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Prólogo

Prólogo

Por una decisión de los Consejos Asesor y Indice de Desarrollo Humano en Guatemala y
Directivo que dirigen la preparación del Infor- de cómo la relativa mejoría en el acceso a in-
me Nacional de Desarrollo Humano, éste que formación estadística permite hacer mejores
ahora se presenta tiene algunas características aproximaciones al conocimiento de la realidad
distintivas que es necesario subrayar y nos per- empírica del país. La utilización apropiada de
miten llamar la atención acerca de su conte- la información que contiene la Encuesta de
nido. El Informe “Desarrollo Humano, Mujeres Condiciones de Vida en Guatemala (2000), del
y Salud”, correspondiente al año 2002, está de- Instituto Nacional de Estadística, ha permitido
dicado a tres temas diferentes pero estrecha- contar con un mayor grado de precisión en este
mente vinculados entre sí. Destaca en esta Informe.
oportunidad la atención especial que se le da al La parte primera del Informe presenta,
análisis de la situación de las mujeres en Gua- también por vez primera, un balance de la si-
temala, desde la perspectiva de tres etapas cla- tuación económica actual de Guatemala desde
ve de su ciclo de vida: la infancia y adolescen- la perspectiva macroeconómica, de la pobreza
cia, la vida adulta y la edad adulta mayor. Estos y del empleo. En el tema de la democracia, se
temas están precedidos por una breve reflexión incluyen, como otra innovación, unas reflexio-
sobre los determinantes de la situación de gé- nes sobre la justicia y el papel de los medios de
nero en Guatemala. comunicación social en la construcción de la
También ocupa una atención preferente el democracia.
tema de la salud en Guatemala. Este interés fue Como en ocasiones anteriores, este Infor-
motivado por la circunstancia particular que la me ha sido preparado por un grupo de especia-
Organización Panamericana de la Salud (OPS/ listas del más alto nivel académico y de diver-
OMS), que co-patrocina el Informe, está cum- sas orientaciones teóricas y metodológicas. Sus
pliendo cien años de existencia al servicio de la contribuciones son ahora presentadas con la
población latinoamericana. La dirección y los convicción de que constituyen un nuevo aporte
técnicos de la OPS/OMS han colaborado estre- al conocimiento de Guatemala y, en consecuen-
chamente no sólo en la preparación de los capí- cia, se convierten en un material pedagógico de
tulos dedicados a examinar las condiciones de estudio, pero también de debate académico, po-
salud-enfermedad en el país y sus implicacio- lítico y técnico. Se aspira a ampliar el círculo
nes en el desarrollo humano, sino al conjunto del público lector y de quienes lo utilizan de
de capítulos del Informe. manera múltiple y creativa en su trabajo profe-
El Informe dedica la primera parte a los sional.
tópicos que siempre han formado parte del con- Queremos reconocer el denodado apoyo
tenido de los Informes anteriores, pero también que dio Gustavo Mora, durante su período co-
con algunas novedades. Se realiza un breve ba- mo Representante de la Organización Paname-
lance acerca de los procesos de medición del ricana de la Salud ( OPS/OMS) en Guatemala,
-I-
Prólogo

para convertir la idea de este Informe en una ta año con año, la preparación del Informe Na-
realidad. cional de Desarrollo Humano en Guatemala.
Durante su elaboración, la representación En su lugar, los abajo firmantes, Luis Leal,
del honorable Foro Nacional de Rectores ante Rector de la Universidad de San Carlos, Abel
el Consejo Consultivo del Informe recayó en Girón, Rector de la Universidad Panamericana
Efraín Medina de la Universidad de San Carlos y Roberto Moreno, Rector de la Universidad
de Guatemala, Félix Serrano de la Universidad del Valle, han sido designados para representar
Mesoamericana y Gonzalo de Villa de la Uni- al Foro de Rectores ante el Consejo Consultivo
versidad Rafael Landívar. Esa representación de los Informes, iniciando así un nuevo ciclo de
llegó a su fin y queremos dejar constancia de trabajo en favor del Desarrollo Humano en el
la importante labor realizada por este grupo de país.
rectores, quienes otorgaron todo su apoyo y
compartieron e impulsaron la visión que orien- Guatemala, 25 de noviembre de 2002

JUAN PABLO CORLAZZOLI


A BEL GIRÓN

LUIS LEAL
ROBERTO MORENO

-II-
Presentación

Presentación

El Sistema de las Naciones Unidas en Guate- Durante el proceso de preparación de los


mala, con el liderazgo del PNUD y el apoyo de informes se ha contado con la cooperación de
otros socios nacionales e internacionales, ela- las agencias, programas y fondos que integran
bora el Informe Nacional de Desarrollo Huma- el Sistema de Naciones Unidas en Guatemala.
no. Un equipo técnico coordina el proceso de Para el último Informe se destaca el apoyo téc-
preparación de los informes, combinando el nico o financiero del PNUD, OMS/OPS, Fondo de
trabajo propio con el de consultores nacionales Naciones Unidas para la Población ( FNUAP) y
y de algunos internacionales responsables de el Fondo de Naciones Unidas para la Mujer
preparar estudios especializados que sustentan (UNIFEM). Además, se contó con la desintere-
los capítulos. El Consejo Directivo del que so- sada colaboración de más de 200 personalida-
mos parte, y que fue constituido en el momen- des que participaron activamente en los talleres
to inicial de la puesta en marcha del proyecto de trabajo y cuyos aportes permitieron enrique-
de Informe Nacional de Desarrollo Humano, es cer los documentos de consultoría.
responsable del proceso de elaboración del In- Conviene subrayar que en esta oportunidad
forme. Aprueba el nombramiento de consulto- el V Informe Nacional coincide con el quinto
res, revisa y modifica sus trabajos, convoca a aniversario de la firma de la paz y con el cente-
la discusión plural de los mismos en talleres, nario de la fundación de la Organización Pana-
aprueba las versiones finales de los capítulos y, mericana de la Salud ( OPS/OMS). Por esta ra-
en general, formula recomendaciones para la zón, los novedosos temas que hoy día compo-
buena marcha del proyecto. nen el Informe “Desarrollo Humano, Mujeres y
Al presentar este Informe, que es el quinto Salud” introducen una innovación en la estruc-
que se produce, queda claro que la experiencia tura que tuvieron los anteriores documentos.
que se ha venido acumulando en estos cinco Junto a los temas generales de desarrollo hu-
años constituye una muestra de cómo en Guate- mano que tocan los Informes, se dedica una
mala, con una adecuada coordinación, es posi- sección especial a los determinantes de la situa-
ble alcanzar la colaboración creativa entre es- ción de las mujeres en el país y a las particula-
pecialistas e instituciones nacionales de distin- ridades que éstas presenta a lo largo del ciclo
tas orientaciones académicas y políticas. Pone de vida (niñez/adolescencia, edad adulta y
de manifiesto la posibilidad de discutir con se- adulta mayor). También se dedica una sección
riedad temas importantes, ya sean polémicos o especial al tema de la salud, partiendo de la
no, llegando a acuerdos o reconociendo dife- presentación de los hitos más importantes de la
rencias con base en el respeto y la tolerancia. historia de la salud en el país, al análisis de las
También ha demostrado que el uso de estadís- condiciones que determinan el estado de salud
ticas puede contribuir a erradicar prejuicios y a y las políticas orientadas a favorecer las opor-
facilitar una discusión racional de temas impor- tunidades de las personas para vivir una vida
tantes.
-III-
Presentación

prologada y saludable, que trascienden del ám- Guatemala sin realizar propuestas específicas
bito del sector. de cómo enfrentar los principales del país. Sin
Como en años anteriores nos anima la con- embargo, y tomando en cuenta que con la reali-
vicción que este Informe ayudará a completar zación de los cinco informes se ha acumulado
la información que se tiene sobre el país, y que un acervo importante de información y de ex-
dicho conocimiento permitirá de forma múlti- periencias de diálogo que pueden servir como
ple el debate y su utilización a favor de alcan- base para hacer propuestas, se ha decidido dar-
zar mayores niveles de desarrollo humano para le al próximo Informe un carácter más propo-
la población. En este informe, como en años sitivo.
anteriores, se privilegia la descripción y aná-
lisis de la situación del desarrollo humano en Guatemala de la Asunción,
diciembre de 2002

JACQUELINE DE DE L EÓN JUAN ALBERTO FUENTES

ANÍBAL MARTÍNEZ RICARDO S TEIN

E DELBERTO TORRES-RIVAS C ARLA V ILLAGRÁN

-IV-
Reconocimientos

Reconocimientos

En la preparación de este Informe se apli- Antonieta Castillo, Héctor Castro, Juan Carlos
có una vez más la metodología de la participa- Castañeda, Ana Cristina Castañeda, María
ción activa del mundo técnico y académico latu Eugenia Castellanos, Patricia Castillo, Freddy
sensu del país. Ese método de trabajo requiere Cifuentes García, Marcelo Colussi, Débora
de la presencia voluntaria de más de un cente- Cóbar, Gloria Cordón, Erick Coyoy, Victoria
nar de especialistas convocados por su especia- Chanquin, Edmundo Chang, Jacobo Dardón,
lidad, que participan en el debate de los diver- Claudia Dary, Luis Fernando De la Roca,
sos informes de consultoría. Es un Mariana de Del Aguila, Erwin Díaz, Jon R. J.
procedimiento que requiere una inversión de Dunn, Isabel C. Enríquez, Lilian Estrada,
tiempo y de esfuerzo organizativo que permite Marilys B. de Estrada, Dolores Florencia
enriquecer tales documentos, involucrando por Chaclán, Amandine Fulchiron, Claudia Gaitán,
este medio, en la preparación del Informe, a Eugenia Gallardo, Marco Tulio Gámez, Arturo
numerosas personalidades con un cúmulo im- García, Efraín García, Ana Garita, Alfredo Gil
portante de experiencia teórica y práctica. En Spillari, Silvia Girón, Irma Margarita Godoy,
esta oportunidad, la convocatoria fue atendida Byron Humberto González, Carlos E.
con entusiasmo por un importante grupo de ex- González, Luis Antonio González, Luis
pertos en los temas correspondientes. Es este Granados, Ana Luisa Guillén Krische, Miguel
un reconocimiento a la pluralidad y al ambien- Gutiérrez, Manuel Guzmán, María Eugenia
te democrático que permite este ejercicio Guzmán, Anahí Herrera, Edgar Hidalgo,
participativo. Por este medio, los Consejos Alexander Higueros, E. James, Ana Luisa
Asesor y Directivo del Informe de Desarrollo Juárez Morales, Yolanda Lam de Fong, Cantón
Humano expresan su profundo agradecimiento Lee, Sigfrido Lee, Giovanna Lemus, Tom Lent,
a quienes con su presencia contribuyeron indi- Eduardo Letona, Ezequiel Abraham López,
rectamente a preparar y mejorar el Informe Fernando López, Jorge Lorenzana, Miriam
2002 “Guatemala: Desarrollo Humano, Mu- Maldonado, Hans Magnusson, Andrés Huard,
jeres y Salud”: Gladys Acosta, Ingrid Acosta, Alfonso Martínez, Erica de Martínez, Josefina
Odra de Aldana, Miriam Aguilar, Sonia Martínez, Nora de Martínez, Hugo Maúl,
Aguilar, Eugenia Alvarado, Wilson Romero Claudia Mazariegos, Elmer Miranda Méndez,
Alvarado, Víctor M. Alvárez, Roberto Ardón, Ana de Molina, Patricia Monge, Oscar
Carmen Arriaga, Víctor Hugo Asencio Monterroso, Alexia Monzón, Marta Susana
Rodríguez, Edgar Balsells, Patricia Barahona, Monzón, Estuardo Morán, Rosa Moscoso, Ma-
Irina Barreno, Marino Barrientos, Walda Ba- ría Teresa Mosquera, Cristina Munduate, Parisa
rrios Klee, Gustavo Berganza, Anita Berges de Nabili, Rina Ruanet de Nuñez, Garien de
Castillo, Dora Bekley, Evelyn Blanck, Stella Ovalle, Elvia Dinora Ovando, Mayra Palencia
Bolaños, Maynor Cabrera, José Calderón Díaz, Prado, Beatriz Palomo de Lewin, María
Lily Caravantes, María Castells, María Pascual, Sonia María Pellecer, María del Rosa-
-V-
Reconocimientos

rio Pereira Ibarra, Abram Samuel Pérez, Caro- bierno que compartieron generosamente infor-
lina Pineda Aldana, Blanca Celia Prado, Seda mación y experiencia, en especial el Instituto
Pumpyanskeaya, Elizabeth Quiroa, Magali Nacional de Estadística, el Ministerio de Edu-
Quintana, William Ramos, Mario Recinos cación, a través de su Unidad de Informática,
Lima, Violeta Reyna, Sofía Rodas de Artiga, y a la Secretaría Presidencial de la Mujer. La
Nery Rodenas, Oscar Rodríguez, Tomás Rosa- cooperación de otras organizaciones y personas
da, María Luisa Rosal, Myrella Saadeh, Jorge de la sociedad civil deben también ser recono-
José Saboriu, Verónica Sagastume, Lesbia cida. Para ellas y otros colaboradores anónimos
Sajquim, Mario Alfredo Salguero, Angel el reconocimiento de nuestra parte.
Sánchez, Leopoldo Sandoval, Amparo Santia-
go, Federico Sanz, Alex Segovia, Gustavo Se- Como parte del contenido del Informe, se
gura, Alexander Sequem, Ana Julia Solís, presentan algunas muestras del talento artísti-
Ivonne Soto, Eduardo Somensatto, Enrique To- co de mujeres guatemaltecas. Nuestro profun-
rres, Miguel Angel Ugalde, Eduardo Urita, do reconocimiento a cada una de las personas
Carmen Urizar de Rodríguez, Carlos que con gran generosidad e interés en la difu-
Valenzuela, Héctor Valle, Ricardo Valladares, sión del arte, dieron su colaboración incondi-
Carola Vásquez, Verónica Vásquez, Eduardo cional, aportaron sus conocimientos y buen
Velásquez, Juan Carlos Verdugo, Vilma Cecilia consejo para resaltar la auténtica naturaleza del
Villatoro, William Wiseman, Aura María Yoc. espíritu artístico femenino: Beatriz Azurdia,
Paula Beberini, Gladis Barrios, Patricia
También agradecemos las observacio- Betancourt Arnau, Regina de Batres, Ana Cris-
nes, comentarios y aportes que hicieron los re- tina Castañeda, María Dolores Castellanos,
presentantes de las agencias, fondos y progra- Nicolasa Chey, Luis Escobar, Ingrid Klussman,
mas del Sistema de las Naciones Unidas en María Elena Lamport, Rina Lazo(QPD),
Guatemala, ACNUR, BANCO MUNDIAL, Wilfrida López, Irma Lorenzana de Luján, Ana
CEPAL, FAO, FNUAP, MINUGUA, OACDH, María de Maldonado(QPD), Rose Marie
OIM, UNESCO, UNICEF, UNIFEM, UNOPS Maldonado, José Manuel Mayorga, José Mario
y VNU. Se reconoce especialmente, las contri- Maza, Guillermo Monsanto, Amelia Morán,
buciones técnicas y financieras que hicieran Adelina, Estela y Paula Nicho Cúmez, Carmen
OPS/OMS y FNUAP. Asimismo, se reconoce la Pattersen, Lucía Rohrmann, Juan Carlos Rosa-
asistencia técnica y financiera ofrecida por les, Margarita Roquel, Magda Eunice Sánchez,
UNIFEM, que facilitó el análisis de los aspec- Silvia Posadas, Isabel Timeus y Mónica
tos abordados por este Informe desde la pers- Torrebiarte.
pectiva de género, con un enfoque de equidad
de oportunidades entre mujeres y hombres. De manera muy significativa se agradece
También se agradece la colaboración técnica el apoyo financiero del gobierno de Suecia,
prestada por el INCAP y por los grupos cuyas contribuciones han hecho posible la pre-
interagenciales de justicia y de seguridad paración y publicación de este V Informe. Así
alimentaria del Sistema de Naciones Unidas. mismo, se agradece la contribución de la Fun-
dación SOROS, la cual ha permitido ampliar la
De forma muy especial se reconoce la difusión de los Informes de Desarrollo Huma-
asistencia técnica de las instituciones de Go- no.

-VI-
Reconocimientos

Equipo responsables de la preparación


del Informe Guatemala:
Desarrollo Humano, mujeres y salud

La dirección general de la preparación grupo de consultores: Ana Leticia Aguilar, Luis


de este Informe estuvo a cargo del Consejo Octavio Angel, Edgar Barrillas, Eduardo
Directivo de los Informes Nacionales de Desa- Baumeister, Irene Cacique, Maynor Cabrera,
rrollo Humano. Las múltiples responsabilida- Luis Castañeda, Gustavo Estrada, María
des fueron compartidas por Carla Villagrán, Eugenia Gallardo, Annelise Hirschmann-
decana de la Facultad de Ciencias Políticas de Salazar, Tania Palencia Prado, Carlos Ralón,
la Universidad Rafael Landívar; Aníbal Edmundo Urrutia, Angel Sánchez Viesca, Ri-
Martínez, Director General de la Coordinación cardo Valladares y María Eugenia Villareal. Se
General de Planificación de la Universidad de agradecen las colaboraciones especiales de
San Carlos de Guatemala; Jacqueline de De Elizabeth Nash, Fernando Rubio, del proyecto
León, Decana de la Facultad de Educación de Medir/USAID, y Rina Ruanet de Núñez. Des-
la Universidad del Valle de Guatemala; Ricar- tacamos de manera particular la entusiasta y
do Stein, Director Ejecutivo de la Fundación efectiva colaboración de la Dra. Hilda Leal, de
Soros, Edelberto Torres-Rivas, consultor y OPS/OMS. Participaron en actividades especí-
Juan Alberto Fuentes Knight, Coordinador Ge- ficas de asesoría Gustavo Arriola, María Cas-
neral del Informe. tro, Pamela Escobar, Frank Fritzsche, Carlos
Los miembros del Consejo Directivo par- Mendoza y Karin Slowing Umaña.
ticipan con base en sus méritos académicos, a Brindaron asistencia técnica Sergio Ba-
título personal y por ello, sin necesariamente rrios, Iliana Peña de Barrientos, Cecilia Zúñiga
reflejar las posiciones de las instituciones en y Anniebeth Broll. Editó el informe Raúl
las que trabajan. Figueroa Sarti. La preparación final estuvo a
En la preparación del Informe se contó cargo de Juan Alberto Fuentes, Edelberto To-
con la valiosa colaboración de un destacado rres-Rivas y Karin Slowing Umaña.

-VII-
Resumen ejecutivo

Resumen ejecutivo

Introducción Encuesta Nacional de Condiciones de Vida


( ENCOVI ) de 2000. Además, la Encuesta Na-
El quinto informe nacional de desarrollo huma- cional de Empleo e Ingresos ( ENEI 2002) por
no, con el título de “Desarrollo humano, mu- primera vez en la historia de Guatemala gene-
jeres y salud” tiene dos hilos conductores: el rará información trimestral sobre el empleo.
concepto de desarrollo humano como base de Contar con datos reales sobre el empleo, los
la evaluación de los avances o retrocesos de salarios y la productividad permitirá enriquecer
Guatemala, y la consideración de la situación el debate económico, que hasta ahora se veía
de las mujeres tomando en cuenta sus múltiples limitado por estadísticas que se restringían a
dimensiones. El Informe contiene tres partes: la cifras monetarias, cambiarias, fiscales y de
primera con una perspectiva general sobre el cuentas nacionales.
desarrollo humano en Guatemala, con énfasis Otro avance importante ha sido la mayor
en lo ocurrido en la década de 1990, y espe- atención puesta en la dimensión étnica de las
cialmente desde que se firmaron los Acuerdos estadísticas, a lo cual han contribuido las pro-
de Paz (1996) hasta el año 2001; la segunda pias encuestas de hogares, en la medida que
sobre la situación de las mujeres tomando en han permitido desagregar a los hogares según
cuenta su ciclo de vida, es decir, evaluando la su identidad étnica. Un avance en esta misma
condición de las niñas y adolescentes, adultas dirección ha sido la incorporación de preguntas
y adultas mayores; y la tercera sobre la situa- adicionales sobre este tema en la boleta del
ción de la salud, tomando en cuenta sus dimen- Censo de Población y Vivienda de 2002. Tam-
siones históricas, sociales y económicas. bién se ha iniciado recientemente un esfuerzo
por introducir una perspectiva de género en las
estadísticas, igualmente facilitado por la infor-
I. El desarrollo humano mación más desagregada de las encuestas de
hogares. Estas también han permitido avanzar
Las estadísticas con la realización de cálculos sobre la pobreza,
que no habían podido realizarse. A lo anterior
Desde que se inició la elaboración de los infor- se agregan las encuestas materno-infantiles que
mes nacionales de desarrollo humano en 1998, se han llevado a cabo en 1995, 1998 y 2002.
ha habido avances importantes en cuanto a la Ha habido menos avances en otras áreas
cantidad de información estadística que se ge- de la estadística. Las estadísticas sectoriales
nera por parte del Estado en los últimos años. han mejorado de manera desigual, con mayores
Los avances son más visibles en la producción progresos en el área de la educación —aunque
de encuestas de hogares en años recientes, es- persisten problemas de acceso— que en lo que
pecialmente la Encuesta Nacional de Ingresos se refiere a la salud y la violencia, en
y Gastos Familiares ( ENIGFAM ) en 1998 y la particular. En el caso de la salud afortunada-
-XI-
Resumen ejecutivo

mente se ha podido compensar esta debilidad, El Índice de Desarrollo


en alguna medida con las encuestas materno- Humano y su dinámica
infantiles. A lo anterior se agregan los proble-
mas con las Cuentas Nacionales, cuya base tan Durante la década de 1990 el Índice de Desa-
antigua (1958) no permite tomar en cuenta, con rrollo Humano ( IDH) presentó un alza como
precisión, los cambios estructurales de la eco- resultado de mejoras de todos sus componentes
nomía guatemalteca. El problema con la clasi- (salud, educación e ingreso). Este avance tuvo
ficación de la maquila es un ejemplo de ello, ya algunas limitaciones y varias ventajas. La
que no aparece registrada en las cuentas nacio- principal limitación fue que este progreso fue
nales; se registra como servicios en las estadís- primordialmente el resultado de aumentos del
ticas de balanza de pagos y el empleo que ge- ingreso y menos de avances en el área de
nera se incluye como parte del empleo educación y salud. Ello corresponde a un
industrial en las encuestas de hogares. patrón histórico: en Guatemala el desarrollo
Persiste una seria debilidad institucional social casi siempre ha estado rezagado en
en materia de estadísticas. Las encuestas toda- relación al crecimiento económico. La
vía no son parte del trabajo regular del Instituto principal ventaja de este avance es que las
Nacional de Estadística, y dependen en su ma- brechas entre los sectores más privilegiados
yor parte del financiamiento suministrado por (urbanos y no indígenas) y aquellos en
la cooperación internacional. Parte de los pro- situación más desventajosa (rurales e indíge-
blemas se derivan de una falta de reconoci- nas) se redujo. Además, los pueblos indígenas
miento político de la importancia de la estadís- se desplazaron de la categoría de desarrollo hu-
tica, traducido en escasos recursos para el INE, mano bajo a la de desarrollo humano medio.
con la excepción del Censo de Población y Vi- El índice de desarrollo relativo al género,
vienda. Asociado a la falta de recursos finan- que mide los mismos componentes que contie-
cieros y a bajas remuneraciones han existido ne el IDH pero tomando en cuenta las dispari-
problemas de planificación, recursos humanos, dades entre hombre y mujeres, también mejoró
comunicación y gestión. Además, al no ser una durante la década de 1990, aunque muy leve-
entidad autónoma del Estado, y al estar supe- mente. Sin embargo, resulta notable el aumento
ditado al Ministerio de Economía, el INE resul- del IDG de la población indígena, reflejando al-
ta vulnerable a presiones políticas puntuales, y zas en las tasas de alfabetismo y de escolaridad
tiene limitada autoridad para asegurar una efec- de las mujeres indígenas. Finalmente, el Índice
tiva coordinación de todas las entidades guber- de Potenciación de Género, que mide el grado
namentales que conforman el Sistema Estadís- de participación de las mujeres en el ámbito
tico Nacional. A lo anterior se agrega la re- político y económico, también mejoró durante
nuencia por parte de instituciones y actores de la década de 1990, aunque ello no ocurrió con
la sociedad, particularmente de los agentes eco- todos sus componentes. Así, aunque aumenta-
nómicos, a proporcionar información al Estado. ron levemente las proporciones correspondien-
En estas condiciones adversas corresponde re- tes a la participación de mujeres en el Congre-
conocer el esfuerzo del INE y fortalecerlo para so, en puestos ejecutivos y en el PIB, se redujo
cumplir con sus funciones y aprovechar la cre- la proporción de mujeres en puestos profe-
ciente demanda de estadísticas, asociado no só- sionales.
lo a la necesidad de formular y evaluar políti-
cas sino también a exigencias de transparencia
y rendición de cuentas.

-XII-
Resumen ejecutivo

La educación baja escolaridad está asociada a la pobreza, y


la educación puede concebirse como una forma
En los últimos años la tasa de escolaridad au- de capital que contribuye a la productividad.
mentó en los niveles pre-primario y primario, Pero también es un componente del desarrollo
en este último gracias a PRONADE por su én- humano, por lo que los Acuerdos de Paz subra-
fasis en las zonas rurales. Estos aumentos se yan insistentemente la importancia de una re-
produjeron con una deserción decreciente pero forma educativa y la atención que debe prestar-
con una baja calidad educativa, y con la per- se para que contribuya a conformar una
sistencia, aunque decreciente, de brechas apre- sociedad multicultural y desmilitarizada, sien-
ciables en detrimento de las niñas y de la po- do la base para superar la exclusión y la discri-
blación indígena. En la educación media (se- minación. Como parte del desafío en materia
cundaria) la cobertura también aumentó, pero de educación cabrá tomar en cuenta la educa-
el porcentaje nacional es aún muy bajo en re- ción universitaria, que no se analiza en este
lación a las necesidades del país. Por ejemplo, Informe, pero que será objeto de análisis en
el ciclo de educación media básico no cubre el futuros informes.
50% del total de niños de 13 a 15 años, con
porcentajes muy bajos en ciertos áreas rurales
especialmente donde predominan las poblacio-
Pobreza e
nes indígenas.
inseguridad alimentaria
La situación se agrava al examinar la edu- La reducción de la pobreza (de 62.8 a 56.2%)
cación media diversificada, que tenía apenas y de la pobreza extrema (de 18.1 a 15.7%) que
una cobertura neta del 16% en 2001 a pesar de experimentó Guatemala entre 1989 y 2000 se
algún aumento en los dos últimos años. En dio en mayor medida entre los hogares de jefa-
2001 había ligeramente más mujeres, siendo tura indígena.1 En el caso de los hogares de je-
este el único caso en que no eran los hombres fatura femenina hubo una reducción especial-
los que tenían una mayor participación. Las mente fuerte de la pobreza extrema (de 18.1%
brechas son especialmente altas entre indígenas en 1989 a 9.8% en 2000), que se explica en
y no indígenas, y entre hombres y mujeres indí- buena parte por el significativo aumento del
genas. empleo de las mujeres, especialmente de indí-
También ha habido algunas mejoras en la genas, en el área rural y en el sector informal.
tasa de alfabetización. En 1990 había 2.1 mi- Ello dio lugar a que en 2000 hubiera una pro-
llones de analfabetos (mayores de 15 años), en porción significativamente menor de hogares
tanto que en 2000, se estimó que eran 2.0 mi- de jefatura femenina en situación de pobreza
llones. Es decir, el 68% de la población adulta extrema que en el caso de los hogares de jefa-
sabía leer y escribir, siendo menor esa cifra en tura masculina. Sin embargo, debido a que se
los departamentos más rurales y con mayor trató predominantemente de empleo de baja
población indígena. Este ritmo sería insuficien- productividad con reducidos ingresos, este em-
te para alcanzar una tasa del 100% en el año pleo solamente pudo sacar a las mujeres de la
2015, como lo señalan las Metas del Milenio, pobreza extrema pero no pudo hacerlo en la
convenidas por los Jefes de Estado en la Asam-
blea General de Naciones Unidas en septiem-
bre de 2000. En relación con el grado de
escolaridad de toda la población nacional, ésta 1. Se utilizó el método basado en estimaciones del consumo, de
acuerdo con una canasta de ciertos bienes y servicios básicos
alcanza 4.5 años de educación formal, con acordes con el patrón de consumo en Guatemala, utilizando la
misma canasta tanto para 1989 (estimada) como para el 2000,
grandes brechas entre lo rural y urbano y por con base en la Encuesta Nacional Sociodemográfica (ENS 1989)
razones étnicas y de género. Como es obvio, la y la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (ENCOVI 2000).

-XIII-
Resumen ejecutivo

misma proporción en el caso de la pobreza no sicas, lo cual es congruente con un enfoque


extrema. más integral, de desarrollo humano.
La reducción de la pobreza durante la dé- También conviene tomar en cuenta el con-
cada de 1990 se debió básicamente al cre- cepto de pobreza relativa, que plantea medir la
cimiento del consumo, y no a mejoras en su pobreza tomando en cuenta las brechas de in-
distribución. En realidad la distribución del greso o consumo dentro de ciertos grupos o en
consumo empeoró durante la década. Si no se comparación con otros. Por un lado, al
hubiera producido este deterioro, la incidencia considerar la comparación dentro de cada gru-
de la extrema pobreza se hubiera reducido de po, y dada la alta concentración del ingreso en
18% a 12%, en vez de haberse reducido sólo a el área urbana, es precisamente en este caso en
un 16%. Si en vez de medir la pobreza por me- que existe una mayor pobreza concebida como
dio del consumo (definiendo como pobres relativa, ya que la brecha entre el ingreso pro-
aquéllos que no pueden consumir una canasta medio y el ingreso de los que ganan menos es
de bienes y servicios básicos) se mide de acuer- grande. Por otro lado, cuando se comparan los
do con una línea de ingresos de US$ 1 (con el ingresos de cada grupo con el promedio nacio-
mismo valor real para 1989 y 2000, definiendo nal, siempre se mantiene como más alta la po-
como pobres extremos aquellos que ganan me- breza relativa en el área urbana, pero además
nos de US$ 1 por día y por persona), se tiene cobra importancia la pobreza en hogares de je-
que la pobreza extrema se redujo de un 20 a un fatura femenina.
16% de la población entre 1989 y 2000. De Las tendencias medidas entre 1989 y 2000
acuerdo con las Metas del Milenio corres- no toman en cuenta los efectos de la sequía y
pondería entonces a Guatemala reducir este de la crisis del café, que se manifestaron con
porcentaje a un 10% para el año 2015.2 fuerza en 2001. Se estima que la crisis del café
En 2000 más del 80% de la pobreza de los redujo el empleo en entre 60 mil y 90 mil pues-
hogares tenía un carácter crónico, estructural o tos de trabajo ese año, dando lugar a una pér-
de largo plazo, dado que combinaba un bajo dida de salarios equivalente a cerca de US$ 62
nivel de consumo con al menos una necesidad millones. Simultáneamente se produjo una se-
básica (vivienda, agua, saneamiento, asistencia quía que afectó a 11 departamentos del sur y
escolar) insatisfecha. Menos de un 20% de los oriente del país, produciendo una reducción de
hogares en situación de pobreza contaba con un la producción del maíz y daños a la producción
bajo nivel de consumo pero con todas sus ne- de frijol. Puede preverse que aumentó la po-
cesidades básicas satisfechas, lo cual permite breza como consecuencia de ambos fenómenos.
identificarlos como hogares en una situación Además, dos censos sobre nutrición que se rea-
reciente de pobreza. Además, aproximada- lizaron en 2001 y principios de 2002 pusieron
mente el 40% de las familias que no estaban en de manifiesto no sólo problemas serios de re-
una situación de pobreza sí tenían por lo me- tardo en talla en varios departamentos (afec-
nos una necesidad básica insatisfecha. Lo an- tando a más del 70% de los niños de primer
terior sugiere que no basta con crecimiento grado de Totonicapán y Sololá), sino también
económico para sacar a los hogares de la po- de desnutrición aguda (poco peso de acuerdo
breza y que se requiere de estrategias mucho con su edad) especialmente altos en ciertos
más amplias que las puramente económicas municipios de Chiquimula, Santa Rosa, San
para satisfacer el conjunto de necesidades bá- Marcos y Huehuetenango. Todo lo anterior
plantea el desafío de impulsar y articular estra-
tegias de desarrollo económico, reducción de la
pobreza y seguridad alimentaria.
2. SNU, 2002.

-XIV-
Resumen ejecutivo

Rasgos de la el banco central lo cubrió emitiendo más di-


economía guatemalteca nero.
El segundo costo, y probablemente el de
Desde la década de 1980 se impulsó en Gua- mayor importancia, fue el resultado del incen-
temala un doble proceso de ajuste: uno interno, tivo de invertir en papeles y no en proyectos
para mantener la estabilidad de precios, y uno productivos. Para los bancos y para otras em-
externo buscando que inicialmente las expor- presas o personas con suficientes recursos fue
taciones crecieran más que las importaciones más seguro y rentable comprar títulos que in-
para luego sentar las bases de un crecimiento vertir en proyectos productivos, donde el riesgo
económico que fuera alto y sostenido. En mate- era mayor y el rendimiento no necesariamente
ria de ajuste interno hubo una política cíclica, más alto. Ello constituye una de las explica-
que se inició con políticas fiscales y monetarias ciones del reducido crecimiento de la economía
restrictivas implementadas entre 1991 y 1995, guatemalteca en la última década.
que luego fueron retomadas en 2000-2001, El tercer costo de la política de estabili-
mientras que entre 1996 y 1999 prevalecieron zación aplicada durante estos períodos fue el
políticas fiscales y monetarias expansivas. estímulo al ingresos de capitales “golondrina”
El análisis de lo ocurrido durante estos pe- del exterior, especialmente importantes cuando
ríodos permite obtener varias conclusiones, ya la contraparte del alza de la tasa de interés en
sea en relación con políticas expansivas o en lo Guatemala ha sido una reducción de la tasa en
que se refiere a las restrictivas. Por un lado, las Estados Unidos. Esta experiencia se acerca pe-
políticas de estabilización aplicadas durante los ligrosamente a un círculo vicioso: el alza de las
períodos 1991-95 y 2000-2001 tuvieron costos tasas de interés en Guatemala ha inducido in-
importantes. Al asignársele a la política mone- gresos de capital, éstos han obligado al Banco
taria de manera casi exclusiva la función de es- de Guatemala a colocar más títulos en el mer-
tabilización, sin acompañarla con un esfuerzo cado financiero para evitar un exceso de liqui-
tributario suficientemente fuerte dirigido a re- dez, ello ha estimulado un aumento aún mayor
ducir el déficit fiscal y a compartir los costos de las tasas de interés, y éstas a su vez han pro-
de estabilizar la economía, se agudizó el pro- movido mayores ingresos de capital. Finalmen-
blema de las altas tasas de interés. Así, se le te, esta mayor oferta de capital del exterior o,
asignó al Banco de Guatemala el papel exclu- lo que es lo mismo, de divisas (dólares), con-
sivo de reducir el exceso de liquidez interna tribuyó a mantener alto el valor relativo del
(causado por un aumento del gasto o el ingreso quetzal, frenando así el desarrollo de las expor-
de capital externo) mediante la venta de títulos taciones. Ésta es otra de las explicaciones del
con rendimientos suficientemente atractivos pa- reducido crecimiento de la economía guatemal-
ra que fueran adquiridos en el mercado finan- teca en la última década.
ciero nacional.3 Estas ventas y compras de tí- Por otro lado, durante el período de polí-
tulos (llamadas “operaciones de mercado ticas expansivas (1996-99) resultó contrapro-
abierto”) tuvieron tres costos. El primero resul- ducente pretender reducir las tasas de interés
tó del rendimiento que tuvo que pagar el Banco con una política monetaria relajada sin apoyo
de Guatemala para vender los títulos y que de la política fiscal, y en un contexto de libera-
constituyó un costo que la sociedad pagó por la lización financiera. El relajamiento de la po-
vía de una tasa de inflación mayor debido a que lítica monetaria y el consiguiente aumento del
crédito, con un sistema financiero poco y mal
3. La otra opción para reducir la liquidez es aumentar los im-
puestos, de manera que el gobierno absorbe el exceso de de-
manda producido ya sea por el aumento del gasto público o por
el aumento del gasto privado (resultante de mayores ingresos de
capital).

-XV-
Resumen ejecutivo

regulado, redujo la calidad de préstamos, au- sas aumentaron significativamente su peso en


mentó la dificultad de recuperarlos y provocó el total; y aumentaron las exportaciones al resto
insolvencias de varias entidades financieras. de Centroamérica. Las exportaciones agrícolas
Hubo dos tipos de costos en este caso: primero, no tradicionales mantuvieron aproximadamente
el que sufrieron aquellos depositantes que no la misma proporción dentro del total sin con-
pudieron rescatar sus inversiones en las finan- vertirse, como se esperaba, en un nuevo y di-
cieras o bancos que quebraron y, segundo, el námico motor de la economía guatemalteca. Lo
costo que para el gobierno y la sociedad sig- anterior significó cierta diversificación de las
nificó “rescatar” a los bancos en problemas. A fuentes de divisas, especialmente como resul-
lo anterior se agregó un tercer costo: el aumen- tado de la mayor importancia de la maquila,
to de la demanda interna generada por el incre- turismo y remesas, pero no fue suficiente para
mento del crédito estimuló el consumo, que se compensar el aumento mayor de las importa-
canalizó en buena parte hacia las importacio- ciones, con el consiguiente incremento de la
nes, favorecidas por el proceso de apertura co- brecha externa.
mercial iniciado en la década de 1980. En algu- La brecha externa (o déficit de la cuenta
nos años el aumento de las importaciones ame- corriente de la balanza de pagos), llegó a alcan-
nazó con reducir la disponibilidad de divisas, zar más del 5% del PIB entre 1998 y 2001, au-
con el consiguiente riesgo de devaluaciones mentando así la vulnerabilidad externa de la
drásticas y de todos los costos que ello puede economía. Esta brecha fue cubierta mayormen-
significar. Afortunadamente, durante el período te con capital privado de corto plazo, que finan-
1996-99 nunca se llegó al extremo de sufrir ció principalmente el aumento del consumo, lo
grandes devaluaciones y sus secuelas. cual plantea el peligro de un creciente endeu-
La persistencia de tasas de interés altas damiento privado sin capacidad de pagarlo con
que obstaculizaron la inversión y de un tipo de el rendimiento futuro de nuevas inversiones. A
cambio que no favoreció las exportaciones neu- su vez, cubrir esta brecha con endeudamiento
tralizaron en buena parte el efecto positivo que del gobierno tiene sus límites: aunque el endeu-
sobre los incentivos para exportar tuvieron a) la damiento público externo de Guatemala es bajo
reducción del arancel aplicado a las importa- cuando se le compara con otros países, su ca-
ciones, b) las exenciones de impuestos para los pacidad de pagar esta deuda también es baja,
exportadores no tradicionales a partir de la dé- debido a su reducida carga tributaria.
cada de 1980 y c) la legislación introducida por Durante la década de 1990 los cambios es-
los Estados Unidos para facilitar un mayor ac- tructurales de la economía guatemalteca inclu-
ceso de exportaciones de Centroamérica y el yeron la pérdida de importancia relativa de la
Caribe. Las exportaciones crecieron, pero a un agricultura, el surgimiento de un sector indus-
ritmo menor a lo esperado, especialmente de trial heterogéneo como resultado de un aumen-
1996 al 2001, y durante este período la propor- to de la actividad maquiladora y de la reduc-
ción del PIB correspondiente a las exportacio- ción del peso de la industria orientada a la
nes fue menor a lo que había sido 20 años an- sustitución de importaciones, y un aumento del
tes. comercio, servicios financieros, electricidad y
Sin embargo, se dieron algunos cambios comunicaciones. Ello se reflejó claramente en
significativos en la composición o importancia los cambios de estructura del empleo, habiendo
relativa de distintos rubros generadores de divi- disminuido la proporción del total de empleo
sas: las exportaciones tradicionales perdieron entre 1989 y 2000 en más de diez puntos por-
importancia; la maquila, el turismo y las reme- centuales en la agricultura (de 49.9 a 38.8%),

-XVI-
Resumen ejecutivo

mientras aumentaba la proporción de empleo El acceso a la tierra


correspondiente al comercio (de 13.2 a 21.6%),
a la construcción y a los servicios financieros, La distribución global de la tierra no muestra
al tiempo que se mantenía constante la propor- cambios muy significativos entre 1979 y 2001,
ción del empleo en el sector industrial (13.7% manteniéndose o aumentando levemente la
en 1989 y 13.8% en 2000). Lo más significati- concentración, ya notable en 1979. Así, por un
vo fue el aumento del empleo de las mujeres, lado las explotaciones superiores a una ca-
cuya tasa de participación laboral pasó de ballería de extensión comprendían el 64.5% de
24.5% en 1989 a 41.2% en 2000, habiendo co- la tierra en 1979 y en 2001 el 62.5%, repre-
rrespondido más de la mitad (52.9%) del au- sentando el 1.3% del total de fincas en el pri-
mento absoluto de empleo entre 1989 y 2000 a mer año y el 3.6% del total en el segundo. Por
mujeres. Las mujeres empleadas durante este otro lado, las explotaciones menores (micro-
período se concentraron en el comercio, segui- fincas y fincas subfamiliares), que cubrían el
do de la industria y la agricultura. El aumento 16.5% de la superficie total en 1979 y el 18.6%
del empleo de las mujeres se dio prin- en 2001, representaban el 88.2% del total de
cipalmente por la vía del empleo informal (es fincas en el primer año y el 94.1% en el segun-
decir, en empresas con cinco o menos emplea- do. Hubo un grado significativo de fragmen-
dos) de mujeres indígenas en el área rural. La tación entre las parcelas más pequeñas. Estos
proporción de mujeres indígenas con empleo cambios entre 1979 y 2000 se dieron simul-
formal aumentó, pero fue mucho mayor el au- táneamente con una extensión significativa de
mento del empleo informal entre ellas, y espe- la frontera agrícola, que aumentó en cerca de
cialmente entre los estratos de menores ingre- 1.8 millones de manzanas, de las cuales un po-
sos. Ello explica que aumentaran los ingresos co más de 1 millón estarían concentradas en
de las mujeres, pero sin sacarlas de la pobreza. fincas de más de una caballería.
El aumento del empleo informal en áreas Contrasta la concentración de la propiedad
rurales explica en parte el reducido nivel de de las grandes fincas (multifamiliares) en ma-
productividad de la economía guatemalteca en nos de hombres no indígenas (81.3%) en 2000,
la década de 1990, que fue menor que en dé- con la proporción mucho menor en manos in-
cadas pasadas, con la excepción de la década dígenas (13.6%) y en manos de mujeres
“perdida” de 1980. En general, aunque mejoras (5.1%). Una relación inversa para hombres no
en la educación han contribuido de manera fa- indígenas e indígenas aparece en las fincas de
vorable al crecimiento económico, el creci- menor tamaño; las mujeres son en este caso
miento económico en Guatemala ha resultado también quienes tienen menor acceso a la pro-
principalmente de más inversión y de más em- piedad. Se trata de manifestaciones de una so-
pleo, con aumentos muy limitados de la calidad ciedad históricamente excluyente y de manera
de la inversión y del empleo o de la producti- especial por razones de etnia y género.
vidad general de la economía. Aumentar la pro- En el área rural la población económica-
ductividad se vuelve urgente ante el desafío de mente activa remunerada que trabajaba en
acordar un Tratado de Libre Comercio con Es- 2000 en la agricultura representaba poco más
tados Unidos, que podría ser el hecho más im- de la mitad (54.6%) del total de la PEA rural,
portante de la historia económica de Cen- mientras que el resto correspondía a activida-
troamérica en el siglo XXI. des artesanales e industriales (12.9%) o al co-
mercio y servicios (32.5%). La proporción de
mujeres de la PEA rural remunerada que traba-

-XVII-
Resumen ejecutivo

jaba en la agricultura (21.4%) era significativa- como generadora de empleo, principalmente de


mente menor que la de los hombres (66.4%), hombres, en el caso de la pesca industrial es
reflejando la mayor importancia del empleo de mayor la importancia de mujeres, empleadas en
las mujeres en el sector terciario. plantas de procesamiento.
No está claro el grado en que ha aumen-
Situación del medio ambiente y de los tado o disminuido la deforestación en años re-
recursos naturales cientes, aunque existe evidencia de que ciertas
regulaciones (en la Reserva de Biosfera Maya,
En los últimos años ha habido avances en ma- por ejemplo) han contribuido a reducir la tasa
teria de legislación ambiental, reflejados en un de deforestación significativamente. Por otra
fortalecimiento institucional (creación del Ins- parte, el hecho de que el 63% de los suelos
tituto Nacional de Bosques y del Ministerio de sean susceptibles de una tasa alta o muy alta de
Ambiente y Recursos Naturales, y mayor capa- erosión, y que en 2001 el 25% del territorio
cidad decisoria del Consejo Nacional de Áreas nacional consistiera de tierra sobre utilizada,
Protegidas) y en regulaciones con un impacto plantea la necesidad de contar con una política
positivo en el ambiente. Sin embargo, subsisten nacional de conservación de suelos.
tres problemas: insuficiencia de recursos La falta de una política integral sobre el
humanos y financieros asignados a las institu- agua contrasta con problemas de contamina-
ciones, insuficiente precisión de leyes y ausen- ción, existiendo solamente un 4% del total de
cia de reglamentos en algunos casos y debili- municipalidades aplicándole algún tratamiento
dad de la administración de justicia. También a aguas residuales, a pesar de que el 70% de las
se ha avanzado con políticas sectoriales en el municipalidades se abastecen con aguas super-
área forestal, de biodiversidad y de áreas pro- ficiales. A lo anterior se agrega la reducción de
tegidas, pero persisten vacíos en relación con los caudales de los ríos, que entre 1970 y 2001
el suelo y el agua. Por su parte, ha aumentado se redujeron entre 20 y 25%. Aunque a futuro
el número de áreas protegidas y el porcentaje no se prevé una escasez de agua a nivel nacio-
de las que no cuentan con plan maestro se ha nal existen áreas de mayor densidad de-
reducido continuamente. mográfica con menor oferta hídrica y existe
Durante los últimos años se observan va- una mayor probabilidad de variaciones de las
rias tendencias en relación con el uso de los precipitaciones, incluyendo posibilidades de
recursos naturales. Primero, la producción fo- sequías futuras, con lo cual medidas de conser-
restal ha continuado utilizándose en mayor pro- vación del agua se vuelven necesarias.
porción (97% de la producción total entre 1995
y 1999) como combustible y sólo una parte mí- Dos dimensiones de
nima (3%) es industrializada. Así, si bien las la democracia: justicia
exportaciones de madera han aumentado, las y medios de comunicación
importaciones de madera y de productos fores-
tales han aumentado en mayor medida. Segun- El derecho ciudadano a la justicia en Guatema-
do, la producción de minerales casi se duplicó la está debilitado en parte por las prácticas he-
entre 1996 y 2000. Tercero, en los últimos cin- redadas del pasado y en parte por el lento pro-
co años se ha extendido la actividad pesquera ceso de modernización del sistema judicial.
en toda la zona económica pesquera del Océa- Éste, está formado por el conjunto de institu-
no Pacífico y en parte del Atlántico. Aunque en ciones que conocen, juzgan y castigan las vio-
la pesca predomina la producción artesanal laciones a la ley. El funcionamiento del sistema

-XVIII-
Resumen ejecutivo

judicial está hoy día caracterizado por el exce- II. Las mujeres y
so de quejas y demandas, el desborde criminal, el desarrollo humano
la lentitud de los trámites y algunos síntomas
de corrupción. Un resultado negativo es el Género y ciclo de vida
mantenimiento de la impunidad.
Son importantes los diversos esfuerzos que La acepción de “género” aplicada en los Infor-
se han intentado para modernizar las estructu- mes de Desarrollo Humano se refiere a la ma-
ras del sistema, especialmente en el Ministerio nera en que las sociedades van construyendo el
Público y en la Policía Nacional Civil y referi- significado de lo masculino y de lo femenino y
do a la justicia penal. Las reformas en marcha, la forma en que se gestan las relaciones eco-
en buena medida con apoyo internacional, bus- nómicas, sociales y de poder entre mujeres y
can expandir la cobertura de los servicios de hombres. Se parte de la premisa de que las ca-
justicia, la capacitación de los jueces y otros racterísticas humanas consideradas “femeni-
operadores, la informatización administrativa y nas” o “masculinas” no se derivan “natural-
la cooperación entre las diversas instituciones mente” del sexo biológico de las personas sino
del sector, manteniendo las autonomías pero se adquieren mediante un complejo proceso de
funcionalizando los servicios. Diversas desarrollo individual y de interacción social.
iniciativas de cambio también se realizan en Así, al organizarse las sociedades bajo un prin-
relación con la justicia no penal. cipio patriarcal de ordenamiento, que asigna a
Importantes cambios en los medios de co- cada quien actividades, funciones, relaciones y
municación social se han vivido en los últimos poderes específicos, se confiere a los hombres
años, tales como la profesionalización creciente una posición dominante en la sociedad y a las
del ejercicio periodístico, la modernización tec- mujeres una subordinada, que reduce su actuar
nológica de la prensa, el inicio del periodismo fundamentalmente al ámbito de lo doméstico y
de investigación, la diversificación en la oferta la familia. El orden creado se institucionaliza a
de los medios escritos según el público al que través de los valores y las acciones que realizan
se dirigen. La multiplicación en los servicios las instituciones encargadas de transmitirlos,
de radiodifusión, sobre todo en el medio rural, reproducirlos y perpetuarlos: la familia, la reli-
contrasta con el monopolio en los medios tele- gión y la educación.
visivos. Por otra parte, la etapa del ciclo de vida en
La cobertura que los medios de comunica- que se encuentran las personas impone también
ción dan a la construcción de la paz, la recon- desafíos y obstáculos particulares a la lucha por
ciliación nacional y la democracia se vuelve de la equidad de género. Por ello, el análisis de-
primordial importancia en tanto son el mayor dicado específicamente a la situación de las
vehículo para la formación de la opinión públi- mujeres, se ha estructurado según etapas de su
ca. En este aspecto son decisivas varias dimen- ciclo de vida: niñas y adolescentes, adultas y
siones, tales como la relación de los medios adultas mayores.
con el Estado que no siempre han sido fáciles,
con los intereses de los diversos grupos de la Las niñas y adolescentes
sociedad y con el mercado. Los medios experi-
mentan una contradicción entre el carácter em- Se define la niñez como el período que va des-
presarial de su constitución y sus funciones de de el nacimiento hasta cumplir los 18 años de
servicio público, lo que no siempre favorece edad. Niñas son aquellas comprendidas entre
los valores democráticos. los 0 y los 12 años y adolescentes quienes se

-XIX-
Resumen ejecutivo

encuentran entre los 12 y 18 años. Las circuns- otros problemas metabólicos. Por otra parte, el
tancias en que nace un ser humano determinan 42.3% de adolescentes presentaba anemia, si-
en gran medida sus probabilidades de sobrevi- tuación que tiene importantes repercusiones
vencia e inciden en el curso que habrá de se- para la salud en general y especialmente para
guir su vida en el futuro. Incide también el he- las embarazadas. Según la ENSMI 98/99, a los
cho que la identidad de género y la distribución 18 años de edad el 29.6% de las adolescentes
de papeles y responsabilidades sociales se for- ya han estado embarazadas y el 24% ya son
man a muy temprana edad. En el año 2000 ha- madres, cifras que son mayores en las áreas
bía 1.62 millones de niñas y adolescentes me- rurales y entre las indígenas. Es alarmante no-
nores de 18 años, de los cuales 42% eran in- tar que la tendencia de la fecundidad en el gru-
dígenas. Destaca el hecho que entre los 0 y los po de 15 a 19 años de edad no ha disminuido
6 años de edad, niñas y niños son prácticamen- en los últimos 15 años y denota que las
te invisibles en las estadísticas nacionales aun adolescentes tienen poco acceso a información,
cuando es un período crítico de la vida, donde a educación sexual y reproductiva y a servicios
se establecen las bases para el desarrollo físico, de planificación familiar y de atención integral
intelectual, afectivo y social. Por otra parte, en a sus problemas.
la última década ha habido importantes avances Por otra parte, las niñas y adolescentes de
en materia educativa para las mujeres, aun familias de estratos medios y altos práctica-
cuando persisten diferencias en las oportuni- mente no realizan actividades laborales e inter-
dades que tienen niños y niñas de educarse. vienen poco en los quehaceres domésticos, in-
En materia de trabajo en la niñez y adoles- virtiendo la mayor parte de su tiempo en la es-
cencia, el 20.8% de las niñas y adolescentes cuela, en actividades culturales, de recreación
formaban parte de la PEA en el año 2000, man- y deporte. Esta situación va desapareciendo
teniéndose el patrón de una mayor presencia de conforme se desciende a otros niveles so-
varones que de mujeres. Sin embargo, en la ca- cioeconómicos, hasta llegar a los estratos po-
tegoría de inactividad por “Quehaceres del ho- bres y de extrema pobreza. En éstos, el uso del
gar” estaban inmersas 2.8% del total de niñas tiempo de niñas y adolescentes está dirigido a
de 5 a 6 años de edad, 10.1% de niñas entre 7 la realización de quehaceres domésticos. En
y 14 años y 40.6% de adolescentes. El empleo promedio, las niñas invirtieron en 2000, 2.5
doméstico, junto con la agricultura y la horas al día en estas actividades, tiempo que se
maquila, continúan siendo los ámbitos ocupa- incrementaba conforme avanzan en edad, hasta
cionales principales para las niñas y adolescen- que en la adolescencia, llegaban a dedicar más
tes. del 50% del tiempo a estos menesteres. El ca-
En cuanto a la salud no se cuenta con in- pítulo también aborda otros problemas propios
dicadores de mortalidad infantil y de la niñez de las niñas y adolescentes tales como el abuso
desagregados por sexo, por lo que es difícil dar y la explotación sexual.
cuenta de las brechas de género existentes en
esta materia. Las enfermedades respiratorias Las mujeres adultas
agudas, las diarreas y la desnutrición continúan
siendo las principales causas de morbilidad y Representan el 45% del total de la población
mortalidad en la infancia y la niñez. En lo que femenina de Guatemala. La mayoría de mujeres
concierne a las adolescentes, la violencia intra- adultas en 2000 era no indígena (63%) y se
familiar constituye otra de las causas impor- ubicaba principalmente en el área urbana del
tantes de morbilidad, además de la diabetes y país, en tanto que las indígenas adultas consti-

-XX-
Resumen ejecutivo

tuían el 37% y estaban concentradas en el área 1989, su ingreso promedio equivalía al 87%
rural. Las adultas realizan innumerables contri- del ingreso de los hombres. En 2000, éste
buciones al desarrollo humano que se pueden representaba, en promedio, el 59% del ingreso
organizar en tres grandes ámbitos mutuamente promedio de los varones. La brecha de ingresos
influyentes. En primer lugar, se dan en el ám- se mantiene independientemente del nivel de
bito productivo, donde sus facultades físicas e escolaridad que alcanzan las mujeres, e incluso
intelectuales y su capacidad creativa se em- se hace más amplia conforme el nivel
plean para generar bienes y servicios. En se- educativo de ambos es mayor.
gundo término, se manifiesta en el ámbito re- Además, las mujeres tienen jornadas de ac-
productivo, donde realizan actividades de tividad más largas que los hombres. Aun cuan-
mantenimiento del hogar, protección, cuidado do en 2000, éstos tenían jornadas de trabajo
y crianza así como de reproducción de los productivo de hasta 50 horas semanales y las
valores y cultura con los demás miembros de la mujeres de 40, éstas dedican, en promedio,
familia, trabajo que normalmente no se valora cuatro veces más tiempo a los quehaceres del
como tal. Finalmente, está el trabajo comunita- hogar y dos veces y media más tiempo para
rio que realizan en sus colonias, barrios o co- atender a los niños. Este tiempo generalmente
munidades, orientado a afianzar mecanismos se toma del que podrían asignar al
que repercutan positivamente en la protección esparcimiento o al estudio. Estas contribucio-
familiar. nes no son reconocidas ni valoradas económi-
En la actividad productiva ha habido cam- camente.
bios notables para las mujeres durante la última En materia de salud se destaca cómo la vi-
década. Éstos están marcados por su creciente sión predominante en el modelo de atención es-
incorporación a la población económicamente tá centrada también en el papel de las mujeres
activa (PEA). Consecuentemente, ha disminuido como reproductoras de la vida y es en ese pla-
la proporción de mujeres en la población no en el que adquiere importancia para el sis-
económicamente “inactiva”, que es donde se tema de salud. Por consiguiente, es difícil te-
clasifica a las personas dedicadas a los ner acceso a estadísticas desagregadas por sexo
quehaceres del hogar. Entre 1989 y 2000 la que den cuenta de la salud de las mujeres fuera
proporción de mujeres en esta categoría pasó de sus aspectos reproductivos. En Guatemala,
de 96% a 80%. Desafortunadamente, poca de la edad promedio de las mujeres para tener su
esta reducción obedece a una mayor primer hijo/a es de 19.9 años. Por otra parte,
incorporación de las mujeres al estudio; la los tumores ginecológicos (cuello del útero,
mayoría responde a una necesidad de generar ovario y mama) superan la frecuencia a los de
ingresos para el grupo familiar, sin dejar de otras localizaciones. En el año 2000, el 43% de
cumplir con la responsabilidad del cuidado mujeres adultas no pobres del área urbana y el
doméstico. Es decir, las mujeres adultas, a 57% del área rural no se habían practicado el
diferencia de la mayoría de hombres, realizan examen de Papanicolau, un procedimiento muy
simultáneamente dos tipos de funciones: sencillo que detecta oportunamente el cáncer
domésticas y extradomésticas. Sin embargo, a de cérvix. En las mujeres en pobreza extrema
pesar de su creciente incorporación a los estos porcentajes ascendieron a 97% y 93%
mercados laborales, los diferencias de ingresos respectivamente. Así también, cambios en el
de las mujeres persisten, siendo en promedio estilo de vida están haciendo el hábito de fumar
menores que los de los hombres, brecha que se mucho más frecuente en ciertos grupos de mu-
ha acrecentado a lo largo de la década. En jeres, lo que provocará un incremento en las

-XXI-
Resumen ejecutivo

tasas de morbilidad y mortalidad por cáncer del fleja también en la escasa presencia de las mu-
pulmón y otras enfermedades vinculadas al ta- jeres en puestos públicos. En las elecciones ge-
baquismo. Están también los aspectos de salud nerales de 1999, de 1,409 mujeres que se pos-
ocupacional, escasamente atendidos y conside- tularon para algún cargo, sólo fueron electas
rados por el sistema de salud y el impacto cre- 160, equivalente a 11.4% del total de postu-
ciente que está teniendo la epidemia de VIH/ ladas.
sida en las mujeres así como la violencia con-
tra la mujer. Las mujeres adultas mayores
Finalmente, existen dos aspectos centrales
del desarrollo humano de las mujeres: la edu- El envejecimiento es parte del ciclo vital hu-
cación y su participación política. En materia mano, al igual que la niñez, adolescencia y la
educativa, a pesar de los importantes avances edad adulta. Tiene también un profundo con-
que se han venido dando en los últimos años, tenido social y cultural pues viejo o vieja es
en las mujeres adultas persisten importantes una característica asignada y construida social-
deficiencias. Del total de la población alfabeta mente. Naciones Unidas ha adoptado la edad
a nivel nacional, el 26% son mujeres adultas, y de 60 años como la frontera entre la edad adul-
de éstas el 58% son del área urbana y el 42% ta y la vejez. Se prevé que hacia el año 2030,
del área rural. Por otra parte, 60% de las muje- la población mundial de mujeres que habrán
res adultas tienen algún nivel de escolaridad en pasado su período reproductivo habrá aumen-
comparación con 76% de los hombres. Han tado a 1,200 millones; de ellas, el 75% vivirá
cursado la educación primaria el 38%, 17% en países en desarrollo. En Guatemala, los
educación media y solamente el 4.3% de las adultos mayores constituyen el 6% del total de
mujeres adultas tienen educación superior. la población y 51% de éstos son mujeres y 62%
Prácticamente no hay mujeres adultas indíge- son no indígenas. La distribución preferente-
nas y rurales con educación media o superior. mente urbana y no indígena de las adultas ma-
Solamente 1% del total de mujeres adultas han yores sugiere mayores posibilidades de
tenido oportunidades de hacer estudios de post- sobrevivencia para estas mujeres, que tienen
grado. más acceso a recursos y servicios que las mu-
En cuanto a su participación ciudadana si- jeres indígenas y del área rural. Es de destacar
gue siendo sumamente limitada pues no toma que, si bien las mujeres tienen una probabili-
en cuenta los obstáculos que se generan a raíz dad mayor que los hombres de vivir hasta eda-
de las condiciones particulares de género que des más avanzadas, esto no les significa nece-
viven las mujeres: las largas jornadas domés- sariamente mayor calidad de vida. Envejecer es
ticas, el trabajo extradoméstico, la falta de una experiencia directamente influida por la
acceso a información, la violencia y, sobre to- inequidad de género, que refleja el conjunto de
do, la cultura que imprime en hombres y mu- desigualdades y exclusiones que las mujeres
jeres la idea que la política no es asunto para han acumulado a lo largo de su vida, desde la
ellas. Ello se refleja, entre otras cosas, en el niñez.
hecho que muchas mujeres no son inscritas en Del total de mujeres adultas mayores, el
el registro civil cuando nacen, y cuando alcan- 44% vive por debajo de la línea de pobreza,
zan la mayoría de edad no tienen cédula de con 10% en pobreza extrema. El 90% de éstas
identidad ni inscripción en el padrón electoral. viven en el área rural. Las mujeres, por haber
Eso las deja fuera de la oportunidad de poder estado a lo largo de su vida fuera de la PEA (por
participar en los procesos eleccionarios y se re- su dedicación a los quehaceres del hogar) o

-XXII-
Resumen ejecutivo

bien insertas en la economía informal, al llegar III. La salud


a la vejez, se quedan fuera de los beneficios de
la jubilación y de las redes sociales que even- Hitos de la historia
tualmente pueden servirle de apoyo en esta eta- de la salud en Guatemala
pa de la vida. Muchas tienen necesidad de con-
tinuar trabajando para sobrevivir. De allí que La historia de la salud en Guatemala se carac-
del total de adultas mayores pertenecientes a la teriza por una lenta mejora de los indicadores
PEA , el 25% se encuentra trabajando. De las de mortalidad y esperanza de vida, junto con
que están en condición de “inactividad” (72%) eventos trágicos que han incluido guerras, epi-
solamente el 9% reporta tener una pensión que demias y desastres naturales. El papel del Esta-
contrasta con un 28% de hombres que reportan do en materia de salud ha estado marcada por
estar pensionados. Otro 39% de mujeres adul- una tradición conservadora, iniciada durante la
tas mayores “inactivas” se dedican a los queha- Colonia, que se tradujo en una atención carita-
ceres domésticos y constituyen una de las prin- tiva o asistencial para los pobres rurales e in-
cipales fuentes de apoyo para las tareas de la dígenas mientras la población con capacidad de
crianza y el cuidado infantil. pago era atendida por médicos particulares. En
En materia educativa se observan también ocasiones también se ha combinado con una
importantes rezagos, resultado de las pocas función centralizada y autoritaria, claramente
oportunidades que tuvieron estas mujeres cuan- reflejada durante la dictadura de Jorge Ubico.
do fueron niñas y adolescentes. Solamente el Con el régimen liberal establecido a fines
30% de las adultas mayores es alfabeta. En el del siglo XIX se combinó la promoción de la
área rural, solamente lo son el 11%. El 49% de práctica médica mercantil con el desarrollo de
las adultas mayores indígenas son monolingües cierta institucionalidad pública, pero fue a par-
en un idioma indígena, lo que las coloca en si- tir de la Revolución de 1944 cuando esta últi-
tuación de profunda desventaja en cuanto a sus ma se fortaleció significativamente, especial-
posibilidades de acceder a servicios, participar mente con la creación del Ministerio de Salud
en la vida política y velar por sus derechos. Pública y Asistencia Social y del Instituto
Únicamente 22% de las adultas mayores logra- Guatemalteco de Seguridad Social. En 1954
ron terminar la educación primaria, 10% menos estos cambios se detuvieron. Posteriormente
que sus homólogos masculinos. En cuanto a su hubo avances graduales pero el conflicto arma-
salud, la menopausia, entendida como el perío- do interno nuevamente condujo a que la aten-
do alrededor del cual cesa la capacidad ción de la salud asumiera características auto-
reproductiva de las mujeres, se asocia entre ritarias, asociadas a la estrategia de
otras cosas, por un incremento en las mujeres contrainsurgencia. En este contexto, y después
de presentar enfermedades cardiovasculares y de ser objeto de represión durante el período
osteoporosis. Así, aunque las adultas mayores del conflicto armado interno, con la apertura
guatemaltecas viven casi 6 años más que los democrática iniciada en 1986 se fortaleció el
hombres, los años de vida ganados no siempre papel de las ONG como proveedoras dentro del
son de calidad. Sistema Integrado de Atención de la Salud, fi-
nanciado por el gobierno. Con ello se reforzó
el papel de actores no lucrativos, importantes
—aunque con una dimensión religiosa— desde
la época de la Colonia.

-XXIII-
Resumen ejecutivo

Las mujeres han jugado un papel funda- tas características. Los cambios en la dinámica
mental en el sector de la salud, observándose demográfica afectan las posibilidades y niveles
un creciente grado de responsabilidad y de di- de desarrollo humano de una determinada po-
versificación de sus funciones. Desde la civili- blación y, recíprocamente, los cambios en el
zación maya las mujeres tuvieron papeles de nivel de desarrollo de una población afectan su
nodrizas y comadronas. Religiosas tuvieron un dinámica demográfica. La población guate-
papel importante durante la época de la Colo- malteca sigue creciendo a un ritmo alto, aun-
nia y en siglos posteriores, habiéndose forta- que ha mantenido un patrón de descenso soste-
lecido después el papel de las enfermeras. Más nido durante las últimas décadas. Aun así, el
recientemente ha habido un creciente proceso crecimiento anual es de 2.6%. Si se mantiene
de tecnificación y profesionalización de las este ritmo, la población se duplicará cada 27
mujeres, reflejado en una mayoría de mujeres años. Si bien en su composición por edades si-
en carreras como las de medicina, ciencias quí- gue predominando la población joven (4 de ca-
micas y farmacia, odontología y trabajo social, da 10 habitantes son menores de 15 años), se
aunque aún predomina la participación de per- evidencia ya una lenta disminución del peso re-
sonal femenino en salud como auxiliar de en- lativo de los más jóvenes y un aumento relati-
fermería, con bajos salarios. vo de los mayores de 65 años. Ello implica,
A partir de la década de 1990 se profun- para el mediano plazo, una disminución de la
dizó la descentralización de la atención de la proporción de población dependiente (de me-
salud y se puso en marcha un proceso de refor- nores de 15 años) en relación con aquella en
ma del sector salud. Ello también ilustra la im- edad productiva, lo que constituye una ventaja
portancia de actores externos en el desarrollo importante para el país si se crean las condicio-
de la salud en Guatemala, desde los médicos nes para asegurar un empleo productivo y bien
provenientes de España durante la Colonia, que remunerado. En el largo plazo, sin embargo, se
transmitieron la teoría de los humores, hasta la ampliará también la proporción de población
detección y eliminación de zonas insalubres en envejecida, aumentando con ello nuevamente la
regiones tropicales por parte de actores públi- proporción de población dependiente, que in-
cos y privados de los Estados Unidos para ase- troduce demandas particulares sobre los siste-
gurar el éxito de compañías bananeras nor- mas de salud y seguridad social.
teamericanas. Organizaciones internacionales En relación con la fecundidad, se eviden-
como la OMS/OPS y UNICEF también han juga- cia también un patrón sostenido de descenso,
do un papel fundamental desde la década de pero la reducción es todavía modesta (5 hijos
1950 hasta la fecha. Recientemente ha sido en promedio por mujer). La fecundidad es par-
notable el impacto de las acciones de médicos ticularmente elevada en mujeres sin ningún ni-
cubanos en áreas del país en que existe menor vel educativo (promedio de 7 hijos) y se reduce
acceso a los servicios de salud. de forma importante cuando las mujeres alcan-
zan, cuando menos, el nivel de educación me-
Población, salud y dia (3 hijos en promedio). Llama particular-
desarrollo humano mente la atención la alta fecundidad en edades
tempranas de la vida: 17% del total de mujeres
Existe una relación directa entre el desarrollo de entre 15 y 19 años ya son madres y otro 4%
humano y el tamaño, composición y distribu- está esperando su primer hijo. Estos porcen-
ción espacial de las poblaciones humanas y de tajes son todavía más altos si se hace referencia
los cambios que experimentan en el tiempo es- únicamente a la población indígena o a la rural.

-XXIV-
Resumen ejecutivo

La fecundidad a edades tempranas tiene mu- infantil, de cada mil nacidos vivos murieron
chas consecuencias negativas para las ado- 45. Este promedio nacional se eleva entre la
lescentes: alto riesgo de abortos realizados en población indígena a 56 por 1,000 nacidos vi-
condiciones no adecuadas, y posibilidades edu- vos y en las madres sin ningún nivel de educa-
cativas truncadas de las jóvenes que, en con- ción.
secuencia, tienen bajo nivel de calificación
para competir en el mercado laboral. Condicionantes económicos
Guatemala tiene todavía una tasa de mor- y sociales de la salud
talidad materna muy alta: 153 muertes de mu-
jeres embarazadas por cada 100,000 nacidos vi- Como en otros países, un mayor ingreso por
vos en el año 2000, según los datos de un persona está asociado con una menor mortali-
estudio reciente del Ministerio de Salud. Buena dad infantil y con una mayor esperanza de vida
parte de estas muertes podrían evitarse con me- en Guatemala. Sin embargo, Guatemala ha ex-
didas relativamente sencillas y de bajo costo, perimentado un desbalance entre el desarrollo
basadas en la atención adecuada del embarazo, económico de la sociedad y el desarrollo social
el parto y en el período post-natal. También es que ha tenido su origen en la desigual distribu-
limitado el acceso a servicios de anticoncep- ción del ingreso y en la gran debilidad del Es-
ción, impidiéndole a las mujeres decidir acerca tado para disminuir esta brecha. Ello significa
de la frecuencia y espaciamiento de sus emba- que el acceso a la salud ha dependido en buena
razos. No todas las mujeres tienen las mismas parte de los ingresos del hogar, y que la utiliza-
opciones en el país a este respecto. Cálculos ción del seguro social, público o privado, ha
realizados por el Fondo de Población identifi- sido mayor en los grupos de mayores ingreso,
can una importante brecha entre mujeres po- mientras que la farmacia se ha convertido en el
bres y no pobres con relación al número de hi- proveedor de primera línea cuando los pobres
jos que tiene efectivamente una mujer y el que presentan un problema de salud. Como conse-
hubiera querido tener idealmente. Las mujeres cuencia, para las familias pobres e incluso para
pobres tienen, en promedio, 2 hijos más de lo las no pobres, los costos financieros de enfer-
que hubieran querido tener realmente, en con- mar y morir pueden ser catastróficos, ya sea
traste con las no pobres, donde inclusive esa reduciendo el ingreso para cubrir otras necesi-
brecha se invierte: tienen menos hijos de los dades y/o minando los recursos requeridos para
que efectivamente hubieran deseado tener. Ello generar ingresos adicionales.
indica un acceso desigual a servicios de salud Existen otros condicionantes importantes.
reproductiva para las mujeres con menos recur- Primero, la creciente importancia de adolescen-
sos. tes y adultos jóvenes entre la población implica
En materia de mortalidad, tanto general asignarle mayor importancia a la prestación de
como infantil, la tendencia que se ha manteni- acciones preventivas y promocionales, como la
do desde 1950 es de un continuo pero lento lucha contra la drogadicción, el alcoholismo, el
descenso, siendo alta con respecto al conjunto tabaquismo, la prevención del sida y el
de países latinoamericanos. La tasa bruta de embarazo temprano. Segundo, el alto grado de
mortalidad para el período 1995-2000 fue de desnutrición, especialmente notable en munici-
7.4 por mil. La esperanza de vida al nacer es pios de mayor población indígena, limita la
de 61.4 años para los hombres y 67.2 para las capacidad de trabajo y aumenta los riesgos fu-
mujeres, cifras de las más bajas de turos de enfermar. Tercero, el bajo nivel de al-
Latinoamérica. Con relación a la mortalidad fabetización, especialmente de las mujeres, no

-XXV-
Resumen ejecutivo

favorece la salud de ellas, de sus familias y la En el caso de Guatemala la política económica


reducción de la mortalidad infantil. Cuarto, el ha afectado a la salud por varias vías. Primero,
hecho de que en 1998 el 38% de los hogares no la debilidad de la política tributaria no le ha
tenían conexión de agua, y que existe una rela- permitido al Estado contar con suficientes re-
ción directa entre hogares pobres y la ausencia cursos para atender la salud y otras necesida-
de este servicio, fortalecen la relación entre po- des sociales que inciden en la salud, aún cuan-
breza y condiciones deplorables de salud. do ha aumentado en los últimos años el gasto
Quinto, la población indígena en general tiene público social como proporción del PIB. Segun-
mayores niveles de pobreza y menor protec- do, el limitado aumento de los ingreso de los
ción social en salud que el resto de la pobla- hogares durante la década de 1990 significa
ción, ocurriendo algo similar con la población que la política económica no ha tenido éxito en
rural. promover un crecimiento económico alto y
El género como condicionante de la salud sostenido en la última década. Tasas de interés
tiene varias manifestaciones. Por una parte, los altas, un tipo de cambio poco competitivo, y la
hogares de jefatura femenina tienden a gastar ausencia de una estrategia de desarrollo de lar-
más en salud que los hogares de jefatura mas- go plazo explicarían el débil proceso de diver-
culina. Por otra, las mujeres en Guatemala pre- sificación de las exportaciones observado du-
sentan una mayor incidencia de enfermedades rante la década de 1990. El gran impacto de la
o accidentes pero una menor inasistencia reducción de los precios del café en 2001 so-
laboral por motivos de salud, lo cual estaría re- bre la desnutrición estaría reflejando esta de-
flejando inequidad de género en el trabajo. El bilidad.
aumento de la brecha entre la esperanza de vida Sin embargo, gradualmente han cobrado
de hombres y mujeres, a favor de éstas, no es- importancia políticas para reducir la pobreza,
taría reflejando menores inequidades sino un primero por la vía de los fondos sociales, des-
aumento de la vulnerabilidad de hombres a pués con asignaciones presupuestarias para
muertes violentas, como se ha observado en atender problemas de seguridad alimentaria y,
otros países de América Latina. Finalmente, es finalmente, con la aprobación de una Estrate-
notable el desconocimiento de técnicas de pla- gia de Reducción de la Pobreza en el año 2001.
nificación familiar, especialmente entre muje- Lo último significó asignarle aproximadamen-
res del área rural o indígenas, así como la bre- te un 3% del PIB a rubros de educación, salud,
cha entre el número de niños deseados y el nú- agua potable y saneamiento e infraestructura
mero efectivo de niños. En este contexto, la al- rural para combatir la pobreza, lo cual se espe-
ta tasa de esterilizaciones quirúrgicas estaría raría que contribuiría a mejorar las condiciones
reflejando la existencia de barreras comunita- de salud. Ello constituye un avance importante
rias o institucionales para contar con un régi- aunque queda pendiente desarrollar políticas
men de planificación familiar basado en méto- que efectivamente aseguren una transformación
dos temporales. productiva para generar más ingresos con base
en empleos de mayor productividad, como base
Las políticas sostenible de la reducción de la pobreza y de
favorables a la salud las mejoras de las condiciones de salud.
Otros avances han incluido el programa de
Las políticas que inciden en la salud no inclu- becas para la niña, la Ley de Desarrollo Social
yen solamente a la política de la salud sino el y la Política de Desarrollo Social y Población
conjunto de políticas económicas y sociales. —que establecen el marco para la prestación de

-XXVI-
Resumen ejecutivo

servicios de salud reproductiva—, y la apro- Tercero, los gastos del MSPAS en las áreas de
bación de la primera Política Nacional de las salud han tendido a favorecer más, en valores
Mujeres y el Plan de Equidad de Oportunida- por habitante, a los departamentos con menor
des, orientados a la búsqueda de la equidad de atención básica y a atender menos las áreas
género. A lo anterior se agrega la Ley de pre- más cubiertas por servicios privados, dándole
vención de la violencia intrafamiliar aprobada así un carácter progresivo al gasto en este ám-
en 1998. Aun está pendiente una evaluación bito. No obstante la progresividad, el gasto por
para determinar el impacto de este conjunto de habitante (expresado en dólares) todavía está
cambios legislativos sobre las mujeres y la sa- entre los más bajos de América Latina.
lud en general. La población de menores recursos cuenta
En cuanto a las políticas de la salud se con la menor cobertura de seguros, tanto del
destaca la reforma del sector salud impulsada Instituto Guatemalteco de Seguridad Social co-
desde 1996, que le ha dado mayor atención a mo privados, siendo aún mayor la concentra-
la reforma financiera y a la extensión de cober- ción de la cobertura en el caso de los seguros
tura de los servicios de salud, especialmente el privados. El sistema de cuotas del IGSS tiende
impulso del Sistema Integrado de Atención de a tener un impacto regresivo, reflejado en el
la Salud mediante la contratación de ONG para hecho que los hogares rurales e indígenas dedi-
suministrar un paquete básico de servicios en can una mayor proporción de sus ingresos al
áreas rurales. En cuanto al gasto público en sa- pago de las cuotas correspondientes. Sin em-
lud sobresalen cuatro hechos. Primero, hubo un bargo, el grado de utilización de los servicios
aumento del gasto en salud durante la segunda del IGSS es mayor entre mujeres que son jefes
mitad de la década de 1990, con una reducción de hogar, seguidos de hogares indígenas y de
(como proporción del PIB ) en 2000, y luego hogares rurales. Lo anterior sugiere cierta pro-
una recuperación parcial en 2001. Segundo, el gresividad de los servicios que otorga el IGSS,
rubro más importante del total de gastos del así como el impacto positivo que podría tener
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social en la medida que se extendiera su cobertura.
ha correspondido a los servicios de recupera- Lamentablemente la cobertura del IGSS se ha
ción y rehabilitación de la salud, con una alta reducido continuamente, pasando de cubrir el
participación del gasto hospitalario, lo cual su- 31.5% de la población económicamente activa
giere que la mayor parte de los recursos aún se en 1990 al 28.6% en 1995 y luego al 24.6% en
destinan más a la curación que a la prevención. 2001.

-XXVII-
Avances y retrocesos en materia estadística

Introducción A. La producción de
estadísticas oficiales en Guatemala
Un rasgo que caracteriza a los Informes Nacio-
nales de Desarrollo Humano que se han produ- Mientras en Europa la recolección de informa-
cido en Guatemala desde 1998 es que se privi- ción estadística ya era en el siglo XVIII un
legia el uso de información estadística asunto de Estado, en Guatemala esto ocurrió
actualizada, proveniente de fuentes oficiales, hasta finales del siglo XIX. Después de la revo-
como base para los análisis y planteamientos lución de 1871, se creó la «Sección de Estadís-
que se elaboran. El propósito es asegurar que tica», adscrita al Ministerio de Fomento, que
la información que se presenta en los Informes en 1880 se encargó de levantar el Primer Cen-
sea lo más objetiva y fidedigna posible para so Oficial de Población de la República de
que la reflexión y discusión que se genere se Guatemala. 1 En esa misma época, con la
base en los hechos que reflejan las cifras, más promulgación del primer Código Civil, se ini-
que en las posiciones que cada actor social ció la recolección de estadísticas de hechos vi-
pueda tener sobre determinado problema de tales por parte del Estado, donde el nuevo en-
desarrollo. cargado de recopilar las estadísticas vitales fue
Por otra parte, tradicionalmente se ha el Registro Civil y no la Iglesia. A partir de en-
planteado que en Guatemala no existe informa- tonces ya no se podía bautizar a un niño o niña
ción sobre los principales problemas que aque- si no estaba inscrito primero en el Registro Ci-
jan al país y, que cuando existe, es de circula- vil. Además, como parte de un gradual fortale-
ción muy restringida. La experiencia de cimiento de la capacidad del Estado de obtener
preparación de los Informes Nacionales de De- estadísticas se le concedió, en 1885, la catego-
sarrollo Humano ha mostrado que mucha infor- ría de Dirección General de Estadística (DGE) a
mación es, efectivamente, de difícil acceso y la sección de estadística.2
que no existe en el país una cultura de uso de Desde entonces se han hecho varios es-
estadísticas que oriente la discusión y la toma fuerzos de producción de información. 3 Sin
de decisiones sobre cuáles son las políticas embargo, las acciones no han sido sistemáticas,
más idóneas para lograr el desarrollo. En este lo que ha producido importantes vacíos de in-
sentido, las estadísticas son también herra- formación y desfases en su producción. En
mientas poderosas que contribuyen al fortale- ocasiones, también han surgido dudas sobre la
cimiento de las prácticas democráticas en la calidad de la información con que se cuenta.
sociedad. Ésta es otra razón que motiva el am- Por otra parte, persisten debilidades en la capa-
plio uso de las estadísticas en los Informes. De cidad de uso de la información estadística que
este interés ha surgido una preocupación más se genera. Diversos factores contribuyen a esta
amplia por el tema, que motiva a presentar en situación. Uno es la falta en el país de una cul-
este quinto Informe una breve reflexión acerca tura que favorezca el uso de información como
de cuánto se ha avanzado en el país en materia elemento central para la toma de decisiones, lo
de producción y uso de información estadísti- cual tiene que ver con largos períodos de dic-
ca. tadura y represión durante los cuales se volvió

1
Existía un censo previo, que había sido levantado en 1778 1949, los de Población y Agropecuario de 1950, la Encuesta de
por la Iglesia. Ingresos y Gastos y el Censo Económico de 1953. En 1955 se
2
INE/AGCA, 1994. promulgó una nueva Ley Nacional de Estadística, llevándose a
3
En 1936, la Dirección de Estadística pasó a la jurisdicción del cabo el tercer y cuarto censo económico (1959 y 1965), el cen-
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y se promulgó una so industrial (1977), el censo artesanal (1978), los censos de
nueva ley nacional, bajo la cual se levantó el Censo Urbano de población y vivienda de 1964 y 1973, los censos agropecuarios
Población de 1938 y el de Población de 1940. También se pro- de 1964 y 1979 y la Encuesta de Ingresos y Gastos Familiares de
dujeron el Censo Industrial de 1946, el de Habitación de 1979/81.

-3-
Avances y retrocesos en materia estadística

una práctica común la manipulación de infor- B. La institucionalidad


mación (ver recuadro I.2) y su uso como fuente del Estado en materia estadística:
de poder. En general, la sociedad guatemalteca el Instituto Nacional de Estadística y el
no se ha caracterizado por la transparencia. 4 Sistema Estadístico Nacional
Otro problema es que no se ha reconocido ple-
namente la importancia que la estadística tiene Diversos estudios han identificado las principa-
en la actividad económica y social y por ello les áreas de problemas que afectan al INE:8 pla-
no se le asigna la prioridad que le corresponde nificación, recursos humanos, comunicación,
como elemento esencial para orientar las polí- administración, y la limitación generalizada de
ticas de desarrollo.5 recursos. 9 A éstas habría que añadir los proble-
Para superar estas limitaciones se propuso mas de espacio físico y de acceso a tecnología
hacer una reorganización total de la manera en moderna de informática y comunicaciones. En
que se venían produciendo y utilizando las es- relación con los problemas de planificación, se
tadísticas oficiales. Es por ello que desde 1974 apunta la falta de un marco valorativo y norma-
se venía contemplando la creación del Instituto tivo general para la institución que deviene en
Nacional de Estadística (INE), como una instan- problemas para desarrollar un proceso sistemá-
cia semi-autónoma y descentralizada, y la con- tico de planificación. Hay falta de claridad en
formación de un Sistema Estadístico Nacional el personal acerca de su visión y misión, así
(SEN) que permitiera coordinar la acción esta- como en cuanto al papel que juegan las estadís-
dística de todas las entidades del Estado. Sin ticas en la gestión pública. En parte ello obe-
embargo, tomó casi diez años para que este dece a que no se involucra al personal en la
proyecto se materializara. En 1985 se promul- construcción de una visión común acerca de la
gó la ley orgánica del INE y con su puesta en institución y su papel vital en el funcionamien-
funcionamiento se aspiraba a conformar un sis- to del Sistema Estadístico Nacional. Tampoco
tema donde la actividad estadística fuera ade- se cuenta con herramientas tecnológicas que
cuadamente planificada y normalizada, coor- apoyen el proceso. Como resultado, no se cuen-
dinando a las distintas instituciones a efecto de ta con un Plan Nacional de Estadística y falta
evitar la duplicidad de esfuerzos y de recursos. un adecuado nivel de coordinación al interior
Se buscaba identificar y satisfacer las necesida- de las distintas unidades que forman el INE y
des de información estadística de los usuarios entre instituciones del Estado que conforman el
del país, garantizando la producción, análisis y SEN. Por otra parte, la falta de apoyo político y
difusión de estadísticas confiables y completas financiero para la actividad estadística se ha
y fomentando, además, su correcta aplicación e traducido, con la excepción del Censo de Po-
interpretación.6 Sin embargo, a pesar de que se blación, en una asignación presupuestaria limi-
realizó un importante esfuerzo para sentar las tada y totalmente insuficiente para el desarro-
bases técnicas para el correcto funcionamiento llo de sus actividades, que le impide planificar
del SEN,7 prácticamente desde el inicio el INE sus acciones en el largo plazo (cuadro I.1).
no ha contado con las condiciones necesarias Si bien los montos por sí mismos no son
para cumplir con las funciones que le fueran suficientes para explicar la situación financiera
asignadas en su ley constitutiva. de la institución, cabe mencionar que sólo lle-

4
Véase Cabrera, 2002. Plazo para el Mejoramiento del Sistema Estadístico, 1999; INE,
5
INE, 2000. 2000.
6 9
INE, 2000. INE, 1996; CIEN, 1998.
7
Arias de Blois, 1985.
8
INE, 1996; INE, 1997; CIEN, 1998; Comisión Técnica de Corto

-4-
Avances y retrocesos en materia estadística

e inducción de los recursos humanos para ase-


Cuadro I.1 gurar, por una parte, su idoneidad para el tra-
Asignación presupuestaria al INE, 1998-2001
bajo que habrán de realizar y, por otra, para li-
(Quetzales)
mitar la injerencia de intereses políticos en la
contratación de personal. Tampoco han existi-
Año Asignación Gasto
presupuestaria ejecutado
do buenas posibilidades de formar el recurso
1998 12,843,547 11,606,966
humano dentro de la institución. No ha habido
1999 17,232,447 15,854,080
políticas claras de capacitación y no siempre ha
2000 16,917,268 14,612,923
estado claro el conocimiento de los perfiles de
2001 34,842,848 19,413,377
competencias que requiere cada puesto, lo que
ha provocado que las acciones de capacitación
Fuente: Información proporcionada por el INE.
que pueda llevar a cabo la institución no hayan
sido suficientes ni adecuadas a las necesidades.
var a cabo el Censo de Población puede costar Se han desaprovechado, además, oportunidades
más de 10 millones de quetzales, lo que equi- de formación en el extranjero.12
vale casi al 100% de lo asignado al INE como En cuanto a los problemas administrativos
presupuesto para varios de los años contenidos de la institución, se ha señalado como el prin-
en esta serie.10 Ello significa que el INE prácti- cipal la falta de descentralización.13 El INE está
camente no cuenta con recursos para invertir adscrito al Ministerio de Economía, cuando de-
en otras actividades de generación de estadísti- bería ser una entidad autónoma del Estado, si-
cas que no sea el Censo o aquellos, como las tuación que le permitiría mantenerse más ajena
encuestas de hogares, que cuentan con fuerte a los avatares de la política ministerial y guber-
apoyo financiero internacional. namental de turno; otro aspecto a tomar en
La falta de recursos financieros también se cuenta es que su Junta Directiva no incluye el
ha reflejado en insuficientes recursos humanos sector gubernamental social (salud, educación).
dentro de la institución. En 1998, el INE conta- Tampoco hay mecanismos instituidos para la
ba únicamente con 240 funcionarios, de los participación de la sociedad civil en las deci-
cuales menos del 10% poseían formación uni- siones sobre producción y difusión de informa-
versitaria. El número de personal técnico ha ción. Otro aspecto administrativo re-levante ha
sido sumamente reducido, situación que se sido la dificultad que ha enfrentado la institu-
agravó con el Plan de Retiro Voluntario que se ción para llevar a cabo procesos de monitoreo
implementara entre 1996 y 1998, dado que la y supervisión de las acciones que se realizan.
mayor parte de las personas que se acogieron Tampoco existen sistemas de control y evalua-
al mismo pertenecían al departamento técni- ción que funcionen efectivamente. Finalmente,
co.11 Un factor adicional que limita la capaci- en el ámbito administrativo también ha incidi-
dad de retener recurso humano calificado do la inexistencia de instrumentos para forma-
dentro de la institución son las bajas remune- lizar y expeditar procesos. Se ha carecido de
raciones, así como las condiciones en que de- manuales técnicos y administrativos, los trámi-
ben desempeñar sus labores. tes se han desarrollado de forma engorrosa, la
Por otra parte, no han existido procesos re- distribución de suministros no ha ocurrido de
gulares y formales de identificación, selección forma oportuna y no se ha contado con una

10 12
El presupuesto 2001 es poco más del doble de los presu- INE, 1996a.
13
puestos anteriores debido precisamente, a que estaba presu Se reconoce que se han hecho algunos esfuerzos por
puestada la ejecución del censo nacional de población, la cual desconcentrar algunas actividades del INE con la creación de
se pospuso para el año 2002. unidades departamentales y regionales.
11
CIEN, 1998.

-5-
Avances y retrocesos en materia estadística

estructura de organización que correspondiera SEN no funciona como se había previsto origi-
a las funciones que debían realizarse.14 nalmente en la ley orgánica del INE.
Tampoco ha contado con recursos tec- Por otra parte, hay renuencia por parte de
nológicos actualizados ni en suficiente canti- instituciones y actores de la sociedad, particu-
dad para permitir la automatización continua larmente de los agentes económicos, a propor-
de los datos y la obtención de información de cionar información al Estado. 15 Entre numero-
forma oportuna. Sus sistemas de comunicación sos sectores también existe la percepción de
no han permitido contar con una conexión ágil que la información oficial no refleja la situa-
en red con las demás instituciones del Estado ción real del país sino que es manipulada con
que conforman el SEN, lo que ha retrasado el fines que tienen poco que ver con procurar el
flujo y difusión de la información. El INE tam- desarrollo. Ello ha llevado a que los usuarios
bién ha tenido problemas de espacio físico, pierdan confianza en la capacidad institucional
pues se ubica en instalaciones deterioradas, que para proporcionar información real y confiable,
han recibido poco mantenimiento y donde la lo que a su vez repercute negativamente en las
distribución del espacio no ofrece condiciones posibilidades de la institución de romper el cír-
favorables para el desarrollo de las actividades. culo vicioso en que la han inmerso. Es decir, el
Con una condición institucional tan adver- INE carece en estos momentos de una base de
sa, es difícil que el INE pueda desempeñar ade- apoyo social que pueda movilizar las volunta-
cuadamente los papeles que le asigna su ley or- des políticas a favor de lograr los cambios es-
gánica en materia de recolección y difusión de tructurales que se requieren.
información, así como la de coordinar efectiva- A la luz de un panorama tan adverso, es
mente el Sistema Estadístico Nacional. Detrás importante reconocer que el INE ha tratado de
de esta situación subyace una actitud persisten- cumplir con sus funciones. Para ello se ha vis-
te de no reconocer la importancia que tiene la to obligado, por ejemplo, a que se privilegie la
estadística para orientar técnicamente la formu- implementación de proyectos estadísticos espe-
lación de las políticas públicas. La falta de una cíficos que cuentan con el interés y el
«cultura de uso de información» para apoyar la financiamiento de la cooperación internacional,
toma de decisiones se acompaña de un tradicio- aunque sin poder resolver los problemas es-
nal recelo por compartir y difundir la informa- tructurales que vive la institución.16
ción disponible. Esto obedece en parte al temor Hay varios factores que en la coyuntura
de que sea utilizada por los adversarios políti- actual podrían contribuir a gestar un cambio de
cos para «desacreditar» la gestión de turno. De actitud en el Estado frente al papel del INE y la
allí que sea difícil que los distintos gobiernos generación y uso de información estadística: en
asignen la prioridad que le corresponde al INE primer lugar, hay un contexto internacional fa-
como elemento esencial para la búsqueda del vorable a la generación de estadísticas e
desarrollo humano y, por consiguiente, no le indicadores que permitan medir los impactos y
destinan suficientes recursos para que lleve a progresos de la implementación de las políticas
cabo sus funciones. También hay competencia públicas y de los compromisos internacionales
entre los entes gubernamentales por ver quien que adquiere el país. Ello explica el auge que
tiene las mejores estadísticas o quien las han tenido en los últimos años las mediciones
oficializa primero. Bajo esas circunstancias, el a través de encuestas especializadas, y la cre-

14
INE, 1996a. (ENIGFAM) o el Programa de Mejoramiento de Encuestas de
15
Comisión Técnica de Corto Plazo para el Mejoramiento del Condiciones de Vida (MECOVI) y los Censos de Población.
Sistema Estadístico, 1999.
16
Proyectos tales como las (Encuestas de Salud Materno Infan-
til (ENSMI), la Encuesta de Ingresos y Gastos Familiares

-6-
Avances y retrocesos en materia estadística

ciente estandarización de informes nacionales defunciones, matrimonios y divorcios que ocu-


asociados al cumplimiento de compromisos in- rren en la sociedad. Como la mayor parte de re-
ternacionales, como lo ilustra actualmente el gistros estadísticos, se organizan por ciclos
caso del Informe sobre el Avance de las Metas anuales. Son colectadas continuamente por los
del Milenio. 17 En segundo término, conse- registros civiles de las municipalidades, que
cuentemente, hay una demanda creciente de trasladan la información al INE. La información
datos estadísticos confiables y oportunos que es enviada en una boleta con campos predeter-
emana de diversos sectores: el propio Gobier- minados. Éstas llegan al INE, donde el departa-
no, el sector empresarial, las organizaciones mento de hechos vitales revisa la boleta y se
sociales, los centros académicos y de investiga- registran manualmente los hechos en los libros
ción y de la cooperación internacional fincada correspondientes (nacimientos, defunciones,
en el país.18 etc.). Posteriormente, las boletas pasan a la u-
En tercer lugar, el uso que se está dando nidad de informática, donde son codificadas e
por distintas instancias sociales a la informa- ingresadas a un sistema de cómputo donde se
ción generada por las encuestas que se han rea- almacenan. 20 Esta información no se publica
lizado en los últimos años ha hecho más acce- regularmente, pero es accesible por demanda.
sible la información a las personas y con ello Los datos más actualizados disponibles a la fe-
ha contribuido a que el papel del INE como cha son de 1999 (cifras preliminares). Los
principal productor de esta información sea re- parámetros mínimos de información que se ma-
conocido y revalorado por la sociedad. Final- nejan en los hechos vitales son: etnia (indíge-
mente, el creciente interés nacional e interna- na-no indígena), sexo, edad, municipio y año
cional por el tema de la transparencia, que de ocurrencia. Dependiendo del hecho vital
involucra tanto la rendición de cuentas sobre particular que se registra, así se adiciona otra
los recursos invertidos por el Estado como la información; por ejemplo, el lugar de ocurren-
evaluación de los impactos sociales y econó- cia del nacimiento (hospital, casa de salud,
micos generados por la acción gubernamental, otros) o, en el caso de las muertes, la causa de
obligan a contar con información estadística la muerte.
para ejercer el derecho de la auditoría ciudada- Los registros civiles no tienen una política
na. Este clima favorable es una oportunidad de búsqueda activa de esta información, sino
para fortalecer institucionalmente al INE y al que atienden la demanda de la población. Esto
Sistema Estadístico Nacional. tiene implicaciones en su capacidad para detec-
tar la totalidad de eventos ocurridos en el país
C. Situación actual de las fuentes pues hay una serie de factores culturales, socia-
oficiales de información primaria19 les y económicos que inciden en que se llegue
a registrar o no, un determinado hecho vital.
1.Hechos vitales El bajo nivel educativo, la pobreza, las di-
ferencias lingüísticas y la distancia a la que se
El término «hechos vitales» hace referencia a vive de la cabecera municipal, constituyen ba-
las estadísticas que registran los nacimientos, rreras de acceso para que las personas acudan

17 20
SNU, 2002. Al parecer, el INE modificó recientemente el procedimiento
18
INE, 2000. para procesar los hechos vitales. No se pudo obtener informa-
19
Las reflexiones que se presentan en esta sección son, en ción completa al respecto; pero, al parecer, los datos departa-
buena parte, producto de una serie de reuniones de trabajo mentales se están procesando en la unidad departamental del
con diferentes personas e instituciones vinculadas al tema es- INE, lo que ha agilizado un poco el proceso.
tadístico, en su calidad de productores y/o usuarios de informa-
ción.

-7-
Avances y retrocesos en materia estadística

a las municipalidades para registrar los hechos te se dan errores. La alta rotación de personal
vitales. en los registros contribuye también a que los
A ello se añade que la guerra dejó, como escasos esfuerzos de capacitación que se reali-
una de sus múltiples secuelas, una gran canti- zan no rindan beneficios sostenidos.21 En suma,
dad de personas indocumentadas y, para regis- existen una serie de problemas a nivel de la re-
trar un nacimiento, una defunción o cualquier colección primaria de los hechos vitales que re-
otro evento, es necesario presentar un docu- ducen enormemente el potencial de uso de este
mento de identidad. Factores culturales inter- tipo de información, aun cuando es indispensa-
vienen también en este proceso. Por ejemplo, ble para el análisis demográfico, para la formu-
particularmente en el área rural, no se da igual lación de políticas públicas y la planificación
importancia al nacimiento -y posterior registro- de necesidades futuras de servicios públicos,
de un niño que de una niña; en consecuencia, entre muchos otros usos.
existen muchas mujeres cuyo nacimiento no se
documenta. También implica costos para los
2.Estadísticas sectoriales
hogares (movilización, pago de transporte y
oportunidades laborales perdidas), por lo que El INE no es el único productor de información
muchas veces se prefiere obviar el trámite. en el Estado. Los ministerios, secretarías, fon-
Todos estos factores tienen como resulta- dos sociales y, en general, todas las dependen-
do un importante subregistro de información de cias producen información. Conjuntamente,
hechos vitales. Existe la impresión de que en la conforman, en teoría, el Sistema Estadístico
medida en que las personas reconocen en el Nacional, si bien, en la práctica, éste no funcio-
certificado de nacimiento un instrumento que na como un conjunto articulado. Dado que cada
les abre la puerta para acceder a servicios y una de estas instancias tiende a desarrollar sus
otros beneficios, así se reduce el subregistro. funciones en relación con un determinado sec-
No es el caso del registro de la mortalidad, tor o aspecto del desarrollo (salud, educación,
pues la «oficialización» de la muerte de una trabajo, agricultura), a la información que allí
persona implica, más bien, costos adicionales se genera de forma regular se le denomina «es-
para las familias. Por ello, dado que la mayor tadística sectorial». Ésta incluye, entre otras
proporción de muertes en el país ocurren fuera cosas, registros de las actividades progra-
del ámbito institucional, muchas muertes, espe- máticas, de los resultados de las intervenciones
cialmente las muertes maternas y de recién na- y de las capacidades y recursos institucionales
cidos, no se registran. que se invierten para la ejecución de las accio-
También han existido problemas con la ca- nes. En este contexto, el INE tiene como funcio-
lidad y la pertinencia de la información que se nes coordinar el proceso de acopiar esta infor-
registra. Las causas de muerte en las partidas mación que generan las distintas dependencias,
de defunción no se reportan necesariamente oficializarlas y facilitar su difusión.
conforme la clasificación establecida interna- Cada ministerio de Estado cuenta con un
cionalmente para el efecto. Tampoco se capa- sistema para poder registrar información de los
cita regularmente a los registradores civiles en servicios que presta. Eso no significa necesa-
el uso adecuado de las boletas y de los siste- riamente que todos tengan un departamento es-
mas de codificación, por lo que frecuentemen- pecífico de estadística o uno de informática a

21
Ha habido algunos esfuerzos de capacitación y mejora de la (Fondo de Naciones Unidas para la Infancia) inició hace unos
calidad de registro de hechos vitales que han enfrentado obs- años un proceso de capacitación de registradores civiles en el
táculos dentro de la institución. Tal es el caso del apoyo que oriente del país, que no tuvo continuidad por falta de apoyo
brindó la Oficina Panamericana de la Salud (OPS) para la revi- institucional.
sión de los certificados de nacimiento y defunción. UNICEF

-8-
Avances y retrocesos en materia estadística

cargo de estas tareas. En general, no se visua- visión más integral de los problemas de desa-
liza plenamente la utilidad de la información rrollo. Cada ministerio ha fortalecido su siste-
estadística como una herramienta clave para la ma de información pero sin ninguna vincula-
toma de decisiones, la planificación de las in- ción con el INE , desvirtuando con ello el
tervenciones y la medición de resultados. Esa principio más básico de un Sistema Estadístico
cultura de «no uso de la información» hace, Nacional.
entre otras cosas, que se destinen insuficientes Además, aún cuando rutinariamente se re-
recursos al fortalecimiento de los sistemas de colectan muchos datos, las unidades no tienen
información y que éstos no sean considerados capacidad para procesarlos en su totalidad. Fal-
prioridad en la planificación institucional y tan también recursos humanos calificados en
sectorial. De tal manera que, en algunos minis- análisis de información, por lo que muy poco
terios, las estadísticas están muy atrasadas y, del material que se procesa tiene finalmente
por consiguiente, no sirven para la toma de de- utilidad. A ello contribuye también que los sis-
cisiones. En otros casos, son eventos coyuntu- temas de información de las dependencias es-
rales los que le dan relevancia a la disponibili- tán estructurados para centralizar la informa-
dad de información estadística. Tal es el caso ción y cuentan con pocos mecanismos en
de las necesidades de información oportuna y funcionamiento para que sea devuelta a las de-
rápida que surgieron a raíz de los desastres pendencias donde se recolecta inicialmente,
causados por el huracán Mitch. Sin embargo, al que es donde deberían realizarse también tareas
terminar o menguar la crisis, se le resta impor- de análisis de datos y donde éstos pueden te-
tancia al seguimiento de los procesos de reco- ner gran impacto en el corto plazo, en el marco
lección y procesamiento continuo de informa- de una gestión descentralizada de servicios.
ción. Las dificultades tecnológicas y la falta de
Además, en las instituciones prevalece una recursos humanos y materiales para trabajar
actitud de «propiedad» sobre la información son compartidas en mayor o menor grado por
que se produce. El principio que se impone es las secciones de estadística, informática y pla-
que la información no se comparte, con fre- nificación (que son generalmente las unidades
cuencia ni siquiera con otras dependencias de que, dentro de los ministerios están generando
la institución. Más bien, se guarda celosamen- continuamente información estadística) de las
te, olvidándose que la misma es propiedad pú- distintas dependencias del Estado. En general,
blica y que no tiene razón de existir a menos existe un rezago muy grande en cuanto a la
que sea empleada.22 Por otra parte, hay falta de prioridad que tienen los proyectos vinculados
comunicación y duplicidad de esfuerzos entre con el fortalecimiento de unidades de informa-
instituciones y al interior de la institución a la ción.
hora de producir información. No se homologa En cuanto a los problemas técnicos que se
el uso de conceptos, definiciones y variables; enfrentan destaca la falta de un conjunto de
ni siquiera hay un acuerdo entre ministerios en indicadores mínimos para monitorear el desem-
cuanto a usar los mismos rangos de edad para peño de la institución así como el hecho que
el registro de la información que permitiera, en tampoco hay sistemas de control de calidad de
un momento dado, cruzar datos con los de la información que se produce. El énfasis en la
otros ministerios que contribuyeran a tener una recolección de datos está en los aspectos pro-

22.
En Estados Unidos existe una ley de libre acceso a la infor- nal tiene el poder de tomar acciones disciplinarias contra los
mación que obliga a hacer pública la información. Esta ley obli- oficiales que ocultan información. En Guatemala el Pacto Fiscal
ga a las agencias gubernamentales a dar la información a cual- incluye el compromiso de desarrollar los artículos 30 y 31 de la
quier persona u organización en el plazo de diez días hábiles Constitución mediante la promulgación de una Ley de Libre Ac-
después de la solicitud. La Oficina de Administración de Perso- ceso a la Información.

-9-
Avances y retrocesos en materia estadística

gramáticos, relacionados principalmente con la cursos disponibles. Otro problema es que cada
producción de servicios e intervenciones. Hay ministerio o instancia del Estado –e inclusive
poco énfasis en trabajar con indicadores que al interior de una misma institución– utiliza
demuestren resultados y/o impactos de las ac- formatos propios para la recolección y proce-
ciones emprendidas. En algunos casos las me- samiento de información, lo que a menudo no
diciones se basan en metodologías desac- permite contar con datos de cobertura nacional.
tualizadas (véase el recuadro I.1). Tampoco se No se han definido tampoco conjuntos mínimos
recolecta mayor información sobre el área ad- de indicadores que permitan ser monito-reados
ministrativa de las dependencias que pudiera para establecer los resultados de la gestión.
ayudar a hacer más eficiente el uso de los re-

Recuadro I.1
Las cuentas nacionales en Guatemala

El trabajo sistemático de cuentas nacionales comenzó en Guatemala recién en 1948, cuando el Ban-
co de Guatemala fue establecido y los señores Adler, Schlessinger y Olson, contratados por el Banco
Mundial, hicieran una estimación del producto nacional bruto para el año 1947. Actualmente, las cuen-
tas nacionales se calculan con base en el Manual de Cuentas Nacionales de Naciones Unidas de 1953
(2a. revisión), utilizando como base el año 1958. La cuenta de producción constituye el principal cóm-
puto de las cuentas nacionales, ya que por intermedio de ella se obtiene la producción bruta de bienes
y servicios, el consumo intermedio y el valor agregado. Debido a las limitaciones estadísticas existentes,
este último no se presenta desagregado en sus componentes. Con el tiempo se han introducido modi-
ficaciones a la metodología original, con el propósito de mejorar el método de cálculo por los cambios
cualitativos de la actividad económica, así como para moderar el efecto negativo que ha introducido la
desaparición de muchas fuentes de información. La base tan antigua (1958) de las cuentas nacionales
no permite tomar en cuenta, con cierta precisión, los cambios estructurales de la economía gua-
temalteca. La maquila es un ejemplo de ello, que no aparece registrada dentro de las cuentas naciona-
les, aun cuando se registre en la balanza de pagos, como servicios, y en las encuestas de hogares, como
empleo industrial.
El deterioro de la base estadística del país tiene varios orígenes: en algunos casos se ha debido a que
las instituciones gubernamentales que las preparaban han desaparecido; en otros, porque se han deja-
do de elaborar por cuestiones administrativas o presupuestarias; en otros casos se ha debido a la resis-
tencia de los agentes económicos privados de proporcionar información y, recientemente, a que las em-
presas que anteriormente eran estatales, al privatizarse, dejaron de proporcionar información sobre sus
operaciones. En consecuencia, los datos estadísticos existentes no son lo suficientemente completos
para satisfacer los requerimientos de un sistema coherente de cuentas nacionales. El resultado es que
las estimaciones de la actividad económica pierden precisión.
Actualmente, el Banco de Guatemala está trabajando en la implementación del Sistema de Cuentas
Nacionales, con arreglo a la cuarta revisión del manual de cuentas nacionales de Naciones Unidas 1993.
Tales trabajos contemplan la selección de un nuevo año base y, conjuntamente con el INE, la ejecución
del Programa de Mejoramiento de las Estadísticas Económicas (PRONAME), cuyo primer paso es el le-
vantamiento de un Directorio Nacional de Empresas (DINEL), a lo cual seguirá una serie de encuestas
que permitan mejorar la base estadística del país y elaborar cuentas nacionales de acuerdo con normas
y estándar aceptados internacionalmente, con base en información más completa y de mejor calidad.

Fuente: Banco de Guatemala (2000); y García Lara, M. (1994).

-10-
Avances y retrocesos en materia estadística

Hay también varios aspectos positivos, ción financiera de los ministerios, aunque aún
que denotan avances en el tema. Destaca la persisten problemas con la calidad del registro
percepción generalizada de que la firma de los y las posibilidades de hacer comparaciones en
Acuerdos de Paz ha abierto importantes espa- el tiempo.24
cios para trabajar más en el tema de informa- En el caso del Ministerio de Salud, se han
ción. En algunos casos particulares, como el hecho importantes esfuerzos para poner al día
del Ministerio de Agricultura y Ganadería, el las «cuentas nacionales de salud» y con ello,
Huracán Mitch fue el evento que dio un impul- tener mejor conocimiento del destino de la in-
so importante a la generación de información.23 versión y del gasto que se realiza. Ello ha per-
Se destaca de forma particular que la elabora- mitido establecer los costos de algunas inter-
ción y publicación de los Informes Nacionales venciones que ahora forman parte de la canasta
de Desarrollo Humano han jugado un papel im- básica de servicios que se brinda a la población
portante en la difusión de la información esta- como parte de la estrategia de extensión de co-
dística para entender la realidad del país. Ello, bertura que representa el SIAS. Reconocer este
entre otras cosas, ha permitido a que la infor- importante avance no exime, sin embargo, el
mación pública de que se dispone sea más ac- hecho que salud es uno de los sectores donde
cesible a la población y ha contribuido a mejo- es más difícil obtener estadísticas actualizadas
rar su calidad en algunos casos. y confiables sobre la epidemiología poblacio-
Es notorio también que algunos ministe- nal y la producción de servicios por parte del
rios han avanzado más rápido que otros en for- sistema público de atención. A ello hay que
talecer sus capacidades para generar informa- aunar el hecho que el IGSS y el MSPAS llevan
ción. Es así como el Ministerio de Educación sus registros de información de forma muy dis-
se encuentra entre los ministerios más avanza- tinta, lo que dificulta formarse una imagen
dos en materia de generación de información completa de lo que ocurre con el sistema públi-
estadística: cuenta con unidades específicas, la co de salud en el país.25
información está bastante actualizada, existen Ello es más grave aún en el caso de esta-
registros que datan ya de varios años atrás y, dísticas que den cuenta de la producción de
sobre todo, la información es bastante accesi- servicios por parte del sector privado. No se
ble a los usuarios. También es relativamente cuenta con ningún mecanismo para registrar
accesible la información que genera el Minis- esta información y convertirla en información
terio de Comunicaciones y Obras Públicas, el pública que fuera útil para el conjunto de insti-
de Agricultura; el Fondo de Inversión Social y tuciones que conforman el sector. Otro sector
SEGEPLAN, particularmente en lo que concier- para el cual se presentan grandes dificultades
ne al Sistema Nacional de Inversión Pública de obtener información estadística es el de se-
(SNIP). En el Ministerio de Finanzas destaca el guridad pública.
papel del SIAF , con avances importantes en Por otra parte, en otras dependencias como
mantener un registro actualizado de la informa- el Ministerio de Cultura y Deportes y la Secre-

23 25
A pesar de ello, se señala la falta de un censo agropecuario Existe en marcha actualmente un proceso orientado a incor-
actualizado como la principal limitación para contar con mar- porar al sistema de registro de información del IGSS el progra-
cos muestrales adecuados, que permitan establecer el nivel de ma SIGSA (Sistema de información gerencial en salud) utilizado
confiabilidad de la información, sirvan de base para estudios por el Ministerio de Salud. Sin embargo, el esfuerzo no parece
más específicos y para la interpretación de las estadísticas ge- estar resolviendo los serios problemas de registro y manejo de
neradas continuamente. información en salud que presenta el IGSS.
24
Por ejemplo, hace unos años se modificaron las codificacio-
nes en el manual del presupuesto y ahora no se puede compa-
rar las cifras actuales con la información antigua.

-11-
Avances y retrocesos en materia estadística

taría Presidencial de la Mujer, están haciendo Las encuestas de hogares constituyen otra
esfuerzos por producir sistemas de indicadores importante herramienta para el estudio de va-
que permitan monitorear el avance de las polí- riables de interés nacional. A diferencia de los
ticas que impulsan. censos, que registran información de la totali-
Finalmente, como parte de las múltiples li- dad de los habitantes de un país, las encuestas
mitaciones que se viven en las instituciones de hogares se aplican a una porción de la po-
para producir información, se han adoptado blación objeto de estudio, cuya composición
políticas de «venta de información» con propó- exacta se define por medio de técnicas de
sitos de recuperación de costos que ha sido muestreo. Las encuestas se diseñan general-
cuestionada fuertemente por diversos usuarios. mente con propósitos muy específicos, por lo
Además de que no se ha demostrado que cum- que tienden a abordar menor cantidad de temas
ple su cometido en términos financieros, hay que los censos. Por esta misma razón, es posi-
consenso en que la venta de información cons- ble abordar con un grado de mayor profundi-
tituye una nueva barrera de acceso a una infor- dad el tema en cuestión, sin perder por ello el
mación que debería ser pública. Se plantea que, carácter cuantitativo del estudio.
por el contrario, la información debería estar El final de la década de los noventa vio re-
más accesible, aprovechando para ello, espe- surgir las encuestas de hogares en Guatemala.
cialmente, Internet. Entre 1995 y el año 2000 se realizaron cuatro
diferentes. La primera, de salud materno-infan-
til (ENSMI), finalizada en 1995, estaba orienta-
3.Censos y encuestas de hogares
da a medir aspectos relacionados con la fecun-
En Guatemala se realizan censos desde el siglo didad, la mortalidad materna e infantil y el
XIX. La ley orgánica del INE estipula que los acceso a servicios de salud reproductiva. La
censos deben ser levantados cada diez años.26 última encuesta de esta naturaleza había sido
Los censos son importantes porque dan cuenta realizada en 1987. La segunda fue la encuesta
de los cambios que se suscitan en la estructura de ingresos y gastos familiares 1998/99
y composición de la población y por ello, sir- (ENIGFAM), que fuera diseñada para determinar
ven para el cálculo de proyecciones de creci- un nuevo índice de precios al consumidor pero
miento y cambio demográfico, para diseñar es- que aportó una enorme cantidad de informa-
trategias de desarrollo y con esa base, ción sobre diversidad de temas: ingresos, edu-
planificar las necesidades futuras de servicios cación, empleo, tierra, composición familiar,
públicos. Permiten actualizar los marcos otros. La última encuesta de hogares con énfa-
muestrales que se aplican en el diseño de en- sis en variables económicas y sociales había
cuestas y estudios que analizan con mayor pro- sido realizada en 1989 (Encuesta Socio Demo-
fundidad temas específicos de interés nacional. gráfica). La tercera encuesta, finalizada en
Entre muchas otras aplicaciones, los datos pro- 1999, fue nuevamente una ENSMI, lo que per-
porcionados por los censos son críticos tam- mitió contar con un parámetro para comparar
bién en el campo político pues sirven para de- los datos generados antes de la firma de los
terminar el tamaño de los padrones electorales, Acuerdos de Paz. Finalmente, se realizó la en-
estimar el número de diputados que deben con- cuesta de condiciones de vida (ENCOVI) en el
forman el Congreso y el número de concejales 2000, como parte del Programa de Mejora-
y síndicos de las corporaciones municipales. miento de Encuestas de Condiciones de Vida
(MECOVI) para medir, entre otras cosas, la po-
breza en el país.

26
INE, 1985: capítulo VI, artículo 28.

-12-
Avances y retrocesos en materia estadística

Para desarrollar los censos y las encuestas, Recuadro I.2


se han diseñado metodologías probadas en mu- Cuando las cifras se manipulan
chos países. Sin embargo, en Guatemala se pre- para favorecer intereses
sentan varios desafíos particulares a la hora de
llevar a cabo este tipo de ejercicios que pue- Cuando se levantó el censo de población de
den, si no se toman en consideración, afectar 1950 surgió una seria duda sobre las cifras ob-
tenidas, ya que eran menores que las registradas
los resultados obtenidos: la diversidad cultural
en 1940. De inmediato se inició una serie de in-
y lingüística, las características de la geografía vestigaciones sobre los antecedentes y se llegó a
y la dispersión de la población, que dificultan descubrir que los resultados obtenidos en este
el acceso a muchos lugares poblados; la alta último año habían sido alterados. Una cuidado-
movilidad de la población guatemalteca que sa búsqueda en los archivos municipales y en las
obliga a tener cuidados especiales con las cir- gobernaciones, condujo a descubrir una serie de
telegramas que mostraban órdenes recibidas por
cunstancias y temporalidad con que se llevan a
los jefes políticos e intendentes municipales en-
cabo este tipo de ejercicios. Por otra parte, la
caminadas a alterar los resultados. Además, se
coyuntura política concreta puede condicionar obtuvo el testimonio de personas que habían
y sesgar la manera como se realizan los censos trabajado en dicho censo, quienes manifestaron
y las encuestas y, especialmente, los resultados que las cantidades reales habían sido infladas.
que se presentan. La credibilidad de las esta- No se obtuvo información sobre los criterios que
dísticas, especialmente de los Censos, enfren- se adoptaron en el incremento arbitrario, pero se
aseguró que las cifras se modificaron proporcio-
tan una historia de falsificación de la informa-
nalmente, y que sólo las del departamento de
ción que ha reforzado la desconfianza de la Guatemala no se alteraron. Algunos funcionarios
ciudadanía en estos ámbitos (véase el recuadro de la época manifestaron que también habían
I.2). Garantizar alta calidad técnica, participa- trabajado en el censo de 1921 y que éste fue
ción y transparencia se vuelve por consiguien- objeto de un incremento arbitrario del 15%. Se
te un requisito indispensable para asegurar el aseguraba que tal incremento de 1921 se expli-
caba por el deseo de que Guatemala apareciera
éxito de grandes esfuerzos de recopilación de
con una mayor población de la que realmente
información, como lo representa el Censo de tenía, ya que entonces estaba en desarrollo el
Población del 2002. movimiento unionista, y una mayor población
Existe, además, el desafío permanente de podía dar a Guatemala una cierta ventaja sobre
ir adecuando e incorporando en los procesos de el resto de países.
diseño y ejecución de los censos y encuestas - En cuanto a la modificación del censo de
1940, la versión más corriente obtenida es la de
y en el sistema estadístico en su conjunto- los
que en las autoridades superiores prevalecía la
cambios de paradigmas de desarrollo que se idea de que las reservas militares de un país
van registrando. Con ello corresponde incluir constituían el 10% de la población total, y que
variables que antes tenían poca o ninguna im- Guatemala tenía una reserva de 300 mil indivi-
portancia de recolectar y que ahora son indis- duos (no se conoce la justificación de tal estima-
pensables, tales como la desagregación por ción), por lo que la población debería ser tres
sexo. Los cambios de paradigmas obligan tam- millones de habitantes. Las cifras de 1940 fue-
ron alteradas por orden del Presidente, situación
bién a pensar de nuevo definiciones de varia-
que ha sido totalmente documentada.
bles «clásicas» en los censos y encuestas. Cua-
dran en este caso definiciones como las de Fuente: Arias de Blois, J. 1997, pp.137-152.
jefatura de hogar, población económicamente
inactiva, lugar poblado, adscripción étnica,
ruralidad y pobreza entre muchas otras. Éstas

-13-
Avances y retrocesos en materia estadística

son todavía discusiones pendientes en Guate- cultades para definir cuál es el mejor instru-
mala. Los cambios de paradigmas y el renova- mento y el tipo de información que se debe re-
do interés de la sociedad civil por tener acceso colectar. Las encuestas y censos implican tam-
a información estadística que apoye sus accio- bién un esfuerzo logístico y financiero enorme
nes de auditoría social y abogacía hacen que para el país.
haya siempre grupos que presionan para que se No se cuenta con suficiente personal ade-
obtenga la información que les interesa y eso cuadamente capacitado para afrontar tantos de-
puede hacer surgir conflictos de interés y difi- safíos como los enunciados, tanto en el diseño

Recuadro I.3
Los pueblos indígenas en las estadísticas oficiales de Guatemala

En Guatemala existe un debate técnico y político importante sobre el porcentaje de la población in-
dígena. Los líderes del movimiento maya reivindican que los pueblos indígenas representan más de la
mitad de la población total del país. Sin embargo, las cifras oficiales, respaldadas por censos de pobla-
ción y encuestas de hogares, indican que alrededor de un 40% de la población se considera a sí misma
como indígena. Estos números son relevantes, no sólo en términos electorales o para el diseño de po-
líticas públicas con pertinencia cultural, sino también para la discusión de nuevos arreglos institucionales
que faciliten el transitar de un Estado-nación homogéneo a uno de carácter multicultural, multiétnico y
multilingüe.
En la reciente encuesta sobre condiciones de vida, realizada en el año 2000 (ENCOVI 2000 ), se ob-
serva que los hogares indígenas son el 35% del total de hogares en el país. Dado que estos hogares
son más numerosos que los no indígenas, las personas indígenas representan aproximadamente el 42%
de la población total del país. Dicho porcentaje es consistente con los resultados del censo de pobla-
ción de 1994. Además, un dato interesante de la ENCOVI 2000 es que casi el 6% de los hogares
guatemaltecos pueden definirse como mixtos, pues están conformados por personas que se
autoidentifican como indígenas y otras que se consideran a sí mismas como no indígenas. Precisamen-
te, con el censo de 1994 fue la primera vez que se respetó el derecho individual de los empadronados
a la autoidentificación con su grupo étnico. El porcentaje de población indígena se obtuvo por medio
de pregunta directa, y no por simple observación: ¿Es indígena? Sí o no. Anteriormente quedaba a cri-
terio de los encuestadores la clasificación étnica, por lo que éste ha sido uno de los más importantes
avances hacia una caracterización demográfica del país que tiene en cuenta su diversidad étnica. Sin
embargo, el porcentaje de población indígena respecto a los tres censos anteriores sólo varía ligera-
mente.
En la ENCOVI 2000 se hizo un primer esfuerzo por diferenciar a la población indígena en grupos etno-
lingüísticos. A las personas mayores de 12 años de edad se le preguntó: ¿A cuál de los siguientes gru-
pos pertenece? Mayenses: K’iche, Q’eqchi, Kaqchikel, Mam, u otro Maya, ¿Cuál? No Mayenses:
Garífuna o Xinca. No indígena o de otro país (extranjero). Sin embargo, utilizar identidades
etnolingüísticas como referencia para la autoidentificación puede traer dificultades relacionadas con la
identidad que asumen las per-sonas, pues su identidad principal puede estar determinada en gran
medida por su lugar de origen, o por su condición económica u ocupacional, más que por su lengua
materna. Para el censo de población del 2002, el Instituto Nacional de Estadística ha decidido mante-
ner la pregunta de 1994 y, además, completar la del año 2000 preguntando: ¿A qué grupo étnico (pue-
blo) pertenece? y listando como posibles respuestas 21 grupos etnolingüísticos Mayas, más las opcio-
nes: Xinca, Garífuna, Ladino, ninguno y otro.

Referencias: Instituto Nacional de Estadística (1996), pág. 140. Adams, Richard (1996b).

-14-
Avances y retrocesos en materia estadística

de instrumentos como para el levantado de la para lograr que los ejercicios de censos y en-
información. cuestas se insti tucionalicen, y se realicen de
Tampoco existe en Guatemala suficiente forma periódica y sistemática con pleno apoyo
capacidad analítica para usar la información del Estado, a través de un INE y un SEN fortale-
que se genera, e interpretarla. cidos.
Los importantes avances que se han regis- D. La incorporación de
trado en los últimos años en la producción de temas transversales en la generación
información estadística que permita avanzar en de estadísticas: género y etnia
el estudio de la pobreza se deben a las últimas
encuestas de hogares, que han permitido que se Las estadísticas y los indicadores que dife-
tengan mediciones actualizadas de la pobreza rencian entre las mujeres y los hombres en to-
en el país, establecer cambios en el tiempo, y das las esferas de la sociedad son una herra-
proponer estrategias para enfrentar la pobreza mienta importante para promover la equidad.
basadas en su medición. Tienen un papel esencial en la eliminación de
Otro resultado del trabajo con las encues- estereotipos, en la formulación de políticas, en
tas es el mapa de pobreza elaborado por la Se- la toma de decisiones sobre la asignación de
cretaría de Planificación y Programación de la recursos y en el monitoreo del progreso hacia
Presidencia en coordinación con el INE y con la igualdad plena. Su producción concierne
apoyo de la cooperación internacional. Actual- tanto al sistema estadístico oficial como a las
mente es utilizado por las dependencias del diversas fuentes de producción estadística que
Estado y los fondos sociales para focalizar sus existen en la sociedad. El desafío no es nada
intervenciones en aquellos municipios que pre- fácil. Hace unos pocos años CEPAL aceptaba
sentan los más altos indicadores de pobreza en que:
el país. «A pesar del aumento de la visibilidad social y
Las encuestas han permitido además la política de las mujeres en el mundo, no se ha
construcción de modelos hipotéticos acerca del resuelto todavía el problema de la visibilidad
comportamiento de la pobreza en función de estadística. Una de las principales dificultades
variables como crecimiento, educación y equi- que se debe superar en el futuro es la falta de
dad. Éstos, a su vez, permiten proponer orien- información oficial e indicadores de género na-
taciones a las políticas. Esto ha elevado el ni- cionales, regionales y comparativos que per-
vel de seriedad a la discusión sobre el tema e mitan evaluar los adelantos registrados en las
ilustrado acerca de nuevas direcciones que de- distintas esferas de interés identificadas en
bería tomar la política pública para reducir la Beijing en 1995».27
pobreza. Por ejemplo, los análisis han mostra- Guatemala no es una excepción a este pro-
do cómo la inserción de las mujeres en los blema. Las estadísticas sectoriales generalmen-
mercados de trabajo contribuye a reducir los te no registran la información desagregada por
niveles de pobreza en el país. sexo. Al estimar recientemente la posibilidad
Estos avances constituyen apenas un pri- de generar indicadores que permitan monito-
mer acercamiento a la medición, pero muestran rear los avances en la implementación de la
el potencial que tienen las encuestas para con- Política Nacional de la Mujer, se estableció que
tribuir al conocimiento y la formulación de po- únicamente para un 20% de las metas, existe
líticas. Es necesario ahora dar un paso más, información desagregada por sexo que permite

27
CEPAL, 1999.

-15-
Avances y retrocesos en materia estadística

el cálculo del indicador seleccionado; solamen- cionó previamente, contar con un indicador o
te para un 15% de esos indicadores, la informa- grupo de indicadores para monitorear los avan-
ción y/o los indicadores ya estaba siendo pro- ces de cada una de las metas que contempla la
ducida rutinariamente por las instituciones del Política Nacional de la Mujer. Es largo el ca-
Estado; 60% los indicadores no se producen mino todavía por recorrer para asegurar que la
rutinariamente pero la información para cons- información que se genera refleje las diferen-
truirlos sí se genera rutinariamente; para el cias de género y sea, por consiguiente, útil para
25% restante de indicadores, existe la infraes- monitorear las políticas.
tructura básica para construirlos, pero es nece- La generación de indicadores es sólo un
sario realizar acciones adicionales para lograr paso en el proceso de ir incorporando en el que
acceso a la información y poder construir el hacer estadístico nuevos conceptos, abordajes y
indicador.28 temas que orienten la generación de informa-
A pesar de lo grave de la situación, ha ha- ción estadística. La variable «jefatura de ho-
bido recientemente algunos avances importan- gar», de amplia aplicación, es una de las que
tes en este sentido. Las acciones que se han ejemplifican la necesidad de una profunda re-
realizado por años para sensibilizar a las auto- visión de la manera como se definen los conte-
ridades de gobierno, del INE y de los responsa- nidos y se diseñan las variables a incluir en los
bles de estadística de los ministerios y depen- instrumentos de recolección de la informa-
dencias de Estado están comenzando a rendir ción.29 Una variable donde se ha avanzado con
sus frutos. Actualmente, la Secretaría Pre- una revisión de la manera en que se están con-
sidencial de la Mujer ha tomado el liderazgo de ceptualizando y haciendo operativas distintas
institucionalizar un sistema de indicadores de definiciones es en relación con la dimensión
género que le permita monitorear los avances étnica. La nueva boleta que utilizará el Censo
en la implementación de la «Política Nacional de Población del 2002 toma en cuenta nuevos
de la Mujer y Plan de Equidad de Oportunida- criterios, que consideran, al menos parcialmen-
des». te, recomendaciones hechas por un cierto nú-
El proceso contempla la participación di- mero de académicos y representantes de orga-
recta de las distintas entidades que, dentro de nizaciones indígenas para precisar el registro
los Ministerios, Secretarías y otras institucio- estadístico de distintas etnias en Guatemala.
nes del Estado tienen funciones de recolección
de información. El objetivo es, como se men-

28
Información proporcionada por funcionarias de PNUD (Gua-
temala, 2002).
29
Véase por ejemplo, Asturias, et al. , 2001; Slowing y Arriola
2001.

-16-
El índice de desarrollo humano y su dinámica

Introducción Social, que no tomó en cuenta componentes


económicos, sino el porcentaje de gente que
El interés por establecer una medida mejor que morirá antes de los 40 años, los adultos analfa-
el PIB per cápita para acercarse a la noción de betos y los niños desnutridos menores de cinco
bienestar condujo a que en 1990 se elaborara años, así como la proporción de personas sin
en el primer Informe Mundial el Índice de De- acceso a ciertos servicios de salud y agua pota-
sarrollo Humano (IDH). Es una medida simple ble. Con el objeto de evaluar la situación de la
de tres dimensiones del concepto de desarrollo mujer se calculó el Índice de Desarrollo de la
humano: experimentar una vida larga y saluda- Mujer (IDM). Ambos índices se calcularon por
ble, vida, tener educación para desarrollar ca- departamentos.
pacidades y contar con ingresos para tener un En el Informe Nacional de 1999 se mejoró
estándar de vida adecuado. Así, el IDH combi- la metodología en el manejo estadístico del IDH
na información sobre esperanza de vida, alfa- y se calculó para 1989, 1994 y 1998, por regio-
betización/inscripción escolar y producto inter- nes, aprovechando las encuestas de hogares de
no bruto por persona. 1989 y 1998, y el Censo de 1994. Se destacan
La difusión de los informes por todo el dos conclusiones: primero, las persistentes des-
mundo ha vuelto más accesible el IDH pero ha igualdades existentes en el seno de la sociedad
dejado a un lado el concepto mismo, que apun- guatemalteca sólo mejoraron muy levemente en
ta a la idea de que el desarrollo tiene algo más ese período de tiempo.2 Segundo, en el trans-
que una dimensión material y se refiere a las curso de este período de tiempo el IDH mejoró,
condiciones que permiten que todas las perso- especialmente en ciertas regiones, como la re-
nas tengan oportunidades parecidas para pros- gión Norte (las Verapaces). También en esta
perar y llevar así una existencia humana digna. oportunidad se calculó el Índice de Desarrollo
Aunque el IDH es un punto de partida útil de la Mujer, que ratificó los resultados del año
como medida del desarrollo humano, se omiten anterior.
aspectos vitales del desarrollo humano, en es- Nuevos pasos se dieron en el Informe Na-
pecial la capacidad de participar en las decisio- cional de 2000, en que se aprovecharon datos
nes que afectan a la vida de una persona. Esto de la encuesta de hogares de 1998 (ENIGFAM)
tiene que ver con la dimensión de las liberta- para calcular la pobreza, y se presentó el Índi-
des, que ha sido puesto de relieve en varios ce de Potenciación de Género que, a diferencia
Informes mundiales, tal como se hace de ma- del Índice de Desarrollo de la Mujer, establece
nera muy completa en el del 2002.1 el grado de avance de la posición de las muje-
res en la sociedad.
Finalmente, en el Informe Nacional de
A. El concepto
2001 no sólo mejoró el método de cálculo sino
y la medida del IDH
que utilizando los datos del Censo de 1994 y de
En Guatemala se ha venido avanzando no la encuesta de hogares de 1998, se logró en
sólo en la preparación del IDH sino de otros esta oportunidad calcular el IDH por munici-
indicadores adicionales. En el Informe Nacio- pios. Esto último permitió hacer diversos ejer-
nal de 1998 se calculó por vez primera el Índi- cicios de clasificación y comparación de des-
ce y se hizo por departamentos. Se calculó igualdades y de zonas geográficas de indudable
también un Índice de Exclusión del Desarrollo retraso material y social.

1
Información tomada de PNUD, 2002, pág. 34 y siguientes.
2
En esta ocasión para la variable educación se utilizó la tasa
bruta de matriculación primaria, secundaria y terciaria, que afi-
na los resultados.

-19-
El índice de desarrollo humano y su dinámica

componentes del Índice (gráficas II.1 y II.2),3 se


observa que el mayor incremento corresponde
Gráfica II.1
al PIB per cápita, cuyo valor casi se duplicó.4
Evolución de los componentes esperanza de vida,
educación, ingresos en el IDH, 1989-2000
Los indicadores sociales aumentaron menos.
Por un lado, hubo un aumento del 8% en el
alfabetismo (personas de 15 años y más) y casi
un año más de escolaridad en jóvenes de 15 a
24 años. Por otro lado, la esperanza de vida
aumentó en 6 años, de 59.8 a 65.9.
Lo anterior ilustra con claridad un tema
recurrente del desarrollo en Guatemala: el des-
empeño relacionado con el crecimiento econó-
mico es mejor que el que se refiere al desarro-
llo social. Ello se ha reflejado en que, cuando
se compara con otros países, el nivel de desa-
rrollo social de Guatemala es mucho más bajo
que el que tienen otros países con el mismo
B. El Índice grado de desarrollo económico.
de Desarrollo Humano Al analizar el IDH por grupo étnico y área
en el comienzo del milenio geográfica, se observa que tanto la población
rural como la indígena siguen siendo las más
En este Informe 2002 se elabora de nuevo el excluidas del desarrollo humano. Sin embargo,
IDH para 1989 y 2000, utilizando nuevas fuen- se destacan dos aspectos positivos. Primero, la
tes de datos y tratando de mejorar la aplicación población indígena es la que muestra un mayor
de la metodología. Así, se utilizó la variable crecimiento en el Índice (0.115). Segundo, se
escolaridad, en sustitución de la tasa de matri- observa que estos grupos se han desplazado de
culación combinada. Esto permite aprovechar la clasificación de desarrollo humano bajo a la
los datos presentados en las encuestas de hoga- de desarrollo humano medio.
res de los años referidos, pudiéndose así des- En cuanto a los resultados regionales, los
agregar por región, área geográfica y grupo ét- valores más bajos se encuentran en las regio-
nico. El índice de escolaridad es el promedio nes norte y noroccidente. La región metropoli-
de años de escolaridad de personas entre 15 y tana muestra el índice más alto, aunque no el
24 años dividido entre 12 años (supuesto ideal mayor crecimiento en la última década, que es
de secundaria completa). experimentado por las regiones sur y
En la década de 1990, el IDH de Guatema- noroccidente (véase mapa II.1).
la muestra un incremento de casi diez puntos En general, se muestra un leve incremento
(0.095). Este incremento refleja un ligero me- en los indicadores de desarrollo humano, con
joramiento en cada uno de los componentes del una tendencia a reducir las brechas existentes
Índice (gráfica II.1). Al analizar los indica- entre diferentes grupos, ya que los incrementos
dores que se utilizaron en el cálculo de los tres son mayores en los grupos más excluidos.

3 4
La comparación de cómo aumentan los componentes del IDH El PIB per cápita está calculado en dólares PPA, que es una
se hace con base en el año 1989. Los incrementos que ocurren medida estándar universal.
aparecen a la derecha de esa línea. En general, en ese período
de tiempo el IDH de Guatemala mejoró, al pasar de 0.538 a
0.634.

-20-
El índice de desarrollo humano y su dinámica

Gráfica II.2
Incremento en los indicadores (componentes) utilizados en el IDH
IDH,, 2000
(Porcentajes, 1989=100)

Gráfica II.3
Índice de desarrollo humano, según área geográfica y grupo étnico, 1989 y 2000

-21-
El índice de desarrollo humano y su dinámica

C. El índice de en la mencionada gráfica aparece como la línea


desarrollo relativo al género horizontal con el número 100.
Como puede verse, la esperanza de vida es
El índice de desarrollo relativo al género (IDG) y, en general, ha sido siempre mayor en muje-
es un índice compuesto por los mismos ele- res que en hombres, lo cual tiene cierto peso en
mentos del IDH , con la diferencia que es sensi- el índice. En todos los demás indicadores, es-
ble a las disparidades existentes entre hombres pecialmente en los ingresos, las mujeres están
y mujeres en el acceso a una vida prolongada, en desventaja (véase las barras de la extrema
a la educación y a los ingresos. Es decir, se derecha), habiéndose reducido levemente las
acerca más a su valor máximo (1.0), mientras brechas existentes. En educación las que al
más avances tenga la población en estos analfabetismo. En el caso del PIB per cápita el
satisfactores y, además, mientras más equidad incremento ha sido bastante bajo, a pesar que
haya entre hombres y mujeres en el acceso a aumentó la participación de las mujeres en la
los mismos. PEA de 25 al 36% en la década de 1990. Ello
El IDG muestra algunos cambios en Guate- puede explicarse, en parte, por el aumento de
mala en la última década. Su valor subió de la disparidad en los ingresos (no-agrícolas) en-
0.502 a 0.609, cambio que está relacionado en tre hombres y mujeres, que se incrementó de
parte con el incremento del IDH. Además se ob- 1.7 a 2.4 : 1.
servan también pequeños cambios en los otros Al analizar la evolución del IDG en dife-
componentes del desarrollo humano, como se rentes grupos sociales, se comprueba que se
puede ver en la gráfica II.4. La comparación se repite la tendencia del IDH ya mencionada, aun-
realiza con los datos relativos al hombre, que que hay un notable aumento en el IDG de la

Gráfica II.4
Relación de indicadores de desarrollo humano entre mujeres y hombres, 1989 y 2000
(Porcentajes, Hombres = 100)

-22-
El índice de desarrollo humano y su dinámica

Gráfica II.5
Evolución del IDG según área geográfica y grupo étnico, 1989 y 2000

población indígena (véase gráfica II.5). Los au- lación con su participación en diferentes esfe-
mentos corresponden a las flechas de la gráfi- ras de decisión política y económica. Es tam-
ca. Esto se explica en gran medida por alzas en bién un indicador compuesto que comprende
las tasas de alfabetismo (22 a 37%) y en la es- participación en el organismo legislativo, en
colaridad (1.6 a 3.0 años) de mujeres indíge- puestos de decisión (ejecutivos, administrati-
nas. Respecto a la distribución geográfica, hay vos, profesionales y técnicos) y en la econo-
un mayor incremento en las regiones del mía, que se mide por medio del producto inter-
noroccidente y norte, aunque éstas siguen sien- no bruto per cápita.
do las que presentan el menor valor para el ín- En el caso del IPG , en la última década
dice. también se muestra un alza, pero en este caso
Esto es consistente con la evolución del no todos los componentes presentan un incre-
Índice de Desarrollo Humano, en el sentido de mento (véase gráfica II.6). Los datos revelan
ser éstas las regiones y grupos más desfavo- que aumentó la participación en puestos de di-
recidos, pero con una tendencia a la reducción rección (ejecutivos y administrativos). Sin em-
de las brechas. bargo, en los cargos profesionales y técnicos,
la tendencia es inversa: hubo un descenso en la
D. El índice de participación de las mujeres. La participación
potenciación de género en el Congreso se incrementó, aunque no tan
significativamente, sobre todo si se toma en
El índice de potenciación de género (IPG) mide cuenta el nivel tan bajo en que continúa man-
la desigualdad entre hombres y mujeres en re- teniéndose.

-23-
El índice de desarrollo humano y su dinámica

Las tendencias regionales en el IPG son un


poco distintas respecto a los otros índices (véa- Gráfica II.6.
Índice de potenciación de género, 1989 y 2000
se gráfica II.7). Hubo un fuerte incremento en
(Porcentajes)
las regiones norte, metropolitana y norocci-
dental, y que se explica por un fuerte aumento
de la participación de las mujeres en puestos de
dirección en la última década. En otras regio-
nes se observa un incremento leve del IPG, con
la excepción de la región de Petén, donde se
produce un descenso en todos los componentes
del índice. Los datos muestran una menor par-
ticipación de las mujeres en la última década
en este departamento, lo cual agudiza las bre-
chas ya existentes en el acceso a la toma de
decisiones y acceso al poder.

Gráfica II.7
Tendencias regionales en el índice de potenciación de género, 1989 y 2000

-24-
La educación

Introducción duración que varía entre dos años (por ejemplo,


bachillerato) y cuatro años (magisterio en edu-
La educación, como la salud, es una capacidad cación para el hogar, por ejemplo).
básica que le confiere valor a la vida humana.
Amplía las opciones de la persona, contribu-
1. El aumento
yendo así a su desarrollo humano. Estas opcio- de la escolaridad en la pre-primaria
nes generalmente han estado restringidas en
Guatemala, aunque ha habido algunos avances En el caso de la pre-primaria ha habido un au-
en los últimos años, especialmente después de mento importante de la tasa neta de escolari-
la firma de los Acuerdos de Paz en 1996. A dad, aunque es aún insuficiente para elevar el
continuación se analiza la evolución de la si- bajo nivel de la cobertura (41.3%) que persis-
tuación educativa de la población en edad es- tía en el 2001. Algo menos de 4 de cada 10
colar y de la población adulta entre 1996 y el estudiantes de 5 y 6 años fueron atendidos por
2001, con énfasis en la situación actual. Se el sistema en el año 2000 y no se manifestaron
evalúa la cobertura y, en la medida de lo posi- diferencias en cobertura neta en términos de
ble, la calidad de la educación correspondiente género. Sin embargo, había diferencias impor-
a la población en edad escolar. Enseguida se tantes en cobertura neta entre el grupo de 5
hace lo mismo con base en el análisis del anal- años y el grupo de 6 años: para el primero ape-
fabetismo y de la escolaridad de adultos. Por nas alcanza el 32.3% y el grupo de 6 años la
último se hacen algunas consideraciones sobre cobertura neta era de 42.8%.2
la educación a la luz de los Acuerdos de Paz, y En términos regionales, la cobertura era
especialmente de la Reforma Educativa, to- menor en departamentos ubicados en el norte
mando en cuenta la necesidad de que la educa- del país (Huehuetenango y Alta Verapaz), y es-
ción amplíe las opciones de las personas me- pecialmente en la región sur-oriental del país
diante su contribución a la conformación de (Santa Rosa, Jutiapa y Jalapa), en la que no se
una sociedad tolerante, multicultural, plural, alcanzaba el 30% de cobertura. Esto se refleja-
competitiva y desmilitarizada, donde se haya ba en una leve brecha entre la cobertura entre
erradicado la exclusión y la discriminación. departamentos con mayor población indígena y
los demás (cuadro IV.1).
A. La educación En términos de urbano y rural, la cobertu-
ra corresponde grosso modo con la distribución
de la población en edad escolar
de la población: 39.4% de los niños y niñas
En Guatemala la población en edad escolar se inscritas están en escuelas urbanas y el 60.5%
extiende desde los 5 años 1 hasta los 18 años, asiste a escuelas rurales.
abarcando tres niveles educativos: pre-primaria En resumen, la cobertura para el nivel de
(5 y 6 años), primaria (de 7 a 12 años) y medio pre-primaria era baja, sin brechas importantes
(de 13 a 18 años). El nivel medio está dividido de género y de área. En los municipios con
en dos ciclos, educación básica (de 13 a 15 a- 40% o más de población indígena la cobertura
ños) y diversificada (de 16 a 18 años). La edu- era ligeramente menor, y había importantes di-
cación diversificada tiene programas con una ferencias regionales en cobertura.

1. 2.
En el presente año el Ministerio de Educación aprobó un nue- Para datos de cobertura y deserción en el año 2001, véase el
vo currículo para educación inicial y pre escolar, que cubre des- Anexo Estadístico.
de los 0 hasta los 6 años, pero actualmente sólo existen esta-
dísticas para el grupo de 5 años y más.

-27-
La educación

adicional de los niños y niñas, hasta alcanzar


Cuadro III.1 su punto más alto a los 12 años, después de los
Cobertura neta de la educación pre-primaria cuáles la cantidad de niños y niñas que alguna
según porcentaje de población indígena, 2000
vez asistieron a la primaria empezaba a dismi-
(Porcentajes)
nuir. También había una brecha de género en
todas las edades. Esta brecha era del 6% para
Población indígena Hombres Mujeres Total
los primeros años (7 a 9), se reducía luego a al-
Menos del 20 40.1 41.2 40.7
rededor del 2% entre los 10 y 12 años, y luego
De 20 al 39.9 39.0 39.2 39.1
empezaba a incrementarse, hasta alcanzar un
De 40 a 59.9 33.1 33.9 33.5
11% para cuando las niñas cumplían 18 años.
De 60 al 79.9 34.3 33.0 33.6
Asimismo, el máximo de cobertura para las ni-
De 80 al 100 35.3 33.9 34.7
ñas nunca alcanzaba el máximo de cobertura
para los niños, y declinaba de manera más ace-
Fuente: MINEDUC, UDI. Cálculos MEDIR/USAID.
lerada en el caso de las niñas a partir de los 16
años (gráfica III.1).
2.El aumento de la escolaridad Analizando el mismo tipo de datos en tér-
primaria, con deserción decreciente, minos de etnicidad se advierte que también
pero con baja calidad existe una brecha en términos étnicos. Mientras
que sólo el 8.7% de los no indígenas de entre 7
Al analizar la evolución de la cobertura del a 18 años nunca se inscribieron en la primaria,
conjunto de la educación entre 1996 y el 2001, el 19.1% de los indígenas tampoco lo hicieron.
lo más notable son los significativos aumentos Además, hay diferencias importantes depen-
en la tasa (neta) de escolaridad en la primaria,
que pasó de 69.1% en 1996 al 85.1% en el
2001. Ello se debe en buena parte al Programa Gráfica III.1
Nacional de Autogestión Educativa (PRONADE), Asistencia al nivel primario
que permitió extender a zonas rurales lejanas la según edad y género, 2000

educación primaria, a partir de 1996, y de pre- (Porcentajes del total según edad)

primaria a partir de 1998. Además, aunque con-


tinúa manifestándose el problema de la sobre-
edad,3 resulta significativa la reducción de la
tasa de deserción en primaria, especialmente en
el 2001, después de una alza entre 1996 y el
2000.4
Un análisis más desagregado de la infor-
mación permite identificar varios desafíos pen-
dientes, especialmente en lo que se refiere a
brechas de género y de etnia. Así, de acuerdo
con los datos de ENCOVI para el 2000, la cober-
tura para el grupo de edad de 7 años fue de Fuente: INE, ENCOVI. Cálculos de Medir/USAID.

67.3%, y la cobertura aumentaba con cada año

4.
3.
Ello se refleja en una tasa bruta de escolaridad que es mu- Para los datos de deserción y cobertura bruta y neta, por
cho mayor que la tasa neta, y que a partir del año 2000 alcanzó sexo, véase el Anexo Estadístico.
más del 100%. La tasa bruta de escolaridad discrimina por
edad, es decir, no toma en cuenta si se trata de niños de 7-12
años o mayores de esa edad.

-28-
La educación

diendo del grupo lingüístico. El grupo kakchi- grama Nacional de Evaluación del Rendimien-
kel tenía en el 2000 el mayor nivel de inscrip- to Escolar (PRONERE)5 de una muestra de alre-
ción, con un 88.1%, seguido por el grupo mam, dedor de 900 escuelas urbanas y rurales en to-
que alcanzaba un 83.4% y el grupo k’iche’, con dos los departamentos en 1999 y 2000, sólo
un 82.8%. Con menor porcentaje de la pobla- entre un 46% (rural) y un 50% (urbano) de res-
ción de 7 a 18 años alguna vez inscrito en la puestas correctas se obtuvieron en promedio en
primaria se encuentran los otros grupos pruebas de Matemática en tercer grado, y sólo
lingüísticos juntos, con un 76.4% de inscrip- entre 58% (rural) y 65% (urbano) en lectura.
ción, y finalmente, el grupo qeqchi, con un En sexto grado los porcentajes correspondien-
72% de personas de entre 7 a 18 años que al- tes fluctuaron entre 57 y 63% para matemáti-
guna vez se inscribieron en primaria. ca, mientras que en lectura el promedio de res-
La brecha de género se observa en todos puestas correctas en lectura fue del 50%, tanto
los grupos, con independencia de su etnicidad. en escuelas rurales como urbanas. Únicamente
En general, mientras menor es la cobertura un 23% de los maestros de sexto grado y 15%
para este grupo de edad, mayor es la brecha de de los de tercer grado contaban con pensum
género que se observa: la diferencia de cober- universitario cerrado, y sólo un 34% de las es-
tura entre hombres y mujeres es de 3.1% para cuelas urbanas y 20% de las rurales contaban
no indígenas, de 6% para el grupo lingüístico con una biblioteca.
kakchikel, de 7.5% para el grupo mam, de 10% En resumen, la tasa de cobertura de prima-
para el grupo k’iche’, de 12.4% para otros gru- ria ha mejorado sustancialmente entre 1996 y
pos mayas y de 15.4% para el grupo lingüísti- el 2001, aunque no lo suficiente para conside-
co q’eqchi’. Es decir, mientras mayor ha sido rar que es un problema superado, especialmen-
el déficit de inscripción en la escuela primaria te en comunidades indígenas y con niñas. Sin
para un grupo dado, mayor es la brecha de gé- embargo, el análisis de la cobertura neta por
nero para ese grupo. grado y edad específica revela que la incorpo-
Persisten serios problemas de calidad. De ración en la edad apropiada a primaria y la efi-
acuerdo con un informe de resultados del Pro- ciencia interna de la educación primaria, así

Cuadro III.2
Cobertura bruta y neta por grado y género en primaria, 2000

Grado Cobertura bruta Cobertura neta


Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total
Primero 180.7 170.2 175.6 69.2 65.7 67.5
Segundo 121.4 115.5 118.5 34.1 33.9 34.0
Tercero 104.9 96.0 100.6 28.1 28.0 28.0
Cuarto 87.2 78.4 82.9 23.5 23.6 23.5
Quinto 73.0 63.2 68.2 20.4 20.4 20.4
Sexto 61.5 52.6 57.1 18.2 17.8 18.0
Total 106.5 97.7 102.2 32.9 32.2 32.6

Fuente: MINEDUC, UDI. Cálculos MEDIR/USAID.

5.
MINEDUC/U. Valle, 2001.

-29-
La educación

como su calidad, son ahora el principal reto del


sistema de educación primaria (cuadro III.2 y Recuadro III.1
recuadro III.1). Inscripción inicial, repitencia
y abandono de la primaria
3.El aumento reciente de la cobertura en
La diferencias entre cobertura bruta y cobertura
la educación en el nivel medio básico
neta, o entre cobertura neta de todos los grados
En la educación media (o secundaria) ha au- de primaria y la cobertura neta por año, refleja el
hecho que hay niños con una edad mayor a la
mentado la cobertura pero aún se mantiene a
que les correspondería normalmente en su grado.
niveles muy bajos y la deserción es alta y cre- Así, sólo dos de cada tres niños o niñas de 7
ciente. A diferencia de la pre-primaria, el au- años se inscriben en primer grado cuando les co-
mento en cobertura en la educación media se rresponde. Al mismo tiempo, la cobertura bruta
ha dado a partir del año 2000, habiendo estado para primer grado, de 175.6%, indica que la ma-
virtualmente estancada entre 1996 y ese año. yoría de los niños de primer grado son repitentes
o ingresaron en forma tardía a este grado. En los
En lo que se refiere al ciclo básico (13 a
grados segundo y tercero la cobertura bruta tam-
15 años) de la educación media, menos del bién excede al 100%, aunque en forma menos
50% de esta población está atendida. En varios dramática que en el caso de primer grado. Pero
departamentos en el 2001 la cobertura (bruta) la cobertura neta para segundo y tercer grado es
era menor al 30%. En ocho municipios del país mucho menor, de 34% y 28%, respectivamente.
no existía ningún ciclo básico funcionando en De cuarto grado en adelante, tanto la cobertu-
ra bruta como la cobertura neta son inferiores al
el año 2000. El mayor déficit de capacidad ins-
promedio para la primaria. Específicamente, la
talada se encuentra en las áreas rurales, ya que
cobertura neta no rebasa el 25% para ninguno
sólo el 24.5% de los establecimientos educati- de estos grados. Es decir, muy pocos niños y ni-
vos que ofrecen ciclo básico se ubicaban en ñas de 10, 11 y 12 años están inscritos en cuar-
áreas rurales. Este dato es más impresionante si to, quinto y sexto grado respectivamente.
se tiene en cuenta que un poco más del 60% de Si se modifica la fórmula de cobertura neta para
primaria en forma tal que se incluyan sólo los es-
la población escolar reside en áreas rurales. Al
tudiantes matriculados en el grado que les corres-
analizar la cobertura en función del grado de ponde según su edad, la cobertura para primaria
ruralidad de los municipios, se encontró que en por grado y edad específica es de apenas 32.6%.
el 2000 aquellos municipios con una población Esta baja tasa indica que a pesar de que en tér-
rural igual o mayor al 60% tenían una cobertu- minos de nivel se ha incrementado la cobertura
ra menor, del 21.6%. Este déficit era mucho neta, en términos de grado queda aun mucho
por hacer, si se quiere que los estudiantes no sólo
más acentuado en los municipios con el 80% o
se inscriban en la escuela, si no que además la
más de su población residiendo en áreas rura- terminen.
les, en los cuáles la cobertura neta sólo alcan- La tasa de finalización de la primaria no alcanza
zó el 12.3%. el 40% a nivel nacional. En el área urbana, de
No existía en el 2001 una marcada diferen- cada 10 niños y niñas que ingresan a primer gra-
cia de cobertura entre hombres y mujeres en do, sólo seis completan tercer grado y sólo cinco
este nivel, y en algunos departamentos la dife- terminan la primaria. En las áreas rurales, la situa-
ción es más dramática, y de cada 10 niños y ni-
rencia era inversa, con mayor cobertura para
ñas que entran a primer grado sólo tres terminan
mujeres que para hombres. En general, con in- tercer grado y sólo dos se gradúan de sexto gra-
dependencia del género, la cobertura neta era do.
consistentemente baja.
La cobertura también era menor en aque-
llos municipios con más población indígena

-30-
La educación

cios educativos correspondientes al ciclo diver-


Cuadro III.3
Cobertura neta en la educación secundaria básica sificado. La cobertura neta era más alta en los
según porcentajes de población indígena, 2000 departamentos con las dos ciudades más gran-
(Porcentajes) des del país: Guatemala con una cobertura de
32.5%, y Quetzaltenango con una cobertura
Población indígena Hombres Mujeres Total neta de 24.1%. En todos los demás departa-
Menos de 20 33.9 34.1 34.0 mentos la cobertura neta era inferior al 20.0%,
De 20 a 39.9 29.2 27.2 28.3 y en ocho departamentos no alcanzaba el
De 40 a 59.9 24.1 22.0 23.1 10.0%.
De 60 a 79.9 17.6 14.8 16.3 En el 2001 había ligeramente más mujeres
De 80 a 100 12.3 9.2 10.8 (cobertura neta 16.8%) que hombres (14.8%)
Total 24.7 23.3 24.0 en el ciclo diversificado, el único nivel del sis-
tema donde se invierte la brecha de género, que
Fuente: MINEDUC, UDI. Cálculos MEDIR/USAID. en todos los niveles anteriores ha favorecido
tradicionalmente a los hombres. Aun así, la di-
ferencia entre hombres y mujeres apenas era
(cuadro III.3). Al igual que en la primaria, la del 2.0%.
cobertura era más baja en los municipios con Al igual que en los niveles educativos an-
más población indígena. En aquellos munici- teriores, la cobertura disminuye conforme au-
pios con 80% o más de población indígena, la menta el porcentaje de población indígena
cobertura neta en el 2000 fue apenas del (cuadro III.4). Esta brecha de cobertura asocia-
10.8%. La brecha de cobertura entre los muni- da a la composición étnica aumenta cuando el
cipios con mayor población indígena y aque- porcentaje de población indígena es del 60% o
llos con menor población indígena era de más, y adquiere características dramáticas
23.2% en términos absolutos, una diferencia cuando el porcentaje de población indígena es
que en términos relativos significa que en los igual o mayor al 80%. En los municipios con
municipios con menor población indígena la esta proporción de población indígena, la asis-
cobertura es un poco más de tres veces más tencia a la educación diversificada es inferior
alta. al 3% de la población en la edad correspon-

Cuadro III.4
4.La baja cobertura y baja calidad de la
Cobertura neta en el ciclo diversificado, según
educación en el nivel medio diversificado
porcentaje de población indígena, 2000

El ciclo diversificado de la educación media


tiene la cobertura más baja del sistema educa- Población indígena Hombres Mujeres Total

tivo guatemalteco: la cobertura neta apenas al- Menos de 20 21.5 24.9 23.2

canzó el 15.7% en el 2001 aunque aumentó en De 20 a 39.9 20.2 21.2 20.7

el 2000 y el 2001 después de varios años de es- De 40 a 59.9 17.9 18.3 18.1

tancamiento, reflejando la prioridad asignada a De 60 a 79.9 8.5 7.1 7.8

la primaria durante la década de 1990.6 En el De 80 a 100 2.9 2.6 2.8

2000, la capacidad instalada para el nivel era Total 14.3 15.8 15.0

muy baja, y sólo en 58% de los municipios del


país había establecimientos que ofrecían servi- Fuente: MINEDUC, UDI. Cálculos MEDIR/USAID.

6
Véase el anexo estadístico.

-31-
La educación

diene a dicho ciclo. La brecha entre los muni- medio, ya sea del ciclo básico o del ciclo
cipios con mayor porcentaje de población indí- diversificado, existen indicios de que, con la
gena y los municipios con menor porcentaje es excepción de un reducido número de colegios,
de 20.4% en términos absolutos, lo que repre- la mayor parte de centros educativos públicos
senta que la cobertura neta en los municipios y privados se caracterizan por una necesidad
con menor población indígena es 8.3 veces urgente de mejorar. Ello se reflejó en que en el
mayor que en los municipios con mayor pobla- 2001 el 75% de los estudiantes que se sometie-
ción indígena. Si bien a nivel nacional las mu- ron a pruebas de ingreso en la Universidad de
jeres asisten más a este nivel educativo, en los San Carlos fracasaron en su primer intento (ver
municipios con mayor población indígena la recuadro III.2).
matrícula de mujeres es ligeramente menor.
En todos los niveles educativos, desde pre-
primaria hasta el nivel medio, existe una cober-
tura menor conforme hay más población indí- Recuadro III.2
gena, pero el análisis de la razón de cobertura CIEN: «Los resultados de pruebas
entre los municipios con menor población in- nacionales muestran bajo conocimien-
dígena y aquellos con mayor población indíge- to en matemática y lenguaje»
na muestra que conforme mayor es el nivel
«No existe gran diferencia en la calidad educa-
educativo, mayor es la razón (cuadro III.5). Esta
tiva entre el sector público y el privado. Al anali-
razón es menor en los niveles inferiores, pero
zar los resultados de una prueba con alumnos de
se triplica en el ciclo básico y es un poco más 6o. grado de primaria en el 2000, se encontró
de ocho veces mayor en el diversificado. Este que en lectura existe una diferencia de 8 puntos
análisis también indica que la razón se hace a favor de los colegios privados; sin embargo, en
progresivamente mayor para las mujeres, lo matemática la diferencia es de 3. Los resultados
que denota que el género interviene en forma de los exámenes de admisión que las universida-
des realizan a los egresados del ciclo diversificado
adicional a la etnicidad.
nivel medio también muestran que tanto la edu-
Aunque no existen evaluaciones rigurosas cación pública como la privada son mediocres.
que permitan determinar la calidad del nivel Por ejemplo, en el año 2001 el 75% de los estu-
diantes que se sometieron a las pruebas de co-
nocimientos básicos para ingresar en la Universi-
dad de San Carlos de Guatemala fracasaron en
Cuadro III.5 su primer intento. Al final de las cuatro oportuni-
Razón de cobertura en función de mayor dades, el 51% de los aspirantes aprobaron las
a menor porcentaje de población pruebas. Los mejores resultados fueron obtenidos
indígena, 2000 por estudiantes graduados en colegios religiosos
(católicos) y laicos de mayor prestigio. Es impor-
tante hacer notar que únicamente un instituto
Nivel Educativo Mujeres Hombres Total
público figuró entre los centros educativos que
Pre-primaria 1.22 1.14 1.17
lograron más del 64% de aprobación, lo que in-
Primaria 1.24 1.17 1.20 dica que aún existe una ventaja a favor de las
Básicos 3.69 2.75 3.15 escuelas privadas en este nivel, aunque su rendi-
Diversificado 9.55 7.43 8.42 miento sigue por debajo de lo esperado.»

Fuente: MINEDUC, UDI. Cálculos MEDIR. Fuente: CIEN, 2002.

-32-
La educación

Gráfica III.2
Enseñanza primaria y secundaría combinadas:
Matrícula femenina como porcentaje de la matrícula masculina

Fuente: Elaboración propia a partir de información de los Anuarios Estadísticos 1991 y 2000
del Ministerio de Educación.

5.Relación entre la educación de niñas y algunos departamentos como Alta Verapaz


niños a la luz de las Metas del Milenio (0.80) y Baja Verapaz (0.83) se encontraban en
el 2000 muy por debajo del promedio nacional.
Las Metas del Milenio correspondientes a los Al analizar por separado el progreso en la
–Objetivos de Desarrollo del Milenio–, estable- razón entre las tasas brutas de escolarización
cidos por los Jefes de Estado y de Gobierno del de la enseñanza primaria y la secundaria, las
mundo en septiembre de 2000, establecen que tendencias difieren. Manteniendo la tendencia
debe alcanzarse la paridad de género en rela- de cada razón se podría alcanzar la paridad
ción con la escolarización primaria, secundaria entre los géneros en la enseñanza primaria en
y terciaria. En el 2000 la razón entre las tasas el 2005, pero que no en el caso de la enseñan-
brutas de escolarización de la enseñanza prima- za secundaria. La disparidad entre los géneros
ria y secundaria entre niños y niñas fue 0.92, se da principalmente en el primer ciclo de la
poniendo en evidencia que hubo cierto progre- enseñanza secundaria (ciclo básico) mientras
so desde 1991, cuando era de 0.88 (ver gráfica que en el segundo ciclo (ciclo diversificado)
IV.2, en que la línea continua resulta de unir los existe una leve disparidad en favor de las mu-
puntos correspondientes a las situaciones en jeres. En el nivel de primaria los cinco depar-
1990 y 2000). Si se mantuviera la tasa de pro- tamentos más rezagados en el 2000 eran Alta
greso lograda por Guatemala en esta razón du- Verapaz (0.84), Baja Verapaz (0.83), Jalapa
rante la década del noventa, sería posible al- (0.86), Quiché (0.85) y Huehuetenango (0.86),
canzar la paridad de género en la enseñanza mientras que en el nivel medio eran Alta
primaria y secundaria en el año 2005 (el es- Verapaz (0.56), Sololá (0.74), Chimaltenango
fuerzo que habría que realizar se refleja en la (0.77), Quiché (0.77) y Huehuetenango (0.81).
línea punteada de la gráfica III.2). Sin embargo,

-33-
La educación

B. La educación de adultos Metropolitana (en términos relativos). La re-


gión Central (Sacatepéquez, Chimaltenango y
Escuintla) es la segunda región con más perso-
1.Alfabetización de
nas que saben leer y escribir, mientras que las
las personas de 15 años y más de edad
otras cuatro regiones tienen cifras de
Según las estadísticas de CONALFA, en 1990 alfabetismo muy similares.
había 2,123,414, analfabetos de 15 años y más
de edad. A partir de la 2000 se estimó que ha-
bía aproximadamente 2,013,951 analfa-betas Cuadro III.6
Alfabetismo por región, 2000
de 15 años o más de edad en el 2000 (cuadro
(Porcentajes de la población de 15 años y más de edad)
III.6 ). De acuerdo con estos datos en el año
2000 el 68.2% de la población de 15 años y
Región Lee y Sólo No lee
más reportó saber leer y escribir en español, escribe lee ni escribe
mientras que un 6.1% indicó que sólo podía Metropolitana 84.5 5.7 9.9
leer pero no escribir. El resto de los entrevista- Central 75.9 6.3 17.6
dos, 25.6%, informó que no podían leer ni es- Suroriente 69.2 7.6 23.0
cribir. La región Metropolitana tenía el porcen- Petén 68.5 6.8 24.7
taje más alto de lectores del país, mientras que Nororiente 67.2 4.9 27.9
la Región Norte (Las Verapaces) y la Región Suroccidente 65.6 5.1 29.3
Noroccidente (Huehuetenango y Quiché) te- Noroccidente 47.3 6.4 46.3
nían el porcentaje de alfabetos más bajo del Norte 46.1 9.5 44.4
país, indicador que no alcanza ni siquiera al Total país 68.2 6.1 25.6
50% de la población que reside en estas regio-
nes. En estas dos regiones hay casi cinco ve- Fuente: ENCOVI 2000. Cálculos de MEDIR/USAID.
ces menos personas letradas que en la región

Gráfica III.3
Tasa de alfabetismo
(Porcentajes de la población de 15 años y más de edad)

Fuente: Elaboración propia a partir de la ENS 1989 y la ENCOVI 2000.

-34-
La educación

tasas de alfabetización eran la Norte (62%) y la


A la luz de las Metas del Milenio Guate- Noroccidente (64%).
mala requeriría realizar un esfuerzo mayor al Por otra parte, la razón entre la tasa de al-
efectuado hasta ahora para reducir la tasa de fabetización de las mujeres y los hombres en
analfabetismo de las personas entre los 15 y edades comprendidas entre los 15 y los 24 años
24 años de edad. Específicamente, la tasa de
alfabetización de personas entre los 15 y 24
Gráfica III.4
años de edad se incrementó de 75% a 82% Relación entre las tasas de alfabetización de las
entre 1989 y 2000, que corresponde a la línea mujeres y los hombres adultos (15 a 24 años)
continua de la gráfica III.3.7 Sin embargo, esta
tasa de progreso es inferior a la necesaria para
alcanzar una tasa de alfabetización de 100%
en el 2015, tal como lo establecen las Metas
del Milenio (ver gráfica III.3). Además, en la
región de Nororiente se redujo la tasa de alfa-
betización de 79% a 75% en el mismo perío-
do. Según las estimaciones, 8 existían
disparidades significativas en la tasa de alfa-
betización de adultos según el género (muje-
res 76% y hombres 88%), la etnia (indígenas
70% y no indígenas 89%) y el área (rural 74% Fuente: Elaboración propia a partir de la ENS 1989 y la ENCOVI
y urbana 93%). Las regiones con las menores 2000.

Gráfica III.5
Alfabetismo por etnicidad y género
(Porcentajes de la población de 15 años y más de edad)

7.
ENS, 1989 y ENCOVI, 2000.
8.
ENCOVI 2000.

-35-
La educación

Cuadro III.7
Alfabetismo por etnicidad y género, 2000*
(Porcentajes de la población de 15 años y más de edad)

Género y tipo
de alfabetismo Kiche Qeqchi Kaqchikel Mam Otro maya Garífuna Xinka No indígena
Masculino
Lee y escribe 71.9 47.3 75.9 61.0 61.0 100.0 82.0 84.9
Sólo lee 5.9 12.1 9.0 4.4 3.9 – 2.8 3.4
No lee ni escribe 22.2 40.7 15.1 34.7 35.1 – 15.2 11.7
Femenino
Lee y escribe 42.8 23.1 47.9 34.6 29.9 91.0 60.4 74.4
Sólo lee 8.4 13.3 15.4 7.8 7.4 – 6.9 5.6
No lee ni escribe 48.8 63.7 36.7 57.7 62.7 9.0 32.7 20.0
Total
Lee y escribe 56.0 35.4 61.6 46.5 44.6 94.0 71.8 79.4
Sólo lee 7.2 12.6 12.3 6.2 5.7 – 4.7 4.5
No lee ni escribe 36.8 52 26.2 47.2 49.6 6.0 23.5 16.1

(*) Garífuna y xinca se incluyen, aun cuando en la encuesta son un porcentaje muy pequeño de la muestra. No se hace referen-
cia en el análisis a estos dos grupos.
Fuente: ENCOVI 2000. Cálculos de MEDIR/USAID.

de edad se incrementó de 0.82 a 0.87 entre los no indígenas mayores de quince años saben
1989 y 2000. Esta tasa de progreso es inferior leer y escribir, sólo 49.9% de los indígenas
a la necesaria para lograr la meta de alcanzar pueden hacerlo. Entre los grupos lingüísti-cos
una razón entre la tasa de alfabetización de las mayoritarios maya hablantes, los kachike-les
mujeres y los hombres adultos de 1.00 en el tenían el nivel de alfabetismo más alto, segui-
2015 (ver línea punteada de la gráfica IV.4 ). dos por los quichés y los mames. Las personas
Además, en la región de Noroccidente se pro- del grupo qeqchi tenían el índice de
dujo una reducción en este indicador de 0.70 a alfabetismo más bajo, y era el único grupo lin-
0.63 durante el mismo período. También exis- güístico de estos cuatro en que el alfabetismo
tían disparidades significativas en las razones no alcanza al menos el 50% ni en hombres ni
entre las tasas de alfabetización de los adultos en mujeres en la población de 15 años y más.
según la etnia (indígenas 0.73 y no indígenas En cuánto a los otros grupos lingüísticos
0.95) y el área (rural 0.80 y urbana 0.95). Fi- maya hablantes del país, el nivel promedio de
nalmente las regiones con las menores razones alfabetismo era sólo mayor que el de los queq-
entre las tasas de alfabetización de adultos eran chies. Independientemente de la pertenencia
la Norte (0.73) y la Noroccidente (0.63). étnica, menos mujeres reportaron ser capaces
Además del género, el grado de alfabe- de leer y escribir. Con excepción de las muje-
tismo está asociado con la etnicidad (ver gráfi- res no indígenas, las mujeres, como grupo te-
ca III.5). En efecto, mientras que el 79.4% de nían un nivel de alfabetismo que no alcanza el

-36-
La educación

50% de la población femenina (ver cuadro III.7 etnicidad o el lugar de residencia. La brecha de
para el detalle para cada grupo). género es más pequeña para los No indígenas
Otra variable asociada con el nivel de urbanos (8%) que entre los no indígenas rura-
alfabetismo de los adultos es el área donde re- les, que es casi del doble (15%). La brecha de
siden, urbana o rural. En efecto, el alfabetismo género entre indígenas es mucho mayor, con
es mucho más alto en las zonas urbanas que en independencia del área de residencia: es de
las zonas rurales, cómo se aprecia en la gráfica 26.1% para indígenas urbanos y 28.7% para
III.6 (para hacer más clara la gráfica, se exclu- indígenas rurales.
ye el porcentaje de personas que dijeron sólo Segundo, la brecha asociada al área de re-
leer, 4.1% y 7.6%, respectivamente). En térmi- sidencia es más o menos igual para indígenas
nos relativos, hay tres veces más personas que y no indígenas. La brecha urbano rural es de
no saben leer y escribir en las áreas rurales que 19% para indígenas y de 21.5% para no indí-
en las urbanas. genas. Es decir, vivir en el área rural tiene el
Resulta claro entonces que en Guatemala mismo efecto negativo (en términos relativos)
el nivel de alfabetismo está fuertemente asocia- para todos, con independencia de la etnicidad.
do al área donde viva la persona (urbana o ru- Tercero, es mayor la proporción de no in-
ral), el género (masculino o femenino) y la dígenas que de indígenas que pueden leer y es-
etnicidad (indígena o no indígena). Las relacio- cribir, con independencia del área de residen-
nes entre estas variables permiten identificar cia y del género, siendo la brecha étnica entre
brechas en función de género área y etnicidad indígenas y no indígenas de 29.5%. Esta bre-
(cuadro III.8). Primero, se confirma que los cha es más pequeña para los hombres, siendo
hombres tienen un nivel de alfabetismo más de 16% entre hombres indígenas y no indíge-
alto que las mujeres, independientemente de la nas, tanto rurales como urbanos. En el caso de

Gráfica III.6
Alfabetismo por área

Fuente: ENCOVI 2000. Cálculos MEDIR/USAID.

-37-
La educación

Cuadro III.8
Alfabetismo según etnicidad, área y género, 2000
(Porcentajes de la población de 15 años y más de edad)

Tipo de alfabetismo Lee y escribe Sólo lee No lee ni escribe


Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural
Indígena
Masculino 77.9 59.8 5.6 7.5 16.5 32.8
Femenino 51.8 31.1 10.6 10.1 37.6 58.8
Total 63.8 44.8 8.3 8.9 27.9 46.4
No indígena
Masculino 94.0 75.8 1.9 4.8 4.1 19.2
Femenino 86.1 60.8 3.6 7.9 10.3 31.3
Total 89.7 68.2 2.8 6.4 7.5 25.3

Fuente: ENCOVI 2000. Cálculos de MEDIR/USAID.

las mujeres, la brecha es mayor entre mujeres formal (de primer grado hasta universidad) en
urbanas indígenas y no indígenas (34.3%) 9 y promedio (cuadro III.9). Al igual que con el ni-
un poco menor entre mujeres rurales indígenas vel de alfabetismo, había importantes diferen-
y no indígenas (29.7%). Es mayor la propor-
ción de mujeres no indígenas que de personas Cuadro III.9
indígenas que pueden leer y escribir, con ex- Años de escolaridad promedio por área,

cepción de mujeres rurales no indígenas etnicidad y género, 2000

(60.8%) en comparación con hombres urbanos


indígenas (77.9%). La mayor disparidad, que Género Indígena No indígena Total

combina las tres variables, se da entre hombres Urbana

urbanos no indígenas (94% pueden leer y escri- Masculino 5.1 8.9 7.9

bir) y mujeres rurales indígenas (31.1% pueden Femenino 3.1 7.6 6.6

leer y escribir), una brecha de 62.9%, o puesto Total 4.0 8.2 7.2

de otra forma, una distancia de poco más de Rural

300%. Ser mujer indígena y vivir en área rural Masculino 2.6 3.8 3.2

es el mayor factor de riesgo para no tener la Femenino 1.2 2.9 2.1

oportunidad de aprender a leer y escribir. Total 1.9 3.3 2.6


Total
Masculino 3.2 6.3 5.1
2.La escolaridad de
Femenino 1.7 5.4 4.0
personas de 15 años y más de edad
Total 2.4 5.9 4.5

En el año 2000 los guatemaltecos y guatemal-


tecas habían aprobado 4.5 años de educación Fuente: ENCOVI 2000. Cálculos de MEDIR/USAID.

9
Esto puede estar asociado a que hay más mujeres indígenas
en las zonas urbanas, debido probablemente a una mayor mi-
gración de mujeres indígenas a zonas urbanas para emplearse
como trabajadoras domésticas.

-38-
La educación

cias dependiendo del lugar de residencia, la etnicidad: mientras que los hombres tenían en
etnicidad y el género, y el patrón de resultados promedio ligeramente más de un año de educa-
para escolaridad es muy similar al encontrado ción formal que las mujeres (5.1 grados vs. 4
para el alfabetismo. Los adultos de la región grados), la diferencia inter-étnica era mucho
metropolitana tenían una media de 7.6 grados mayor, de 3.5 grados (5.9 grados vs. 2.4 gra-
aprobados (es decir, un poco más de primaria), dos). Para identificar las variables más cerca-
el más alto del país. De la misma forma, los namente vinculadas con la escolaridad se reali-
adultos de las regiones Norte y Noroccidental zó un ejercicio econométrico que se explica en
tenían el nivel más bajo de escolaridad, con
apenas 2.6 y 2.4 grados aprobados, o menos de
tercero de primaria. Los mayores de 14 años de Recuadro III.3
las regiones Central y Nororiental (El Progre- Relaciones entre escolaridad,
so, Zacapa, Chiquimula e Izabal) tenían una es- pobreza, lugar de residencia,
colaridad promedio similar, de 4.5 y 4 grados etnicidad y género
aprobados, respectivamente (o cuarto prima-
ria). Los adultos de las otras regiones tenían Para precisar la relación de la escolaridad con
otras variables se realizó un análisis de regresión
menos de cuatro grados de escolaridad aproba-
múltiple paso a paso, con la escolaridad como
dos, con 3.9 grados para la región Surocciden- variable dependiente y la clasificación de pobre-
tal, y 3.6 grados aprobados para la región Sur- za del hogar, el lugar de residencia, la etnicidad
oriental y Petén. y el género como variables explicativas (codifica-
Las personas que vivían en zonas urbanas te- das como 0 y 1).
nían mayor escolaridad que aquellas que habi- Se asignó el valor 0 a área rural, a ser indígena
y al género femenino, y el valor de 1 a área ur-
taban en zonas rurales. Esto es cierto tanto en
bana, a ser no indígena y al género masculino
términos de género (las mujeres urbanas eran para evitar relaciones inversas. La clasificación de
más educadas que los hombres rurales) y en pobreza se re-codificó asignando un valor de 1 a
términos de etnicidad (los indígenas urbanos los hogares no pobres y de 0 a los hogares po-
eran más educados que los no indígenas rura- bres y en extrema pobreza. Todos los grupos
les). En otras palabras, las diferencias asocia- mayas fueron codificados como indígenas. Se
excluyen del análisis de los otros grupos étnicos.
das al lugar de residencia eran más importan-
El nivel de pobreza del hogar, relacionado con
tes que las diferencias asociadas a la etnicidad
las variables utilizadas puede permitir una mejor
o al género. Se encuentran diferencias asocia- compresión de la escolaridad lograda por los
das al género cuando se analiza los datos con- adultos. Es de advertir, sin embargo que escola-
trolando por área, y lo mismo sucede con la ridad y pobreza se influyen mutuamente, por lo
etnicidad: en el año 2000 las mujeres urbanas que no se puede establecer de forma directa una
eran menos educadas que los hombres urbanos, relación de causa y efecto en este análisis.
El análisis muestra que existen correlaciones
y la misma situación se daba para hombres y
moderadas entre el grado más alto aprobado y
mujeres rurales. De igual forma, los no indíge- el nivel de pobreza del hogar, el lugar de residen-
nas urbanos eran más educados que los indíge- cia, y la etni-cidad; y una correlación pequeña y
nas urbanos, y lo mismo sucedía con indígenas débil entre escolaridad y género, todas ellas sig-
y no indígenas rurales. En el cuadro III.9 se de- nificativas. Este análisis permite determinar que
tallan el promedio de escolaridad para cada la variable más importante es el nivel pobreza del
hogar, seguido por el lugar de residencia y segui-
grupo.
do luego por etnicidad, mientras que el género
Las diferencias de género también eran sólo explica una parte pequeña de la escolaridad.
menores que las diferencias asociadas a

-39-
La educación

el recuadro III.3. De acuerdo con este ejercicio ción Agraria, estableciendo que todos los niños
la variable –clasificación de pobreza del ho- entre 7 y 12 años de edad tendrían que tener al
gar–, tiene mayor relación con la escolaridad menos tres años de escolaridad antes del año
que las otras variables en el análisis. Después 2000) se ha impulsado primordialmente por
de la pobreza están, en orden de importancia, medio de PRONADE, como se anotó en una sec-
el lugar de residencia (urbano o rural), la etni- ción anterior. Sin embargo, PRONADE ha sido
cidad y el género. En otras palabras, ser parte criticado debido a debilidades en materia de
de un hogar pobre, residir en áreas rurales, ser supervisión, seguimiento y evaluación por par-
indígena y ser mujer predicen el menor nivel te del Ministerio de Educación, por los costos
de escolaridad, mientras que ser parte de un por alumno que son superiores a los del resto
hogar no pobre, residir en áreas urbanas, ser no del sistema de educación pública, a que la en-
indígena y ser hombre predicen el mayor nivel señanza ha sido primordialmente monolingüe,
de escolaridad. y a debilidades en el área pedagógica.11
Existen otros compromisos en los Acuer-
dos de Paz en materia de educación donde se
C. Acuerdos
han identificado avances parciales, aunque con
de Paz y reforma educativa10
importantes tareas pendientes. En el caso de la
La educación no puede concebirse solamente atención a la mujer se reconoce el estableci-
como una forma de capital que contribuye a la miento del Programa de Becas para la Niña
productividad. Es también un componente fun- como un esfuerzo conjunto del sector público
damental del desarrollo humano y un cimiento y privado que contribuye a terminar con la ine-
de una sociedad multicultural y desmilitariza- quidad de género, y en el caso de la transfor-
da, siendo la base de la superación de la exclu- mación curricular impulsada como parte del
sión y de la discriminación. Los Acuerdos de proceso de reforma educativa el tema de géne-
Paz le asignan a la educación este papel amplio ro ha sido incluido como uno de los ejes temá-
y en respuesta a ello se ha impulsado el proce- ticos. Sin embargo, como se indicó en seccio-
so de reforma educativa, con base en acuerdos nes anteriores, hoy en día, continúan existiendo
de la Comisión Paritaria para la Reforma Edu- importantes brechas de género en los diversos
cativa, así como de la Comisión Consultiva ciclos escolares, especialmente en la primaria.
para la Reforma Educativa, integrada por re- La educación bilingüe intercultural ha
presentantes de 22 instituciones gubernamenta- avanzado, pero en el 2001 solamente el 25% de
les y no gubernamentales con el objetivo de los estudiantes indígenas de origen maya ha-
asegurar el cumplimiento de los objetivos de la bían recibido una educación con este enfoque.
reforma. Como parte del proceso de reforma Además, no ha habido suficientes recursos para
educativa se la ha dado prioridad a la transfor- atender la demanda existente, y una proporción
mación curricular y a la profesionalización do- importante de los recursos disponibles provie-
cente, y a fines del 2001 se aprobó el marco nen de la cooperación internacional, poniendo
general de transformación curricular. en riesgo su sostenibilidad.12 El apoyo a la edu-
Por otra parte, la ampliación de cobertura cación cívica ha sido aún menor, habiéndose
de la educación primaria, contemplada en los suspendido un modesto programa que existió
Acuerdos de Paz (específicamente en el Acuer- entre 1997 y 1999 sin que haya sido sustituido
do sobre Aspectos Socioeconómicos y Situa- por nada, y hubo un rezago considerable en el

10.
Esta sección se basa en MINUGUA, 2002.
11.
Véase MINUGUA, 2002, pág. 14.
12.
MINUGUA, 2002, pág. 16.

-40-
La educación

cumplimiento de los compromisos asumidos tados, incluyendo desayunos escolares, becas y


como parte de un convenio marco suscrito por textos, aunque con rezagos considerables.
el MINEDUC, la Comisión Técnica para la Eje- La composición del presupuesto pone en
cución del Acuerdo de Reasentamiento (CTEAR) evidencia la prioridad asignada a la educación
y la Asamblea Consultiva de las Poblaciones primaria que, junto con la pre-primaria, ha ab-
Desarraigadas (ACPD) para darle atención edu- sorbido en torno al 70% del total de recursos
cativa a poblaciones desarraigadas. del Ministerio de Educación. También refleja
El grado de cumplimiento de los Acuerdos las limitadas oportunidades que la población de
de Paz ha sido mayor en lo que se refiere al menores recursos tiene de continuar con estu-
gasto público en educación, habiéndose alcan- dios de educación media, donde predomina la
zado un monto equivalente al 2.7% del PIB en enseñanza privada. En otras palabras, la gran
el año 2001, superior a la meta del 2.49%. Ello mayoría de estudiantes en la primaria pública
también ha permitido financiar algunos progra- carecen de la opción de continuar con sus es-
mas de apoyo económico a estudiantes necesi- tudios.13

Cuadro III.10
Gasto por programas y categorías equivalentes a programas del Ministerio de Educación
(En millones de quetzales y porcentajes del total)

Millones de quetzales Porcentajes del total


Programas 1998 1999 2000 2001 1998 1999 2000 2001
Actividades centrales 136.1 333.1 204.7 290.0 8.0 15.5 8.1 9.5
Actividades comunes a los programas
de educación preprimaria y primaria 209.0 200.4 25.1 29.7 12.4 9.4 1.0 1.0
Actividades comunes a los programas de
educación primaria, básica y diversificada 50.0 56.3 74.8 42.5 3.0 2.6 2.9 1.4
Actividades comunes a los programas de
educación preprimaria, primaria, básica
y diversificada 36.0 27.2 31.3 27.1 2.1 1.3 1.20. 9
Educación preprimaria 73.5 105.3 168.1 222.2 4.3 4.9 6.6 7.3
Educación primaria 877.8 1,109.4 1,663.4 2,039.1 51.9 51.8 65.6 66.6
Educación básica 115.5 140.9 181.9 208.2 6.8 6.6 7.2 6.8
Educación diversificada 54.7 65.9 82.6 100.7 3.2 3.1 3.3 3.3
Educación extraescolar 8.5 10.3 10.1 8.6 0.5 0.5 0.4 0.3
Alfabetización 86.1 81.4 91.7 92.1 5.1 3.8 3.6 3.0
Reconstrucción huracán Mitch 40.0 6.9 -- -- 2.4 0.3 0.0 0.0
Partidas no asignables a programas 3.8 6.2 0.3 1.9 0.2 0.3 0.0 0.1
Total 1,690.9 2,143.6 2,534.0 3,062.1 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: Ejecución presupuestaria de gastos, SIAF Central, Ministerio de Finanzas Públicas. Sistema de Contabilidad Integrada
(SICON).

13.
Véase el SNU 2001, p.137, cuadro 5 y gráfica 7 del capítulo 6.

-41-
La educación

-42-
La pobreza

Introducción:
desarrollo humano y pobreza A. La pobreza
La pobreza es una de las formas en que se re-
1.Evolución de la pobreza
fleja la ausencia de desarrollo humano. La me-
en la última década (1989-2000)
dición y el análisis tradicional de la pobreza se
han concentrado en los aspectos monetarios La medición de la pobreza ha dado lugar a di-
(consumo o ingreso), constituyéndose en la versas polémicas en los últimos años. Se han
contraparte del enfoque que sobredimensiona propuesto distintas metodologías y modifica-
la importancia del crecimiento económico ciones a éstas para poder obtener medidas ade-
como medida de bienestar. Por lo tanto, cuan- cuadas de la situación de pobreza. Gradual-
do se habla de pobreza generalmente no se to- mente ha comenzado a surgir cierto consenso
man en cuenta las carencias relacionadas con en cuanto a que la medida más adecuada para
las capacidades esenciales para el desarrollo lograrlo es partiendo del análisis del consumo
humano. No sólo se dejan por fuera considera- de los hogares. En Guatemala sólo reciente-
ciones sobre la salud y la educación de las per- mente, en 1998 y 2000, se comenzó a realizar
sonas, sino que también se excluyen dimensio- encuestas de hogares que medían el consumo.
nes importantes de la vida en sociedad, como Además, la realizada en 20002 fue diseñada con
la libertad, la seguridad y la participación ciu- el propósito principal de medir la pobreza, por
dadana. lo que se considera la mejor fuente para aproxi-
Sin embargo, las herramientas de análisis marse a la medición de la situación de pobreza
se han desarrollado más para la dimensión eco- a través del consumo. Sin embargo, persiste el
nómica de la pobreza.1 Algunas de estas he- problema de determinar cuál ha sido la evolu-
rramientas son las que se utilizan a continua- ción reciente de la pobreza. La razón es que se
ción para analizar la evolución de la pobreza cuenta con una encuesta de hogares que fue
entre 1989 y el 2000, y encontrar diferencias desarrollada en 1989,3 que si bien no midió el
en la situación de los hogares con jefatura mas- consumo, contiene otras variables indicativas
culina y femenina. Para hacerlo, no sólo se de las condiciones de vida de los hogares que
mide la pobreza con base en el nivel del con- sí son comparables con variables de la ENCOVI
sumo sino también tomando en cuenta necesi- 2000. A partir de éstas sí fue posible hacer una
dades básicas insatisfechas (NBI) y medidas re- estimación más precisa del consumo de los ho-
lativas de la pobreza. Además, como una gares en 1989. 4 Según los datos obtenidos, la
manifestación extrema del aumento de la po- pobreza en Guatemala se redujo en la última
breza en el año 2001, se analiza la situación de década de 63% a 56%, aproximadamente, y la
inseguridad alimentaria, así como la crisis del pobreza extrema disminuyó de 18 a 16% (grá-
café y la sequía que la provocaron. fica IV.1).Los cambios observados se manifies-

1
Los aportes de Sen (1976) sobre el enfoque de funcionamien- 3
Encuesta Nacional Sociodemográfica 1989 (ENS 89).
tos y capacidades, así como los de Putnam (1993) sobre el ca- 4
En el Informe Nacional de Desarrollo Humano del año 2000 se
pital social, y Atkinson (1998) sobre la exclusión social, permi- utilizó una medición de la pobreza basada en los ingresos de
ten superar las limitaciones del llamado enfoque monetarista, los hogares, por lo que los datos no resultan enteramente com-
aunque muchas veces su aplicación resulta dificultosa parables. Aunque los datos de pobreza general sí son compa-
(Amarante, 2001). rables, existen mayores diferencias en relación a los datos de
2
Encuesta Nacional de Condiciones de Vida 2000 (ENCOVI pobreza extrema, como se hizo notar en el INDH 2001.
2000).

-45-
La pobreza

Gráfica IV.1 Algo similar ocurrió con la pobreza extre-


Evolución de la pobreza
ma, con la diferencia que en este caso se redu-
1989-2000
(En porcentajes)
jo de manera más pronunciada no sólo la po-
breza extrema de los hogares de jefatura
indígena sino también, y aún más, la de los ho-
gares de jefatura femenina (gráfica IV.3). Am-
bos fenómenos están asociados ya que, como
se verá más adelante, 5 entre 1989 y el 2000
hubo un aumento significativo de las mujeres
ocupadas, especialmente de las indígenas en el
sector informal y en actividades no agrícolas.6
Ello sugiere que aunque este mayor grado de
ocupación no generó suficientes ingresos para
sacar a estos hogares de la pobreza, al menos
permitió salir de la pobreza extrema a un nú-
mero importante de hogares. Llama la atención
que la proporción de hogares de jefatura feme-
nina en extrema pobreza (17.0%) en 1989 era
similar a la de los hogares de jefatura masculi-
na (18.1%), pero que la proporción de los pri-
Fuente: Elaboración con datos de ENS 89 y ENCOVI 2000.
Gráfica IV.2
tan de forma distinta en diferentes grupos (véa- Pobreza general según área geográfica y sexo y
se gráfica IV.2), pero llama la atención que en- grupo étnico de la jefatura del hogar
1989 y 2000
tre 1989 y el 2000 se reducen las diferencias de
(Porcentajes de la población)
pobreza entre los grupos o sectores tradicional-
mente más pobres (indígenas y área rural) y
aquellos con menores proporciones de pobreza
(no indígenas y área urbana). En particular, la
proporción de pobres indígenas (hogares de je-
fatura indígena) fue la que más se redujo entre
1989 y 2000, mientras que la que menos dismi-
nuyó fue la proporción de pobres en el área
urbana (se redujo en sólo 0.5 puntos porcentua-
les). Así, aunque la población indígena se man-
tenía en el 2000 con la proporción más alta de
hogares pobres (76%), la brecha (diferencia
entre proporción de pobres) entre hogares de
jefatura indígena y no indígena se había redu-
cido de 40.8 puntos porcentuales en 1989 a
34.6 puntos porcentuales en el 2000 (gráfica
IV.2).

Fuente: Elaboración con datos de ENS 89 y ENCOVI 2000.

5 6
Sección sobre empleo en el capítulo sobre Rasgos de la eco- Véase el capítulo sobre El acceso a la tierra.
nomía.

-46-
La pobreza

Gráfica IV.3 mujeres, que no pudieron salir de la extrema


Pobreza extrema según área geográfica y sexo y
pobreza a pesar de haberse incorporado al mer-
grupo étnico de la jefatura del hogar
1989 y 2000
cado de trabajo.
(Porcentajes de la población) La incidencia de la pobreza (definida
como el número de pobres que hay en una po-
blación en relación con la población total) de-
pende del crecimiento del consumo (o del in-
greso) y de la forma en que éste se distribuye
en la población.7 Los métodos de análisis per-
miten establecer si los cambios en la inciden-

Gráfica IV.4
Inserción laboral de hombres y mujeres*
según pobreza y categoría formal o informal
de empleo, 1989 y 2000
(Porcentajes de la población)

Fuente: ENS 89 y ENCOVI 2000.

meros se redujo a casi la mitad (9.8%) en el


2000, en contraste con una reducción menor en
el caso de los hogares de jefatura masculina (a
16.7%).
Mientras que la proporción de hombres
permaneció estable, tanto en términos de la
proporción total de ocupados como de la dis-
tribución entre aquellos empleados en el sector
formal e informal, en el caso de las mujeres sí
hubo cambios significativos (gráfica IV.4). Por
un lado, como ya se mencionó, aumentó la pro-
porción de mujeres en el mercado de trabajo,
pasando del 36.5% del total de mujeres (mayo-
res de 10 años) en 1989 a 46.6% en el 2000.
Por otra, el aumento principal de empleo se dio
en el ámbito del empleo informal, especialmen-
te entre las mujeres en situación de pobreza y
de pobreza extrema. En este último caso es
evidente que la baja productividad o los redu-
cidos salarios asociados a este empleo (primor- (*) Población de entre 10 y 65 años. Cada barra, definida
dialmente informal) no generaron suficientes como decil, equivale a un 10% de la población total.
Fuente: Elaboración con datos de ENS 1989 y ENCOVI 2000.
ingresos para una proporción importante de
7
ECLAC/IPEA/, 2002.

-47-
La pobreza

cia de la pobreza se deben a un incremento en Gráfica IV.5


Incremento del consumo per cápita
el consumo o bien, a una reducción de la des-
según deciles, 1989-2000
igualdad. En el caso de Guatemala, entre 1989 (Índices, año base 1989 = 100)
y 2000 se produjo un incremento del consumo
per cápita de 12.4% y un incremento en la des-
igualdad del consumo de 2.3%. 9 Es decir, se
produjo un crecimiento en el consumo que con-
tribuyó a una reducción en la pobreza, pero
dicho crecimiento fue distribuido de forma des-
igual, como puede observarse en la gráfica IV.5.
En particular, hubo un incremento mayor en la
población que ya tenía más capacidad de con-
sumo. Si el crecimiento en el consumo hubie-
ra ocurrido en la misma proporción en todos
los estratos de población, se estima que la po-
breza extrema se hubiera reducido a cerca de
12% en vez del 16%. Lo anterior evidencia
Fuente: Elaborado con base en datos de ENS 1989 y ENCOVI
cómo la reducción de la pobreza extrema de- 2000.
pende más de la redistribución, mientras que la
reducción de la pobreza general depende en como único elemento para mostrar
mayor grado del crecimiento del consumo. Es disparidades entre los géneros con respecto a la
así como para reducir la pobreza, pueden con- situación de pobreza.10 En el 2000, los hogares
templarse distintas combinaciones de ambos de jefatura femenina en Guatemala tenían in-
factores: crecimiento del consumo y reducción gresos promedio menores a la media nacional
de la desigualdad (ver recuadro IV.1). y, por consiguiente, al promedio de ingresos de
los hogares de jefatura masculina, 11 pero los
2. La pobreza de los hogares de acuerdo hogares de jefatura femenina tenían una inci-
al sexo de la jefatura dencia de pobreza once puntos porcentuales
por debajo de los hogares con jefatura mascu-
Debido a que en las encuestas se privilegia lina (cuadro IV.1).
como unidad de análisis el hogar, se puede es-
Cuadro IV.1
timar fácilmente el porcentaje de hogares en Guatemala: incidencia de pobreza extrema
situación de pobreza, pero no es sencillo deter- y general, 2000
minar cómo la pobreza afecta a cada uno de los (Porcentajes de hogares según sexo
miembros de un mismo hogar. Por esta razón, de la jefatura del hogar)

a menudo el análisis de la pobreza con enfoque


Jefatura Hogares en situación Hogares en situación
de género se realiza tomando en cuenta las di- del Hogar de extrema pobreza de pobreza general
ferencias entre los hogares con jefatura mascu- Femenina 6 37
lina y los que tienen jefatura femenina. Sin Masculina 12 48
embargo, deben tomarse con reserva los resul-
tados de comparaciones entre hogares con dis- Fuente: ENCOVI 2000.
tinta jefatura si éstos se pretenden utilizar

9
Coeficiente de Gini de 0.417 a 0.427 (variable consumo). menina no es la medida correcta para identificar los factores de
11
«Los estudios de caso no presentan evidencias convincentes género que pueden predisponer a las familias a la pobreza».
de que el género de la cabeza de familia influya en la probabi- Gammage, Sarah, S.F.
11
lidad de que esa familia sea pobre. [...] la cabeza de familia fe- De acuerdo con la ENCOVI el ingreso medio de las mujeres
equivalía al 60% del ingreso medio de los hombres.

-48-
La pobreza

reducción de la desigualdad. Por otro lado, como


Recuadro IV.1
la incidencia de la pobreza depende de estas dos
Curvas equivalentes de pobreza variables, a cada punto le corresponde un mismo
nivel de pobreza. La unión de todos los puntos
Las mediciones de pobreza más utilizadas de- que corresponden a un mismo nivel de pobreza
penden del nivel de consumo o ingreso de hoga- produce una curva, llamada «curva equivalente
res o de personas. La pobreza puede ser mayor o de pobreza» (véase la gráfica adjunta).
menor dependiendo del crecimiento del consumo Como se puede observar, aparecen varias cur-
(o ingreso) y de su grado de concentración. De- vas equivalentes, que corresponden precisamente
pendiendo del valor que se le dé a la tasa de cre- a los niveles de pobreza extrema para 1989 (18.1)
cimiento (que puede aumentarse o reducirse) del y a los niveles correspondientes a reducciones de
consumo (o ingreso) y de la reducción (o aumen- un cuarto, la mitad, tres cuartos y totalmente di-
to) de su grado de concentración, se pueden cha cifra (13.6%, 9.1%, 4.5% y 0.0%, respecti-
construir escenarios hipotéticos de reducción (o vamente). Mientras mayor sea la reducción de la
de incremento) de la pobreza.* pobreza, mayores tendrán que ser las tasas de
Partiendo de este principio, se realizó un ejerci- crecimiento del consumo o de reducción de la
cio que ilustra estas posibles combinaciones y sus desigualdad. Además, se presenta la curva que
resultados. Se utilizó la variable de consumo,** corresponde a la pobreza de 2000 (15.7%) y la
calculada a partir de datos de la Encuesta Nacio- que corresponde a una incidencia igual a 1.0%.
nal de Condiciones de Vida (ENCOVI 2000). Como Esto se hace para ilustrar el hecho de que la dis-
resultado, se obtuvo una «gráfica de curvas equi- tancia entre las curvas se incrementa conforme
valentes», que consiste básicamente en un plano más se pretende reducir la pobreza. Es decir,
(gráfica adjunta) en el cual un eje corresponde al mientras más se quiera reducir la pobreza, mayo-
crecimiento del consumo per cápita y el otro eje res esfuerzos se requieren en materia de creci-
corresponde a la reducción de la desigualdad. Un miento y de reducción de la desigualdad.
punto en el plano corresponde a un porcentaje de Se puede, por ejemplo, pensar en la posibilidad
crecimiento del consumo y a un porcentaje de de que en determinado período de tiempo el con-
sumo per cápita se
Curvas equivalentes de pobreza extrema incrementará en 15%. Se
puede, entonces, ver en la
gráfica cuánto se requiere
reducir la desigualdad para
lograr determinada reduc-
ción de la pobreza. Si se
quisiera llegar a un nivel de
pobreza de 9.1%, se obser-
va que se requiere
redistribuir en un 2% el
consumo.***
También es posible cons-
truir gráficas de curvas
equivalentes con distribu-
ciones de ingreso. Sin em-
bargo, se presenta la gráfi-
ca para el consumo, ya que
es la medida de pobreza
más precisa que se ha obte-
nido. Se deja al lector la
construcción de los escena-
Fuente: Elaboración con datos de ENCOVI 2000.
(*) Véase anexo metodológico.
rios que considere pertinen-
(**) El consumo es la medida de bienestar considerada más apropiada para la medición de pobreza con tes.
los datos de encuestas de hogares.
(***) Se puede demostrar que el porcentaje del consumo (ingreso) que es redistribuido proporcionalmen-
te a la distancia a la media, es igual a la reducción porcentual del coeficiente de Gini.

-49-
La pobreza

Por otra parte, se encuentra una diferencia Cuadro IV.2


de 60 puntos porcentuales al comparar la inci- Incidencia de la pobreza por ámbito geográfico,
dencia de pobreza en hogares con jefatura fe- género y pertenencia étnica de la jefatura, 2000
(Porcentaje de hogares en situación
menina rurales e indígenas en contraste con los
de pobreza para cada categoría)
que tienen jefatura femenina pero que son ur-
banos y no indígenas (gráfica IV.6). En general,
la situación de pobreza de los hogares, analiza-
Jefatura del hogar Hogares en situación
da según la jefatura del hogar, parece tener más
de pobreza (%)
relación con su ubicación urbana o rural, o con
Femenina rural 59
la adscripción étnica, que con la variable sexo
Masculina rural 67
de la jefatura del hogar (cuadro IV.2). De allí
Femenina urbana 18
que ésta no sea la manera más idónea para es-
Masculina urbana 20
tudiar las relaciones existentes entre género y
Femenina indígena 58
pobreza.13
Masculina indígena 69
Así, el mayor porcentaje de hogares po-
Femenina no indígena 25
bres está entre aquellos de jefatura masculina,
Masculina no indígena 33
especialmente indígena, en el área rural (cua-
dro IV.3). Por otra parte, mientras que el 27%
Fuente: ENCOVI 2000.
de las mujeres del área urbana eran pobres, en
el área rural la pobreza afectaba a casi el 73%
de las mujeres. En el caso de los hogares don- 80% de las mujeres son pobres en los hogares
de todos los integrantes se autoidentificaban donde todos sus miembros se consideraban a sí
como no indígenas, la incidencia de pobreza en mismos como indígenas.14
las mujeres era del 40%, mientras que casi el En el año 2000 la incidencia de pobreza
extrema era del 6% en el caso de los hogares
Gráfica IV.6
Diferencias en incidencia de pobreza entre con jefatura femenina, mientras que el 12% de
hogares con distinta jefatura, 2000 los hogares con jefatura masculina resultaban
(Diferencia en puntos porcentuales) afectados. Los hogares con jefatura femenina
en pobreza extrema representaban el 11% del
total de hogares del país en dicha situación. De
los hogares conducidos por mujeres, el 89% se
ubicaban en el área rural, y en el 72% de los
casos se trataba de mujeres indígenas. En este
último caso, hogares con jefatura femenina e
indígena, la incidencia de extrema pobreza era
del 20%. En el caso de la pobreza extrema pe-
saba aún más, en términos negativos, el hecho
de estar en un hogar de jefatura masculina, es-
Fuente: Elaborado con base en ENCOVI 2000. pecialmente indígena, en el área rural. En es-

13
Se cuestiona la pertinencia de usar la variable jefatura del en hogares nucleares o extensos, cuya jefatura es masculina, y
hogar en los análisis de la relación entre género y varios aspec- que representan la mayor parte de hogares en Guatemala. Un
tos del desarrollo, entre ellos la pobreza. Sin embargo, a la fe- intento de explorar otras variables que dejen entrever esta di-
cha no es posible hacerlo de otra manera dada la manera en námica entre género y pobreza en los hogares según sexo de
que se diseñan las encuestas de hogares. Siendo que los hoga- la jefatura se encuentra en Slowing y Arriola, 2001.
14
res con jefatura femenina representan un segmento muy pe- Los porcentajes son equivalentes para los hombres, debido a
queño del total de hogares del país, el desagregarlos de esta que para todos los grupos la relación es de aproximadamente
manera impide visibilizar la dinámica entre pobreza y género 50/50.

-50-
La pobreza

Cuadro IV.3
Distribución de los hogares en situación de pobreza general según pertenencia étnica
y género de la jefatura del hogar y ubicación geográfica, 2000
(Cantidad de hogares y porcentajes del total)

Jefatura del hogar Hogares (%)


Urbana Indígena Masculina 82,327 8.2
Femenina 16,603 1.7
No-indígena Masculina 67,307 6.7
Femenina 23,691 2.4
Rural Indígena Masculina 411,948 41.0
Femenina 63,983 6.4
No-indígena Masculina 294,953 29.4
Femenina 43,019 4.3

Total Hogares Pobres 1,003,831 100

Fuente: ENCOVI 2000.

tos casos, el 60% de los hogares se encontra- mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de per-
ban en situación de pobreza extrema, en con- sonas cuyo ingreso es menor a un dólar diario;
traste con los hogares urbanos, donde apenas y 2) disminuir a la mitad, entre 1990 y 2015, la
0.6% se encontraron en esta situación, proporción de personas que sufren hambre.
específicamente, hogares con jefatura no indí- Para evaluar el cumplimiento de la primera
gena (masculina o femenina) y hogares indíge- meta uno de los principales indicadores es la
nas de jefatura femenina (cuadro IV.4). proporción de población por debajo de un dó-
lar diario, ajustado por la paridad del poder
adquisitivo.15 Dicho indicador es útil para efec-
3.La Cumbre del Milenio
tos de comparación internacional.16 De acuer-
En la Cumbre del Milenio, realizada en sep- do con este método, en 1989 la incidencia de
tiembre del año 2000, los líderes mundiales pobreza extrema en Guatemala era del 20%,
definieron una ambiciosa agenda para promo- habiéndose reducido al 16% después de una
ver el desarrollo. Uno de los principales obje- década, en el 2000 (gráfica IV.7).17
tivos es erradicar la pobreza extrema y el ham- La meta para el año 2015 sería alcanzar
bre. Para dar seguimiento al progreso de los una incidencia de pobreza extrema del 10%.
países hacia el cumplimiento de dicho objetivo Sería posible alcanzar esa meta sólo sí se logra-
se establecieron dos metas: 1) disminuir a la ra atender a la población indígena y rural, que

15
Paridad del poder adquisitivo (PPA): «es un método para me- Banco Mundial. En Internet: http://www.worldbank.org/
dir el poder adquisitivo relativo de las monedas de diferentes depweb/spanish/modules/glossary.htm#ppp
16
países respecto de los mismos tipos de bienes y servicios. Es bastante criticada la línea internacional de uno o dos dó-
Como los bienes y servicios pueden costar más en un país que lares por persona al día, propuesta por el Banco Mundial, por-
en otro, la PPA nos permite efectuar comparaciones más exac- que tiende a subestimar la incidencia de pobreza en países que
tas de los niveles de vida en los distintos países». Glosario del no son considerados de bajos ingresos.
17
Calculado con base en la ENS 1989 y ENCOVI 2000.

-51-
La pobreza

Cuadro IV.4
Distribución de los hogares en situación de pobreza extrema según pertenencia étnica
y género de la jefatura del hogar y ubicación geográfica, 2000
(Cantidad de hogares y porcentajes del total)

Jefatura del hogar Hogares (%)


Urbana Indígena Masculina 11,743 5.0%
Femenina 1,439 0.6%
No-indígena Masculina 1,386 0.6%
Femenina 1,398 0.6%
Rural Indígena Masculina 141,134 59.6%
Femenina 17,011 7.2%
No-indígena Masculina 56,883 24.0%
Femenina 5,719 2.4%

Total hogares en extrema pobreza 236,713 100%

Fuente: ENCOVI 2000.

se encuentra en peores condiciones que el pro-


medio nacional (cuadro IV.5).
Gráfica IV.7
Avance hacia la reducción de la pobreza extrema 4.La dimensión
(línea internacional), 1989 y 2000 y con metas
geográfica de la pobreza
para el 2005 y 2015
(Porcentaje de la población con
menos de US$ 1.00 -PPA - diario) En el año 2000 el 30% del total de guatemal-
tecos en situación de pobreza habitaba en la re-
gión Suroccidental.18 Por otra parte, se observa
que es en la región Norte (Alta y Baja Verapaz)
donde ha habido una mayor incidencia de po-
breza, pues el 84% de la población era pobre
en dicha región. También en la Noroccidental
(Huehuetenango y Quiché) se encontraba una
alta incidencia, pues el 82% de las personas
eran pobres (cuadro IV.6).
En el suroccidente se concentraba el 33%
de la población indígena del país y el 31% de

18
La región Suroccidental está conformada por los departa- Retalhuleu, San Marcos y Sololá. El 64% de los habitantes de la
mentos de Totonicapán, Quetzaltenango, Suchitepéquez, región Suroccidental se encuentran en situación de pobreza.

-52-
La pobreza

los hogares rurales. El 75% de los hogares ubi-


cados en las regiones Norte y Noroccidental
Cuadro IV.5 eran indígenas, y el 81% de los hogares de di-
Guatemala: incidencia de pobreza
chas regiones eran rurales. En contraste, las
extrema (línea internacional), 1989 y 2000
(Porcentaje de población con regiones Central y Metropolitana19 tenían los
menos de US$ 1.00 -PPA - diario) menores niveles de ruralidad y también mostra-
ban la menor incidencia de pobreza. Además,
Característica 1989 2000 la región Metropolitana era una de las que te-
Pertenencia étnica nía menor porcentaje de hogares indígenas. 20
del jefe del hogar También era la región en que la incidencia de
No indígena 14 10 la pobreza de los hogares con jefatura femeni-
Indígena 31 24 na era mayor que los de jefatura masculina. En
Ubicación geográfica las demás regiones ocurría lo contrario. En
Área urbana 9 5 todo caso, el hecho de que muchos procesos
Área rural 26 22 socioeconómicos que se dan en Guatemala se
manifiestan primero en el área metropolitana
Fuente: Elaboración propia a partir de información de la conduce a ponerle especial atención a este fe-
ENS 1989, la ENCOVI 2000, y el factor de conversión nómeno en el futuro.
PPA del PIB de 1993 estimado por el Banco Mundial. En el año 2000 el 29% del total de perso-
nas en situación de extrema pobreza se encon-
traba en la región suroccidental de Guatemala.
Las regiones del país con mayor incidencia de
extrema pobreza en hogares con jefatura feme-
Cuadro IV.6 nina eran la Norte (21%), Noroccidental
Distribución de la pobreza por (18%), y la Suroriental (9%) (cuadro IV.7). En
región según jefatura de hogar, 2000 la región Metropolitana prácticamente no exis-
(Porcentaje de hogares en situación de pobreza)
tían hogares afectados por la extrema pobreza,
pero la que existía (1%) correspondía a hoga-
Región Masculina Femenina Total
res de jefatura femenina.
Norte 78 67 77
Noroccidente 77 64 75
5.Necesidades
Suroriente 61 47 59
básicas insatisfechas: método directo
Suroccidente 56 46 54
de identificación de los pobres
Petén 59 41 57
Central 43 39 42
Según el INE entre 1981 y 1994, años en los
Nororiente 45 31 42
cuales se realizaron los últimos censos de po-
Metropolitana 12 14 13
blación y vivienda, los porcentajes de hogares
País 48 37 46
con necesidades básicas insatisfechas disminu-
yeron (véase el recuadro IV.2 acerca de la me-
Fuente: cálculos propios con base en la ENCOVI 2000.
todología de las NBI). En todos los departamen-
tos del país se encontraron mejoras en la

19
Ambas regiones abarcan los departamentos de Guatemala, encontrarse en situación de pobreza. Sin embargo, en la región
Sacatepéquez, Chimaltenango y Escuintla. Suroriental sólo hay un 3% de hogares indígenas, pero ocupa
20
Los porcentajes mencionados sugieren cierta relación entre la tercera posición en regiones con alto porcentaje de hogares
la pertenencia a determinado grupo étnico y la probabilidad de pobres (59%).

-53-
La pobreza

Cuadro IV.7 Recuadro IV.2


Distribución de la pobreza extrema Alcances y limitaciones de
por región, según jefatura del hogar, 2000 la metodología de las necesidades
(Porcentaje de hogares en situación
básicas insatisfechas
de pobreza extrema)

La metodología de las necesidades básicas in-


Región Masculina Femenina Total satisfechas (NBI) para el estudio de la pobreza
Norte 31 21 30 en los países latinoamericanos fue propuesta
por la CEPAL en la década de 1970, y tiene
Noroccidente 26 18 24
como principal objetivo identificar hogares que
Suroriente 15 9 14 no alcanzan a satisfacer un conjunto de necesi-
Central 6 8 6 dades consideradas indispensables, utilizando
Suroccidente 14 6 12 básicamente la información censal.
El método se basa en la definición de necesi-
Nororiente 6 4 6
dades que se incluyen en la medición y el esta-
Metropolitana 0 1 0 blecimiento de umbrales de satisfacción, o sea
Petén 11 0 9 los niveles mínimos que se consideran apropia-
País 12 6 11
dos. A partir de la definición de un conjunto
mínimo de satisfactores referidos a educación,
empleo y vivienda, se mide el porcentaje de po-
Fuente: Cálculos propios con base en la ENCOVI 2000. blación que no tiene pleno acceso a ellos. Para
considerar a un hogar pobre según el criterio de
NBI, éste debe carecer de al menos una de las
necesidades definidas como básicas.
calidad de las viviendas, en el origen y abaste- La utilización de esta metodología ha permi-
tido explotar la riqueza de la información cen-
cimiento del agua, en el acceso a servicio sani- sal, considerada de importancia clave para defi-
tario, y en la capacidad potencial para obtener nir políticas sociales. Asimismo, ha sido posible
ingresos. Prácticamente no hubo variación glo- construir mapas de pobreza con un amplio ni-
vel de desagregación geográfica, facilitando la
bal en el indicador de asistencia escolar, pues
comparación de distintas áreas. Por otra parte,
mejoró levemente en trece departamentos, em- el dato proporcionado por el método de NBI se
peoró en siete, y fue el mismo en dos. El prin- presenta como una alternativa en el caso de no
cipal problema que enfrentaban todos los hoga- tener acceso a los niveles de ingresos de la po-
blación a estudiar.
res era el hacinamiento, que se agudizaba en el
En los últimos años, diversos autores han ana-
área rural de departamentos con alto porcenta- lizado las limitaciones más comunes en el em-
je de población indígena, como Huehuetenango pleo de esta metodología. Las mencionadas ha-
(66%) y Alta Verapaz (59%). bitualmente afirman que el enfoque de NBI es
incapaz de reconocer a la población afectada
Generalmente, la información para hacer un
por los procesos de pauperización ocurridos en
análisis de NBI proviene de los censos de po- las últimas décadas; los indicadores utilizados
blación y vivienda. Sin embargo, para tener tienen una mayor adecuación para las áreas ur-
una idea sobre cómo ha evolucionado el país banas; incorpora indicadores que sólo captan si-
tuaciones extremas y no permiten distinguir dis-
en el período 1994-2000 se pueden hacer esti- tintos grados de satisfacción; se trata a la
maciones utilizando la información contenida pobreza como un fenómeno único y homogé-
en la ENCOVI 2000. En términos generales no neo sin diferenciar al interior de la población
se observa una significativa mejoría entre 1994 pobre, ni de aquella que es calificada como no
pobre; y la cantidad de pobres que se identifica
y el 2000. Según el censo de 1994, el 63% de depende de la cantidad de indicadores que se
los hogares guatemaltecos no satisfacían al utilizan para definir la población con NBI.
menos una necesidad básica. De acuerdo con
Fuente: Katzman, 1989 e INDEC-Argentina, 2000.

-54-
La pobreza

las estimaciones realizadas a partir de la Cuadro IV.9


ENCOVI 2000, el 60% de los hogares continua- Necesidades básicas insatisfechas según área
ban con al menos una necesidad básica insatis- geográfica, 2000

fecha. Sin embargo, analizando por separado (Porcentaje de hogares)

los satisfactores, se observan mejoras en la ca-


lidad de vivienda de los hogares y en el acceso Necesidad básica

a educación primaria de los niños y niñas. insatisfecha Área urbana Área rural

Hubo leves cambios favorables en el sistema Calidad de vivienda 22 16

de eliminación de excretas y en la capacidad de Hacinamiento 24 53

subsistencia de los hogares. En contraste, el Servicio de agua 11 19

nivel de hacinamiento continuaba inalterable y Servicio sanitario 21 21

se observa un deterioro en el origen y abaste- Asistencia escolar 6 14

cimiento de agua. Insuficiencia de ingresos 5 12

Utilizando el método NBI con datos del


año 2000 se confirma que las asimetrías entre Fuente: Cálculos propios con base en la ENCOVI 2000.

el área rural y urbana son amplias. Mientras


que en el área urbana un 45% de los hogares Dado que se utilizan criterios distintos
tenía al menos una NBI, en el área rural el 72% para el área urbana y rural en lo que respecta a
de los hogares tenía al menos una necesidad no calidad de la vivienda, origen y abastecimiento
satisfecha (cuadro IV.9). Esos son casi los mis- de agua, disponibilidad de servicio sanitario y
mos porcentajes observados en 1994. asistencia escolar, se puede afirmar que el por-
centaje de hogares rurales con NBI está subes-
timado, pues al usar el criterio más estricto que
Cuadro IV.8 se aplica en el área urbana, los porcentajes au-
Necesidades básicas insatisfechas, 1994 y 2000 mentarían considerablemente (véase el recua-
(Porcentaje de hogares) dro IV.3). Esto explica porqué en el área rural
la calidad de la vivienda se considera satisfe-
Necesidad básica 1994 2000 Variación
cha en mayor medida que en el área urbana,21
insatisfecha porcentual
y porqué en los dos ámbitos geográficos se
Calidad de vivienda 23 18 -5
observa el mismo porcentaje de hogares sin
Hacinamiento 41 41 0
adecuado sistema de eliminación de excretas.22
Servicio de agua 12 15 3
Nuevamente resalta como principal problema,
Servicio sanitario 22 21 -1
en ambos espacios geográficos, el hacinamien-
Asistencia escolar 15 10 -5
to. Éste es especialmente grave en el área ru-
Insuficiencia de ingresos 12 9 -3
ral, explicando en gran medida la elevada inci-
dencia de pobreza, bajo el enfoque de NBI, en
Fuentes: INE y CELADE, 1997, pág. 22 y cálculos propios
dicha área.
con base en la ENCOVI 2000.

21
En el área urbana una vivienda con paredes de bajareque, table, en el área urbana los hogares no satisfacen la necesidad
lepa, palo o caña es considerada de inadecuada calidad, pero si no cuentan con conexión a una red de distribución de agua
en el área rural lo es sólo si tiene también piso de tierra. En el y se abastecen de chorro público, pozo, río, lago o manantial.
área rural todas las viviendas que tienen paredes de ladrillo, En el área rural ocurre una NBI si los hogares sólo cuentan con
block, adobe o madera son consideradas de buena calidad, abastecimiento de agua de río, lago o manantial. En el acceso a
mientras que en el área urbana únicamente se consideran de educación, la diferencia de criterio consiste en la edad: hoga-
esa forma las que no tienen el piso de tierra (INE y CELADE, res con al menos un niño entre 7 y 12 años que no asista a es-
1997, pág. 11). tablecimientos de educación regular en el área urbana, y de 7
22
El pozo ciego o letrina se considera adecuado en el área rural a 10 años en el área rural (INE y CELADE, 1997, págs. 14-16).
pero no en la urbana. Respecto a la disponibilidad de agua po-

-55-
La pobreza

Recuadro IV.3
Indicadores de necesidades básicas y niveles críticos de satisfacción

La determinación de los satisfactores mínimos, o el «nivel crítico» a partir del cual un hogar deja
de ser «carente» para pasar a ser «no carente», no es una tarea fácil cuando en un mismo país se
observan características muy diversas. Un ejemplo lo constituye la gran variedad de regiones
climáticas dentro de los países, por la cual los materiales aceptables en la construcción de viviendas
para regiones frías o secas no son adecuados en regiones calurosas o lluviosas. En estos casos, lo
ideal sería contar con niveles críticos de satisfacción específicos a cada región geográfica, grupo ét-
nico, o grupo social, cuando la diferencia entre ellos lo amerite. Sin embargo, este proceso conlleva
una gran complejidad operativa cuyo costo generalmente supera los beneficios. Más aún, la dife-
renciación de estándar puede traer consigo problemas de tipo conceptual, dado que los distintos
satisfactores no necesariamente corresponden a un mismo nivel de bienestar. Así, la condición de
«insatisfacción» de una necesidad no representaría el mismo grado de privación para todas las re-
giones o grupos.
En América Latina se ha optado por incorporar una sola distinción en los niveles críticos, de acuer-
do con el tipo de entorno, ya sea urbano o rural, en el que viva un hogar. De esta forma se toma en
cuenta que los satisfactores son distintos para cada área, sin generar excesivas complicaciones en la
elaboración. Usualmente se observa que el entorno rural presenta condiciones de vida muy inferio-
res a las predominantes en áreas urbanas. Por ejemplo, mientras el acceso a la red pública para la
eliminación de excretas es una opción técnicamente factible en las ciudades, muy rara vez lo es fuera
de ellas. Sin embargo, no para todos los indicadores de NBI es conveniente aplicar este criterio, pues
existen necesidades básicas que deben ser satisfechas indispensablemente por todos los individuos
para poder desempeñarse adecuadamente en la sociedad. Éste es el caso de la educación, cuyo ni-
vel crítico suele fijarse como el haber terminado completamente el ciclo básico, tanto en áreas urba-
nas o rurales, a pesar de que en las zonas rurales puede ser más difícil cumplir con ese requerimien-
to.
Si se fijan niveles críticos de satisfacción únicos para toda la población, a pesar de que ella pre-
sente diversas características, se adopta comúnmente un criterio conservador, eligiendo el nivel crí-
tico más bajo, usualmente correspondiente al área rural, dentro de las opciones disponibles. De esta
forma, se minimiza el riesgo de contar como pobres a los que no lo son, pero también se produce
un sesgo hacia la subestimación de la pobreza urbana.
Fuente: Feres y Mancero, 2000.

Gráfica IV.8
Al tomarse en cuenta el género de la jefa- Hogares con necesidades básicas insatisfechas
tura del hogar, el método de NBI sugiere que según sexo de la jefatura, 2000

los hogares conducidos por una mujer se en- (Porcentajes)

cuentran en mejores condiciones que los de je-


fatura masculina en relación con varias necesi-
dades básicas, aunque no en relación con los
ingresos (gráfica IV.8). En el caso del hacina-
miento, los hogares con jefatura femenina
(27%) se encontraban muy por debajo del pro-
medio nacional (41%) de hogares con dicho
problema. El principal problema que presenta-
ban estos hogares era el de ingresos, resultante
de que la jefa del hogar tenía un bajo nivel de
Fuente: Cálculos propios con base en la ENCOVI 2000.

-56-
La pobreza

instrucción y de que estaba en hogares con más con jefatura masculina en tres casos muy espe-
de cuatro miembros en relación de dependen- cíficos: a) calidad de vivienda insatisfecha de
cia. los hogares con jefatura no indígena en el área
En este caso, los hogares con jefatura fe- urbana (17% vs. 15%); b) acceso a servicio de
menina con necesidades insatisfechas (13%) agua insatisfecho, también de los hogares con
estaban por encima del promedio nacional jefatura no indígena en el área urbana (11% vs.
(9%) (gráfica IV.8). 8%); y c) acceso a servicio sanitario insatisfe-
Al examinarse dónde se ubican los hoga- cho de los hogares con jefatura indígena en el
res con problemas de insuficiencia de ingresos, área rural (24% vs. 19%).
se observa que en el área urbana las mujeres
indígenas que son jefas de hogar se encontra-
6.Análisis integrado de la pobreza
ban en peores condiciones (cuadro IV.10). En el
área rural, tanto los hogares con jefatura de El análisis integrado de la pobreza,23 combina
mujeres indígenas como los de jefatura no in- el enfoque de NBI (método directo) y la capa-
dígenas tenían niveles de satisfacción especial- cidad de consumo (método indirecto), y clasi-
mente bajos en comparación al de los hogares fica la pobreza en tres categorías (ver recuadro
de jefatura masculina, aunque éstos también IV.4 ). La interpretación y denominación para
tenían niveles peores en el área rural. cada una de las categorías se relaciona con la
Los hogares con jefatura femenina se en- situación temporalidad (coyuntural o estructu-
contraban en mayor desventaja que los hogares ral) de la pobreza, aprovechando las caracterís-

Recuadro IV.4
Tipología de Katzman

Hogares en situación de pobreza crónica: constituyen el núcleo de la pobreza, no cuentan con


un ingreso suficiente para un nivel mínimo de consumo, ni satisfacen sus necesidades más elemen-
tales. Se encuentran en clara situación de exclusión social y, generalmente, poseen más de una ne-
cesidad insatisfecha. Su incapacidad para integrarse adecuadamente a la sociedad puede observar-
se empíricamente, ya que entre las carencias más frecuentes se encuentra la de inasistencia escolar.
Hogares en situación de pobreza reciente: satisfacen sus necesidades básicas, pero tienen un
ingreso inferior a la línea de pobreza. Son hogares en un proceso de «movilidad descendente», pero
la reducción reciente de ingresos se traduce en un menor consumo, y no en un deterioro inmediato
de la satisfacción de necesidades básicas. Viven una situación en que el déficit de consumo no ha
sido permanente o lo suficientemente prolongado como para afectar la satisfacción de necesidades,
como el acceso a infraestructura, que por lo general cambia más lentamente que el consumo. Son
hogares que están en riesgo de caer en la pobreza crónica si las oportunidades de trabajo o la po-
lítica social no les permiten proteger o recuperar su capacidad adquisitiva.
Hogares con carencias inerciales: cuentan con un ingreso suficiente para adquirir los bienes y
servicios básicos, pero que no han logrado mejorar ciertas condiciones de su nivel de vida. Son ho-
gares que han arrastrado ciertas necesidades desde el pasado, las cuales se han establecido en el
estilo de vida de las personas. Sin embargo, es una situación que sugiere un proceso de ascenso
económico de los hogares.

Fuente: Katzman, 1989, Feres y Mancero, 2000 y León, 2002.

23
Conocido también como la «tipología de Katzman», pues nes en las que se evidencia este enfoque bidimensional de la
Rubén Katzman acuñó la tipología en el trabajo de CEPAL/ pobreza se encuentra en Beccaria y Minujin, 1985.
DGEC, 1988 y Katzman, 1989. Una de las primeras investigacio-

-57-
La pobreza

Cuadro IV.10
Capacidad de subsistencia insatisfecha según pertenencia étnica,
ámbito geográfico y sexo de la jefatura, 2000
(Porcentajes)

Área Urbana Área Rural


Jefatura Indígena No Indígena Total Indígena No Indígena Total
Masculina 5 3 4 13 8 10
Femenina 19 6 9 19 18 18
País 8 4 5 14 9 11

Fuente: cálculos propios con base en la ENCOVI 2000.

ticas de cada método al respecto. El método de ca, que es de carácter estructural, no transito-
consumo, o línea de pobreza, se asocia usual- ria. Lo anterior significa que es muy difícil
mente con la pobreza de corto plazo o coyun- erradicar o reducir la mayor parte de la pobre-
tural, pues la variación de los ingresos y, en za en Guatemala, ya que su naturaleza estruc-
menor medida, del consumo suele tener cierta tural, asociada a necesidades básicas insatisfe-
volatilidad, debido a su sensibilidad a la situa- chas, hace difícil que los hogares en situación
ción laboral de los miembros del hogar y a la de pobreza puedan salir de ella solamente con
situación económica del país. En cambio, el cierta recuperación del crecimiento económico
método NBI está más relacionado con la pobre- del país en general.
za de largo plazo o estructural, pues los Ello es lo contrario a lo que ocurre con el
indicadores que utiliza varían más lentamen- restante 20% de quienes se encuentran en si-
te.24 tuación de pobreza, que por su escasa capaci-
Según este análisis, un 80% de los pobres, se- dad de consumo, han sido atrapados reciente-
gún su capacidad de consumo, se encontraban mente en ella. Son hogares que satisfacen sus
en el 2000 en una situación de pobreza cróni- necesidades básicas pero que, por motivos co-

Cuadro IV.11
Análisis integrado de la pobreza, 2000
(Porcentajes de hogares por cada categoría)

Total de hogares = 100 Al menos una NBI (60) Necesidades básicas satisfechas (40)
Pobres según línea de pobreza (46) Pobreza crónica (38) Pobreza reciente (7)
No pobres por línea depobreza (54) Pobreza inercial (22) No pobres (33)

Fuente: Cálculos propios con base en la ENCOVI 2000.

24
Feres y Mancero, 2000.

-58-
La pobreza

yunturales, han visto reducido su consumo a un ban en el área rural (15% vs. 10%). A su vez,
nivel inferior al de la línea de pobreza, por lo excepto en el de hogares con jefatura no indí-
que con un mejoramiento de las condiciones de gena del área urbana, el porcentaje de hogares
la economía podrían dejar de ser pobres. Por con jefatura femenina en situación de pobreza
otra parte, el 40% de los no pobres (equivalen- inercial era mayor (24% vs. 21%). En otras
te al 22% de todos los hogares) ha superado palabras, aunque los hogares de jefatura feme-
recientemente el nivel mínimo de consumo, nina parecían estar en una situación de menor
pero aún no ha logrado satisfacer todas sus ne- pobreza, tenían un mayor peligro de caer deba-
cesidades básicas. jo de la línea de pobreza, que en el caso de los
El cuadro IV.12 presenta las mismas cate- hogares de jefatura masculina (cuadro IV.12).
gorías de forma desagregada por el género y
pertenencia étnica de la jefatura del hogar y su 7.Pobreza relativa en Guatemala:
ubicación geográfica. Los resultados confirman
reconociendo las diferencias
las peores condiciones en que se encontraban
los hogares con jefatura masculina, indígena, y En el análisis de la pobreza prevalece el enfo-
ubicados en el área rural. que de pobreza absoluta, 25 según el cual se
Los hogares con jefatura femenina tenían definen líneas de ingreso o consumo que sue-
en el 2000 menor incidencia de pobreza cróni- len no variar en el tiempo y que se aplican uni-
ca que los hogares con jefatura masculina, ex- formemente en ámbitos geográficos muy dis-
cepto en el caso de hogares con jefatura no in- tintos, como el urbano y el rural. Este enfoque
dígena y ubicados en el área urbana (13% vs. conlleva importantes limitaciones. 26 Una de las
10%). La pobreza reciente afectaba más a los más obvias se relaciona con la necesidad de
hogares con jefatura femenina que se encontra- alcanzar un consenso sobre las líneas de pobre-
za, que traducen en una cantidad monetaria las
condiciones mínimas a las que un hogar o
Cuadro IV.12
persona debería tener acceso para no ser consi-
Análisis integrado de la pobreza según grupos
derado como pobre. Generalmente se debate en
sociales, 2000
torno a esas condiciones de vida mínimas, so-
(Porcentajes de hogares)
cialmente aceptables, pues, dependiendo de las
Pobreza Pobreza Pobreza No-
líneas de pobreza que se definan, una sociedad
crónica reciente inercial pobres puede ser más o menos pobre. Luego, cuando
Jefatura masculina 41 7 21 31 ya se ha fijado un determinado umbral de po-
Jefatura femenina 29 8 24 39 breza, surgen los problemas relacionados con
Jefatura indígena 56 11 17 16 la comparabilidad. Entre países, incluso entre
Jefatura no-indígena 27 5 25 43 regiones o áreas geográficas de un mismo país,
Área rural 55 11 17 18 se dan condiciones tan diversas que la utiliza-
Área Urbana 17 3 28 52 ción de un criterio homogéneo para medir la
pobreza no permite observar con claridad la
Fuente: Cálculos propios con base en la ENCOVI 2000. realidad propia de cada lugar.

25
La pobreza absoluta se refiere a la subsistencia por debajo de usualmente establecido con base en requerimientos nutricio-
un mínimo de condiciones de vida socialmente aceptables, nales y de otros bienes esenciales.
26
Gradin y Del Río, 2001.

-59-
La pobreza

El enfoque de pobreza relativa27 comple- básicas insatisfechas, es deseable que existan


menta el análisis de la pobreza absoluta. Lo niveles críticos de satisfacción específicos a
«relativo» consiste en vincular la línea de po- cada región geográfica, grupo étnico, o grupo
breza con la distancia hacia un promedio, de social, cuando la diferencia entre ellos lo
ingresos o consumo, sin importar qué tan alto amerite. El método empleado para determinar
se encuentre dicho promedio. Generalmente, se la pobreza relativa contribuye a mostrar el re-
determina la línea de pobreza como el valor zago respecto a la mayoría, dentro de un grupo
correspondiente al 50% inferior del valor mo- de hogares o personas con las mismas caracte-
netario de la media de ingresos o consumo de rísticas. Por ello, también se puede aplicar para
los hogares. Esto hace que esta definición de- analizar la pobreza de hogares con distinto tipo
penda fuertemente del grado de desigualdad de jefatura, según el género y la pertenencia
que existe en la sociedad, región o grupo social étnica.
que se evalúa. La definición de esta línea es Utilizando los agregados de consumo
arbitraria, pero el criterio que se utiliza es bas- construidos a partir de la ENCOVI 2000 , se ha
tante sencillo y transparente, y se ajusta a la estimado la incidencia de pobreza relativa en
evolución de la misma sociedad. Guatemala para cada grupo (indígena o no in-
El enfoque de pobreza relativa no toma en dígena, jefatura del hogar masculina o femeni-
cuenta, en particular, que la distribución del na) o área (rural o urbano) tomando como re-
ingreso suele ser más desigual entre ciertos ferencia la situación dentro de cada grupo.
grupos o en ciertas áreas. Además, como se Posteriormente se ajusta esta medición para
argumenta respecto al enfoque de necesidades tomar en cuenta la situación relativa del grupo
frente al promedio nacional.
Utilizando el primer método, de compara-
ciones a lo interno de cada grupo, continúa
Cuadro IV.13
siendo superior la proporción de hogares de
Pobreza relativa y absoluta jefatura masculina en situación de pobreza
(Porcentaje de hogares) (31.8%) que las de jefatura femenina (28.2%),
aunque la diferencia entre las proporciones de
Pobreza Pobreza Pobreza pobreza es menor que en el caso de la medición
relativa relativa absoluta de la pobreza absoluta (48% en contraste con
a cada al país 37%). Ello se debe a que la brecha entre hoga-
grupo res de mayores y menores ingresos -o concen-
tración del ingreso- es menor entre los hogares
Área urbana 29.1 12.3 27.1 de jefatura femenina que en los de jefatura
Área rural 18.6 45.3 74.5 masculina. Luego al comparar los hogares de
Jefatura masculina 31.8 30.5 57.7 menor ingreso en cada grupo con los hogares
Jefatura femenina 28.2 33.2 47.4 de mayores ingresos a nivel nacional, el por-
Jefatura indígena 19.4 47.1 76.0 centaje de hogares de jefatura femenina en si-
Jefatura no indígena 30.9 20.7 41.4 tuación de pobreza es incluso mayor (33.2%)
que la de aquellos de jefatura masculina
Fuente: Elaboración propia con base en ENCOVI (2000).

27
Según la noción de pobreza relativa, las condiciones mínimas en función de la evolución experimentada por los precios, sino
aceptables deben estar en consonancia con la sociedad a la también en términos de los bienes que la constituyen (Gradín
que el individuo pertenece, por lo que la canasta de bienes y y Del Río, 2001a).
servicios esenciales debe actualizarse continuamente, no sólo

-60-
La pobreza

(30.5%). Esto se explica por el menor ingreso comparan los hogares de cada grupo, los de
medio de los hogares de jefatura femenina mayor pobreza son los hogares indígenas, rura-
cuando se les compara con los hogares de jefa- les y de jefatura femenina, ya que la brecha
tura masculina. entre los ingresos de éstos y el promedio nacio-
Al diferenciar los hogares con jefatura in- nal es mayor que en el caso de los hogares no
dígena de los que tienen jefatura no indígena, indígenas, urbanos y de jefatura masculina.
resulta que los de jefatura no indígena tienen Finalmente, al comparar el conjunto de
un mayor porcentaje de pobreza cuando se mediciones relativas de la pobreza con las me-
comparan entre sí, contrario a lo encontrado diciones más convencionales, absolutas, pue-
cuando se utilizó el método de pobreza absolu- den deducirse dos conclusiones. Primero, la
ta. Como en el caso anterior, ello se debe a única medición relativa de la pobreza que re-
que la concentración del ingreso es mayor en- sulta superior a las absolutas se da en el caso
tre hogares no indígenas que entre hogares in- de la pobreza en el área urbana. Segundo, al
dígenas. Lo mismo ocurre cuando se compara comparar las mediciones relativas que toman
el área urbana y rural, siendo la pobreza relati- como referencia la situación del país, resalta la
va mayor en el área urbana que en el área rural mayor pobreza de los hogares de jefatura feme-
como consecuencia de la mayor concentración nina que de jefatura masculina. Ambas con-
del ingreso en el área urbana. En cambio, cuan- clusiones sugieren la necesidad de matizar con-
do se comparan los ingresos de indígenas y no clusiones categóricas acerca de la menor
indígenas, o de los que viven en el área rural y pobreza (absoluta) de hogares de jefatura feme-
urbana, con los ingresos nacionales, de nuevo nina o del área urbana que de los hogares de
resalta la mayor pobreza de los indígenas y en jefatura masculina o del área rural.
el área rural.
En síntesis, las medidas relativas de la po- B. La inseguridad alimentaria28
breza, cuando usan como referencia la situa-
ción interna de cada grupo, conducen a con- El análisis de la pobreza en secciones anterio-
cluir que la pobreza es mayor entre los no res se hizo con datos de 1989 al 2000. Sin em-
indígenas, los hogares de jefatura masculina y bargo, todo hace prever que la proporción de
el área urbana, lo cual se debe a que dentro de población en situación de pobreza aumentó en
cada uno de estos existe un mayor grado de el 2001 debido a la crisis del café, a la sequía
concentración del ingreso que en el caso de y, en general, como resultado de una reducción
hogares indígenas, de jefatura femenina y en el del ingreso por habitante ese año. Junto con el
área rural. Es decir, al interior del grupo de aumento de la pobreza hubo un incremento de
hogares de jefatura masculina, de no indígenas la inseguridad alimentaría.
y del área urbana hay mayores diferencias en- A continuación se describe brevemente las con-
tre hogares que tienen mayores ingresos y los secuencias de la crisis del café y de la sequía
que no tienen. Al ser mayores los contrastes en el 2001. Posteriormente se analiza la situa-
dentro de cada grupo, la pobreza relativa en ción de la seguridad alimentaria ese año, to-
cada uno es mayor. Pero cuando se toma como mando en cuenta la disponibilidad, acceso y
referencia la situación nacional a la cual se utilización de alimentos.

28
La elaboración de esta sección contó con la colaboración del
grupo de trabajo interagencial de seguridad alimentaria, inte-
grado por FAO, PNUD, OIM, ONUDI, UNICEF, PMA, OPS e INCAP.

-61-
La pobreza

1.La crisis del café salarios equivalente a cerca de US$ 62 millo-


nes. 30 A lo anterior se estarían agregando las
En el año 2001 las exportaciones de café tuvie-
reducciones de salarios que resultaron de la
ron un valor de US$ 304.8 millones, menor en
mayor oferta de mano de obra, en una situación
US$ 267.5 millones (46.7%) al registrado en el
de extrema precariedad, que los habría obliga-
2000. En ello incidió la caída del precio del
do a aceptar salarios inferiores al mínimo.31
café, que pasó de US$ 90.60 por quintal (pre- La gran mayoría de la población afectada
cio medio) en el 2000 a US$ 56.84 en el 2001
fueron las familias rurales adyacentes a las fin-
(ver gráfica IV.9), y una reducción de un 15.1%
cas y las familias del altiplano tradicionalmen-
del volumen exportado. 29 Tomando en cuenta
te pobres que migran cada año, en los períodos
que la producción de café se redujo en un
de cosecha, a las zonas cafetaleras. Es fácil
12.5% y que prácticamente todas las tareas de
suponer que la mayor parte de éstas, si no es-
siembra, manejo y cosecha del cultivo se hacen taban ya en una situación de pobreza, habrían
a mano –siendo el café la principal fuente de
pasado a estar en ella después del 2001, así
empleo rural en Guatemala–, hubo una marca-
como un número creciente de los aproximada-
da reducción en el empleo, estimada según dis-
mente 50 mil micro productores de café con
tintas fuentes entre 60 mil y 90 mil puestos de
volúmenes individuales de producción que no
trabajo, equivalente a un tercio del empleo nor-
rebasan los 100 quintales de café oro, que en
malmente generado por la caficultura. El me- el pasado han producido cerca del 20% del café
nor empleo habría resultado en una pérdida de
del país.

Gráfica IV.9
Evolución de las exportaciones de café y precio por quintal

(Millones de dólares y dólares por quintal)


Fuente: Banco de Guatemala

29
Los datos de exportaciones y producción provienen del Ban- Guatemala (77,530) como consecuencia de la crisis del café ha-
co de Guatemala (2002). bría sido el más alto en Centroamérica. Véase CEPAL, 2002, cua-
30
Los datos de empleo y salarios provienen de la CEPAL, 2002. dro 10.
31
De acuerdo con la CEPAL el número de empleos perdidos en Véase CEPAL, 2002, pág. 53.

-62-
La pobreza

Hay otras consecuencias de mediano o lar- afectadas por la merma de las cosechas y que
go plazo de la crisis. En el 2001 hubo una mar- podrían estar en riesgo de inseguridad
cada reducción de las prácticas culturales y de alimentaria. En una segunda etapa, entre el 16
uso de insumos en los cafetales, con el conse- de agosto y el 6 de septiembre del 2001, el
cuente deterioro de las plantaciones y la ame- PMA, UNICEF, OPS/INCAP y CRS/AID, MAGA, FIS y
naza de plagas a futuro. Algunos medianos y FONAPAZ efectuaron una evaluación de la inse-
grandes productores recurrieron a la elimina- guridad alimentaria nutricional a nivel de co-
ción de cafetales, así como a la tala de bosques munidad en los municipios considerados más
nativos y de vegetación de sombra para gene- afectados de los siguientes departamentos: El
rar ingresos por venta de leña y madera, dejan- Progreso, Chiquimula, Zacapa, Baja Verapaz,
do así el suelo desprotegido. Se quebró, de esta Jutiapa, Jalapa, Suchitepéquez y Retalhuleu. El
forma, un equilibrio agroecológico que había análisis anterior llevó a la priorización de
mantenido el sistema de producción durante 15,898 familias para ser atendidas.(cuadro
varias décadas. Varios productores realizaron IV.14 ).
una diversificación espontánea hacia rubros Aunque esta evaluación recomendó diferir
como plátano, banano y pastizales, financián- la atención de los municipios de Escuintla,
dose con los ingresos forestales citados antes, Retalhuleu y Suchitepéquez, porque el efecto
sin que se haya estudiado a fondo las oportuni- era menor que en los otros departamentos, una
dades de mercado. apreciación posterior llevada a cabo a media-
dos de octubre por el PMA y UNICEF, que inclu-
yó un análisis nutricional, concluyó que tam-
2.La sequía

En junio de 2001 los informes de los centros


meteorológicos especializados y del Cuadro IV.14
INSIVUMEH reportaron un comportamiento irre- Departamentos y familias directamente
gular en la distribución de lluvia. A mediados afectados por la sequía
del mes de julio, la Unidad de Operaciones (Números absolutos)
Rurales (UOR) del Ministerio de Agricultura,
Ganadería y Alimentación (MAGA) reportó una Departamento Municipios Número Número
merma en la producción de granos básicos y de de
una canícula prolongada que afectaba a varios comunidades familias
departamentos del oriente, norte y sur del país. El Progreso 7 67 4,032
A nivel nacional la sequía afectó la producción Zacapa 6 88 2,969
de maíz, que se redujo en un 1.3% en el 2001, Santa Rosa 6 21 1,743
y la producción de frijol también fue dañada, Jalapa 2 12 1,126
aunque no lo suficiente como para provocar Baja Verapaz 4 30 2,636
una reducción de la producción ese año.32 Jutiapa 3 7 1,084
Los departamentos más afectados fueron Chiquimula 6 74 2,308
El Progreso, Zacapa, Chiquimula, Jalapa, Total 34 299 15,898
Jutiapa, Santa Rosa, Retalhuleu, Escuintla,
Suchitepéquez y Baja Verapaz. En una primera Fuente: Sistema de Naciones Unidas.
aproximación se identificó a 12,702 familias

32
Banco de Guatemala, 2002, págs. 28 y 29.

-63-
La pobreza

bién se debería considerar la atención a algu-


campesinos en Guatemala se ha hecho eviden-
nos municipios de Retalhuleu y Suchitepéquez,
te con la coyuntura de la irregularidad pluvial
en especial aquellos cercanos al litoral.
que evidenció la insuficiente producción local
El grupo total de afectados podría haber
de alimentos, junto con la disminución en la
sobrepasado las 25 mil familias debido a que
oferta de empleo temporal derivada principal-
en evaluaciones posteriores se concluyó que la
mente de la crisis del café.
cobertura del problema se había ampliado in-
En el caso de los chortís ubicados princi-
cluso en algunos municipios de los departa-
palmente en municipios de Chiquimula en que
mentos de la meseta central y de la región oc-
la situación de seguridad alimentaria fue espe-
cidental de Guatemala. En todo caso, las
cialmente grave, esta situación persiste desde
15,898 familias identificadas como afectadas
la pérdida de sus tierras a finales del siglo XIX,
directamente por este fenómeno, se caracteriza-
y se ha agravado con el tiempo, especialmente
ban por ser familias de agricultores pobres con
debido a la concentración de las mejores tierras
parcelas menores a dos manzanas (1.41 hectá-
en pocas manos y al confinamiento de los indí-
reas), con suelos degradados y con baja pro-
genas en las tierras con más difíciles condicio-
ducción, cuyas pérdidas habían sido de al me-
nes agroecológicas.
nos el 50% de sus cosechas. Su capacidad de
respuesta era baja porque aun en épocas nor-
3.Disponibilidad de alimentos
males estaban en riesgo de inseguridad
alimentaria, y la crisis económica que afectaba Tanto la crisis del café como la sequía debili-
a otros cultivos, especialmente el cafetalero, taron la seguridad alimentaria en Guatemala,
disminuyeron sus ingresos. entendiéndola como una situación en que el
En realidad, la precaria situación de segu- conjunto de la población, sin exclusiones, tie-
ridad alimentaria que vive la mayoría de los ne acceso continuo a suficientes alimentos de

Gráfica IV.10
Producción e importaciones cereales

Fuente: FAO.

-64-
La pobreza

manera que pueda tener una vida activa y salu- por desnutrición crónica (es decir, con talla
dable. Este debilitamiento se reflejó en cam- menor a la que correspondería de acuerdo con
bios en la disponibilidad, acceso y uso de ali- su edad) y el 84.5% de aquellos afectados por
mentos. la desnutrición global (con menor peso al que
Existen varios indicadores de una situa- correspondería a su edad) estaban en una situa-
ción precaria de disponibilidad de alimentos en ción de pobreza. Resulta significativo que la
Guatemala. En primer lugar, y a diferencia de mayor proporción de niños afectados por la
la mayor parte del resto de América Latina, desnutrición se encontraba entre los pobres no
donde la oferta media de calorías alcanzaba extremos, es decir, no se encontraban solamen-
2802 calorías por persona a fines de la década te entre los hogares con insuficientes ingresos
de 1990, en Guatemala la oferta de calorías al- para adquirir las calorías mínimas (2,172) que
canzaba solamente 2159 por habitante en se requieren para vivir adecuadamente.34
1998. 33 En segundo lugar, la producción de Dado que la pobreza ha sido mayor en el
granos básicos (cereales) se redujo durante la área rural y entre la población indígena, la des-
década de los noventa, especialmente si se nutrición también ha sido mayor entre pobla-
mide en términos de la producción por habitan- ción rural e indígena. Así, según la ENCOVI, en
te. Como contraparte, aumentó la importación el 2000 el 49.4% de la población rural estaba
de alimentos en general y de granos básicos en en una situación de desnutrición reflejada en
particular. Ello se dio, en parte, como resulta- un retardo de talla (tomando en cuenta su
do de un proceso de apertura y de apreciación edad), en contraste con 30.9% en el área urba-
cambiaria (véase el capítulo sobre los rasgos de na. Entre la población indígena el porcentaje
la economía guatemalteca), que abarataron las equivalente era de 57.3% y entre los no indí-
importaciones e incidieron negativamente en genas del 31.6%, siendo levemente mayor en-
los incentivos para producir para el mercado tre mujeres (43.8%), que entre hombres
nacional. La disminución de la producción se (43.0%).
vio compensada por el aumento de importacio- Con la crisis del café y la sequía puede
nes, con lo que la oferta de alimentos a nivel preverse un aumento de la pobreza, como re-
nacional no necesariamente disminuyó, aunque sultado tanto de la reducción del ingreso como
sí introdujo un mayor grado de incertidumbre de un probable empeoramiento de la distribu-
acerca de su disponibilidad. ción del mismo. En el año 2001 el ingreso por
habitante se redujo en 0.5%. Por otra parte,
dada la menor capacidad de los hogares pobres
4.Acceso a alimentos
que de los hogares de mayores ingresos de de-
La extrema desigualdad del ingreso en Guate- fenderse frente a crisis económicas, podría es-
mala implica que aunque existieran suficientes perarse que sus ingresos se hubieran reducido
alimentos disponibles, habría una proporción en mayor medida. Con una reducción del in-
importante de la población que no tendría la greso por habitante en un 0.5% se podría espe-
capacidad de adquirirlos, por insuficiencia de rar un aumento de la pobreza en 4.3%, y por
ingresos. En efecto, el principal condicionante cada 0.5% de empeoramiento de la distribución
del acceso a alimentos ha sido el grado de po- del ingreso, podría esperarse un aumento adi-
breza. De acuerdo con datos de la ENCOVI 2000 cional de la pobreza en 3.1%. Estos aumentos
el 80.8% de los menores de 5 años afectados de la pobreza se reflejaron en un deterioro del

33 34
Véase Van Haeften, 2000, págs 11 y 12. Además, una proporción no despreciable (entre 16 y 19%) no
estaba entre los pobres, lo cual probablemente estaría reflejan-
do problemas de utilización de los alimentos en estos casos.

-65-
La pobreza

acceso a alimentos que se manifestaron en un Gráfica IV.11


Desnutrición crónica
aumento de la desnutrición, especialmente de
(retardo de talla)
la desnutrición aguda en algunos municipios,
en el 2001, como se verá en la sección siguien-
te.

5.Utilización
de alimentos y desnutrición

Durante la década de 1990 el indicador de des-


nutrición basado en la medición del grado de
retardo de talla según la edad de los niños (co-
nocida como desnutrición crónica) mejoró. Se
Fuente: ENSMI, 1987, 1995, 1998/9 y ENCOVI 2000.
trata de un indicador de la nutrición a largo
plazo. El porcentaje de menores de cinco años
con retardo de talla pasó de 57.8% en 1987 (44.6%), siendo mayor la diferencia por sexo
según la ENSMI, a 43.1% en el 2000 según entre los niños de 6 y 7 años (8.4 y 9.5 puntos
ENCOVI (ver gráfica IV.11). En ello es probable porcentuales, respectivamente) que entre niños
que haya incidido positivamente la extensión de 8 (7.7 puntos porcentuales) y 9 años (4.8
de programas de salud (inmunizaciones, el puntos porcentuales). Además, el retardo era
SIAS, la incorporación de la vitamina A al azú- mayor entre los niños mayores, con 9 años,
car y la educación de madres para evitar la ex- (62.4% de niños y 58.4% de niñas) que entre
tensión del cólera). También es probable que la los menores (44.4 y 36.0% para niños y niñas
reducción de la pobreza entre 1989 y el 2000 de 6 años) poniendo en evidencia una posible
haya incidido en estas mejoras.35 relación entre desnutrición y dificultades de
Es difícil precisar el grado en que el pre- aprendizaje, reflejadas en sobre edad en la es-
visible aumento de la pobreza en el 2001 haya cuela.
aumentado la desnutrición. El Censo Nacional Sin embargo, lo que más llama la atención
de Talla del 2001 y el Censo Nutricional de de este Censo son los porcentajes altos de re-
principios del 2002 no son comparables con las tardo en talla en algunos departamentos, como
encuestas de hogares previas (estos censos, a Totonicapán y Sololá, ambos con porcentajes
diferencia de las ENSMI y ENCOVI, no tienen superiores al 70% (73.2% en los dos departa-
cobertura completa de los niños). Sin embargo, mentos) y, especialmente en algunos munici-
los datos disponibles apuntan a la existencia de pios. Específicamente, había 15 municipios (5
condiciones deplorables de desnutrición en el en Sololá, 4 en Huehuetenango, 4 en el Quiché,
2001. Por un lado, el Segundo Censo Nacional 1 en San Marcos y 1 en Quetzaltenango) con
de Talla (de escolares de primer grado) de ju- retardos de talla en más del 80% de los niños
lio de 2001 encontró que el retardo de talla de primer año de primaria, y 47 municipios con
(desnutrición crónica) alcanzaba el 48.8%, retardos de talla en más del 70% de los niños.
significativamente superior a la proporción co- Un indicador más adecuado para evaluar
rrespondiente a menores de cinco años (43.1%) situaciones coyunturales de seguridad
que encontró ENCOVI en el 2000. alimentaria, incluyendo la evaluación de situa-
Según el Censo de Talla (2001) el retardo ciones en que prevalece el hambre y existe pe-
era mayor para niños (52.7%) que para niñas ligro de muerte, es el de desnutrición aguda,

35
MINEDUC, 2002, pág. v.

-66-
La pobreza

Cuadro IV.15
Diez municipios con mayores niveles de desnutrición aguda
(Porcentajes)

Municipios Desnutricón Desnutrición Desnutrición


moderada severa aguda

1. Jocotán (Chiquimula) 10.3 9.9 20.2


2. Camotán (Chiquimula) 8.9 9.8 18.7
3. Santa Rosa de Lima (Santa Rosa) 2.9 15.2 18.1
4. Tajumulco (San Marcos) 10.5 4.4 14.9
5. Santiago Chimaltenango
(Huehuetenango) 6.8 5.9 12.7
6. Cahabón (Alta Verapaz) 7.6 4.5 12.3
7. Tectitán (Huehuetenango) 8.8 1.4 10.3
8. San Pedro La Laguna (Sololá) 2.3 6.1 8.4
9. Santa Bárbara (Huehuetenango) 1.8 5.7 7.6
10. San Marco La Laguna (Sololá) 0.9 5.2 6.1

Fuente: Censo Nutricional, abril 2002.

que mide el peso de acuerdo con la talla.36 La ámbito del crecimiento económico, de la reduc-
ENSMI de 1998 había encontrado que la desnu- ción de la pobreza y de mayor seguridad
trición aguda (grave insuficiencia de peso) alimentaria. Cada uno de estos ámbitos tiene
afectaba al 2.5% de los niños, con porcentajes distintas dimensiones temporales y geográfi-
mayores en ciertas regiones, como el Nororien- cas, aunque deben contemplarse de manera in-
te, donde alcanzó un 5.8%. El Censo Nutricio- tegrada. Las políticas de seguridad alimentaria
nal, llevado a cabo a principios del 2002, en tienden a ser más focalizadas y de mediano
una muestra amplia de municipios, encontró plazo, las de pobreza también comprenden
que la desnutrición aguda afectaba al 3.2% de cierta selectividad geográfica aunque tienen un
niños, con algunos municipios en situación es- enfoque de largo plazo, y las de desarrollo eco-
pecialmente seria, como puede verse en el cua- nómico tienen una cobertura geográfica nacio-
dro IV.15. Aparte de los conocidos casos de nal con una perspectiva que también es de lar-
Jocotán y Camotán en Chiquimula, también se go plazo. Integrar todo lo anterior dentro de un
identificaron situaciones extremas en munici- marco estratégico de impulso del desarrollo
pios de Huehuetenango, Alta Verapaz, Santa humano contribuiría a aumentar la efectividad
Rosa y San Marcos, con porcentajes de desnu- de cada una de estas políticas así como del
trición aguda superiores al 10%. conjunto de ellas. En este contexto debe tomar-
Los problemas de desnutrición crónica y se en cuenta el papel fundamental de las muje-
aguda que reflejan los datos anteriores ponen res en el área de la seguridad alimentaria (véa-
de manifiesto las necesidades de avanzar en el se recuadro IV.5).

36
En términos técnicos, los niños que sufren desnutrición agu- cuyo valor es menor al de dos desviaciones estándar de la me-
da son aquellos que tienen un peso, de acuerdo con su edad, dia de peso/talla correspondiente a esa edad.

-67-
La pobreza

Recuadro IV.5
Las mujeres en el área rural y la seguridad alimentaria

Las mujeres adultas del área rural juegan un papel de primer orden en el proceso de producción
alimentaria. Como producto de la asignación de roles diferenciados por género es en ellas en quie-
nes recae principalmente la responsabilidad de la nutrición y el cuidado familiar. Por otro lado, son
las que incorporan los significados culturales a la función de preparar alimentos y consumirlos. Es-
tán insertas en las distintas actividades del ciclo de producción alimentaria y ello también está de-
terminado por aspectos étnico culturales, particularmente en el caso de las mujeres indígenas. Se-
leccionan y almacenan semillas, preparan la tierra para la siembra, participan en algunas de las
actividades relacionadas con la cosecha, la comercialización local y en el proceso de preparación de
los alimentos para el consumo familiar. En el proceso de organización de la producción familiar a lo
interno de las unidades domésticas, a las mujeres les corresponde la crianza y el cuidado de anima-
les de patio y la siembra de hortalizas para el consumo familiar o la venta local. En muchos casos
estas actividades se convierten en la única fuente de alimentación.

-68-
Rasgos de la economía guatemalteca

Introducción las exportaciones, se analiza tomando en cuen-


ta las reformas de política comercial. En segui-
La ampliación de opciones que implica el de- da se hace un análisis de los resultados de es-
sarrollo humano tiene como uno de sus ingre- tos procesos de ajuste sobre el crecimiento, el
dientes al aumento del ingreso de las personas. empleo y la productividad. En el caso del em-
Este ingreso es el resultado, a su vez, del desa- pleo se destaca la creciente importancia del
rrollo económico, que en el caso de Guatemala empleo de las mujeres, y sus características
ha dependido de factores históricos y de la es- particulares. Se termina con unas reflexiones
trategia de «desarrollo hacia fuera» que a par- sobre el Tratado de Libre Comercio de
tir de la década de los ochenta reemplazó la Centroamérica con Estados Unidos, tomando
antigua estrategia «hacia adentro» basada en la en cuenta los grandes desafíos que le plantea a
sustitución de importaciones. La nueva estrate- la economía y a la sociedad guatemalteca.
gia respondió inicialmente a una crisis
agudizada por la combinación de problemas
A. El ajuste interno
económicos (reducción de los precios de las
exportaciones y desequilibrios de las finanzas A partir de la implementación de programas de
públicas) y políticos (intensificación del con- ajuste interno y externo, Guatemala ha logrado
flicto armado interno). En particular, se buscó avanzar en ambas áreas, aunque se ha
reorientar la economía con base en dos proce- enfatizado más en las políticas relacionadas
sos de ajuste, uno interno y otro externo. El con el ajuste interno y la estabilización que en
ajuste interno buscaba estabilizar la economía, relación con el ajuste externo, la inversión y el
reducir la inflación y disminuir las importacio- crecimiento. En particular, desde 1990 a la fe-
nes mediante una reducción de la brecha entre cha, la estabilización pareciera haberse conver-
el gasto (público y privado) y el ingreso. El tido en la política dominante, perdiendo priori-
ajuste externo buscaba reducir la brecha entre dad las reformas institucionales y el cambio de
las importaciones y las exportaciones median- incentivos para propiciar una mayor inversión
te un aumento de estas últimas, como base del y un crecimiento equitativo y sostenido.
crecimiento económico futuro. Ambos proce-
sos de ajuste fueron acompañados de diversas
1.La política fiscal
reformas institucionales que modificaron, en
cierta medida, los incentivos y condicionantes Para evaluar la política tributaria conviene dis-
de la inversión y el crecimiento. tinguir tres períodos: el primero, de 1990 a
A continuación se describen brevemente 1995; el segundo, que se inicia con los Acuer-
las políticas de los procesos de ajuste interno y dos de Paz y que va de 1996 a 1999 y el terce-
de ajuste externo, incluyendo los cambios ro, del 2000 al 2001, que se inicia con la sus-
institucionales que los acompañaron, con énfa- cripción del Pacto Fiscal.
sis en sus resultados en la década de los noven-
ta, especialmente de 1996 al 2001. El ajuste in-
a) La estabilización fiscal (1990-1995)
terno se evalúa con base en la política fiscal,
monetaria y cambiaria, tomando en cuenta el En este período se mantuvo equilibrado el pre-
proceso de reforma financiera impulsado a par- supuesto público, y los déficit fueron bajos e
tir de los últimos años de la década de los incluso inexistentes en dos años (1991 y 1992).
ochenta. El proceso de ajuste externo, de más Hubo pocas presiones sobre el gasto público,
largo plazo y dependiente del desempeño de que posteriormente aumentaron con los com-

-71-
Rasgos de la economía guatemalteca

Cuadro V.1
Indicadores fiscales, 1990-2001
(Porcentajes del PIB)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Déficit fiscal del gobierno central -2.1 0.0 0.0 -1.5 -1.4 -0.7 -0.1 -0.8 -2.2 -2.8 -1.8
Déficit cuasifiscal del BANGUAT -2.4 -1.6 -1.2 -1.1 -1.3 -1.0 -1.2 -0.8 -0.3 -0.3 -0.4
Déficit fiscal + cuasifiscal -4.5 -1.6 1.2 -2.6 -2.7 -1.7 -1.3 -1.6 -2.5 -3.1 -2.2
Inversión pública 1.7 1.5 2.9 3.1 2.3 2.6 2.6 3.9 4.5 5.1 3.6
Gasto corriente 8.5 7.6 7.8 7.4 6.8 6.6 6.5 6.3 7.4 8.2 8.6
Gasto social 3.2 3.0 3.2 3.4 3.3 3.1 3.0 3.5 4.5 5.0 4.6
Gasto militar 1.1 1.1 1.1 1.1 1.1 1.0 0.8 0.7 0.7 0.7 0.8
Gasto público total 10.2 9.1 10.7 10.5 9.2 9.2 9.1 10.2 11.8 13.3 12.2
Directos 1.6 2.3 2.0 1.9 1.2 1.6 2.1 2.1 1.9 2.1 2.2
Indirectos 5.2 5.0 6.3 5.8 5.5 6.0 6.3 7.1 7.4 7.7 7.2
Ingresos tributarios 6.8 7.3 8.2 7.7 6.7 8.3 8.7 8.7 9.3 9.6 9.7

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco de Guatemala y del Ministerio de Finanzas Públicas.

promisos asumidos en los Acuerdos de Paz. De Guatemala, aumentaron sus pérdidas. Por otro
hecho, el gasto público tuvo una tendencia a la lado, el menor déficit fiscal de la época redujo
baja: en 1990 representaba 10.2% del PIB y en las necesidades de acudir al endeudamiento,
1995 bajó a 9.2%. En la práctica prevaleció el que no aumentó como proporción del PIB du-
interés de estabilizar y ajustar internamente la rante estos años.
economía, tomando en cuenta los déficit fisca-
les y los desequilibrios macroeconómicos de la
b) Aumento del gasto
década anterior y de 1990. Respecto a la es-
y cambios institucionales (1996-1999)
tructura del gasto, este período se diferencia
del siguiente por la constancia del gasto mili- En los primeros años de este período el equili-
tar en comparación con las mayores fluctuacio- brio de las finanzas públicas fue impulsado por
nes del gasto público en desarrollo humano.1 el aumento de la tasa del impuesto al valor
A pesar del muy bajo déficit fiscal hubo agregado (IVA), que subió del 7% al 10% a
pérdidas operativas del Banco de Guatemala, principios de 1996. De tal cuenta, parecía que
que pueden concebirse como un déficit cuasi- las finanzas públicas se encontraban fortaleci-
fiscal, generalmente por encima del 1% del PIB das para emprender el cumplimiento de los
durante este período. La principal causa de este Acuerdos de Paz, tanto en relación con el au-
déficit fue el aumento del requisito de inversio- mento del gasto como con el crecimiento de los
nes obligatorias por parte de la banca comer- ingresos tributarios.2 Sin embargo, en 1997 se
cial que, al ser remuneradas por el Banco de impulsaron cambios tributarios que no eran

1
Véase SNU, 2001, capítulo 6. vivienda y justicia, además de incluir un compromiso de redu-
2
El Acuerdo sobre Aspectos socioeconómicos y Situación Agraria cir el gasto militar. Junto con estas metas de gasto se estable-
establecía que el gasto en educación y salud, como proporción cía la meta de aumentar la carga tributaria en un 50% durante
del PIB, debía aumentar en un 50% entre 1996 y el 2000. Tam- el mismo período.
bién establecía metas de gasto en otros sectores, incluyendo

-72-
Rasgos de la economía guatemalteca

congruentes con el objetivo de aumentar la car- En 1998 el gobierno reconoció que no se-
ga tributaria, según se había convenido como ría posible alcanzar la meta del 12% de carga
parte de los Acuerdos de Paz.3 Por otro lado, el tributaria en el 2002, como lo establecían los
gasto total del gobierno aumentó (tanto en in- Acuerdos de Paz. Con la Comisión de Acom-
versión pública como en gasto corriente) para pañamiento de los Acuerdos de Paz dispuso
financiar los compromisos de los Acuerdos de postergar el cumplimiento de esta meta hasta el
Paz. Se incrementaron los gastos destinados a 2002 e impulsar la concertación de un Pacto
educación, salud, vivienda y seguridad y se re- Fiscal, que definiera los principios y compro-
dujo el gasto militar como proporción del PIB, misos de la política fiscal a corto, mediano y
lo cual puede interpretarse como una contribu- largo plazo.4
ción valiosa al desarrollo económico y social El déficit cuasi-fiscal del Banco de Guate-
del país. Sin embargo, debido a que el aumen- mala se redujo durante estos años debido a que
to del gasto se dio sin un incremento equiva- se adoptó una política monetaria expansionista
lente de la carga tributaria hubo un aumento que se reflejó en la reducción de los requeri-
notable del déficit fiscal. mientos de inversiones obligatorias por parte
A pesar de su monto, los ingresos del Es- de la banca comercial. Sin embargo, se cubrió
tado derivados de privatizaciones no alcanza- buena parte del déficit fiscal mediante un ma-
ron a cubrir este déficit. Así, en 1997 se otorgó yor endeudamiento externo, que aumentó a
en usufructo oneroso por 50 años el derecho de partir 1996, tanto en la forma de contratación
vía de la red ferroviaria, y en 1998 se privati- de préstamos como en la emisión de bonos en
zaron el 80% de las acciones de la Empresa el exterior. Mientras que en 1996 la deuda pú-
Eléctrica de Guatemala (EEGSA) por un valor de blica total tenía un valor equivalente al 18.6%
US$ 512 millones, el 95% de las acciones de del PIB (externa 13.3% e interna 5.3%), en
Telefónica de Guatemala (TELGUA) por un va- 1999 la proporción había aumentado a 20.2%
lor de US$ 700.1 millones, y el 80% de las del PIB (externa 13.7% e interna 5.7%).
acciones de dos empresas regionales de distri-
bución del INDE por un valor de US$ 101.8
c) Incipiente fortalecimiento
millones. Junto con estos cambios institucio-
tributario del Estado (2000-2001)
nales, se reformaron tres leyes orgánicas: la del
organismo ejecutivo (1997), la del presupuesto El siguiente período se caracteriza por medidas
(1997) y la que dio lugar a la Superintendencia dirigidas a fortalecer la base tributaria del Es-
de Administración Tributaria (SAT) en 1998. tado, aunque ello no se reflejó inmediatamente
También se promovió la transparencia del gas- en un aumento de la carga tributaria. Como
to público mediante la implementación del Sis- marco se tomó el Pacto Fiscal, firmado en
tema Integrado de Administración Financiera mayo del 2000. Para su implementación a cor-
(SIAF) , que permite contar con información to plazo se negoció y suscribió un acuerdo po-
desagregada del presupuesto del gobierno cen- lítico centrado principalmente en la política
tral y de su grado de ejecución. Finalmente, se tributaria entre entidades de gobierno, el sector
dieron los primeros pasos para elaborar el Sis- privado y organizaciones sociales.5
tema Nacional de Inversión Pública (SNIP).

3 4
Se redujo la tasa máxima del ISR del 31 al 25%, y se le adicio- Véase PNUD, 1999, pág. 43.
5
naron deducciones, se estableció un régimen especial de pago Para un análisis del proceso de negociación del Pacto Fiscal
definitivo del impuesto sobre la renta creando opciones para véase el capítulo 3 de PNUD (2001).
no tener que pagar la tasa máxima del 25% sobre ingresos ne-
tos, y no fructificó un intento de impulsar un nuevo impues-
to único sobre inmuebles (IUSI).

-73-
Rasgos de la economía guatemalteca

Cuadro V.2
Guatemala: Las reformas tributarias y su efecto sobre la carga tributaria, 2001-2002
(Porcentajes del PIB )

Reformas adoptadas 2001 2002


Año 2000 0.0033 0.3192
Decreto 44-2000 0.0027 0.2621
Impuesto sobre circulación de vehículos 0.0001 0.0056
Impuesto sobre la renta 0.0016 0.1581
Impuesto al valor agregado doméstico 0.0001 0.0125
Impuesto de timbres fiscales y papel sellado
especial para protocolo -0.0003 -0.0282
Impuesto al valor agregado importaciones 0.0012 0.1141
Decreto 79-2000 0.0004 0.0430
Impuesto de distribución del cemento 0.0004 0.0430
Decreto 80-2000 0.0001 0.0142
Impuesto sobre la renta 0.0001 0.0142
Decreto 82-2000 0.0000 0.0000
Impuesto sobre bebidas 0.0000 0.0000
Año 2001 0.0039 1.1667
Decreto 32-2001 0.0034 0.8022
Impuesto al valor agregado doméstico 0.0011 0.3052
Impuesto al valor agregado importaciones 0.0023 0.4969
Decreto 33-2001 0.0004 0.0443
Impuesto sobre petróleo crudo y combustibles
derivados de petróleo 0.0004 0.0615
Impuesto sobre circulación de vehículos 0.0000 -0.0180
Derechos arancelarios 0.0000 0.0008
Decreto 36-2001 0.3203
Impuesto sobre empresas mercantiles y agropecuarias 0.3203
Impuesto sobre la renta 0.0000
Decreto 65-2001 0.0060
Impuesto sobre tabacos y sus productos 0.0060
Año 2002 0.0583
Decretos 07-2002; 08-2002; 09-2002 y 10-2002 0.0583
Impuesto sobre distribución de bebidas 0.0583
Total efecto sobre la recaudación 0.0072 1.5030

Fuente: Superintendencia de Administración Tributaria (SAT).

Con base en el Pacto Fiscal y el Acuerdo la consolidación y prórroga del IEMA , el


Político, entre el 2000 y el 2001 se llevaron a aumento de la tasa del IVA del 10 al 12%, y
cabo varias reformas tributarias (véase cuadro otros impuestos indirectos. En términos de
V.2), incluyendo el aumento en la tasa del ISR , recaudación la medida más importante fue

-74-
Rasgos de la economía guatemalteca

el aumento del IVA, previéndose un mayor im- reformas al Código Penal y al Código Procesal
pacto del conjunto de medidas para el año Penal y a la Ley contra la Defraudación y el
2002. Paradójicamente la propuesta de aumen- Contrabando Aduanero. Estas reformas han
tar el IVA fue rechazada por el Congreso en el contribuido a actualizar y fortalecer el marco
2000, cuando se planteó como uno de los prin- sancionatorio en los casos de evasión
cipales acuerdos contenidos en el Acuerdo Po- tributaria, defraudación y contrabando. Tam-
lítico suscrito por el sector empresarial y orga- bién continuaron las acciones tendientes a me-
nizaciones de la sociedad civil, pero al año jorar el uso y la transparencia del gasto públi-
siguiente (2001) fue rechazado por amplios co. Se fortaleció el Sistema Integral de
sectores sociales cuando fue propuesto y apro- Administración Financiera (SIAF-SAG) y se
bado por el Congreso. tomó la decisión de extender su cobertura al
Además de las reformas tributarias, entre ámbito municipal y a algunas instituciones des-
el 2000 y el 2001 fueron adoptadas una serie centralizadas. Asimismo, se fortaleció el Siste-
de medidas administrativas y legales incluidas ma Nacional de Inversión Pública, instrumento
en los Acuerdos de Paz y en el Pacto Fiscal. En que fue utilizado para elaborar un presupuesto
esta línea, se suprimieron varios privilegios y multianual en el 2002.
beneficios fiscales (exenciones y exoneracio- El objetivo de mantener la estabilidad eco-
nes) y se tomaron medidas destinadas a atacar nómica condujo, ante la insuficiencia
el contrabando y la evasión fiscal mediante las tributaria, a frenar el aumento del gasto públi-

Cuadro V.3
Saldo de la deuda pública total, 1990-2001

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Interna (millones de quetzales)
3,496.8 3,702.5 3,900.4 4,451.5 4,856.7 4,486.5 5,093.0 5,862.2 6,259.8 7,807.1 8,629.6 9,281.5
Externa Total (millones de US dólares)
2,487.3 2,403.4 2,251.5 2,086.2 2,160.2 2,107.4 2,074.9 2,134.8 2,368.4 2,631.6 2,615.8 2,846.9
Banguat
915.3 806.4 705.5 596.2 458.2 380.4 323.9 208.7 155.9 127.2 102.8 91.3
Gobierno central
1,572.0 1,597.0 1,546.0 1,490.0 1,702.0 1,727.0 1,751.0 1,926.1 2,212.5 2,504.4 2,513.0 2,755.6
Préstamos
884.0 906.0 949.0 944.0 1,172.0 1,231.0 1,308.0 1,341.0 1,586.0 1,884.4 1,907.9 1,922.7
Bonos
0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 150.0 150.0 150.0 150.0 475.0
Resto sector público
688.0 691.0 597.0 546.0 530.0 496.0 443.0 435.1 476.5 470.0 455.1 357.9

Fuente: Elaboración propia con información del Banco de Guatemala.

-75-
Rasgos de la economía guatemalteca

Recuadro V.1
Diferencias entre el presupuesto aprobado y ejecutado en el 2001

Como resultado de la presión del gasto, durante el primer semestre 2001 el Ministerio de Finanzas
Públicas tuvo que contenerlo durante el segundo semestre para que el déficit fiscal no se elevara de-
masiado. Sin embargo, el peso de la contracción del gasto público no se distribuyó de forma equilibra-
da ya que como puede verse en la gráfica, un grupo de instituciones tuvo reducciones de hasta el 30%
en la ejecución final respecto a lo aprobado originalmente en el presupuesto, mientras que otras insti-
tuciones, entre ellas el Ministerio de la Defensa, ejecutaron hasta un 80% más de lo que el Congreso
aprobó para el presupuesto del año 2001.

Diferencias entre el presupuesto aprobado y ejecutado en el año 2001


(Porcentajes)

Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Finanzas Públicas.

co (como proporción del PIB) que venía dándo- gasto militar aumentó de manera constante, de
se desde 1996. Este ajuste del gasto se logró 0.7 del PIB en 1999 a 1.0% en el 2001. Los a-
básicamente con una reducción del gasto en in- justes en el gasto en el 2000 y el 2001 no se
versión, que cayó de 5.1% del PIB en 1999 a dieron de manera equilibrada entre ministerios
3.6% en el 2000 y el 2001, menor al 4% esta- y entidades, notándose que en el caso del Mi-
blecido por el Pacto Fiscal. El gasto social nisterio de Defensa lo ejecutado superó lo pre-
(como proporción del PIB) se redujo en el 2000 supuestado originalmente (véase recuadro V.1).
reproduciendo un patrón constante de la histo- En el período 2000-2001 cobró importan-
ria guatemalteca para luego recuperarse en el cia, de nuevo, el déficit cuasi-fiscal del Banco
2001 con la excepción de vivienda mientras el de Guatemala. Ello se debió a dos factores. Por

-76-
Rasgos de la economía guatemalteca

una parte, ante presiones del flujo de caja el Recuadro V.2


gobierno central acudió a los depósitos del go- Instrumentos de
bierno en el banco central, cubriendo de esta política monetaria
manera su déficit fiscal (y evitando así el efec-
to esperado de la reforma del artículo 133 de Los instrumentos de política monetaria son
la Constitución, que era que el déficit fiscal no aquellos que se usan para controlar la cantidad
de dinero en la economía. Tradicionalmente los
se cubriera con emisión monetaria). Ante ello
dos más importantes en Guatemala han sido las
el banco central vendió más títulos en el mer- operaciones de mercado abierto (OMA) y la reser-
cado financiero con el objeto de evitar el efec- va bancaria. Las OMA consisten en títulos de
to inflacionario del aumento de dinero causado deuda (o pasivos) emitidos por el banco central,
por el mayor gasto público. El pago del corres- que éste compra o vende en el mercado con el
pondiente rendimiento de estos títulos signifi- fin de inyectar o sacar dinero. Cuando el banco
central quiere restringir la cantidad de dinero,
có pérdidas para el banco central. Por otra par-
emite dichos títulos y los vende en el mercado,
te, las operaciones de rescate de los bancos
aumentando el saldo de las OMA. Por el contra-
afectados por la crisis financiera también re- rio, una compra de esos títulos por parte del
quirieron aportes significativos del Banco de banco resulta en un aumento de la cantidad de
Guatemala. dinero y una reducción de las OMA.
El otro instrumento (la reserva bancaria) consta
de dos componentes. El primero es el encaje,
2.La política monetaria consistente en una fracción de los depósitos que
los bancos comerciales deben mantener como
Para analizar la política monetaria entre 1990 efectivo en el banco central. El otro es la inver-
y el 2001 conviene distinguir tres períodos: con sión obligatoria, que es una fracción de los de-
orientación restrictiva durante la primera mitad pósitos que los bancos deben invertir, obligato-
de la década, luego con carácter expansivo en- riamente, en los títulos emitidos por el banco
tre 1995 y 1999, y restrictiva de nuevo entre el central. Aumentar los niveles de reserva implica
restringir la cantidad de dinero circulante; redu-
2000 y el 2001.
cirlos tiene el efecto contrario. Cuando la políti-
ca monetaria hace crecer la cantidad de dinero,
a) El primer ciclo de política se habla de una política expansiva (por ejemplo,
compra de títulos por el banco central y reduc-
monetaria restrictiva (1990-95)
ción de la reserva bancaria). Una política que re-
La búsqueda de la estabilidad económica du- duce la cantidad de dinero es restrictiva (por
ejemplo, el banco central vende títulos o aumen-
rante la primera mitad de la década de 1990 se
ta los porcentajes de reserva bancaria).
basó en buena parte en una política monetaria
restrictiva dirigida a mantener bajo control la
liquidez por medio de la venta de títulos de
deuda para captar dinero del público y median- Banco de Guatemala, a pesar de estar crecien-
te el aumento de las reservas requeridas a los do en términos absolutos, se venía reduciendo
bancos, exigiéndoles mayores tasas de encaje o en relación con el tamaño de la economía.
más inversiones obligatorias (recuadro V.2 ). Adicionalmente, la reforma del artículo 133 de
Hacia fines de 1995 parecía que la estabilidad la Constitución, prohibiéndole al Banco de
macroeconómica se comenzaba a consolidar, Guatemala financiar al Gobierno, le daba más
pues el déficit fiscal se había reducido a menos credibilidad para alcanzar su principal objeti-
de 1% del PIB, la inflación estaba bajo control vo: reducir la inflación. Sin embargo, las ac-
en alrededor de 8% y la deuda (o pasivos) del ciones de política monetaria dirigidas a alcan-

-77-
Rasgos de la economía guatemalteca

zar la estabilidad reflejada en una inflación re- con el consiguiente aumento de costos admi-
lativamente baja tuvieron sus costos. nistrativos; b) la fijación de tasas de interés por
Por un lado, la continua venta de certificados parte de los bancos mayores no como resulta-
de depósito a plazos (CDP) por parte del Banco do de la competencia sino como medio para
de Guatemala en el mercado de dinero estimu- que el conjunto de bancos del sistema (inclu-
ló el alza en las tasas de interés, que alcanza- yendo a los más ineficientes) cubrieran sus
ron niveles de más del 20% e indujo a la banca costos; c) altos costos de seguridad; y d) ausen-
a invertir en papeles y no en actividades pro- cia del cobro de comisiones por servicios, ha-
ductivas (cuadro V.4). Por otro lado, el aumen- ciendo que la remuneración de la banca depen-
to de los porcentajes de reserva exigidos a los diera casi exclusivamente del diferencial entre
bancos contribuyó a mantener alta la ya eleva- ambas tasas.8
da brecha6 entre las tasas de interés activas (co- La liberalización de las tasas de interés se
bradas a los préstamos) y pasivas (pagadas a dio en el contexto de una apertura financiera
los ahorros). que incluyó la propia liberación de tasas de
En 1995, por ejemplo, la brecha entre las interés en 1989, el establecimiento de un régi-
tasas activa y pasiva fue de 14 puntos porcen- men cambiario llamado de «flotación sucia»
tuales en promedio,7 aunque debe tomarse en que otorgaba cierta flexibilidad a la política
cuenta que la alta tasa de interés no era sólo el cambiaria aunque en la práctica ésta privilegió
resultado de políticas restrictivas sino también la estabilidad cambiaria para mantener la esta-
consecuencia de: a) una competencia imperfec- bilidad de precios, y un Programa de Moderni-
ta entre bancos, evidenciada en la apertura de zación Financiera que incluyó reformas a la
sucursales bancarias y aumentos de publicidad, Ley de Bancos, a la Ley Monetaria (Decreto

Cuadro V.4
Indicadores monetarios, 1990-2001
(Porcentajes y razones)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Reserva bancaria (%)
Encaje 20.0 20.0 21.5 14.0 14.0 14.0 14.0 14.0 14.0 14.0 14.0
Inversión obligatoria 3.0 6.5 15.0 19.5 19.5 17.5 15.8 4.6 0.6 0.6 0.6
OMA / PIB 4.3 7.7 5.5 4.9 4.0 3.9 4.7 2.8 2.0 1.9 5.8 6.7
Inflación (% anual) 60.6 9.2 13.7 11.6 11.6 8.6 10.9 7.1 7.4 4.9 5.1 8.9
Tipo de cambio 5.0 5.0 5.2 5.8 5.6 6.0 6.0 6.2 6.8 7.8 7.7 8.0
Aumento del crédito bancario
(% anual ajustado por inflación) 7.2 0.9 4.6 16.1 21.9 1.3 11.4 19.8 9.1 4.6 5.5
Tasa de interés activa 22.6 22.1 21.2 25.7 20.3 22.2 22.4 16.2 18.1 20.6 20.1 17.9

Fuente: Elaboración propia con información del Banco de Guatemala.

6 7
Esta brecha es en buena parte el resultado de los altos costos Beek, 1998.
8
de la banca comercial en Guatemala. Sobre ello véase Beek, . Véase Beek, 1998 y Fuentes, 2001.
1998.

-78-
Rasgos de la economía guatemalteca

Recuadro V.3
Algunas consideraciones sobre la secuencia
de las reformas financieras en Guatemala desde 1989

Un elemento clave para el logro de un programa de reformas exitosas es la secuencia en que éstas
se implementan. El programa de modernización del sistema financiero guatemalteco siguió una se-
cuencia que diverge de aquella recomendada por la teoría: la liberalización de tasas de interés (1989)
se realizó dentro del contexto de un sistema mal regulado, y no fue sino hasta 1992 que se inició el
proceso de transformación de los requerimientos de información y liquidez exigidos al sistema ban-
cario. El orden en que se implementaron estas medidas podría explicar en gran parte el deterioro
experimentado por la cartera bancaria.
La mayoría de las nuevas disposiciones para controlar las actividades de las instituciones bancarias
estuvieron bien encaminadas, pero la adecuada supervisión de su cumplimiento necesitaba de insti-
tuciones independientes ajenas al ciclo político, y la independencia funcional de la Superintendencia
de Bancos fue promovida hasta después de transcurridos cuatro años de reformas. Adicionalmente,
se establecieron las exigencias que los bancos debían seguir para evitar los problemas de informa-
ción asimétrica, pero no se promovieron medidas suficientes para facilitar la función supervisora. Por
ejemplo, fue hasta 1995 que se crearon manuales de instrucciones contables que contribuyeran a la
uniformidad de la información disponible.

Fuente: Análisis de las reformas financieras en Guatemala. Arita, Arias, Cabrera Gutiérrez, y Oviedo, 1996.

203) y a la Ley Orgánica del Banco de Guate- así como el 50% del producto de la privatiza-
mala (véase el recuadro V.4). ción de empresas estatales.
Sin embargo, este apoyo de la política fis-
cal no se hizo efectivo, ya que las privatiza-
b) La política
ciones no avanzaron sino hasta 1998, y al fi-
monetaria relajada (1996-1999)
nal no se le dio al banco central el 50% de
Tomando en cuenta la falta de estímulo a la in- dichos recursos. Como consecuencia el efecto
versión privada como resultado de las altas ta- neto de la política monetaria fue expansivo, y
sas de interés, en 1996 las autoridades moneta- la liquidez y el crédito comenzaron a crecer a
rias del país decidieron aprobar una estrategia tasas muy altas (en términos reales, descon-
de mediano plazo que, sin aumentar la infla- tando la inflación, el crédito bancario creció
ción, debía contribuir a reducir las tasas de in- hasta 20% en 1998).
terés. Así, a partir de 1996 el Banco de Guate- Lo anterior se combinó, en 1998 y 1999,
mala aumentó la liquidez a través de la con condiciones económicas desfavorables y
contracción en el monto de títulos (CDP)9 y la un mayor debilitamiento de la política fiscal.
reducción de los niveles de reservas requeridos Por un lado, hubo un cambio desfavorable de
a los bancos (cuadro V.4). Se esperaba neutra- las condiciones económicas del país, tanto in-
lizar el resultante aumento de liquidez por me- ternas como externas. Sectores afectados por
dio de la transferencia, al Banco de Guatema- la situación adversa tuvieron problemas para
la, del 50% de la recaudación del Impuesto de pagar sus deudas al sistema bancario, y éste
Solidaridad Extraordinario y Temporal (ISET) comenzó a tener dificultades para cumplir con

9
. El Banco de Guatemala respetaba el vencimiento de los títu-
los y no emitía nuevos.

-79-
Rasgos de la economía guatemalteca

sus obligaciones. La liberalización del sistema dades financieras comenzaran a experimentar


financiero, de carácter oligopólico y sin un problemas de falta liquidez e incluso que que-
adecuado sistema de regulación, se hizo sentir: braran.
algunas denuncias de estafa agravaron los pro- Por otra parte, la debilidad de la política
blemas y la lentitud del procesamiento judicial fiscal, y especialmente la insuficiencia de in-
de estos casos debilitó aún más al sistema fi- gresos tributarios, contribuyeron a que la emi-
nanciero. El gran crecimiento del crédito de los sión de dinero continuara aumentando por dos
meses anteriores, unido al cambio súbito de las razones fundamentales. En primer lugar, el go-
condiciones económicas, hizo que ciertas enti- bierno central hizo mayores retiros de los de-
pósitos que mantenía en el Banco de Guatema-
la, con el objetivo de financiar el creciente
Recuadro V.4 déficit fiscal resultante de un aumento del gas-
Dilemas de política to público sin un incremento equivalente de los
monetaria y fiscal ingresos tributarios. Y, en segundo término,
hacia fines de la década el Banco de Guatema-
Lo ocurrido entre 1995 y 2001 muestra con clari- la comenzó a concederle crédito a algunas en-
dad los dilemas de la política monetaria y fiscal tidades financieras con el fin de preservar la
de Guatemala, especialmente con relación con: liquidez del sistema financiero y evitar que la
a) Los efectos negativos de pretender reducir
quiebra de alguna institución pudiera generar
las tasas de interés con una política moneta
ria relajada sin un apoyo de la política fiscal. una corrida bancaria generalizada. Ello contri-
b) Los efectos negativos de la política moneta- buyó al aumento del déficit cuasi-fiscal del
ria relajada sobre la calidad de préstamos, la Estado.
dificultad de recuperarlos y la insolvencia de La falta de disciplina fiscal y monetaria se
entidades financieras, especialmente frente a reflejó en un aumento de la cantidad de dinero
una inadecuada regulación del mercado fi
en el país. Así, y a pesar de que la inflación
nanciero.
c) El aumento de liquidez que, a pesar de la acabó en 4.9% en 1999, el aumento de la emi-
modificación constitucional de prohibir crédi sión monetaria y del consiguiente exceso de
to del Banco de Guatemala para el sector pú- demanda interna tuvo otros efectos, siendo los
blico, puede provocar el gasto público cuan- más importantes el aumento de las importacio-
do no se cuenta con suficientes ingresos tri nes y la depreciación del tipo de cambio. 10
butarios para cubrirlo.
Además, la depreciación aumentó la percep-
d) Procesos de estabilización que, ante la debi-
lidad tributaria del Estado, se basan en polí-
ción de inestabilidad que se había generado por
ticas monetarias restrictivas que endeudan al los problemas del sistema financiero y el cre-
Banco de Guatemala y que conducen a polí- ciente déficit fiscal. La reducción transitoria de
ticas de reducción del gasto público que sa- las tasas de interés, especialmente en 1997
crifican el gasto público social. (cuadro V.4), resultó ser un espejismo, ya que
e) Tasas de interés altas que resultan del mayor
la política monetaria expansiva que la había
endeudamiento interno del gobierno, que a
promovido, provocó de-sequilibrios financieros
su vez es resultado de su débil capacidad
tributaria, y que pueden considerarse como (insolvencia, quiebras de entidades financie-
una carga tributaria indirecta que paga toda ras), cambiarios (depreciación de la moneda) y
la sociedad. del sector externo (aumento fuerte de importa-
ciones).

10
En 1998 se registró una depreciación nominal de 10.9%.
Entre enero y diciembre de 1999, el tipo de cambio promedio
se depreció 14.2% en términos nominales.

-80-
Rasgos de la economía guatemalteca

c) El segundo ciclo mitad de la década de los noventa.13 Varias lec-


de política monetaria restrictiva ciones se derivan de esta experiencia, como se
(2000-2001) explica en el recuadro V.2.
3.La política cambiaria
Los desequilibrios heredados de los años ante-
riores, aunados al suministro de nuevos crédi- Del análisis anterior puede concluirse que a pe-
tos (adelantos) a instituciones financieras en sar de que se mantuvo la estabilidad macroeco-
problemas, condujo a que a partir del año 2000 nómica, los cambios de la política fiscal y mo-
la política monetaria fuera especialmente res- netaria y las altas tasas de interés, aunados al
trictiva. Así, hubo un aumento fuerte de la ven- ingreso de capital externo especulativo que
ta de títulos por parte del Banco de Guatemala buscaba aprovechar estas tasas de interés, fue-
para captar dinero y reducir la liquidez, lo cual ron contrarios al surgimiento de un marco eco-
se reflejó en un aumento significativo de títu- nómico claro, que favoreciera la inversión, las
los vendidos en el mercado financiero, refleja- exportaciones y el incremento de la productivi-
dos en el incremento de las operaciones de dad. Un reflejo de lo anterior es que la forma
mercado abierto (OMA) como proporción del en que se logró contener la inflación estuvo
PIB (cuadro V.4).11 A ello se agregó una reduc- asociada al mantenimiento de un tipo de cam-
ción del déficit fiscal, resultante básicamente bio que castigó las exportaciones y favoreció
de un ajuste por el lado del gasto público (in- las importaciones, reduciendo las posibilidades
cluyendo el gasto social), lográndose que la de avanzar con el ajuste externo, que se anali-
economía recuperara cierta estabilidad en el za a continuación. Con la excepción de la de-
año 2000.12 Con lo anterior se logró moderar la preciación de 1999, que fue el resultado de una
inflación y estabilizar el tipo de cambio. política monetaria y fiscal poco coordinada y
En otras palabras, frente a la insuficiencia de carácter expansiva, la tendencia descenden-
de ingresos tributarios, en el 2000 se acudió, te del tipo de cambio real a lo largo de la déca-
por un lado, a una política monetaria restricti- da de 1990 pone de manifiesto esta dificultad
va, reflejada en un mayor endeudamiento (o para favorecer el ajuste externo (véase la grá-
una acumulación de pasivos) del Banco de fica V.1).14
Guatemala y, por otro, a una reducción del gas-
to social como proporción del PIB. El mayor B. El ajuste externo
endeudamiento interno también provocó un
aumento de las tasas de interés, aunque éstas se La crisis económica de la década de los ochen-
redujeron en el 2001. La nueva política no fue ta en Guatemala fue desencadenada por un de-
más que un retorno, incluso con más fuerza, a terioro de las cuentas externas del país, resul-
la política monetaria restrictiva de la primera tante de una reducción de los precios de las

11
El saldo de OMA como proporción del PIB aumentó de 1.9% los bancos, altos costos de seguridad, y ausencia de cobros por
en 1999 a 5.8% en el 2000 a 6.7% en el 2001. En ello también servicios, lo cual significa que la remuneración de éstos depen-
incidió la decisión de evitar que los ingresos de capital exter- da casi exclusivamente del diferencial entre tasas pasivas y ac-
nos, estimulados por las tasas de interés altas, aumentaran la tivas.
liquidez local. 14
La curva descendente refleja que la inflación de Guatemala
12
Sin embargo, al cubrir el déficit fiscal con los depósitos en el ha sido mayor que la de Estados Unidos, sin que este efecto
banco central se aumentó la liquidez, frente a lo cual el Banco negativo (que encarece las exportaciones y abarata las impor-
de Guatemala emitió más títulos para neutralizar este aumen- taciones) pudiera ser compensado por la devaluación del
to de liquidez. quetzal. Si la diferencia entre tasas de inflación hubiera sido
13
Al no aumentar los requisitos de reservas no se estimuló el compensada por devaluaciones del quetzal, habría una línea
aumento de la brecha entre tasas pasivas y activas. Sin embar- horizontal recta, reflejando el mantenimiento de un tipo de
go, el diferencial mantuvo su nivel elevado debido a altos cos- cambio real constante.
tos administrativos, competencia imperfecta en que los bancos
mayores fijan tasas de interés que cubren los costos de todos

-81-
Rasgos de la economía guatemalteca

Gráfica V.1
Tipo de cambio real bilateral*
(Base 1983)

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Banguat.


(*) El índice fue elaborado con la siguiente fórmula: TCR = E*IPCusa/IPCgua. En donde E=tipo de cambio
nominal, IPCusa=índice de precios al consumidor de Estado Unidos, IPCgua=índice de precios al consu-
midor de Guatemala.

exportaciones, y por un aumento inicial de im- 1.La nueva política comercial


portaciones resultante de una política fiscal
La nueva estrategia se basó fundamentalmente
expansiva que a principios de la década buscó
en la idea de modificar incentivos para favore-
compensar la falta de dinamismo del sector
cer la producción destinada a las exportaciones
externo con un mayor dinamismo de la deman-
da interna. Lo que ocurrió en la práctica es que y castigar la producción destinada al mercado
interno. La modificación de la estructura de
la brecha externa del país, medida por el balan-
precios relativos a favor de las exportaciones y
ce de la cuenta corriente de la balanza de pa-
en contra de la sustitución de importaciones se
gos, se deterioró. Reducir esa brecha mediante
impulsó principalmente por medio de la reduc-
un ajuste externo, aumentando las exportacio-
ción de aranceles aplicados a las importacio-
nes en mayor grado que las importaciones, se
volvió entonces prioritario. Ante el convenci- nes, que históricamente han sido el principal
instrumento de protección en Guatemala, a di-
miento de que este deterioro de las cuentas ex-
ferencia de otros países latinoamericanos don-
ternas era de carácter estructural se impulsó
de se acudió a una amplia gama de barreras no
una reorientación estratégica de la política eco-
arancelarias para proteger al mercado interno
nómica para favorecer un desarrollo basado en
de la competencia de las importaciones. Esta
el crecimiento de las exportaciones, abando-
nando la estrategia pasada que se había centra- apertura comercial centrada en la reducción de
aranceles posteriormente se complementó, ya
do en estimular la producción industrial para
en la década de 1990, con la búsqueda de algu-
abastecer el mercado nacional y centroamerica-
nos acuerdos comerciales para facilitar el acce-
no y sustituir importaciones.
so a mercados externos.

-82-
Rasgos de la economía guatemalteca

Las principales reformas de la política co- conocimiento de la importancia estratégica de


mercial, centradas en la reducción de aranceles esta región.
y en legislación para fomentar las exportacio- La reducción de la protección arancelaria
nes, se dieron durante la segunda mitad de la se inició en la segunda mitad de la década de
década de 1980 y la primera de 1990, antes de 1980, donde se combinaron acuerdos del go-
la firma de los Acuerdos de Paz. Lo anterior, y bierno de Guatemala con otros gobiernos cen-
un enfoque de los Acuerdos de Paz que desta- troamericanos para racionalizar el AEC, con el
caba más el tema del desarrollo social y la GATT (que luego se transformó en la Organiza-
redistribución y menos el del crecimiento, ex- ción Mundial del Comercio) como condición
plican la falta de atención a la política comer- para ingresar a este organismo, y con el Banco
cial en los Acuerdos. 15 Estas reformas de la Mundial para implementar un programa de
política comercial involucraron tres ingredien- ajuste estructural.17 Como consecuencia, se re-
tes: la reducción gradual del arancel externo dujo el nivel medio (no ponderado) de protec-
común establecido como parte del Mercado ción de alrededor de 30% en 1980 a cerca de
Común Centroamericano, nueva legislación 10% veinte años más tarde, y la dispersión de
sobre exportaciones no tradicionales, y la eli- los aranceles se redujo en un 50%.18 La reduc-
minación de barreras no arancelarias y de con- ción de aranceles fue complementada por la
troles de precios. eliminación de barreras no arancelarias, que
Inicialmente, en 1984, se impulsó un régi- habían proliferado, de manera transitoria, du-
men de exoneración de aranceles para la expor- rante la primera mitad de la década de 1980.
tación de maquila, pero a partir de 1989 esta También fueron eliminados la mayor parte de
ley fue sustituida por legislación aplicable al controles de precios y de licencias de importa-
conjunto de exportaciones no tradicionales. In- ción, algunas de las cuales fueron sustituidas
cluyó la exoneración de aranceles aplicados a primero por bandas de precios y posteriormen-
materias primas, bienes intermedios y equipo te por aranceles equivalentes.
utilizado para producir el conjunto de exporta-
ciones no tradicionales, estableció el reintegro
2.Las nuevas exportaciones
del IVA , y exoneró del pago del impuesto sobre
la renta a los mismos exportadores durante diez Las exportaciones totales aumentaron su ritmo
años. A lo anterior se agregó la propia legisla- de crecimiento después de la crisis de la prime-
ción de Estados Unidos, tanto la Iniciativa de ra mitad de la década de 1980, pero las tasas
la Cuenca del Caribe, que le dio más seguridad de crecimiento se redujeron durante la segunda
a las exportaciones que previamente se benefi- mitad de la década de 1990, planteando así du-
ciaban del Sistema Generalizado de Preferen- das acerca de la sostenibilidad del crecimiento
cias aplicado por Estados Unidos, como el ré- exportador (gráfica V.2 ). De hecho, la impor-
gimen especial aplicado a la maquila, 16 y tan-cia de las exportaciones (17% del PIB) en
posteriores modificaciones legislativas que la economía nacional en el 2001 fue menor que
contribuyeron a darle más seguridad al acceso la que tenían (20%) 30 años atrás (gráfica V.3).
de las exportaciones de Centroamérica y el Ca- No obstante la falta de dinamismo de las
ribe al mercado de Estados Unidos ante el re- exportaciones totales, ha habido una recompo-

15
Véase Fuentes, 2002. importaciones y, a diferencia de otros países, el grado de aper-
16
Se refiere a las subcategorías de la clasificación aduanera ar- tura económica, medida por el coeficiente de importaciones/
monizada (HTS) 9002.0070 y 9802.00.80. PIB, aumentó durante el período en el cual se aplicó la estrate-
17
En realidad la protección efectiva resultante del Mercado gia. Para evidencia de la menor protección efectiva aplicada
Común Centroamericano fue bastante menor que la existente por Centroamérica y su comparación con otros países véase
en otros países que impulsaron la estrategia de sustitución de Rapaport, 1979.
18
Fuentes, 2001.

-83-
Rasgos de la economía guatemalteca

Gráfica V.2
Guatemala: tasas de crecimiento de las exportaciones
(Porcentajes)

Gráfica V.3
Exportaciones, importaciones y comercio total* en relación con el PIB, 1970-2001
(Porcentajes)

(*) El comercio total es igual a la suma de las exportaciones e importaciones como porcentaje del PIB. El
cálculo se hizo con cifras expresadas en dolares corrientes.
Fuente: Elaboración propia con información del Banco de Guatemala.

-84-
Rasgos de la economía guatemalteca

sición de los productos exportados por Guate- mor-dialmente industriales, aunque curiosa-
mala. Se destacan cuatro rasgos del desempe- mente ello no se manifiesta en un mayor creci-
ño exportador. miento del sector industrial, reflejando defi-
Primero, el peso de las exportaciones agrí- ciencias estadísticas o la existencia de un valor
colas tradicionales (café, azúcar, banano, car- agregado muy pequeño como resultado de pro-
da-momo y petróleo), ha declinado en la últi- cesos productivos con un alto contenido de
ma década. Después de representar 55% de las insumos importados. En todo caso, se trata de
exportaciones totales en 1990, la participación exportaciones con perspectivas inciertas, ya
de los productos tradicionales se redujo al 37% que gozan de un acceso preferencial que ha es-
del total en el año 2001. En ello incidió la re- tado erosionándose en los últimos años, y que
ducción de la importancia de las exportaciones podría erosionarse totalmente en la medida en
de café, que pasaron de representar 25.3% de que los demás países centroamericanos acuer-
las exportaciones totales en 1990 a 11.5% en el den un tratado de libre comercio (TLC) con Es-
2001, y la desaparición de las exportaciones de tados Unidos, dando lugar a que las importa-
algodón y carne, que en 1990 aún representa- ciones de este país compitan en igualdad de
ban el 4.5% del total exportado. condiciones con los bienes y servicios de ori-
Segundo, durante la década de 1990 la gen centroamericano.
maquila, junto con el turismo y las remesas se Finalmente, el resto de exportaciones no
convirtieron en los nuevos rubros más dinámi- tradicionales, principalmente agrícolas, ha cre-
cos del comercio exterior de Guatemala, apun- cido pero sin convertirse en uno de los moto-
tando a un patrón de especialización muy dife- res de la economía, como se esperaba. Han
rente al del pasado, al estar basado en servicios mantenido una cuota equivalente a cerca de
(turismo y remesas) y en mano de obra poco una quinta parte del total de exportaciones du-
calificada en procesos industriales (maquila de rante toda la década de 1990.
textiles). La suma de estos tres rubros se El aumento limitado de las exportaciones
triplicó durante la década, pasando de ser el agrícolas contrasta con el aumento acelerado
equivalente a una cuarta parte del resto de ex- de las importaciones agrícolas durante la déca-
portaciones de bienes en 1990, a ser cerca de da de 1990. En términos absolutos las exporta-
la mitad del total en el 2001 (cuadro V.5). Ello ciones agropecuarias se duplicaron entre co-
es congruente con el patrón de especialización mienzos de los noventa y el año 2000, antes de
de varios países de Centroamérica y el Caribe, la crisis internacional de los precios del café.
asociado a la cercanía y a la legislación de Es- En el mismo período se observa un fuerte in-
tados Unidos. De los tres rubros el aumento cremento de las importaciones de alimentos
más constante ha correspondido a las remesas, (véase la sección sobre seguridad alimentaria
resultado de que del 10% de la población en el capítulo IV).
guatemalteca vive en el exterior, mientras que
las exportaciones de turismo y maquila han
3.La menor vulnerabilidad
fluctuado en mayor medida, en parte como re-
externa de la economía guatemalteca
sultado de la incertidumbre e inseguridad que
ha prevalecido en el país. El insuficiente dinamismo de las exportaciones
Tercero, las exportaciones más dinámicas ha impedido reducir la brecha externa, refleja-
en el período 1996-2001 fueron las dirigidas a da en altos déficit de la cuenta corriente de la
Centroamérica. Se trata de exportaciones pri- balanza de pagos. Hasta antes de los ochenta,

-85-
Rasgos de la economía guatemalteca

Cuadro V.5
Evolución de las exportaciones y de otras fuentes de divisas

Millones de quetzales Composición


a precios de 1958 (porcentajes del total)
1990 1995 2001 1990 1995 2001
Exportaciones totales 1,211.5 1,989.0 2,412.6 100.0 100.0 100.0
Productos tradicionales a 666.2 1,046.3 898.0 55.0 52.6 37.2
Productos no tradicionales 296.4 377.3 455.0 24.5 19.0 18.9
Exportaciones a Centroamérica 248.9 565.4 1,059.6 20.5 28.4 43.9

Importancia del comercio internacional


Exportaciones como% del PIB b 16.0 17.0 17.0
b
Importaciones como% del PIB 10.0 14.0 18.0
Comercio Internacional como%
del PIB b,c 26.0 31.0 35.0

Ingresos generados por maquila,


remesas y turismo
Maquila 67.6 166.5 373.8
Remesas 106.6 349.7 563.4
Turismo 117.9 212.4 397.8
Total 292.1 728.6 1,325.0
Participación en exportaciones totales (%) 24.1 36.6 48.9

(a) Incluye algodón, azúcar, banano, café, cardamomo, carne y petróleo.


(b) Cálculos usando las cifras expresadas en quetzales constantes de 1958.
(c) Suma de exportaciones más importaciones como porcentaje del PIB.
Fuente: Elaboración propia con información del Banco de Guatemala

Guatemala mantenía un bajo déficit de cuenta dos causas. Primero, las exportaciones de Gua-
corriente.19 Sin embargo, posteriormente ha ha- temala han estado perdiendo importantes cuo-
bido déficit significativos, en torno a 5% o más tas de participación en los mercados mundiales
en 7 de los 12 años del período 1990-2001, y (véase el efecto «Rezago del comercio mun-
con un déficit de entre 5.1 y 5.5% entre 1998 y dial» en el cuadro V.6). Este efecto, equivalen-
2001. te a 3% del PIB durante la primera mitad de la
El aumento de la brecha externa en Guate- década de 1990, y a 5.6% durante la segunda
mala es un reflejo de debilidades de la econo- mitad, pone de manifiesto los serios problemas
mía nacional. En particular, el aumento de la de competitividad del país.20 Segundo, la polí-
brecha puede atribuirse fundamentalmente a tica expansiva del gasto durante la segunda

19
2.4% del PIB en los sesenta y 1.9% en los setenta. Un tema monto en el que aumenta el endeudamiento del país (público
importante para la estabilidad económica del país es el de la y privado) con el extranjero cada año.
sostenibilidad del déficit en cuenta corriente, que equivale al 20
Para realizar este análisis se utilizó la metodología de la
exceso de gasto sobre el ingreso nacional y que muestra el UNCTAD para estimar choques externos y respuestas naciona-
les. Véase K. Cansen, capítulo 3.

-86-
Rasgos de la economía guatemalteca

Cuadro V.6
Descomposición del déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos
(Porcentajes del PIB )

1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000


Incremento del déficit 1.77 1.79 2.65 2.18
I. Shocks externos 1.66 2.24 2.69 4.67
Deterioro de términos comerciales 2.41 1.81 -0.63 -1.23
Efecto precio importaciones 0.60 4.85 2.23 -0.97
Efecto precio exportaciones 1.81 -3.04 -2.86 -0.27
Shocks de tasas de interés 0.45 0.72 0.34 0.27
Rezago del comercio mundial -1.20 -0.29 2.98 5.63
II. otras variables externas -0.50 -3.38 -6.50 -6.70
Estructura acumulada de deuda 0.08 0.22 0.12 0.03
Cambio en servicios (viajes/maquila) -1.46 -2.27 -4.78 -4.37
Cambio en remesas 0.59 0.14 -1.12 -1.68
Cambio en transferencias 0.29 -1.47 -0.72 -0.69
III. Efectos de política económica 0.59 1.92 5.83 4.65
Gasto doméstico -0.10 -0.44 -0.32 -0.28
Contracción del consumo 0.50 0.46 0.30 0.43
Consumo privado 0.42 0.28 0.13 0.25
Consumo público 0.08 0.18 0.17 0.19
Reducción de la inversión -0.61 -0.90 -0.62 -0.71
Inversión privada -0.39 -0.29 -0.06 -0.13
Inversión pública -0.22 -0.61 -0.56 -0.59
Razones de comercio 0.69 2.36 6.15 4.94
Sustitución de importaciones -5.26 -3.70 -0.09 4.54
Penetración de exportaciones 5.96 6.06 6.24 0.40

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Banco de Guatemala y la metodología de la UNCTAD
para estimar choques externos y las respuestas de política económica.

mitad agravó esta situación al estimular un el aumento de las tasas de interés. Lo último
fuerte incremento de las importaciones (véase estaría reflejando el menor peso de la deuda
el efecto «Sustitución de importaciones» en el externa en Guatemala así como su menor gra-
cuadro V.6). Este efecto, que no fue significati- do de integración a los mercados financieros
vo durante la primera mitad de la década, equi- internacionales. Por otra parte, resalta el papel
valió a 4.5% del PIB durante la segunda mitad. compensador de las remesas, que contribuye-
Durante la segunda mitad de la década ron favorablemente a reducir el impacto de los
(antes del 2001) no tuvo un impacto muy sig- choques externos mediante un aporte equiva-
nificativo el deterioro de los términos de inter- lente al 1.1% del PIB durante la primera mitad
cambio, ni la acumulación de deuda externa o de la década y a 1.7% durante la segunda mi-

-87-
Rasgos de la economía guatemalteca

tad. Pero aún más significativo resulta el rubro pero que apuntan a un patrón de inserción in-
correspondiente a la maquila y al turismo, cu- ternacional similar al de otros países centro-
yos aportes equivalían a más del 4% del PIB en americanos, del Caribe y México, basados en el
ambos períodos, si bien se redujo de 4.8% en dinamismo de sectores transables, es decir, de
la primera mitad a 4.4% en la segunda. bienes y servicios que participan en el comer-
Lo anterior sugiere dos conclusiones. Pri- cio exterior. Ello los diferencia de países sud-
mero, el nuevo modelo de desarrollo hacia fue- americanos en que el crecimiento ha estado
ra ha contribuido a reducir la vulnerabilidad basado en la expansión de sectores no
externa de la economía, al favorecer el creci- transables.21
miento de rubros que generan montos impor-
tantes de divisas (remesas, turismo y maquila). 4.El financiamiento
Ello resulta aparentemente paradógico si se de la brecha externa
toma en cuenta que la apertura y la mayor de-
pendencia de mercados externos podría haber Si se toma en cuenta que la brecha externa (sal-
aumentado la vulnerabilidad externa. En la do de la cuenta corriente de la balanza de pa-
práctica lo que ha ocurrido es que ha habido gos) se cubre con financiamiento que viene del
cierta diversificación de los vínculos de Gua- exterior, se vuelve pertinente saber si éste ha
temala con el exterior. servido para financiar la inversión o el consu-
Segundo, el crecimiento de la maquila y el mo. Desde 1999 ha habido un declive propor-
turismo ponen de manifiesto la importancia de cional del ahorro interno (14% del PIB en 1999
sectores «transables» que no aparecen adecua- a 7.9% en el 2001) que ha obedecido a un in-
damente registrados en las cuentas nacionales cremento del consumo, tanto público como pri-

Gráfica V.4
Composición del déficit de cuenta corriente, 1990-2001
(Porcentajes del PIB )

Fuente: Elaboración propia con información del Banco de Guatemala.

21
Véase CEPAL, 2002, pág. 325.

-88-
Rasgos de la economía guatemalteca

vado. Si a ello se agrega la reducción propor- tantes para poder pagar el servicio de la deuda
cional de la inversión (19.5% del PIB en 1999 (véase recuadro V.5).
a 13.1% en el 2001), se tiene que, en términos En segundo término, si el financiamiento
globales, los recursos para cubrir el déficit de externo que requiere cubrir la brecha externa se
la cuenta corriente de los últimos años se han destinara a la inversión, podría argumentarse
dirigido a financiar el consumo más que la in- que se estarían creando las bases futuras para
versión. Ello reduce el potencial del crecimien- poder pagar este crédito en el futuro. Sin em-
to futuro de Guatemala. bargo, todo apunta a que una proporción im-
Al desagregar el déficit de la cuenta co- portante del financiamiento se ha estado desti-
rriente de la balanza de pagos se puede obser- nando al consumo. 22 Finalmente, la mayor
var que la brecha generalmente ha correspon- parte de la brecha externa corresponde al sec-
dido en mayor grado al gasto privado que al tor privado, por lo que el hecho de que el con-
gasto público, aunque en 1998 y 1999 aumentó sumo y no la inversión sea el principal destino
la proporción correspondiente al Estado. Ello de estos recursos estaría limitando la capacidad
puede atribuirse al aumento del gasto público de dicho sector de pagar la deuda que surge de
y del déficit fiscal resultante de pretender al- esta brecha. El hecho que buena parte del
canzar las metas de gasto de los Acuerdos de financiamiento del exterior haya sido capital de
Paz sin un aumento equivalente de los ingresos corto plazo respondiendo a diferenciales co-
tributarios. A partir del ajuste fiscal del 2000 se yunturales de tasas de interés tampoco permite
logró estabilizar la proporción del déficit de la considerar este financiamiento como necesaria-
cuenta corriente de la balanza de pagos que mente sostenible.
correspondía al sector público en torno al 2%
del PIB. Sin embargo, simultáneamente aumen-
C.El crecimiento
tó la proporción correspondiente al sector pri- económico y empleo
vado, neutralizando así el efecto del ajuste del
sector público.
1.El crecimiento y cambio estructural
Existen tres peligros asociados al déficit
de la cuenta corriente de la balanza de pagos en El proceso interno y externo de ajuste que se
Guatemala. En primer lugar, hay que tomar en impulsó desde la década de 1980 se llevó a
cuenta que el déficit de la cuenta corriente tie- cabo de acuerdo con lo contemplado por el pa-
ne que cubrirse con financiamiento externo, lo radigma del «desarrollo hacia fuera», habién-
cual significa que su sostenibilidad depende de dose previsto un aumento del crecimiento des-
la capacidad de endeudamiento del país. El en- pués de una etapa de estabilización y
deudamiento público externo de Guatemala es reestructuración. Sin embargo, la tasa anual de
bajo (la deuda pública externa equivale a me- crecimiento durante la década de 1990, de
nos del 15% del PIB, y la deuda pública total a 4.1%, con un incremento de la población de
menos del 20%), pero la capacidad de pagarla casi 2.6% por año, dio lugar a un crecimiento
también es baja, debido a su reducida carga del ingreso por habitante de apenas 1.5% al
tributaria. Ello limita seriamente la capacidad año. Además, y al igual que en la mayoría de
de endeudamiento, interno y externo, del país. países de América Latina, hubo una desace-
Los actuales niveles de endeudamiento ya leración del crecimiento entre 1996 y el 2001,
plantean necesidades de ajustes fiscales impor- habiéndose experimentado una reducción del
ingreso por habitante en el 2001.

22
La proporción de crédito destinada al consumo aumentó de
17.7% en 1996 a 28.8% en el 2001.

-89-
Rasgos de la economía guatemalteca

Recuadro V.5
BCIE: análisis de la sostenibilidad de la deuda
externa de Guatemala, El Salvador y Costa Rica

«Las pruebas de sostenibilidad aplicadas a la deuda de Costa Rica, El Salvador y Guatemala, muestran
que los tres países necesitan ajustar su política fiscal para poder servir y estabilizar su deuda. Los resul-
tados del análisis de sostenibilidad indican que para cubrir la razón de la deuda sobre el PIB al nivel
alcanzado en 2001 (45.8% para Costa Rica, 39.5% para El Salvador, y 19.6% para Guatemala), los
países necesitan mantener los siguientes superávit primarios (diferencia entre ingresos y gastos, sin in-
cluir intereses):

Centroamérica: superávit primario necesario para sostenibilidad (porcentajes)


Costa Rica El Salvador Guatemala
1.3 1.2 0.3
Costa Rica, por tener el nivel de deuda más alto, necesita un mayor superávit primario para alcanzar
sostenibilidad. Sin embargo, en los últimos años este país ha gozado de un superávit en el balance
primario del gobierno, por lo cual el ajuste necesario no es excesivo. En 2001 el país alcanzó un supe-
rávit primario de 1.1%, así que el ajuste requerido es de 0.2% del PIB con relación a 2001. Guatemala,
que tiene un nivel de deuda más bajo, requiere un superávit primario menor para poder servir su deu-
da. No obstante, el ajuste requerido es mayor que en el caso de Costa Rica por la diferencia en el
balance primario. En 2001 Guatemala tuvo un déficit primario equivalente a 0.5% del PIB, así que el
ajuste necesario en este país es de 0.8% del PIB.
El Salvador, que no cuenta con el señoraje como manera de financiar el déficit, mostró un alto déficit
primario en 2001, 1.4% del PIB, lo que implica que el ajuste fiscal necesario en este país es superior al
de los otros dos países. A pesar que el superávit primario que permite alcanzar la sostenibilidad de la
deuda es de sólo 1.2%, del PIB el ajuste necesario es de 2.6% del PIB.

Centroamérica: ajuste necesarios en el balance primario para sostenibilidad de la deuda


Costa Rica El Salvador Guatemala
0.2 2.6 0.8
Estos resultados muestran que los tres países, Costa Rica, El Salvador y Guatemala, necesitan ajustar
su política fiscal para mejorar el resultado en el balance primario y así poder alcanzar una situación de
solvencia y sostenibilidad de la deuda. Estos países necesitan continuar con sus esfuerzos de fortaleci-
miento de las finanzas públicas, incrementando los ingresos, controlando el crecimiento del gasto, y
mejorando la calidad de este gasto.»

Fuente: BCIE, 2002.

A pesar del bajo crecimiento económico, (cuadros V.7 y V.8). Si bien esta tendencia se
la economía guatemalteca experimentó varios inició desde los años setenta, pareciera que se
cambios en los últimos años. Uno de ellos fue volvió más clara en la última década. Así, en-
la reducción del peso de la agricultura en la tre 1990 y 1995 hubo un auge del sector finan-
economía nacional. Como contraparte de ello ciero, de los rubros de electricidad y agua,
aumentó la importancia relativa del comercio, transporte y comunicaciones y, en menor gra-
del transporte y de los servicios financieros do, de la construcción.23 Entre 1996 y el 2001

23
Las cuentas nacionales reportadas por el Banco de Guatema- conduce a subestimar la importancia de la actividad propia-
la no incluyen a la maquila como parte del sector industrial, pu- mente industrial –como puede considerarse la maquila– y a
diéndose suponer que queda incluido dentro de rubros de ser- exagerar el grado de «terciarización» de la economía.
vicios (como aparece en las cuentas de balanza de pagos). Ello
-90-
Rasgos de la economía guatemalteca

Cuadro V.7
Crecimiento económico y crecimiento sectorial 1990-2001
(Tasas de crecimiento)

1990-2001 1990-1995 1996-2001


Producto interno bruto 3.9 4.1 3.7
Agricultura, silvicultura, caza y pesca 2.8 3.1 2.5
Minas y canteras 10.1 10.4 9.9
Industria manufacturera 2.5 2.8 2.2
Comercio 4.0 4.4 3.6
Construcción 3.2 4.1 2.4
Electricidad y agua 8.3 7.9 8.7
Transporte, almacenaje y comunicaciones 6.2 6.0 6.4
Banca, seguros y bienes inmuebles 6.1 7.8 4.4
Propiedad de vivienda 3.0 2.7 3.3
Administración pública 4.8 5.2 4.3
Servicios 3.4 3.2 3.6

Fuente: Elaboración propia con información del Banco de Guatemala.

se redujo la tasa de crecimiento de la economía


Cuadro V.8
Evolución de la importancia de los en general, pero de manera desigual, notándose
sectores en la producción nacional un mayor dinamismo de los sectores de electri-
(Porcentajes del PIB) cidad y agua, de transporte y comunicaciones,
y de minas y canteras (principalmente petró-
1990 1995 2001 leo).
Agricultura, silvicultura, En la pérdida de importancia de la agricul-
caza y pesca 25.9 24.1 22.6 tura incidieron tres factores. En primer lugar, y
Minas y canteras 0.3 0.5 0.5 de mayor impacto, estuvo la reducción de las
Industria manufacturera 15.1 14.0 13.0 exportaciones tradicionales, especialmente del
Comercio 24.1 24.7 24.8 café en los últimos años, y del algodón y de la
Construcción 2.0 2.2 1.9 carne anteriormente. En segundo término, y
Electricidad y agua 2.5 3.1 3.9 probablemente como resultado del proceso de
Transporte, almacenaje apertura comercial y de apreciación cambiaria,
y comunicaciones 8.0 8.7 10.1 lo cual estimuló un aumento de importaciones,
Banca, seguros y hubo un estancamiento relativo de la produc-
bienes inmuebles 4.1 5.0 5.0 ción agrícola dirigida a satisfacer la demanda
Propiedad de vivienda 5.1 4.7 4.6 interna (producción de maíz, frijol y papas),
Administración pública 7.0 7.3 7.7 que pasó de representar un 15% de la produc-
Servicios 6.1 5.8 5.8 ción agrícola en 1990 a un 10% en el año 2000
(véase la sección sobre seguridad alimentaria
Fuente: Elaboración propia con información del en el capítulo IV). Finalmente, el sector de ex-
Banco de Guatemala.
portaciones agrícolas no tradicionales creció

-91-
Rasgos de la economía guatemalteca

pero a un ritmo menor al que se podría haber industrial a la maquila, este sector ha manteni-
esperado de un proceso renovado de inserción do su importancia en la economía nacional. No
internacional con base en nuevos «motores» se puede concluir, por consiguiente, que ha ha-
del crecimiento. bido un proceso de desindustrializa-ción. Así,
Como se indicó, las exportaciones agríco- el sector industrial (en sentido amplio) genera-
las no tradicionales mantuvieron una participa- ba entre 13.7 y 13.8% del empleo total en 1989
ción constante dentro del total de exportacio- y en el año 2000. 24
nes. Es más difícil precisar la forma en que Como en el caso de la producción agrícola
evolucionó la producción del sector industrial, destinada al mercado interno, puede explicarse
ya que los datos de las cuentas nacionales (cua- el menor dinamismo del sector manufacturero
dros V.7 y V.8) no permiten establecer en qué tradicional (reflejado en las cuentas nacionales:
grado el crecimiento de la maquila (textiles ex- cuadros V.7 y V.8) como resultado de la apertu-
portados principalmente a Estados Unidos) ra comercial y de la apreciación del tipo de
compensaron el menor dinamismo del sector cambio, con el consiguiente aumento de impor-
manufacturero tradicional, dirigido primordial- taciones que compiten con la producción na-
mente a satisfacer la demanda del mercado na- cional. En realidad, el debilitamiento de la pro-
cional o del resto de Centroamérica. Lo que sí ducción industrial y agrícola refleja el fin de la
está claro es, primero, que surgió un sector in- estrategia de sustitución de importaciones (véa-
dustrial más heterogéneo, dentro del cual la se el recuadro V.6). Sin embargo, el significati-
maquila creció en mayor grado que la industria vo aumento de las exportaciones industriales al
tradicional durante la mayor parte de la década resto de Centroamérica, especialmente notable
de 1990. Segundo, si se toman en cuenta los en el 2001, sugieren un proceso significativo
datos de empleo como referencia, queda claro de reconversión y reactivación en varias ramas
que cuando se incluye como parte del sector industriales. Por otra parte, el crecimiento de la

Recuadro V.6
El fin de la sustitución de importaciones

Como consecuencia del cambio de estrategia económica se esperaba que la sustitución de importa-
ciones, centrada en producir bienes industriales para el mercado interno, perdiera importancia como
fuente de crecimiento y que las exportaciones se convirtieran en nuevos motores del crecimiento. En la
práctica, este proceso sólo se dio a medias: el proceso de sustitución de importaciones sí perdió impor-
tancia, pero el desarrollo de las exportaciones no fue suficiente para convertirse en una dinámica loco-
motora de la economía guatemalteca. Así, al descomponerse el crecimiento económico (por el lado de
la demanda) en el incremento de la demanda interna, el aumento de las exportaciones o en una ma-
yor sustitución de importaciones (grado en que aumenta la proporción de producción nacional dentro
de la demanda nacional), resulta que después de la primera mitad de la década de 1980, durante la
cual se manifestó con mayor fuerza la crisis de la llamada «década perdida», los cambios en los apor-
tes correspondientes a cada uno de estos componentes fueron menores. Por una parte, sí hubo un
aporte negativo de la sustitución de importaciones al crecimiento, lo cual es congruente con el proce-
so de apertura que se comenzó a impulsar durante la década de 1980.
Pero, por otra parte, el aumento vegetativo de la demanda interna fue la principal fuente de creci-
miento entre 1986 y el 2000, sin que las exportaciones hayan logrado reemplazar, como sólido y nue-
vo «motor» del crecimiento, al proceso de sustitución de importaciones.

24
Los datos son de la encuesta sociodemográfica de 1989 y de maquila aumentó de 70.5 mil personas en 1998, a 77.5 mil en
la de condiciones de vida (ENCOVI) del 2000. De acuerdo con la 1999, y a 93.3 mil en el 2000; en el 2001 bajó a 86.5 mil.
gremial de exportadores de vestuario (VESTEX), el empleo en la

-92-
Rasgos de la economía guatemalteca

maquila puede atribuirse, como se indicó, tan- 2.Empleo25


to a políticas nacionales de fomento, como a la
El análisis de la evolución del empleo pone de
legislación introducida por Estados Unidos
manifiesto que Guatemala no sufrió un proce-
para favorecer este tipo de actividad.
so de transformación y de especialización tan
Finalmente, la explicación del crecimiento
intenso como el experimentado por otros paí-
de los otros sectores obedecería a dos razones.
En primer lugar, es posible que la apreciación ses de Centroamérica, el Caribe o por México,
donde aumentaron fuertemente las exportacio-
del quetzal en términos reales haya favorecido
nes de maquila.26 Así, lo que más llama la aten-
el crecimiento de las actividades llamadas no
ción es la fuerte reducción de la proporción del
transables, es decir, aquellas que no compiten
empleo total correspondiente al sector agrícola
con las importaciones. En segundo término, y
(de 49.9 a 37.7%) entre 1989 y el 2000, y el
probablemente de mayor importancia, hubo
significativos procesos de desregulación, aper- aumento considerable del mismo porcentaje del
empleo en el comercio de 13.2 a 21.5%), mien-
tura y privatización que estimularon el creci-
tras que la proporción de empleo industrial a
miento del sector financiero, que creció más
nivel nacional se mantuvo constante.27
durante la primera mitad de la década de 1990,
La evolución del empleo en el área rural
y luego en los servicios de electricidad y co-
refleja claramente un proceso de diversifica-
municaciones, que tuvieron altas tasas de cre-
cimiento a lo largo de todo el período, aunque ción, con menor dependencia de la agricultura
(y de la tierra), que se manifiesta en que más
aún mayores entre 1996 y el 2001.
de la mitad del empleo en el área rural en el
2000 dependía de actividades no agrícolas
(véase el capítulo sobre tierras).28 En el 2000
Cuadro V.9
los sectores de la construcción, industria manu-
Distribución del empleo
total según sectores, 1989 y 2000 facturera y comercio aportaban cada uno cerca
(Porcentajes) del 10% del empleo en el área rural, habiéndo-
se dado los mayores aumentos desde 1989 en
1989 2000 el empleo en la construcción y el comercio.
Agricultura 49.9 38.8 Probablemente lo más notable de la evolu-
Comercio 13.2 21.6 ción del mercado de trabajo durante la década
Otros 14.9 15.2 de 1990 fue el aumento en la tasa de participa-
Industria manufacturera 13.7 13.8 ción de la mujer, que pasó de un 24.5 en 1989
Construcción 4.0 5.7 a un 41.2% en el 2000, mientras que en el caso
Transporte 2.6 2.3 de los hombres se redujo de 76.9 a 70.8%, re-
Servicios financieros 1.3 2.4 flejado en que el aumento de la participación
Electricidad, gas y agua 0.4 0.3 laboral durante la década de 1990 se debió en
Total 100.0 100.0 mayor medida (52.9%) al incremento del em-
pleo de mujeres que de hombres (47.1%),
(*) Población de 10 años y más. como se observa en el cuadro V.10. Ello se
Fuente: ENS 1989 y ENCOVI 2000.
debió principalmente a un aumento de la pro-
porción de mujeres empleadas en el comercio,

25 27
La falta de estadísticas de empleo en Guatemala limita las Los datos que se utilizan a continuación se obtuvieron de la
posibilidades de realizar estudios detallados de este tema. Con ENIGFAM de 1989 y de la ENCOVI del 2000.
28
las encuestas de hogares esta situación ha comenzado a cam- En 1989 el 62.3% de la población rural trabajaba en el área
biar y los resultados de la Encuesta de Empleo e Ingresos (ENEI) rural y en el 2000 había bajado a 48.2% (ENS 1989 y ENCOVI
serán decisivas para profundizar el análisis del tema. 2000).
26
Véase CEPAL, 2002, pág. 325.

-93-
Rasgos de la economía guatemalteca

Cuadro V.10
Aumento del empleo entre 1989 y 2000
(Porcentajes de distribución del incremento absoluto)

Distribución por sector Distribución por sexo


según sexo según sector
Total Hombres Mujeres Hombres Mujeres Total
Agricultura 20.0 21.6 18.6 50.8 49.2 100.0
Comercio 35.8 30.3 40.7 39.9 60.1 100.0
Industria manufacturera 14.1 9.6 18.2 31.9 68.1 100.0
Construcción 8.5 17.5 0.5 97.0 3.0 100.0
Transporte 1.7 3.2 0.5 85.7 14.3 100.0
Servicios financieros 4.2 5.3 3.2 60.0 40.0 100.0
Electricidad, gas y agua 0.1 0.0 0.1 25.5 74.5 100.0
Otros 15.6 12.5 18.3 37.8 62.2 100.0
Total 100.0 100.0 100.0 47.1 52.9 100.0

Fuente: Elaboración propia, con base en datos de ENS 89 y ENCOVI 2000.

el sector industrial (maquila) y la agricultura. participación laboral informal es casi igual


Los sectores en que fue significativamente ma- para las mujeres de todos los niveles de ingre-
yor la incorporación de mujeres que de hom- so (entre 25 y 30% del total de mujeres ocupa-
bres fueron la industria y el comercio. das) aunque se mantienen las diferencias entre
Al analizar la evolución del empleo formal mujeres ocupadas en el sector formal, que es
e informal (entendido como aquel que resulta mayor en el caso de las mujeres de mayores
de empresas en que trabajan cinco personas o ingresos.
menos) resultan contrastes grandes entre el En el caso de los hombres, en cambio, no
empleo de hombres y mujeres. De las gráficas se observan cambios tan drásticos entre 1989 y
siguientes pueden obtenerse varias conclusio- el 2000, notándose, a diferencia de las mujeres,
nes. Primero, el empleo formal ha sido, tanto que la importancia del empleo informal es me-
en 1989 como en el 2000, más importante en- nor entre los hombres ocupados con mayores
tre los niveles de ingreso más altos, mientras ingresos y mayor entre los más pobres.
que lo contrario ha ocurrido con el empleo in- El empleo de la población indígena siguió
formal. Ello se aplica tanto a hombres como a la misma tendencia que el de la población no
mujeres. Segundo, el extraordinario aumento indígena (reducción de la importancia del em-
de la participación laboral de las mujeres se pleo en la agricultura y aumento en el comer-
debe en mayor parte a un aumento del empleo cio y la construcción), con la excepción del
informal, y especialmente entre las mujeres empleo en el sector industrial, donde aumentó
más pobres. de manera significativa. En el área urbana so-
Además, a diferencia de 1989, en que era lamente aumentó la proporción del empleo en
significativamente mayor la participación labo- el comercio, y en menor medida en el sector
ral formal e informal de las mujeres correspon- financiero, reduciéndose la importancia relati-
dientes a los niveles (deciles) más altos de in- va del empleo en todos los demás sectores.
greso (o consumo), en el 2000 el nivel de

-94-
Rasgos de la economía guatemalteca

Gráfica V.5
Participación de mujeres en la p o b l a c i ó n o c u p a d a según formalidad,* 1989 y 2000
(Porcentajes de la población total de entre 10 y 65 años)

(*) Se entenderá informal un lugar de trabajo con cinco o menos personas.


Fuente: ENS 1989 y ENCOVI 2000.

Gráfica V.6
Participación de los hombres en la población ocupada según formalidad*, 1989 y 2000
(Porcentajes de la población total
de entre 10 y 65 años)

(*) Se entenderá informal un lugar de trabajo con cinco o menos personas.


Fuente: ENS 1989 y ENCOVI 2000.

Aunque el porcentaje correspondiente al en cuenta que alrededor del 70% de los em-
empleo en el sector industrial se mantuvo cons- pleados en la actividad de maquila eran muje-
tante entre 1989 y el 2000 (pasó de 13.7 a res, resultaría que en torno al 54% del empleo
13.6%), hubo cambios importantes dentro del industrial era generado por maquila. En otras
sector. En particular, la proporción de empleo palabras, en el año 2000 el empleo generado
femenino en el sector industrial pasó de 24.9 a por la maquila era superior al empleo genera-
37.8% del total entre 1989 y el 2000, lo cual do por la industria manufacturera tradicional,
sería un indicador de la creciente importancia dirigida primordialmente a atender la demanda
del empleo generado por la maquila. Si se toma del mercado centroamericano.

-95-
Rasgos de la economía guatemalteca

Los cambios del mercado laboral se mani- cultura se redujo en todas las regiones, y fue
festaron de manera diferente según las regio- especialmente marcada en el Sur Occidente,
nes, pero también ponen de manifiesto la ma- seguida por el Nor Oriente. Los casos del Sur
yor importancia del comercio, así como el Occidente y el Nor Oriente ilustran con clari-
declive de la agricultura. Sí fue común el au- dad el proceso de sustitución del empleo en la
mento de la importancia relativa del empleo en agricultura por el empleo en el comercio. En
el comercio en todas las regiones, aunque en contraste, el empleo industrial perdió impor-
mayor grado en el Sur Occidente y en el Nor tancia en todas las regiones menos el Nor Oc-
Oriente. Con la excepción del Nor Occidente y cidente, donde aumentó levemente, y el Centro,
el Petén, la importancia del empleo en la agri- donde aumentó 10 puntos porcentuales. Lo úl-

Gráfica V.7
Participación de hombres en la p o b l a c i ó n o c u p a d a según sector, 1989 y 2000
(Porcentajes de la población total de entre 10 y 65 años)

Fuente: ENS 1989 y ENCOVI 2000.

Gráfica V.8
Participación de las mujeres en la p o b l a c i ó n o c u p a d a según sector, 1989 y 2000
(Porcentajes de la población total de entre 10 y 65 años)

Fuente: ENS 1989 y ENCOVI 2000.

-96-
Rasgos de la economía guatemalteca

Gráfica V.9
Inserción de las mujeres en la población ocupada según grupo étnico, 1989 y 2000
(Porcentajes)

Fuente: ENS 1989 y ENCOVI 2000.

timo estaría reflejando el establecimiento de explicando, al menos en parte, la reducción de


empresas de maquila en los departamentos de la pobreza. Puesto que el empleo en el comer-
Chimaltenango, Escuintla y Sacatepéquez, con cio también es de mayor importancia entre las
un impacto geográfico focalizado. mujeres que entre los hombres, permite con-
La distribución sectorial del empleo de cluir que este tipo de empleo y en servicios ha
acuerdo con el nivel de ingreso y consumo contribuido en mayor grado a mejorar los in-
(próximas gráficas) pone de manifiesto la es- gresos de las mujeres, y a reducir su pobreza,
trecha relación entre el empleo en la agricultu- entre 1989 y el 2000.
ra y la pobreza, fortaleciéndose la relación ne- Finalmente, al desagregar el análisis de la
gativa entre empleo en agricultura y altos inserción laboral de las mujeres de acuerdo con
ingresos con el tiempo, al pasar de 1989 al su etnia y según tengan empleo formal o infor-
2000, tanto en el caso de hombres como de mal (en empresas de 5 o menos empleados), se
mujeres. pueden obtener varias conclusiones. Primero,
Por otra parte, en 1989 y el 2000 se obser- la proporción de mujeres indígenas ocupadas
va una relación positiva entre empleo en el co- es mayor que el de mujeres no indígenas, inde-
mercio e ingresos más altos. El hecho de que pendientemente del nivel de ingreso, aunque
aumentara la importancia del comercio estaría esta brecha es especialmente grande entre los

-97-
Rasgos de la economía guatemalteca

grupos (deciles) de menores ingresos. Esta bre- Cuadro V.12


cha no cambió significativamente entre 1989 y Fuentes de crecimiento económico
el 2000. Segundo, el aumento de la participa- (1951-2000)
ción de las mujeres en el mercado de trabajo se
debió principalmente a un aumento de las mu- Períodos Crecimiento Capital Trabajo Educación PTF*
jeres indígenas en empleos informales, aunque del PIB
también hubo un aumento importante de muje- 1951-2000 3.89 2.00 0.78 0.85 0.27
res no indígenas empleadas en el sector infor- (51%) (20%) (22%) (7%)
mal. Ello puede atribuirse al aumento del em- 1951-75 4.72 2.13 0.91 0.92 0.76
pleo informal en el área rural, especialmente en 1976-85 2.21 2.37 0.56 0.77 -1.49
actividades comerciales. Tercero, el aumento se 1986-2000 3.63 1.53 0.70 0.78 0.61
dio principalmente entre mujeres indígenas y
no indígenas pobres, correspondientes al 60% (*) Productividad total de factores.
de mujeres de menores ingresos (del primero al Fuente: Loening, 2002.
sexto decil), lo cual confirma el hecho de que
se trata de empleo de baja productividad con
una generación precaria de ingresos. Cuarto, suficiente para compensar el hecho de que du-
hubo cierto aumento del empleo formal entre rante la década de 1990 predominó el aumento
mujeres indígenas en casi todos los deciles, es del empleo rural, femenino, indígena e infor-
decir, independientemente del nivel de ingreso. mal, con reducida productividad y bajos ingre-
También hubo un aumento del empleo formal sos.
entre mujeres no indígenas, pero principalmen-
te entre las no pobres (entre el 60 y 90% de D. Productividad
mayores ingresos). Sin embargo, ello no fue
Los diversos estudios 29 que se han hecho en
Cuadro V.11
años recientes para descomponer el crecimien-
Descomposición del crecimiento del PIB to tomando en cuenta el aporte de la mano de
(Porcentajes) obra, del capital y del conjunto de otros facto-
res (residual) que pueden tomarse como una
Período Demanda Sustitución de Exportaciones aproximación a la productividad total de facto-
interna importaciones
res, sugieren varias conclusiones (véase el re-
1981/1985 112 -31 19
cuadro V.7 y el cuadro V.11).30 Primero, la con-
1986/1990 105 -9 4
tribución de la productividad total de factores
1991/1995 98 -2 4
(medida por el factor residual) al crecimiento
1996/1999 99 -2 3
económico de Guatemala ha sido relativamen-
te modesta, equivalente a menos del 10% del
Fuente: Elaboración propia con base en datos del
crecimiento total (cuadro V.12). En otras pala-
Banco de Guatemala.
bras, el crecimiento de Guatemala se ha debi-

29
El estudio más reciente y completo es el de Ludger J. Differences in Central America». Mimeo. Segovia A. y Lardé J.,
Loening, 2002. Véanse: Loening, L., 2002 «The Impact of 2002 «Los determinantes del crecimiento económico de Guate-
Education on Economic Growth in Guatemala». Discussion mala». Mimeo. Las principales conclusiones que se formulan a
Paper 87. Ibero-America Institute for Economic Research. continuación se encuentran en Loening 2002, pero son com-
Georg-August-Universitat Gottingen. Otros incluyen a Morán, E. partidos en alguna medida por los otros estudios. Las diferen-
2001 «Determinantes del crecimiento económico en Guatema- cias más importantes se refieren a la cuota del capital dentro
la 1960-2000» Mimeo. Prera, M. 1999 «Estimación de una fun- del producto total.
30
ción de producción para Guatemala». Tesis de graduación. Fa- . En contraste con los dos ejercicios anteriores, que correspon-
cultad de Economía, Universidad Francisco Marroquín, den a un enfoque económico de inspiración keynesiana, este
Guatemala. Ralón, C., 2002, «Explaining Economic Growth ejercicio es de inspiración neoclásica.

-98-
Rasgos de la economía guatemalteca

do básicamente a la acumulación de capital y nómico y como proyecto político. Por un lado,


al empleo de mano de obra sin un aumento como proyecto económico podría determinar
importante de productividad general de la eco- los siguientes aspectos:
nomía en su conjunto. a) Los sectores económicos más dinámicos y
Segundo, la productividad total de la eco- el fortalecimiento de los sectores sociales
nomía guatemalteca cayó drásticamente en los vinculados a éstos;
años ochenta, y durante la década de 1990 no b) Una gran variedad de normas y regulacio-
recuperó el nivel que tenía en décadas anterio- nes, que van desde el comercio de bienes
res. hasta el tratamiento de servicios, compras
Tercero, la renta del capital como propor- estatales, medio ambiente, relaciones labo-
ción del valor de la producción pareciera ser res y prácticas sanitarias;
alta, lo cual podrían interpretarse como un sín- c) Los márgenes de la política macroeconó-
toma de rentas monopólicas y débil competen- mica, especialmente en materia cambiaria
cia.31 La ausencia de presiones competitivas y y fiscal ante la necesidad de asegurar una
la consiguiente falta de incentivos para innovar sólida estabilidad económica que no
y volverse más eficientes también podría expli- erosione la competitividad centroamerica-
car la contribución relativamente menor de na por la vía de procesos inflacionarios
mejoras en la productividad total de factores al que conducen a la apreciación cambiaria;
crecimiento económico. y
Cuarto, cuando se distingue entre los apor- d) Los márgenes para establecer políticas
tes de la educación (capital humano) y de la sectoriales o selectivas, especialmente ante
mano de obra, ambas tienen una contribución requisitos de eliminar cierto tipo de incen-
similar al crecimiento. Quinto, la educación e tivos o de evitar determinados arreglos
insumos importados han tenido un impacto po- institucionales.
sitivo sobre la productividad total de factores.
Estas dos últimas conclusiones refuerzan la Por otro lado, como proyecto político tie-
evidente necesidad de invertir más en la edu- ne dos implicaciones. Primero, implica un pro-
cación de guatemaltecos y guatemaltecas. ceso continuo de negociación, en que conviene
Como se indicó en el capítulo sobre educación, tomar en cuenta que ya sólo las perspectivas
ello se refleja en los desafíos de ampliar la co- (relativamente seguras) de negociación generan
bertura, mejorar la calidad y modificar el con- más comercio e inversión, como ocurrió con el
tenido de la educación en Guatemala. TLC negociado entre México, Estados Unidos
y Canadá. Además, la negociación no termina
E. Perspectivas futuras: con la suscripción del acuerdo, sino que conti-
la importancia del TLC y los riesgos núa con su aplicación e interpretación.
que enfrenta Segundo, el desenlace no es inevitable. No
hay que descartar que el proceso de negocia-
El tratado de libre comercio Estados Unidos-
ción no culmine con la suscripción de un TLC.
Centroamérica (TLC EU-CA) va más allá de un
Existen fracasos de procesos de negociación de
acuerdo de integración económica: equivale a
la integración en otras regiones, como ocurrió
una nueva estrategia de desarrollo y puede ser
con el intento inicial del Reino Unido de con-
el hecho más importante en la historia econó-
vertirse en parte de la Comunidad Económica
mica de Centroamérica en el siglo XXI. El TLC Europea, cuando fue vetado por el presidente
CA-EU puede visualizarse como proyecto eco-

31
. Loening, 2002.

-99-
Rasgos de la economía guatemalteca

de Francia, el general De Gaulle, o la experien- confianza de amplios sectores de la sociedad


cia más reciente de Noruega, en cuyo caso se civil en Centroamérica, aunado a posibles
llevó a cabo un plebiscito en que ganó la posi- alianzas con organizaciones norteamericanas
ción de rechazar el ingreso de ese país a la que se oponen al TLC, podrían generar una opo-
Unión Europea. El desconocimiento y la des- sición fuerte al TLC en Centroamérica.
Para evaluar los posibles efectos de un TLC
entre Estados Unidos y Centroamérica lo más
Recuadro V.7
importante sería determinar lo que pasaría sin
Las fuentes del crecimiento
el tratado de libre comercio. Actualmente ese
económico
escenario alternativo al TLC puede concebirse
como una situación en que los países centro-
A partir del trabajo del economista Robert
Solow (1957) ha habido un interés por identifi- americanos tienen que ajustarse a una
car los determinantes del crecimiento económi- globalización con escasas normas, sin negocia-
co. En un trabajo seminal, Solow hizo una ciones, que se da en un contexto de apertura
aproximación a las fuentes del crecimiento eco- comercial y financiera que ya se dio, especial-
nómico de Estados Unidos, y su metodología de mente durante la década de 1990.
«contabilidad del crecimiento económico» ha
Si este escenario se acepta como válido, el
sido usada en diversos estudios alrededor del
mundo. La idea básica de estos ejercicios consis- desafío sería regular ese proceso, introducien-
te en descomponer el crecimiento de la produc- do ciertas condiciones que permitan aprovechar
ción en dos partes: 1) la que se debe a un au- las oportunidades y reducir los riesgos y cos-
mento de la cantidad de insumos –por lo tos de una integración desordenada, caótica e
general, trabajo y capital–; y 2) la que responde impredecible de las economías centroamerica-
a incrementos en la productividad del país, lla-
nas a la economía mundial. Aunque ello en
mada también productividad total de los facto-
res ( PTF). La metodología consiste en estimar el
parte se evita con las reglas multilaterales de la
porcentaje de participación de los factores (tra- OMC, puede argumentarse que el grado en que
bajo, capital y otros) en el proceso productivo. A las reglas al comercio y a las inversiones po-
partir de ello, se puede estimar cuánto aporta el drían ajustarse a las condiciones específicas de
crecimiento de los factores al crecimiento de la los países centroamericanos –y de Estados Uni-
producción. La parte residual del crecimiento
dos– serían mayores con las normas de un TLC
económico que no es explicada por el aumento
restringido que con reglas multilaterales. Tam-
de los factores, se atribuye a un aumento de la
PTF. La evidencia encontrada en varios países es bién se puede argumentar que el proceso de
que el aumento de la PTF «explica» la mayor par- negociación y la aplicación de estas reglas o
te del crecimiento económico. Sin embargo, to- normas podrían aplicarse de manera más ace-
davía existe gran discusión respecto a qué hay lerada que en el caso de una negociación
detrás del crecimiento de la productividad. multilateral.
Para el caso de Guatemala, ha habido varios
Lo anterior es especialmente importante si
ejercicios de contabilidad del crecimiento econó-
mico como los de Prera, 1999, Morán, 2001, se toma en cuenta que si bien un tratado de li-
Loening, 2002, Segovia y Lardé, 2002 y Ralón, bre comercio Estados Unidos-Centro América
2002. Estos ejercicios encuentran que la produc- puede aumentar el comercio de bienes y servi-
tividad de la economía guatemalteca decayó cios, así como las inversiones, resultan tan im-
drásticamente en los años ochenta, y que si bien portante como ello dos beneficios adicionales:
se ha recuperado en los años noventa, pareciera
a) el fortalecimiento del Estado de Derecho,
no tener un crecimiento muy alto. En ese senti-
do, la falta de crecimiento de la productividad
puesto que una negociación con reciprocidad
representaría un serio obstáculo para el creci- puede ser clave para que las normas se respe-
miento económico del país. ten efectivamente, y especialmente para que la

-100-
Rasgos de la economía guatemalteca

legislación vigente se cumpla; y b) el fortale- ble. Puede preverse que al no sentirse los di-
cimiento de la transparencia, en la medida en versos sectores representados o copartícipes en
que la negociación y los compromisos recípro- el proceso, especialmente en uno de tanta im-
cos obligan a que las reglas que se aplican -y portancia como sería éste, habría esfuerzos im-
negocian- generalmente implica, por tratarse de portantes por oponerse a él. El hecho que como
democracias, que sean conocidas por las socie- resultado del TLC habría ganadores y perdedo-
dades de todos los países que participan en es- res, y que existen casos de fracasos políticos en
tas negociaciones. este ámbito, sugiere la necesidad de un proce-
En la práctica los costos y beneficios de la so interno de negociación, con concesiones re-
integración dependerán, al menos en parte, de sultantes de acuerdos con organizaciones de la
la forma en que se lleve adelante el proceso de sociedad civil, partidos políticos, el sector pri-
negociación, siendo especialmente importante vado, organizaciones sindicales y organizacio-
la medida en que las negociaciones se dan en nes ambientales.
un contexto democrático con participación. Un tercer riesgo surge de la posibilidad de
Partiendo de lo anterior, pueden identificarse que se suscriba un TLC con una instituciona-
diversos riesgos, dependiendo del acceso a la lidad débil o inoperante, tanto en lo que se re-
información, de la participación, de la fortale- fiere a las instituciones responsables de la
za institucional y de políticas complementarias implementación del TLC como a las responsa-
que acompañen a la negociación e implemen- bles de su seguimiento. En particular, se reque-
tación del TLC. A continuación se analizan es- rirán instituciones para asegurar financiamie-
tos riesgos. nto y apoyo técnico para facilitar los procesos
Un primer riesgo resultaría de llevar a de ajuste en Centroamérica que demandará el
cabo una negociación opaca, con información TLC. También se requerirá una institucionalidad
considerada secreta o restringida. Conviene ser para darle seguimiento técnico a la implemen-
realista en relación con este tema. Cuando en tación e interpretación del TLC y para asegurar
Centroamérica se restringe el acceso a la infor- mecanismos adecuados de resolución de con-
mación, en realidad se restringe el acceso de flictos. Pareciera que se requerirá una institu-
sectores y organizaciones débiles; los indivi- cionalidad flexible, que tome en cuenta tanto
duos o grupos con poder normalmente obten- los valores centroamericanos y de Estados Uni-
drán acceso a la información que desean. Lo dos como los requisitos técnicos y financieros
anterior conduce a concluir que restringir in- que se identifiquen como necesarios. Un cuar-
formación favorece más a las organizaciones, to riesgo es que el tratado de libre comercio
sectores o individuos de mayor poder y daña entre en vigencia sin que se apliquen políticas
más a los débiles, aumentando así las nacionales para atender los problemas de equi-
asimetrías y reduciendo las posibilidades de dad que existen en Centroamérica. El TLC es
participación e incidencia de los sectores más básicamente una oportunidad para que aumen-
vulnerables. te el crecimiento económico de los países cen-
Un segundo riesgo surgiría en el caso de troamericanos. Es cierto que además puede
una negociación tecnocrática, sin participación. contribuir a fortalecer el Estado de Derecho en
La experiencia reciente de Centroamérica su- la región, pero sería un error creer que resol-
giere que, en el actual contexto de democracias verá problemas de distribución. Cabría evitar la
no plenamente consolidadas, una negociación repetición de la experiencia del Mercado Co-
sin participación no es políticamente sosteni- mún Centroamericano, donde en varios países,

-101-
Rasgos de la economía guatemalteca

con la excepción de Costa Rica, se promovió el y políticas -relaciones de interdependencia que


crecimiento y la modernización económica favorecen la estabilización y la paz en la re-
pero sin asegurar una distribución amplia de gión-. No cabe descartar, sin embargo, cierto
los beneficios que traía ese crecimiento. Lo peligro: aunque se ha convenido una negocia-
anterior lleva a la necesidad de contar con Es- ción conjunta de los cinco miembros del MCCA
tados fuertes, con suficiente legitimidad y re- con Estados Unidos, la entrada en vigencia del
cursos, capaces de impulsar políticas económi- TLC dependerá de cada Congreso centroameri-
cas y sociales que de manera integrada cano, lo cual podría dar lugar a diferencias
impulsen la equidad y no sólo el crecimiento. grandes en la medida que hubiera algunos con-
Un quinto riesgo es que el TLC con Esta- gresos que lo ratificaran y otros no.
dos Unidos se dé a espaldas de la integración Un último peligro consiste en que con el
centroamericana. Éste no pareciera ser un ries- Tratado de Libre Comercio las relaciones eco-
go muy grande. Por un lado, Estados Unidos nómicas de Centroamérica se concentren en
no está siguiendo la política seguida por Méxi- Estados Unidos y no se amplíen posteriormen-
co: negociar acuerdos bilaterales o parciales te a América y a otras regiones (Unión Euro-
que debilitaron al Mercado Común Centroame- pea).
ricano como consecuencia de preferencias co- Evitar este peligro requerirá avanzar con
merciales diferentes para cada país de la re- la negociación del ALCA y con un eventual
gión. acuerdo preferencial con la Unión Europea.
La posición de Estados Unidos en este Ello debiera estar acompañado por un fortale-
sentido es clara, visualizando la integración cimiento de reglas y acuerdos multilaterales,
centroamericana como un proceso que tiene que reduzcan los costos del bilateralismo y de
ventajas económicas -un mercado más amplio- los acuerdos preferenciales.

-102-
El acceso a la tierra: continuidad y cambio

Introducción plicaría por la apertura de nuevas tierras frági-


les del Norte, anteriormente cubiertas de bos-
Esta sección analiza las transformaciones acae- que primario, y que se ocupan de manera cre-
cidas en los últimos 20 años en el acceso a la ciente en la ganadería extensiva –que
tierra; para ello se comparan datos de la En- parcialmente se ha traslado de la Costa Sur a
cuesta de Condiciones de Vida 2000 ( ENCOVI Petén– y la agricultura migratoria de roza y
2000) con otras informaciones, tales como las quema que destruye bosque primario y busca
del Censo Agropecuario de 1979, el Censo de nuevas tierras. Como contraparte de ello hubo
Población de 1995, y otras encuestas disponi- una reducción del área de bosque primario, que
bles. Se hace especial énfasis en las caracterís- pasó de cerca del 39.7% de la superficie nacio-
ticas de los hogares rurales y sus estrategias en nal en 1979 a un 29.2% en 1999.
el acceso a la tierra, la fuerza de trabajo remu- Segundo, hubo un incremento de áreas
nerada, ingresos, uso del suelo y formas de te- agrícolas dedicadas a nuevos productos que no
nencia desde la óptica de la condición étnica y son ni los típicos productos de mercado inter-
de género. no en Centroamérica (básicamente maíz, frijol,
Un rasgo de Guatemala que lo diferencia sorgo, arroz) ni los cultivos tradicionales de ex-
de otros países latinoamericanos es la persis- portación de la región (café, banano, caña, al-
tente importancia de la población rural. Aun- godón). En efecto, el conjunto de cultivos no
que ha experimentado cambios socioeconómi- tradicionales y de otros cultivos pasó de 72 mil
cos y culturales internos importantes, su peso hectáreas en 1979 a 202 mil hectáreas en 1999
relativo en términos porcentuales se mantiene. (cuadro VI.2).
La pobreza es un fenómeno fundamentalmente Debido que estos cultivos se practican en
rural: los hogares rurales representan, aproxi- pequeñas extensiones de terreno, tienen ciclos
madamente, el 57% del total de los hogares del de producción cortos y rendimientos por uni-
país, y cerca del 61% de la población nacional, dad de superficie muy variables, es difícil pre-
debido a que tienen una media de miembros cisar exactamente la superficie agrícola dedica-
superior que los urbanos. Sin embargo, repre- da a ellos. Incluyen a los llamados cultivos no
sentan el 77.3% de los hogares en una situa- tradicionales, impulsados desde fines de los
ción de pobreza no extrema, y el 93.2% de los
hogares en una situación de pobreza extrema,
y sólo suman el 35.8% de los hogares no po-
Cuadro VI.1
bres de toda la república.
Hogares rurales según niveles de pobreza, 2000
(En miles de hogares y porcentajes)
A. Uso y acceso a la tierra
Pobreza Pobreza No Total
La relación entre la población rural y el uso de extrema no pobres
extrema
la tierra se ha modificado de forma sustancial
Total
durante los últimos veinte años. Primero, las
hogares país 236.7 767.1 1,187.6 2,191.4
áreas de pastos, bosque secundario, áreas de
Hogares rurales 220.7 593.2 426.0 1,240.0
barbechos, y agricultura migratoria que repre-
Porcentaje
sentan una proporción elevada del total del te-
hogares rurales 93.2 77.3 35.8 57.0
rritorio, pasaron del 46.8% del total a fines de
los años setenta al 55,4% en 1999. Esto se ex-
Fuente: ENCOVI 2000.

-105-
El acceso a la tierra: continuidad y cambio

setenta en Guatemala, y otros cultivos intensi- cosechados anualmente) que pasó del 12.0% en
vos (hortalizas, frutas) destinados al mercado 1979 al 13.7% en 1999.
interno o el área centroamericana, fuertemente
concentrados en pequeños productores de zo-
B. Distribución
nas del Altiplano. Este sector de pequeños agri-
de la superficie en fincas
cultores intensivos en hortalizas y frutas puede
sumar cerca de 10% de las fincas del país.1 En 1979 fueron censadas alrededor de 532 mil
Tercero, las áreas de cultivos de mercado explotaciones agropecuarias, de las cuales
interno (granos básicos fundamentalmente) se 31.4% eran explotaciones de menos de 1 man-
redujeron levemente (de 7.3 a 7.1% del área zana de extensión. Veinte años después estas
total). Ello es congruente con la orientación microfincas representan el 54.5% de las explo-
«hacia fuera» de la estrategia de desarrollo asu- taciones agropecuarias. Por su parte, las explo-
mida desde la década de 1980 (véase el capítu- taciones que el Censo de 1979 define como
lo sobre los rasgos de la economía guatemal- subfamiliares pasaron de unas 343,640 a alre-
teca). dedor de 410,000 explotaciones en el 2000.
Tales cambios coincidieron con un aumen- El tamaño medio del conjunto de las ex-
to de la superficie estrictamente agrícola cose- plotaciones descendió de 11.0 a 7.5 manzanas,
chada (suma de cultivos anuales y permanentes subrayando así el proceso de minifundización

Cuadro VI.2
Cambios en el uso del suelo, 1979-1999
(Miles de hectáreas y porcentajes)

Miles de hectáreas Porcentajes


Uso del suelo 1979 1999 1979 1999
A. Lagos, ríos, ciudades, otros usos 156 185 1.4 1.7
B. Área boscosa 4,323 3,176 39.7 29.2
C. Superficie agropecuaria en fincas (1+2) 6,410 7,528 58.9 69.1
1. Pastos, áreas de barbecho largo,
en descanso, monte y bosque secundarios 5,100 6,038 46.8 55.4
2. Superficie agrícola 1,310 1,490 12.0 13.7
a. Agrícolas de mercado interno 792 776 7.3 7.1
b. Tradicionales de exportación 446 513 4.1 4.7
c. Cultivos no tradicionales 36 69 0.3 0.6
d. Otros cultivos 36 133 0.3 1.2
Total 10,889 10,889 100.0 100.0

Fuente: Elaborado con base en CEPAL, 1998; MAGA, 1999; Curruchiche, 1995; José Juventino Gálvez
y Ogden Antonio Rodas C.

1
Basado en PNUD, 1999 y en cuadro 3.

-106-
El acceso a la tierra: continuidad y cambio

Cuadro VI.3
Distribución de la tierra según tamaño de fincas, 1979 y 2000
(Porcentajes y miles de fincas y manzanas)

Número de fincas Superficie


1979 2000 1979 2000
Microfincas 31.4 54.5 1.3 3.6
Subfamiliares 56.8 39.6 15.2 15.0
Familiares 9.3 4.4 19.0 18.9
Multifamiliares 2.6 1.5 64.5 62.5
Total, porcentajes 100.0 100.0 100.0 100.0
Total, miles 531.6 5,875.3 1,036.3 7,754.4

Nota: El Censo Agropecuario de 1979 considera como Microfincas a aquellas que tienen menos de
1 manzana de extensión; Subfamiliares, aquellas entre 1 y 10 manzanas; Familiares, entre 10 y 64
manzanas; Multifamiliares, son las superiores a las 64 manzanas de extensión. En esta tabulación del
2000 se presentan tanto los hogares rurales como los urbanos que declaran poseer, en propiedad o en
distintas formas de arrendamiento, tierras para usos agropecuarios.
Fuente: Censo Agropecuario de 1979 y tabulaciones de la ENCOVI 2000.

creciente de la tierra en manos de campesinos captar información de explotaciones agropecu-


empobrecidos. El avance de la frontera agríco- arias, se puede suponer que el peso de las gran-
la sobre las tierras bajas del norte se hizo so- des explotaciones se ha mantenido relativa-
bre explotaciones campesinas relativamente mente constante, aunque en términos absolutos
más grandes que en el Altiplano o la Costa, de han incorporado cerca de 1 millón de manza-
modo que la caída del promedio refleja la fuer- nas en estos veinte años, producto fundamen-
te parcelación de explotaciones pequeñas en el talmente del avance sobre tierras de frontera
Altiplano y otras regiones del país. El tamaño agrícola.
medio de las fincas multifamiliares pasó de La información adicional del cuadro VI.4
274 manzanas en 1979 a 312 manzanas en el indica que la superficie en fincas puede haber-
2000. Finalmente, el tamaño medio de las mi- se ampliado en cerca de 1.8 millones de man-
crofincas, y de las explotaciones subfamiliares zanas, de las cuales un poco más de 1 millón
no presenta modificaciones. están concentradas en fincas de más de una
Por otro lado, la distribución global de la caballería. Las fincas de tipo familiar (entre 10
tierra no muestra, en términos de estructura, y 64 manzanas) se ampliaron en cerca de 349
cambios muy significativos: las explotaciones mil manzanas; es probable que esta ampliación,
superiores a una caballería de extensión con- que contrasta con la pulverización de la parce-
trolaban el 64.5% de la tierra en 1979, y en el la campesina se explique por el aumento de
2000 es el 62.5%. Aceptando los márgenes de áreas en las tierras bajas del norte, producto de
error que tiene la estimación actual, producto la colonización, «agarradas», compras de dere-
de una encuesta no dirigida exclusivamente a chos posesorios mediante mecanismos infor-

-107-
El acceso a la tierra: continuidad y cambio

males, y otras modalidades de posesión a veces atribuirse a patrones culturales propios de la


fraudulenta –y por consiguiente difíciles de dominación patriarcal presentes en la sociedad
probar–. guatemalteca.
La concentración de la tierra en Guatema- Contrasta la concentración de la propiedad
la sigue siendo muy elevada y no disminuyó en de las grandes fincas (multifamiliares) en ma-
estos veinte años: el 94.1% de las explotacio- nos de varones no indígenas (81.3%) con la
nes menores (microfincas y fincas subfamilia- proporción mucho menor en manos de indíge-
res) suma el 18.6% de la tierra; mientras que el nas (13.6%) y en manos de mujeres (5.1%).
1.5% de las explotaciones mayores (con más Una relación inversa para varones no indígenas
de una caballería) suma el 62.5% de la superfi- e indígenas aparece en las fincas de menor ta-
cie en fincas. Se reforzó de esta manera la po- maño; las mujeres son en este caso también
larización socioeconómica de la sociedad gua- quienes tienen menor acceso ala propiedad.
temalteca. Los resultados pueden ser sorprendentes pero
son los esperados en una sociedad histórica-
mente excluyente y de manera especial por ra-
C. Distribución
zones de etnia y género.
de la tierra según etnia y género
En 1979 el 65% de los hogares rurales te-
El 23.6% del total de tierras en fincas está en nía tierras propias, independientemente del ta-
manos de indígenas, alrededor del 6.5% corres- maño de la finca; el 12% estaba formado por
ponde a fincas con jefatura femenina y casi arrendatarios y colonos, y el 23% restante eran
70% corresponde a fincas de hogares encabe- hogares sin tierra. Veinte años después, la pro-
zados por varones no indígenas. porción de hogares con tierras propias descen-
El peso de la tierra en manos indígenas es dió al 52%; los que arrendaban alcanzó al 19%,
inferior a la mitad de su peso poblacional, en y los sin tierra sumaron el 29% (cuadro VI.6).
virtud de la historia de expropiación a la que El incremento del arrendamiento se explica en
esta población ha estado sometida. El peso de buena medida por el aumento de este tipo de
las mujeres, con menos del 7% de tierra, puede transacciones entre pequeños propietarios y

Cuadro VI.4
Distribución de la tierra agropecuaria según
tamaño de las fincas, 1979 y 2000
(En números absolutos)

Número de fincas Área en fincas, Variación Superficie


manzanas 1979-2000 promedio
1979 2000 1979 2000 Fincas Área 1979 2000
Microfincas 166,390 564,783 76,379 279,158 398,393 202,779 0.46 0.49
Subfamiliares 301,948 410,374 893,045 1,163,160 108,426 270,115 2.96 2.83
Familiares 49,438 45,597 1,116,307 1,465,582 -3,841 349,275 22.58 32.14
Multifamiliares 13,821 15,544 3,789,569 4,846,500 1,723 1,056,931 274.19 311.79
Total 531,597 1,036,298 5,875,300 7,754,400 504,701 1,879,100 11.05 7.48

Fuentes: Censo Agropecuario de 1979, y tabulaciones especiales de ENCOVI.

-108-
El acceso a la tierra: continuidad y cambio

pequeños arrendatarios, los cuales muchas ve-


ces son familiares entre sí, y refleja el incre-
Cuadro VI.6
mento de la presión sobre la tierra de los pe- Cambio en el acceso de los hogares
queños propietarios, que ven fragmentadas sus rurales a la tierra 1979-2000
parcelas por el crecimiento demográfico. (Porcentajes del total de hogares)
Es importante observar las diferencias de
patrón en la ocupación y acceso a la tierra de Categorías de acceso 1979 2000
los hogares con distinta jefatura. En los hoga- Tierras propias 65 52
res encabezados por hombres, el 71.4% combi- Tierras arrendadas 12 19
na el acceso a la tierra (propia o arrendada) con Sin tierras 23 29
algún miembro trabajando en la agricultura. En Total 100 100
los hogares femeninos la proporción que logra
esta doble articulación alcanza al 43.4%. Cuan- Fuentes: Para 1979 son estimaciones a partir del Censo
Agropecuario de 1979 y el Censo de Población de 1981.
do no tienen ni tierra ni se dedican a activida-
Para las comparaciones se dejan de lado las formas mixtas
des agrícolas, el porcentaje de hogares con je- de tenencia. Ver cuadro A-2 de Baumeister, 2001. Y para
fatura masculina disminuye y el de jefatura 2000, tabulaciones especiales de ENCOVI 2000.
femenina aumenta casi tres veces. En otros tér-
minos, los hogares encabezados por mujeres
tienen relativamente menor acceso a la tierra. desigualdad de género profundamente
Las causas de esta situación deben buscarse enraizados en la sociedad, donde destacan: la
fundamentalmente en patrones culturales de preferencia masculina en los patrones de heren-
cia, privilegios masculinos dentro del matrimo-
nio, sesgos que favorecen a los hombres en los
programas estatales de distribución de la tierra
Cuadro VI.5 y sesgos de género en la participación en el
Distribución de la tierra en fincas mercado de tierras, donde es menos probable
(propias y arrendadas) según tipo de finca
y etnia y género del propietario
que las mujeres participen como compradoras.2
o arrendatario, 2000 A pesar de los beneficios que derivan las
(Porcentajes de la superficie total en fincas) mujeres del control sobre la propiedad y uso de
la tierra (recuadro VI.1), en el caso guatemalte-
Tipo de finca Total Titular Titular Titular co, los hogares con jefatura femenina encuen-
indígena mujer varón no
tran sus modalidades de reproducción princi-
indígena
palmente en actividades rurales no agrícolas.
Microfincas 3.4 9.2 6.7 1.3
En el contexto actual de diversificación de la
Subfamiliares 15.0 33.7 15.3 8.5
actividad económica rural, las mujeres rurales
Familiares 18.9 21.1 28.8 17.2
y los hogares con cabeza femenina pueden te-
Multifamiliares 62.7 36.0 49.2 73.0
ner alguna ventaja, en el sentido de aprovechar
Totales
su experiencia e inserción previa en las activi-
Porcentajes 100.0 100.0 100.0 100.0
dades productivas no agrícolas. De ser éste un
Miles de
sendero de desarrollo económico para el área
manzanas 7,741.3 1,829.1 503.3 5,408.9
rural fortalecido por las políticas públicas, pue-
de llegar a ampliar productividades e ingresos
Fuente: ENCOVI 2000.
de estos hogares.

2
. Deere y León, 2000.

-109-
El acceso a la tierra: continuidad y cambio

las, el 12.9% corresponde a las actividades


Cuadro VI.7 artesanales e industriales, y el 32.5% restante
Distribución de los hogares rurales según cae en las actividades terciarias (comercio y
acceso a la tierra, actividad agrícola y género servicios). Sin embargo, existen marcadas dife-
del jefe de hogar, 2000 rencias en la inserción laboral por ramas entre
hombres y mujeres.
Jefatura Jefatura El 66.4% de los hombres remunerados se
masculina femenina ocupa en la agricultura, mientras que entre las
Con tierra y mujeres sólo lo hace el 21.4%. Las mujeres tie-
actividad agrícola 71.4 43.4
Sin tierra y con
Recuadro VI.1
actividad agrícola 11.3 12.4
La importancia de la propiedad de la
Sin tierra y sin
tierra para la equidad de género
actividad agrícola 17.3 44.2
Total 100.0 100.0
En América Latina, el derecho independiente a
Distribución total la tierra se asocia con un incremento en el poder
de hogares 86.0 14.0 de negociación de la mujer en el hogar y en la
comunidad y con el ejercicio de la autonomía
Fuente: Tabulaciones a partir de ENCOVI 2000. económica, factores que contribuyen al bienestar
de la mujer y de sus hijos. En la medida que las
mujeres tienen bienes propios sobre los que ejer-
cen control, dependen menos de los recursos del
D. Inserción ocupacional esposo y de las decisiones que éste pueda tomar
en las zonas rurales sobre su destino. Así las mujeres están en posibi-
lidad de reducir su vulnerabilidad económica.
Además, siendo que es más probable que las
Una primera aproximación a la ocupación en el
mujeres compartan con sus hijos e hijas los ingre-
medio rural se tiene con las tasas brutas de par- sos derivados de su propiedad, la construcción de
ticipación laboral de los distintos segmentos de cualquier estrategia para disminuir la pobreza
la población, atendiendo a su condición étnica debe incluir el control autónomo de las mujeres
y de genero. La tasa global de ocupación de la sobre la propiedad y los ingresos.
población económicamente activa (PEA) es un Además, la propiedad de la tierra por las muje-
poco menos del 39% del total de la población res fortalece su posición de resguardo y por ende,
su capacidad negociadora en el hogar y la fami-
rural, con las mayores diferencias correspon-
lia, lo que redunda en resultados potencialmente
diendo al género de la población ocupada (cua- más favorables para las mujeres en las negocia-
dro VI.8). ciones relacionadas con el hogar y la familia.
El 29.6% de los ocupados rurales son mu- Dado que la posesión de bienes económicos se
jeres, independientemente de que sean remune- asocia con autoridad y dominación, las mujeres
rados o no remunerados, mientras que dentro actúan más autónomamente, tienen posibilidad
de expresar sus propios intereses en las negocia-
de la población activa remunerada rural, sólo el
ciones que afectan sus propias vidas y las de sus
26.2% son mujeres. Esto confirma la visión hijos. Por tanto, el que ambos miembros de la
habitual del fuerte peso de las mujeres rurales pareja tengan acceso a ella impone nuevos
en las actividades familiares no remuneradas. ordenamientos genéricos que obligan a la nego-
El perfil total de la PEA rural remunerada ciación.
indica que el 54.6% son remunerados agríco- Fuente: Deere y León, 2000.

-110-
El acceso a la tierra: continuidad y cambio

Cuadro VI.8
Población total y ocupada en el área rural, según género y etnia, 2000
(Miles de personas y porcentajes)

Varones Mujeres Varones Mujeres Total


indígenas indígenas no indígenas no indígenas
Población total 1,719 1,766 1,753 1,752 6,990
Población ocupada 950 459 959 342 2,710
Población ocupada
como porcentaje del total 55.3 26.0 54.7 19.5 38.8

Fuente: ENCOVI 2000 e Informe de Desarrollo Humano 2001.

nen mayor preponderancia en las actividades por cuenta propia. Las posiciones no asalaria-
artesanales/industriales, y en el sector terciario. das de la mujer suman el 52% mientras que las
A su vez, existen diferencias en los tipos de asalariadas lo hacen con el 48%.3
remuneración, que incluyen posiciones asala- En síntesis, la agricultura continúa siendo
riadas, patronales, o por cuenta propia. Entre mayoritariamente una actividad propia de los
los varones el 61% lo hace como asalariado y hombres, en tanto que las mujeres se ocupan
el 39% como patrones y/o como trabajadores primordialmente como trabajadoras por cuenta

Cuadro VI.9
Composición de la PEA rural remunerada, según categoría ocupacional y género, 2000
(Miles de personas y porcentajes)

Miles de personas Porcentajes


Categorías ocupacionales Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total
Asalariado agrícola 1,541 231 1,772 35.0 14.8 29.7
Patrón agrícola 103 7 110 2.3 0.4 1.8
Cuenta propia agrícola 1,281 96 1,377 29.1 6.2 23.1
Asalariado industrial/artesanal 243 173 416 5.5 11.1 7.0
Patrón industrial/artesanal 27 18 45 0.6 1.2 0.8
Cuenta propia industrial/artesanal 54 250 304 1.2 16.0 5.1
Otros asalariados 882 343 1,225 20.0 22.0 20.6
Otros patrones 48 53 101 1.1 3.4 1.7
Otros por cuenta propia 223 387 610 5.1 24.8 10.2
Total 4,402 1,558 5,960 100.0 100.0 100.0
Distribución del total por género (%) 73.9 26.1 100.0

Fuente: ENCOVI 2000.

3
Recuérdese que los familiares no remunerados no se incluyen
en esta información, por tratarse exclusivamente de la pobla-
ción activa remunerada.

-111-
El acceso a la tierra: continuidad y cambio

genas (55.8%). A su vez, los hogares indígenas


Cuadro VI.10 tienen más peso en las actividades de tipo
Distribución de la PEA rural remunerada según artesanal/industrial. Una de las grandes dife-
rama de actividad y género, 2000
rencias se observa en el peso relativo de los
(Porcentajes del total)
asalariados del sector terciario (comercio y ser-
vicios): mientras que en los hogares indígenas
Hombres Mujeres Total
son el 11.9%, entre los no indígenas suben al
Agricultura 66.4 21.4 54.7
20.8%. Es probable que el trabajo en el sector
Industria/artesanía 7.4 28.3 12.8
público, en sus distintas dependencias, civiles
Terciario 26.2 50.3 32.5
y militares, dependientes del gobierno central o
Total 100.0 100.0 100.0
de los municipios, esté más concentrado entre
los no indígenas.
Fuente: ENCOVI 2000.
Finalmente, el 71% de los hogares rurales
tiene algún forma de acceso a la tierra (propia
propia en el sector artesanal, en el pequeño
o arrendada), en tanto que el 29% no lo tiene.
comercio y en los servicios personales. El aná-
Los hogares con tierra tienen una mayor
lisis de la PEA rural permite identificar un pro-
proporción de sus personas ocupadas concen-
ceso creciente de diversificación de las ocupa-
tradas en la agricultura. Entre los hogares sin
ciones en que la agricultura ha pasado a
tierra, se observan dos grandes concentraciones
representar en torno a la mitad de la PEA. Las
ocupacionales: la cuarta parte (25.4%) son asa-
actividades de la industria, incluyendo las
lariados agrícolas, y cerca de un tercio (33.8%)
artesanías y el trabajo en la construcción han
se inserta como asalariados del sector terciario,
pasado a sumar alrededor del 16.5% y las acti-
fundamentalmente en las zonas rurales más
vidades del comercio y los servicios en conjun-
próximas a áreas urbanas.
to acerca del 20% (cuadro VI.11).
Desde el punto de vista de la obtención de
Las zonas rurales del país presentan un
ingresos también existen diferencias muy mar-
peso relativamente similar entre hogares indí-
genas y no indígenas. El 49% de los hogares y
el 53.6% de la población activa rural se en-
cuentra en los hogares indígenas. La diferencia
Cuadro VI.11
entre la proporción de hogares indígenas y de Composición de la PEA rural (remunerada o no)
población activa correspondiente se explica según ramas de actividad y género 2000
porque existe un tamaño medio superior y una (Porcentajes)
proporción más elevada de personas activas
por hogar. En los hogares indígenas hay 2.4 Rama de

personas activas en promedio, en tanto que en- actividad Hombres Mujeres Total

tre los hogares no indígenas esta razón alcanza Agricultura 70.3 32.5 59.0

a 2.0 activos por hogar. Industria 5.8 22.7 10.8

Los datos anteriores reflejarían momentos Construcción 7.6 0.0 5.4

distintos de transición demográfica, junto a la Comercio 8.2 31.4 15.1

diferente importancia asignada a actividades Servicios 8.1 13.4 9.7

como la educación, entre los hogares indíge- Total 100.0 100.0 100.0

nas. Los hogares indígenas tienen una mayor


proporción de sus miembros en la agricultura Fuente: ENCOVI 2000, estimación expandida de la muestra.

(62.5%) en contraste con los hogares no indí-

-112-
El acceso a la tierra: continuidad y cambio

Cuadro VI.12
Perfiles socio-ocupacionales de hogares según condición étnica
y ocupación principal del jefe del hogar, 2000
(Porcentajes del total)

Ocupación miembros del hogar Jefatura indígena Jefatura no indígena Total


Asalariado agrícola 21.8 21.9 21.8
Patrón agrícola 0.9 1.4 1.1
Cuenta propia agrícola 16.7 15.0 15.9
No remunerados agrícolas 23.1 17.5 20.5
Asalariado industrial/artesanal 4.0 3.9 4.0
Patrón industrial/artesanal 0.5 0.5 0.5
Cuenta propia industrial/artesanal 5.3 2.3 4.0
No remunerados industrial/artesanal 3.1 0.8 2.0
Otros asalariados 11.9 20.8 16.0
Otros patrones 1.0 1.8 1.4
Otros trabajadores por cuenta propia 6.8 10.3 8.4
Otros no remunerados 4.8 3.8 4.4
Total (porcentajes) 100.0 100.0 100.0
Total (miles de personas) 1,435 1,243 2,678
Resumen según rama de actividad
Agricultura 62.5 55.8 59.3
Industria/artesanía 13.0 7.6 10.5
Terciario 24.5 36.6 30.2
Distribución de la PEA según condición étnica 53.6 46.4 100.0
Distribución de los hogares según condición étnica 49.0 51.0 100.0

Fuente: ENCOVI 2000.

cadas entre uno y otro tipo de hogar. En los que se pagan en el sector artesano/industrial.
hogares que tienen tierra, el 34.5% de los ocu- En efecto, en el año 2000, un varón asalariado
pados son asalariados; en tanto que en los ho- ganaba en promedio en la agricultura el equi-
gares sin tierra los asalariados llegan al 65.9%. valente a 1.7 dólares por día. Por su parte, un
asalariado varón industrial, ganaba aproxima-
E. Las fuentes damente 4.5 dólares por día. A su vez, en el
sector terciario, en promedio, los varones asa-
de ingreso de la población rural
lariados percibían unos 4.0 dólares por día.
El análisis de los ingresos anuales por persona Algo similar ocurría, en general, con las otras
ocupada según las principales categorías ocu- categorías de remuneración: los trabajadores a-
pacionales sugiere varias conclusiones. En pri- grícolas por cuenta propia ganaban menos que
mer lugar, los ingresos de las categorías agra- los industriales, y éstos menos que los del sec-
rias son inferiores a los obtenidos en el sector tor terciario.
terciario y éstos a su vez son inferiores a los

-113-
El acceso a la tierra: continuidad y cambio

Sin embargo, al examinar los ingresos de ciento del obtenido por los varones. Dos facto-
las mujeres, se observa en primer lugar, que en res explican estas cifras. Por una parte, el tiem-
promedio el ingreso de las mujeres equivale al po de trabajo remunerado anual promedio de
56.4% del de los varones. Si en promedio los las mujeres es inferior al de los hombres, debi-
varones rurales ganaban al año, en su ocupa- do a sus roles reproductivos. Por otro lado, las
ción principal, 2.5 dólares por día, las mujeres remuneraciones unitarias por día de trabajo es
obtenían, en promedio, 1.4 dólares por día. Un inferior, por lo general, para las mujeres.
panorama similar se encuentra en las distintas Al examinar la variable del ingreso por la
categorías, con la excepción de las asalariadas condición étnica se encuentran diferencias
agrícolas, donde en promedio obtenían una re- igualmente importantes. El ingreso total anual
muneración unitaria equivalente al 90.6 por promedio del hogar rural de los indígenas per-

Cuadro VI.13
Distribución de los hogares rurales según ocupación principal y acceso a la tierra, 2000
(Porcentajes)

Categoría ocupacional Con acceso a tierra Sin acceso a tierra Total


Asalariado agrícola 20.7 25.4 21.8
Patrón agrícola 1.4 0.1 1.1
Cuenta propia agrícola 20.3 1.0 15.9
No remunerados agrícolas 25.2 4.5 20.5
Asalariado industrial/artesanal 3.1 6.7 4.0
Patrón industrial/artesanal 0.4 0.8 0.5
Cuenta propia industrial/artesanal 4.0 4.2 4.0
No remunerados industrial/artesanal 2.1 1.9 2.0
Otros asalariados 10.7 33.8 16.0
Otros patrones 1.2 2.3 1.4
Otros trabajadores por cuenta propia 6.8 14.1 8.4
Otros no remunerados 4.1 5.2 4.4
Total (porcentajes) 100.0 100.0 100.0
Total PEA (miles de personas) 2,066 618 2,684
Resumen según rama de actividad
Agricultura 67.6 31.0 59.3
Industria/artesanía 9.6 13.6 10.5
Terciario 22.8 55.4 30.2
Distribución de la PEA según acceso a la tierra 77.0 23.0 100.0
Distribución de los hogares según acceso a la tierra 71.0 29.0 100.0

Nota: Los casos de trabajadores por cuenta propia, patrones y familiares no remunerados en la categoría de hogares sin
acceso a la tierra (propia o arrendada) se explicarían por el hecho de que estarían trabajando en tierras de otros hogares,
probablemente familiares, y no reportaron las tierras donde laboraban como controladas por el hogar de pertenencia.
Fuente: ENCOVI 2000.

-114-
El acceso a la tierra: continuidad y cambio

Cuadro VI.14
Ingreso anual según categoría ocupacional y género, 2000
(Quetzales y porcentajes)

Ocupados Ingreso anual Ing. mujeres/


en quetzales hombres
Categoría ocupacional Total Mujeres Hombres Mujeres (%)
(en miles) (%)
Asalariado agrícola 554.4 12.2 4,663 4,223 90.6
Patrón agrícola 28.6 11.3 12,499 4,097 32.8
Trabajador agrícola por cuenta propia 425.2 7.5 3,485 1,382 39.7
Asalariado industrial 106.8 40.4 12,725 3,994 31.4
Patrón industrial 13.4 40.5 16,788 1,326 7.9
Trabajador industrial por cuenta propia 108.1 84.0 6,221 1,982 31.9
Otros asalariados 427.9 24.7 10,955 5,834 53.3
Otros patronos 35.8 53.2 27,492 5,936 21.6
Otros trabajadores por cuenta propia 227.7 62.2 14,157 3,913 27.6
Total 1,927.9 26.7 7,033 3,965 56.4
Tasa bruta de participación 38.8 22.8
Tasa bruta de participación PEA remunerada 27.6 16.6

Fuente: ENCOVI, 2000.

cibe un total de 10,885 quetzales, tal como lo paración de los hogares según género de la je-
indica el cuadro VI.15. Allí se aprecia también fatura. El ingreso medio anual de los hogares
el ingreso de jefes de hogar no indígenas. La rurales encabezados por mujeres es equivalen-
explicación de este ingreso desigual radica en te al 55% de la media de los ingresos de los
diversas circunstancias que se encuentran en-
raizadas en la historia misma del país y en la
conformación de las relaciones sociales –en Cuadro VI.15
este caso oportunidades de acceso a la tierra o Ingresos de los hogares rurales según
al trabajo calificado– que vinculan a indígenas condición étnica del jefe, 2000
y no indígenas. Por ejemplo, vale la pena re-
cordar que un indígena tiene como promedio Miles Ingreso anual US$
de hogares por hogar por día y
nacional 0.52 de manzana de tierra, mientras
(quetzales) persona
que un no indígena alcanza en promedio cerca Indígena 608 10,885 0.69
de 1.5 manzanas. Las diferencias de niveles de No indígena 632 15,136 0.99
educación formal y técnica también son apre- Total 1,240 13,051 0.84
ciables.
Algo similar, pero más pronunciado que en Fuente: Tabulaciones a partir de ENCOVI 2000.
las diferencias interétnicas, ocurre en la com-

-115-
El acceso a la tierra: continuidad y cambio

hogares. Esto está asociado tanto al menor ac-


Recuadro VI.2
ceso a la tierra, y especialmente a las remune-
Acceso de las mujeres a la tierra
raciones medias por activo inferiores de las
mujeres que los hombres. La compra y venta
Según un estudio sobre la participación en el
de tierras asociadas al cumplimiento de los accionar del Fondo de Tierras (1999) el prome-
Acuerdos de Paz no ha alterado la situación de dio de participación del género femenino en las
menor acceso de las mujeres a la tierra. fincas entregadas solamente es del 14.4%. Ade-
más en el caso de la fincas pendientes de entre-
ga este mismo porcentaje se reduce al 7.15%.
Cuadro VI.16 Los datos consolidados –tierras entregadas y
Ingresos de los hogares rurales según tierras por entregar– de participación de hom-
género del jefe del hogar, 2000 bres y mujeres como beneficiarios del Fondo fin-
cas entregadas hasta junio de 1999, muestra
Género Anual % Diario que la situación de la mujer es muy desigual y
por hogar del total por persona en promedio su participación no supera el por-
Quetzales en dólares centaje el 8%. En el caso de legalización de tie-
Masculino 14,067 108.0 0.91 rras, la situación también es marginal, debido a
Femenino 7,228 55.0 0.50 que las mujeres no tienen acceso a los conoci-
Total 13,063 100.0 0.84 mientos técnicos y jurídicos indispensables.

Fuente: ENCOVI 2000. Fuente: CARE, 2000.

-116-
Situación del medio ambiente y los recursos naturales

Introducción anterior); la Ley de Áreas Protegidas en 1996


(modificaciones de artículos importantes, como
El objetivo de este Capítulo es documentar la el de la integración del Consejo); la Ley de
situación actual de los recursos naturales y del Territorios Reservas del Estado en 97 (cambio
ambiente en Guatemala. En particular, busca en todo el cuerpo legal); la Ley del Fondo de
explicitar las relaciones entre los problemas Tierras de 1998; y la creación del Ministerio de
ambientales y los sectores productivos, entre el Ambiente y Recursos Naturales en el 2000.
medio ambiente y la salud, el papel de las mu- En términos generales, los cambios habi-
jeres en el uso y conservación del medio am- dos marcan notables avances en materia legal,
biente y los recursos naturales en el país. apuntando a un fortalecimiento institucional y
También se presenta un panorama de la a un aumento en las regulaciones que generan
situación legal, institucional y política, tratan- un impacto positivo en el ambiente. Esto es
do de evidenciar los cambios ocurridos en los evidente especialmente en la institucionalidad
últimos cinco años. Se ha buscado información forestal (creación del Instituto Nacional de
de distintas fuentes, que si bien permitió docu- Bosques), institucionalidad del manejo del me-
mentar parcialmente la situación ambiental del dio ambiente (creación del Ministerio de Am-
país, también puso en evidencia la carencia de biente y Recursos Naturales), inclusión del
información integral y sistemática en relación tema género y manejo sostenible en la regula-
con el estado de los recursos naturales y el ción de tierras, y fortalecimiento de la capaci-
ambiente. dad decisoria en CONAP.
La experiencia de los últimos años en re-
lación con las leyes plantea tres problemas a)
A. Evolución
la insuficiencia de los recursos humanos y fi-
del marco legal e institucional
nancieros asignados a las instituciones; b) la
La legislación guatemalteca relacionada con el carencia de precisión de las leyes y la falta de
medio ambiente y los recursos naturales parte reglamentos básicos, que reduzcan la discrecio-
de preceptos generales y mandatos establecidos nalidad y mejoren la eficacia de la legislación
en la Constitución de la República, tales como para detener la degradación del medio ambien-
el artículo 97, que trata sobre la protección del te; y c) la debilidad de la administración de la
ambiente y el equilibrio ecológico; el artículo justicia.
119 inciso c), que trata de las obligaciones del En primer lugar, parte del problema am-
Estado en la protección y aprovechamiento de biental es la poca asignación de recursos finan-
los recursos naturales; y el 126 que declara de cieros a las instituciones encargadas. La asig-
urgencia nacional e interés social la refores- nación de recursos para apoyar las políticas
tación del país y la conservación de los bos- ambientales fue en el 2001 muy reducida en
ques. El cuadro VII.1 presenta las leyes vigen- comparación con el alcance de los objetivos de
tes que tienen relación directa con el ambiente. política, los objetivos institucionales o la sim-
Desde 1996 se han realizado importantes ple aplicación de las leyes correspondientes. El
cambios en la legislación ambiental y de recur- cuadro VII.2 presenta los presupuestos de tres
sos naturales. Cinco leyes han sido cambiadas de las instituciones vinculadas directamente
totalmente o modificadas en forma sustancial, con el medio ambiente y los recursos naturales
a saber: la Ley Forestal en 1996 (el cuerpo le- renovables en el 2001. Además comprende
gal sustituyó completamente a la Ley Forestal otros recursos financieros, como los del Pro-

-119-
-120-
Cuadro VII.1
Leyes vinculadas directamente al tema de medio ambiente y recursos naturales.

Nombre de la ley Tema central Institución ejecutiva Acciones que regula Vacíos Traslapes

Ley de Protección y Contaminación y Ministerio de Ambien- Actividades producti- Administración y Obligatoriedad de realizar estudios de
Mejoramiento del estudios de impacto te y Recursos Natura- vas agroindustriales, manejo del agua impacto ambiental, en actividades reguladas
Medio Ambiente, ambiental les (MARN) industriales y de por leyes específicas.
Decreto legislativo 68- construcción
86

Ley de Áreas Protegi- Conservación y Consejo Nacional de Actividades dentro de a) Administración de a) Manejo y administración forestal con la
das y sus reformas, manejo de áreas Áreas Protegidas las áreas protegidas y zonas costero- Ley Forestal;
Decretos legislativos protegidas (CONAP) utilización de la marinas; b) Administración de recursos
Nos. 4-89, 110-96, biodiversidad b) Ausencia de hidrobiológicos y administración de la
18-89 y 117-97 incentivos en áreas biodiversidad -sobre todo la cultivada- con
protegidas la Ley del Organismo Ejecutivo y el Regla-
mento del Ministerio de Agricultura;
c) Administración de tierras nacionales con
la Ley del Fondo de Tierras;
d) Exploración y explotación petrolera con
la Ley de Hidrocarburos.

Ley Forestal, Decreto Producción forestal Instituto Nacional de Administración de a) Biodiversidad Manejo y administración forestal con la Ley
legislativo No. 101-96 sostenible; manejo de Bosques (INAB) tierras con bosque y forestal; de Áreas Protegidas.
bosques y plantacio- de vocación forestal b) Suelos forestales
nes forestales

Modificación a la Ley Creación del Ministe- Ministerio de Ambien- Funcionamiento del a) Administración del Administración de recursos hidrobiológicos
del Organismo rio de Medio te y Recursos Natura- Ministerio de Ambien- agua; y administración de la biodiversidad -sobre
Ejecutivo (Creación del Ambiente y Recursos les te y Recursos Natura- b) Manejo y conser- todo la cultivada- con la Ley del Organismo
MARN), Decreto Naturales les vación de suelos Ejecutivo y el Reglamento del Ministerio de
legislativo 90-2000 Agricultura.

Ley de Hidrocarburos, Administración de la Ministerio de Energía Establecimiento de Estándar de protec- Exploración y explotación petrolera con la
Decreto legislativo exploración y y Minas normativas para ción ambiental para Ley de Áreas Protegidas.
109-86 explotación de mitigar la explotación actividades petroleras
hidrocarburos de hidrocarburos
especialmente el
petróleo

Ley de Minería, Administración de la Ministerio de Energía Establecimiento de Estándar ambientales Reconocimiento, exploración, explotación y
Decreto legislativo 48- exploración y y Minas normativas para para actividades operaciones mineras con la Ley de Áreas
97 explotación de mitigar las operacio- mineras Protegidas.
minerales nes mineras
Situación del medio ambiente y los recursos naturales
Situación del medio ambiente y los recursos naturales

grama de Incentivos Forestales (PINFOR). 1 El tantes que impiden acciones integrales y cohe-
total de recursos para la gestión ambiental re- rentes para proteger ciertos recursos naturales
presentaba sólo el 1.6% del presupuesto nacio- que están sujetos a degradación. Éste es el caso
nal en el 2001. de los recursos suelo y agua, cuyo uso se en-
Según estudios realizados por el Proyecto cuentra normado por una serie de instrumentos
de Fortalecimiento Institucional para las Polí- legales, de diversa índole y jerarquía, que no
ticas Ambientales (FIPA ), de este total de inver- sólo dejan vacíos reguladores sino que también
siones, 50.4% son de origen gubernamental, en la práctica son de difícil aplicación. En los
49% de la cooperación internacional y 0.5% de últimos cinco años se han desarrollado con ca-
origen privado. Las inversiones se realizan en rácter propositivo varios proyectos de Ley de
los siguientes temas: manejo de amenazas y Aguas y de Ley de Suelos, pero no han supera-
reversión de impactos (42%), manejo sosteni- do los niveles técnicos y de consulta.
ble de recursos naturales (41%), conservación Finalmente, los avances en materia de le-
(16%) y el resto en actividades de fortaleci- gislación ambiental no han sido acompañados
miento institucional. por suficientes incentivos financieros para lo-
Además, uno de los problemas que no sólo grar que los agentes económicos y los actores
afecta al tema ambiental, sino también a toda sociales se vuelquen hacia actividades ambien-
la administración pública, es la obsoleta Ley de talmente saludables. En este sentido, sustentar
Servicio Civil. Esta situación no sólo afecta la el mejoramiento del ambiente en el aumento de
carrera del funcionario público, sino el reclu- las regulaciones parece ser un enfoque incom-
tamiento y conservación de personal de alta
calidad.
En segundo lugar, la falta de reglamenta-
Cuadro VII.2
ción de la Ley de Medio Ambiente resulta en
Presupuesto de instituciones, programas y
la carencia de precisión, claridad y estabilidad proyectos relacionados con el ambiente, 2001
en las regulaciones ambientales. La actual ac- (Miles de quetzales y porcentajes)
tividad reguladora se basa en un aumento de
requisitos burocráticos, con un impacto poco Institución
significativo en la protección o restauración de Presupuesto Otros recursos % del
los recursos naturales y del ambiente. Éste es 2001 financieros presupuesto
(en miles de Q.) (en miles de Q.) general de
el caso, por ejemplo, de los estudios de impac- la nación
to ambiental, cuya aplicación como medidas MARN 37,000 – 0.16
concretas de mitigación carece de mecanismos CONAP 38,000 – 0.17
eficaces de verificación en el campo. El requi- INAB 42,000 61,000 (PINFOR) 0.45
sito de los estudios de impacto ambiental es Programas
exigido incluso para actividades cuyo impacto y Proyectos con
es predecible y factible de ser regulado por financiamiento
normas de carácter genérico, que serían más externo – 189,000 0.82
efectivos, menos discrecionales y cuya aplica- Total 117,000 250,000 1.6
ción conllevaría menos gasto en trámites buro-
cráticos. Fuente: Elaboración propia con datos de presupuestos de
A pesar de la diversidad de leyes dirigidas cada institución.

a la protección del ambiente, hay vacíos impor-

1
. PINFOR es el Programa de Incentivos Forestales, basado en el
pago en efectivo por parte del Estado a propietarios de tierra,
para reforestación y manejo de bosques naturales.

-121-
Situación del medio ambiente y los recursos naturales

pleto dadas las limitaciones del sistema de ad- alguna coherencia en los últimos cinco años,
ministración de justicia. dado que la ejecución del marco institucional
En síntesis, se puede afirmar que existe se desarrolla en el contexto de la política na-
suficiente legislación, pero algunas leyes care- cional forestal. La creación del MARN ha gene-
cen de sus respectivos reglamentos, lo que oca- rado grandes expectativas para el sector am-
siona un amplio grado de discrecionalidad en biental. Sin embargo, aún no se cuenta con una
su aplicación. Por otro lado, la falta de respal- política nacional sobre el medio ambiente y los
do financiero no le permite a las instituciones recursos naturales, ni sobre mecanismos prác-
asumir todas las obligaciones legales. De he- ticos de coordinación con los sectores afecta-
cho, el aumento de regulaciones ha provocado dos por regulaciones ambientales. Además, y a
un mayor número de infractores, pero la debi- pesar de algunos avances en ciertos temas es-
lidad del sistema de justicia ha dificultado la pecíficos, el enfoque de género en el manejo
efectividad para cumplir sus mandatos. Por úl- del ambiente sigue siendo materia pendiente en
timo, la mayor parte de la legislación provoca las políticas ambientales formuladas, aunque
un aumento en los costos de producción sin hay proyectos de conservación y manejo de
que ésta sea acompañada de instrumentos fi- recursos naturales que incluyen el enfoque de
nancieros que provoquen cambios en los siste- género como un tema transversal (véase el re-
mas de producción y consumo. cuadro VII.1).

B. Principales rasgos C. El sistema guatemalteco


de las políticas en ambiente de áreas protegidas (SIGAP)
y recursos naturales
El Consejo Nacional de Áreas Protegidas
No obstante algunos avances, continúan exis- ( CONAP) se creó mediante el Decreto 4-89,
tiendo vacíos y contradicciones en las políticas modificado por el Decreto 110-96. Con dicho
de manejo de recursos naturales y medio am- cuerpo legal se creó el Sistema Guatemalteco
biente. La carencia de una política ambiental de Áreas Protegidas (SIGAP ), conformado por
integral propicia conflictos entre sectores y todas las áreas protegidas y por las entidades
agudiza la incertidumbre para los gentes eco- que las administran. A finales del 2001, el
nómicos. En algunos sectores como el forestal, SIGAP poseía 123 áreas protegidas con el obje-
biodiversidad y áreas protegidas, a partir de to de conservar ecosistemas naturales (vegeta-
1999 se emitieron políticas sectoriales que aún ción o fauna silvestre) o proteger bellezas
se mantienen. Para otros recursos de gran rele- escénicas y rasgos culturales. Estas áreas abar-
vancia, como suelo y agua, no hay principios, can aproximadamente 31,129.1 km2 y represen-
objetivos, o instrumentos de política definidos. tan el 28.6% del territorio nacional.
El cuadro VII.3 muestra los principales ras- De la totalidad de áreas protegidas, 103 de
gos de las políticas existentes. A pesar de que ellas (84%), tienen extensiones inferiores a 10
existen planteamientos concretos de política, mil hectáreas mientras que en el otro extremo
en general las propuestas no están respaldadas 5 de ellas sobrepasan las 100 mil hectáreas (sin
por instrumentos efectivos que operacionalicen incluir las zonas de amortiguamiento). El cua-
las mismas. No hay políticas ambientales para dro VII.4 recoge información relevante sobre
recursos no renovables y para la contaminación las áreas protegidas.
del ambiente. El sector forestal ha alcanzado

-122-
Situación del medio ambiente y los recursos naturales

El SIGAP está conformado por categorías internacionalmente y acreditadas ante el Con-


de manejo que favorecen el cumplimiento de sejo Mundial Forestal (FSC).
objetivos tanto de conservación estricta como En 1997 solamente el 13% del total de
de uso sostenido de los recursos naturales. So- áreas protegidas declaradas contaba con un
lamente el 45.18% de la superficie del SIGAP se plan maestro aprobado y en ejecución. Este
encuentra bajo categorías de manejo estricto o porcentaje subió en 1999 a 34%, cubriendo el
proteccionista mientras que el 54.82% restante 83% de la superficie total del SIGAP. El bajo
tiene categorías de manejo menos estrictas o de porcentaje con respecto al número de áreas se
uso múltiple. Los casos de unidades forestales debe a la inclusión formal de 27 volcanes y al
extensivas bajo manejo más importantes en menos 5 parques nacionales que fueron decla-
Centroamérica se desarrollan en la Zona de rados áreas protegidas por diferentes instru-
Uso Múltiple de la Reserva de Biosfera Maya mentos legales a partir de la década de los años
(RBM). Actualmente existen 557,815.4 ha bajo cincuenta. Con la declaratoria de al menos 30
manejo especial, que corresponde al 27% de la reservas naturales privadas durante el período
RBM y al 5% del territorio nacional. De ellas, 2000-2002, el número de áreas protegidas cre-
cerca de 359,561 mil ha. han sido certificadas ció y el porcentaje de las que no cuentan con

Recuadro VII.1
Las mujeres y el medio ambiente

En el Programa de Incentivos Forestales (PINFOR), que promueve la reforestación y el manejo fo-


restal a través del pago en efectivo a silvicultores y silvicultoras solamente 61 proyectos de un total
de 849 (al 2001) benefician a mujeres, lo que equivale al 7.2%. Los proyectos propuestos por mu-
jeres representan el 7.5% del área total de todos los proyectos. Los datos sobre acceso a la tierra,
la compra de fincas y los incentivos forestales permiten suponer que la participación de la mujer
en los temas ambientales y de recursos naturales no supera el 10%. Un análisis de los expedientes
de las 116,209 adjudicaciones de tierra efectuadas entre 1954 y 1996, indica que el 8% tuvo a
mujeres como destinatarios (9,240).
Sin embargo, existen algunas actividades en donde hay mayor participación de la mujer, como
en la cosecha y exportación de xate.* Según Ormeño, de las 242 personas que trabajan en esta
actividad 45 son mujeres, es decir 18.5%. Ese estudio concluye que actualmente la mayoría de re-
presentantes legales de las empresas dedicadas al xate son mujeres (57%), lo que denota una es-
pecial confianza en los exportadores en delegarles dicha responsabilidad.
Un caso similar sucede con el cultivo de los huertos familiares en zonas semiáridas de Guatema-
la; Fortmann indica que las mujeres son las mayores usuarias de la diversidad genética en los huer-
tos familiares y tienen buen conocimiento de los usos y propiedades de las plantas. Según esa fuen-
te, en la región semiárida de Guatemala, en el 54% de los huertos familiares la mujer es la
responsable principal de su manejo, mientras que el 24% de los huertos son atendidos por hom-
bres y el 22% por todos los miembros de la familia.
Esas experiencias sugieren que una participación mayor de las mujeres podría contribuir a mejo-
rar la administración y manejo de los recursos naturales, apoyados en el hecho que las mujeres
poseen un papel importante no sólo en el acceso, sino también en el consumo final de algunos
productos (alimentación, agua, leña).

(*) Xate: pequeña palma del género Chamadorea, que se encuentra en la parte baja de los bosques de Petén; su follaje se
cosecha con fines ornamentales. Actualmente es exportada a Estados Unidos.
Fuente: Elaborado con base en Ormeño 2002 y Leiva, Azurdia & Ovando 2000.

-123-
-124-
Cuadro VII.3
Principales elementos de las políticas existentes en ambiente y recursos naturales

Elementos de política Política Nacional Agropecuaria Política Nacional forestal (INAB) Política Nacional de Áreas Estrategia Nacional de
(MAGA) Protegidas (CONAP) Biodiversidad (CONABIO)*

Problemas que las motivan * Pobreza y desempleo rural. * Avance de frontera agrícola y *Expansión de la agricultura de *Debilidad institucional y del
* Limitada competitividad y pérdida de bosque natural. subsistencia y frontera urbana Estado de derecho.
productividad. * Poca capacidad competitiva e industrial. *Irregularidades de los
* Falta de garantía y certeza ju ante apertura comercial y *El cambio de uso de la tierra y derechos de propiedad y uso
rídica sobre el uso de la tierra. globalización. su impacto en la sostenibilidad. de la tierra y recursos
* Cambio de uso de la tierra *Crecimiento poblacional y naturales.
hacia actividades diferentes a demanda de los recursos. *Manejo no integrado de los
su capacidad productiva. *Reducida capacidad del sector recursos naturales y paisaje.
* Alta demanda de productos forestal. *Escasa valoración de la
del bosque usados como *Modelo de agro exportación biodiversidad.
energía (leña). que amenaza la pérdida de *Insuficiente investigación,
* Poca coordinación biodiversidad. conocimiento e información.
institucional. *Amenaza por especulación del *Fuerte demanda, presión y
aprovechamiento de recursos amenazas sobre la
minerales e hidrocarburos. biodiversidad.

Propósito Mejoramiento de la calidad de Garantizar la provisión de Garantizar la provisión de Orientar, coordinar y ordenar
vida de la población que bienes y servicios del bosque bienes y servicios ambientales y las acciones de los actores
depende del sector (naturales o cultivados) para el la conservación de la diversidad principales relacionados a la
agropecuario. bienestar social y económico biológica para el bienestar biodiversidad, para que la
de la población. social y económico de la conservación y uso sosteni-
población. ble de los recursos vivientes.

Objetivos * Sostenibilidad agrícola y * Fortalecer la conservación de *Conservar la diversidad *Crear el marco institucional y
de recursos naturales. áreas silvestres dentro o fuera biológica amenazada. regulador adecuado.
* Convertir ventajas comparativas del SIGAP y de ecosistemas *Contribuir a la conservación y *Conservación in situ de la
en competitivas. forestales especiales, zonas de buena administración de la biodiversidad.
* Promover inversiones estratégi- recarga hídrica y sitios rele- base productiva de recursos *Uso y valoración de las
cas. vantes por su biodiversidad. naturales. especies silvestres.
Situación del medio ambiente y los recursos naturales
* Abastecimiento y estabilidad * Revalorizar el valor económico *Revalorizar el aporte económi *Uso y valoración de recursos
alimentaria. de los bosques naturales. co del paisaje, los bosques y la genéticos.
* Participación dinámica y *Promover el manejo sostenible biodiversidad. *Conocimientos información
eficiente de agentes de los bosques. *Contribuir al manejo para la gestión.
económicos. * Contribuir a la restauración de biorregional y a la restauración *Abordar las amenazas a la
* Descentralización sectorial. la base productiva de vocación de la base productiva en tierras biodiversidad.
forestal. de vocación forestal. *Conducir la implementación
* Recuperar áreas de vocación *Contribuir a la protección del de las estrategias.
forestal. patrimonio arqueológico,
* Fomentar la inversión publica y histórico y cultural de la
privada en la actividad nación.
forestal. *Contribuir al aumento de la
competitividad del sector de
conservación.
*Contribuir a la formación de
una cultura nacional ambiental.
*Fomentar la inversión en áreas
protegidas.
Situación del medio ambiente y los recursos naturales

*Propiciar una administración


pública eficiente y eficaz.

Áreas y ejes de acción * Certeza jurídica sobre uso, * Fortalecimiento del SIGAP. *Administración integral del *Institucionalidad y Estado de
tenencia y propiedad de la * Fomento del manejo producti- SIGAP. derecho.
tierra. vo de bosques naturales. *Fortalecer la representatividad *Conservación in situ de la
* Uso y maneo del recurso agua. * Silvicultura de plantaciones. biológica y cultural. biodiversidad.
* Ordenamiento territorial en * Fomento de sistemas *Fomento al manejo productivo *Uso y valoración de las
tierras rurales. agroforestales, silvopastoriles de bienes y servicios ambienta especies silvestres.
* Desarrollo productivo comercial. en tierras de vocación forestal. les. *Uso y valoración de recursos
* Fomento a la ampliación y *Restauración ecológica de genéticos.
modernización del parque espacios naturales degradados. *Conocimientos información
industrial de transformación *Aumento de la disponibilidad para la gestión.
primaria y secundaria. de información sobre el *Abordar las amenazas a la
patrimonio natural y cultural. biodiversidad.
*Fortalecimiento y conservación *Conducir la implementación
de la participación de la de las estrategias.
sociedad civil.
*Consolidar sistemas e instru
mentos de financiamiento.

-125-
Situación del medio ambiente y los recursos naturales

plan maestro, se redujo a un 28% del total. D. Características


Pese a ello, se estima que al menos el 83% de de los recursos naturales
la superficie nacional de áreas protegidas se
administra al amparo de este instrumento de 1. Características de los recursos hídricos
planificación, pues las reservas naturales priva-
das no superan el 1% de la superficie del El sistema montañoso del país conforma tres
SIGAP. Este hecho, sin embargo, pone de relie- grandes vertientes hidrográficas, de las cuales
ve la necesidad de mejorar los instrumentos de un 22% drena hacia el océano Pacífico, un 31%
planificación y la administración integral de al drena hacia el mar Caribe y un 47% drena ha-
menos 50 áreas protegidas de pequeña superfi- cia el Golfo de México. Este sistema está con-
cie cuyo valor en términos de biodiversidad es formado por 38 cuencas hidrográficas que
significativo, sobretodo cuando se trata de vol- constituyen la base para la cuantificación y ma-
canes con alto grado de endemismo. nejo de los recursos hídricos. Se estima que el

Cuadro VII.4
Sistema guatemalteco de áreas protegidas según categorías de manejo

Categorías(a) Número Área (ha) (%)


Categoría I: Reservas biológica o ecológica, Biotopos (c) 7 26,488 0.8
Categoría II: Parques nacionales (terrestre o marino), Parque regional (d) 26 59,802 1.9
Categoría III: Monumento natural, Monumento cultural,
Parque histórico, Monumento natural y cultural 5 6,399 0.2
Categoría IV: Reservas forestales, Zonas de veda, Refugios
de vida silvestre, Manantiales protegidos, Reservas naturales privadas 77 236,279 7.4
Categoría VI: Reserva de Biosfera, Áreas de uso múltiple 8 1,918,096 60.0
Zonas de amortiguamiento (e) 948,341 29.7
Total (f) 123 3,195,405 100.0
Porcentaje del país sin zonas de amortiguamiento (%) 20.6
Porcentaje del país con zonas de amortiguamiento (%) 29.3

Referencias:(a) Formalmente no se han declarado áreas protegidas bajo categoría V (Vías escénicas y Áreas Recreativas
Naturales), aunque en la práctica, varias de ellas tienen esta finalidad. (b) Es el número considerando unidades de conserva-
ción independientes. Si la Reserva de Biosfera Maya (RBM) se considera como una sola unidad, el número se reduce a 116.
(c) Categoría I: la superficie de los Biotopos Laguna del Tigre, Dos Lagunas y San Miguel La Palotada, se contabiliza dentro
de la RBM. (d) Categoría II: la superficie de los Parques Nacionales Sierra del Lacandón, Laguna del Tigre, Tikal y Mirador
Río Azul, se contabiliza dentro de la RBM. (e) Es la superficie consolidada de las zonas de amortiguamiento de las zonas de
veda (volcanes), RBM, San Román, El Pucté, Chiquibul Montañas Mayas, Xutilja, Sierra de las Minas y Cerro san Gil. (f) La
superficie total es aproximada, pues existen algunos traslapes derivados de la declaratoria de algunas reservas naturales
privadas dentro de áreas mayores previamente declaradas con otras categoría de manejo. Sin embargo la estimación no se
modificará en más de 1% de la superficie total.
Fuente: Gálvez, 2002.

-126-
Situación del medio ambiente y los recursos naturales

55% del territorio de las cuencas hidrográficas El sector forestal de Guatemala genera una
de Guatemala corresponde a cuencas compar- producción maderable y no maderable. Esta
tidas con México, Belice, El Salvador y Hon- producción tiene sus mayores aportes en made-
duras.2 ra en rollo (utilizada principalmente con fines
La precipitación media anual fluctúa entre energéticos), además de productos como el car-
500 y 6,000 mm 3 con un promedio de 2,000 bón vegetal. Se estima que de toda la produc-
mm anuales en todo el país. Las lluvias se con- ción forestal entre el periodo 1995-1999, se
centran entre los meses de junio y septiembre, utilizó un 97% como combustible, es decir leña
mientras que entre noviembre y abril disminu- y carbón, lo que significa que sólo el 3% de la
yen en todo el país. Se estima que el 41% del madera fue industrializada.
agua que precipita escurre superficialmente Pese a lo anterior, en el periodo 1994-2000
hacia los océanos.4 Los ríos más importantes (cuadro VII.6) se evidencia una tendencia al in-
del país son el Motagua (240 m 3/s), Usuma- cremento de las exportaciones, aunque las
cinta (1,800 m3/s) Polochic (161 m3/s), Sarstún importaciones crecieron más dinámicamente,
(172 m3/s), Ixcán (165 m3/s). El caudal super- destacando dentro de las primeras un incre-
ficial del país se estima en 3,190 m3/s que co- mento de la madera aserrada.
rresponde a un volumen de 100.6 millones El país aún no saca provecho de su poten-
de metros cúbicos.5 cial como exportador de productos forestales,
El sistema lacustre del país está conforma- para lo cual se requiere una vigorosa política
do por 7 lagos, 365 lagunas y 779 lagunetas de promoción dirigida por el Estado con una
que conforman 1,206 km2 de espejo de agua. El activa participación del capital privado.
lago de Izabal es él más grande con 589.6 Actualmente la balanza comercial nacional
km2.6 Con base en el índice de infiltración na- en relación con los productos forestales es ne-
cional se estima que el potencial de agua sub- gativa (cuadro VII.7 y gráfica VII.1). En 1994
terránea del país es de 33,699 millones de me- era de -87.8 millones de dólares y para el 2000
tros cúbicos.7 se elevó a -173.6 millones. Este déficit se ori-
gina en los grandes volúmenes de importacio-
nes de papel y cartón, que para el año 2000
2.Características
representaron el 91% del total de importacio-
del recurso bosque
nes de productos forestales.
La cobertura forestal estimada en 1999 era
equivalente al 45.3% del territorio nacional. 8 3.La situación de
De este total, los departamentos con mayor la biodiversidad y áreas protegidas
cobertura son Petén (43%), Alta Verapaz (10%)
e Izabal (8%). Los departamentos con menor La biodiversidad es uno de los mayores capita-
cantidad de bosques son Suchitepéquez (0.1%), les naturales de Guatemala. Si bien se tienen
Retalhuleu (0.1%) y Escuintla (0.4%). La dis- inventarios incompletos de especies, se han re-
tribución de la cobertura forestal en el país portado 7,745 especies de flora nativa. De
muestra cómo la mayoría de las cuencas ellas, 445 especies son arbóreas latifoliadas y
hidrográficas han perdido su cobertura natural 27 especies coníferas, que colocan al país en el
en las partes altas. lugar 24 de los 25 países con mayor diversidad

2 6
INSIVUMEH 1985. Castañeda 1999.
3 7
CCAD-SGSICA 2000. MAGA 2000.
4 8
INSIVUMEH 1985. INAB 2000. Incluye 35.7% de grandes complejos de bosques
5
INSIVUMEH 1985, 2002. latifoliados, coníferos y mixtos; 9.5% de bosque secundario y
arbustivo.

-127-
Situación del medio ambiente y los recursos naturales

Cuadro VII.5
Producción de madera y pulpa en Guatemala
(En miles de metros cúbicos)

Producto 1995 1996 1997 1998 1999


Total 13,589 13,087 12,995 12,995 13,300
a) Combustible de madera, incluida madera
para carbón vegetal 12,794 12,794 12,794 12,794 12,794
b) Rollo industrial bruto 795 293 201 201 506
Trozas para aserrar y para chapas 753 251 159 159 504
Otras maderas en rollo industrial 42 42 42 42 42
Carbón vegetal de madera 89 89 89 89 89
Madera aserrada 355 355 355 355 355
Tableros de madera 43 43 43 43 43
Papel de desecho 18 18 18 18 18
Papel y cartón 31 31 31 31 31

Fuente: PAFG, 2001, con base en datos de FAOSTAT / Year Book 1999.

Cuadro VII.6
Balanza comercial de madera,* 1994-2000
(Millones de dólares y miles de toneladas métricas)

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000


Millones de US dólares
Exportaciones 16.8 15.8 17.8 18.0 18.1 21.0 20.5
Importaciones 5.6 6.0 5.3 6.6 9.9 10.1 11.2
Balanza 11.2 9.8 12.5 11.4 8.2 10.9 9.3
Miles de toneladas métricas
Exportaciones 35.9 42.1 60.2 37.1 37.1 44.9 43.4
Importaciones 9.7 11.3 10.1 12.3 19.3 19.0 23.1
Balanza 26.2 30.8 50.1 24.7 17.8 25.9 20.3

(*) Madera (SAC 2001, Cap. 44): Combustible, manufacturas varias, madera aserrada, madera densificada, terciada, tableros
chapa, y rollo industrial o troza.
Fuente: PAFG, 2001, con base en cifras del Banco de Guatemala.

-128-
Situación del medio ambiente y los recursos naturales

Cuadro VII.7
Balanza comercial de los principales productos forestales de Guatemala,* 1994-2000
(Millones de dólares)

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000


Exportaciones 39.8 32.3 64.8 69.0 74.4 74.6 81.7
Importaciones 127.6 181.2 131.4 182.3 246.3 218.8 255.4
Balanza comercial -87.8 -148.8 -66.6 -113.3 -171.9 -144.3 -173.6

(*) Incluye: Madera (manufacturas varias, madera aserrada, madera densificada, terciada, tableros, chapa, y rollo industrial o
troza), papel y cartón, muebles, y pulpa.
Fuente: PAFG, 2001, con base en cifras del Banco de Guatemala.

arbórea en el plano mundial. En relación con la en Chiquimula, San Marcos, Huehuetenango y


fauna nativa, se reportan 1,651 especies Jutiapa.
vertebradas de las cuales 688 son aves, 435 son En la producción de hidrocarburos el país
peces, 213 son mamíferos, 209 son reptiles y se divide en tres cuencas: la de Petén, la de
106 anfibios. La diversidad de especies de in- Amatique y la del Pacífico. En la primera exis-
vertebrados se desconoce, si bien se estima en ten los campos activos petroleros, mientras en
el orden de los cientos de miles. De las espe- las dos últimas sólo se tienen indicios de pre-
cies conocidas de flora y fauna se reportan sencia de hidrocarburos y gas natural en el
1,170 como endémicas del país.9 subsuelo. 11 La actividad petrolera comprende:
a) la exploración y explotación de hidrocarbu-
4.El potencial de ros, b) la refinación y/o transformación, y c) la
la minería y los hidrocarburos importación, comercialización y el transporte.
A principios del 2002 existían 133 pozos
El país cuenta con una riqueza importante en perforados, de los cuales 27 están ubicados en
minerales y rocas de aplicación industrial. En- el campo Xan en Petén y aportan una produc-
tre 1996 y 2000 la producción minera aumentó ción de 23,500 barriles/día, siendo un 90%
en un 69%. El valor de la producción creció de para exportación y el resto para consumo na-
83.3 a 140.4 millones de quetzales. Hasta prin- cional. La infraestructura petrolera del país in-
cipios del año 2002 se han asignado 567 dere- cluye un oleoducto dividido en tres secciones
chos mineros que incluyen las fases de recono- que cruzan los principales campos petroleros,
cimiento, exploración y explotación minera. 10 con una extensión de 474 km de longitud y una
Hacia el 2002 se reporta la existencia de 35 capacidad de 430 mil barriles de petróleo.12
minerales bajo explotación, entre los que des- A fines del 2001 existían dos refinerías,
tacan por su mayor producción el feldespato, una de las cuales estaba en Escuintla, la Texas
yeso, arenas, caliza, mármol y sílice. Adicio- Petroleum Company, que procesa crudo impor-
nalmente se han reportado importantes hallaz- tado de Venezuela, con capacidad de 17,600
gos en trabajos exploratorios en minas de oro barriles/día de combustible para consumo na-

9 11
CONAP 1999. MEM 2001.
10 12
MEM 2002. MEM 2002.

-129-
Situación del medio ambiente y los recursos naturales

Gráfica VII.1
Balanza comercial de los principales productos forestales de Guatemala, 1994-2000
(Millones de dólares)

cional. La otra se encontraba en Petén, la Mini- Cuadro VII.8


refinería Basic Resources International, con Potencial hídrico e hidrobiológico de Guatemala
una capacidad de procesar 6,000 barriles /día, (Kilómetros cuadrados)
pero que sólo producía 1,600 barriles/día de
petróleo, dada la baja demanda de productos Departamento Área del recurso hídrico
Aguas Aguas Acuícola
como el asfalto. Estas refinerías cubrían un
marítimas interiores
25% del consumo nacional de combustibles. Guatemala 33 5
Escuintla 62 310
5.Los recursos costeros Santa Rosa 45 497
Jutiapa 52 251
El país cuenta con recursos costeros en el océa- Suchitepéquez 83,000 27 136
no Pacífico y en el Mar Caribe. La línea coste- Retalhuleu 33 784
ra tiene una longitud total de 403 kilómetros, San Marcos 13 76
de los cuales 148 km. corresponden a la Costa Izabal 2,100 453 50
Atlántica y 255 a las costas del Océano Pacífi- Petén 520 35
co. Las actividades pesqueras marinas se han Quetzaltenango 26 8
llevado a cabo en los arrecifes continentales Sololá 136 2
del Atlántico y del Pacífico, en 14,700 km2 y Zacapa 11 36
2,100 km 2 respectivamente. Sin embargo, en Jalapa 16 39
los últimos cinco años, las actividades se han Progreso 9 8
extendido en toda la zona económica pesquera
del Océano Pacífico, estimada en 83,000 km2 13 Fuente: UNIPESCA, 1999.
y parcialmente, dentro de la zona económica

13
Cifra tomada de UNIPESCA 1999. Por otro lado, la FAO, en el jurisdiccional pesquera del Pacífico en 92 mil km2 y la zona ju-
perfil pesquero de país, capítulo Guatemala, calcula la zona risdiccional pesquera del Atlántico en 31 mil km2.

-130-
Situación del medio ambiente y los recursos naturales

pesquera del Atlántico. El cuadro VII.8 indica el En el caso de la pesca artesanal, en las re-
tipo y extensión del área con potencial giones del canal de Chiquimulilla se ha detec-
hidrobiológico del país. tado que la participación de la mujer ha sido
En el Océano Atlántico se lleva a cabo importante, dado que un 20% del tiempo es
pesca en pequeña escala y pesca artesanal, en dedicado a actividades pesqueras. En estas re-
tanto que la pesca industrial no es permitida en giones de Guatemala, la pesca se ha converti-
la Bahía de Amatique y como se muestra en el do en un potenciador que contribuye a la segu-
cuadro VII.10 se registran bajos niveles de pro- ridad alimentaria y a la ocupación de mano de
ducción en la Costa Atlántica. En el Océano obra no calificada.
Pacífico se realiza pesca artesanal, pesca en Aun con algunas reglamentaciones vigen-
pequeña escala y pesca industrial. En lagos, tes y con la marcación de épocas de veda, se
lagunas y ríos predomina la pesca artesanal de evidencia la necesidad de estudios y aplicación
subsistencia. El cuadro VII.10 resume las carac- de regulaciones que garanticen la sosteni-
terísticas básicas de la actividad pesquera bilidad de los recursos pesqueros de la región
artesanal en el país y el cuadro VII.11 resume sur. Entre los problemas ambientales de los re-
las características de la pesca industrial. cursos costero marinos de mayor importancia
Datos estimados para el año 2001,14 seña- están la explotación desordenada de los recur-
lan que el número total de pescadores sos pesqueros, la pérdida o tala del bosque
artesanales en el país es de 18,588; distribuidos manglar, la sedimentación de cuerpos de agua
en el Océano Pacífico; Océano Atlántico y en producto de la erosión de las cuencas
Aguas continentales, como se desglosa en el hídricas,15 y la contaminación de esteros y pla-
cuadro VII.11. El número total de empleos di- yas por pesticidas y desechos domésticos, re-
rectos en el sector hidrobiológico se calcula en sultado de un desarrollo turístico y habitacional
30,443, de los cuales 6,635 son ocupados por desordenado.
mujeres, que desarrollan actividades principal-
mente en la pesca artesanal y en las plantas de
6. Suelos
procesamiento industrial (ver cuadro VII.12).
La diversidad climática de Guatemala y los di-
versos procesos de formación geológica han
Cuadro VII.9 conducido a la existencia de diversidad de sue-
Composición de cuerpos los. Con base en la clasificación de Simons16 se
de agua dulce y salobre han identificado 179 distintos tipos de suelos,
con características particulares en los aspectos
Tipo Nombre Superficie Pesca- físicos, químicos y biológicos que permite di-
dado (km 2) dores ferenciarlos. Por ejemplo, los suelos de la cos-
Lagos y lagunas Lagunas 4,775 4,920
ta sur son profundos y con características de-
Embalses 830 1,500
terminadas por la acción de la cadena
Estanques Charcas
volcánica, siendo la región potencialmente más
o lagunas 28 550
productiva en términos agrícolas. Por su parte,
RíosRíos 3,982 2,100
en Petén los suelos son menos profundos y su
potencial es favorable para la producción y
Fuente: Área de Registro y Control Estadístico,
protección forestal, con excepción de ciertas
UNIPESCA, MAGA, 1999.
regiones.

14 16
UNIPESCA 2001. Simons et al. 1959.
15
Transportada por ríos, este fenómeno es de mayor importan-
cia en la vertiente del Pacífico.

-131-
Situación del medio ambiente y los recursos naturales

VII.10
Características de la pesca artesanal, 2000*

Océano Pacífico Océano Atlántico Aguas Total


continentales
Pescadores 5,814 2,107 2,316 10,237
Embarcaciones 2,907 1,053 1,158 5,118
Pescadores asociados 540 0 0 540
Pescadores no asociados 5,274 1,053 1,158 7,485
Organizaciones asociadas a Federación 12 0 0 12
Organizaciones no asociadas a la Federación 21 5 n.d. 26
Mujeres trabajando en el sector 1,900 62 1,050 3,012
Producción total en toneladas métricas 33,500 925 1,581 36,006
Valor de la producción en miles de dólares 25,867 659 901 27,427

US $1.00=Q.7.72.
(*) Algunos datos sobre pesca artesanal son estimados.
Fuente: Departamento de Control y Estadística, UNIPESCA a junio del 2000.

El potencial productivo con base en la ca-


Cuadro VII.11
pacidad de uso del suelo se estima en un 8%
Características de la pesca industrial, 2000
apto para la agricultura sin limitaciones, mien-
tras que un 17% es apto para agricultura con
Océano Océano Total
prácticas especiales y de conservación de sue- Pacífico Atlántico
los.17 Se estima que un 63% del área del país Barcos 81 36 117
está sujeta a un nivel crítico de erosión.18 Empresas 18 36 54
Mujeres que

E. Principales trabajan en

problemas ambientales el sector 2,450 673 3,123


Producción

1.Cambio climático y sequía total en toneladas


métricas 4,996 465 5,461
El clima es consecuencia del vínculo que exis- Valor de la
te entre la atmósfera, los océanos, las capas de producción en
hielo, los organismos vivientes y los suelos, miles de dólares 3,559 331 3,891
sedimentos y rocas. Cuando los cambios ocu- Volumen de
rren naturalmente, son graduales y resultan casi la exportación
imperceptibles, pero el cambio climático tam- (toneladas
bién puede darse en el corto plazo y puede de- métricas) 4,726 – 4,726
berse a causas naturales como plegamientos
montañosos, vulcanismo, cambios en las tra- Fuente: Departamento de Control y Estadística,
UNIPESCA a junio del 2000.

17 18
MAGA 2001c). CONAMA/Banco Mundial 1995.

-132-
Situación del medio ambiente y los recursos naturales

yectorias de las corrientes marinas y alteracio-


nes del suelo. Los cambios también pueden es- Cuadro VII.12
tar influidos por actividades humanas como la Generación de empleos directos en el sector
emisión de dióxido de carbono, la contamina- hidrobiológico, junio 2001

ción del agua y el mal uso del suelo.


Varios componentes atmosféricos, tales Hombres Mujeres** Total

como el vapor de agua y el dióxido de carbo- Sector pesquero

no, llamados gases de invernadero, absorben y artesanal 15,576 3,012 18,588

reemiten la radiación de onda larga, devolvién- Sector pesquero

dola a la superficie terrestre y causando así el industrial 702 3,123 3,825

aumento de temperatura, fenómeno denomina- Sector acuícola

do como efecto invernadero.19 El efecto inver- (camaroneras) 1,044 350 1,394

nadero y los cambios climáticos en general es- Sector acuícola

tán estrechamente relacionados con las sequías (piscícola) 6,486 150 6,636

ocurridas en regiones específicas del globo. Total 23,808 6,635 30,443

En Guatemala, las consecuencias de la va-


riabilidad climática se agravan por la defores- (*) Empleos indirectos: 100,000 personas aproximadamente,
de empresas colaterales.
tación, el uso inapropiado de las tierras, el des-
(**) La participación de la mujer en el sector industrial es en
medido uso de agroquímicos y la tradicional plantas de procesamiento.
agricultura migratoria. Este panorama crítico Fuente: UNIPESCA, junio 2001.
se complementa con la carencia de tecnologías
e infraestructura para enfrentar las característi-
cas cíclicas de exceso-déficit de lluvias, que giones del país y marcan tendencias similares
caracterizan el ciclo anual de precipitación en de alternancia de sequía y buenas precipitacio-
el país, lo cual se pone de manifiesto al anali- nes. Esto muestra las altas probabilidades de
zar la tendencia histórica de la precipitación y años secos por venir, por lo cual es imposter-
la temperatura en distintas regiones. gable la adopción de medidas de conservación
Un ejemplo de las variaciones indicadas de agua que mitiguen los efectos de esta varia-
aparece en la gráfica VII.2, que presenta regis- ción climática natural.
tros de precipitación anual para la ciudad de Los factores de cambio son ahora más crí-
Guatemala desde 1928 hasta 2001. La tenden- ticos que en el pasado porque se proyecta una
cia general es hacia el incremento de la preci- mayor demanda de agua por el crecimiento de
pitación pluvial. Sin embargo, los puntos de la población, cambios en los hábitos de consu-
baja precipitación son extremos, marcándose mo y menor disponibilidad del recurso debido
grandes sequías como las de 1931 y 1963 (647 a la contaminación de las fuentes y recursos de
mm.) o años de muy poca precipitación en épo- agua y a la reducción de la capacidad colectora
cas recientes, como en 1982 (989 mm) y en de las zonas de recarga hídrica. Aunque no fue
1997 (940 mm). Estos mínimos, contrastan con uno de los peores años de sequía, se estima que
períodos de buenas precipitaciones como la de la del 2001 afectó a 120,300 personas que su-
1988, que marcó en total 1,655 mm. frieron pérdida de cultivos básicos para la ali-
Aunque la información de la gráfica VII.2 mentación.
es sólo para la ciudad de Guatemala, las varia- La sequía estacional del 2001 agravó pro-
ciones observadas son similares para otras re- blemas pre-existentes de desnutrición en gru-

19
GCCIP, 1997.

-133-
Situación del medio ambiente y los recursos naturales

Gráfica VII.2
Precipitación y temperatura media anual en la ciudad capital, período 1928-2001

pos vulnerables ubicados en distintas zonas, tenido efectos mucho más devastadores en la
por la caída de los precios del café que provo- zona chortí y su periferia, a tal punto de que
có una pérdida estimada en 45 millones de jor- existieron personas que perdieron la vida o se
nales, equivalentes a 170 mil empleos. 20 El encuentran en grave situación de riesgo (véase
sector agropecuario se vio afectado por la re- la sección sobre seguridad alimentaria en el
ducción de la disponibilidad de agua de riego capítulo IV).
y lluvias, coincidente con el período de creci-
miento de cultivos de granos básicos (maíz, 2.Deforestación
arroz, maicillo y frijol), que constituyen la die-
ta básica del país. i)Causas de la deforestación
Según estudios realizados en el 2001, más En Guatemala, la causa de la deforestación tra-
de 13,000 kilómetros cuadrados son amenaza- dicionalmente ha sido la sustitución del bosque
dos por sequías recurrentes, y esto representa por actividades agrícolas y pecuarias. A lo an-
más del 12% del territorio nacional donde vi- terior se han agregado más recientemente otros
ven aproximadamente 1.4 millones de perso- factores, entre los cuales están los que se iden-
nas. Aunque las áreas de mayor riesgo por se- tifican a continuación:
quías se encuentran ubicadas en la zona costera • Ausencia de empleo en el área rural. El
del Pacífico, los departamentos más afectados aumento poblacional, la escasez de em-
fueron El Progreso y Zacapa. El primero pre- pleos no agropecuarios y la falta de tierras
senta un 82% de su territorio afectado y el se- agrícolas ha obligado a muchos agriculto-
gundo un 61%. Los menos afectados fueron res a habilitar tierras con bosque para con-
Izabal (0.3%) y Santa Rosa (4%). Las condi- vertirlas en áreas agrícolas o pecuarias.
ciones de pobreza aunadas con la sequía han

20
CEPAL, 2001.

-134-
Situación del medio ambiente y los recursos naturales

* Las condiciones financieras de la activi- ii) Magnitud de la deforestación


dad forestal. Existen dos desventajas: una En el año 2000, el INAB editó el mapa de
es que la recuperación de la inversión es cobertura con base en imágenes satelitales de
más larga que en otras actividades agríco- 1998-9. En este estudio se demostró que el país
las y pecuarias. La otra es que los aportes contaba con 49,300 kilómetros cuadrados de
de los ecosistemas forestales a la colecti- bosque, equivalentes al 45.4% del territorio
vidad, tales como la protección de suelos, nacional. De este total, un 57.3% era de bos-
la conservación del ciclo hidrológico, la ques latifoliados, 21.4% de bosques secunda-
contribución a la creación de hábitat para rios de especies latifoliadas, 16.5% de bosques
la diversidad biológica de la fauna, la cap- mixtos, un 4.4% de bosques de coníferas y
tura de carbono y la liberación de oxígeno poco menos del 0.4% de bosques manglares.
y manutención del paisaje, no representan La mayor parte de esta cobertura se en-
ingresos directos y monetarios para el pro- cuentra en los departamentos de Petén, Alta
pietario del bosque. En otras palabras, Verapaz, Izabal y Quiché, que juntos poseen el
existe una brecha entre el rendimiento so- 67% de los bosques del país (de tipo latifoliado
cial y el rendimiento privado de la activi- y mixtos). La región fisiográfica de la Costa
dad forestal. Sur es la que cuenta con menor cobertura de
* Políticas públicas orientadas al desarro- bosques, pues los departamentos de Suchi-
llo agropecuario. Hasta 1995 las políticas tepéquez, Santa Rosa, Retalhuleu y Escuintla
públicas favorecieron que los actores so- suman sólo el 1.6% de la cobertura forestal
ciales y agentes económicos sustituyeran nacional. El ecosistema más importante en la
el bosque para la realización de activida- región es el bosque manglar que cubre en su
des agrícolas. Esto ha comenzado a cam- totalidad 16,765 ha. En la zona de montaña se
biar en los últimos siete años, debido a que encuentran los bosques mixtos y de coníferas,
se han dado cambios importantes en las siendo los departamentos con mayor cobertura
políticas de acceso a la tierra, el crédito y Huehuetenango, Jutiapa, Jalapa, Chiquimula y
los incentivos tomando en cuenta la voca- El Progreso; juntos tienen el 18% de la cober-
ción forestal de los suelos, y han dejado de tura forestal del país.
incentivar deliberadamente la frontera En el caso de las familias del área rural en
agrícola en tierras forestales con bosque. poblaciones vulnerables –que han sido las más
* Otras causas. El crecimiento desordenado estudiados– existe diferencia en el impacto del
de las zonas urbanas y asentamientos hu- uso de los recursos en función del género. Por
manos, el pastoreo no controlado en bos- ejemplo, en la comunidad Los Gomes, Todos
ques, la tala selectiva de madera y el con- Santos Cuchumatán, Huehuetenango, las muje-
sumo de leña, son factores que favorecen res recuerdan que cuando había todavía bastan-
la deforestación. Los incendios forestales tes árboles de aliso en la comunidad, ellas se
son la peor causa. Las estadísticas oficia- encargaban de recoger la leña, pero ahora son
les y el control sistemático de los incen- los hombres quienes se encargan de traerla de
dios en Guatemala se iniciaron 1998. Ese sitios lejanos. Esto muestra que por un cambio
año los incendios afectaron a 678,795 ha.; en el uso o deterioro de los recursos, la divi-
en 1999 fueron sólo 10,000 ha.; en el año sión de trabajo por género también puede
2000 53,405 ha. y en el 2001 sólo 22,150 modificarse.21
ha.

21
. MAGA, PAFG, FAO/FTP & CODERSA, 1999.

-135-
Situación del medio ambiente y los recursos naturales

Según el Plan de Acción Forestal para bido a la acción de fuerzas tales como el vien-
Guatemala la deforestación en Guatemala en la to, el agua o los seres vivos. Así, se pierde la
década de los ochenta y primer quinquenio de capa de suelo que contiene la más alta propor-
los noventa, afectaba alrededor de 82 mil hec- ción de elementos esenciales para las plantas.
táreas por año. Los bosques más amenazados La erosión del suelo y la sedimentación resul-
han sido los bosques latifoliados, que constitu- tante constituyen peligros naturales importan-
yen el 73%. Luego están los bosques de coní- tes que producen pérdidas sociales y económi-
feras con 23%, y los manglares y bosques mix- cas de grandes consecuencias.
tos el 4%. El principal causante de la erosión es el
Entre las estrategias nacionales de protec- uso de suelos forestales para la realización de
ción de bosques y ecosistemas especiales ha actividades agrícolas. La degradación que su-
sido notable la creación de la Reserva de fren los suelos debido a la deforestación y el
Biosfera Maya y dentro de esta reserva, en su avance de la frontera agrícola son causa tam-
zona de usos múltiples, el otorgamiento de bién de un proceso de desertificación progresi-
concesiones de manejo forestal, tanto comuni- va, lo que sumado a la presión poblacional en
tarias como industriales. El monitoreo de la el país, obliga a las personas a buscar un lugar
cobertura forestal en dicha reserva muestra que alternativo para sus siembras de subsistencia
se ha reducido la tasa de deforestación signi- familiar.
ficativamente en el área protegida más extensa A lo anterior se agregan las inundaciones
del país (2.1 millones de ha). provocadas por tormentas tropicales y huraca-
nes, como el caso específico del Mitch en
1998, y los deslizamientos que provocan pérdi-
3.Erosión de los suelos
das de suelo. Aunque son fenómenos naturales,
La erosión es el proceso geológico por el que sus efectos pueden ser agravados por acciones
los materiales del suelo sufren un desgaste de- del hombre, tales como la urbanización en zo-

Cuadro VII.13
Zonas de susceptibilidad a la erosión

Nivel Valor Región donde predomina este nivel de riesgo


de erosión estimado
Bajo 0-10 Zona Norte; Petén y Franja Transversal del Norte.
ton/ha/año
Alto 150 Cuchumatanes; Sierra Santa Cruz Oriente Sierra Madre;
ton/ha/año Bocacosta (sur); área central de Quiché; sur de Alta Verapaz;
Zacapa; Chiquimula; centro de Jalapa; este de Guatemala;
norte de Escuintla.
Muy alto Más de 150 Huehuetenango, el este de Chiquimula, Jutiapa, Santa Rosa,
ton/ha/año el sur de Chimaltenango y Sacatepéquez, el sur de Sololá;
el centro de Quetzaltenango y el sur de San Marcos

Fuente: MAGA, 2002.

-136-
Situación del medio ambiente y los recursos naturales

nas de riego y el uso agrícola de los suelos en temporal, el acceso al recurso y la calidad del
laderas pronunciadas. mismo. Las regiones del país con mayor de-
De acuerdo con los mapas de intensidad de manda de agua son las partes altas de las cuen-
uso de la tierra y capacidad de uso de la tierra cas del Altiplano, donde se concentran las ca-
disponibles, 22 en el 2001 había 27,075 km 2 beceras departamentales con mayor densidad
(25% del territorio nacional) de tierra sobre- poblacional, además de la ciudad de Guatema-
utilizada.23 Por otro lado, 30,402 km2 (28% del la. Situación similar se presenta en la región
territorio nacional) estaban subutilizados 24 y oriental del país. En estas regiones, además de
49,751 tenían un uso actual que correspondía a la alta demanda por la densidad poblacional,
su capacidad, de acuerdo con sus característi- confluye el hecho que son regiones altas, las
cas naturales. Por carecer de un sistema de cuales forman parte de cabeceras de cuencas y
monitoreo de la erosión, no existen estimacio- zonas de infiltración, por lo cual el agua super-
nes recientes sobre la magnitud de la erosión. ficial es limitada.
Los datos disponibles indican niveles superio- La diversidad de problemas ambientales
res a 680 ton/km2/año en algunas cuencas de la relacionados con el recurso agua, sus causas,
vertiente del Pacífico, más de 880 ton/km2/año consecuencias y posibles acciones de gestión
para la cuenca del río Motagua, y de 5 ton/km2/ se presentan en el cuadro VII.14. A estos proble-
año para el río La Pasión en la vertiente del mas debe agregarse otros relacionados con el
Golfo de México. manejo de las cuencas hidrográficas: pérdida
Considerando que el 63% de los suelos de cubierta forestal permanente en zonas de
poseen susceptibilidad alta o muy alta a la ero- recarga hídrica, malas prácticas de manejo de
sión, el riesgo de la misma abarca más de 60 suelos en las partes altas de las cuencas, y re-
mil km2, lo cual señala la clara necesidad de ducción de la capacidad de infiltración de sue-
contar con una política nacional de conserva- los por crecimiento urbano.
ción de suelos y de protección contra la ero-
sión. Según el Mapa de Susceptibilidad a la
2.La contaminación
Erosión de Guatemala, 25 pueden distinguirse
del agua
distintas regiones según su riesgo de erosión,
como se indica en el cuadro VII.13. Uno de los grandes problemas que enfren-
Resulta preocupante que en las áreas de tan los centros poblados en el país es la conta-
alto y muy alto riesgo a la erosión se encuen- minación del agua. Las 331 municipalidades se
tran las zonas de infiltración de gran parte de abastecen en un 70% de aguas superficiales,
los nacimientos de ríos. situación que muestra la importancia de man-
tener una buena calidad de agua en estas fuen-
tes. Sólo en un 4% de las municipalidades se
F. Disponibilidad
y contaminación del recurso agua aplica algún tratamiento a las aguas residuales,
mientras que en el resto es vertido hacia los
cauces naturales de los ríos. Esto provoca se-
1.Cantidad y disponibilidad de agua
rios problemas de contaminación que afectan a
El volumen total de agua no es el mayor pro- otras poblaciones ubicadas cuenca abajo.
blema para Guatemala, sino su distribución

22 24
MAGA 2001d. El uso actual de la tierra no aprovecha al máximo su capaci-
23
El uso actual de la tierra no se corresponde con su capacidad dad productiva.
25
productiva, ya que está siendo utilizada en forma más intensi- MAGA 2002.
26
va que de lo que permite su capacidad de uso. Ello implica que IARNA 2000.
se producirá un deterioro del recurso si no son tomadas accio-
nes correctivas.

-137-
-138-
Cuadro VII.14
Problemas ambientales relacionados con el recurso agua

Área problema Efectos Causas Opciones de gestión

Contaminación * Problemas de salud humana * Políticas de precios * Precios de costos marginales


del agua de la superficie
(comunidad, región y país) * Costos económicos (tratamiento * Derechos de propiedad * Reglamentos, normas, permisos,
adicional, nuevas fuentes de no establecidos tarifas
abastecimiento, costos de salud) * Ausencia de reglamentación y falta * Mejorar monitoreo y aplicación
* Contaminación de alimentos de aplicación de los existentes. de normativas.
con residuos * Ausencia de un marco institucional * Gestión de demanda y
* Pérdida de comodidad responsable del recurso reutilización de aguas residuales
* Malas prácticas de disposición de (plantas de tratamiento)
desechos industriales y municipales * Tecnología apropiada en procesos
* Escurrimiento urbano industriales.
* Malas Prácticas de riego en cultivos. * Manejo adecuado de desechos
sólidos y líquidos

Contaminación y * Calidad de agua reducida por * Políticas de precios * Precios de costos marginales
agotamiento de agua intrusiones salinas, filtración * Derechos de propiedad no (extracción sustentable, costos
subterránea bioquímica establecidos de recarga de acuífero)
(comunidades, ciudades y * Impactos sobre la salud * Ausencia de reglamentación y falta * Reglamentos, normas, permisos,
país) * Costos económicos (daños por de aplicación de los existentes. tarifas
subsidencia de suelos, costos de * Extracción no sustentable y ordenada * Manejo de desechos
salud, mayores costos marginales de * Saneamiento, disposición de * Tecnología apropiada
abastecimiento) desechos municipales e industriales * Gestión de demanda
* Mala gestión de la demanda * Controles sobre uso de suelo
y fuentes de contaminación.
* Incentivos a conservación de
zonas de recarga hídrica

Contaminación de zonas * Efectos sanitarios debidos a productos * Derechos de propiedad no * Emisión de reglamentos, normas,
costera y sistemas y contacto directo establecidos permisos, tarifas
lacustres * Pérdida de recursos recreativos * Desconocimiento y falta de * Tecnología apropiada
e ingresos de turismo aplicación de reglamentos vigentes. * Manejo y preservación de zonas
* daño de la pesca * Prácticas de disposición de desechos costeras
* Pérdida de comodidad municipales e industriales * Facilidades de embarque
* Eutrofización * Deforestación en partes altas * Manejo de desechos
de las cuencas * Manejo integrado de cuencas
hidrográficas
* Ordenamiento de uso de los
suelos en fincas
Situación del medio ambiente y los recursos naturales
Situación del medio ambiente y los recursos naturales

Los contaminantes de agua en Guatemala ra intensiva que se desarrolla en la


son agentes químicos (nitratos, metales pesa- microcuenca del río Platanitos.
dos y pesticidas) y microorganismos (bacterias,
parásitos y virus). Las aguas contaminadas pro-
3.Reducción de los caudales de ríos
vocan diversas enfermedades, especialmente
gastroenteritis y disentería. Los indicadores La disponibilidad del recurso agua duran-
usuales de contaminación de agua que se utili- te la época de menor precipitación está mos-
zan para definir agua contaminada en Guate- trando una tendencia hacia la reducción de los
mala son bacterias coliformes y E. coli, que volúmenes del líquido. El INSIVUMEH ha detec-
hacen referencia a la contaminación tado que entre el periodo 1970-2001, los cau-
bacteriológica. dales de los ríos en todo el país se han reduci-
Se ha identificado que la calidad de agua do en un promedio de 20% a 25% (cuadro
utilizada en la ciudad capital para consumo VII.16). Es notable, dentro de esta tendencia, el
humano ingresa a las plantas de tratamiento río Polochic, que entre 1994-2002 se ha redu-
con niveles superiores de contaminantes a los cido en 40% en su caudal anual promedio en la
recomendados. Sin embargo, el proceso de tra- época seca.28
tamiento es efectivo y el agua que se distribu- La reducción en el caudal de los ríos está
ye hacia los hogares cumple con las normas y directamente relacionada con el deterioro de
los niveles de contaminación adecuados desde las zonas de recarga de las cuencas hídricas y
el punto de vista microbiológico. No obstante, con el incremento de los caudales derivados,
la calidad de los sistemas de distribución hacia
los hogares no garantiza que esa misma calidad
prevalezca hasta los mismos.27 Cuadro VII.15
Balance de uso del recurso agua en Guatemala
Estudios realizados en las cuencas del río
(Millones de metros cúbicos)
Motagua y Polochic reflejan los altos niveles
de contaminación de su agua. Un estudio reali-
Usos del agua Uso actual, Uso potencial,
zado en el año 2000 encontró que en el 71% de 2002 2025
muestras efectuadas en los ríos la concentra- Agua potable 266 631
ción era muy peligrosa. Respecto a contamina- Riego 5,500 25,000
ción química en aguas superficiales, se ha en- Industria 425 1,000
contrado que en las cuencas del río Motagua y Energía* 12,900 65,000
del lago de Amatitlán se evidencian residuos de Total 19,091 93,656
plaguicidas y organoclorados con altos valores Disponibilidad del
de peligrosidad. recurso (superficial
En la Costa Sur el agua superficial presen- y subterránea) 134,288 134,288
ta mayores cantidades de residuos de plaguici- Balance 115,197 40,632
das que la región Nor-oriente. El río Villalobos
es uno de los más contaminados por residuos (*) Volumen para fines comparativos, dado que el mismo
de plaguicidas, que luego se van al lago de volumen se devuelve.
Amatitlán. Estos valores están relacionados Fuente: Gálvez 2002.
con los aportes de plaguicidas caseros, de jar-
dín y áreas verdes y sobre todo de la agricultu-

27
. Álvarez 2001.
28
. INSIVUMEH 2002.

-139-
Situación del medio ambiente y los recursos naturales

especialmente en zonas agrícolas, como las


Cuadro VII.16
cuencas de los ríos de la vertiente del Pacífico. Volúmenes de caudales en los ríos de las
principales vertientes del país, 1970 y 2001

4.Disposición de desechos sólidos


Vertiente Millones de m3/año % de
La falta de un manejo adecuado de la basura se reducción de
caudales
agrava con el incremento de la población y los
1970 2001
hábitos de consumo, ya que ambos factores in-
Mar Caribe 44,345 33,225 25
ciden sobre la producción per cápita de basura.
Pacífico 30,053 23,973 20
Para el 2001, la generación de desechos sólidos
Golfo de México 42,290 n.d. –
se estimó en 2,460,000 toneladas anuales, de
las cuales el 30% se producen en el área me- n.d.: No disponible.
tropolitana, 22% en el resto de áreas urbanas y Fuente: INSIVUMEH, 2002.
48% al área rural. 29 La ciudad de Guatemala
genera un total de 2,500 toneladas diarias de
las cuales 2,000 llegan al botadero de la zona
3, mientras que las 500 restantes son deposita- contaminar playas remotas, como las de Punta
das en alrededor de 500 basureros clandestinos Manabique, en las cuales se depositan grandes
que se ubican en diferentes zonas de la capi- cantidades de basura transportada por el río
tal.30 Motagua.
La generación de basura en el área metro- Por su parte, la basura que llega al botade-
politana ha tenido un incremento notable. Para ro de la zona 3 en la ciudad capital está consti-
1991 se estimaron 1,315 toneladas por día, tuida en un 55% por materiales de origen orgá-
mientras que para el 2001 el estimado es de nico y en un 45% de materiales de origen
2,500 toneladas diarias. En respuesta a ello, la inorgánico. Del total de los materiales inorgá-
capacidad de cobertura de recolección de basu- nicos se recicla aproximadamente un 25%. Esta
ra también se ha incrementado: en 1999 se cu- tarea es efectuada por alrededor de 1,500 per-
bría el 55% de la región metropolitana, mien- sonas (un 50% mujeres) que trabajan como re-
tras que para el 2002 se ha alcanzado un 75% cogedores de basura (guajeros). Entre los ma-
de cobertura, con más de 450 rutas para camio- teriales que se reciclan están: aluminio (19%),
nes recolectores autorizados por la municipali- vidrio (15%), papel (16%), plástico (13%),
dad.31 metales (13%), cartón (4%) y otros (20%).33
La mayor parte de la basura clandestina es Según el inventario de gases de efecto de
arrastrada por las correntadas en la época llu- invernadero, la disposición de los desechos só-
viosa y conducida hacia los ríos, generando lidos a cielo abierto produce el 95% de gas
una mayor contaminación. Por ejemplo, en el metano y óxido nitroso emitido en el país. Es-
río Motagua, en una muestra efectuada en un tos gases son causantes de enfermedades, prin-
área de 700 m2 en la ribera del río, se recolec- cipalmente a la población que vive en los alre-
taron 3.5 quintales de desechos, principalmen- dedores del basurero. Las estadísticas de una
te objetos de plástico.32 Estas basuras llegan a clínica ubicada en áreas aledañas al basurero

29 32
Porcentajes estimados en el Plan de Acción Ambiental PROMA 2000.
33
en 1995. Siliézar 2002.
30 34
Siliézar, 2002. González 2000.
31
Siliézar, 2002.

-140-
Situación del medio ambiente y los recursos naturales

de la zona 3, reporta la atención a más de 3 mil (57.3%), siguiéndole la industria manufacture-


personas anualmente, con enfermedades respi- ra (21.9%), las actividades residenciales y co-
ratorias, así como digestivas y cutáneas (cua- merciales (15.6%) y la industria energética
dro VII.17).34 (5.2%).36 Las emisiones producto de procesos
Con respecto a los desechos sólidos peli- industriales son reducidas en virtud del bajo
grosos provenientes de hospitales, el ministerio nivel de industrialización del país.
de salud realiza incineraciones en vertederos
del Cementerio La Verbena, en el Hospital
G. La contaminación
Roosevelt, en el IGGS, en hornos de Cementos
atmosférica en la ciudad
Progreso y en la empresa Ecotermo, que cuen-
de Guatemala
ta con incineradores adecuados. La mayoría de
desechos peligrosos de hospitales privados lle-
gan al botadero de la zona 3.35 Un avance no-
table en la prevención de efectos a la salud por
Cuadro VII.17
los desechos peligrosos, ha sido la aprobación Enfermedades y época de aparición en personas
del Reglamento de Desechos Hospitalarios, re- que viven cerca del botadero de la zona 3 en
cién promulgado en el año 2002. Ciudad de Guatemala

5.La contaminación Enfermedad Época de aparición


atmosférica en el país Sep.- Enero- Mayo-
enero mayo sep.
Hiperactividad bronquial X
La contaminación del aire es uno de los proble-
Infección de las vías
mas ambientales que más relevancia ha toma-
respiratorias superiores X
do en el mundo actual. Sus causas en Guatema-
Bronquitis asmatiforde X
la son múltiples y sus efectos amplios, como lo
Bronquitis X
muestra el cuadro VII.18.
Asma X
Entre los principales contaminantes repor-
Neumonía X
tados en el país de acuerdo con el inventario
Catarros comunes X
nacional de gases de efecto invernadero, están:
Diarrea X
a) el dióxido de carbono, b) metano, y c) óxido
Intoxicaciones por alimentos X
nitroso, conocidos como gases de efecto inver-
Salmonelosis X
nadero directo, además de d) monóxido de car-
Shigelosis X
bono, e) óxido de nitrógeno, f) compuestos or-
Parasitismo X
gánicos volátiles diferentes, y g) los
Amebiasis X
precursores de aerosoles como el dióxido de
Fiebre tifoidea X
azufre, conocidos como precursores de gases
Dermatitis por avitaminosis X X X
de efecto invernadero o modificadores de su
Dermatitis de contacto X X X
concentración en la atmósfera.
Sarcoptiosis (piojo de la piel) X X X
El análisis de las emisiones de CO2 (bióxi-
Micosis X X X
do de carbono) en el consumo energético
muestra que el sector transporte (circulación de
Fuentes: Elaboración de Dina Melgar,
vehículos) es la principal fuente de emisión
tomado de González, J. 2000.

35
González 2000; Siliézar, 2002.
36
INGEI, 2002.

-141-
Situación del medio ambiente y los recursos naturales

Cuadro VII.18
Problemas ambientales relacionados con la contaminación atmosférica

Efectos Causas Opciones de gestión

* Enfermedades respiratorias, * El 49% de CO2 emitido * Emisión de normativas


cáncer, etc. en el país corresponde a reguladoras sobre emisiones
* Costos económicos por gastos actividades energéticas de de gases.
médicos las cuales la mayoría * Aplicación de reglamentación.
* Daños a infraestructura cultural (57%) es producida por * Monitoreo constante que
* Pérdida de comodidad los vehículos. permita conocer las tendencias
* No existen reglamentos y de las emisiones.
normativas adecuados. * Educación ambiental.
* Cambio de uso de la
tierra y destrucción del
bosque (43% de emisio-
nes de CO2.
* Fermentación energética
(ganado) produce el 90%
del metano emitido.
* Agricultura aporta 95%
de óxido nitroso.

Fuente: Elaboración propia con datos del Inventario Nacional de Gases de efecto invernadero año base 1990.

todos los años el valor permitido. La alta can-


Estudios efectuados por la USAC en diversos
tidad de partículas que actualmente se encuen-
puntos de la ciudad capital muestran los nive-
tran en el ambiente provoca efectos adversos
les de los principales contaminantes atmosféri-
en la salud humana, animal, vegetal y en los
cos existentes en la ciudad de Guatemala. Es- materiales de infraestructura y monumentos
tos contaminantes tienen efectos directos en las
históricos.37
personas, animales y los recursos naturales.
Otros contaminantes relevantes son las
Por ejemplo, el dióxido de nitrógeno tiene un
partículas totales en suspensión en su fracción
doble efecto: daños directos y porque es uno de
respirable conocidas como PM10 y referidas a
los precursores del ozono y de la lluvia ácida.
partículas sólidas o líquidas dispersas en el aire
Las partículas totales en suspensión (PTS) con un diámetro menor a 10 micrómetros. Por
en todos los puntos de muestreo medidos en el
lo regular se conforman por polvo, cenizas,
2001, sobrepasan la norma promedio anual (75
hollín, partículas metálicas, cemento y polen.
ìg/m3), que indica que la concentración de este
Debido a su capacidad de penetrar por el tracto
contaminante a lo largo del año es alta (gráfica
respiratorio hasta los alvéolos pulmonares pue-
VII.3). Este contaminante se registra desde 1995
den producir graves irritaciones a las vías res-
y ha sido el más significativo para la Ciudad de piratorias, agravar el asma y las enfermedades
Guatemala, dado que cada año los niveles au-
mentan de forma considerable, sobrepasando

37
Oliva 2001.

-142-
Situación del medio ambiente y los recursos naturales

cardiovasculares y provocar cáncer en los pul- actividades industriales, domésticas y por


mones. transporte. Una fuente de emisión muy impor-
Por su parte el dióxido de nitrógeno es tante son los motores en mal estado. Los nive-
conocido como precursor del ozono y la lluvia les encontrados de este contaminante revelan
ácida, siendo originado principalmente por pro- las áreas más contaminadas son la Avenida
cesos de combustión de fuentes industriales, Petapa y en el INCAP (Trébol), en donde circu-
doméstica y por transporte. Los niveles encon- la una gran cantidad de vehículos (gráfica
trados de este contaminante en el 2001 para las VII.5).
áreas de la Calzada Aguilar Batres y del INCAP Afortunadamente para los habitantes de la
sobrepasan los límites permitidos por la OMS Ciudad de Guatemala en ninguna medición en-
(40 ìg/m 3 promedio anual), lo cual indica un tre 1995 y 2001 se han detectado valores por
significativo grado de contaminación, mientras encima del límite de referencia (9 ppm).
que en la Avenida Petapa y Calzada San Juan No obstante, los efectos del monóxido de
casi se rebasa el límite permitido, siendo los carbono en la salud se presentan cuando este
puntos localizados en la USAC y el INSIVUMEH contaminante se combina con la hemoglobina
los que presentan los valores más bajos (gráfi- de la sangre para formar la carboxihemoglobi-
ca VII.4). na, afectando al sistema nervioso central y pro-
El monóxido de carbono es otro de los vocando cambios funcionales cardiacos, pul-
contaminantes que se origina principalmente monares, dolor de cabeza, fatiga, somnolencia.
por procesos incompletos de combustión en En exposiciones prolongadas a altas concentra-
ciones puede provocar la muerte.

Gráfica VII.3
Partículas totales en suspensión PTS, en Ciudad de Guatemala en el año 2001

Norma para promedio anual: 75 ug/m3. PA= Promedio anual.


Fuente: Oliva, P. 2001.

-143-
Situación del medio ambiente y los recursos naturales

Gráfica VII.4
Dióxido de nitrógeno (NO2) en la ciudad de Guatemala, 2001

Norma para promedio anual: 40 ug/m3. PA= Promedio anual.


Fuente: Pablo Oliva, USAC. 2001.

Gráfica VII.5
Monóxido de carbono (CO) en la ciudad de Guatemala, 2001

Norma de referencia 9 ppm. PA= Promedio anual.


Fuente: Oliva, 2001.

-144-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

Introducción les cometidos por agentes del Estado en la lu-


cha contra la subversión se ejecutaron con una
El índice de desarrollo humano se mide con lógica extraviada, en virtud de la cual la ilega-
base en estadísticas de educación, salud e in- lidad había que combatirla con más ilegalidad.
gresos; sin embargo, el concepto de desarrollo Esto configuró una situación que ha sido cali-
humano, concebido como la ampliación de las ficada de terrorismo de Estado.
opciones de las personas, no depende sólo de En segundo término, como efecto de lo
condiciones económicas y sociales sino tam- anterior, se desarrolló entre algunos grupos de
bién de la seguridad, la participación y la liber- población el hábito de creer que el uso de la
tad. En este sentido, el acceso a la justicia y a
la información son dos derechos que también
Recuadro VIII.1
inciden directamente en el desarrollo humano. Acuerdo sobre el fortalecimiento
Ambos se analizan a continuación, tomando en del poder civil y función del ejército en una
cuenta sus vínculos directos con el desarrollo sociedad democrática
humano y con la democracia.
«Punto III . Sistema de Justicia
8. Una de las grandes debilidades estructurales
A. La justicia del Estado guatemalteco reside en el sistema
y el desarrollo humano de administración de justicia, que es uno de
los servicios públicos esenciales. Este sistema
1.Las herencias del autoritarismo y, dentro de él, la marcha de los procesos ju-
diciales, adolecen de fallas y deficiencias. La
y el conflicto armado
obso-lescencia de los procedimientos legales,
Todo ciudadano tiene derecho a que el Estado la lentitud de los trámites, la ausencia de sis-
temas modernos para la administración de
le asegure condiciones para que pueda ejerci-
los despachos y la falta de control sobre las
tar sus derechos. Es un derecho humano funda- funcionarios y empleados judiciales, propician
mental el derecho civil a la protección jurídi- corrupción e ineficiencia.
ca. Esta última está asegurada por el sistema 9. La reforma y la administración de justicia
judicial, que en toda sociedad es la entidad res- deben dirigirse a impedir que ésta genere y
ponsable de impartir justicia a quienes lo soli- encubra un sistema de impunidad y corrup-
ción. El proceso judicial no es un simple pro-
citan o cuando se produzcan situaciones que lo
cedimiento regulado por códigos y leyes or-
requieran1 (véase el recuadro VIII.1). La pre- dinarias, sino el instrumento para realizar el
gunta obligada es si estas finalidades son cum- derecho esencial de las personas a la justicia,
plidas por el sistema judicial guatemalteco en el cual se concreta mediante la garantía de
estos tiempos. imparcialidad, objetividad, generalidad e
La respuesta no puede dejar de tomar en igualdad ante la ley.
10. Una prioridad a este respecto es la reforma
cuenta las consideraciones siguientes: primero,
de la administración de justicia, de manera
no es posible olvidar que el país experimentó que se revierta la ineficacia, se erradique la
un largo período de crisis política caracteriza- corrupción, se garantice el libre acceso a la
do por el uso permanente de la violencia como justicia, la imparcialidad en su aplicación, la
instrumento político. Fueron casi cuatro déca- independencia judicial, la autoridad ética, la
das de un poder autoritario cuya naturaleza su- probidad del sistema en su conjunto y su mo-
dernización». (México, 19 septiembre de
puso el uso de la fuerza para ordenar la socie-
1996).
dad, pero al margen de la ley. Los actos ilega-

1
El sistema judicial también tiene la función de aplicar la ley fiscalizar para establecer la legalidad de las acciones de los
para controlar los organismos del Estado y, en consecuencia, de otros poderes (legislativo y ejecutivo).
operar como un control del poder público. Es decir, tiene que

-147-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

fuerza privada prevalece sobre normas e insti- ambas debilidades, con diversos grados de éxi-
tuciones públicas en el momento de resolver to. El reconocimiento de estos problemas se
conflictos interpersonales. Consideran que este reflejó en los Acuerdos de Paz (recuadro
recurso es más expedito y produce resultados. VIII.1).
En tercer lugar, todo ello explica que dejaran Las consideraciones anteriores no fueron
de utilizarse, frente a los más diversos actos de ajenas a la Comisión para el Esclarecimiento
la vida social y política, los órganos jurisdic- Histórico, que en su informe concluye que
cionales del Estado encargados de dirimir con- «el sistema de administración de justicia –
flictos y de castigar culpables. Esto ha ocurri- inexistente en vastas zonas del país antes y
do de manera excesiva en el ámbito del de- durante el conflicto armado– se debilitó aún
recho penal al extremo de convertir a la más cuando el Organismo Judicial se sometió
impunidad en una práctica tolerada. a las exigencias de la doctrina de seguridad
Finalmente, la suma de experiencias y nacional. Al tolerar o participar directamente
conductas como las mencionadas han debilita- en la impunidad, que encubrió las violaciones
do el régimen de legalidad y el funcionamiento más fundamentales de los derechos humanos,
de las instituciones estatales encargadas de dar la judicatura se volvió funcionalmente inope-
protección legal, de impartir la justicia y de rante respecto de su papel de protección de la
ejercer el control de las otras instancias del Es- persona frente al Estado y perdió todo crédito
tado. Todo ello explica que el funcionamiento como garantía de un sistema de justicia efi-
del poder judicial sea una de las esferas estata- caz...»3
les más débiles en el desarrollo democrático El paulatino y aún débil restablecimiento
que vive Guatemala. de las libertades democráticas a partir de 1986
El resultado de estas prácticas del período ha estimulado el uso de ciertos derechos civi-
autoritario, que se realizaron tanto desde el Es- les y políticos y, con ello, ha aumentado el fe-
tado como desde la sociedad, fue una desvalo- nómeno de recurrir a la denuncia o a la queja
rización de la ley y de las instituciones públi- judicial. Se trata de un aspecto que en su di-
cas. Por ejemplo, en esa época el recurso de mensión cualitativa resulta importante por
hábeas corpus dejó de funcionar, es decir, dejó cuanto está poniendo a prueba el ejercicio de
de tener vigencia el derecho del ciudadano de- los derechos civiles y políticos, y ello es una
tenido por las autoridades a comparecer inme- forma de construir ciudadanía. En su dimen-
diata y públicamente ante un juez para que, sión cuantitativa, el ejercicio de recurrir a los
oyéndolo, resuelva si su arresto fue o no legal. tribunales a veces innecesariamente expresa
El grave daño causado produjo un déficit que una creciente búsqueda de protección jurídica
se puede resumir en dos dimensiones que han por tanto tiempo postergada. Las cifras ponen
sido difíciles de corregir: por un lado dio lugar de manifiesto que ha habido un aumento de la
a un sistema judicial ineficaz, lento, corrupto; demanda de justicia que se ha expresado en
y, por el otro, favoreció el surgimiento de una todos los niveles. Las denuncias por faltas, re-
extendida opinión pública de desconfianza y de gistradas en todos los juzgados de la Repúbli-
persistente pesimismo en relación con los va- ca, ascendieron a 52,959 en el año 2000 y a
lores de justicia, la seguridad, y las institucio- 57,366 en 2001.4 Conforme lo indica el cuadro
nes públicas.2 Los avances que se han dado en VIII.1 las resoluciones judiciales también han
la modernización del sistema, tal como se aumentado, al crecer en un 14% en los dos úl-
muestra más adelante, han tenido que enfrentar timos años.

2 4
. ASIES, 2001, págs. 133-158. . Dirección de Estadística Judicial, Organismo Judicial, 2002.
3
. CEH, 1999, Tomo IV.

-148-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

sal Penal a destacados juristas latinoamerica-


Cuadro VIII.1
Total de resoluciones judiciales
nos. En 1992 se aprobó el nuevo Código Pro-
(sentencias) según órgano, 2000-2001 cesal Penal y entró en vigencia en 1994, con-
(Número de sentencias) virtiéndose en el punto de partida de la trans-
formación estructural del sistema de justicia.
Tipo de Órgano 2000 2001 El nuevo modelo procesal penal se basa en
Juzgados de Paz 34,226 37,655 principios del sistema acusatorio. Se introduce
Juzgados de Primera la separación de funciones de investigación de
Instancia Penal 503 603 las de juzgamiento, y se ratifica la presunción
Tribunales de Sentencia 1,221 1,236 de inocencia como derecho básico de las per-
Juzgados de Menores 0 48 sonas acusadas. Además, la prisión preventiva
Juzgados de Instancia Civil 2,598 2,946 pasa a tener un carácter extraordinario y se
Juzgados de Económico consagran las garantías judiciales del detenido
Coactivo 366 432 y procesado. También se instaura el debate oral
Juzgados de Familia 4,650 6,289 y público.5
Juzgados de Trabajo Por otra parte, una Comisión de Moderni-
y Previsión Social 1,974 2,409 zación del Organismo Judicial elaboró un Plan
Salas de la Corte de Apelaciones 2,117 2,683 de Modernización para 1997-2002 con base en
Totales 47,655 54,301 cinco ejes: el mejoramiento de la función
tribunalicia, el fortalecimiento del acceso a la
Fuente: Dirección de Estadística del Organismo Judicial. justicia, el combate a la corrupción, el fortale-
cimiento de la gestión institucional y el mejo-
ramiento de la comunicación social. Los com-
2.La reforma del sistema judicial ponentes principales del plan de modernización
han sido la capacitación de los jueces, la ex-
a.Inicio del proceso pansión de la cobertura del servicio, la intro-
democrático y la reforma judicial ducción de nuevos modelos gerenciales de ad-
Con el inicio del proceso democrático en 1986 ministración y la informatización del servicio
se sentaron las bases para el surgimiento de la como parte de un nuevo concepto de gestión de
reforma judicial. Como en otros países latinoa- despacho.
mericanos, el proceso comenzó a ser impulsa- La vigencia de los Acuerdos de Paz impri-
do desde adentro del sistema de justicia y des- mió una nueva dinámica a la reforma judicial.
de la cúpula del Poder Judicial. La Presidencia Los Acuerdos planteaban, entre otros aspectos,
de la Corte Suprema de Justicia comenzó a de- la lucha contra la impunidad, el fortalecimien-
sarrollar a principios de la década de los no- to de la independencia judicial, la aprobación
venta, una serie de iniciativas y estrategias que de la ley de carrera judicial, el acceso a la jus-
sentaron las bases iniciales de la reforma penal. ticia, especialmente de las poblaciones indíge-
Se hizo un amplio diagnóstico del sistema de nas; la agilización de los procesos judiciales; la
justicia procesal penal, y la Corte encomendó reforma integral del Código Penal, la expan-
la redacción de un proyecto de Código Proce- sión de los servicios de atención legal gratuita,

5
. A lo anterior se agrega la concentración e inmediación pro- primer retroceso en su implementación: la privación de la facul-
cesal, la fijación de los hechos del proceso en primera instan- tad de los jueces de paz de decidir sobre las medidas
cia, el sistema de prueba libre, la valoración de los medios de sustitutivas o la prisión preventiva de los acusados. Luego, a
prueba según las reglas de la sana crítica y un sistema estricto instancias de la Corte el Congreso aprobó en 1996 una modifi-
de recursos. Los modernos postulados que introdujo el Código cación al Código Procesal Penal que impide conceder la excar-
fueron resistidos por ciertos sectores de la comunidad jurídica celación provisional en una serie de delitos que se consideran
durante un tiempo. A poco andar del sistema, la Corte Supre- como de impacto social, como el homicidio, el asesinato, el
ma de Justicia introdujo la primera reforma, que significó el robo, la violación y el secuestro.

-149-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

el reconocimiento del derecho consuetudinario tituye el diagnóstico consensuado más amplio


y la promoción de la excelencia profesional. En del sistema de justicia penal en el país.
1997 quedó instalada la Comisión de Fortale-
cimiento de la Justicia, prevista en el Acuerdo b) Los ejes de la reforma
sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Rol del La reforma y modernización del sistema
Ejército en una Sociedad Democrática. La Co- de justicia ha partido de cuatro premisas bási-
misión fue el primer foro público nacional so- cas: i) la expansión de la cobertura de los ser-
bre estos temas. La Comisión produjo el infor- vicios de justicia constituye un remedio a la
me «Una nueva justicia para la paz», que cons- falta de acceso a la justicia; ii) la capacitación
de los operadores de justicia mejora la presta-

Recuadro VIII.2
Estructura del Organismo Judicial

El sistema está compuesto por una estructura administrativa similar en casi todas partes del
mundo, conforme lo establece la Constitución de la República: la Corte Suprema de Justicia,
la Corte de Apelaciones, los Tribunales de 1a. Instancia y los Juzgados de Paz. Paralelo a este
ordenamiento se encuentra el Ministerio Público y su estructura de fiscales, encargado de in-
vestigar y obtener las pruebas inculpatorias y exculpatorias; y el Instituto de Defensa Pública
Penal, que protege el derecho a la defensa, y que forma parte implícita de la aplicación de
justicia. La Policía Nacional Civil y el Sistema Penitenciario, que dependen del Ministerio de
Gobernación, constituyen organismos auxiliares del sistema de justicia, relacionados con los
momentos anteriores y posteriores al juzgamiento del delito.

Organigrama del sistema de justicia

Sistema de Justicia Organos Auxiliares


del Ejecutivo:
Policía Nacional Civil y
Sistema Penitenciario

Corte Suprema Ministerio Instituto de Defensa Corte de


de Justicia Público Pública Penal Constitucionalidad

Comisión Nacional de
Apoyo y Seguimiento al
Fortalecimiento de
la Justicia

Instancia Coordina-
dora para la Moder-
nización del Sector
Justicia

-150-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

ción de servicios de justicia; iii) la informa-


Cuadro VIII.2
tización de los servicios de justicia es un me- Magistrados y jueces del
canismo que revolucionaría la gestión de des- Organismo Judicial, 1997 y 2001
pacho; y iv) la necesidad de cierto grado de
cooperación entre las instituciones del sector Categoría 1997 2001 Incremento
justicia, manteniendo las autonomías institu- (%)
cionales. Estos temas se analizan a continua- Magistrados CSJ 13 13 0
ción. Magistrados Corte
Apelaciones 61 75 23
i)Las insuficiencias del crecimiento cuantitativo Jueces de Primera
De manera análoga a la situación de otras Instancia 170 293 72
estructuras del Estado, las instituciones de jus- Jueces de Paz 253 384 52
ticia al final del enfrentamiento armado se en- Personal Auxiliar 2,603 3,304 31
contraban ausentes en muchas porciones del
territorio nacional. Los tribunales de justicia Fuente: Diagnóstico del Organismo Judicial 1997 y
sólo tenían presencia en las ciudades y cabece- Nómina de Personal 2001.

ras departamentales. La Policía Nacional esta-


ba presente tan sólo en un mínimo porcentaje
de los municipios del país. 1997. Del total mencionado, todos los Juzga-
La implementación del nuevo código pro- dos de Paz, nueve de Primera Instancia y un
cesal penal requería, además de las estructuras Tribunal de Sentencia han sido creados en el
existentes, juzgados y delegaciones de la poli- área rural.
cía, el despliegue del Ministerio Público y de La expansión cualitativa del sistema en-
la Defensa Pública Penal, en ese entonces de- tendida por la ampliación de los servicios de
pendiente del Organismo Judicial. La expan- justicia bajo nuevas modalidades o concepcio-
sión de la cobertura del sistema se dio median- nes, ha sido más limitada que la cuantitativa,
te la creación de nuevos juzgados, la construc- estando restringida a experiencias de carácter
ción de edificios, la ampliación de los juzgados piloto. Constituyen ejemplos de ello la crea-
de paz a todo el territorio de la República, la ción de los juzgados de paz comunitarios, y la
instalación de nuevos tribunales de sentencia y instalación de los centros de administración de
de nuevas Salas de las Cortes de Apelaciones, justicia y la creación de centros de mediación.
los tribunales de alto impacto, son una muestra A pesar de que al principio el establecimiento
de ello. El siguiente cuadro muestra el incre- de estos centros enfrentó mucha resistencia
mento cuantitativo de jueces y magistrados en entre los mismos jueces, posteriormente la Cor-
el periodo 1997- 2001. En el recuadro VIII.3 se te ha impulsado de manera activa su instala-
explica la evolución del presupuesto del Orga- ción. En el caso del Ministerio Público, la ex-
nismo Judicial. pansión cualitativa se materializó con más
Entre 1997 y 2001 las Salas de Apelacio- fuerza a través de la reorganización de la Fis-
nes pasaron de 21 a 24; el número de Juzgados calía Metropolitana, el sistema de turnos, la
de Primera Instancia pasó de 104 a 173 y el de creación de las Oficinas de Atención a la Víc-
Juzgados de Paz, de 242 a 360. También se cre- tima y de Atención Permanente, la creación de
aron cinco juzgados de paz comunitarios, en fiscalías especiales y la reorganización de las
Petén, Sololá, Totonicapán, Huehuetenango y fiscalías distritales. En el caso de la Defensa
San Marcos. En 2001 funcionaban 557 órganos Pública Penal, esta expansión se tradujo en la
jurisdiccionales frente a 367 que operaban en creación de la defensa pública del menor, la

-151-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

Recuadro VIII.3
Presupuesto del Organismo Judicial

El Organismo Judicial a lo largo de los últimos cinco años ha visto aumentar su presupuesto y al
mismo tiempo ha mejorado su capacidad de ejecución presupuestaria, demostrando que los es-
fuerzos de modernización, ampliación de la cobertura de justicia en el territorio y capacitación de
nuevos recursos humanos han tenido efectos tangibles. Hay dos indicadores de esta mejor capaci-
dad de ejecución: el primero es el mejoramiento de la capacidad de ejecución presupuestaria, que
pasó del 66.4% en 1998 a 74.6% en el 2001 y el segundo es que hubo una duplicación en térmi-
nos absolutos del gasto ejecutado entre 1998 y 2001. Los problemas de ejecución que aún persis-
ten se atribuyen a deficiencias de los recursos humanos en el área administrativa y al espíritu tra-
dicionalmente conservador con que se han manejado las finanzas en el Organismo Judicial.

Organismo Judicial: presupuesto aprobado y ejecutado (1998-2002)


(Quetzales y porcentajes)
% % %
Año Aprobado Ejecutado de ejecución incremento incremento
anual en ejecución
base 1998
1998 460,435,941 305,617,414 66.4
1999 685,629,920 422,429,402 61.6 38.2 38.2
2000 860,579,923 554,778,054 64.5 31.3 81.5
2001 923,907,327 689,282,901 74.6 24.2 125.5

Fuente: Presentación del Organismo Judicial, abril de 2002. Ésta es la suma de los ingresos
propios y los provenientes del Gobierno Central.

Sin embargo, en el 2001 el Congreso de la República disminuyó ese monto en un 11% con res-
pecto al año anterior, con lo cual se tuvieron que paralizar algunos proyectos en proceso. De enero
a septiembre del año 2001, el gasto ejecutado ascendía a 52% del presupuesto aprobado.

defensa pública de la mujer y, más reciente-


mente, la defensa pública indígena. Cuadro VIII.3
No obstante estos avances, persisten pro- Ministerio Público: casos recibidos
en todo el país, 1998-2001
blemas de acceso a la justicia, en parte porque
con la mayor cobertura de servicio ha habido
1998 1999 2000 2001
una mayor demanda del servicio por parte de la
Total 160,562 184,965 205,170 222,436
población. Como consecuencia, en promedio,
Denuncias 63,525 69,691 91,707 69,334
cada fiscal es responsable de 1,500 casos, y
Querellas 8,843 2,268 2,695 377
existe un número de casos de arrastre de casi
Prevenciones
200 mil denuncias. El cuadro VIII.3 ejemplifica
policiales 88,194 113,006 110,768 98,442
la situación de crecimiento cuantitativo de la
demanda por servicios de justicia en el MP:
Fuente: Ministerio Público, Memoria de Labores, años
En relación con el retardo de justicia es 1998-2001.
importante consignar la información relativa a

-152-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

los presos pendientes de condena. Existen en el rica sobre la práctica; no ha habido adecuado
país 25 centros de detención que tenían hacia seguimiento institucional para asegurar la apro-
diciembre de 2001 una población penal de piación de los contenidos de la capacitación en
7,865 personas, de los cuales 4,081 estaban el desempeño profesional. Se ha privilegiado la
pendientes de tener sentencia condenatoria, ci- divulgación de información sobre los conteni-
fra equivalente a un 51.8% de personas deteni- dos que puedan inducir un cambio de compor-
das cuyos derechos estaban siendo ignorados. tamiento para abandonar prácticas que entorpe-
De ese total que espera condena 272 eran mu- cen la administración de justicia, y las políti-
jeres (3%).6 cas de asignación y rotación de personal han
afectado los esfuerzos de capacitación.
ii) La capacitación de los operadores de justicia La Escuela de Estudios Judiciales, hoy
El impacto de la capacitación ha sido po- Unidad de Capacitación Institucional del Orga-
sitivo pese a algunos hechos que han limitado nismo Judicial, comenzó a implementar recien-
su eficacia como mecanismo de fortalecimien- temente un sistema de capacitación para suplir
to institucional (véase recuadro VIII.4). La ofer- las deficiencias anotadas. Sin embargo, no
ta de posibilidades de capacitación ha sido existe una estrategia articulada de capacitación
asimétrica. Se ha enfatizado la enseñanza teó- en la Unidad de Formación y Capacitación de
defensores públicos y la restricción presupues-
taria de 2002 afectó a varias unidades de capa-
Recuadro VIII.4
citación, como la del Organismo Judicial, la
La capacitación en el sector justicia
Academia de la Policía Nacional Civil y la Es-
cuela de Estudios Penitenciarios.
Un supuesto en que se basó el proceso de
modernización de la justicia es que la capaci-
tación de los operadores iba a traer aparejado iii) La gestión de despacho: la informatización
un mejoramiento de la calidad de la prestación como herramienta de la modernización
de servicios de justicia. La capacitación en la La introducción de la informática al siste-
aplicación del nuevo código procesal penal ma de administración de justicia ha sido otro
tuvo una gran importancia en los primeros
de los ejes de la modernización. El Organismo
años. Se promovió el fortalecimiento de la Es-
cuela de Estudios Judiciales y el Ministerio Pú- Judicial ha sido el pionero en esta materia. La
blico y la Defensa Pública también realizaron apertura del Centro de Gestión en Materia Pe-
esfuerzos por modernizar sus unidades de ca- nal en la Torre de Tribunales, ha influido posi-
pacitación. La Academia de la Policía Nacional tivamente en la transformación de la gestión
Civil diseñó e implementó un curso de forma- del despacho. Esta experiencia también se ha
ción para agentes de policía, con componentes
replicado en Chiquimula.
importantes de derechos humanos. Más re-
cientemente, la Instancia Coordinadora de la
La Corte Suprema de Justicia, con el apo-
Modernización del Sector Justicia, ha diseñado yo de la cooperación internacional, ha instala-
módulos de enseñanza para operadores de jus- do centros de recepción y registro de informa-
ticia dentro del proyecto de capacitación con- ción (CRRI) en varias cabeceras departamenta-
junta, continua y permanente para jueces, fis- les que cuentan con Centros de Justicia. La
cales, defensores y agentes de policía. La Es- informática también ha sido utilizada como
cuela de Estudios Penitenciarios, recientemente
herramienta de capacitación en el Organismo
creada ha incidido positivamente en la capaci-
tación de varias promociones de guardias pe- Judicial, a través de la experiencia de aula vir-
nitenciarios de nuevo ingreso. tual, que permite la capacitación a distancia de
los operadores de justicia.
6
. Información obtenida en la Dirección General del Sistema
Penitenciario.

-153-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

Los sistemas de registro han sido Un aspecto apremiante de una política del
deficitarios en el Ministerio Público, la Defen- Estado en el combate al crimen es la investiga-
sa Pública y la Policía Nacional Civil, y han ción criminal. En la legislación están definidos
estado ausentes en el Sistema Penitenciario. La los papeles que corresponden al Ministerio Pú-
Instancia Coordinadora de la Modernización blico y a la Policía en esa materia, el primero,
del Sector Justicia impulsa, en ejecución de un supervisando y dirigiendo la investigación de
préstamo externo, un proyecto sobre Sistema la segunda. La práctica ha revelado una perma-
Informático de Apoyo al Sector Justicia nente tensión entre ambas instituciones en la
(SIASEJU). definición operativa de su relación en materia
de investigación criminal. La más reciente ini-
iv) La coordinación interinstitucional ciativa al respecto es un convenio de intención
La tensión entre la necesidad de coordina- entre ambas entidades que otorga a las unida-
ción entre las instituciones de justicia penal y des forenses del Ministerio Público el trata-
el celo de las instituciones por preservar su miento de las escenas del crimen en caso de
autonomía ha sido un rasgo característico del muertes violentas ocurridas en la ciudad de
proceso de modernización. Las experiencias de Guatemala, y en el resto de los casos deja en
coordinación comenzaron a desarrollarse en el los agentes fiscales la discreción en decidir si
interior de la República, bajo el concepto de interviene o lo hace la Policía. Pero el conve-
«soluciones locales a la administración de jus- nio parece fortalecer la creación de unidades de
ticia» y muchas de estas experiencias derivaron investigación forense en el Ministerio Público,
en la conformación de mesas de justicia en las que excede sus posibilidades, sobre todo si se
que convergieron no sólo operadores de justi- suma el anuncio de crear una Agencia Central
cia sino autoridades locales y organizaciones de Investigaciones en el Ministerio Público. La
de la sociedad civil. En varias cabeceras depar- Comisión Nacional para el Seguimiento y Apo-
tamentales el Programa de Justicia de USAID yo al Fortalecimiento de la Justicia ha promo-
apoyó la instalación de Centros de Justicia, ca- vido por su parte la creación de un Instituto
racterizados por la existencia de una unidad Autónomo de Ciencias Forenses, que agruparía
coordinadora. El modelo del Centro de Justicia a todas los expertos en ciencias forenses hoy
se trasladó a los Centros de Administración de dispersos entre el Organismo Judicial, el Mi-
Justicia. nisterio Público y la Policía.
A comienzos de 1998, el Organismo Judi- Finalmente, se han creado los Centros de
cial, el Ministerio Público, el Ministerio de Administración de Justicia, inicialmente con
Gobernación y el Instituto de la Defensa Públi- carácter experimental, en Nebaj, Quiché (1997)
ca organizaron la Instancia Coordinadora de la y Santa Eulalia, Huehuetenango (1999). Los
Modernización del Sector Justicia (ICMSJ), con CAJ buscan acercar la justicia oficial a pobla-
una Secretaría Ejecutiva. La Instancia Coordi- ciones indígenas en lugares particularmente
nadora ha aprobado la ejecución de cuatro pro- golpeados por el enfrentamiento armado inter-
yectos financiados con fondos de un préstamo no, facilitando la convivencia del Derecho ofi-
del BID: el proyecto de política del Estado en cial con el indígena y fomentando la oferta de
cuanto al combate al crimen, Centros de Admi- servicios ágiles, desconcentrados y coordina-
nistración de Justicia (CAJ), el proyecto sobre dos por parte de las instituciones del sector jus-
capacitación conjunta, continua y permanente y ticia. La experiencia de Nebaj y Santa Eulalia
el del Sistema Informático de apoyo al Sector permiten identificar algunos problemas que
Justicia ( SIASEJU ). A los dos últimos hemos enfrentan los CAJ: falta de coordinación entre
aludido anteriormente. las instituciones, ausencia de personal con atri-

-154-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

butos lingüísticos y culturales que correspon- la ley la situación de indefensión de hecho en


dan a las necesidades de la población benefi- que se encuentran las víctimas o sus familiares
ciaria y falta de equipo adecuado para operado- en procesos penales contra militares. Para mu-
res de los CAJ. Sin embargo, el despliegue del chas víctimas y sus familiares la intervención
Centro en Santa Eulalia, significó la utilización en un proceso significa un grado de vulnerabi-
creciente de este mecanismo por la población. lidad personal que el sistema no está en capa-
cidad de resolver.
En tercer lugar, la amenaza, intimidación y
3.Los desafíos desde los Acuerdos de Paz
hostigamiento a jueces, fiscales, abogados, y
Hay dos aspectos que tienen un carácter funda- auxiliares de la administración de justicia ocu-
mental en relación con el desarrollo humano y rren de manera sistemática y creciente, en la
la construcción democrática: la lucha contra la forma de interceptación de llamadas telefóni-
impunidad y el acceso a la justicia, especial- cas, seguimiento en vehículos, anónimos, ame-
mente para las poblaciones indígenas. Ambos nazas de muerte, y amedrentamiento a familia-
se analizan a continuación: res. Para muchos sujetos procesales y auxilia-
res de la administración de justicia la
a) La lucha contra la impunidad intervención en un proceso donde se investigan
La impunidad es un fenómeno estructural y violaciones a los derechos humanos ha signifi-
transversal en el sistema de justicia. Varios fac- cado el exilio. El mecanismo de protección de
tores contribuyen a la persistencia de este pa- testigos que ha estado funcionando a cargo de
trón. En primer lugar, existen los obstáculos la Secretaría de Apoyo Logístico del Ministe-
que a la labor de la justicia introducen algunos rio Público ha facilitado en parte la salida fue-
funcionarios o exfuncionarios acusados de vio- ra del país de testigos en casos de grave impac-
laciones a los derechos humanos. Un ejemplo to social.
de esto es el caso del asesinato de la En cuarto lugar, hay casos en que se pro-
antropóloga Myrna Mack Chang, en que el duce una desproporción de las penas como en
Ministerio de Defensa sistemáticamente negó los crímenes de Xamán, Alioto y Sas Rom-
la entrega de información sobre la estructura y piche, donde los autores materiales se han be-
actividades del Estado Mayor Presidencial, in- neficiado con sentencias condenatorias leves.
vocando y confundiendo el carácter del secreto Los autores intelectuales han quedado fuera del
de Estado. La intervención de organismos de alcance de la justicia. Como contrapartida, la
inteligencia militar en acciones de desinforma- pena de muerte se impone a individuos que
ción y manipulación de información se obser- cometen homicidios pasionales, a personas que
va en varios casos como el del secuestro y por su posición de marginación social no han
muerte del empresario Edgar Ordóñez Porta, el podido contar con una defensa adecuada.
asesinato de Jorge Carpio Nicolle, la desapari- Finalmente, todavía subsisten ciertos ras-
ción de Mayra Gutiérrez y el asesinato del gos de verticalidad y una pérdida de indepen-
obispo Juan José Gerardi Conedera. dencia de jueces y fiscales. Hay necesidad de
En segundo término, también ocurre la in- la plena vigencia de la ley de la Carrera Judi-
terposición de recursos dilatorios por parte de cial vigente desde fines de 1999, aunque pau-
acusados de crímenes y violencia contra civi- latinamente se han ido abandonando criterios
les como en los juicios por las masacres de de reclutamiento y nombramiento de personal
Xamán y Dos Erres. Dificulta la aplicación de incompatibles con el espíritu de la ley.

-155-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

que fue creada, en cinco municipios de la Re-


b) El acceso a la justicia por parte de los pública.
pueblos indígenas Tercero, la instalación de Centros de Ad-
Los Acuerdos de Paz enfatizan el compromiso ministración de Justicia donde predomina la
de facilitar el acceso a la justicia de las pobla- población indígena representa un importante
ciones indígenas. Aunque ha habido avances en avance en el acercamiento y oferta de servicios
este campo, persisten serios obstáculos. de justicia para los pueblos indígenas. Sin em-
Primero, el bilingüismo en operadores de bargo, como ya se indicó la selección del per-
justicia, que todavía es insuficiente, aunque las sonal no siempre asegura el reclutamiento de
instituciones del sector justicia han ido incre- funcionarios con sensibilidad por la cultura
mentando paulatinamente el número de opera- maya y en muchas ocasiones esto ha provoca-
dores de justicia bilingües. Actualmente hay 85 do conflictos entre operadores de justicia y au-
magistrados y jueces que hablan un idioma toridades tradicionales indígenas. La instala-
maya, trece que hablan dos, y dos que dominan ción de centros de mediación en algunos CAJ
tres idiomas. Se han tomado medidas para que ha tenido una buena respuesta por parte de las
estas cifras se dupliquen en los próximos dos poblaciones beneficiarias que ven en estos ser-
años, pero el esfuerzo es aún insuficiente. vicios de justicia una oportunidad de resolver
Una derivación de lo anterior es la preocu- sus conflictos de manera ágil y en su propio
pación de la CSJ de incrementar el número de idioma.
intérpretes judiciales. El Ministerio Público no Finalmente, el Derecho indígena está reco-
ha logrado tener intérpretes en todas sus fisca- nocido en el Convenio 169 de la OIT sobre
lías distritales y municipales, lo que sigue sien- Derechos de los Pueblos Indígenas y Tribales,
do una debilidad en las regiones en donde pre- y existe el proyecto de diplomado en Derecho
domina el monolingüismo maya. En muchos indígena en la Unidad de Capacitación
lugares del país los servicios de interpretación Institucional del Organismo Judicial. Sin em-
son prestados de manera ad hoc por personal bargo, muchos operadores de justicia se mues-
administrativo de los tribunales y fiscalías y a tran indecisos y/o desconfiados en aceptar la
veces por familiares de las personas que acu- resolución de conflictos por parte de autorida-
den a dichas instituciones. des indígenas, o en la negativa a homologar las
Segundo, ha habido cambios instituciona- decisiones de autoridades indígenas, en utilizar
les dirigidos a facilitar el acceso a la justicia de supletoriamente el Derecho consuetudinario y
las poblaciones indígenas. En la Corte Supre- hasta hubo intentos de perseguir a líderes co-
ma se creó una Comisión de Asuntos Indígenas munitarios por supuesta usurpación de funcio-
integrada por seis magistrados. La introducción nes. La ampliación de la competencia de los
de una visión intercultural es mucho más re- juzgados de paz en materia penal, representará
ciente en la Defensa Pública Penal y el Minis- una oportunidad para dar eficacia a los meca-
terio Público. En el 2001, la Defensa Pública nismos de peritaje cultural previstos en el Con-
implementó las Defensas Pública Étnicas en venio 169 de la OIT.
seis puntos de la República. Este mecanismo
supone el despliegue de defensores públicos
4.El Ministerio Público
bilingües en áreas con importante presencia de
poblaciones indígenas. La experiencia de los Conforme a la nueva legislación que moderni-
juzgados de paz comunitarios ha permanecido zó el sistema judicial de Guatemala, el Minis-
con el carácter limitado y experimental con el terio Público se ha convertido en una pieza cla-

-156-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

ve en la administración de justicia. Es la insti- de seguridad del Estado (solamente cuando eje-


tución encargada de la persecución penal, vale cutan investigación criminal) y preservar el
decir, de investigar y preparar la carga acusa- Estado de Derecho (junto con las otras instan-
toria cuando ella procede (realizar la investiga- cias del sistema de justicia). El cumplimiento
ción criminal). Esta función corresponde a una de estos objetivos se ha visto seriamente limi-
modificación sustancial de un sistema de natu- tado desde la creación misma de la nueva es-
raleza inquisitiva a un sistema de base acusa- tructura funcional del Ministerio Público. Ello
toria, que moderniza totalmente los viejos pro- obedece a dos factores estructurales de diversa
cedimientos procesales. Las funciones del naturaleza: uno es el desborde criminal que
Ministerio Público corresponden a la parte di- afecta de manera dramática a esta sociedad.
námica del proceso, pues la actuación de los Otro es el ordenamiento administrativo vigen-
fiscales es decisiva por su dimensión de inves- te hasta la fecha, puesto que en el Ministerio
tigación criminal a fin de que los jueces cum- Público trabajan 2,217 personas, de las que un
plan con sus obligaciones de castigar o liberar 67% se ocupa de tareas administrativas. El res-
a quien en principio se considera inocente. to, un 33% equivalente a 724 personas, inte-
Según la Constitución de la República y la gran los cuerpos de investigación.
Ley Orgánica del Ministerio Público, el Minis- La estructura interna del Ministerio Públi-
terio Publico tiene entre sus atribuciones la in- co está formada por nueve jefaturas de fiscalía,
vestigación de delitos de acción pública, la entre las que se encuentran la de narcoacti-
promoción de la persecución penal, el ejercicio vidad, corrupción, crimen organizado, delitos
de la acción civil, así como dirigir los cuerpos contra el ambiente, defensa de la mujer y la

Gráfica VIII.1
Organigrama del Ministerio Público

Fiscalía General El Consejo del MP


de la República

Secretarías Fiscales Fiscales Fiscales


de Distrito de Distrito de Distrito

División Administrativa

Oficina de atención Oficina de Atención


Agencias Fiscales
a la víctima Permanente

7
. Además de las nueve fiscalías de sección, hay dos fiscalías delitos contra operadores de justicia), y 22 fiscalías distritales
especiales (de delitos contra periodistas y sindicalistas, y de (en los departamentos) y 11 municipales.

-157-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

niñez.7 Un desafío importante en el crecimien- ne una mala formación universitaria. El juicio


to de la institución fue la instalación y pleno es oral y gira en torno a la acusación escrita
funcionamiento de las fiscalías distritales en que prepara el fiscal, la cual contiene los ele-
las cabeceras departamentales, así como la ins- mentos para la sentencia definitiva.
talación de las fiscalías de sección previstas en Una investigación reciente sobre el desem-
su Ley Orgánica. La parte operativa de las pes- peño de los fiscales resume un conjunto de de-
quisas recae en los fiscales, que son los que bilidades y errores que desnaturalizan sus fun-
dirigen la investigación, formulan la acusación ciones, dificultan la de los jueces y se traduce
o la solicitud de sobreseimiento, clausura pro- en retardo de la justicia o en impunidad.9 Por
visional o archivo de casos. Se apoyan en los ejemplo, se cometen frecuentes errores, que se
fiscales auxiliares que completan el trabajo reflejan en la descripción insuficiente, anecdó-
práctico.8 tica y no precisa de los hechos que se investi-
Por lo general no se menciona que una di- gan, incluyendo defectos en la calificación ju-
mensión del problema de la justicia penal con- rídica de los hechos, es decir, insuficiencias en
siste en que se tiene una ley de procedimientos la tipificación del delito, contrariando el reque-
penales moderna, innovadora, pero que exige rimiento de que la prueba debe ser precisa para
un personal con diferentes habilidades y bien que tanto la acusación como la defensa puedan
calificado, tanto por el lado de los jueces como realizarse. También es frecuente la confusión
de los fiscales del Ministerio Público, que no de los planos fáctico y jurídico del caso, como
se puede obtener fácilmente. Algunos esfuerzos ocurre cuando en el documento que prepara el
de capacitación se vienen realizando, pues en fiscal, la descripción de los hechos no se hace
su mayoría el personal viene del pasado y tie- con el lenguaje común, sino con la jerga jurí-

Gráfica VIII.2
Distribución geográfica de casos recibidos en el Ministerio Público, 1998

Fuente: Ministerio Público, Memoria de Labores, 1998.

8 9
. Según algunos analistas, hay un crecimiento acelerado de fis- . Estos comentarios se basan en el trabajo de M. Garrido, «Ac-
calías, pero no tienen el impacto esperado, pues no tienen re- tuación y perfil de los fiscales», investigación realizada con una
cursos. Es más, le restan recursos a otras fiscalías disminuyen- muestra de fiscales y que se publicó en L. Pasara, M. Garrido y
do su efectividad. Entrevista con Karin Wagner. K. Wagner 2000 págs. 215 y sigs.
-158-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

dica, que puede llevar a calificar la conducta en la Capital; 90 defensores de sedes policiales
del ciudadano como delictuosa antes que el jui- y 300 defensores de oficio, que son abogados
cio se haya desarrollado. La labor del fiscal re- particulares que están en un banco de datos y a
quiere un gran cuidado en la investigación y quienes se asignan casos por turno y se les
luego en el análisis, en lo que se llama indivi- paga conforme un arancel. Una investigación
dualización de la pena, que se traduce en pedir evaluativa documenta el papel de los defenso-
no la pena máxima sino la que corresponde. res como una función muy pasiva, sin iniciati-
Por otra parte, el Ministerio Público no ha vas a favor del detenido, tales como las que se
logrado tener intérpretes en todas sus fiscalías requieren para refutar al fiscal y a los testigos
distritales y municipales, lo que sigue siendo de cargo que éste propone. 11
una debilidad en las regiones en donde predo- En otras palabras, pese a su innegable im-
mina el monolingüismo maya. Asimismo, co- portancia, el IDPP aún no ha logrado imprimir
mo ya se indicó, son insuficientes los avances al trabajo de los defensores el sentido de auxi-
en la necesaria coordinación del Ministerio Pú- lio legal que tiene que prestar hacia una perso-
blico con la Policía Nacional Civil en la inves- na pobre y cuya suerte depende de la diligen-
tigación criminal. cia y la lealtad con la que actúa el abogado
El Instituto de Defensa Pública Penal, cu- defensor. Además, no hay suficientes intérpre-
ya existencia está estipulada en la Constituci- tes en la defensa pública, afectando así un
ón, fue creado por ley en 1997 y completa la enorme sector de la población, y los defenso-
nueva institucionalidad de la justicia en Guate- res no actúan en los Juzgados de Paz y sólo
mala. La defensa en juicio del ciudadano acu- recientemente empiezan a ayudar a los deteni-
sado criminalmente forma parte de un derecho dos en la sede policial, lugares donde se prepa-
civil inherente al reconocimiento de que existe ran las pruebas en su contra. Sin embargo, se
la presunción de inocencia, que nadie puede ser han dado algunos avances importantes inclu-
capturado sin orden de juez competente y que yendo la creación, por parte de la IDPP, de
todos tienen derecho al debido proceso. Como Defensorías Indígenas que defienden a los sin-
resultado, existe el derecho a la defensa en un dicados en su propia idioma en seis departa-
proceso que el ciudadano tiene y que, a veces, mentos del país.12
realiza con recursos privados. La defensa pú-
blica ha sido prevista como una responsabili- 5.La reforma de la justicia no penal
dad del Estado. Existe, pues, «el derecho de
toda persona acusada de un delito a contar con La Corte Suprema de Justicia ha iniciado con
la asistencia técnica gratuita de un defensor de carácter piloto la reforma a la justicia no penal
su confianza». 10 En cualquier sociedad esto mediante experiencias de remodelación física
ocurre así, pero adquiere mayor urgencia en de juzgados para facilitar el desarrollo de jui-
medios sociales castigados por la pobreza en cios orales y la presencia y control por el juez
donde una inmensa mayoría no puede pagar un de las diferentes actuaciones procesales. Estas
abogado defensor. En 1998 fueron atendidos experiencias se han realizado principalmente
11,613 casos que se elevaron a 24,835 en 2001, en el ramo de derecho de familia, en la capital.
de los cuales casi el 8% fueron mujeres. La modernización de la justicia juvenil es
El Instituto contaba hacia 2001 con 100 uno de los temas pendientes del proceso de re-
defensores de planta, de los cuales 25 estaban forma judicial. Como paliativo a la posterga-

10
. Art. 8, Pacto de San José. El IDPP le proporciona servicio sólo sarios de términos jurídicos para facilitar la traducción. Se está
a las personas de escasos recursos económicos. trabajando en capacitación en doble vía a funcionarios del sis-
11
. Véase MINUGUA 2000. tema de justicia sobre Derecho indígena, y a autoridades indí-
12
. En conjunto con las demás instituciones del sistema de justi- genas sobre derechos humanos.
cia y la Academia de Lenguas Mayas, se están elaborando glo-

-159-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

ción de la entrada en vigor del Código de la acrecentó en el largo período contrainsurgente.


Niñez y Juventud, los operadores de justicia Precisamente uno de los motivos del conflicto
adoptaron criterios uniformes para la aplica- fue la represión de los derechos ciudadanos,
ción de la justicia de menores, utilizando el incluido el libre ejercicio de los derechos labo-
espíritu de la Convención de Derechos del rales. El asesinato, la desaparición forzada, el
Niño. En 2002 la Corte de Constitucionalidad exilio de dirigentes y militantes sindicales y el
zanjó la cuestión de la vigencia del Código, clima de terror debilitó los principios del dere-
ordenando al Congreso disponer fecha para su cho laboral. Esto explica la denominada «im-
vigencia. Actualmente, parte de la comunidad punidad laboral», la falta de acceso y retardo
jurídica estima que el Código se encuentra en en la aplicación de la justicia, la lentitud de los
vigor. El Congreso no es partidario de esta pos- procesos, el incumplimiento y la desnaturali-
tura y conoce de una iniciativa de ley que in- zación del derecho laboral, así como la insufi-
troduciría la vigencia del Código para fines del ciencia de órganos jurisdiccionales y la falta de
año 2003. solidez de la figura de la conciliación.
Además, el actual sistema de adopciones La reforma de los métodos de la justicia
nacionales que permite la adopción ante nota- tributaria y fiscal también espera su momento.
rio ha sido una fuente de corrupción y constan- En 2001 se aprobaron reformas al Código Pe-
te negación de los derechos de los niños. nal y al Código Tributario que introdujeron
La reforma de la justicia laboral es otro de modificaciones en la tipificación y penalidad
los retos pendientes de la modernización. El de infracciones tributarias y fiscales, pero per-
problema de la administración de justicia, y siste la necesidad de fortalecer la fiscalía de
dentro del mismo, el ámbito de la justicia la- delitos económicos y la jurisdicción tributaria
boral, es concebido como una de las grandes y fiscal para la eficaz investigación y sanción
debilidades estructurales del Estado guatemal- de dichos delitos. Finalmente, la inexistencia
teco. En las relaciones laborales prevalece una de procedimientos específicos, ágiles, transpa-
enraizada cultura de confrontación, que se rentes y respetuosos de las garantías en la re-

Gráfica VIII.3
Distribución del personal del sistema de justicia según género
(Porcentajes)

Fuente: Informe del Organismo Judicial al Banco Mundial (Ginebra, 2002).

-160-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

solución de conflictos de tierra, ha sido una de en sentencias condenatorias y se dio la apertu-


las principales causas del descrédito del siste- ra de un proceso contra un violador en serie.13
ma de justicia, dada la conflictividad derivada
de la temática de tierras. Hasta ahora el recur-
so a la aplicación del Derecho penal para solu- Cuadro VIII.4
cionar esta conflictividad ha sido la herramien- Ministerio Público: movimiento de casos en la
ta más utilizada en el país. La creación de una Fiscalía de la Mujer, 1998-2000
jurisdicción agraria, prevista en los Acuerdos
de Paz, aún no se ha concretado. 1998 1999 2000
Casos recibidos
6.La justicia y las mujeres 2,262 3,202 7,938
Denuncias
Una dimensión difícil de desarrollar aquí es el 1,310 1,429 5,888
tema de la desprotección legal que aún padecen Querellas
las mujeres guatemaltecas. Es ésta una impor- 6 16 6
tante dimensión de las exclusiones sociales y Prevenciones policiales
culturales que ocurren en esta sociedad. Se tra- 946 1,757 2,044
ta de formas de desprotección legal por las di- Resueltos por vías alternativas y traslados
ficultades de acceso a la justicia, derivadas de 2,071 1,998 4,071
condiciones socioeconómicas y culturales. Una Desestimados
manifestación de ello es la violencia contra las 248 113 58
mujeres, en el hogar y fuera de él, y que es un Desjudicializados
aspecto de creciente visibilidad. 3 4 25
Otra dimensión importante es el número Criterio de oportunidad
de mujeres que acceden a los cargos donde la 3 4 23
justicia se imparte y que resulta notoriamente Suspensión condicional de la persecución penal
insuficiente. 0 0 1
En 1997, solamente trabajaban 81 mujeres Conversión 0 0 1
en un total de 497 magistrados y jueces (16%). Actos conclusorios
Una política especialmente orientada a la capa- 1,719 1,810 3,792
citación profesional ha permitido que hacia Clausura provisional
octubre de 2001, sobre un total de 753 opera- 28 34 78
dores de justicia, hubiera 203 mujeres (25%). Sobreseimiento
Así, con el mejoramiento del sistema de con- 123 113 243
cursos en la selección, en igualdad de condi- Archivo 1,568 1,558 3,384
ciones, la proporción de mujeres escogidas ha Procedimiento abreviado
sido mayor. 5 7 7
El Ministerio Público ha creado varias fis- Debates realizados
calías especiales, incluyendo la que recibe de- 38 45 42
nuncias de violencia contra la mujer. Al 30 de
noviembre del 2001, la Fiscalía de la Mujer Fuente: Informes de Fiscalías/Memoria de Planificación
había recibido 8,989 denuncias desde su funda- (1998/92).
ción. De todas ellas solamente tres terminaron

13
. Una sentencia fue de 71 años por violación, robo y tráfico de ción. En la historia de la justicia penal éstas son algunas de las
drogas, otra de 20 años por abusos deshonestos en forma con- primeras sentencias por violación.
tinuada contra hijas menores y un tercero, 15 años por viola-

-161-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

Aunque las quejas han aumentado, han sido biernos militares nunca fueron amigos de la
numerosos los casos que se restringen al ámbi- prensa crítica y hay conocidos ejemplos de
to privado sin llegar a ser conocidos por la au- cómo esta intolerancia se manifestaba, como en
toridad. Además, a una importante proporción el caso del Semanario La Epoca, cuyo local fue
de denuncias no se les da seguimiento. En dinamitado y su director ametrallado. Hubo
1998, 1999 y 2000 casi la mitad se archivó y una ley en 1982 que prohibía ciertas noticias
muy pocos llegaron a debate (véase cuadro porque «alteraban el orden social», tal como
VIII.4). Manuel Estrada Cabrera prohibió en su época
que se informara de la crisis en Quetzaltenango
por la erupción del volcán Santa María.
B. Los medios de comunicación
Se estima que entre 1970 y 1994 fueron
social y el fortalecimiento
de la democracia asesinados 66 periodistas, incluyendo a los ase-
sinados por la guerrilla.15 En los setenta varios
gremios de periodistas, como el Sindicato de
1.La tradición histórica
Trabajadores de los Medios de Comunicación
Los medios de comunicación social y especial- ( SIMCOS) fueron desarticulados u obligados a
mente la prensa tienen una historia contradic- paralizar sus funciones, como ocurrió también
toria en Guatemala. Por una parte existe una con la Asociación de Periodistas de Guatemala
historia de alineamiento con poderosos intere- (APG). El país ocupó el tercer lugar después de
ses militares o económicos reforzados por la Colombia y México en la represión contra pe-
represión y la censura. Así, durante el conflic- riodistas.
to armado interno el control militar forjó un
mercado noticioso de la guerra y se valió de
2.Los cambios ocurridos con la democrati-
mecanismos de censura. La corrupción de va- zación
rios medios y periodistas se acentuó. La llama-
da «fafa» o «mordida» se convirtió en un sis- A partir de 1985, con el inicio de la democrati-
tema controlado por organismos militares y zación, comenzaron a producirse cambios en la
policíacos, pagando a reporteros un «sobresuel- vida de los medios de comunicación social. Se
do» por publicar los partes oficiales. 14 Como debilitaron ante todo la mordaza y el silencio
consecuencia, los medios incorporaron a sus que el terror había cultivado. Fue apareciendo
revistas noticiosas la misma terminología em- un creciente interés social por hablar, por rear-
pleada oficialmente hacia los insurgentes, para ticular nuevos procesos de diálogo desde lo
calificar así por igual a activistas, líderes socia- local y nacional. El derecho a la emisión del
les y disidentes políticos. Inculparon a las víc- pensamiento y la naciente libertad de expresión
timas y validaron las acciones represivas del comenzaron a tejerse con el derecho a la orga-
Estado nización y a la participación política. Una mo-
Debe advertirse, por otra parte, que las dernización estaba en camino. La censura fue
responsabilidades profesionales de informar no eliminada en la Constitución Política de 1985,
era fáciles en la época del predominio militar. al ampliarse el concepto de libertad de emisión
También hubo un martirologio periodístico que del pensamiento y al anularse la proscripción
llevó al exilio y a la muerte a decenas de pe- constitucional que desde los años sesenta limi-
riodistas honrados e independientes. Los go- taba la libertad ideológica.16 Durante los últi-
14
. Carpio Nicolle, M., 1979. vinculada al Ejército Guerrillero de los Pobres (EGP); Enfoprensa,
15
. Gereda, 2001. vinculada a la Organización del Pueblo en Armas (ORPA) y
16
. El llamado periodismo revolucionario fue reprimido a lo lar- Cerigua, vinculada a las Fuerzas Armadas Revolucionarias (FAR),
go de varias décadas por los mecanismos contrainsurgentes. entre otras.
Esa suerte corrieron expresiones como Noticias de Guatemala,

-162-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

mos 17 años, la información plural y el dere- que el periodista reciba estímulos materiales y
cho a la emisión del pensamiento se han ido espirituales que recompensen su misión.
convirtiendo en nuevos valores de la emergen- Contribuye a la creciente profesionaliza-
te cultura política. ción de la vocación periodística los estudios
A lo largo de estos años surgieron varios especializados en escuelas de periodismo de las
medios de información generados por los sec- universidades como las de la USAC, la Rafael
tores sociales y se desarrollaron nuevos progra- Landívar, la Mariano Gálvez, la Marroquín, la
mas radiales y televisivos en los departamentos Mesoamericana y una maestría reciente en la
y un cierto número de proyectos alternativos Universidad Panamericana. Uno de los ejes de
tales como Comunicarte, Luciérnaga, Artena- competencia que ahora existen entre los me-
tivas, La Camioneta, Cochemonte, Ave, Cauce, dios impresos, es el llamado periodismo inves-
y Grupo de Mujeres Ixim. Han surgido nuevas tigativo o de profundidad, que contrasta positi-
radios comunitarias que recogen la problemá- vamente con la antigua tendencia de ceñirse al
tica local y estimulan a reflexionar sobre los acontecer coyuntural o mantener en la oscuri-
derechos de la cultura indígena. Han aparecido dad ciertas temáticas. El periodismo investiga-
programas radiales, revistas y periódicos ela- tivo se desarrolla en Guatemala con notables
borados por y para las mujeres. De esta comu- resultados en la lucha contra la corrupción. Se
nicación social se pueden nombrar La Cuerda, espera que esta línea de trabajo contribuya a
Tertulia, el programa radial Voces de Mujeres, mejorar la oferta informativa y el control fren-
la revista radiofónica Conversando entre ami- te a los abusos de poder. El riesgo de esta pers-
gas; el periódico Rutzijol, la revista Cucuy, el pectiva es que se pueda rebasar cierto límite de
suplemento Iximulew, Voz y Pensamiento la objetividad y la denuncia contra una conduc-
Maya, El Sembrador, el Boletín Municipal de ta venal y se transforme en un linchamiento
Inforpress Centroamericana, la revista Debate, periodístico, tan esperado por cierto público.
el boletín informativo de CERIGUA y El Infor- Un elemento de modernización es el reco-
mador Rural. Han surgido boletines y publica- nocimiento de que la pluralidad de opiniones
ciones sobre la niñez, los derechos humanos y contribuye a la vida democrática. La introduc-
la administración de justicia, sobre problemas ción de secciones especializadas y la incorpo-
ecológicos, revistas de debate político, artísti- ración a las páginas de opinión de columnistas
cas y literarias. con variadas posiciones políticas e ideológicas
Una dimensión importante de la dinámica es una contribución sustantiva para cultura
modernizadora de los medios de comunicación dialógica, para cultivar la tolerancia y el reco-
radica en el aumento de la capacidad profesio- nocimiento de la diferencia, y superar las posi-
nal de los periodistas, entendido como el desa- ciones polarizadas. El reaparecimiento de la
rrollo de ciertos valores, habilidades y prácti- caricatura política es otro signo de las nuevas
cas que se apoyan en una mayor educación for- ventanas y perspectivas que se ofrecen para la
mal y en una amplitud del horizonte cultural. apreciación crítica de la realidad.
La profesionalización de los periodistas En la radio también se han abierto progra-
guatemaltecos está en camino pero evidente- mas de debate en directo, triangulando a los y
mente falta la especialización en los grandes las locutoras con las personas entrevistadas y
temas a cubrir, incluyendo una visión interna- con el público sobre temas de interés político,
cional de experiencias similares que supere la permitiéndose un intercambio horizontal im-
estrecha perspectiva provinciana con la que a pensable en los años del conflicto armado. En
veces se juzgan las cosas. También hace falta la televisión han aparecido dos programas de

-163-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

debate que han contribuido a acercar a la po- mercado: uno, el grupo de Prensa Libre S.A. y
blación guatemalteca con sus líderes, con ana- de Diarios Modernos S.A., que publica Prensa
listas y personas que toman decisiones en el Libre y Nuestro Diario. El otro grupo es la
Estado y en la sociedad. Corporación de Noticias (integrada con capital
Como se establece más adelante, estos costarricense), que publica Siglo XXI y Al Día.
cambios convierten a los medios masivos en También existe una empresa familiar heredera
protagonistas de la democratización en curso. del periodista Clemente Marroquín Rojas, que
Sin embargo ello aún es insuficiente en tanto continúa publicando en la capital y en doce
que teniendo una naturaleza de bien público departamentos el vespertino La Hora y el se-
son ante todo empresas privadas. Existen temas manario Extra. Vinculado también con capital
aún prohibidos (por ejemplo, la corrupción o de la familia Marroquín circula la publicación
transparencia en las grandes empresas priva- Sexo Libre. Casi limitado a la ciudad capital se
das) hay actores aún intocables, y existen, publica El Periódico, y en Quetzaltenango cir-
sesgos ideológicos y políticos que le ponen lí- cula dos veces a la semana El Quetzalteco. Ha
mites a la libertad de información y al derecho desaparecido El Regional, que por varios años
público a la verdad. circuló por diferentes lugares del Occidente de
la República.
a) La prensa escrita Los dos principales grupos empresariales
En Guatemala son dos los grupos empresaria- manejan estrategias que coinciden con la crea-
les de medios impresos que predominan en el ción de dos tipos de mercados: uno, más infor-

Gráfica VIII.4
Guatemala: Circulación promedio diaria de los principales medios impresos, 2001

Fuente: (*) Datos proporcionados por la firma auditora Verified, correspondientes al período
comprendido entre octubre y diciembre de 2001.
(**) Datos proporcionados por Gerencia de Ventas de La Hora como promedio mínimo de
ventas en 2001.

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Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

mativo y analítico dirigido a las clases medias das de moderación, tabaco y cigarrillos. 18 No
y alta; y otro, menos denso en información y obstante que el Código de Ética Publicitaria
con más material visual dirigido a sectores po- representó un significativo avance en la
pulares, incluso de baja instrucción escolar. normatividad pública de medios y publicistas,
Prensa Libre y Siglo XXI estarían en el primer su aplicación ha sido escasa y de muy poco
tipo de mercado; mientras que en el segundo se impacto.
ubicarían Nuestro Diario, Al Día, el semanario La publicidad en los medios impresos
Extra y Sexo Libre. El Periódico y La Hora se transmite una alta dosis de imágenes cultivado-
localizarían también en el primer tipo de mer- ras de estereotipos, especialmente respecto a
cado. las mujeres. La figura femenina estereotipada
El negocio principal de estas empresas ha (semidesnuda, delgada, bella, sensual, mater-
sido la venta de publicidad. Se estima que en- nal, suave) sigue apareciendo como contexto,
tre el 70% y 80% de la páginas de Prensa Li- fondo o atracción central de anuncios cuyo
bre son pagadas, mientras el resto de periódi- contenido, a veces, no tiene ninguna relación
cos, con excepción de La Hora, que casi no con intereses de la mujer. Hay algunas publi-
publica anuncios, manejan un rango entre 25% caciones especialmente sensacionalistas y mor-
a 50%.17 Las empresas publicitarias tienen un bosas, que han sido objeto de debate. 19 Más
gran poder de decisión sobre las pautas infor- original ha sido la apertura del espacio impre-
mativas y de opinión de todos los medios. Si so a columnistas mujeres y en menor medida a
bien existen en el país normas y reglamentos hombres que escriben con perspectiva de géne-
públicos que regulan la publicidad, éstos se ro y abordan temas que apelan a superar la ex-
encuentran dispersos y virtualmente no existen clusión de las mujeres, así como otros relativos
órganos estatales ni privados que vigilen los a la violencia intrafamiliar, el derecho a la tie-
espacios de la publicidad. rra, el derecho a decidir sobre su propio cuer-
En febrero del 2000, en un intento de pre- po y el aborto.
venir acciones de censura oficial y también con Es importante pero han recibido poca aten-
el fin de reflejar ante el público un mayor ción los temas relativos a los derechos huma-
profesionalismo, el Consejo Nacional de la Pu- nos, que están vinculados a la vida democráti-
blicidad (integrado por la Asociación de Anun- ca y participativa. Cuando estos temas han apa-
ciantes de Guatemala, la Unión Guatemalteca recido generalmente han estado asociados a
de Agencias de Publicidad, la Cámara de Me- denuncias contra el gobierno, porque son agen-
dios de Guatemala y medios independientes), tes del Estado quienes los violan o porque no
estableció un Código de Ética Publicitaria, que los respetan, resaltando la dimensión de denun-
recogió los principales componentes de la le- cia y no el contexto que le da origen. En gene-
gislación dispersa y se pronunció por asociar la ral, la prensa escrita se ha orientado hacia la
libertad comercial con la ética, y basar la pu- denuncia antigubernamental permanente, con-
blicidad en los principios de veracidad, lealtad, frontativa, sin diferenciar los aspectos positi-
moralidad, decencia, honestidad, legalidad y vos de la gestión del gobierno. Otras dimensio-
confiabilidad. El Código incluye temas como la nes de la vida social han recibido poca aten-
libertad y la dignidad de las personas y suge- ción. Es común encontrar en los medios
rencias respecto a los anuncios destinados a la impresos noticias rurales o de tipo etnocultural
niñez, la juventud, los enfermos y productos basadas en hechos noticiosos negativos, como
médicos, alimentos, bebidas alcohólicas, bebi- accidentes, catástrofes, trifulcas y conflictos.

17 19
Marroquín García, 1994. Osorio, 1995.
18
Rodríguez Pineda 2000.

-165-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

Gráfica VIII.5
Principal cobertura temática de los medios impresos

Fuente: Elaborado con base en datos de DOSES (2002).

La construcción positiva del tejido social que cusión alrededor de la Ley Electoral y de Par-
ocurre desde la base de los pueblos sigue sin tidos Políticos.22
tener una cobertura adecuada.20 La Asociación DOSES realizó además un
La Asociación para el Desarrollo, Organi- análisis cuantitativo de la cobertura temática,
zación, Servicios y Estudios Socioculturales destacando que cerca del 44% de la informa-
(DOSES), en un estudio reciente encontró que ción publicada en los medios impresos no tie-
los medios impresos prefieren temas conflicti- ne que ver con problemas estratégicos naciona-
vos o relacionados con la institucionalidad pú- les sino más bien un conflicto entre medios y
blica; y transmitieron una visión de democra- gobierno, el otro tema más abordado (28.3%)
cia que se reduce a mecánicas electoralistas.21 fue sobre la institucionalidad pública, en el
Los medios estudiados fueron: Prensa Libre, cual destacan Prensa Libre (50%), Nuestro
Siglo XXI, El Periódico, Nuestro Diario, Al Día Diario (31%) y El Quetzalteco (31%). La te-
y El Quetzalteco, para los primeros cinco del 1 mática sobre la democracia no superó el 6.2%
de febrero al 15 de marzo del 2002 y para El promedio, siendo El Periódico el que dio más
Quetzalteco del 3 de febrero al 23 de marzo de cobertura (17%), siguiéndole Al Día (8%) y
2002. Si bien el problema de la corrupción en Prensa Libre (5%). Sobre los temas de la paz
el Estado ocupó la mayor atención, este estu- el tratamiento fue aún menor, ya que no superó
dio señala que estos periódicos no informaron el 1.8% de las páginas totales de los medios
ni analizaron la cobertura legal existente y re- impresos. En este tema Prensa Libre dio una
cién aprobada para combatir la corrupción. cobertura del 4%, El Periódico del 3% y Siglo
Tampoco se dio cobertura informativa o analí- XXI del 2%. Con respecto a los temas de géne-
tica al contenido de otras leyes aprobadas en ro, la información promedio abarcó sólo un
ese período, como las relativas a la descentra- 2.5%, siendo Nuestro Diario el que dio más
lización y funcionamiento municipal y la dis-

20
Hernández Alarcón, 1996.
21 22
DOSES, 2020. DOSES, 2020.

-166-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

cobertura (6%), seguido por Prensa Libre y El ligioso, católico o evangélico, ha sido realiza-
Quetzalteco, ambos con un 3%. En torno a las do con gran éxito y cobertura a través de la
relaciones interétnicas la ausencia fue mayor radio. En la transformación cultural de la po-
ya que si bien en conjunto la cobertura fue de blación indígena guatemalteca también ha ju-
9%, este porcentaje se debió a la atención pres- gado un papel decisivo la radio.
tada por El Quetzalteco (53%), dado que los Diversos estudios universitarios afirman
cinco periódicos restantes se situaron entre 0% que la radio comercial cuenta con reducido
y 1%. Debe advertirse, no obstante, que en va- porcentaje de programas de debate, informati-
rios periódicos han aparecido en el último lus- vos y educativos, respecto a un promedio
tro suplementos sobre temas de intercultu- aproximado del 80% de tiempo dedicado a pro-
ralidad y derechos de los pueblos indígenas. El gramas musicales, deportivos y a las revistas
estudio de la Asociación DOSES reportó que sociales con música y saludos. 24 También se
también fue muy bajo el porcentaje sobre asun- reconoce, sin embargo, que a partir de la se-
tos rurales; la cobertura general fue de 8.2%, gunda mitad de la década de los ochenta la ra-
siendo Nuestro Diario y Prensa Libre los que dio comercial no sólo ha ampliado su cobertu-
mayor atención le dieron. ra, sino también ha aumentado el tiempo dedi-
El estudio de DOSES también incluyó un cado a la divulgación de noticias y a la
análisis de las fuentes de la información, don- generación de opinión y debate.
de aparece primero la sociedad civil (47%) y La radio comercial aprovecha ahora más el
los funcionarios públicos (41%). Muy poco uso periodismo departamental, estimulado por se-
se le dio a las fuentes documentales (3%) y des universitarias y por organizaciones no gu-
casi en el mismo nivel se situaron las fuentes bernamentales nacionales e internacionales en
que proceden de los partidos políticos (3.5%). el contexto de los compromisos de paz. En
En cuanto a las fuentes, la principal visibili- poco más de la mitad de los departamentos
zación del estudio aludido es que el 81% de las existen redes de corresponsales que ofrecen sus
mismas corresponde a personas de sexo mascu- notas a los radionoticieros locales, cuando
lino. existen, contribuyendo con ello a generar tribu-
nas geográficamente propias para conocer y
B) La radiodifusión nacional discutir problemas de interés común. No obs-
La comunicación radial constituye el principal tante, esta tendencia todavía no se consolida.
medio informativo de la población guatemal- Por otra parte, el sistema de radiodifusión na-
teca, y el único entre las personas con bajos cional viene cargando una antigua inequidad:
ingresos y analfabetas. Se estima que de cada las radios comerciales y religiosas concentran
1,000 guatemaltecos, 800 tienen acceso a la la mayoría de las frecuencias en AM o FM de
radio.23 Un rasgo de la radio guatemalteca es la nación. El total nacional de frecuencias en
que tiende a ofrecer una revisión de temas más mayo de 2000 era de 646 (120 en AM y 526 en
abierta y menos politizada, en tanto que su po- FM), correspondiendo a las radios comerciales
der de incidencia ha estado dirigido hacia la 498 frecuencias, 42 a radios culturales, 41 a
gente «de abajo», del mundo popular. Precisa- radios evangélicas, 35 a radios católicas y 28 a
mente por esta característica la radio ha tenido radios estatales.
un impacto político e ideológico de primer or- En el Acuerdo sobre Identidad y Derechos
den en la formación cultural guatemalteca, en de los Pueblos Indígenas se expresó la preocu-
la generación de opiniones, conductas y actitu- pación por la falta de acceso de las comunida-
des sociales cotidianas. El adoctrinamiento re- des indígenas a la radio y por la necesidad de

23 24
Contreras Prera, 1999. Gutiérrez Aguilar 1998 y Recinos Lima, 1997.

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Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

fortalecer la comunicación de su cultura, pero del espectro radioeléctrico. Esta Ley creó la
en la práctica han proliferado radios comercia- Superintendencia de Telecomunicaciones y es-
les y religiosas que penetran a los pueblos con tableció el procedimiento de venta por subasta
otros mensajes. Desde finales de los años cin- de las frecuencias de radio, pero no incorporó
cuenta y con más intensidad en los años ochen- ningún articulado sobre las radios comunitarias
ta varias comunidades, principal aunque no y, aunque obligó al Estado a readecuar la Ley
exclusivamente indígenas, comenzaron a insta- de Radiodifusión, hasta el momento esta ley no
lar sus propias radios comunitarias. Estas ra- ha sufrido ningún cambio. Para enfrentar el
dios ha realizado esfuerzos para sostener, con problema los líderes de las radios comunitarias
bajos costos, el funcionamiento técnico y eco- comenzaron a establecer coordinaciones mu-
nómico de su misión. Así, existen radios comu- tuas. Se conformó así, en 1999, el Consejo
nitarias en Chiquimula, Radio Chortí; en Alta Guatemalteco de Comunicación Comunitaria
Verapaz, Radio Tezulutlán; en Petén, Radio (CGCC), integrado por cinco coordinadoras que
Ut´ank´aj; en Sololá, Voz de Nahualá; en Quet- cubren gran parte del territorio. En el impulso
zaltenango, la radio fundada por la Comunidad de constitución de este Consejo participó acti-
de Escritores Mayas; en Palín, Escuintla Radio vamente la Coordinadora de Organizaciones
Q´awinaq´el,. También en Chimaltenango, del Pueblo Maya ( COPMAGUA).
Huehuetenango, San Marcos, Retalhuleu, En noviembre de 2000 las coordinadoras
Quiché, Totonicapán y en varias zonas margi- comunitarias entregaron al Congreso un pro-
nales de la ciudad de Guatemala. yecto de Ley de Medios de Comunicación Co-
Estas radios aspiran a distanciarse de lo munitaria, apoyada por la Comisión de Acom-
que llaman «rockolas del aire» y son críticas pañamiento de los Acuerdos de Paz y 40 mil
también de la tendencia de otros medios masi- firmas. El proyecto ha pasado de la Comisión
vos a desvincularse de la historia nacional, re- de Asuntos Indígenas a la Comisión de Co-
gional o local. Su naturaleza local radica en municaciones con escasos procesos de consul-
que su programación incluye programas educa- ta y participación.
tivos y atiende problemas de la comunidad.
Una experiencia exitosa fue constituir la Fede- c) Los medios televisivos
ración Guatemalteca de Escuelas Radiofónicas La evolución de la televisión guatemalteca
(FGER) y la Asociación de Comunicadores muestra un proceso más concentrador que el
Comunitarios de Guatemala (ACCG), que inte- resto de medios masivos. Los cuatro canales
graba a radios católicas. La FGER ha creado un comerciales que funcionan en la banda Very
semillero de programas, educadores y locutores High Frecuency ( VHF ), y que concentran la
de radio contribuyendo a consolidar este movi- mayor audiencia nacional, son administrados y
miento creciente dirigido a fortalecer la radio- están bajo control de un mismo dueño de na-
difusión comunitaria. Han sido creados progra- cionalidad mexicana. Los cuatro canales son:
mas sobre alfabetización, salud familiar, salud Televisión Guatemala, S.A. (Canal 3), Televi-
de la mujer, capacitación agrícola, capacitación siete, S.A. (Canal 7), Teleonce, S.A. (Canal 11)
comercial, derechos humanos, compromisos de y Trecevisión, S.A. (Canal 13). El Estado ha
paz y derechos de los pueblos indígenas. Mu- hecho concesiones de usufructo sobre estos ca-
chos programas, sino la mayoría, son divulga- nales hasta por 25 años. La ausencia de legis-
dos en el idioma de la comunidad.25 lación reguladora ha provocado que el espacio
En 1996 se aprobó la Ley General de Te- televisivo sirva de vehículo para negociar po-
lecomunicaciones, para regular la distribución der político entre los representantes legales de

25
Gutiérrez Aguilar, 1998.

-168-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

Gráfica VIII.6
Principal cobertura temática de los telenoticieros, 2001

Fuente: DOSES, Guatemala, 1 al 30 de abril de 2001.

estos canales y partidos políticos. Ello ha dado telenoticieros existentes dieron sólo un 7% de
lugar a publicidad electoral o estatal a cambio cobertura a la temática rural, un 6.5% a temas
de poder político desde 1994-1995. vinculados con la democracia, un 2.5% a asun-
Además, esta franja de canales comercia- tos sobre el proceso de paz, un 1.5% a temáti-
les incorporan un 80% promedio de programas ca de género y sólo un 0.5% a temas
llamados «enlatados» o importados, especial- etnoculturales. De este conjunto de temas, el de
mente de Estados Unidos, México, Venezuela, mayor importancia fue la institucionalidad pú-
Colombia, Argentina y España, y sólo un 20% blica (28.5%). Si bien los telenoticieros utiliza-
de programas realizados en el país. En estos ron más fuentes procedentes de la sociedad
canales de televisión abierta se transmiten tres política y del mundo diplomático (4.5% y
telenoticieros: Cuestión de Minutos, el más an- 2.5%), no concedieron ninguna importancia al
tiguo, por Canal 3; Telediario por los Canales uso de fuentes documentales. Las fuentes prin-
3 y 13; y Notisiete por el Canal 7, siendo estos cipales de los telenoticieros fueron de nuevo,
dos últimos los de mayor audiencia. Notisiete masculinas (82.5%).
y Telediario son generadores de noticias de La familia guatemalteca concede mucho
impacto nacional y recién comienzan a incur- tiempo a la televisión. Se calcula que la juven-
sionar en el reportaje investigativo. tud y la niñez guatemalteca dedican en un año
Sin embargo, muestran la misma tendencia cerca de 800 horas para la escuela y unas 1200
que los medios masivos impresos al conceder horas para ver televisión. 26 En promedio los
poca atención a temáticas claves para la demo- menores de edad dedican cuatro horas diarias
cratización, como la paz y la reconstrucción a la televisión y aproximadamente seis horas
nacional, la interculturalidad y temas sociales, los fines de semana. Tanto las telenovelas (con
ocupando buena parte de sus noticias naciona- la mayor audiencia) como la programación en
les para mostrar asuntos policíacos, como ac- general carece de controles de calidad. A pesar
cidentes o hechos delincuenciales. de la vigencia de la Ley de Espectáculos Públi-
Según el estudio ya mencionado de la Aso- cos y de otras leyes reguladoras, el control
ciación DOSES, en el período estudiado los dos
26
Aldana Salguero 2001, Méndez Soto 1997 y Ramírez Donis,
1992.

-169-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

Gráfica VIII.7
Fuentes principales utilizadas por los telenoticieros
(Porcentajes)

Fuente: DOSES, 2002.

ejercido por las instituciones públicas ha sido do se hiera la moral, inmoralidad, falta de res-
ocasional. peto a la vida privada y calumnias e injurias
Además, esta Ley y otras vinculadas toda- graves.27
vía no son explícitamente claras para proteger Los comerciales televisados han sido con-
los intereses de la mujer. La legislación siderados como generadores de estereotipos
prohíbe publicidad que sea contraria a la reli- que transmiten distorsión y desvalorización las
gión, que fomente la discriminación racial que relaciones de género y de las interétnicas. 28
dé lugar a la comicidad vulgar, que incluya tex- Varios estudios han recopilado ejemplos de
tos que corrompan el lenguaje, que sean noci- abuso del cuerpo y distorsión de los roles de
vos a la niñez y a la juventud, anuncie de jue- hombres y mujeres por la televisión; general-
gos de azar, que incorpore engaños comercia- mente vinculados con bebidas alcohólicas, ta-
les al público, que anuncie medicamentos no baco y cigarrillos, perfumes, ropa y alimentos.
autorizados y que involucre la recolección de Aunque explícitamente la legislación prohíbe
dinero sin previa autorización. Según la Ley de estimular la discriminación racial fue muy co-
Emisión del Pensamiento, pueden dar lugar a nocido un caso de una marca de cigarrillos a
juicio de jurado y a sanción cuando se caiga en cuya empresa se le compelió a transformar sus
traición a la patria, los temas sediciosos, cuan-

27
La Ley de Emisión del Pensamiento, Decreto No. 9, está vi- gentes castigos que ya se han suprimidos constitucionalmen-
gente desde 1966. Otras leyes más recientes incorporan nuevas te. Tal es el caso del artículo 411 del Código Penal que castiga
y más específicas prohibiciones. Las prohibiciones del Decreto con prisión de 1 a 3 años a quien ofenda la dignidad de los pre-
No. 9 son fundamentalmente políticas (Ley de Emisión del Pen- sidentes de los organismos de Estado.
28
samiento, Guatemala, 28 de abril de 1966). También ocurre que . La información que se da aparece en diversas tesis de gra-
varias leyes relativas a las libertades de expresión no han sido duación de la Universidad de San Carlos, tales como Ramírez
readecuadas con respecto a los nuevos mandatos constitucio- Donis, 1992, Barrios Morataya 1999, Méndez Soto 1997 y
nales, como ocurre con el Códigos Penal, que todavía tiene vi- Aldana Salguero 2001.

-170-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

anuncios evitando representar al indígena como nisterio de Comunicaciones y Obras Públicas,


un ser desvalido, salvado por el prototípico hacia mayo de 2002, existían 232 empresas de
«deportivo hombre blanco». cable legalmente inscritas en toda la Repúbli-
La televisión comercial de VHF ha perdido, ca. Además del departamento de Guatemala,
por otra parte, su original tradición educativa. que cuenta con 57 empresas, los departamentos
En 1962, en el contexto de la Alianza para el con mayor número de ofertas de cable son:
Progreso, Canal 3 inició la primera experiencia Jutiapa (16), Quetzaltenango (13), Escuintla y
de televisión educativa para secundaria. Difun- Quiché (con 13 cada uno) y Zacapa (11).
dió gratuitamente durante tres años entre 30 y En síntesis, la TV todavía no entra en la era
45 minutos para presentar el programa Teleaula digital que califica la señal y amplía la cober-
mediante la colocación de varios monitores en tura técnica. Como efecto de la falta de com-
diversos sitios del país. Canal 3 también inau- petencia, a su vez resultado de la monopoliza-
guró en esa década otro programa educativo, ción, predomina la tendencia a la subuti-
de alfabetización castellana, llamado Teleemos. lización del medio televisivo como vehículo
Tales programaciones fueron suspendidas, así cultural, foro de debate público y medio de in-
como otras de entretención hechas por directo- vestigación periodística. La baja calidad del
res y productores guatemaltecos. conjunto de programas de la TV guatemalteca
En 1979 se abrió una nueva posibilidad de no ayuda a elevar la cultura general del televi-
televisión educativa al instalar también en VHF dente, resultado que se hace más evidente
el Canal 5, llamado TV-CE Televisión Cultural cuando se compara con lo que ocurre en el res-
y Educativa, bajo la responsabilidad del Minis- to de Centroamérica.29
terio de la Defensa. Sin embargo, este canal no
creó ningún sistema de programación educati- 3. La democracia y
va y actualmente no está funcionando. De los medios de comunicación social
acuerdo con los compromisos de paz este canal
debe ser cedido a una administración civil para La contribución de los medios de comunica-
difundir programación de alto interés social. La ción social a la construcción de una sociedad
Universidad de San Carlos de Guatemala nego- democrática constituye un tema de la mayor
ció en VHF la frecuencia del Canal 9 de televi- importancia en tanto que constituyen el mayor
sión. Sin embargo, todavía no se ha autorizado vehículo para la formación y desarrollo de la
su utilización. La única frecuencia autorizada opinión pública. La experiencia internacional
para la USAC es en Ultra High Frecuency demuestra que los medios no son democráticos
(UHF), Canal 33, el cual inició sus operaciones ni autoritarios por definición. En condiciones
de prueba en abril del 2002. especiales pueden jugar uno u otro papel. Se
La innovación mayor ha sido la introduc- espera que en la transición a la democracia
ción de la televisión por cable, la cual tampoco guatemalteca, puedan contribuir a promoverla
está sujeta a controles de calidad. No obstante y a forjar una cultura política democrática. Son
ha facilitado de modo extraordinario un inter- varios los aspectos que puede mencionarse.
cambio de comunicación por televisión en todo El primero es que la cultura autoritaria no
el ámbito nacional. El cable departamental o está ausente en la vida interior de los medios.
municipal es una empresa comercial que, en Si bien los medios de comunicación especial-
varios casos, ha abierto las puertas para la in- mente la radio y la prensa escrita, muestran
clusión de breves programas de interés público evidencias de incorporarse al proceso de demo-
local, departamental o regional. Según el Mi- cratización contribuyendo a forjar el debate

29
Véase Chamorro, 2001.

-171-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

crítico y plural, todavía no acceden a una ple- Al comenzar la década de los noventa se
na democratización interna. Varios estudios in- destacan las amenazas del Presidente acusando
forman de la tendencia de muchos medios a a los periodistas de desestabilizadores. El Club
confundir la libertad de prensa con la libertad de Prensa Extranjera fue objeto de
de empresa.30 En el interior de la empresa to- intimidaciones quedando desarticulado en
davía se toman decisiones de autocensura o 1991. La agencia mexicana de noticias Notimex
censura a periodistas y reporteros. Entre las fue allanada ese año, mientras que la cadena
razones más comunes que provocan la censura radial Emisoras Unidas sufrió un atentado que
interior destacan temas que no coinciden con la destruyó sus instalaciones. Varios periodistas
visiones políticas e ideológicas de sus propie- que cubrían fuentes relacionadas con el asesi-
tarios, temas que podrían favorecer proyectos nato de Myrna Mack fueron también amenaza-
políticos diferentes al que el medio apoya, o dos en 1991. Ese mismo año el radiodiario
temas que son tabú para los publicistas. Guatemala Flash y el director de Siglo XXI re-
En la toma de decisiones para definir la cibieron amenazas. En 1992 la revista
política editorial surgen a veces diferencias que Tinamit sufrió un atentado terrorista y varios
resuelve de manera no democrática el director reporteros de Teleprensa (Canal 11) fueron víc-
o los propietarios. La ausencia de lineamientos timas de agresión física. En 1994 fue asesina-
editoriales estables provoca constantes oscila- do el director del diario El Gráfico, Jorge
ciones en la óptica que los medios tienen fren- Carpio Nicolle, así como los periodistas Alber-
te al gobierno, la sociedad y sus problemas y to Antoniotti y Víctor Cruz. Activistas de
que es fuente de problemas con el personal. Defensoría Maya de la aldea Amatxel, Quiché,
Otro problema interno es la estabilidad laboral recibieron en 1994 amenazas del ejército advir-
y los derechos inherentes a esa relación (horas tiéndoles que no tenían que escribir informes
extras, seguro de vida y protección frente a sobre los derechos humanos de la localidad. En
amenazas externas). 1995 varios periodistas de la agencia de noti-
Un segundo aspecto se refiere a las rela- cias CERIGUA y de la revista Noticias de Gua-
ciones con el Estado, en general y con los go- temala también sufrieron daños y robos en sus
biernos de turno en particular. Se viene de una instalaciones, amenazas y hostigamientos.
larga tradición de censura e irrespeto a las li- A partir de 1996 se desarrolló una relación
bertades democráticas en contra de los medios muy tensa con ocasión del supuesto intento de
que critican o no comparten la gestión guber- asesinato del Presidente, que la prensa desmin-
nativa de turno. Estas prácticas han disminui- tió. En ese año varios periodistas de provincia
do pero persisten. Los gobiernos civiles, a par- fueron amenazados por criticar a militares y
tir de 1986 y los medios de comunicación tie- otros sufrieron secuestros temporales o atenta-
nen hasta hoy día entre sí, una relación por dos terroristas. Gerson López, reportero del
momentos muy conflictiva. Durante el primer diario La República, fue secuestrado, torturado
gobierno civil nacieron el periódico Siglo XXI y obligado a exiliarse.
y la revista Crónica pero el semanario La Épo- En marzo de 1997 fue asesinado en una
ca fue destruido por bombas, mientras el go- manifestación popular el periodista Pedro
bierno, en alianza con nuevos empresarios Pérez, del telenoticiero de media noche Cues-
mexicanos dueños de la televisión abierta, obli- tión de Minutos. Ese año también se produjo
gó el cierre de los telenoticiarios Siete Días y un allanamiento de la Radio Centroamericana.
Aquí el Mundo.

30
. Uno de estos estudios se titula «La vigencia de la libertad de do en noviembre de 2001 por un grupo de ocho periodistas
pensamiento y la libertad de prensa en Guatemala», presenta- ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).

-172-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

Entre 1997 y 1998 se produjo el boicot econó- Indígenas; e) la revisión de las reglamentacio-
mico gubernamental contra Guatemala Flash y nes sobre concesiones de televisión y radiodi-
la revista Crónica, provocando la asfixia finan- fusión a fin de incorporar criterios democráti-
ciera y su posterior venta. En 1998 varias mu- cos que garanticen igualdad de oportunidades
jeres periodistas, entre ellas Dina Fernández, en su acceso; y f) el impulso a proyectos de ley
fueron amenazadas y objeto de desprestigio sobre el acceso a la información y hábeas data.
como mujeres. En 1999 varios periodistas del Finalmente, un tercer y último aspecto,
vespertino La Hora sufrieron intimidaciones. que tiene una articulación directa entre el pa-
En el año 2000 por presiones del gobierno pel que se espera que cumplan los medios y el
y en complicidad con los propietarios de Canal nuevo clima político, es el que apela a la res-
7 se cerró el programa T-Mas de Noche. Tam- ponsabilidad social de los periodistas en la de-
bién fueron obligados a cerrar cinco programas mocracia. El restablecimiento de las libertades
informativos por cable local en el departamen- políticas en Guatemala a partir de 1986 y la
to de Jalapa, así como el programa radial Pun- consiguiente eliminación de restricciones gu-
tos de Encuentro. Nuevas amenazas de muerte bernamentales promovió la apertura en la pren-
circularon contra varios periodistas, especial- sa. Esto no necesariamente garantiza la inde-
mente de El Periódico, unido a acciones de pendencia y la promoción activa de los valores
hostigamiento y a agresiones físicas. En 2001 democráticos.31 Si los medios tienen libertad,
fue asesinado el periodista Jorge Mario Alegría su responsabilidad con el ambiente político que
Armendáriz de Radio Amatique, Puerto Ba- la facilita los compromete de forma directa con
rrios, quien había hecho investigaciones sobre el proceso democrático. Una década y media
la corrupción de funcionarios locales. En gene- podría ser un plazo suficiente para que el pro-
ral, las denuncias por corrupción realizadas a ceso de modernización de los medios de comu-
partir del 2001, agriaron las relaciones entre nicación se haya producido, dando lugar a esta
funcionarios públicos y la prensa. responsabilidad social. Sin embargo, las heren-
Como parte de la luchas democráticas se cias dictatoriales de las que se ha hablado con-
pidió una verificación internacional sobre la dicionan ciertamente el ritmo de cambio. Ade-
libertad de expresión en Guatemala. En el año más, los factores políticos no son los únicos
2000 el gobierno invitó al país al Relator Es- que propician la modernización de los medios.
pecial para la Libertad de Expresión de la OEA, También hay un factor económico vincula-
Santiago Cantón. Según el Undécimo Informe do a la competencia de mercado, que promue-
de Verificación de MINUGUA , las principales ven cambios en un sentido modernizador. En
recomendaciones emitidas por Santiago Cantón algunos casos, la competencia ayuda a mayor
fueron: a) la investigación a profundidad de la diversidad, originalidad y calidad del «produc-
existencia de un monopolio de hecho en la te- to», pero ello no es inevitable. Lo que es evi-
levisión abierta; b) la implementación de me- dente es que si se produce un movimiento ha-
canismos que permitan mayor pluralidad en su cia la concentración de la propiedad de los
propiedad; c) la implementación de reglas cla- medios, las tendencias monopólicas no sólo
ras para evitar conflictos de interés entre fun- entorpecen el cambio sino también las posibi-
cionarios públicos y medios de comunicación; lidades de que los medios desarrollen toda su
d) la suspensión de las subastas de frecuencias potencialidad democrática. Ese movimiento
de radiodifusión hasta que se cumpla el Acuer- concentrador existe en Guatemala, especial-
do sobre Identidad y Derechos de los Pueblos mente en la televisión de alta frecuencia.

31
. Algunas reflexiones de esta sección son tomadas del texto centroamericano frente a la agenda de la democratización»
de Carlos F. Chamorro, «El turno de los medios, el periodismo 2001.

-173-
Dos dimensiones de la democracia: Justicia y medios de comunicación social.

En la historia reciente se pueden observar del poder político y de los poderes fácticos que
tendencias contradictorias de apoyo o bloqueo operan desde la sociedad. Tres son las funcio-
al proceso de democratización. Por ejemplo, nes básicas que el momento actual que vive
resaltan dos hechos recientes. Uno de ellos Guatemala espera: una eficaz función informa-
creado a raíz del autogolpe del presidente Jor- tiva, una capacidad de fiscalización del poder
ge Serrano Elías, en el que unos medios juga- y la promoción del pluralismo y del debate
ron a favor de la democracia y otros se abstu- público. La dificultad es que el compromiso
vieron de defenderla abiertamente, en un com- democrático de los periodistas se ve limitado al
portamiento equivoco. En otro caso muestra abordar temas que afectan determinados intere-
una toma de posición contraria al objetivo de ses económicos dominantes. Al ser portadores
la información imparcial, como ocurrió con la los medios de una contradicción entre el carác-
campaña en torno a la Consulta Popular, de ter empresario-comercial y sus funciones como
1999. La información profesional de los hechos instituciones de servicio público, sus funciones
se convirtió en muchos casos en opinión democráticas pueden verse limitadas. Se dice
sesgada, en desinformación, confusión o mani- contradictorio porque en su naturaleza misma
pulación del rumor, llegando algunos medios a los medios son foros públicos que forman opi-
tomar partido claramente a favor del «NO»,32 nión, y a la vez son empresas comerciales con
no sólo en términos editoriales, que era válido, fines de ganancia. Esta tensión ha sido resuelta
sino también en términos informativos, que no en otras sociedades en que no se sacrifica ni la
lo era. función pública ni el interés privado. En Gua-
La democracia se apoya en unos medios temala puede lograrse lo mismo.
que jueguen un papel más autónomo y crítico

32
. Véase los editoriales y las páginas informativas de los perió-
dicos de la primera quincena de mayo de 1999.

-174-
Las mujeres y el desarrollo humano

Introducción ne que ver con el hecho que las mujeres viven


la desigualdad de género a lo largo de todo su
Los informes nacionales de desarrollo humano ciclo vital.
han puesto en la agenda pública temas que son
críticos para impulsar el desarrollo nacional. El
A. Las desigualdades
Informe 1998 evidenció los marcados contras- en el nivel de desarrollo humano
tes existentes en el país en cuanto al desarrollo
entre mujeres y hombres tienen
humano. Partiendo de estos hallazgos, el INDH
raíces muy profundas
1999 enfocó el tema del desarrollo rural mos-
trando cómo la pobreza y falta de oportunida- A pesar de lo que establecen instrumentos in-
des afectan de manera más marcada a la pobla- ternacionales como la Carta Universal de los
ción rural. Posteriormente, el Informe del 2000 Derechos Humanos y la Declaración de Viena,
permitió documentar la manera en que distin- la desigualdad entre mujeres y hombres está
tos factores se potencian entre sí para generar profundamente enraizada en las sociedades.
situaciones de exclusión y falta de oportunida- Sus orígenes deben buscarse en las pautas so-
des para importantes segmentos de la pobla- ciales y culturales que determinan los papeles
ción entre los que destacan la población rural, y responsabilidades que las sociedades estable-
los indígenas y las mujeres.1 cen como propios de las mujeres y de los hom-
En lo que concierne específicamente a las bres, sus formas de interrelación y en el valor
mujeres, esta información ha permitido señalar social que se le asigna a cada uno de estos pa-
situaciones diferenciadas entre su experiencia peles. Estos elementos conceptuales han sido
de vida y la de los hombres, identificar algu- sistematizados y profundizados en un cuerpo de
nas de las brechas que expresan la desigualdad conocimiento que, al aplicarse, aporta la deno-
y evidenciar también varios de los aportes que minada «perspectiva de género» al análisis so-
hacen las mujeres al desarrollo humano (que cial.
hubieran pasado desapercibidos con los enfo- Género es un concepto de amplio uso en
ques tradicionales de análisis del desarrollo). las ciencias sociales desde los años setenta, im-
El conocimiento acumulado en los informes pulsado por académicas anglosajonas que en-
anteriores junto al impulso denodado que han contraron útil el término «gender» para diferen-
dado diversos sectores y la comunidad interna- ciar que las características humanas considera-
cional en el país a la búsqueda de la equidad das «femeninas» eran adquiridas por las
de género, han abierto la oportunidad para que mujeres (o las «masculinas» por los hombres)
la segunda parte del presente Informe esté de- mediante un complejo proceso individual y so-
dicada a analizar, de forma más extensa, la si- cial, en vez de derivarse «naturalmente» de su
tuación y posición de las mujeres en la socie- sexo biológico. La traducción del término
dad guatemalteca. Tres consideraciones orien- «gender» como «género» ha suscitado una se-
tan los contenidos de esta parte del Informe: La rie de dificultades para la comprensión del con-
primera es que las desigualdades entre mujeres cepto, por las múltiples acepciones que éste tie-
y hombres tienen raíces muy profundas; la se- ne en idioma español. Por ejemplo, «género»
gunda es que la búsqueda de la equidad de gé- puede emplearse para referirse a la clase, tipo
nero transforma los paradigmas de desarrollo o especie a la que pertenece una cosa u objeto;
para hacerlos más inclusivos y, la tercera, tie- también es sinónimo de tela. La acepción de

1
El INDH 2000 documenta también las exclusiones que viven no heterosexual, las personas con discapacidad y quienes viven
otros grupos de población tales como la niñez, los jóvenes, las con VIH/sida.
personas adultas mayores, la población con preferencia sexual

-177-
Las mujeres y el desarrollo humano

«género» relativa a la construcción de lo mas- finen en gran medida los límites de la inclu-
culino o femenino, y a la manera en que se dan sión/exclusión de las mujeres en el mundo y en
las relaciones de poder entre mujeres y hom- sus propias vidas; toman decisiones que
bres, hace referencia a la construcción simbó- involucran directamente los cuerpos de las
lica que contiene el conjunto de atributos asig- mujeres, su inclusión o exclusión en la esfera
nados a las personas a partir del sexo. Se trata doméstica, de la pareja, de la familia, de sus
de características biológicas, físicas, económi- vidas y, desde luego, de las instituciones del
cas, sociales, psicológicas, eróticas, jurídicas, Estado y de cualquier otro espacio de poder. A
políticas y culturales. La asignación de género partir de allí, se ordena también la división de
sucede en el ritual del parto (o durante el exa- los espacios entre los públicos, asignados a los
men por ultrasonido en la actualidad); con la hombres, y los privados, destinados a las mu-
sola mirada a los genitales se define: es niña o jeres.
es niño. A partir de allí, se asignan y constru- Se espera además, que las mujeres cum-
yen los rasgos y caracteres que definirán, de plan con los papeles asignados; pasan a la tu-
principio a fin, la vida de la persona.2 Cabe rei- tela de los hombres y de otras mujeres que
terar que la diferencia sexual por sí misma no cumplen los mandatos de los hombres. Están
contiene ni crea una distribución desigual. Se conminadas a desarrollar su existencia princi-
requiere una valoración de los sujetos que dis- palmente en el ámbito doméstico, bajo el poder
tinga entre superiores e inferiores –y distribu- de los hombres, quienes dirigen la pareja, la
ya así el poder– para generar la desigualdad.3 familia, y los ámbitos de organización social
Las teorías sociológicas feministas han ido donde participan. Las mujeres reproducen con
construyendo un conjunto de hipótesis, inter- su trabajo, sus actividades y sus acciones todos
pretaciones y conocimientos relativos a la ma- esos ámbitos y recrean las condiciones materia-
nera que se expresan las relaciones entre los les, morales y culturales que aseguren su fun-
géneros en las sociedades y cómo éstas se en- cionamiento y continuidad. El orden creado se
cuentran en la base de la condición de des- institucionaliza a través de los valores y de las
igualdad. Si bien todas las culturas imprimen acciones que realizan las instituciones que se
un significado particular al «ser mujer» o «ser encargan de transmitirlos, reproducirlos y per-
hombre» de acuerdo al momento histórico que petuarlos: la familia, la religión, la educación.
viven, existe un elemento común a todas que – El mensaje que se impregna es que como el
desde tiempos inmemoriales– ha determinado sexo de la persona es, en esencia, un resultado
los fundamentos del orden social establecido: biológico, la superioridad de los hombres sobre
los valores que sustentan el funcionamiento de las mujeres ha sido definida también por la
las sociedades se construyen con base en la naturaleza y, por consiguiente, es inmutable.4
idea de que el hombre y «lo masculino» son el Este argumento se emplea también para justifi-
paradigma de lo que constituye el «ser huma- car el uso de la fuerza física masculina para
no». agredir y violentar a las mujeres. No obstan-
Es decir, las sociedades se modelan bajo te, los cambios evidentes que se han producido
un principio patriarcal de ordenamiento, que a favor de las mujeres como resultado de su
asigna a cada quien actividades, funciones, re- lucha, demuestran lo contrario. También se ha
laciones y poderes específicos. Confiere a los establecido que la dominación masculina, el
hombres una posición dominante que les ase- correspondiente ejercicio del poder y las rela-
gura el predominio del poder. Los hombres de- ciones entre los géneros toman muchas formas

2 4
Lamas, 1996; Lagarde, 1997. Lamas, 1996; Lagarde, 1997; de Barbieri, 1992.
3
Lagarde, 1997.

-178-
Las mujeres y el desarrollo humano

diferentes, pues las personas, y las mujeres en precisamente, una oportunidad para romper el
particular, responden de forma diversa al pa- orden establecido y crear espacios para la ne-
trón patriarcal de ordenamiento social. 5 Las gociación y para compartir el poder.
condiciones económicas que imperan han obli- Los estudios empíricos que se han realiza-
gado a muchas mujeres a salir de sus casas do acerca de las condiciones de vida de las
para generar ingresos. Su incursión en el ám- mujeres han contribuido enormemente a con-
bito público, si bien no es condición suficiente formar los contenidos de este cuerpo de cono-
para que adquiera conciencia de su situación de cimientos sobre género.6 Cabe recordar que la
dominación, la expone necesariamente a la categoría proporciona, a través de su uso, un
interacción con otras mujeres, le da mayor ac- marco explicativo para entender la subordina-
ceso a información y a experiencias que pue- ción de las mujeres, la manera en que se gesta
den incidir en considerar otras opciones para su el ejercicio del poder, a quiénes beneficia y a
vida. Ésta es una capacidad que constituye, quiénes afecta. También puede dar cuenta de la
condición de género de los hombres, pues su
papel genérico no ofrece únicamente situacio-
Recuadro IX.1
nes de ventaja para ellos.7 No constituye una
La Declaración de Viena
verdad incuestionable que pueda usarse mecá-
y la igualdad entre los géneros
nicamente; más bien, es un planteamiento teó-
El disfrute de los derechos humanos por mu- rico metodológico continuamente perfectible
jeres y hombres en igualdad de condiciones es que ha demostrado cada vez más, su potencial
ahora un principio universalmente aceptado, de utilidad para una comprensión más profun-
que fue reafirmado por 171 países en la De- da de las sociedades y la manera que opera la
claración de Viena, durante la última Confe-
desigualdad en ellas. 8 Por eso, el mensaje es
rencia Mundial de Derechos Humanos realiza-
da en 1993. La igualdad de derechos entre los
que el orden de géneros vigente no es eterno ni
géneros comprende varios aspectos: inmutable. Es posible abatir la desigualdad y
* Igual acceso a servicios básicos, entre ellos crear ordenamientos sociales más propicios al
los de educación y salud. desarrollo humano.
* Iguales oportunidades de participación en
la toma de decisiones políticas y económi-
cas.
* Igual remuneración por igual trabajo. B. La búsqueda de la equidad
* Igual protección con arreglo a la ley. de género transforma los
* Eliminación de la discriminación por razo- paradigmas de desarrollo
nes de género.
* Eliminación de la violencia contra las mu- Como todo proceso que es impulsado desde los
jeres grupos con menos poder en la sociedad, los
* Iguales derechos en todas las esferas de la
avances que se han logrado en materia de re-
vida: pública (como el lugar de trabajo) y
privada (como el hogar). ducción de las desigualdades entre mujeres y
hombres son resultado de las acciones que por
Fuente: Informe de Desarrollo Humano 1995. varios siglos han emprendido las propias mu-
jeres en favor de sus derechos. Son conquistas
5
Bastos, 2000. bres (con mayor grado de poder) y por las instituciones socia-
6
De Barbieri, 1992. les que se conforman para defender y reproducir el patrón de
7
Así como el ejercicio del poder conlleva enormes ventajas dominación vigente. De tal manera que, el análisis de género
para los hombres, también encierra riesgos, desventajas y pér- desde los hombres no sólo es posible, sino es deseable, nece-
dida de oportunidades de vivir más plenamente. Los hombres, sario y urgente para lograr las transformaciones profundas que
principalmente aquellos que por su condición étnica, su posi- se requieren en los valores sociales para conseguir la equidad
ción económica, su preferencia sexual o de cualquier otro or- entre géneros e intragéneros.
8
den, no pueden competir por el poder social, también experi- De Barbieri, 1992.
mentan situaciones de desigualdad infligidas por otros hom-
-179-
Las mujeres y el desarrollo humano

frente a un orden social que las ha conminado miento económico. Se suponía que el creci-
a situaciones de exclusión y limitaciones de sus miento acelerado conduciría a la igualdad. En
derechos. Abordar el tema de las mujeres y el los setenta comenzó a cuestionarse ese modelo
desarrollo humano implica reconocer la dimen-
sión política que subyace detrás de su situación
concreta de vida, y que, para avanzar, requiere
Recuadro IX.2
un profundo cambio en la distribución del po-
der en la sociedad, y en los valores que defien-
El estrecho vínculo
de.
entre los derechos humanos
En la medida que las sociedades asumen
y el desarrollo humano
los planteamientos de equidad que hacen las
«Lo que distingue a todas las civilizaciones es
mujeres, incorporan sus demandas en los mar- el respeto que asignan a la dignidad y libertad
cos legales e institucionales vigentes y realizan humanas. Todas las religiones y tradiciones cul-
acciones concretas a su favor, el ejercicio de turales celebran estos ideales. Pero han sido
los derechos se va traduciendo en la consecu- violados a lo largo de la historia. Ninguna so-
ción de mejores niveles de desarrollo humano.9 ciedad ha dejado de conocer el racismo, el
A su vez, la generación y ampliación de capa- sexismo, el autoritarismo y la xenofobia, que
privan a hombres y mujeres de su dignidad y su
cidades que implica el desarrollo humano crea
libertad. Los derechos humanos y el desarrollo
nuevas y mejores condiciones para el ejercicio humano consisten ambos en velar por las liber-
de los derechos, poniendo en marcha, de esta tades básicas. Los derechos humanos expresan
manera, un círculo virtuoso en favor de la equi- la idea audaz de que todos están facultados
dad. Consecuentemente, las sociedades deben para reclamar medidas sociales que los protejan
reconocer que las soluciones a los problemas de los poderes, abusos y privaciones, y que ga-
ranticen la libertad para vivir una vida digna. El
de desarrollo no tienen que ver únicamente con
desarrollo humano, a su vez, es un proceso de
la adopción de políticas adecuadas sino con realce de la capacidad humana, para ampliar las
una profundización de las prácticas democráti- opciones y oportunidades de manera que cada
cas que favorezca una amplia y efectiva parti- persona pueda vivir una vida de respeto y valor.
cipación de las mujeres. Por estas razones, es Cuando el desarrollo humano y los derechos
ineludible en este contexto, hacer alusión a la humanos avanzan juntos se refuerzan recípro-
camente, aumentando la capacidad de la gente
lucha permanente que éstas libran por sus de-
y protegiendo sus derechos y libertades funda-
rechos y reconocer en ella un verdadero motor mentales».
del desarrollo y de la consolidación de la de- El carácter universal de las necesidades de la
mocracia y la equidad en una sociedad. vida exige que todas las personas se traten de
igual modo, sin discriminación. Ese principio de
En consecuencia, las acciones de las mu- igualdad ha sido la fuerza impulsora de los de-
rechos humanos y es también uno de los pila-
jeres por reivindicar sus derechos como seres
res del desarrollo humano que destaca la igual-
humanos incidieron profundamente en los cam- dad de oportunidades y de opciones. Los movi-
bios experimentados por los paradigmas de de- mientos sociales promovieron en el siglo XX el
sarrollo aplicados a lo largo de las últimas dé- avance hacia la igualdad, con independencia
cadas. Durante los decenios de 1950 y 1960, del género, la raza, la religión, la etnia o la
las cuestiones de interés para las mujeres que- edad. Uno de los más notables ha sido el movi-
miento a favor de los derechos de la mujer, que
daron sumergidas en un paradigma de desarro-
data de varios siglos.
llo centrado en la modernización y la industria-
Fuente: PNUD, 2000.
lización, donde el objetivo central era el creci-

9
PNUD, 2000.

-180-
Las mujeres y el desarrollo humano

de crecimiento. Cuando estudios pioneros se- ral que produce la desigualdad. En la mayoría
ñalaron las diferentes repercusiones que tenía de proyectos de desarrollo se incluyeron com-
sobre mujeres y hombres, se puso en tela de ponentes para las mujeres, que trataban princi-
juicio la tesis implícita en el modelo palmente la enseñanza de oficios, la salud ma-
modernizador acerca de la «neutralidad» del terno-infantil, crédito para pequeñas empresas
proceso respecto a la condición de mujeres y y otros planes para la generación de ingresos a
hombres, probándose que muchos proyectos de pequeña escala. En los años ochenta, la aplica-
desarrollo no sólo hacían caso omiso de las ción de las políticas de ajuste estructural y de
mujeres, sino que, en realidad, socavaban sus estabilización económica, obligó a los gobier-
oportunidades económicas y su independen- nos a reducir el gasto social. Se aprovechó el
cia.10 trabajo no remunerado de las mujeres en el
A partir de entonces se generaron enfoques hogar y la comunidad para reemplazar servi-
que asumían que la pobreza y la desigualdad de cios pagados, basándose en el supuesto de que
las mujeres se derivaban de la falta de acceso a las mujeres constituían un recurso humano
ingresos. Como resultado, se formularon pro- «subutilizado», que necesitaba ser integrado al
yectos orientados a su generación, para mejo- desarrollo para hacerlo más eficiente.
rar su condición económica y social, pero sin A medida que las mujeres fueron haciendo
considerar el contexto social, político y cultu- presión para lograr igual trato y opciones más

Gráfica IX.1
Fuerzas que se refuerzan mutuamente

Fuente: PNUD, 2002.

10
E. Boserup, citado en PNUD, 1995.

-181-
Las mujeres y el desarrollo humano

amplias en materia de educación, salud, ocupa- nente por señalarlo explícitamente en la totali-
ción, remuneración y derechos jurídicos, reco- dad de los problemas de desarrollo. De lo con-
nocieron que no era posible conquistar sus trario, se corre el riesgo de sólo hacer referen-
metas dentro de las estructuras sociales exis- cia, como ha sido tradicionalmente el caso, a la
tentes. No bastaba ya concentrarse en los efec- equidad entre los pueblos o entre clases socia-
tos de los programas de desarrollo
socioeconómico sobre la mujer; había que
cuestionar las relaciones de poder subyacentes, Recuadro IX.3
que definen la posición de mujeres y hombres Hitos hacia la igualdad
en la sociedad, así como su acceso y control
1946 Establecimiento de la Comisión sobre
sobre recursos y oportunidades. Surge así el
el Estatus de la Mujer.
enfoque del «empoderamiento», orientado a La Comisión sobre el Estatus de la Mujer es una
aumentar la capacidad de las mujeres para me- Comisión funcional del Consejo Económico y
jorar sus fortalezas y la confianza en sí mis- Social de las Naciones Unidas, que se reúne
mas. Se busca atender las necesidades estraté- anualmente y tiene el mandato de promover los
gicas de las mujeres, vinculadas al ejercicio del derechos y monitorear la situación de las muje-
poder, a través de la movilización con base en res en el mundo.
1952 Adopción de la Convención sobre De-
sus necesidades prácticas en materias como sa-
rechos Políticos de la Mujer
lud, educación e ingresos. La Convención sobre Derechos Políticos de la
Otro avance más fue el enfoque de «géne- Mujer, primer instrumento legal, fue aprobada
ro en el desarrollo», que plantea que los cam- por la Asamblea General para atender a los de-
bios para asegurar un desarrollo más equitati- rechos de las mujeres a votar y acceder y ejer-
vo para ambos –mujeres y hombres– involu- cer funciones públicas.
1957 Adopción de la Convención sobre la
cran a todo el sistema social y a todas las
Nacionalidad de las Mujeres Casadas
estructuras existentes. No pueden hacerse úni- Esta Convención inició el trabajo sobre la igual-
camente trabajando con las mujeres; debe con- dad en el derecho a la nacionalidad de las mu-
siderarse a las mujeres en relación con los jeres casadas.
hombres y sus condiciones económicas y so- 1962 Adopción de la Convención sobre Ma-
ciales. Estudia las interrelaciones entre ambos trimonio con Consentimiento, Edad Mínima
para el Matrimonio y Registro de los Matri-
y asigna un papel y una responsabilidad a los
monios
hombres en la consecución de la igualdad de Esta Convención inició los trabajos sobre la
género. 11 igualdad dentro del matrimonio y sobre la diso-
Por otro lado, el enfoque de desarrollo lución del matrimonio.
humano es un paradigma que coloca al ser hu- 1967 Declaración sobre la Eliminación de la
mano en el centro de sus preocupaciones. Tie- Discriminación contra la Mujer
Adopción, por la Asamblea General, de la De-
ne la equidad como uno de sus cuatro compo-
claración sobre la Eliminación de la Discrimina-
nentes esenciales.12 No obstante, no es automá- ción contra la mujer, primer instrumento global
tico que, al aplicarlo, se esté asegurando el que cubría todas las áreas de la vida en socie-
abordaje de las desigualdades entre mujeres y dad y de la vida familiar.
hombres. Es preciso hacer el esfuerzo perma-

11 12
Hedman, et al., 1999; PNUD, 1995. La existencia de estos en- PNUD, 1995. Los otros componentes son: productividad,
foques no se da de forma lineal en el tiempo; así como todos sostenibilidad y potenciación.
surgen entre las décadas de los setenta y ochenta, así también
puede identificarse su aplicación paralela en estrategias y pro-
yectos que funcionan actualmente.

-182-
Las mujeres y el desarrollo humano

1975 Año Internacional de la Mujer y prime- para el Adelanto de la Mujer de la Mujer al año
ra Conferencia Internacional de la Mujer, 2000» que desde entonces ha sido la base para
Ciudad de México trabajar por alcanzar la igualdad entre mujeres
La Asamblea General proclamó a 1975 como el y hombres y para responder a los asuntos de las
Año Internacional de la Mujer y, en la histórica mujeres. De las Estrategias de Nairobi han sur-
Conferencia en la ciudad de México, mujeres y gido nuevas áreas temáticas: el valor económi-
hombres de todo el mundo adoptaron el Plan co del trabajo no remunerado de las mujeres; la
Mundial de Acción para la Implementación de necesidad de que las mujeres desempeñen un
los Objetivos del Año Internacional de la Mujer. mayor rol en la toma de decisiones; la violencia
1976-1985 Decenio de las Naciones Unidas contra las mujeres; la necesidad de estadísticas
para la Mujer: Igualdad, Desarrollo y Paz oportunas y confiables sobre las mujeres.
La Asamblea General refrendó la propuesta de 1992 Conferencia de las Naciones Unidas so-
la Conferencia de México y proclamó el período bre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Río
1976-1985 como el Decenio de las Naciones de Janeiro
Unidas para la Mujer: Igualdad, Desarrollo y 1993 Conferencia Mundial de Derechos Hu-
Paz. manos, Viena
1979 Adopción de la Convención sobre la 1994 Conferencia Internacional sobre la Po-
Eliminación de Todas las Formas de Discri- blación y el Desarrollo, El Cairo
minación Contra las Mujeres 1995 Cumbre Mundial sobre Desarrollo So-
La Convención establece una lista internacional cial, Copenhague
de derechos de las mujeres, con el propósito de Desde 1985 ha sido más aceptado entre las
terminar con la discriminación que niega o limi- agencias internacionales y los gobiernos un en-
ta la igualdad de las mujeres en la vida política, foque que incorpora los asuntos de género en
social, cultural y cívica. la política y en el proceso de toma de decisio-
1980 Segunda Conferencia Mundial de la nes global. Las Conferencias Mundiales sobres
Mujer, Copenhague diversos temas han puesto los asuntos de géne-
Se efectuó una segunda Conferencia Mundial ro en la cúspide de la agenda, reconociendo que
de la Mujer en Copenhague, para evaluar el los cambios y el desarrollo de toda la sociedad
progreso alcanzado durante el decenio. La Con- sólo pueden llevarse a cabo. Considerando ade-
ferencia adoptó un Plan de Acción con énfasis cuadamente las interrelaciones entre mujeres y
en el empleo, la salud y la educación y apremió hombres en la sociedad y el empoderamiento de
a las agencias a prepara datos análisis sobre la las mujeres.
situación de la mujer en el mundo. 1995 Cuarta Conferencia Mundial de la Mu-
1985 Tercera Conferencia Mundial de la Mu- jer, Pekín
jer para el Examen y Evaluación de los lo- El monitoreo regular de la implementación de
gros del Decenio de las Naciones Unidas las estrategias fue dirigido por la Comisión so-
para la Mujer, Nairobi bre el Estatus de la Mujer. El trabajo culminó en
Al concluir la década, se realizó en Nairobi una la Cuarta Conferencia de la Mujer, realizada en
Conferencia Mundial de la Mujer, para el Exa- Beijing en Septiembre de 1995.
men y Evaluación de los Logros del Decenio de 2000 Beijing más Cinco
las Naciones Unidas para la Mujer. Se reunieron Evaluación de medio término de los avances en
miles de mujeres y hombres de 157 países. Los el cumplimiento de los acuerdos alcanzados en
Gobiernos aprobaron un documento «Las Estra- la Conferencia Mundial de la Mujer, Pekín 1995.
tegias de Nairobi orientadas hacia el Futuro Fuente: Hedmann, et al., 1999.

les. En Guatemala, se ha ido incorporando de rrollo humano. Nuevamente, ello ha sido pro-
forma gradual el análisis explícito de la des- ducto de la tarea tesonera de las mujeres guate-
igualdad de género en la perspectiva del desa- maltecas y de las organizaciones que las apo-

-183-
Las mujeres y el desarrollo humano

yan, por hacer visible su situación e incidir en


los espacios que pueden ser estratégicos para la Recuadro IX.4
toma de decisiones.13 Los Acuerdos de Paz, ventanas
No hay duda de que ha habido importan- que se abrieron a la esperanza
tes avances en la reducción de desigualdades
entre mujeres y hombres a nivel mundial y na- En Guatemala, los Acuerdos de Paz marcan un
cional (recuadros IX.3 y IX.4). Sin embargo, re- hito trascendental en la búsqueda de equidad
conocer su existencia no oscurece el hecho que de género. Su marco político, jurídico e institu-
cional ofrece oportunidades únicas para ampliar
persiste todavía una realidad de discriminación
la participación de las mujeres en la sociedad y
hacia las mujeres. Las normas pueden haber
reducir las desigualdades presentes durante si-
cambiado, pero no con toda rapidez ni en todas glos.
las esferas importantes. La no discriminación y * El Acuerdo sobre Identidad y Derechos de
la igualdad puede haber sido reconocida en las los Pueblos Indígenas «reconoce la particular
leyes, pero sigue existiendo discriminación en vulnerabilidad e indefensión de la mujer indí-
las políticas, en la asignación de recursos, en la gena frente a la doble discriminación como
mujer y como indígena, con el agravante de
prestación de servicios públicos y en los meca-
un situación social de particular pobreza y ex-
nismos para participar en la toma de decisio- plotación».
nes. En todas partes, ya sea democracias o dic- * El Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómi-
taduras, países industrializados o países en de- cos y Situación Agraria, en su capítulo I, par-
sarrollo, las mujeres encaran discriminación en te B, está dedicada específicamente al tema
los derechos.14 Consecuentemente, los resulta- de la participación de las mujeres en el desa-
rrollo económico y social.
dos en cuanto al desarrollo humano son tam-
* El Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder
bién dispares, situación que se agudiza cuando Civil y Función del Ejército en una Sociedad
la discriminación de género hace sinergia con Democrática , dedica un capítulo a la partici-
otras formas de discriminación existentes. De pación de la mujer en el fortalecimiento del
allí que se evidencien profundas diferencias en poder civil.
el nivel de desarrollo humano entre mujeres y * El Foro Nacional de la Mujer, ha logrado
crear espacios a nivel nacional donde organi-
hombres pero también entre mujeres, depen-
zaciones de mujeres e instancias del Estado
diendo de su condición étnica, de su situación participan en el seguimiento a los compromi-
económica y de su ubicación territorial, aspec- sos contenidos en los Acuerdos relativos a las
tos que serán examinados en los próximos ca- mujeres. Por primera vez, a través del Foro,
pítulos. hay oportunidad para que las mujeres de los
C. Las mujeres viven cuatro pueblos que conforman Guatemala,
sea que vivan en área urbana o rural y en su
la desigualdad de género a lo
idioma materno, tengan voz en los asuntos
largo de todo su ciclo vital que les compete.

Las mujeres son un conglomerado social alta- Fuente: Naciones Unidas/Fundamaya, 1997; Foro Nacional
mente diferenciado. Además, de serlo por razo- de la Mujer, 2002.
nes de etnia, situación económica o localidad
(urbana/rural), lo son también por razones de

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El proceso de sensibilización sobre la importancia de incor- sin hacer alusión directa a la desigualdad de género. Las agen-
porar el análisis de género en los INDH ha sido impulsado fuer- cias del Sistema de Naciones Unidas han brindado apoyo finan-
temente por CEPAL, PNUD, UNIFEM y por el Grupo Interagencial ciero y asesoría técnica durante los últimos tres años para ir
de Género y Apoyo a la Mujer (GIGAM), así como por las de- ampliando cada vez más la incorporación de la perspectiva de
mandas de las organizaciones de mujeres en el país y de las género en los Informes. El presente INDH debe verse como una
instituciones del Estado vinculadas a la temática, que están etapa más de avance en ese proceso.
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conscientes de que no es posible hablar de desarrollo humano PNUD, 2000.

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Las mujeres y el desarrollo humano

edad.15 Al igual que sucede con el sexo, la edad de edad. Esta segmentación toma como base lo
es un parámetro demográfico que diferencia a establecido por UNICEF16 y adopta también los
las personas entre sí pero que, producto de la rangos de edad establecidos en el sistema edu-
acción social y cultural, se le imprimen signi- cativo. Basado en principios de desarrollo
ficados, funciones