieu d’échange et de travail
existe de manière continue, sans présence institutionnelle obligatoire afin d’éviter une
capitalisation de la parole. Mais il est aussi utile que des rencontres régulières
puissent se dérouler entre les habitants et les institutions et pas uniquement lorsque
celles-ci le décident. C’est le cas lorsqu’il y a présence sur le quartier d’un Conseil
Consultatif de Secteur ou d’une union de quartier qui sert de relais permanent entre
les habitants et les pouvoirs locaux.

3. Les limites liées à la technicité des projets

Au-delà du jeu entre les acteurs, la participation pose la question de la place de la


parole citoyenne. Quelle place pour la parole habitante aujourd’hui? Quelle place
souhaitable pour demain ?

L’habitant se voit aujourd’hui proposer par les élus locaux, une place plus ou moins
grande dans le processus de décision, selon la volonté politique, l’ampleur du projet
et ses marges de manœuvre en matière de participation. La place du citoyen est
encore timide mais les municipalités intéressées par cette question ouvrent les portes
à la participation…
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Cependant, un habitant n’est ni architecte, ni urbaniste, il n’est pas expert en projet


urbain. Même si une volonté de partager le pouvoir entre élus et citoyens émerge, la
parole habitante ne peut se substituer pas au travail des professionnels. Cette parole
doit tenter d’apporter un autre regard et de nouveaux éléments dans le cadre d’un
projet d’aménagement mais l’habitant ne peut pas lui-même (ou même un groupe
organisé) monter un projet urbain car il n’en a pas tout simplement pas les
compétences. Les habitants interrogés le reconnaissent eux-mêmes : « il faut être
réaliste, un projet urbain est un projet complexe, délicat, on ne peut pas le construire
mais on peut lancer des pistes, des idées et des solutions ». Ils attendent en
revanche que le « support de base », c'est-à-dire les grandes lignes du projet, soit
évolutif.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

C. Bases et recommandations en matière de participation

Grâce à nos recherches, lectures, rencontres et analyse d’études de cas, nous


sommes en capacité de dresser une liste de bases et de recommandations en matière
de participation.

Tout d’abord, soulignons qu’il n’y a pas de boite à outil idéale, il faut mobiliser
l’imaginaire des citadins et permettre une expression la plus large possible.

1. Sur le plan de la communication :

Quelques recommandations sont néanmoins a appliquer pour une participation


réussie :

• Décrypter la logique des différents protagonistes (institutions, associations,

individus) et investir sur des interlocuteurs-clés.

• Pouvoir se baser sur une organisation politique adaptée (conseil de quartier,

table de concertation…) qui soit une instance relais.

• Organiser le dialogue par des expositions, permanences, étude des usages et

mesurer quels sont les points forts de chaque modalité de dialogue.

• Mettre en place un dispositif technique spécifique (atelier de travail, site

Internet, locaux pour permanences…) et des outils adéquats : diagnostics,

réunions, expositions…

Il est important d’élaborer un processus d’information de la population pour niveler


les inégalités entre les différentes couches sociales. La participation doit toucher
toutes les catégories de population concernées par le futur projet. Il s’agit alors de
rechercher des méthodes « ludiques » telles que le parcours commentés, pour
impliquer les personnes les plus démunies, toucher les populations analphabètes ou
ne parlant pas la langue nationale. Un souci pédagogique doit accompagner l’action :
plans, maquettes, communication…
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

De leur côté, les techniciens doivent faire un effort pour adopter un discours
accessible, dépassant le jargon professionnel. Ils doivent également choisir des outils
adaptés au message qu’ils souhaitent faire passer : plan, photos aériennes, images
virtuelles, préfiguration…

Autre point primordial : la transparence. Un des rôles de l’élu, accompagné des


travailleurs sociaux, est de clarifier dès le départ le degré de participation. Est-ce que
l’on consulte ? Concerte ? Coproduit ? Même si la participation ne s’élève pas au-delà
d’un simple recueil d’avis, un positionnement clair sera perçu comme une honnêteté
de la part des décideurs et sera moins critiqué par les habitants. Même si l’on ne peut
satisfaire tout le monde, l’essentiel est d’être pédagogue et clair. De plus, la parole
habitante ne se substitue en aucun cas au travail des urbanistes donc attention de ne
pas faire miroiter des éléments irréalisables !

Il s’agit également, et c’est là un point essentiel, de créer un relais au sein des


habitants en constituant un réseau d’acteurs disponibles et formés pour relayer
l’information auprès du reste de la population et donc instituer un partenariat entre
élus locaux et structures locales. C’est le cas au Québec avec les agents de
mobilisation citoyenne qui sont engagés par les tables de concertation pour mobiliser
les citoyens et impulser des mouvements participatifs. En France, les unions de
quartier et les comités de citoyens joue ce rôle d’intermédiaire et d’instance de
mobilisation.

Enfin, la participation doit s’inscrire dans un processus continu et être mise en place
bien en amont du projet, pour ne pas développer un sentiment d’exclusion de la
population. Pour que ceux-ci se sentent impliqués, il faut faire vivre la concertation à
chaque étape du projet : définition du cadre et formalisation du projet, réalisation,
phase d'évaluation.

2. Sur le plan technique

Il s’agit tout d’abord de ne pas vouloir « en mettre plein la vue » avec un projet
esthétique mais peu fonctionnel qui ne réponde pas aux attentes des habitants.
L’écart est parfois grand entre les avis issus de la participation et le résultat final.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

La population attend souvent des projets plus simples, très fonctionnels car ils ne se
reconnaissent pas dans un projet trop « design ».

Dans une optique d’ouverture, il ne faut pas se focaliser sur les seules attentes des
habitants ; il est souhaitable de penser aussi aux futurs usagers potentiels : les
personnes qui travaillent dans le quartier mais qui n’y vivent pas, les collégiens,
lycéens… On peut alors travailler sur la mobilité, sur le caractère esthétique des
équipements et espaces publics autour du quartier pour créer une continuité et des
liaisons avec l’extérieur.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Conclusion

« La participation des habitants dans les projets urbains ou opérations de


renouvellement urbain est devenue un critère incontournable de réussite »
Hélène Bernard

Construire un projet avec les habitants et à partir de leurs préoccupations est


sans aucun doute un pas vers la réussite, du moins vers un espace qui fonctionne et
qui répond aux besoins de tous. L’objectif d’améliorer la qualité de vie passe
sûrement par une meilleure connaissance des problèmes et des attentes de la
population. La conciliation des intérêts de tous et la satisfaction des habitants est
certes difficile, complexe voire impossible mais faire l’impasse ou négliger la parole
de ceux qui vivront le projet jour après jour est impensable.

Lorsqu’il s’agit d’agir sur la qualité de vie de toute une population, l’objectif n’est pas
de réussir une prouesse architecturale ou de mettre en place un concept qui ne sera
pas compris ou accepté mais bien de mettre l’urbanisme au service des résidents et
de donner une dimension plus sociale et participative au projet.

Au fil de notre document, nous avons pu voir la place grandissante de la


participation citoyenne dans le cadre de projet urbain. Cette volonté devenue besoin
de rester proche des préoccupations des populations trouve sa source dans la parole
et l’initiative habitante. Démagogie politique plus que conviction pour les élus ? Réelle
motivation pour les travailleurs sociaux ? Toujours est-il qu’on tend peu à peu vers
une ville plus sociale, plus proche de ses citoyens et plus soucieuse de leur cadre de
vie.

Pour Hélène Bernard, architecte libérale travaillant à Berlin, « La participation des


habitants dans les projets urbains ou opérations de renouvellement urbain est
devenue un critère incontournable de réussite ». En effet, les apports de la
participation citoyenne, nous l’avons vu, sont nombreux et pertinents dans la
l’élaboration de projet urbain. Mais force est de constater que la place des habitants
dans les processus de concertation n’est pas toujours et partout à la hauteur des
attentes. Malgré les moyens mis en place, les habitants se sentent encore trop
souvent mis à l’écart des décisions prises. Ils dénoncent des projets déjà bouclés,
plus soumis à la consultation qu’à la concertation. Des projets trop avancés, des
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

démarches participatives inachevées, une matière bien présente mais pas toujours
perçue comme un moyen d’aide à la décision finale. Différents degrés, différentes
approches selon les cultures, les politiques mais une même volonté de faire émerger
un nouveau système plus démocratique, où chacun pourrait apporter sa pierre à
l’édifice pour le rendre à son goût et au goût de tous.

La participation est encore aujourd’hui une phase expérimentale dans


l’élaboration d’un projet puisqu’elle prend diverses formes et évolue constamment,
selon le pouvoir politique, la culture, les acteurs… Les textes en vigueur sont faibles
quant à l’obligation de faire participer la population, ce sont avant tout les initiatives
locales qui créent et font « décoller » le mouvement participatif. Pourtant cette
participation doit devenir un élément incontournable dans le processus de projet car
nous l’avons démontré tout au long de notre réflexion, la participation citoyenne est
un pas indéniable vers de la réussite d’un projet, du moins du point de vue de son
acceptation par les habitants. Mais il serait peu raisonnable de dire que cette réussite
ne réside que dans la présence de la population. En effet, le phénomène de
concertation est un moyen d’alimenter le projet, de l’enrichir, de le doter de
nouveaux éléments apportés par cette parole habitante.

Mais l’habitant n’est pas un professionnel et même si son rôle dans l’élaboration de
projet doit s’affirmer, cette démarche doit être encadrée pour que chacun prenne sa
place dans le processus de décision et de conception, selon sa qualité. L’habitant ne
doit pas remplacer l’urbaniste mais plutôt lui faire découvrir un d’autres aspects de
son milieu de vie, lui amener de nouvelles pistes d’idées, réflexion pour que celui
mette son expertise au service des populations.

L’enjeu est donc de donner du sens à la participation et de fixer pour chaque projet
des objectifs précis : faire de la concertation un outil d'aide à la décision,
prendre en compte les usagers de manière optimale, construire du consensus,
faciliter l'appropriation du projet par les habitants.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Bibliographie typologique

Revues

• « La participation du public après la loi du 27 février 2002 », Etudes foncières n°97,


mai-juin 2002
• « L’aménagement en attente d’une démocratie de participation », Etudes foncières
n°101, janvier-février 2003
• « De la participation des habitants au débat public », Les cahiers du DSU, n°26 mars
2000
• « Formes légales et initiatives locales de participation », Les cahiers du DSU, n°35
septembre 2002
• « La démocratie s’enferme dans la crise », Territoires, n°462, novembre 2005
• « Politique de participation et participation au politique, les habitants dans la décision
locale », Territoires n°400, septembre-octobre 1999
• « Le contrat de ville : comment mieux associer les habitants ? » Emmanuel DUPONT,
la gazette des communes, des départements et des régions, n°45-1575, novembre
2000

Ouvrages

• « l’Etat animateur, essai sur la politique de la ville », Jacques DONZELOT et Philippe


ESTEBE, Paris, éditions Esprit 1994, 238 p.
• « Banlieue en difficulté : la Relégation », Jean-Marie DELARUE Paris, Syros
Alternatives, 1991, p 224 p.
• « Marché de définition Mistral, Présentation du quartier : éléments statistiques »,
Service Prospective urbaine, Service logement, Service DSU de la Ville de Grenoble,
document de l’AURG, février 2002
• « Faire la ville autrement, de la démocratie locale et la parole des habitants », Patrick
NORYNERG, édition Y. Michel, 2001, 152 p.
• « Quand les habitants gèrent vraiment leur ville ; le budget participatif : l’exemple de
Porto Alegre, Brésil » Tarso GENRO et Ubiratan DE SOUZA, Paris, Fondation pour le
progrès de l’homme, 1998, 103 p.
• « Une nouvelle politique de la ville, Analyse critique de la Loi du 1er août 2003 »,
Serge GONTCHAROFF, Paris : ADELS, 2005. 542 p.
• « La démocratie locale : représentation, participation et espace public » CRAPS et
CURAPP, PUF, Avril 1999, 424 p.
• « Demain la ville », Jean-Pierre SUEUR, Paris, La Documentation Française, tome 1,
1998, 230 p.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Liste des figures

Figure 1 : le modèle du triangle élastique : Nina Faucheux

Figure 2 : l’état actuel de la rue Jarry, source : Nina Faucheux

Figure 3 : schéma de compréhension de la posture, source BazarUrbain

Figure 4 : taux de variation annuel de la population du quartier Mistral, source Etude


de définition quartier Mistral

Figure 5 : la place aujourd’hui, source jankopp.free.fr

Figure 6 : le projet de la place Mistral – Eaux Claires, source : jankopp.free.fr

Figure 7 : la Helmholtzplatz, source : photo d’Anne-Catherine Michel

Liste des annexes

Annexe 1 : Plan de travail pour la période septembre/novembre 2007.

Annexe 2 : Grille d’analyse du parcours citoyen.

Annexe 3 : Compte rendu parcours citoyen du 24 septembre 2007.

Annexe 4 : Grille d’analyse du parcours travailleurs.

Annexe 5 : Compte rendu du parcours travailleurs du 02 octobre 2007.

Annexe 6 : Questionnaire à l’attention du


La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Table des matières

Avant propos __________________________________________________________________ 4

Remerciements ______________________________________________________________________________ 5

Sommaire ___________________________________________________________________________________ 6

Introduction _________________________________________________________________________________ 7

Méthode ____________________________________________________________________________________ 9

Champ de l’étude et mots clé____________________________________________________________________ 9

CHAPITRE 1 volet théorique :___________________________________________________ 10

PARTIE 1 : éléments de contexte pour comprendre les enjeux du sujet __________________ 10

A. Une montée progressive de l’intérêt pour la participation ________________________________________ 10

1.1 La naissance des problèmes urbains, stimulateur de participation _________________________________ 10

1.2 Le cheminement de la participation citoyenne dans les textes et les actions officielles. ________________ 10

1.3 La politique de la ville, moteur de la participation _____________________________________________ 12

B. Les dispositifs de participation, le point sur la législation française ________________________________ 14

1.1 La concertation des citoyens en matière d’urbanisme___________________________________________ 14

1.2 L’approfondissement de la démocratie de proximité ___________________________________________ 15

C. Qu’entendons-nous par participation ?_______________________________________________________ 16

1. Définitions _______________________________________________________________________________ 16

1.1 La participation, une notion floue et évolutive ________________________________________________ 16

1.2 Notre définition ________________________________________________________________________ 18

2. Les différents degrés de la participation ________________________________________________________ 19

2.2 La consultation ________________________________________________________________________ 20

2.3 La concertation ________________________________________________________________________ 21

2.4 La coproduction________________________________________________________________________ 23

3. Les différents aspects de la participation________________________________________________________ 24

3.1 Participation à l’action ou à la décision ? ____________________________________________________ 24

3.2 Participation active ou passive ? ___________________________________________________________ 24


La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

3.3 Les trois aspects de l’offre de participation___________________________________________________ 25

PARTIE 2 : La participation, un sujet à la mode ____________________________________ 26

A. Pourquoi un engouement pour la participation ? _______________________________________________ 26

1. Pourquoi une participation ? _________________________________________________________________ 26

1.1 Vers une légitimation de la décision ?_______________________________________________________ 26

1.2 Vers une responsabilisation des habitants ? __________________________________________________ 27

1.3 Vers une lutte contre l’exclusion ? _________________________________________________________ 27

1.4 Vers une dynamique sociale ? _____________________________________________________________ 28

1.5 Vers un enrichissement de la démocratie représentative ? _______________________________________ 29

B Quels acteurs pour une réelle participation ?___________________________________________________ 30

1. Du modèle du « triangle élastique »… _________________________________________________________ 30

1.1 Trois groupes d’acteurs __________________________________________________________________ 30

1.2 Le modèle du triangle élastique____________________________________________________________ 31

2. … à l’implication d’autres acteurs_____________________________________________________________ 32

C. Quelle place pour la participation dans le débat politique actuel ? _________________________________ 34

1. La remise en cause de la légitimité ____________________________________________________________ 34

2. L’habitant : problème ou ressource ?___________________________________________________________ 36

CHAPITRE 2, volet pratique : Etudes de cas et de terrain _____________________________ 37

A. Le quartier Saint Michel à Montréal, Québec (étude de terrain) ___________________________________ 37

1. Contexte _________________________________________________________________________________ 37

1.1 Le contexte politique québécois ___________________________________________________________ 37

1.2 Portrait du quartier Saint Michel ___________________________________________________________ 39

1.3 Histoire du quartier Saint Michel __________________________________________________________ 40

2. Le projet_________________________________________________________________________________ 42

2.1 Le projet de revitalisation de la rue Jarry ____________________________________________________ 42

2.2 Le dispositif participatif retenu : le parcours commenté _________________________________________ 44

3. Retour sur expérience ______________________________________________________________________ 46


La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

B. Le projet Mistral à Grenoble (étude de cas) ___________________________________________________ 49

1. Le contexte_______________________________________________________________________________ 49

1.1 Histoire : De la cité jardin à aujourd’hui… ___________________________________________________ 49

1.1.1 La cité jardin du Rondeau ______________________________________________________________ 49

1.1.2 L’actuelle cité Mistral _________________________________________________________________ 50

1.2 Portrait du quartier _____________________________________________________________________ 51

1.2.1 Données démographiques ______________________________________________________________ 51

1.2.2 Une population fragile_________________________________________________________________ 52

2. Le projet_________________________________________________________________________________ 52

2.1 Le programme de renouvellement urbain ____________________________________________________ 52

2.2 Les dispositifs participatifs retenus _________________________________________________________ 54

3. Retour sur expérience ______________________________________________________________________ 57

C. La Helmhotlzplatz de Berlin, Allemagne (étude de cas) _________________________________________ 59

1. Le contexte_______________________________________________________________________________ 59

1.1 Le contexte politique allemand. ___________________________________________________________ 59

1.2 Le contexte berlinois ____________________________________________________________________ 60

1.3 Management de quartier dans le cadre du programme « ville sociale » _____________________________ 62

2. Présentation du terrain ______________________________________________________________________ 63

2.1 Portrait du quartier Prenzlauer Berg ________________________________________________________ 63

2.2 Histoire du quartier _____________________________________________________________________ 64

3. Le projet_________________________________________________________________________________ 65

3.1 Le réaménagement de la Helmholtzplatz ____________________________________________________ 65

3.2 Le dispositif de participation retenu ________________________________________________________ 66

CHAPITRE 3, volet analytique : les apports et limites de la participation habitante ________ 68

A. Les apports, les plus values de la parole habitante ______________________________________________ 68

1. Les plus-values démocratiques _______________________________________________________________ 68

2. Les plus-values techniques __________________________________________________________________ 69


La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

3. Les parcours urbains approche sensible et technique ______________________________________________ 70

B. Les limites : ___________________________________________________________________________ 71

1. Limites liées aux acteurs de la participation _____________________________________________________ 71

1.1 Les élus véritablement prêts pour une réelle participation ? ______________________________________ 71

1.2 Les habitants réellement intéressés par la participation ? ________________________________________ 72

1.3 Un manque de communication entre les acteurs _______________________________________________ 73

2. Les limites liées aux modalités de participation __________________________________________________ 74

2.1 La question de la représentativité des participants _____________________________________________ 74

2.2 La question de la temporalité _____________________________________________________________ 75

2.2.1 La question du moment de la participation _________________________________________________ 75

2.2.2 Des dispositifs limités dans le temps ______________________________________________________ 76

3. Les limites liées à la technicité des projets ______________________________________________________ 76

C. Bases et recommandations en matière de participation __________________________________________ 78

1. Sur le plan de la communication : _____________________________________________________________ 78

2. Sur le plan technique _______________________________________________________________________ 79

Conclusion _________________________________________________________________________________ 81

Bibliographie typologique _____________________________________________________________________ 83

Liste des figures _____________________________________________________________________________ 84

Liste des annexes ____________________________________________________________________________ 84

Table des matières ___________________________________________________________________________ 85


La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Plan de travail pour la période septembre/novembre 2007.

Temps imparti Tâches/activités


Volet 1 Organisation et réalisation du parcours
Début Construction du parcours
septembre
jusque mi- Définir un itinéraire intéressant au vu de l'objet de l'étude. Un lieu
octobre de départ, un trajet et un lieu d'arrivée sont à déterminer. Une fois
le parcours défini, il faudra le tester entre nous pour voir s’il
correspond à nos priorités, s’il n’est pas trop long ou trop court…

Appel à participation

Prendre contacts avec les résidents, commerçants, organismes


potentiellement intéressés. Cela se fera par téléphone ou par le
dépôt d’une note explicative dans les boîtes aux lettres.

Réalisation des parcours

Définir une date, une heure, un lieu de rendez-vous pour effectuer


les parcours.

Former des groupes homogènes (résidents, commerçants,


organismes, entreprises…).

Recueillir les données (prise de notes, magnétophone, photos…).

Rassembler les participants après le parcours pour lister les points


importants.

Volet 2 Analyse des données


Sur toute la Mettre au propre les notes, écouter et retranscrire les
période des enregistrements pour chaque groupe, visualiser les photos.
parcours jusque
fin octobre Analyser les informations recueillies à travers des thèmes
(logement, voirie, équipement…), des mots-clés (trottoirs, espace
public, verdure, mobilier urbain…), des idées générales, des
commentaires redondants.

Ces informations seront qualitatives et pourront être présentées


sous forme de fiches thématiques.

Volet 3 Présentation et compte rendu de la démarche


Mi-octobre Rassembler toute les informations, les mettre en forme et les
jusque fin retraduire dans des documents illustrés qui seront distribués à
novembre ceux qui ont participé et bien sûr aux élus et aux urbanistes qui
travaillent sur les projets de revitalisation.

Organiser un événement pour une présentation des résultats en


grand groupe (exposition, film, débat…).
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Compte rendu parcours citoyen du 24 septembre

Les participants :

9 citoyens (résidant sur la rue Jarry)

Renée Claude Bergeron (agente de mobilisation citoyenne)

Thibault Temmerman… (stagiaire au journal de Saint Michel »)

Fereshteh Amarsy (stagiaire développement international)

Durée du parcours : 1h15 + 1 h de débat/lunch

Premiers constats :

Les citoyens présents sont des personnes habituées des consultations et paraissent un peu
désabusés car la plupart de leurs revendications restent sans réponses depuis des années. Il y
a donc un questionnement sur les apports de cette démarche. Mais ce sont des personnes
mobilisées, qui connaissent bien la rue et qui voient ce qui peut fonctionner ou non en terme
de projet. Ils se sont beaucoup exprimés et ont beaucoup échangé tout au long du parcours.

Les commentaires, les demandes :

L’enfouissement des fils qui causent des problèmes de sécurité, d’esthétisme, de place sur
la chaussée etc.… « Si les fils sont enfouis, 75% du travail est fait ».

La propreté urbaine. En effet, il a une quasi absence de poubelles sur l’ensemble de la rue
et beaucoup de canettes, papiers sont jetés par terre.

L’emplacement du « garage » Jarry Auto entre la 9ème et la 2ème. Les citoyens voudraient
que le règlement municipal soit appliqué car la présence de cette activité est illégale.

Le besoin de réguler la circulation en synchronisant les lumières pour éviter l’effet arrêt,
redémarrage, arrêt… qui génère du bruit et de la pollution ainsi que des limitations de vitesse
sur les rues résidentielles secondaires.

La volonté de conserver la façade de l’école St Bernardin qui est un objet patrimonial


pour les citoyens.

La plantation d’arbre en bordure des trottoirs pour « verdir » la rue.

Des idées pour l’implantation de nouveaux commerces : boulangerie, boucherie,


nettoyeur, cordonnier (service de proximité).

Le plus bel endroit sur le parcours : le centre CLSD et son aménagement vert.

Le pire endroit sur le parcours : Jarry Auto


La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Compte rendu parcours travailleurs du 02 octobre 2007

Les participants :

10 travailleurs : (5 employés du Cirque du Soleil, 3 employés de la Tohu, 2 employés du CLSC)

Durée du parcours : 1h + 1 h de débat/lunch

Premiers constats :

Les travailleurs ont une attitude beaucoup plus « posée » que les citoyens et moins revendicatrice. Si
l’on compare les positions des 2 groupes, on constate que l’amélioration du milieu de travail parait moins
importante que celle du milieu de vie.

Les commentaires des travailleurs portent avant tout sur l’aspect pratique et fonctionnel de la rue qu’ils
désirent voir comme un espace de consommation. L’aménagement et l’embellissement de la rue sont
aussi des points importants dans leur discours.

Les commentaires, les demandes :

L’implantation de nouveaux commerces et services pour magasiner durant la pause dîner : de


nouveaux restaurants (mais pas de snacks), épicerie, magasins d’habillement, librairie…

La disparition (du moins la diminution) des magasins à rabais pour revitaliser la rue et
redynamiser l’économie locale en attirant une nouvelle clientèle (et notamment celle des travailleurs).

La sécurité des piétons et des cyclistes. Limiter la vitesse à 40km/h sur la rue, faire respecter les
priorités des cycles et piétons en aménageant les intersections, accroître la surveillance policière.

L’enfouissement des fils, avant tout pour l’esthétique de la rue.

La propreté urbaine. Davantage de poubelles tout au long de la rue Jarry.

La végétalisation de la rue par la plantation d’arbres et de fleurs.

La réfection des trottoirs pour circuler plus facilement sur Jarry.

La volonté, comme les citoyens, de conserver la façade de l’école St Bernardin.

Le plus bel endroit sur le parcours : l’école Saint Bernardin.

Le pire endroit sur le parcours : le secteur des entrepôts.

Les travailleurs souhaitent voir changer l’image de la rue. Ils veulent que Jarry devienne un milieu de vie
dynamique, un espace multifonctionnel avec des commerces, des services, de l’habitat, des loisirs…
Selon eux, la revitalisation doit trouver sa source dans l’économie et donc dans l’implantation de
commerces et services qui satisferont les besoins des personnes internes mais aussi externes au
quartier.

La venue d’un géant comme le Cirque du Soleil et la création de la Cité des Arts du Cirque constituent
une immense plus-value pour le quartier Saint Michel. Il est donc important d’insérer au mieux leurs
activités, de répondre autant que possible aux besoins et de faire le lien avec le reste de la communauté
micheloise dans une optique de revitalisation globale.
La participation des habitants à l’élaboration des projets urbains

Questionnaire à l’intention des commerçants de la rue Jarry Est

Dans le cadre du chantier de revitalisation de la rue Jarry, un travail de concertation est mené
avec les citoyens pour permettre à chacun d’exprimer ses attentes, besoins, idées… L’accent
est mis sur la participation des commerçants de la rue en vue d’améliorer leurs conditions de
travail, l’aspect et l’accès à leur commerce dans le futur projet urbain.

Ce questionnaire permettra de prendre en compte l’avis des commerçants de la rue Jarry et


de mieux cibler les besoins et attentes.

Nom et type du commerce (restaurant, dépanneur, pharmacie…)

Nom du gérant ou du responsable

Quelques questions sur votre commerce…

Quel le type de clientèle fréquente votre commerce? (travailleurs, résidents du quartier,


personnes extérieures?)

Les clients sont-ils plutôt des habitués ou des gens nouveaux chaque jour?

Quelles améliorations souhaiteriez-vous apporter à votre commerce (agrandissement,


rénovation, déplacement…)

Comment qualifierez-vous votre affaire? (très rentable, rentable, peu rentable, difficile à
faire marcher…) ?

Qu’attendez-vous du projet de revitalisation de la rue Jarry en terme


d’aménagement (trottoirs, enfouissement des fils électriques, abribus, embellissement…)?

Pensez-vous qu’un projet d’aménagement et une nouvelle image de la rue donnerait


à votre commerce un nouvel attrait (pour les populations internes mais aussi externes au
quartier)?

Comment voyez-vous votre commerce et son environnement après le projet (façade,


terrasse, accès…)?

Autres commentaires…