Vous êtes sur la page 1sur 30

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO............................................................................................................. 1
1 CONCEITOS BÁSICOS........................................................................................... 2
2 CARREIRAS NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL.. 3
3 AGÊNCIAS REGULADORAS E EXECUTIVAS .................................................. 4
3.1. AGÊNCIAS REGULADORAS....................................................................... 4
3.2. AGÊNCIAS EXECUTIVAS............................................................................ 5
4 ENTIDADES, ÓRGÃOS E AGENTES.................................................................... 6
4.1. ENTIDADES ................................................................................................... 6
4.2. ÓRGÃOS PÚBLICOS..................................................................................... 6
4.3. AGENTES PÚBLICOS ................................................................................... 7
5 A ATIVIDADE ADMINISTRATIVA..................................................................... 8
5.1. REGIME JURÍDICO ....................................................................................... 9
5.2. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO .................................................... 9
5.3. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ......................................... 9
6 USO E ABUSO DO PODER................................................................................... 13
6.1. USO DO PODER........................................................................................... 13
6.2. ABUSO DO PODER ..................................................................................... 13
7 ADMNISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA ......................................................... 14
7.1. ADMNISTRAÇÃO DIRETA ........................................................................ 14
7.2. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA................................................................... 15
8 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................... 19
9 AUTORIDADE E PODER: DIFERENÇAS E IMPLICAÇÕES......................... 23
10 STAKEHOLDERS ................................................................................................ 24
11 CODIFICAÇÃO DE PAPÉIS DE TRABALHO................................................. 24
11.1. ÍNDICE DOS PAPÉIS DE TRABALHO .................................................... 26
12 SINAIS CONVENCIONAIS................................................................................. 34
13 REFERÊNCIAS CRUZADAS.............................................................................. 35
GLOSSÁRIO .............................................................................................................. 36
CONCLUSÃO DO MÓDULO I ................................................................................ 38
INTRODUÇÃO
A Administração Pública ou Gestão Pública é, em sentido orgânico ou
subjetivo, o conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como as demais
instituições coletivas públicas que asseguram a satisfação
das necessidades coletivas como, por exemplo, a segurança,
a cultura, a saúde e o bem estar da população. É a legislação
que atribui ao conjunto de órgãos e pessoas jurídicas o
exercício da função administrativa do Estado. De forma
objetiva, ela pode ser definida como a atividade concreta e
imediata que o Estado desenvolve para assegurar os
interesses coletivos. Já em sentido material, ela administra os interesses da
coletividade.
Sob o aspecto operacional, a Administração Pública é o desempenho perene e
sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do Estado, em benefício da
coletividade. Ela pode ser direta ou indireta:
Administração Pública Direta: É composta pelas suas entidades estatais (União,
Estados, Municípios e Distrito Federal) que não possuem personalidade jurídica
própria.
Administração Pública Indireta: É composta por entidades autárquicas, fundacionais
e paraestatais.
Seu principal objetivo é a defesa do interesse público se apoiando, para tanto,
nos princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
publicidade e da eficiência.
Dessa forma, as pessoas que trabalham na Administração Pública são
chamadas de Funcionárias Públicas ou Servidoras Públicas.
Cabe dizer que as atividades estritamente administrativas devem ser exercidas
pelo próprio Estado.
CAPÍTULO 1
1 CONCEITOS BÁSICOS
Para um melhor aproveitamento do curso, vamos definir alguns conceitos que
serão utilizados futuramente:
ADMINISTRAÇÃO – Pode ser definida como sendo o estudo das organizações; o
processo de tomada de decisão sobre objetivos e uso de recursos ou, ainda, refere-se
aos
dirigentes de uma organização e ao local nas instituições onde são tomadas decisões
administrativas.
ORGANIZAÇÃO – É o sistema de recursos estruturado com a finalidade de alcançar
objetivos. A sociedade humana é formada por organizações.
EFICÁCIA - Consiste no grau de alcance das metas programadas em um determinado
período de tempo, independentemente dos custos implicados. Quanto mais alto o grau
de realização dos objetivos e metas, mais a organização é eficaz. É a relação entre
objetivo e produto; se o produto atendeu o objetivo, a organização foi eficaz.
EFICIÊNCIA – É a relação entre produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade
e os custos dos insumos empregados em um determinado período de tempo. Uma
organização é eficiente quando utiliza seus recursos da forma mais produtiva e
econômica possível, também conhecida como forma racional de utilização. Este
conceito envolve os processos de trabalho e o custo dos insumos. É também a relação
entre os INSUMOS/ RECUROS e o PRODUTO; se o produto foi conseguido com uma
alocação racional dos recursos e empregando processos otimizados de trabalho, a
organização foi eficiente.
EFETIVIDADE – É a relação entre os resultados de uma ação ou programa, com base
em efeitos sobre a população-alvo (impactos observados) e objetivos pretendidos
(impactos esperados). Existem alguns autores consideram a efetividade como a união
da
eficácia com a eficiência.
ECONOMICIDADE – Implica na minimização dos custos dos recursos utilizados na
execução de uma atividade sem comprometimento da qualidade. É a relação entre os
recursos utilizados e a ação que foi desenvolvida. O objetivo é sempre desenvolver a
ação planejada com a qualidade necessária e o menor custo possível.
EQUIDADE – É tratar da mesma forma aos indivíduos com iguais necessidades e
proporcionar tratamentos diferenciados a indivíduos com necessidades diferentes,
objetivando a justiça social.
NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:
São conceitos básicos: a Administração, a Organização, a Eficácia, a Eficiência,
a Efetividade, a Economicidade e a Equidade.
CAPÍTULO 2
2 CARREIRAS NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO
BRASIL
Dentro da Administração
Pública no Brasil, o Poder Executivo
Federal é integrado por diversas carreiras
estruturadas de servidores públicos, entre
as quais podemos citar:
Diplomacia (Diplomatas).
Militar (Força Armada).
Ciclo de Gestão (Especialista em Políticas Públicas, Analistas de Planejamento
e Orçamento, Técnico do IPEA, Analistas de Finanças e Controle).
Supervisão do Mercado Financeiro e de Capitais (Analista do Banco Central do
Brasil, Analistas e Inspetor da CVM, Analista da SUSEP).
Segurança Pública (cargos de Delegado, Perito, Papiloscopista, Escrivão e
Agente da Polícia Federal e Analista de Informações da ABIN).
4
Regulação Federal (Especialista em Regulação das Agências Reguladoras
Federais - ANATEL, ANCINE, ANEEL, ANP, ANAC, ANTAQ, ANTT,
ANVISA, ANS e ANA).
Servidores não estruturados em carreiras: Integrantes do Plano de Participação
de Cargos de 1970), empregados públicos e terceirizados via convênio.
NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:
Dentro da Administração Pública é possível seguir carreira nas seguintes áreas:
Diplomacia, Militar, Ciclo de Gestão, Supervisão do Mercado Financeiro e de
Capitais, Segurança Pública, Regulação Federal e outras.
CAPÍTULO 3
3 AGÊNCIAS REGULADORAS E EXECUTIVAS
As agências executivas e reguladoras fazem parte da
Administração Pública Indireta. São pessoas jurídicas de
direito público interno e consideradas como autarquias
especiais. Sua principal função é o controle de pessoas
privadas incumbidas da prestação de serviços públicos, sob
o regime de concessão ou permissão.
3.1. AGÊNCIAS REGULADORAS
Sua função é regular, organizar e fiscalizar a prestação de serviços públicos a
serem executados por concessionárias ou permissionárias, com o objetivo garantir o
direito do usuário ao serviço público de qualidade. Não há muitas diferenças em
relação
à tradicional autarquia, a não ser uma maior autonomia financeira e administrativa,
além
de seus diretores serem eleitos para mandato por tempo determinado.
Essas entidades têm as seguintes finalidades básicas:
5
A) Fiscalizar serviços públicos (ANEEL, ANTT, ANAC, ANTAC)
B) Fomentar e fiscalizar determinadas atividades privadas (ANCINE)
C) Regulamentar, controlar e fiscalizar atividades econômicas (ANP)
D) Exercer atividades típicas de estado (ANVS, ANVISA e ANS).
3.2. AGÊNCIAS EXECUTIVAS
São pessoas jurídicas de direito público que podem celebrar (fazer) contrato de
gestão com o objetivo de reduzir custos, otimizar e aperfeiçoar a prestação de
serviços públicos. Seu objetivo principal é a execução de atividades administrativas.
Nelas há uma autonomia financeira e administrativa ainda maior. São requisitos para
transformar uma autarquia ou fundação em uma agência executiva:
A) Ter planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional em
andamento.
B) Ter celebrado contrato de gestão com o ministério supervisor.
Dois exemplos de agências executivas são o INMETRO e a ABIN.
NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:
Agências Executivas e Reguladoras fazem parte da Administração Indireta e são
responsáveis por controlar pessoas privadas que prestam serviços públicos.
As Agências Reguladoras regulam, organizam e fiscalizam a prestação de serviços
públicos feitos por concessionárias ou permissionárias para garantir o serviço
público de qualidade.
As Agências Executivas são pessoas jurídicas de direito público que fazem contratos
para reduzir custos, otimizar e aperfeiçoar os serviços públicos.
6
CAPÍTULO 4
4 ENTIDADES, ÓRGÃOS E AGENTES
4.1. ENTIDADES
Todas as pessoas jurídicas públicas ou privadas são denominadas Entidades.
4.2. ÓRGÃOS PÚBLICOS
Os Órgãos Públicos são divisões das entidades estatais, ou centros
especializados de competência, instituídos para o desempenho de funções estatais
por
meio de seus agentes. Sua atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem
como,
por exemplo, o Ministério do Trabalho e o Ministério da Fazenda.
Eles não têm personalidade
jurídica própria. Os atos que praticam
são atribuídos ou imputados à entidade
estatal a que pertencem. Contudo,
podem os órgãos públicos ter
representação própria, por seus
procuradores, bem como ingressar em
juízo, na defesa de suas prerrogativas,
7
contra outros órgãos públicos.
Classificação dos Órgãos Públicos
A) Quanto à estrutura: simples ou compostos.
B) Quanto à atuação funcional: singulares ou colegiados.
C) Quanto à posição estatal: independentes, autônomos, superiores e
subalternos.
4.3. AGENTES PÚBLICOS
Agentes Públicos são todas as pessoas, vinculadas ou não ao Estado, que
prestam serviço ao mesmo de forma permanente ou ocasional. Eles podem ser
divididos
em:
AGENTES POLÍTICOS - São os que ocupam os cargos principais na estrutura
constitucional, em situação de representar a vontade política do Estado. São agentes
políticos: os chefes do executivo, seus ministros e secretários, deputados, senadores,
vereadores, magistrados, membros do Ministério Público, membros do Tribunal de
Contas e os representantes diplomáticos.
AGENTES ADMINISTRATIVOS - São todos aqueles que se vinculam ao Estado ou às
suas entidades autárquicas, fundacionais e paraestatais investidos a título de
emprego.
Eles representam a grande massa dos prestadores de serviço à Administração. São
os
servidores públicos (civis e militares) e os servidores temporários.
AGENTES POR COLABORAÇÃO OU DELEGADOS: São particulares que
colaboram com o poder público voluntária ou compulsoriamente, ou, ainda, por
delegação. Nessa categoria encontram-se os concessionários e permissionários de
obras
e serviços públicos; os serventuários de ofícios ou cartórios não estatizados, os
leiloeiros, os tradutores e intérpretes públicos, além de outros.
AGENTES HONORÍFICOS: São cidadãos convocados, designados ou nomeados para
prestar transitoriamente determinados serviços ao Estado, em razão de sua condição
cívica, honorabilidade ou de sua notória capacidade funcional, mas sem qualquer
8
vínculo empregatício ou estatutário e, normalmente, sem remuneração. São eles: os
jurados, mesários eleitorais, comissário de menores e outros dessa natureza.
AGENTES CREDENCIADOS: São os que recebem a incumbência da administração
para representá-la em determinado ato ou praticar certa atividade específica, mediante
remuneração do Poder Público Credenciante.
NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:
Entidades são todas as pessoas jurídicas públicas ou privadas.
As Entidades podem ser: Estatais, Autárquicas, Fundacionais, Paraestatais ou
Paraestatais de Cooperação.
Os órgãos Públicos são divisões das Entidades Estatais e desempenham funções
estatais por meio de seus agentes.
Os Órgãos Públicos podem ser classificados quanto à estrutura (simples ou
compostos), quanto à sua função (singulares ou colegiados) e quanto à sua
posição estatal (independentes, autônomos, superiores ou subalternos).
CAPÍTULO 5
5 A ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
É a atividade que o Estado desenvolve, por
meio de seus órgãos, para atender ao interesse
público.
NATUREZA: A natureza da administração pública é a
de um encargo de defesa, conservação e
aprimoramento dos bens, serviços e interesses da
coletividade.
FINS: Os fins da Administração Pública resumem-se no bem comum da coletividade
administrada.
9
5.1. REGIME JURÍDICO
Regimes Jurídicos são conjuntos de regras que
regem as instituições, sejam elas públicas ou privadas.
Regimes Jurídicos Administrativos, como veremos
mais adiante, sempre têm o objetivo de garantir os
interesses públicos.
A Administração Pública pode submeter-se ao
regime jurídico de direito privado ou ao regime jurídico
de direito público.
As empresas públicas e as sociedades de economia mista e suas subsidiárias que
exploram atividade econômica, por exemplo, se sujeitam ao regime jurídico próprio
das
empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais,
trabalhistas e tributárias.
É importante salientar que, quando a administração emprega modelo privado,
sua submissão nunca é integral a este modelo, pois ela possui privilégios como o juízo
privativo, a prescrição quinquenal, o processo especial de execução e a
impenhorabilidade de seus bens, que são característicos dos modelos públicos.
5.2. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO
A expressão Regime Jurídico Administrativo é reservada tão somente para
abranger o conjunto de traços e de conotações que caracterizam o Direito
Administrativo. Baseia-se nas prerrogativas (direitos) e sujeições da Administração
Pública. Muitas dessas prerrogativas e restrições são expressas sob a forma de
princípios que informam o direito público e, em especial, o Direito Administrativo.
5.3. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A) Legalidade (art. 37 da Constituição Federal)
Este princípio, juntamente com o controle da
Administração pelo Poder Judiciário, nasceu com o Estado de
10
Direito. Segundo o princípio da legalidade, a Administração Pública só pode fazer o
que a lei permite. O administrador não pode agir, nem deixar de agir, senão de acordo
com a lei, na forma determinada. No direito administrativo, o conceito de legalidade
contém em si não só a lei, mas também, o interesse público e a moralidade.
B) Impessoalidade (art. 37 da Constituição Federal)
Este princípio atualmente possibilita duas interpretações distintas: a primeira
significa dizer que a Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou
beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem
que nortear o seu comportamento. A Administração deve servir a todos, sem
preferências ou aversões pessoais ou partidárias.
No segundo sentido o princípio significa, segundo José Afonso da Silva, que “os
atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica,
mas ao órgão ou entidade administrativa da Administração Pública, de sorte que ele
é
o autor institucional do ato”. Ou seja, o mérito dos atos pertence à Administração, e
não às autoridades que os executam. A publicidade dos órgãos públicos deve ser
impessoal, não podendo conter nomes, símbolos ou imagens que caracterizem
promoção pessoal (art. 37, § 1o, da CF).
C) Moralidade (art. 37 da Constituição Federal)
Alguns autores entendem que o conceito de moral administrativa é vago e
impreciso ou que acaba por ser absorvido pelo próprio conceito de legalidade. No
entanto, baseando-se na distinção entre Moral e Direito, temos que ambos são
representados por círculos concêntricos, sendo o maior correspondente à moral e, o
menor, ao direito. Portanto, a moralidade não se identifica com a legalidade, uma vez
que, a lei pode ser imoral e a moral pode ultrapassar o âmbito da lei. Além disso, a lei
produz efeitos jurídicos, já que acarreta a invalidade do ato, que pode ser decretada
pela
própria administração ou pelo poder judiciário. O âmbito judicial da imoralidade ficou
consagrado pelo dispositivo concernente à ação popular (art. 5º, LXXIII, da
Constituição Federal) e implicitamente pelos artigos 15, V, 37, § 4º, e 85, V, sendo que
este último considera a improbidade administrativa (nome técnico que designa
corrupção administrativa) como crime de responsabilidade.
11
Sendo assim, pode-se associar a Moralidade Administrativa com a Ética
Profissional, que consiste no “conjunto de princípios morais que se deve observar no
exercício de uma profissão”.
No âmbito do poder judiciário, para anular um ato administrativo pode-se
examinar não só a legalidade, mas, também, a moralidade do ato e a sua
conformidade
com os interesses públicos.
Resta dizer que, a improbidade administrativa, segundo a legislação competente,
é detectada em alguns casos através de provas e, em outros, quando é presumida. No
segundo caso, considera-se atos de improbidade:
1) Venda de bem público abaixo do valor de mercado
2) Compra de bens acima do valor de mercado (superfaturamento).
D) Publicidade (art. 37 da Constituição Federal)
Com exceção dos casos previstos em lei, os atos públicos sempre devem ter
divulgação oficial, sendo este um requisito de sua eficácia. Entre as exceções estão a
segurança nacional (art. 5o, XXVIII, da CF), determinadas investigações policiais (art.
20 do CPP), processos cíveis em segredo de justiça (art. 155 do CPC), entre outras.
E) Eficiência (art. 37 da Constituição Federal)
É dever da boa administração, imposto a todo agente público, realizar suas
atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional.
F) Finalidade
A administração deve agir com a finalidade de atender ao interesse público
visado pela lei, uma vez que este ato se constitui na regra básica da administração. O
ato administrativo não tem legalidade quando o administrador age em prol de
interesse próprio, ainda que obedecida formalmente a legislação. Deve-se priorizar o
que chamamos de interesse público primário que considera o bem estar coletivo
da sociedade como um todo. Este nem sempre coincide com o interesse público
secundário, que está ligado aos órgãos estatais ou governantes. O interesse público
prevalece ainda sobre o interesse individual, sempre respeitadas as garantias
constitucionais e pagas as indenizações devidas, quando foi o caso.

Quando o administrador não segue os princípios acima colocados, temos o que


chamamos de desvio de finalidade, que é uma forma de abuso de poder e acarreta
na nulidade do ato.
G) Indisponibilidade
A administração não pode transigir, ou deixar de aplicar a lei, senão nos casos
expressamente permitidos, nem dispor de bens, verbas ou interesses fora dos estritos
limites legais.
H) Continuidade
Os serviços públicos não podem parar, devendo manter-se sempre em
funcionamento, dentro das formas e períodos próprios de prestação. Não deveria
haver
greve sem limites no serviço público. Mas o assunto ainda aguarda regulamentação
por
lei complementar, como manda o art. 37, VII, da CF. Para o militar há proibição
expressa de greve (art. 42, § 5o, da CF).
O particular contratado para executar serviço público não pode interromper a
obra sob a alegação de não ter sido pago. Em relação à administração não vigora a
“exceptio non adimpleti contractus” (art. 1092 do CC). Contudo, o art. 78, da Lei de
Licitações e Contratos permite a suspensão dos serviços no caso de atraso de
pagamento
por mais de 90 dias, salvo se houver calamidade pública, perturbação da ordem ou
guerra.
I) Probidade
Os atos da Administração Pública deverão estar revestidos de probidade, ou
seja, deverão ser baseados nos princípios como a integridade de caráter, a honra e o
brio.
J) Prestação de Contas
O dever de prestar contas é decorrência natural da Administração como encargo
de gestão de bens e interesses alheios.
13
NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:
A Atividade Administrativa é aquela que o Estado desenvolve através de seus
órgãos para atender aos interesses da sociedade.
Regimes Jurídicos são conjuntos de regras que regem as instituições públicas e
privadas e os Regimes Jurídicos Administrativos têm como objetivo garantir os
interesses públicos.
São princípios da Administração Pública: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade,
Publicidade, Eficiência, Finalidade, Indisponibilidade, Continuidade, Probidade e
Prestação de Contas.
CAPÍTULO 6
6 USO E ABUSO DO PODER
6.1. USO DO PODER
O uso do poder é prerrogativa da autoridade,
mas deve ser usado normalmente e sem abuso. Usar
normalmente o poder é empregá-lo segundo as normas
legais, a moral da instituição, a finalidade do ato e as
exigências do interesse público. Abusar do poder é
empregá-lo fora da lei, sem utilidade pública. O uso do
poder pode assumir a forma omissiva (consiste na
transgressão da norma jurídica) ou comissiva (consiste
na transgressão do dever jurídico de impedir determinado resultado).
6.2. ABUSO DO PODER
O abuso do poder ocorre quando a autoridade, embora competente para
praticar o ato, ultrapassa os limites de suas atribuições ou se desvia das finalidades
administrativas. Portanto o gênero abuso de poder ou abuso de autoridade reparte-se
em
duas espécies bem caracterizadas: o excesso de poder e o desvio de finalidade.
14
EXCESSO DE PODER - O excesso de poder ocorre quando a autoridade, embora
competente para praticar o ato, vai além do permitido e exorbita no uso de suas
faculdades administrativas. Excede, portanto, sua competência legal e, com isso,
invalida o ato, porque ninguém pode agir em nome da Administração fora do que a lei
lhe permite. O excesso de poder torna o ato arbitrário, ilícito e nulo.
DESVIO DE FINALIDADE - O desvio de finalidade ou de poder verifica-se quando a
autoridade, embora atuando nos limites de sua competência, pratica o ato por motivos
ou com fins diferentes dos objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse público.
PUNIÇÃO - Para combater estes crimes a constituinte armou-nos com o mandado de
segurança, cabível contra ato de qualquer autoridade, e assegurou a toda pessoa o
direito
de representação contra abusos de autoridade, complementando esse sistema de
proteção contra os excessos de poder com a Lei de Abuso de Autoridade, que pune
criminalmente seus autores.
NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:
O uso do poder é um direito das autoridades públicas, mas deve ser feito
adequadamente.
O abuso do poder acontece quando a autoridade extrapola o uso de seus
direitos e faz uso de seu poder de forma inadequada.
O abuso de poder pode ser de dois tipos: excesso de poder e desvio de
finalidade.
O abuso do poder é crime e pode ser combatido através do mandado de
segurança.
CAPÍTULO 7
7 ADMNISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA
7.1. ADMNISTRAÇÃO DIRETA
É exercida pelos próprios órgãos do Estado.
15
7.2. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
É exercida por entidades interpostas (pessoas jurídicas, públicas ou privadas),
que agem em nome do Estado desempenhando serviços públicos. Este tipo também
pode ser denominado Administração Descentralizada, ou seja, é o conjunto de
entidades dotadas de personalidade jurídica própria, que prestam serviços públicos ou
serviços de interesse público. As entidades da administração indireta, com suas notas
fundamentais estão arroladas no Decreto-Lei 200/67 (reforma administrativa federal),
com alterações posteriores.
Compõem a administração indireta:
a) Autarquias
b) Empresas públicas
c) Sociedades de economia mista
d) Fundações governamentais.
Foi o poder público que criou as entidades da administração indireta e
responde subsidiariamente pelas obrigações patrimoniais destas, no caso de extinção
ou
de insuficiência de bens.
Os órgãos da administração indireta são autônomos, sujeitando-se, contudo, à
supervisão do Ministério respectivo (ou Secretaria), através de uma série de medidas,
como indicação ou nomeação dos dirigentes da entidade, aprovação de suas contas e
outros, não significando, contudo, que estejam hierarquicamente subordinados à
administração direta.
A) AUTARQUIAS
São entidades dotadas de personalidade
jurídica pública, com capacidade de
autoadministração, criadas por lei, para realizar
atividades típicas da administração como, por
exemplo, a Universidade de São Paulo e o
Hospital das Clínicas.
16
CARACTERÍSTICAS
Patrimônio: São dotadas de patrimônio e receita própria.
Princípio da Especialidade: Aplica-se a elas o princípio de especialidade, ou
seja, as autarquias não podem ter outras funções além daquelas para as quais
foram criadas, salvo alteração legal posterior.
Regime Jurídico: As autarquias têm regimes públicos idênticos aos das
entidades da administração direta quanto aos atos (administrativos), contratos
(administrativos em grande parte) e pessoal (possibilidade de quadro de
servidores efetivos).
Controle: Estão sujeitas ao controle administrativo e financeiro do Tribunal de
Contas.
B) FUNDAÇÕES GOVERNAMENTAIS
São entidades criadas por lei, com a função
de realizar atividades não lucrativas e atípicas do
Poder Público, mas de interesse coletivo, como a
educação, a cultura e a pesquisa (ex.: Fundação PE
Anchieta, Fundação de Amparo à Pesquisa).
CARACTERÍSTICAS
Personalidade Jurídica: Predomina hoje na
doutrina o entendimento quase unânime de
que as fundações criadas pelo poder público são uma espécie de autarquia
(autarquias fundacionais) com personalidade jurídica, portanto de direito
público, apesar dos termos da lei.
Patrimônio: Seu patrimônio é exclusivamente público.
Regime Jurídico: Quanto ao regime jurídico, temos que: os funcionários
dessas instituições são regidos por legislação trabalhista; os contratos realizados
não são administrativos, mas sempre sujeitos à processos de licitação; os atos
17
dos dirigentes também não são administrativos, mas deles se equiparam a fim de
garantir o mandado de segurança e ação popular.
Controle: Estão submetidas ao controle da administração direta, do Conselho de
Curadores, do Ministério Público (se consideradas pessoas jurídicas públicas,
não incide o controle do Ministério Público) e do Tribunal de Contas.
C) EMPRESAS PÚBLICAS
São pessoas jurídicas de Direito
Privado criadas por lei específica, com
capital exclusivamente público, para realizar
atividades econômicas de interesse da
Administração instituidora nos moldes da
iniciativa particular, podendo revestir
qualquer forma e organização empresarial (ex.: Embratel, EBTC).
CARACTERÍSTICAS
Patrimônio: O patrimônio da empresa pública, embora público por origem,
pode ser utilizado, onerado ou alienado na forma regulamentar ou estatutária,
independentemente de autorização legislativa especial, porque tal autorização
está implícita na lei instituidora da entidade. O seu patrimônio, bens e rendas,
servem para garantir empréstimos e obrigações resultantes de suas atividades
sujeitando-se a execução pelos débitos da empresa.
Regime Jurídico: Regem-se pelas normas aplicáveis às empresas privadas,
inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias. Seu pessoal não é
tecnicamente funcionário, só para efeitos penais e para fins de cumulação de
cargos, para os demais efeitos serão simplesmente empregados regidos pela
legislação trabalhista, previdenciária e acidentária comum, competindo à Justiça
do Trabalho dirimir os litígios resultantes de suas atividades funcionais. Os atos
dos dirigentes não são atos administrativos, mas equiparam-se a atos de
autoridade para efeito de mandado de segurança e ação popular. Os contratos
não são administrativos, mas a licitação é obrigatória.
18
Controle: O controle administrativo é feito pela administração direta e o controle
financeiro pelo Tribunal de Contas.
D) SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
São pessoas jurídicas de Direito Privado, criadas
por lei, com participação do Poder Público e de
particulares no seu capital e na sua administração para a
realização de atividade econômica ou serviço de
interesse coletivo outorgado ou delegado pelo Estado.
(ex.: Petrobrás).
CARACTERÍSTICAS
Forma: A forma usual da sociedade de economia mista tem sido a de sociedade
anônima, não importando, porém, que o Estado seja sócio majoritário ou
minoritário, mas sim que a administração seja conferida por lei ou convenção ao
Poder Público.
Patrimônio: O patrimônio é formado com bens públicos e subscrições
particulares. Não está ela sujeita à falência, mas seus bens são penhoráveis e
executáveis e a entidade pública que a instituiu responde, subsidiariamente,
pelas suas obrigações.
Regime Jurídico: Regem-se pelas normas aplicáveis às empresas privadas,
inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias. Seu pessoal não é
tecnicamente funcionário, só para efeitos penais e para fins de cumulação de
cargos, para os demais efeitos serão simplesmente empregados regidos pela
legislação trabalhista, previdenciária e acidentária comum, competindo à Justiça
do Trabalho dirimir os litígios resultantes de suas atividades funcionais.
NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:
A Administração Direta é exercida pelos próprios órgãos do Estado.
A Administração Indireta é exercida por pessoas públicas ou privadas que agem
em nome do Estado desempenhando serviços públicos.
19
A Administração Indireta é composta pelas Autarquias, Empresas Públicas,
Sociedades de Economia Mista e Fundações Governamentais.
CAPÍTULO 8
8 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Os poderes e deveres do administrador público são os que estão expressos em
lei, os impostos pela moral administrativa e os exigidos pelo interesse da coletividade.
Cada gestor público ou agente da administração é investido de uma parcela de
poder público e deveres específicos do cargo, função, serviço ou atividade pública que
exerça, com responsabilidades próprias de suas atribuições. Em função de serem
poderes instrumentais, trazem em si a característica de dever, sendo de realização
obrigatória sempre que objetivem interesse público.
Diferente do direito privado em que o poder de agir é uma faculdade, no direito
público é uma imposição, um dever para o agente que detém o poder, não se
admitindo
a omissão da autoridade diante de situações que exigem sua atuação. A
Administração
responde, civilmente, pelas omissões ou comissões lesivas de seus agentes.
Esses poderes que a doutrina denomina de poderes da Administração Pública,
inerentes às estatais, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, são
prerrogativas que viabilizam e fazem valer a supremacia do interesse público em
relação
ao interesse individual. São eles que emprestam autoridade ao agente público,
quando,
por lei, recebe competência decisória e força para impor suas decisões aos
administrados. Devem, contudo, ser usados como atributos do cargo ou função, e não
como privilégio da pessoa que o exerce.
Logo, o agente despido da função ou fora do exercício do cargo não pode usar
da autoridade pública nem invocá-la por vontade própria para superpor-se aos demais
cidadãos, pois, não estando no exercício de suas funções, deixa de ser autoridade,
igualando-se aos demais. Tal conduta caracterizaria abuso de poder, acarretaria na
ilegalidade do ato e, conforme o caso, tipificaria o crime de abuso de autoridade,
20
definido e punido pela Lei nº. 4.898, de 9/12/65. Neste caso, vigora como nivelador o
princípio do art. 5°, caput, da CF, que estabelece a igualdade de todos perante a lei.
A doutrina destaca os seguintes poderes administrativos: Vinculado e
Discricionário (tocantes aos atos administrativos), Hierárquico e Disciplinar (quanto à
administração pública), Regulamentar e de Polícia.
8.1. PODER VINCULADO
O chamado Poder Vinculado não abole prerrogativas do poder público, mas dá
a ideia de restrição, afinal, quando se diz que determinada atribuição da Administração
é vinculada, significa que está sujeita à lei em praticamente todos os aspectos. O
legislador, nessa hipótese, pré-estabelece todos os requisitos do ato, de tal forma que,
não cabe à autoridade administrativa senão editá-lo, sem apreciação de aspectos
concernentes à oportunidade, conveniência, interesse público, equidade. Esses
aspectos
foram previamente valorados pelo legislador.
Assim, na existência de Poder Vinculado ou Regrado, a Administração Pública
fica obrigada a observar os limites exatos impostos pela lei para a prática de todos os
atos administrativos e a fundamentá-los, indicando o dispositivo legal que serviu de
base para a sua prática.
Os atos vinculados são praticados conforme o único comportamento prescrito
em lei. A vontade do legislador, ou seja, a especificação da lei, predomina sobre a
vontade do administrador.
São elementos vinculados: a competência, a finalidade e a forma, além de outros
que a norma legal indicar. Sem a observância desses requisitos o ato é nulo, podendo
ser
assim declarado pela Administração ou pelo Judiciário.
21
8.2. PODER DISCRICIONÁRIO
Diferente do poder vinculado, que estabelece restrições ao Administrador para a
prática do ato administrativo, devendo este se ajustar aos requisitos da lei, o poder
discricionário é uma prerrogativa da Administração Pública. Aqui a Administração
pode atuar com opções e com a faculdade de escolha, externando um juízo de valor
sobre a situação posta, embora essa liberdade deva ser exercida nos limites fixados
em
lei. Essa faculdade de atuação é concedida pela própria lei.
No entanto, embora tenha a prerrogativa descrita, não se pode dizer que a
Administração tem poder autônomo. O que ocorre é que as competências exercidas
pela Administração com base nos poderes regulamentar, disciplinar, de polícia, serão
vinculadas ou discricionárias, dependendo da liberdade, deixada ou não, pelo
legislador à Administração Pública.
O fundamento para essa liberdade está no fato de que, em determinadas
situações, apenas o administrador tem conhecimentos e informações suficientes para
avaliar o caso e decidir administrativamente. Para o legislador seria impossível prover
de forma justa a solução de determinados casos e expressá-la em uma regra abstrata.
Sendo assim, ele concede liberdade ao administrador atribuindo-lhe a
discricionariedade.
Sendo assim, os atos discricionários seriam aqueles cuja prática exige
conhecimentos específicos que apenas o administrador possui, situação criada pela
maneira como a lei regulou esta atividade. Nesses casos é inevitável que se faça uma
análise subjetiva quanto à melhor maneira de proceder e atender a finalidade legal, o
que concede base para a existência do poder discricionário.
Assim como ocorre no ato vinculado, no ato discricionário a atividade
administrativa também está sujeita a determinados princípios como o condicionamento
interno imposto pela exigência do bem comum, o atendimento ao interesse social ou
coletivo, a submissão á moralidade administrativa e ao condicionamento externo pelo
ordenamento jurídico.
22
8.3. PODER HIERÁRQUICO
O poder hierárquico possibilita a existência de diferentes instâncias decisórias
na organização estrutural da administração pública, bem como o escalonamento de
seus
órgãos e a repartição de suas funções e a definição, conforme a lei, dos limites de
competência de cada um deles.
8.4. PODER DISCIPLINAR
Este poder é uma resultante do poder hierárquico. Ele é apresentado por
doutrinadores como sendo uma prerrogativa ou faculdade da administração, e,
portanto,
pode parecer ser discricionária a sua aplicação. No entanto, essa discricionaridade é
limitada, podendo incidir apenas na sanção a ser imposta aos servidores. Afinal, a
apuração de falta e sancionamento de conduta afrontosa de deveres funcionais é
dever e
não um direito da administração.
8.9. PODER REGULAMENTAR
Também chamado de poder normativo, o poder regulamentar é o que confere
à administração pública, mais precisamente ao chefe do Executivo da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, poderes para editar normas,
regulamentos ou decretos que sejam complementares à lei e tenham a finalidade de
explicá-la ou de prover sua fiel execução.
Os atos pelos quais a administração exerce o seu poder normativo têm em
comum com a lei o fato de emanarem normas e possuírem efeitos gerais e abstratos.
NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:
O poder dado ao administrador público deve ser usado apenas no exercício
de sua função.
É dever do administrador público usar o seu poder diante de uma situação
que exija sua atuação.
23
São poderes administrativos: o Poder Vinculado, o Poder Discricionário, o
Poder Hierárquico, o Poder Disciplinar e o Poder Regulamentar.
CAPÍTULO 9
9 AUTORIDADE E PODER: DIFERENÇAS E IMPLICAÇÕES
Embora as duas expressões pareçam ter o mesmo significado, elas possuem
algumas diferenças. Para um melhor entendimento desta questão, fomos buscar no
Minidicionário Antônio Olinto da Língua Portuguesa as duas definições ali
apresentadas:
AUTORIDADE: Direito de se fazer obedecer; poder de mandar; prestígio; magistrado
que exerce o poder; pessoa competente no assunto.
PODER: Ter a faculdade ou possibilidade de; ter autorização para; estar sujeito,
arriscado, exposto a; ter ocasião ou oportunidade de; ter força de ânimo para; ter o
direito de; ter influência, força; ter vigor ou capacidade (física ou moral) para suportar,
para aguentar.
Como se pode observar, o conteúdo de “Autoridade” representa uma condição
de superioridade, de determinação, de mando, indicando maior força em relação ao
“Poder”, que reflete mais precisamente a capacidade de execução e de cumprimento
de
determinações.
A diferença entre autoridade e poder é fácil de ser percebida. Quando fazemos
uma tarefa “forçados” ou até mesmo “coagidos” por alguém que impõe sua vontade
em
função da sua posição ou força, estamos sendo submetidos a uma liderança pautada
na
autoridade. Já quando fazemos um trabalho motivados pela boa vontade de um líder
e
somos levados a isso pela sua influência pessoal, sendo capazes de realizar
determinada
atividade, isso é poder.
NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:
Autoridade é o direito de se fazer obedecer e constitui algo legitimado.
Poder é a capacidade de fazer ou executar algo.
24
CAPÍTULO 10
10 STAKEHOLDERS
O termo stakeholders designa todos os segmentos, pessoas físicas e jurídicas,
entidades, organizações, empresas e muitos outros que influenciam ou são
influenciados
no âmbito dos processos administrativos. Podemos entender, de uma maneira
simplista,
que stakeholder é uma evolução, com detalhes mais sofisticados, do já conhecido e
estudado ambiente empresarial.
A partir dessa definição, abre-se um leque gigantesco de possibilidades para a
existência de stakeholders. Como possíveis participantes do processo podemos citar:
mídia, ONG’s, órgãos reguladores, governo, fornecedores, meio ambiente,
terceirizados, futuras gerações, concorrentes, acionistas, clientes, parceiros,
comunidade, aposentados, entre muitos outros. Ou seja, todo e qualquer elemento
físico
ou jurídico que interaja com as organizações.
NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:
No âmbito da Gestão Pública, Stakeholders são todos aqueles que influenciam
ou são influenciados pelos processos administrativos.
CAPÍTULO 11
11 CODIFICAÇÃO DE PAPÉIS DE TRABALHO
Pensar em um processo de auditoria é pensar
em documentos que serão analisados e dos quais se
tirarão informações para a composição do relatório
final, onde o auditor emitirá sua opinião sobre a
entidade auditada.
Neste contexto, torna-se necessário que se
tenha à disposição um conjunto de papéis devidamente
25
organizados, que facilitem o acesso às informações não só do técnico que as
manipulou,
mas de qualquer outro interessado.
Mesmo na hipótese da auditoria realizada sem papel, que se utiliza apenas de
meios eletrônicos, é necessário que se organize a documentação que foi analisada,
para
que informações valiosas não sejam perdidas.
Um conjunto de papéis de trabalho sem referências, pode ser comparado a um
livro sem título, sem índice, de folhas soltas, sem numeração de páginas, capítulos e
parágrafos. É evidente que a localização de um determinado assunto nesse livro é
enormemente dificultada, sua compreensão é prejudicada e o risco de torná-lo
imprestável é grande pela probabilidade de que suas folhas, acidentalmente ou não,
tenham sua ordem modificada.
A codificação de papéis de trabalho é, antes de tudo, uma questão de método.
Sua organização deve ser feita dentro da racionalidade, da lógica formal. Assim, o
auditor utiliza a codificação dos papéis de trabalho para que estes se tornem um
conjunto harmônico de informações de fácil acesso e compreensão para os que
necessitam dessa documentação, quer para revisão do trabalho realizado, quer para
conhecimento e diagnóstico daquilo já apurado, como visitas ao planejamento de
novas
etapas da auditoria.
Os papéis de trabalho, em princípio, são representados em dois grupos. O
primeiro é aquele que têm característica de resumo ou de sintetização e é geralmente
denominado “papel de trabalho mestre”. Os demais, que por suas características
darão
sempre maiores subsídios ou detalhes, são denominados “papéis de trabalho
subsidiários”.
Os papéis de trabalho devem ser organizados em seções, codificados de forma
alfanumérica e reunidos em pastas específicas correspondentes às três distintas fases
do
processo de auditoria, ou seja: planejamento geral, execução dos trabalhos de campo
e
elaboração do relatório de auditoria.
A codificação dos papéis de trabalho é convencionada geralmente com a
utilização de letras maiúsculas e números (A-1, C-3), onde as letras são usadas para
identificação de folhas mestras e as letras e números para as folhas subsidiárias,
26
obedecendo a uma sequência lógica e racional e procurando sempre resumir os
trabalhos realizados em um jogo de papéis que em seu conjunto representará todo o
serviço executado.
Na forma usual de utilização desta codificação, o componente alfabético da
codificação será separado dos componentes numéricos por um hífen, enquanto que os
componentes numéricos serão sempre separados entre si por um ponto.
Caso existam muitos segmentos a serem analisados e/ou ocorra grande volume
de papéis, é recomendável que se estruture as áreas em sub-capítulos específicos,
como
forma de melhor representá-los e, assim, facilitar seu manuseio.
11.1. ÍNDICE DOS PAPÉIS DE TRABALHO
O índice de papéis de trabalho apresentado a seguir observa a forma de
codificação comentada e está seguido de comentários sobre que conteúdo deverá
conter.
Observe que alguns itens estão com mais desdobramentos que outros, podendo haver
mais outros se assim for julgado necessário para um correto ordenamento dos papéis
e
melhor clareza sobre os trabalhos realizados. Pode, também, haver trabalhos que
produzem poucos papéis, quando não serão necessários tantos desdobramentos.
Entretanto, é importante considerar, para ordenamento da utilização deste índice, que
os
capítulos e que os subcapítulos tenham sua codificação mantida, mesmo que não
sejam
utilizados em determinado trabalho.
A seguir, estão alguns comentários sobre os componentes do conjunto de papéis
de trabalho, que estão agrupados de acordo com sua utilização.
A – Introdução
A-1 – Documentos Básicos
Este deverá ser o grupo de papéis iniciais do trabalho desenvolvido no campo,
onde serão agrupados os papéis indicativos do desenvolvimento dos trabalhos,
inclusive
os relativos às possíveis limitações ao seu escopo.
Aqui também deverão ser agrupados os documentos referentes à própria
execução do trabalho, inclusive aqueles referentes à determinação das ações que
deverão ser desenvolvidas.
27
A-1. 1 - Autorização para a Auditoria
A-1. 2 – Correspondências
A-2 – Limitação de Escopo
Nesta denominação deverão ser relacionados os tópicos que, por qualquer
motivo, causaram limitação ao escopo do trabalho, indicando-se os itens do relatório
em
que aparecerão.
É fator de importância no desenvolvimento das atividades a serem desenvolvidas
que a limitação de escopo seja bem especificada, já que seus efeitos poderão ser
significativos no contexto geral do trabalho.
B – ANÁLISE DO PROCESSO
A auditoria a ser realizada poderá ser em razão de um processo já em
andamento. Nestes casos, este capítulo fica reservado ao agrupamento dos papéis
que
propiciarão a análise dos seus componentes, dividido em sub-capítulos de acordo com
a
segmentação que se torne necessária.
B-1 – Formalização
Nesta folha mestra devem ser juntados os documentos, registros e comentários
sobre a formalização do processo, ou seja, quais são seus componentes, como estão
estruturados e se são aqueles que efetivamente deveriam estar compondo-o.
C – ESTRUTURA OPERACIONAL
Aqui deverão estar agrupados os documentos relativos à estrutura operacional da
empresa, com detalhes que permitam conhecer seu funcionamento e identificadas
suas
pessoas-chave, com os cargos e respectivos números telefônicos.
Para efeito destes registros, oferecemos o formulário "Gestores e Pessoas chave"
que deverá ser preenchido pela equipe de campo, indicando todas as pessoas que
foram
contadas no curso do trabalho. Esta informação servirá de direcionador para futuras
equipes que retornem à Unidade, as quais terão seus contatos facilitados.
28
C-1 – Documentos Básicos
Neste segmento deverão estar agrupados os papéis que tratem da estrutura
operacional da entidade que está sendo auditada.
C-2 – Pessoal
Aqui serão agrupadas as informações relativas ao pessoal, tanto qualitativamente
quanto aos seus custos.
D – EXECUÇÃO PROGRAMÁTICA
Neste capítulo deverão ser agrupados os documentos, registros e observações
concernentes aos planos e programas de trabalho da entidade, devendo ser
segmentados
de acordo com as suas próprias especificidades.
Serão agregados os papéis relativos às metas previstas, que possibilitem uma
avaliação para o segmento a ser auditado, sendo desdobradas para que possam ser
identificadas as realizações quantitativas com a análise comparativa entre o previsto e
o
realizado e os desembolsos financeiros orçados e realizados por meta.
D-1 – Metas Físicas
Deverão ser levantadas informações sobre todas as atividades programadas,
registrando-se em detalhes as previstas e as realizadas.
D-2 – Desembolsos
Todo o volume de recursos previstos para a realização dos programas da
Unidade deve ser levantado, relacionando-o com cada meta.
E – PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA
Neste capítulo, deverão estar agrupados os documentos, registros e observações
concernentes ao orçamento da entidade, devendo ser identificado seu valor inicial e as
alterações ocorridas no período analisado.
E-1 – Orçamento Inicial
Nesta folha mestra devem ser juntados os documentos e averiguações referentes
ao orçamento aprovado para o exercício. Se junta, também, documentos relativos à
29
legislação orçamentária que possam interessar ao auditor no momento de redigir seus
pontos de auditoria.
E-2 – Orçamento Final
Aqui serão catalogadas as informações sobre toda a evolução ocorrida com o
orçamento, demonstrando sua situação ao final do período auditado.
E-3 – Provisões
Todos os documentos relativos às provisões realizadas serão catalogados neste
item.
E-4 – Créditos Adicionais
Todos os documentos relativos aos créditos adicionais concedidos, bem como os
cancelamentos, serão catalogados neste item.
F – DEMONSTRAÇÕES CONTÁBEIS
Como a avaliação das despesas e receitas é parte significativa dos trabalhos
auditoriais, torna-se necessário que se proceda à análise das principais
demonstrações
contábeis, juntando-se documentos á seu respeito.
No papel de trabalho referente a cada balanço e demonstração das variações
patrimoniais (DVP), devem ser registradas as impressões do auditor sobre sua
estrutura
e propriedade dos valores ali registrados.
F-1 – Balanço Orçamentário
F-2 – Balanço Financeiro
F-3 – Balanço Patrimonial
F-4 – Demonstração das Variações Patrimoniais
F-5 – Razão Sintético
F-6 – Razão Analítico
G – EXECUÇÃO FINANCEIRA
É o grupo de papéis que vai demonstrar todo o objetivo dos trabalhos realizados
na avaliação da regularidade, objetividade e economicidade das despesas realizadas,
30
agrupando aqueles relativos às despesas, receitas e outras informações importantes
ao
perfeito conhecimento dos trabalhos auditados, bem como, para consubstanciarem o
conteúdo do relatório.
G-1 – Receita
Aqui estarão documentados os recursos recebidos pela entidade auditada no
período em análise, com documentos e informações que permitam o pleno
conhecimento de sua composição, bem como a caracterização da amostra analisada.
Os
pontos abordados poderão ser desdobrados em tantos itens quantos se tornem
necessário
para a fiel demonstração dos trabalhos realizados.
G-1.1 – Composição
Tudo que se referir à receita da entidade, orçamentária, extra-orçamentária, da
própria atividade, doações ou qualquer outra origem deve estar demonstrado neste
segmento dos papéis de trabalho, com os desdobramentos que se fizerem
necessários.
G-1.2 – Amostra Analisada
A demonstração da amostra analisada é fator significativo para efeito de
julgamento do próprio resultado da auditoria, já que deverá conter em detalhes os
pontos levantados. Este segmento dos papéis refletirá as observações do auditor, com
suas conclusões sobre a regularidade dos registros e a materialidade de possíveis
incorreções identificadas.
G-2 – Despesa
Aqui estarão documentados os desembolsos realizados pela entidade auditada no
período em análise, com documentos e informações que permitam o pleno
conhecimento de sua composição, bem como a caracterização da amostra analisada.
Os
pontos abordados deverão ser desdobrados em tantos itens quantos se tornem
necessários para a fiel demonstração dos trabalhos realizados.
G-2. 1 – Distribuição por Projeto/Atividade
A demonstração, nos papéis de trabalho, das despesas por elemento facilitará
melhor visualização dos gastos realizados e possibilitará melhor base para definição
da
amostra a ser analisada.
31
G-2.1 – Pessoal
G-2.2 – Material de Consumo
G-2.3 – Serviços de Terceiros
G-2.4 – Material Permanente
G-2.5 – Obras e Instalações
G-2.2 – Amostra Analisada por Elemento de Despesa
É importante que se demonstre, nos papéis de trabalho, a amostra analisada,
como meio de auxílio na avaliação da materialidade de possíveis incorreções
verificadas
na realização das despesas.
G-2.3 – Adiantamentos
Nesta folha mestra deverão estar registrados os demonstrativos de adiantamentos
concedidos a terceiros, com a respectiva situação quanto às prestações de contas e
irregularidades identificadas. Observe-se que neste segmento também deve ser
comentada a amostra analisada.
G-2.4 – Restos a Pagar
Tanto os valores inscritos em Restos a Pagar do exercício anterior, como aqueles
relativos ao próprio exercício deverão ser analisados e ter sua situação até a data de
encerramento dos trabalhos auditoriais.
G-3 – Disponibilidades
É importante que se faça uma avaliação das diversas contas bancárias
movimentadas no exercício, juntando-se documentos elucidatórios do que foi
identificado, com as observações cabíveis.
H – EXECUÇÃO PATRIMONIAL
Aqui deverão ser agrupados os documentos e feitas as anotações a respeito da
composição das mutações no acervo de bens permanentes de consumo, bem como
aqueles que se encontrem em Almoxarifado.
32
H-1 – Bens em Almoxarifado
Neste papel deverão ser juntados os documentos relativos ao material que esteja
no Almoxarifado da entidade auditada, seja de consumo ou permanente.
H-2 – Material de Consumo
Aqui serão documentadas as análises do material de consumo adquirido e
disponibilizado para uso da entidade.
H-3 – Material Permanente
Aqui serão documentadas as análises do material permanente que esteja sendo
utilizado pela entidade.
I – LICITAÇÕES, CONTRATOS E CONVÊNIOS
Os desembolsos de uma entidade, particularmente as componentes da estrutura
do estado, têm como suporte básico a realização de licitações. Assim, é fundamental
que
sejam agrupados papéis de trabalho que possibilitem o conhecimento pleno de tudo o
que acontece nas compras que são efetuadas. Deverão ser demonstradas e
comentadas
as diversas espécies de licitações e seus respectivos contratos quando couber. Deve-
se
demonstrar também os processos em que a licitação foi dispensada e a
documentação no
caso da existência de convênios.
Neste segmento, também é relevante que se identifique a amostra analisada,
principalmente pelo grande volume de processos que podem ter existido e a
impossibilidade de não se poder cobrir sua totalidade. Deve-se, inclusive, na
demonstração da amostra ser informado o valor total dos desembolsos e o valor dos
desembolsos da amostra.
I-1 – Licitações
Aqui deverão ser juntados todos os documentos que caracterizem as licitações
realizadas, com comentários sobre a existência de controles e sua eficácia. Os papéis
de
trabalho devem ser separados por cada modalidade de licitação, para uma melhor
visualização da amostra analisada.
I-1.1 – Concorrências
I-1.2 – Tomada de Preços
33
I-1.3 – Convites
I-1.4 – Dispensas de Licitação
I-1.5 – Inexigibilidades de Licitação
I-2 – Contratos
Os contratos firmados no exercício e os oriundos de exercícios anteriores que
tiverem desembolsos no período analisado, devem ser demonstrados neste segmento
dos
papéis de trabalho, indicando-se a amostra analisada.
I-2.1 – Firmados no Período Analisado
I.2.2 – Firmados Anteriormente
I-3 – Convênios
Os convênios firmados no exercício e os oriundos de exercícios anteriores que
tiverem desembolsos no período analisado, devem ser demonstrados neste segmento
dos
papéis de trabalho.
I-3.1 – Firmados no Período Analisado
I-3.2 – Firmados Anteriormente
J – INQUÉRITOS E SINDICÂNCIAS
Todos os inquéritos realizados no âmbito da Unidade devem ter sua situação
noticiada, com comentários sobre sua finalização e consequências.
J-1 – Instaurados Concluídos
J-2 – Instaurados e Não Concluídos
T – ACOMPANHAMENTO DE AUDITORIAS ANTERIORES
Neste segmento deverão estar os relatórios de auditorias anteriores que foram
acompanhadas no curso dos trabalhos, registrando-se os pontos que tiveram
situações
sanadas com as respectivas medidas adotadas e outros que continuaram a ocorrer.
34
T-1 – Situações Sanadas
Tendo sido verificado que situações apontadas em auditorias anteriores foram
corrigidas, o auditor deve fazer o registro de sua verificação, ponto por ponto, como
forma de historiar a evolução das ocorrências até sua regularização.
T-2 – Situações com Novas Ocorrências
Nas situações que houve novas ocorrências, estas devem ser demonstradas,
destacando-se os níveis do seu grau de reincidência.
NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:
Quando ocorrem auditorias na Administração Pública, é necessário que se tenha
todos os documentos organizados para que o processo seja facilitado.
A organização dos documentos pode ser chamada de Codificação dos Papéis de
Trabalho.
A Codificação dos Papéis de Trabalho é dividida em dois grupos: papel de
trabalho mestre e papéis de trabalho subsidiários.
O índice dos Papéis de Trabalho deve conter elementos como: Introdução,
Documentos Básicos, Limitação do Escopo, Análise do Processo, Estrutura
Operacional, Orçamento, Licitações, entre outras.
Observação: Auditorias são processos de controle que tem como objetivo verificar se o
trabalho da Administração Pública auditada está sendo executado de maneira
adequada.
CAPÍTULO 12
12 SINAIS CONVENCIONAIS
Além dos agrupamentos dos papéis de trabalho, existem alguns sinais
convencionais para a realização de exames, conferências e indicação das fontes de
obtenção de informações e documentos, o que também facilita os processos de
auditoria, como você pode ver a seguir:
35
Tiques Explicativos – são sinais geralmente colocados em vermelho que indicam a
fonte de obtenção de um valor ou conferências com a documentação que comprova.
Letras Explicativas – utilização de letras minúsculas do alfabeto e circunferências em
vermelho para explicar uma informação recebida.
Notas Explicativas – são usadas para chamada de ordem geral como a definição de
um
escopo de trabalho ou a conclusão de um exame.
NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:
Além dos papéis de trabalho, existem outros elementos que também ajudam em
processos de auditoria através de uma melhor organização e compreensão dos
documentos que serão analisados.
Também auxiliam no processo de auditoria: Tiques Explicativos, Letras
Explicativas e Notas Explicativas.
CAPÍTULO 13
13 REFERÊNCIAS CRUZADAS
Referências Cruzadas são artifícios utilizados pelo auditor para proporcionar
uma amarração entre os papéis de trabalho dentro de uma mesma área, bem como os
papéis de trabalho que tenham ligações com outras áreas. Nada mais são do que a
demonstração de onde os trabalhos foram realizados ou de onde os valores foram
examinados com a utilização de letras codificadoras dos papéis de trabalho. Tais
codificações devem ser inscritas ao lado da informação que se deseja amarrar.
Este artifício é o meio mais simples de se localizar a evidência de realização dos
trabalhos, bem como de qualquer problema que tenha o auditor encontrado no
transcorrer da sua atividade.
36