DROIT ADMINISTRATIF DES BIENS

Chapitre préliminaire : de la domanialité à la propriété publique

Etat, collectivités territoriales détiennent des biens essentiellement corporels traditionnels (meubles et immeubles),
incorporels. Problème de savoir si les personnes publiques lorsqu’elles détiennent des biens les détiennent dans les
mêmes conditions que des personnes privées. Régime de la propriété publique de même nature que celui de la
propriété privée ? Mode de détention biens publics exclut application régime des biens privés ? Ce problème a connu
au cours de l’histoire des solutions diverses.

Section 1. L’expansion de la domanialité publique

La domanialité publique est un régime exorbitant du droit privé applicable à des biens détenus par des personnes
publiques. Le droit du domaine a un ancrage historique fort, mais pas toujours une continuité des concepts. Le terme
« domaine » sous AR ne correspond pas au domaine du 19ème siècle.

Il ne fait aucun doute qu’il existait un domaine de la Couronne, un ensemble de biens corporels et incorporels
détenus par une entité abstraite, la Couronne, qui incarnait la continuité de l’Etat sous l’AR. Les rois successifs
exerçaient les prérogatives qui étaient liées à cette entité. On considérait qu’elle détenait une masse de biens
considérable. On assimilait les biens corporels et beaucoup de droits fiscaux incorporels domaniaux attachés à la
Couronne.

2 problèmes :
- Quels sont les pouvoirs du souverain sur ces biens ?
- A-t-il les mêmes pouvoirs qu’un propriétaire ? Question longtemps débattue et opérée très vite par le principe
fondamental de l’inaliénabilité du domaine public, rappelé par l’Ordonnance Moulin de 1566. Ce principe était posé
à raison de la situation financière et fiscale du domaine. Il avait constitué un ensemble de droits et biens qui
constituaient la source première des revenus publics. On a voulu éviter que le souverain puisse dilapider ce domaine
public, ces dépendances du domaine. ® Volonté de conserver le patrimoine de la couronne, source financière
première de l’Etat.

Ça ne signifie pas nécessairement que le souverain ne puisse pas aliéner telle ou telle fraction du domaine de la
Couronne. Mais elle n’était jamais définitive. C’était un engagement domanial et le roi pouvait à tout moment les
révoquer pour que les biens réintègrent le patrimoine de la couronne.

Cette inaliénabilité est globale. Elle s’applique aussi bien à une forêt qu’à une route. Elle est indifférente à la nature
du bien et à son affectation. L’inaliénabilité est une limitation considérable au droit de propriété. Le domaine de la
couronne est un régime exorbitant du droit commun car l’inaliénabilité définitive est interdite.

Révolution : Décrets du 22 nov. et 1er déc. 1790 appelé « Code domanial ». Les révolutionnaires se sont intéressés au
transfert de cette masse de biens, à qui. On va la transférer à la nation française. Le code domanial dispose que « la
nation est propriétaire du domaine ». On admet que les dépendances du domaine national soient aliénées mais pas
par l’exécutif ni l’administration. Il faut une autorisation des représentants de la nation. Il faut une loi pour autoriser
l’aliénation d’une fraction du domaine de la nation.

Obligation de l’Etat de garantir un certain nombre de services à la disposition des particuliers, par ex mettre en
service des voies de circulation. On pense peut-être que la route ne doit pas être traitée comme la forêt, qu’elle ne
peut pas faire l’objet d’une propriété entière comme la forêt. Le Code domanial est appliqué. Les biens des villes ont
été intégrés dans le domaine de la nation.

La racine du droit domanial se trouve dans l’interprétation de l’art 538 C.civ (abrogé) « les routes, les rivières, les
fleuves, les rivages de la mer et généralement toutes les portions du territoire français qui ne sont pas susceptibles de
propriété privée sont considérées comme des dépendances du domaine public ». En 1790, on disait que l’ensemble du
domaine était la propriété de la nation. Mais il existe des biens insusceptibles d’être propriété de la nation.

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Dans un premier temps, la doctrine civiliste dans son travail d’exégèse de l’art 538 a voulu donner une signification à
cet article → Traité du domaine public (1832-1833). La jurisprudence de la fin du 18ème siècle va faire sienne ces
analyses et toute une partie de la doctrine de droit administratif va les reprendre. Proudon en a tiré une distinction
domaine public/domaine privé. Il y a une grande catégorie générale, le domaine détenu par la nation, qui a 2 sous
catégories, domaines privé et domaine public. Toutes les dépendances du domaine public ne sont pas susceptibles de
propriété. Une partie du domaine de la nation n’est plus sa propriété. Puisqu’il n’y a pas de propriété, les biens en
question ne sont pas aliénables, l’Etat ne peut pas les aliéner.

Sous AR, la forêt comme les routes sont inaliénables. Sous le Code domanial de 1790, ils étaient aliénables sur
autorisation du législateur. Sous Proudon, la foret est un domaine privé alors que la route est insusceptible de
propriété. La nation détient ses biens mais n’exercent pas les droits d’un propriétaire.

Section 2. La question de l’existence d’un droit de propriété des personnes publiques

Les choses sont réglées pour tout ce qui relève du domaine privé. Les collectivités publiques sont propriétaires
comme les personnes privées. On applique les règles du code civil pour la forêt par ex.
Problème : régime de la domanialité publique va-t-il évacuer celui de la propriété ?

§1. La négation de l’idée de propriété

Courant sous-jacent de la doctrine domaniale d’AR à partir d’une expansion de la règle de l’inaliénabilité. La
négation de l’idée de propriété n’était pas seulement une limitation à l’exercice du souverain mais l’expression même
d’un régime exorbitant qui présupposait que le souverain n’était pas un véritable propriétaire. Des les années 1780, la
doctrine en venait à considérer que tous les biens du domaine appartenaient à la Couronne et que le souverain n’en
avait que le dépôt et la garde. Il avait une obligation générale de conserver l’intégrité de ce patrimoine de la
couronne, la richesse de l’Etat et première source de financement. Une minorité d’auteurs tel que Domat considérait
que dans tous ces biens de la Couronne il y avait une affectation aux biens publics devant obéir à des règles
particulières. Mais tout cela était en germe.

C’est Proudon qui va poser le principe qu’il faut respecter à la lettre l’art 538 et donc que toutes les dépendances du
domaine public échappent totalement, par nature, au régime de propriété parce que les routes, chemins, mers et ponts
sont affectés à l’usage du public et que cette affectation anime l’exercice de tout droit de propriété. L’usus (usage), ça
n’est pas l’Etat qui a l’usage des routes, il est obligé de garantir l’usage des ces biens aux particuliers.
La domanialité publique expulse le régime civiliste des dépendances publiques. Ce raisonnement est très protecteur
des propriétés publiques. En effet, Proudon circonscrit au max le domaine public, ce ne sont que les biens mis à la
disposition directe du public (donc essentiellement les voies de communication, les places). Tout le reste est dans le
champ du domaine privé et là s’applique l’intégralité du régime privé. Pour lui, une mairie ne relève pas du domaine
public, elle appartient au SP, à l’administration.

Jamais la doctrine n’a réussi à construire la théorie de ces droits que les personnes publiques avaient sur leur domaine
public. Le problème qui s’est posé est celui de l’assiette du domaine public. Très rapidement, l’ensemble de la
doctrine et la jurisprudence du CE ont considéré que l’affectation au seul usage n’était pas suffisant mais qu’il fallait
aussi considérer que faisait partie du domaine public, les biens affectés au SP et aménagés en vue du fonctionnement
de ce SP.

Est-il raisonnable d’affirmer que les dépendances du domaine public sont insusceptibles de propriété ? Au début du
20ème siècle, les partisans du régime exorbitant de la domanialité publique ont préféré une autre construction plus
simple : pour les biens du domaine public, la recherche de l’existence possible de prérogatives n’a aucune utilité et le
régime public s’explique par l’affectation des biens au public ou au SP. C’est une autre manière de nier l’utilité
conceptuelle de la propriété publique.

§2. L’affirmation de la propriété

La contestation de la doctrine Proudhon est apparue à l’extrême fin 19ème tout début 20ème. Le doyen Hauriou a été
l’un des premiers à affirmer qu’il existait une propriété publique qui présentait des analogies avec la propriété privée
sans être la propriété privée. Il était porté par un courant jurisprudentiel très important.

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Arguments en faveur de la propriété privée sur les dépendances du domaine public. Comment lorsqu’une dépendance
du domaine public n’était plus affectée au public ou à un SP réapparaissait le droit de propriété de la personne
publique puisque le bien passait dans la propriété privée de celle-ci ?
Ex : route dont personne publique en était détentrice, cette même personne redevient propriétaire.

On s’est aperçu que la jurisprudence du CE recourait à l’idée de propriété.

CE 17 janv. 1923, arrêt Piccioli qui règle des rapports entre Etat et un entrepreneur de travaux publics. Le CE
recourt à l’idée de propriété de l’Etat sur les terrains constitutifs d’un port. La Ccass va reconnaitre aux personnes
publiques à propos des dépendances du domaine public des prérogatives qui sont celles du propriétaire. A l’extrême
fin du 19ème siècle, elle reconnait à l’administration le droit d’exercer une action en revendication de la dépendance
du domaine public. Reconnaissance de la mitoyenneté des terrains jouxtant des dépendances du domaine public →
application de la théorie de l’accession de l’art 552 C.civ.

On commence à avoir un régime du domaine public qui n’expulse pas le régime de la propriété privée, il en réduit
juste les effets. Question primordiale. Le mouvement va s’accentuer mais il est purement doctrinal. Un certain
nombre de textes, tel que le Code du domaine public publié en 1957 reste attaché à l’idée que les biens du domaine
public sont insusceptibles d’être propriété privée.

Hauriou fait entrer l’idée qu’il peut exister une propriété publique intermédiaire entre la domanialité et la propriété
privée. Les personnes publiques auraient sur les biens de leurs domaines publics des droits ayant certaines analogies
avec le droit privé mais pas tout à fait identiques. C’est une position purement doctrinale.

Une autre position commence à se développer au CE. C’est l’idée de dire qu’il existe un droit de propriété des
personnes publiques sur les biens du domaine public mais l’affectation du bien dispose d’un régime qui vient se
superposer et qui étouffe quasi totalement la propriété privée. Les droits attachés à la propriété privée peuvent
renaitre à tout moment dès lors qu’ils ne contrarient pas l’affectation. Puissant accélérateur dans la conjonction éco.
Dès 1970’s, on s’aperçoit que les biens du domaine public constituent une richesse nationale qu’il faut exploiter au
mieux. Or, il faut plutôt utiliser les techniques du droit privé plutôt que celles du droit public. L’Etat se révèle
incapable de financer certains équipements publics et recourent aux initiatives privées pour réaliser et financer des
projets publics. Les investisseurs vont réclamer des garanties, la protection de leurs investissements. Question de la
compatibilité avec l’affectation de la domanialité publique et ces techniques de droit privé.

Réaffirmation contemporaine de la propriété publique. Le CE conscient des obstacles que la domanialité publique
apportait à la valorisation du domaine public, a lancé des études. Il y avait bien sous le régime du domaine public,
l’exercice des droits des propriétaires privés par les personnes publiques détentrices de dépendances du domaine
public. La consécration législative : code général de la propriété des personnes publiques qui reconstruit tout le
régime de la domanialité dans une logique propriotariste.

Renaissance de la propriété publique, c'est-à-dire sur le domaine public, les personnes publiques ont les droits du
propriétaire qui peuvent être diminués par le régime de la domanialité. Domanialité publique n’exclut pas la
propriété.

Section 3. Le régime de la propriété

§1. L’assimilation de la propriété publique à la propriété privée

Le régime de base, c’est l’assimilation de la propriété publique à la propriété privée. A priori, toutes les techniques
du droit privé peuvent s’appliquer au domaine public, sauf si la mise en œuvre de ces techniques contrarie
l’affectation des dépendances du domaine public. A chaque fois, on renverse le raisonnement. La trame de la
propriété publique, c’est la propriété privée. C’est l’affectation qui entraine un régime de domanialité.

§2. Les conséquences de la qualité de personne publique du propriétaire

Problème du bien détenu par une personne publique qui ne fait pas l’objet d’une affectation au public ou au SP.
Ce bien doit obéir au régime de la propriété privée. Exceptions : deux opérations que le propriétaire public ne peut
jamais faire sur ses biens qu’ils soient affectés ou non. L’interdiction de ces deux opérations n’est pas liée à la nature
des biens, aux conditions d’exercice du droit de propriété. Elles tiennent à la qualité de personne publique du
propriétaire. C’est une protection de la personne publique et non des biens.

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 A) L’incessibilité à vil prix de la propriété publique

C’est une très ancienne règle qui est un principe général du droit public français développée au 19 ème siècle et
toujours en vigueur → l’interdiction pour les personnes publiques de consentir des libéralités. Elle a pour racine la
protection des biens et deniers publics. Les subventions ne sont pas des vraies libéralités, elles sont guidées par l’IG
pour réaliser ses obligations de SP.

La jurisprudence du CE en a tiré un autre PDG selon lequel une personne publique ne peut pas être condamnée à
payer une somme qu’elle ne doit pas. Le CC l’a transformé en un véritable principe constitutionnel dans une décision
CC, 25 et 26 juin 1986. le CC a posé la règle que la constitution s’oppose à ce que des biens ou entreprises faisant
partie de patrimoines publics soient cédés à des personnes poursuivant des fins d’intérêt privé pour des prix inférieurs
à leur valeur. Ce principe constitutionnel a été repris et affiné par le CE dans un arrêt CE 3 nov. 1997, Commune de
Fougerolles. Cas d’une commune qui a cédé le terrain à une entreprise pour un prix dérisoire en contrepartie d’un
engagement pour cette entreprise de créer des emplois dans la commune. Le CE a posé un principe plus affiné selon
lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur, à une
personne poursuivant des fins d’intérêt privé, avec 2 réserves à moins que la cession soit justifié par des motifs d’IG
et qu’elle comporte des contreparties suffisantes. Solution du CE plus libérale que celle donnée par le CC.

Question de la sanction de la cession à vil prix ? La logique serait la nullité, la résolution de la vente. Mais le CE ne
s’oriente pas vers cette sanction et s’en tient à l’application d’un régime de responsabilité. C’est une incapacité des
personnes publiques à consentir des libéralités.

B) L’insaisissabilité des biens publics

Biens pouvant être saisis par les créanciers des personnes publiques, notamment les collectivités. Etat est présumé
solvable. Dans les années 1980, la jurisprudence civile s’était orientée vers une solution rationnelle. En principe, les
biens publics étaient saisissables sauf si la saisie a pour effet de mettre en péril l’exécution d’un SP ou au moins d’en
compromettre le fonctionnement régulier.

Cette jurisprudence judiciaire rationnelle a été censurée par la cour de cassation → Civ.1ère 21 déc. 1987, arrêt
aqBRGM. La cour a posé un principe général de droit suivant lequel « les biens des personnes publiques sont
insaisissables », c'est-à-dire tous les biens quelque soit leur affectation et même en l’absence d’affectation. Ce
principe est affirmé à l’art L. 2311-1 CG3P. Ce principe aveugle est unanimement critiqué et ne pourra pas subsister
en droit public français pour deux raisons :
- Certaine contrariété avec le droit communautaire concernant les personnes publiques propriétaires de biens
publics exerçant des activités de production ou prestations de service sur le marché concurrentiel. L’insaisissabilité
des biens publics. Deux décisions du 16 décembre 2003 de la Commission européenne rappellent que
l’inapplicabilité des procédures collectives et l’insaisissabilité de leurs biens constituent des privilèges, analysés en
un avantage constitutif d’une aide faussant la concurrence.
- Effets pervers de l’insaisissabilité des biens : lorsque les personnes publiques veulent pour réaliser des
activités d’IG consentir des suretés à des personnes privées, elles sont conduites à faire sortir les biens de leur
domaine privé comme de leur domaine public, de les attribuer à des personnes privées qui vont être chargées de
réaliser les missions d’IG. Dans ce cas, dès lors que c’est une personne privée détentrice de ces biens, les voies
d’exécution du droit privé pourront s’appliquer. C’est un encouragement à l’extériorisation des biens publics.

PARTIE I : LES DOMAINES

Depuis le 19ème siècle, la doctrine et jurisprudence se sont efforcées de distinguer un domaine public du domaine
privé avec directive générale que biens du domaine privé soumis à un régime spécial et les biens du domaine privé
soumis à un régime général de droit privé.

Cette distinction est devenue de droit positif, législations fixent les critères d’appartenance au domaine privé ou
public. L’administration n’a pas le choix de placer tel ou tel bien sous le régime de la domanialité publique ou privée.
Cela répond à des critères d’appartenance objectifs déterminés.

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 TITRE I : Les biens du domaine public

Pour appartenir au domaine public, les biens doivent répondre à des critères généraux fixés désormais par la loi (art
L. 211-1 et s CG3P). Ces critères généraux restent largement dépendants de précisions données par la jurisprudence.
Des dispositions législatives spécifiques et jurisprudence viennent régler le cas de fractions de biens appartenant aux
personnes publiques.

SOUS-TITRE I : La consistance du domaine public

Art L. 211-1 et s. CG3P

3 critères en jeu :
- critère général : domaine public d’une personne publique constitue des biens lui appartenant, qui sont sa propriété.
- biens doivent être affectés à usage du public ou affectés au service public

Chapitre 1. La condition générale de propriété

Cette condition est particulièrement rigoureuse. Le bien doit être la propriété d’une personne publique, c'est-à-dire
que le caractère public de la personne morale propriétaire du bien est indispensable. Par opposition, un bien qui est la
propriété d’une personne privée, même s’il est affecté à la réalisation d’un SP, ne peut en aucun cas faire partie du
domaine public → CE 10 juin 2004, avis rendu sur le statut des biens détenus par l’agence France presse, personne
morale de droit privé, CE a considéré que l’ensemble des biens dont elle est propriétaire ne peut être soumis au
régime de droit public car seules les personnes publiques peuvent être propriétaires d’un domaine public.
Jurisprudence ant l’avait déjà affirmé.

Quand une personne publique est transformée en personne privée (ex : France Télécom, EDF-GDF transformés en
2004 en sociétés alors qu’ils étaient EPIC, Aéroports de Paris), les biens de ces anciennes personnes publiques, sont
sortis, du fait même de leur changement de statut, du domaine public pour entrer dans la catégorie des biens soumis
au droit privé.

Une personne publique doit avoir sur les dépendances du domaine public une pleine et entière propriété. Cette règle
jurisprudentielle était assez incertaine et a été réaffirmée en 1994. 1er problème de savoir si un bien est copropriété
de personnes publique et privée peut faire partie du domaine public. CE 11 fév. 1994, arrêt Compagnie
d’assurance la préservatrice foncière, a affirmé de manière claire que ces biens en copropriété ne pouvaient en
aucun cas faire partie du domaine public en estimant que les règles de la copropriété sont incompatibles avec le
régime de la domanialité publique. Le régime de domanialité publique inclut propriété exclusive de la personne
publique. Le problème se pose pour les collectivités publique titulaires d’un bail emphytéotique ou à construction.
Dans le bail emphytéotique à longue durée confère au preneur dans droits réels qu’il peut céder, hypothéquer. Dans
bail à construction, le preneur dispose d’un droit de superficie lui permettant de construire des immeubles sur le
terrain dont il est temporairement propriétaire. Dans ces deux cas, il y a démembrement du droit de propriété. Les
collectivités publiques en situation de preneur, ces biens ne font pas partie du domaine car il ne s’agit de l’exercice
entier, exclusif et définitif du droit de propriété.

Personnes publiques pouvant être propriétaires du domaine public. Le problème ne s’est jamais posé pour l’Etat, le
département, les régions, personnes publiques à vocation générale car elles sont propriétaires de leur domaine public.
Problème avec les établissements publics : peuvent-ils être propriétaires d’un domaine public ? Jurisprudence
incertaine pendant longtemps avec orientation générale vers reconnaissance domaine public des établissements
publics. Question tranchée dans CE 21 mars 1984, arrêt Mansuy concernant l’EP de la défense d’aménagements.
CE a décidé que les EP étaient propriétaires d’un domaine public même s’ils avaient un caractère industriel et
commercial → Extension très grande de la domanialité publique.

Mais elle n’a pas toujours été avantageuse pour ces EP, notamment les EPIC. La loi a dû intervenir pour faire sortir
un certain nombre de biens appartenant aux EP pour qu’ils puissent être soumis à une gestion plus souple se
rapprochant du droit privé qui interdit l’application des règles de la domanialité publique. Une loi peut décider que
des biens appartenant à un EP et affectés au SP peuvent être soumis au régime de domanialité privé.

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 Ex : biens de la poste (EP) soustraits au régime de la domanialité publique par loi du 11 déc. 2001 en prévoyant
qu’ils peuvent être librement cédés et aliénés dans les conditions du droit commun. Sous réserve que l’Etat peut
s’opposer aux cessions ou échanges de biens qui viendraient contrarier la gestion du SP dont la poste a la charge.
EP d’HLM : immeubles des offices publics d’HLM sont soumis à des régimes de domanialité privée pour procurer à
ces organismes une plus grande souplesse de gestion de leurs parcs immobiliers.

Art L. 1 CG3P venant consacrer cette évolution de la jurisprudence.

A coté des EP, ∃ personnes publiques sui generis (Banque de France, AAI dotées de la personnalité morale
publique). Les GIP sont des personnes publiques spéciales n’entrant pas dans la catégorie des EP. Sont-elles
propriétaires de domaine public ? CE 9 déc. 1999, avis qui relève que Banque de France est une personne publique
chargée d’un SP. Les dispositions législatives régissant cette personne ne faisaient obstacle à l’application du régime
de la domanialité aux biens dont elle était propriétaire qui sont affectés au SP et aménagés à cet effet. On peut
considérer que les personnes publiques sui generis doivent être propriétaires d’un domaine public. Question
envisagée lors de la rédaction du CG3P mais pas de façon nette → art L. 2 CG3P. A peu près aucune loi spéciale ne
régit les biens des personnes publiques sui generis. Donc sauf interdit législatif, elle peut être propriétaire d’un
domaine public.

Sur la répartition des dépendances du domaine public entre les différentes collectivités publiques est opérée par des
dispositions législatives. L’Etat est propriétaire de la totalité du domaine fluvial, aérien…Une partie du domaine
ferroviaire a été attribué à un EP.

Le domaine public est affecté soit à l’usage direct du public soit à un SP. Ce n’est pas toujours le propriétaire du
domaine qui est le gestionnaire du service même si ça peut être le cas. Ex : SP de l’état civil fonctionne à la mairie
dont le plus souvent la commune est propriétaire. C’est un SP d’Etat qui fonctionne dans un immeuble affecté au SP
dont est propriétaire la commune. On peut avoir dépendance du SP dont est propriétaire une collectivité publique
mais dont gestionnaire distinct du propriétaire. L’affectataire peut être une personne privée ou publique. Pour cette
gestion du SP, il peut utiliser une dépendance du domaine public affectée à ce SP. Dès lors la CT propriétaire de la
dépendance et une personne privée, le délégataire de SP qui est l’affectataire qui va utiliser la dépendance du SP pour
gérer le SP. L’affectation découlera du contrat de délégation de SP, ce qui va conduire à des situations complexes
lorsque le délégataire de SP est en même temps titulaire d’une concession de travaux publics. Il va alors construire
les différents immeubles nécessaires à la gestion du SP et certaines de ses constructions vont entrer directement dans
le patrimoine de la personne publique délégante.

3 catégories de biens :
- biens considérés dès l’origine de la propriété du délégant qui entre dans le domaine public mais exploité par le
délégataire de SP. Ces biens sont qualifiés de biens de retour par opposition aux biens de reprise qui pendant toute la
durée de la délégation restent la propriété du délégataire de SP
- biens de reprise
- biens propres

Chapitre 2. L’affectation des biens

L’affectation des biens déclenche le régime de la domanialité publique, soit à l’usage public ou à un SP. L’affectation
des biens à l’usage direct du public. Ce qui a posé problème c’est l’affectation à un SP parce que si l’on considère
que tous les biens affectés à la réalisation d’une mission de SP, on va avoir une extension du domaine public. Donc la
doctrine et la jurisprudence a posé des critères permettant parmi biens affectés au SP d’écarter certains biens. Critère
retenus par la jurisprudence ont été largement impropres à obtenir cette réduction du champ de la domanialité
publique ce qui a conduit à adopter un critère dans CG3P.

Section 1. L’affectation à l’usage du public

1) Domaine public général

Définition : en principe un bien affecté à l’usage du public, les particuliers utilisent bien directement sans avoir pour
objectif concomitant d’utiliser un SP installé sur le bien ou qui ne fonctionnerait qu’au moyen de ce bien.

Ex : utilisation d’une route, c’est utiliser la dépendance domaniale sans être usager pour autant d’un SP.

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Quelquefois, l’usage direct s’accompagne de l’utilisation d’un SP. Ainsi, par ex, le CE a considéré que une promenade,
parce qu’elle avait caractère historique sur un lieu historique, était affectée à l’usage du public mais aussi affectée à un
SP à caractère culturel et touristique. Mais le plus souvent les coïncidences sont rares.

« Public » : utilisation de l’usage du bien affecté au public collectif ou individuel ? Le plus souvent, l’usage est
collectif. Mais ∃ des cas où un bien peut être affecté à un usage direct et individuel : cas des cimetières. Le CE a
toujours considéré dans arrêt de principe CE 28 juin 1935, Marecar : un cimetière est affecté à l’usage du public et
doit être compris parmi les dépendances du domaine public.

Affectation à l’usage du public suffisante ou faut-il exiger que le bien fasse aussi l’objet d’un aménagement spécial en
vue de l’utilisation par le public ? Les choses ne sont pas très claires. La jurisprudence pour certaines dépendances du
domaine public affectées à l’usage du public, a considéré que l’appartenance u domaine public était liée à l’existence
d’un aménagement spécial (cas des parcs et jardins publics). CE a contrario a considéré que certains parcs ou bois
d’agrément (ex : bois de Boulogne, ne fait pas partie du domaine public car affecté directement à l’usage du public
mais ne fait pas l’objet d’un aménagement spécial). CG3P n’a pas clarifié la situation → art L. 2111-1 CG3P sur le
domaine public immobilier. Code n’exige que l’affectation à l’usage direct du public. On pourrait considérer que la
nécessité de la jurisprudence qui exigeait min d’aménagement spécial soit abolie par cette disposition. Mais on n’en sait
rien à vrai dire.

Problème : si on applique texte dans sa rigueur, toutes les forets ouverts au public seraient soumises au régime de la
domanialité publique sans aucun aménagement spécial ne soit exigé. Mais jamais dans esprit des codificateurs il a été
question de faire basculer les forets dans le domaine public parce que l’application de toutes les règles de la domanialité
publique contrarierait la gestion des forets. Possible que CE exige comme par le passé que l’affectation à l’usage du
public s’accompagne d’un minimum d’aménagements spéciaux, à défaut elles retrouveraient leur appartenance au
domaine privé. Grande incertitude sur cette question.

2) Domaine public maritime

Domaine public maritime (mer, sol et sous-sol de la mer, une partie du littoral) est la plus grande partie du domaine
public.

Question de l’inclusion du domaine de la mer dans le domaine public ? Jurisprudence fondée sur ordonnance de
Colbert de 1681 a été synthétisée dans un CE 12 oct. 1973, arrêt Kreitmann où CE a reconnu que faisait partie du
domaine public les rivages de la mer qui étaient recouverts par les plus hauts flots annuels normaux, excluant les flots
qui sont les fait des perturbations exceptionnelles. CG3P a codifié cette solution jurisprudentielle à l’art L. 2111-4
CG3P : « le rivage de la mer est constitué par tout ce qui couvre et découvre jusqu’où les plus hautes mers peuvent
s’étendre en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles. »

3) Domaine public aérien et hertzien

La jurisprudence est assez incertaine sachant qu’on considérait que les couvoirs aériens utilisés par les avions qui
surplombent le territoire français faisaient partie du domaine public de l’Etat. Art L. 2111-16 et 2111-17 CG3P a essayé
de trouver une solution avec une formule qui trahit l’embarras des codificateurs. « Domaine aéronautique est constitué
par les « biens immobiliers appartenant à une personne publique et affectés aux besoins de la circulation aérienne
publique ». Voies aériennes empruntées par les avions. Ce sera à la jurisprudence de clarifier et compléter les
dispositions de l’art L. 2111-16 CG3P. Pour le domaine public hertzien, art L. 2111-17 CG3P prévoit que font partie du
domaine de l’Etat les fréquences radio électrique disponibles sur le territoire de la République.

4) Domaine public fluvial

A l’origine, la jurisprudence considérait que tous les cours d’eau navigables ou flottables ainsi que les lacs navigables
faisaient partie du domaine public. Importance décroissante des fleuves et cours d’eau pour assurer la navigation a
conduit à modifier la détermination de la consistance du domaine public fluvial. Avant, le domaine public était
constitué par nature.

Art L. 2111-7 CG3P définit le domaine public fluvial comme constitué dans cours d’eau appartenant à l’Etat, aux CT et
classées dans leur domaine public fluvial. Ce ne sont les plus les caractéristiques mêmes du cours d’eau qui suffisent à
le faire entrer dans le domaine public, il faut que les CT le classe dans son domaine public fluvial. C’est de faire
échapper à la domanialité publique des cours d’eau qui ne sont plus utilisés pour la navigation du commerce.

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Domaine public fluvial de l’Etat fait l’objet d’une gestion particulière dans la mesure où l’Etat reste propriétaire de son
domaine fluvial mais la gestion est confiée à l’EP, voies navigables de France. Cet EP exerce à la fois des compétences
de police, de gestion et c’est lui qui délivre les autorisations d’occupation privative sur ce domaine.

5) Domaine public terrestre

Le domaine public terrestre comprend toutes le voies publiques ouvertes à la circulation du public (roues, rues …) avec
tous leurs accessoires. Les voies privées qui sont la propriété de particuliers même si elles sont ouvertes au public ne
font pas partie du domaine public même si elles sont soumises à un régime particulier différent du simple régime de la
propriété privée. Les halles des marchés et les cimetières appartiennent au domaine public terrestre.

# Problème des édifices publics (églises et cathédrales)

Ces églises appartenaient avant la loi de séparation aux communes et les cathédrales appartenant en principe l’Etat.
Avant 1905, il existait à raison du Concordat un SP du culte. Les églises appartenaient au domaine public à raison de
leur affectation au SP. Depuis loi de 1905, le SP du culte a disparu. Sort de ces églises qui sont restées propriété des
personnes publiques : affectation à l’usage direct du public ? C’était donner une extension à cette notion d’affectation à
usage direct du public.

La jurisprudence a varié et c’est finalement CE qui a réglé question dans CE 18 nov. 1949, arrêt Carlier (voie de
fait) : CE affirme que la cathédrale de Chartres faisait partie du domaine public et que l’administration devait faire
respecter l’affectation des dépendances de ce domaine. Le CE a tranché dans ce sens à raison de dispositions de la loi
de séparation et d’une loi du 2 janv. 1907.

Ces 2 textes ont fixé le régime juridique des églises existant antérieurement à 1905 et affectés au culte. Ces textes
disent que les églises sont la propriété des personnes publiques et qu’elles ont obligation de maintenir affectation au
culte même si ce culte n’est plus un SP. Elles prévoient aussi que les CT propriétaires de ces églises ne peuvent pas
aliéner ces églises sans désaffectation préalable selon une procédure prévue par la loi. Leur régime restera très proche
de la domanialité publique donc CE a considéré que ces édifices faisaient partie du domaine public. Ce ne sont pas les
critères généraux d’appartenance au domaine public qui joue, c’est que le régime de ces édifices désaffectés est voisin
de celui de la domanialité publique.
Section 2. L’affectation des biens à un service public

L’affectation des biens à un SP pose problèmes particuliers. Face à hypertrophie du domaine public, on a essayé de
trouver moyens de réduire le champ de la domanialité publique sur ce point.

1ère méthode utilisée purement jurisprudentielle : CE a posé que l’affectation ne suffisait pas, il fallait que le bien fasse
l’objet d’un aménagement spécial destiné à l’adapter au fonctionnement du SP. C’est le critère posé dans arrêt CE 19
nov. 1956, Société Le Béton : CE a posé pour règle que seuls les biens affectés à un SP faisant objet d’un
aménagement spécial pouvait faire partie du domaine public. Mais en pratique, ce critère était difficilement maniable. Il
s’agissait de terrains à proximité d’un port fluvial et CE estime que par la nature même, ces terrains concourent au
fonctionnement du port. Aménagement spécial en l’espèce = proximité des terrains au port rendant leur utilisation
indispensable pour la desserte du port. Cette jurisprudence n’a jamais eu le résultat escompté, c'est-à-dire l’obtention
d’une réduction considérable du champ des dépendances affectées au SP.

Art L. 2111-1 CG3P a adopté un critère plus restrictif que l’aménagement spécial. Les dépendances affectées à un SP
appartiennent au domaine public que s’ils font un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce SP. On
a pensé pouvoir par ce critère plus restrictif pallier les carences de l’aménagement spécial. A ce jour, impossible de
connaitre les conséquences de ce critère, ce sera au JA de déterminer ce qu’il entend par « indispensable ». on peut
imaginer que la volonté de restreindre le champ du domaine public affecté au SP conduira à une interprétation,
acception rigoureuse.

1) Les voies ferrées

Les voies ferrées concernent l’essentiel du domaine public ferroviaire, les ports, les aéroports et leurs installations.
Mais le régime a changé puisque la loi du 21 avril 2005 a modifié le régime des aéroports transformé les aéroports d’EP
en sociétés de sorte que si ces biens sont la propriété de ces sociétés ils ne peuvent plus faire partie du domaine public.
Toutefois, cette loi a maintenu un certain nombre de biens dans le champ du domaine public en les attribuant à l’Etat
selon une procédure complexe.

2) Domaine public mobilier

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Que faire des meubles affectés au SP et qui sont la propriété d’une personne publique. Jamais la jurisprudence n’a
trouvé de solutions vraiment stables et rationnelles pour définir le domaine public mobilier. Le CG3P n’a pas mieux
réussi → art L. 2112-1 CG3P : « font partie du domaine public mobilier les biens présentant un intérêt public du point
de vue de l’histoire, de l’art, de l’archéologie, de la science ou de la technique ». Ça n’est pas à raison de l’utilité du
bien que l’immeuble du domaine public mais à raison de leur valeur artistique, scientifique, technologique. Cette
rédaction reprend les orientations générales de la jurisprudence qui considérait que les objets d’art, les archives
publiques, ouvrages des bibliothèques publiques faisaient partie du domaine public mobilier.

Le législateur a procédé de la même manière. On donne un critère général puis on précise liste des biens concernés.
Toutes les collections publiques entrent dans le domaine public. L’art L. 2112-1 CG3P a repris les critères
jurisprudentiels donc ils continueront à être mis en application par le juge.

Section 3. Les facteurs d’extension de la domanialité publique

1) 1er facteur : la domanialité publique globale

La jurisprudence a considéré que l’ensemble des biens inclus dans une emprise foncière qui étaient elles-mêmes
affectées à un SP faisaient partie du domaine public même s’ils ne sont pas affectés directement au SP ou ne font pas
l’objet d’un aménagement spécial.

Arrêt de principe CE 5 fév. 1965 concernait une gare. Question de savoir si toutes les constructions sous l’emprise
foncière de la seule gare faisaient partie ou non du domaine public ? Commissaire du gouvernement a procédé à une
analyse au cas par cas en appliquant les critères à l’espèce. On va considérer que globalement les biens sous l’emprise
de la gare font partie du domaine public. La jurisprudence a prospéré.

Problème : critère de l’aménagement spécial ou indispensable de l’art L. 2112-1 va-t-il entrainer la disparition de cette
jurisprudence ? On peut parier que cette jurisprudence subsistera.

2) 2ème facteur : notion de jurisprudentielle de complément indispensable ou d’accessoire utile d’une

dépendance du domaine public

• Complément indispensable
Tous les biens qui font corps avec une dépendance publique sont inclus dans le domaine public.
Ex : réverbères des trottoirs des voies publiques, sous-sols des voies publiques jusqu’à une certaine profondeur.

• Accessoire utile
Fait qu’un bien concoure utilement à l’utilisation d’une dépendance publique. Art L. 2111-2 CG3P dispose que « font
également partie du domaine public les biens du SP qui concourent à l’utilisation des biens des personnes publiques
[…] en constituant l’accessoire indispensable ».

3) 3ème facteur : notion de domaine public virtuel

Le domaine public virtuel est mi-jurisprudentiel, mi-doctrinal.

# Jurisprudence

CE 6 mai 1985, arrêt association Eurolat : CE a considéré que faisait partie du domaine public toutes les propriétés
d’une CT affectées à un SP et destinée à être aménagée à cet effet. Or, en l’espèce, il s’agissait de terrains qui n’avaient
reçu aucun aménagement spécial mais dont on était certain que la CT les réaliserait pour l’affectation à la gestion d’un
SP, donc une forme de domanialité par anticipation ⇒ certains auteurs ont parlé domaine public « virtuel » sans
appartenir encore au domaine public des biens peuvent être soumis à la domanialité publique car ils sont destinés à
entrer dans le domaine public.

Avis CE 31 janv. 1995 : CE venu confirmer cette domanialité publique par anticipation en affirmant que fait pour une
personne publique de prévoir de façon certaine l’affectation d’un terrain à l’usage direct du public ou à un SP implique
que le terrain est soumis dès ce moment aux principes de la domanialité publique. Consécration de la domanialité
publique par anticipation.

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 # CG3P

Art L. 2111-1 CG3P. On fait dépendre la domanialité publique à l’affectation effective du public ou à un SP.
Implicitement, on a condamnation de la domanialité publique virtuelle. Mais ∃ parallèlement une condamnation
explicite dans le rapport préliminaire à l’ordonnance du 21 avril 2006. C’est la réalisation certaine et effective d’un
aménagement indispensable … Jurisprudence évoquée a vécu.

06/03/08 – Retour M. Gaudemet

◊ Définition
Droit administratif des biens = examen des rapports qui s’établissent entre les personnes publiques et les biens matériels
ou immatériels, corporels ou incorporels dont elle dispose. Or, ces biens représentent plus de la moitié des biens
disponibles dans la collectivité nationale.
C’est une matière récemment et complètement renouvelée avec le CG3P.

Chapitre préliminaire – Théorie générale de la propriété publique

Apparition de la notion de propriété publique qui est le dénominateur commun au droit du domaine, au droit
d’expropriation et au droit des travaux publics.

Section 1. Le principe d’un droit de propriété des personnes publiques sur leurs biens

Quelle est la nature juridique de ce lien de droit qui s’établit entre les personnes publiques et les biens dont elle dispose,
cette maitrise qu’elles ont sur ces biens pour l’accomplissement de leurs activités de SP ?

Pendant longtemps ce lien de droit n’a pas été considéré en tant qu’un lien de propriété. Les personnes publiques sont
propriétaires des biens qu’elle maitrise. Pendant longtemps, on a parlé d’un droit de garde, de surintendance, droit
fonctionnel tourné vers la destination du bien (son affectation). Ce lien de droit faisait partie de ces faisceaux d’indices,
d’instruments du SP.

C’est avec le code de 2006 qui a donné la réponse à cette question. Les personnes publiques sont propriétaires de
leurs biens. Le lien de droit qui les unit à ces biens et leur en donne la maitrise, c’est le droit de propriété, réglementé
dans son principe par les dispositions constitutionnelles de la propriété (Art 17 DDHC), le protocole n°1 de la
Convention- EDH et les dispositions du C.civ.
 Évolution majeure avec ce code général de la propriété des personnes publiques. Avant, jamais le terme de
« propriété » avait été utilisé.

Le plan du CG3P est celui du C.civ. Comment acquiert-on le bien ? Comment le gère-t-on ? Comment le cède-t-on ?
Ces questions correspondent aux rapports de propriété.

§1. Les thèses hostiles à l’idée de propriété

• Les domanistes de l’AR

Sous AR, il y a un domaine de la Couronne, mais les domanistes (auteurs) soutiennent en majorité que ce domaine
n’est pas la propriété du roi. Ce domaine est constitué de biens qui sont le support matériel de la Couronne, sorte de
prolongement de l’Etat.

2 règles capitales sous AR :

10
o Indisponibilité de la Couronne
o Inaliénabilité du domaine public.

Le roi ne peut pas disposer de la Couronne, donc encore moins de son support matériel, c'est-à-dire ces biens qui sont le
financement de la Couronne. C’est un principe constitutionnel. Le lien qui s’établit entre la Couronne et ses biens n’est
donc pas un lien de propriété mais se rattache à la théorie de la souveraineté. Le domaine de la Couronne n’est pas la
même chose que notre domaine public. S’il y a un lien, c’est parce qu’on retient le principe d’inaliénabilité.

• La rédaction du Code civil

C.civ de 1804 ne vise pas le domaine de la Couronne mais l’art 538 (abrogé par le Code de 2006) déclare que « le
domaine de la Nation est composé de biens et de tous les biens insusceptibles de propriété » c'est-à-dire qui ne peuvent
pas être appropriés. Le lien qui existe entre la Nation et ces biens n’est pas un lien de propriété mais seulement un lien
de garde, de surintendance. Les exégètes diront que ces « biens insusceptibles de propriété » le sont par leur nature ou
par leur destination (ex : voies publiques) et donc ne peuvent faire l’objet de propriété. Les biens publics sont vus dans
une perspective de garde, de conservation. Les personnes publiques ont pour mission de les conserver et de veiller à
leur intégrité physique. Ces biens sont sortis du circuit économique.

§2. La thèse de la propriété

• Apparition et progrès de l’idée de propriété

Evolution s’est faite avec Hauriou et la jurisprudence.

Hauriou évoque l’idée d’une propriété publique différente de la propriété du C.civ, pas de même statut constitutionnel
notamment. Au même moment, la jurisprudence dans une série de décisions admet la propriété de personnes publiques
sur certains domaines en appliquant des textes du C.civ. Ex : application art 554 C.civ : personne publique propriétaire
du sol est considéré comme l’inventeur du trésor trouvé dans le sol et donc a droit à une part de ce trésor. Ou la
personne propriétaire du sol est propriétaire du sous-sol.
® Décisions jurisprudentielles sans théorisation.

C’est dans les années 1980 que s’affirme de façon théorique l’idée d’une propriété qui est celle du droit privé.
Affirmation dans la doctrine (qui a toujours eu une part déterminante dans cette matière) et clairement dans le code (21
avril 2006).

L’idée de propriété va s’affirmer sur la base de la décision CE 25 juin 1986 relative aux privatisations : CE dit que les
biens des personnes publiques ont droit à la même protection, consécration constitutionnelle que les biens des
personnes privées (art 17 DDHC + textes du C.civ). On ne peut pas les priver de leurs biens en dehors d’une
procédure justifiée par l’utilité publique et qui comporte une indemnisation juste et préalable.

• Propriété publique et domanialité publique

Les personnes publiques sont propriétaires de leurs biens et le lien qu’elles ont sur leurs biens est le lien de propriété,
non le lien de la domanialité. Les personnes publiques sont propriétaires de leurs biens comme les personnes privées
sont propriétaires de leurs biens.

La domanialité publique est un régime d’affectation et non un régime de propriété. Les personnes publiques sont
propriétaires de leurs biens et à un certain moment elles leur donnent un régime d’affectation qui s’appelle la
domanialité. Ce régime fonctionnel de domanialité appelle certaines exigences.

§2. Les caractéristiques de la propriété des personnes publiques

La propriété publique avait cependant 2 particularités tenant au propriétaire :

− incessibilité à vil prix des propriétés publiques ⇒ les personnes publiques sont propriétaires mais ne peuvent
pas céder leurs biens à vil prix. Elles ne peuvent pas consentir des libéralités.
− insaisissabilité des biens publics ⇒ les biens des personnes publiques ne sont pas saisissables. Or le
patrimoine d’une personne publique est en principe le gage de ses créanciers.

11
A) L’incessibilité à vil prix de la propriété publique

Fondement du principe : l’interdiction des libéralités. La règle selon laquelle les propriétaires publics ne peuvent céder,
aliéner ou échanger sans contrepartie effective n’est que l’expression du principe selon lequel les personnes et
collectivités publiques ne peuvent pas consentir de libéralités. Et cela parce que les biens qu’elles possèdent acquis par
les deniers publics, sont directement ou indirectement le support de l’IG dont elles ont la charge.

Le CE a lui-même jugé que les personnes publiques ne pouvaient pas avoir d’intention libérale. L’argent public est géré
par les titulaires de fonctions qui n’en sont pas propriétaires. Le principe est que les personnes publiques ne peuvent pas
céder leurs biens à vil prix.

Il arrive toutefois que les collectivités publiques réalisent des zones d’urbanisation et donnent des terrains pour 1€
symbolique à ceux qui veulent s’y installer. Le CE a considéré que ces libéralités apparentes n’en étaient pas dès lors
qu’il y avait volonté de satisfaire un IG (ex : engagement pris par le cessionnaire de créer des emplois dans la
commune).

Toute l’action administrative doit être mue par la satisfaction d’un IG, à défaut il y aurait détournement de pouvoirs, de
procédure. IG n’est pas nécessairement une contrepartie financière. Mais il doit être suffisamment lourd pour constituer
une contrepartie.

B) L’insaisissabilité

Affirmation de l’insaisissabilité des biens des personnes publiques par Ccass.

Cass. Civ. 1ère 21 déc. 1987 BRGM : Ccass a jugé « vu le principe général du droit que les biens des personnes
publiques étaient insaisissables », les créanciers impayés ne disposaient pas de la voie de droit ordinaire qui est la
saisie des biens de leurs débiteurs pour se faire payer.
Cet arrêt a été rendu à la suite de deux décisions de CA de sens contraire au sujet des établissements publics BRGM et
SNCF. CA disaient qu’il était possible de saisir les biens de ces EP sauf les biens supports de la continuité du SP (ex :
voies ferroviaires insaisissables). Mais Ccass a dit non : ∃ principe absolu et il n’y a pas de distinction à faire selon la
nature des biens.
Parce que le propriétaire est une personne publique, ses biens ne sont pas saisissables.

Cette jurisprudence été codifiée à l’art L.2311-1 CG3P → reprise du motif de principe de l’arrêt. Cependant, cette
solution n’est pas définitive car les personnes publiques (notamment les EP) n’en veulent pas. Les personnes publiques
ont vite compris que si elles voulaient emprunter de l’argent elles ne trouveraient pas de prêteurs ou, tout au moins,
elles en trouveraient mais à des conditions très lourdes. Ce principe d’insaisissabilité est une entrave au financement
des investissements des personnes publiques. Il est en outre contraire au droit communautaire car il correspond à une
aide institutionnelle (aide d’Etat prohibée), à une situation juridique protectrice discriminatoire. On fait bénéficier les
personnes publiques d’une sorte d’immunité financière. CE dans un avis de 1992 a lui-même admis, dans un cas
particulier, la saisie de biens de PP.

PARTIE I – LES PROPRIETES PUBLIQUES

ο Présentation du CG3P

Ce code, adopté par voie d’ordonnance sur la base de 3 habilitations successives, n’est pas une codification à droit
constant, c’est du droit neuf. C’est l’écriture du droit des personnes publiques.

Dans un premier temps, le service des domaines a présenté une ordonnance, sorte de codification à droit constant. Le
projet soumis au CE pour avis et c’est à ce moment-là que la décision a été prise d’aller au-delà d’une codification à
droit constant ⇒ mise en place de structures de travail ouvertes. De 2003 à 2006, on est arrivé à ce code. L’ordonnance
de 2006 doit maintenant être ratifiée, de manière explicite ou implicite, par le Parlement. Pour l’instant, il n’y a pas eu
de ratification. Mais l’ordonnance viendra bientôt devant le Parlement pour un débat de ratification. Les parlementaires
du Sénat ont fait savoir qu’ils ne souhaitaient pas une ratification « sec » de l’ordonnance sans faire de discussion

12
parlementaire. Ils ont considéré que le texte devait être complété, modifié. On n’a pas pu aller jusqu’au bout des
réformes initiales donc on attend beaucoup d’un débat de ratification.

CG3P = règles générales du droit de propriété des PP. Ce code concerne dans son Titre II l’utilisation des propriétés.

TITRE I – LA DISTINCTION DU DOMAINE PUBLIC ET DU DOMAINE PRIVE

La distinction domaine public/domaine privé n’apparait pas d’emblée.

Les utilisations possibles du domaine public peuvent se ranger en deux grandes catégories :
- utilisation correspondant à la satisfaction d’un IG, d’un SP ⇒ le bien est affecté à une utilité
publique. Ce bien, propriété de la PP, va se trouver régi en plus par un régime d’affectation, la
domanialité publique et dont l’élément central est l’inaliénabilité. La personne publique choisit ou
la loi impose l’application de ce régime d’affectation pour son bien.
- utilisation dans une optique patrimoniale et là, c’est le régime de domanialité privée qui
s’applique.

® Distinction au niveau de l’utilisation de ces biens :

Gestion de type patrimonial ⇒ domaine privé.
Gestion dans le but de satisfaire un IG ⇒ domaine public

Ex : un même bien peut appartenir au domaine privé de la PP et puis elle décide de faire un stade sur ce domaine
→ affectation du bien à utilité publique donc application d’un régime de domanialité publique, régime
d’affectation limité dans le temps et dans l’espace.

§1. Apparition historique de la notion de domaine public

Cette distinction domaine public/privé n’est pas d’origine.

Elle n’existe pas dans l’ancien droit, ni dans C.civ.

Apparition de la distinction dans la doctrine du 19ème siècle et systématisée que sous la 4ème République par la
commission de réforme du C.civ qui avait avancé les critères du domaine public, distingué du domaine privé. Le
domaine public est un bien, propriété d’une PP, soit affecté à l’usage direct du public (ex : routes), soit affecté au
besoin d’un SP. Mais cette ouverture de l’affectation du bien au besoin d’un SP est devenue tellement large qu’on a
précisé que le bien ne faisait partie du domaine public que s’il avait reçu un aménagement spécial qui le rendant
conforme à sa destination.

§2. Les critères de la distinction

Cette définition du domaine public s’est avérée déficiente : il était difficile de distinguer entre l’usage direct du public
et l’utilisation pour SP. Par ailleurs, le critère de l’aménagement spécial, critère réducteur pour qu’il n’y ait pas trop de
domanialité publique, n’a pas eu l’effet escompté. Il a été lu très largement par la jurisprudence qui décidait que
l’affectation au SP faisait présumer l’aménagement spécial, donc la domanialité publique.

Cela a abouti à l’hypertrophie de la domanialité publique, à l’application d’un régime contraignant à des biens qui
n’en avaient pas besoin.
Ex : on a considéré que les bureaux occupés par des EP faisaient partie du domaine public. Ils ne sont donc pas
valorisables, aliénables. Cette hypertrophie est apparue comme un élément anti-économique qui soumettait les biens à
un régime de garde, de conservation, exclusif de toute valorisation. EP se sont battus contre la domanialité publique.
L’interprétation des exigences du régime de la domanialité publique était maximale.

® Domanialité publique = régime trop contraignant, trop étendu et anti-économique.

Le mouvement du CG3P a été de réduire la domanialité publique et de limiter son régime à ce qu’il sert, à
l’affectation. Les exigences de la domanialité publique doivent être bornées à ce que requiert son affectation.

13
Cet objectif de réduction de la domanialité publique est clairement présenté dans le Rapport au Président République
(texte important car exposé des préoccupations des rédacteurs du code + vertu pédagogique) qui est très explicite sur le
constat d’une hypertrophie malsaine du domaine public et la volonté de borner l’affectation.
Art 2111-1 CG3P fixe les critères actuels de la distinction domaine public/domaine privé (ouvre Titre sur consistance
du DP). Ces critères ont été réécrits.

« Sous réserve des dispositions législatives spéciales, le domaine public d’une personne publique est constitué des
biens lui appartenant, soit affecté à l’usage du public, soit affecté à un SP pourvu qu’en ce cas, les biens fassent l’objet
d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce SP »

 « Sous réserve des dispositions législatives spéciales » → donc le législateur est toujours libre d’inscrire un
bien dans le domaine public ou le domaine privé. Ce critère de la domanialité publique ne joue que de façon supplétive.
Lors de l’élaboration du code, on avait pensé à une liste limitative des dépendances du domaine public. Le législateur
est donc maitre de ce critère.

 « fasse » (présent) → il faut donc qu’au moment ou on qualifie le bien en question, il y ait physiquement
cet aménagement public.

 « aménagement indispensable à l’exécution du SP ». C’est l’idée de continuité du SP. Si cet aménagement

n’existe pas ou est supprimé, il n’y a plus de SP.

® Réduction du régime de garde de la domanialité publique pour privilégier un régime de valorisation sans
contraintes. Finalement, le changement est d’abord économique et moins juridique. Il s’agit de réintroduire les biens
des PP dans le circuit économique, biens qui s’accommodent mal d’un régime de conservation.

S’agissant de la mise en œuvre des critères de la domanialité publique, ces éléments ont un caractère objectif.
Si un bien satisfait à ces critères, il peut être placé dans le domaine public.
Juridiction compétente pour définir le domaine public : la juridiction administrative détient une compétence
exclusive en ce qui concerne la définition (et aussi le contentieux de la délimitation) du domaine public. JA compétent
pour apprécier l’étendue du régime de domanialité publique. Ces questions constituent pour le JJ des questions
préjudicielles, qu’ils devront poser au JA.

TITRE II – LES BIENS DU DOMAINE PUBLIC

SOUS-TITRE I : LA CONSISTANCE DU DOMAINE PUBLIC

Le domaine public n’existe que si le bien est approprié par une personne publique. Cette condition est doublement
absolue :
− Pas de dérogation législative possible. En cas de privatisation d’établissements publics, les biens sont repris
par la personne publique devenue société, mais ils ne font plus partie du domaine public.
− Pleine propriété, propriété totale de la personne publique sur ces biens. Un droit de propriété démantelé et
même la copropriété est considéré comme ne permettant pas la domanialité publique. CE 11 fév. 1994, Cie
d’assurances Préservatrice foncière : immeuble dont Etat était copropriétaire ne fait pas partie du domaine public.
Usufruit, droit de propriété démembré sur un bien, incompatible avec le régime de la domanialité publique.

Toutes les PP peuvent avoir un DP. Les biens doivent être affectés à une utilité publique, à l’usage du public ou à un SP
dans des conditions d’aménagement indispensables.

SOUS-TITRE II – LE REGIME JURIDIQUE DU DOMAINE PUBLIC

INTRODUCTION

§1. Les principes généraux du régime du domaine public

14
• L’affectation d’utilité publique
Le régime de domanialité publique est constitué par un ensemble de règles tournées vers la conservation du bien et dont
la règle cardinale est l’inaliénabilité du bien en cause.

Le bien est inaliénable que parce qu’on lui a donné une affectation que commande la domanialité publique. Ce régime
de domanialité est tourné vers le respect de l’affectation des dépendances domaniales en cause. Cette affectation qui est
la justification, le fondement du régime, doit être la mesure de la domanialité publique. Tout ce qui est nécessaire à
l’affectation, mais rien que ce qui est nécessaire, justifie ce régime de domanialité publique.

Ex : ce qui est nécessaire à la circulation d’une voie routière. La domanialité publique rend inaliénable la voie et les
constructions faits dessus qui sont nécessaires à la circulation routière, mais au-delà ⇒ pas de régime de domaine
public.

L’affectation est la limite de la domanialité. Ces règles sont bornées dans l’espace et dans le temps, à ce que
commande l’affectation. Elles n’ont pas lieu d’être au-delà, c'est-à-dire là où la collectivité publique reste propriétaire.
Ce nouveau régime est une façon de faire reculer, limiter la domanialité.

Théorie de l’accession (art 544 C.civ) joue pour les personnes publiques comme les personne privées qui sont
propriétaires de leurs biens avec les mêmes prérogatives. Mais le régime d’affectation ne s’étend pas selon la théorie de
l’accession, mais selon la théorie de l’accessoire pour inclure des parties de construction. Ainsi, les dispositifs de
signalisation routière seront inclus dans le domaine public car ils servent à la circulation sur la voie routière. Tout ce
qui est utile à la construction va rentrer dans le domaine public et donc être soumis au régime fonctionnel de la
domanialité publique. CE a étendu une fois le domaine public au visa art 544 C.civ
Par sécurité juridique, on procède à un déclassement de l’espace utilisé comme s’il avait pu être attrait dans la
domanialité.

• Gradation dans la domanialité publique

L’affectation n’est pas une. Il y a des affectations correspondant à la multiplicité des SP nationaux et locaux. Ces
affectations n’appellent pas toutes les mêmes contraintes juridiques. Il y en a qui appellent une lourde protection
juridique car il s’agit d’espaces uniques, préservés, essentiels. Il y a donc des gradations dans l’exigence de
l’affectation, dans les régimes de la domanialité.
® Pas une seule domanialité, mais DES régimes de domanialité publique (ports, DP maritime…), chacun réglementé
par des textes spécifiques avec pour dénominateur commun : l’inaliénabilité.
Il y a une échelle de la domanialité comme il y a une échelle de la domanialité privée.
Ex : domaine forestier rangé dans le domaine privé, mais quasi-inaliénabilité, de même type que celle de la domanialité
publique.

• Absence de bases constitutionnelles directes de la domanialité publique

Y a-t-il des bases constitutionnelles ?
On aurait des raisons de penser qu’il y des bases constitutionnelles parce que beaucoup voient dans le domaine public,
le successeur du domaine de la Couronne. Or, de façon constante, on a la règle constitutionnelle de l’inaliénabilité du
domaine de la Couronne. Par une sorte de filiation donc, on pourrait avoir un principe constitutionnel ? Réponse
négative. Mais la question confirme l’abus à un contresens historique : couronne et domaine public sont deux notions
différentes.

La propriété publique a une base constitutionnelle.

CC 25 juin 1986 : les biens des PP bénéficient de la même protection constitutionnelle que ceux des personnes privées.
En revanche, le législateur dispose de la domanialité publique. Il choisit de ranger le bien dans le domaine privé ou
dans le domaine public. Le seul ancrage constitutionnel est l’hypothèse dans laquelle la domanialité publique serait la
condition d’exercice d’une liberté constitutionnelle.
Ex : liberté d’aller et venir. Si toute la voirie publique est soustraite à la domanialité publique, on pourrait y voir une
atteinte indirecte et une inconstitutionnalité à l’exercice véritable de la liberté d’aller et de venir. A ce titre, la
domanialité publique pourrait être la condition d’une liberté publique.

§2. Du Service des domaines à France Domaine

France Domaine est le successeur d’un ancien service du ministère des Finances. Le Service des domaines avait un
rôle en tant que gestionnaire des biens publics et de l’Etat et expert foncier mettant ses compétences d’expertise à la

15
disposition des EP et CT pour les éclairer à l’occasion de leurs opérations immobilières. Son rôle est davantage tourné
vers les biens du domaine privé, mais s’étend aussi au-delà.

Par une circulaire du 1er fév. 2006, prenant effets au 1er janv. 2007, le service des Domaines a été réorganisé ⇒
changement de dénomination : « France Domaine » substitué au « Service des domaines ». Autrefois rattaché à la
direction générale des impôts, il est désormais rattaché à la direction générale de la comptabilité publique qui suit
l’exécution du budget. France Domaine n’a pas de personnalité juridique propre, distincte de celle de l’Etat.

Ce changement de dénomination et de rattachement administratif affiche très clairement optique/politique plus

dynamique de gestion et de valorisation des patrimoines publics.
« Sous l’autorité du ministre du budget et de la réforme de l’Etat, France Domaine décline la stratégie patrimoniale de
l’Etat et assume la fonction de propriétaire. Compte tenu des expérimentations engagées, il fournit aux administrations
un cadre de pilotage et de financement et des instruments de gestion en matière d’entretien ». Il s’agit d’assurer les
fonctions de l’Etat propriétaire en fournissant les techniques utilisées par les experts du marché immobilier.

Parallèlement, est créé le conseil de l’immobilier de l’Etat, composé de parlementaires et de professionnels (notaires
not.) qui remplissent cette fonction d’experts pour évaluer la valeur des actifs de l’Etat, moderniser les outils de sa
gestion, poursuivre l’évolution du parc immobilier. Ça montre un régime propriétariste qui vise à exploiter les biens
publics, leur faire produire de la valeur.

4 questions :
- entrée et sortie des biens dans le domaine public
- changement d’affectation des biens
- principe d’inaliénabilité lié au principe d’imprescriptibilité (pas de prescription acquisitive sur le domaine public)
- protection spécifique du domaine public par un régime de droit public comportant même des sanctions pénales pour
certaines dépendances domaniales.

CHAPITRE I. Incorporation au domaine public et sortie du domaine public

Incorporation du bien appartenant à une PP dans le domaine public dépend d’une décision consistant à affecter ce bien
à la satisfaction d’une utilité publique déterminée. Tant que cette affectation ∃ le bien fait partie du DP. Quand elle
cesse, le bien ne fait plus partie du DP et rien n’est changé au régime de propriété.

® Incorporation au DP = affectation du bien

Sortie = désaffectation du bien.

Le régime de domanialité publique ne régit le bien que dans la limite physique de ce qu’exige l’affectation.

CE 8 aout 1990, Ministre de l’urbanisme c. Ville de Paris : canalisation d’alimentation en eau enterrée dans une
parcelle appartenant à Paris. CE juge « que la superficie desdites parcelles ait reçu un aménagement spécial, ni qu’elle
constitue un accessoire affecté nécessairement à l’ouvrage domanial de la ville, les parcelles en cause n’ont pas
caractère de dépendance du domaine public ». C’est la propriété de la ville. Domanialité publique ici bornée dans
l’espace.

Toutes ces opérations n’ont aucun effet sur la situation de propriété.

Section 1. L’incorporation au domaine public

Distinctions :
 acquisition du bien : acte juridique ou fait matériel par suite duquel un bien tombe dans le patrimoine général
de l’administration.
 incorporation : acte ou fait qui entraine l’entrée du bien dans le DP
 affectation : raison de l’incorporation d’un bien au DP = utilité publique du bien

Ces opérations concourent à la constitution du DP, sans qu’un acte de classement soit requis du propriétaire.

§1. Les modalités de l’affectation

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◊ Pour le domaine naturel, l’acquisition résulte d’un fait (ex : extension d’un régime de la mer). Ce fait entraine par lui-
même incorporation au domaine public parce que la loi l’a décidé.
Opposition domaine public naturel/ artificiel : ils résultent l’un et l’autre de la loi. Domaine :
- Naturel → référence à un phénomène naturel
- Artificiel → référence au fait de l’homme
Important : domaines public et artificiel le sont par détermination de la loi. C’est loi qui détermine ce qui est DP.

Domaine public fluvial déterminé par référence à un phénomène naturel mais s’y ajoute une formalité juridique de
classement dans le DP fluvial.

◊ Pour le domaine public artificiel, l’acquisition d’un bien peut ne pas viser à la constitution d’un DP. Le code dit que
ces réserves foncières ne font pas partie du DP car elles sont aliénables après restructuration.

Incorporation au DP s’ajoutant à l’acquisition résulte d’une décision d’affectation qui appartient à la collectivité
propriétaire (compétence discrétionnaire). Acquisition et incorporation distinctes.

Affectation formelle ou affectation de fait – Quelle forme la décision d’affectation doit-elle revêtir ? Décision explicite
formelle ou affectation de fait ? Sauf textes spéciaux, l’affectation de fait suffit.
Ex fréquent : si un terrain est acquis par une commune pour s’intégrer dans une réserve foncière (emplacement
stratégique), il n’est pas rare que par tolérance, s’installe un parking sur cette réserve. Il n’y aura jamais de décision
explicite d’affectation. L’affectation de fait est en général présentée comme temporaire et suffit à emporter la
domanialité publique du terrain en cause.

Donc, quand une décision formelle d’affectation intervient, elle est superfétatoire, recognitive.
CE 28 juin 1901, Roland Gonzalès disait déjà que l’incorporation du terrain au DP ferroviaire n’est valide que « pour
constater une affectation de fait », c'est-à-dire la livraison et l’affectation du bien au DP.

Art L. 2111-3 CG3P « s’il en est disposé autrement par la loi, tout acte de classement ou d’incorporation d’un bien
dans le DP n’a d’autres effets que de constater l’appartenance de ce bien au DP ».

Cas particulier du domaine public routier - ∃ Code de la voie routière, antérieur au CG3P, qui parle déjà du DP
routier comme composé des voies ouvertes à la circulation publique appartenant à l’Etat, aux départements et
communes et donnent les instruments de répartition de cette voie. Doit-on considérer qu’il y a là une présentation
exhaustive du DP routier, que c’est cette procédure de classement, au sens de du code de la voirie routière qui emporte
incorporation de la voie au DP ? Ou bien que cette procédure de classement est largement recognitive et qu’il peut
donc exister des voies du domaine public qui n’ont pas été classées au titre du code de la voirie routière ?

Il semble que code de la voirie routière n’épuise pas le DP routier. Ainsi, lorsqu’une personne publique, autre que
l’Etat, un département ou une commune, est propriétaire d’une voie ouverte à la circulation publique, il faut conclure à
la domanialité publique de celle-ci, par application du critère général du domaine public dont l’application ne saurait
être écartée par une absence de classement au titre du code de la voirie routière.
Donc la voirie ouverte à la circulation peut être placée dans le domaine d’une des 3 catégories de collectivités
publiques. Or, il y a des voiries réalisées sur des emprises n’appartenant à aucune d’elles. Ex : hôpitaux. Ces voies ont
été réalisées par des associations syndicales de propriétaires. Or, en vertu jurisprudence Canal de Gignac, les
associations peuvent être des personnes publiques. Ces EP ont réalisé des voiries sur des terrains leur appartenant.
Voies ouvertes à la circulation publique affectées à l’usage direct du public, propriété de personnes publiques ⇒ DP,
bien qu’elles ne sont pas du DP au regard du code de la voirie routière.

Ccl : Il faut considérer ∃ DP routier général (en dehors de tout classement) à l’intérieur duquel, il y a DP visé par code
de la voirie routière appartenant à une catégorie de personnes publiques (Etat, commune, département) et relevant d’un
classement + DP non classé

§2. La compétence pour décider l’affectation entrainant l’incorporation du bien au DP

◊ Principe : collectivité propriétaire est compétente. Les prérogatives sont attachées à la qualité de
propriétaire du bien car on en détermine l’utilisation. C’est l’usus, l’utilité de la chose. Cette décision d’affectation est
sans conséquence sur la propriété publique, elle en est au contraire un aspect. La collectivité propriétaire s’exprimera

17
selon les procédures normalement prévues pour la délibération et sous réserve de respecter les conditions de fond de la
domanialité.

Jurisprudence admet que la décision soit motivée par des considérations économiques. Pour les communes, il
n’appartient pas au JA d’apprécier l’opportunité de l’affectation. Ça relève du pouvoir discrétionnaire de la collectivité
et pas de contrôle du juge. Cette décision d’affectation n’est opérante que si sont présents les critères de l’affectation.

◊ Limites par une disposition législative spéciale. La compétence d’affectation ou de désaffectation du

propriétaire peut être écartée par la loi qui décide de l’affectation pour certains biens qui s’imposent à la collectivité
propriétaire.
Ex : loi 9 déc. 1905 (et loi de 1907) : églises et cathédrales sont propriété de l’Etat mais ces bâtiments, propriétés des
communes, sont de par la loi affectés à l’exercice public du culte.
 Affectation prédéterminée par le législateur.
Ex : loi 31 déc. 1913 pour l’affectation au DP d’objets d’arts mobiliers alors même qu’il appartiendrait à des CT autres
que l’Etat.

◊ Procédure juridique de l’affectation : l’affectation et la désaffectation prennent généralement la forme

d’un acte juridique unilatéral. Cependant, les affectations à des SP peuvent être réalisées par voie de contrat conclu
entre le propriétaire et l’affectataire.
Ex : concession de SP confiant au concessionnaire l’acquisition de terrains. Cette concession emportera affectation au
DP.

Section 2. La sortie du domaine public

§1. Les conditions du déclassement

Pour des raisons non juridiques, puisque c’est l’affectation de fait qui signe l’entrée du bien dans le domaine public,
symétriquement, quand cette affectation de fait prend fin, la domanialité publique devrait cesser.

Désaffectation emporte soustraction du bien au DP : c’est la logique mais pas le droit positif. Donc pas de symétrie.
Pour qu’un bien quitte le DP, il faut une désaffectation de fait + un acte juridique explicite de déclassement.
Désaffectation de l’ordre du fait et déclassement de l’ordre du droit différents. Il faut l’un puis l’autre de sorte que si ce
déclassement est opéré alors que le bien est toujours affecté, le déclassement est illégal, inopérant, et le bien ne quittera
pas le DP.
Déclassement = reconnaissance de la désaffectation du bien.

Art L 2141-1 CG3P : un bien d’une PP qui n’est plus affecté à un SP, ne remplit plus les conditions de la domanialité
publique, ne fait plus partie du DP à compter de l’intervention de l’acte administratif constatant son déclassement. Cette
solution dissymétrique s’explique pour éviter les sorties clandestines du bien du DP. Si le bien était désaffecté, jouerait
à son égard la prescription acquisitive et donc la fuite des patrimoines publics. Donc on veut un acte de conscience de
la collectivité publique qui déclare explicitement et de manière formelle la sortie du bien du domaine public.

Dissymétrie – pas de classement exprès pour y entrer mais déclassement pour en sortir. Si l’affectation est la condition
de la domanialité publique, la cessation de l’affectation devrait entrainer la fin du régime de domanialité publique. En
réalité, par souci de protéger le DP, la jurisprudence exige à la fois une désaffectation de fait et un acte formel de
déclassement.

Déclassement et sortie du domaine public – La solution jurisprudentielle est ancienne et constante : une portion de
voie ferrée, désaffectée mais qui n’a pas fait l’objet d’un déclassement formel ne peut pas être vendu car s’applique
encore le régime de la domanialité publique donc l’inaliénabilité.

CE 17 mars 1967, Ranchon concernant une partie d’un bâtiment accueillant hôtel de ville de saint Etienne. Elle a été
louée. Faute d’une décision explicite de déplacement, cette portion était restée dans le domaine public et donc le bail
consenti est irrégulier.

Ça vaut aussi pour la loi. CE 18 mars 1988, Maron au sujet d’un terrain qui a accueilli un édifice cultuel, bien que la
sacristie ait disparu, il reste dans le DP tant que n’est pas intervenu un acte juridique de déclassement.

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CE avis 31 janv. 1995 : CE affirme comme proposition qu’un terrain non affecté appartenant à un Etat fait partie du
DP, si antérieurement il a été affecté à l’usage direct du public et n’a pas fait postérieurement à sa désaffectation d’un
acte juridique de déclassement. L’acte de déclassement doit donc être postérieur ou contemporain à la désaffectation et
doit la constater.

CC 18 sept. 1986 affirme que des biens constituant le DP ne peuvent pas être aliénés sans avoir été préalablement
désaffectés et déclassés (Cf. dans même sens CE 14 avril 2005).

Cette décision de déclassement est nécessaire mais ne relève pas d’une compétence discrétionnaire. Elle n’est régulière
et opératoire que si elle constate une désaffectation de fait. C’est un acte recognitif, de constatation. Si un déclassement
intervient alors que l’affectation demeure, il est illégal mais surtout, la décision est inopérante parce que pour qu’un
bien entre dans le DP il suffit qu’il soit affecté. Donc sanction d’un déclassement sans désaffectation = l’illégalité voire
l’absence même de l’acte de déclassement.

CE 22 avril 1977, Michaud au sujet de la halle marchande de la ville de Lyon affectée au SP pour lequel elle a été
spécialement aménagée. CE juge qu’elle fait dès lors partie du DP communal nonobstant une délibération de
déclassement du DP laquelle sera donc privé d’effets.

1ère remarque : le déclassement constate la désaffectation d’une utilité publique relayée par une seconde affectation
d’utilité publique. Entre temps, le bien va faire l’objet de travaux pendant lesquels il ne sera pas affecté d’utilité
publique. Si on profite de ce délai de travaux dans lequel il n’y a pas d’utilité publique pour déclasser le bien en
question, cette décision de déclassement est considérée comme illégale. ⇒ Principe de continuité de la domanialité
publique. Alors même que le déclassement porterait sur une dépendance domaniale dont la première affectation
d’utilité publique prend fin, le déclassement est illégal si cette dépendance est destinée à recevoir une nouvelle
destination d’utilité publique, même différente. On veut qu’un même bien reste dans la domanialité alors même que les
affectations à l’utilité publique changent.

2ème remarque : le fait qu’une décision illégale de déclassement n’ait pas été contestée au contentieux ou que le délai ait
expiré, n’a aucune conséquence sur la continuité de l’appartenance du bien au DP qui en résulte mécaniquement et
suffisamment de sa seule affectation maintenue au SP). Parce que la décision est inopérante. Le DP s’est reconstitué
mécaniquement dès lors que l’affectation demeure.

3ème remarque : le législateur a aménagé certaines solutions particulières pour certaines dépendances domaniales. Pour
les édifices cultuels, la loi de 1905 détermine les conditions du déclassement qui ne peut intervenir que par un décret
en CE suivie d’une procédure dans laquelle le desservant a dit qu’il n’y avait plus d’affectation. Décret du 17 mars
1970 prenant acte que beaucoup d’édifices n’ont plus d’affectation cultuelle a permis des possibilités de déclassement
par le préfet pour assouplir la procédure de déclassement fixée par la loi (suspicion sur légalité de ce décret).Création
de Réseau ferré de France > Ordonnance du 8 juin 2005 a allégé la procédure de déclassement des biens de RFF.

Cas spécifique concernant la voirie routière – Code de la voirie routière utilise des termes de DP routier mais pas dans
le même sens que CG3P. Il organise spécialement ce mécanisme de déclassement. Art L. 141-1 C. voirie routière relatif
aux voies communales distingue entre les chemins ruraux et les voies communales. Les voies communales font partie
du DP tandis que les chemins ruraux font partie, de par la loi, du domaine privé. Or, ces chemins ruraux sont affectés à
la circulation du public. Une commune a donc la possibilité de la déclasser alors que l’affectation demeure. Le
législateur a donc dispensé le déclassement de la condition de fond de désaffectation. Pour l’ensemble de la voirie
routière, le classement des voies dans le domaine de l’Etat, départements ou communes, s’accompagne d’une
délimitation de la voie communale et elle peut changer car l’emprise de la voie peut changer. La voie demeure classée.
Il va y avoir des voiries qui ne seront plus affectés et qui peuvent être cédés sans décision de déclassement.

C’est un mécanisme volontariste asymétrique ; on ne veut pas que le DP puisse être vendu dès lors qu’il n’est plus
affecté à l’utilité publique. Objectif : on veut éviter des dilapidations implicites du DP.

§2. L’impossibilité de vendre un bien déclassé mais non désaffecté

La fonction protectrice de l’impossibilité de vendre un bien déclassé mais non affecté peut comporter des
inconvénients.

Ex : regroupement des hôpitaux de Paris montre la volonté de déclasser un vieil hôpital. Mais sur une telle emprise, le
déménagement des services va être progressif. La collectivité publique ou l’Etat va donc se trouver dans la situation où
elle veut vendre mais elle ne peut pas car l’hôpital est toujours affecté. L’opération de désaffectation n’est pas

19
instantanée, elle prend du temps et durant cette opération, on voudrait tout de même que le terrain ait quitté le DP pour
pouvoir le vendre. Tant que la désaffectation n’est pas complète, toute décision de déclassement est illégale et
inopérante.
La pratique notariale a essayé d’assouplir cette réglementation en introduisant des conditions suspensives de
désaffectation du bien dans l’acte de vente. Mais cette pratique est très vulnérable pour deux raisons :
- 1589 C.civ : promesse synallagmatique de vente vaut vente. La condition suspensive ne modifie que la tradition de la
chose mais la vente en elle même est parfaite. Elle porte sur les conditions de réalisation de la vente et non sur les
conditions de formation essentielles de la vente. Donc une telle promesse de vente était nulle.
- Condition potestative inscrite dans l’acte de vente. Il était dans le pouvoir de la collectivité publique vendeur de
désaffecter ou pas. Condition potestative illégale.

Déclassement différé – Le besoin économique existe d’où l’art L. 2141-2 CG3P organise et consacre le déclassement
différé. Le déclassement d’un immeuble appartenant au domaine public artificiel de l’Etat et de ses EP (procédé exclu
pour les communes et les collectivités et pour le domaine public naturel) et affecté à un SP peut être prononcé dès que
sa désaffectation a été décidée alors même que les nécessités du SP justifient que cette désaffectation ne prenne effet
que dans un délai ne pouvant excéder 3 ans, fixé par l’acte de déclassement.

Lorsque la décision de désaffectation est prise, le déclassement est valable. Sur la base de ce déclassement, une vente
comportant une condition résolutoire peut avoir lieu sous réserve de respecter le délai de désaffectation, lequel ne peut
être ni prolongé, ni interrompu. Cet aménagement est utilisé et fonctionne. Il est tout de même regrettable que ce
système n’ait pas été étendu aux collectivités locales et leurs EP. Ça relèvera peut-être du débat parlementaire de
ratification.

L’aménagement permettant de céder un bien non désaffecté et non déclassé correspond à l’hypothèse du transfert d’un
bien en propriété. Cette opération n’était pas possible tant que le bien était classé dans le DP. CAA Paris 8 juill. 2004,
Région Ile de France sur la cession d’un bien du DP à une autre collectivité publique. CAA décide qu’une telle
cession est illégale en vertu du principe d’inaliénabilité du DP. Ça constitue un obstacle un peu artificiel à une
circulation des propriétés publiques entre PP. Il est d’ailleurs arrivé que l’Etat viole ouvertement cette règle donc ça
montre le besoin.

Art L. 3112-1 et s. CG3P permettent que les biens des PP qui relèvent de leur DP soient cédés en propriété, à l’amiable,
sans déclassement préalable, dès lors qu’ils sont destinés à l’exercice des compétences de la PP qui les acquiert. On
organise les échanges en propriété avec la continuité de la domanialité publique sans déclassement préalable. C’est
l’idée qu’il faut permettre une circulation des propriétés publiques donc il faut rechercher des aménagements au
principe.

Chapitre 2. Les changements d’affectation

Pendant que l’affectation à une utilité publique existe, les utilités publiques peuvent changer. Un même bien peut être
affecté à plusieurs utilités publiques.

La collectivité publique propriétaire peut modifier l’affectation du bien dont elle est propriétaire. C’est un attribut
naturel de la propriété. Puisque que le propriétaire est une PP et donc qu’elle doit agir dans l’IG, cet IG justifie le
changement d’utilité publique. Le propriétaire a donc un double titre, un titre de propriété et sa compétence découle
également des pouvoirs généraux d’administration qu’elle exerce sur son domaine.

Changement d’affectation décidé ou souhaité par une personne publique autre que le propriétaire- L’Etat qui
considère qu’il a une responsabilité éminente de la bonne utilisation de l’ensemble des propriétés publiques, peut
souhaiter imposer un changement d’affectation qui n’est pas celui choisi par la collectivité publique propriétaire ⇒
mutation domaniale, mutation de l’affectation d’un bien qui reste domanial. Pour imposer ce choix d’affectation, on a
2 façons :
- l’expropriation : se rendre propriétaire pour donner l’affectation du bien.
- s’imposer au-dessus de la collectivité propriétaire pour lui imposer une affectation déterminée

La décentralisation des compétences est restée ambiguë sur le terrain des biens et moyens.

Section 1. La continuité de la domanialité publique à travers les changements d’affectation

20
Principes – Un changement d’affectation (d’utilité publique) d’une dépendance du DP ne fait pas cesser la domanialité
publique. La nouvelle affectation est elle même une affectation d’utilité publique d’où continuité de la domanialité
publique même si la seconde affectation ne succède pas immédiatement à la première et même si la nouvelle affectation
n’est pas décidé par le propriétaire. Cette domanialité publique n’existe pas moins lorsque l‘identité du propriétaire
n’est pas celle du responsable de l’affectation. CE 1er fév. 1995, Préfet de la Meuse (arrêt de principe) affirme la
continuité de la domanialité publique.

La domanialité publique a pu être contestée par certains auteurs qui considéraient qu’il fallait que le propriétaire du
bien soit aussi le responsable de l’affectation pour qu’il y ait DP. Cette présentation est inexacte. Ce couple
propriétaire/affectataire réalise la domanialité publique.

Limites – Dans le cadre d’une opération d’aménagement d’ensemble, les équipements publics sont notamment
restructurés. Question alors de savoir si l’emprise qui, dans son ensemble, est dans le DP, va rester dans le DP ? Ou
bien, n’y a-t-il pas de continuité de la domanialité publique ? Lorsqu’une dépendance est incluse dans un aménagement
d’ensemble, la dépendance publique cesse alors même qu’elle ne sera pas relayée par un équipement équivalent.

Section 2. Les changements d’affectation amiables

Notion de changement d’affectation amiable – C’est un changement d’affectation demandé à la collectivité

propriétaire par une autre PP et qui va entrainer un transfert de gestion ou de propriété aux conditions déterminées par
elles. C’est dire que le changement d’affectation est accepté par les deux PP. Ces changements étaient organisés sur la
base d’un décret de 1940 < art 135 Code du domaine de l’Etat. CG3P a réécrit ces hypothèses.

§1. Changement d’affectation par transfert de gestion

On ne change pas l’ordre des propriétés. La collectivité propriétaire demeure la collectivité propriétaire à travers ce
transfert de gestion mais elle accepte que son bien serve une autre collectivité. Elle met son bien à disposition d’une
autre collectivité publique. C’est une hypothèse fréquente dans le cadre de la décentralisation (ex : transfert des biens
de l’Etat vers les collectivités locales). C’est une gestion pour un temps donné.

Art L. 2123-3 CG3P permet aux PP propriétaires d’ « opérer entre elles un transfert de gestion des immeubles
dépendant de leur domaine public pour permettre à la personne publique bénéficiaire de gérer ces immeuble en
fonction de l’affectation [qu’elles leur donnent] ». Un acte de transfert de gestion peut fixer la durée du transfert de
gestion et peut donner lieu à indemnisation de la collectivité qui met son bien à la disposition d’une autre collectivité
publique (pour compenser la privation de recettes ou dépenses).

§2. Changement d’affectation par transfert de propriété

Pendant longtemps, les changements d’affectation par transfert de propriété étaient impossibles car le bien était
inaliénable. Art L. 3112-1 CG3P permet désormais des transferts en propriété ou d’échange de biens publics entre PP
sans déclassement préalable ainsi que dans les conditions et limites de ces opérations.

Dans les limites du code, une PP peut faire un échange d’un de ses biens publics avec une personne privée chargée de
SP avec pour conséquence que le bien quittera le DP. Dans cette hypothèse, il y aura toutefois un déclassement
préalable du bien.

Cette cession en propriété s’accompagne presque toujours d’un changement d’affectation. Dans l’échange, il peut y
avoir une contrepartie financière si un bien représente une valeur plus importante que l’autre.

Section 3. Les changements d’affectation imposés

Etat, dans ses pouvoirs régaliens et en tant que responsable de l’IG national, peut-il modifier unilatéralement
l’affectation des dépendances des collectivités locales ou des EP ?

Ces changements imposés s’appellent des mutations domaniales qui peuvent se concevoir sous 2 formes :
♣ Etat peut exproprier et devenir en tant que propriétaire maitre de l’affectation.

21
♣ Sans exproprier, Etat fait irruption dans les attributs du propriétaire et lui soustrait son usus, l’ampute donc de
son droit de propriété pour l’exercer à sa place sur le bien.

Dans les 2 cas, le droit de propriété est en cause. Etat peut-il entreprendre sur le droit de propriété d’un tiers, par
dérogation des procédures normales d’expropriation ?

Transfert de propriété par voie législative – Le législateur a opéré ces transferts de propriété non voulus par les
collectivités publiques.
Ex : Textes anciens concernant la voirie. Loi du 13 aout 2004 a transféré une grande partie du réseau national, au
département. Un recours a été formé contre le décret d’application du 5 déc. 2007. CE 23 mai 2007, département
des Landes, a rejeté le recours.

C’est donc le législateur qui distribue les propriétés et les affectations.

En dehors de ces textes, le CG3P écarte les changements d’affectation imposés par transfert de propriété, et ne
consacre pas la possibilité d’exproprier. Il consacre cependant la jurisprudence des mutations domaniales,
sans changer l’ordre des propriétés. Art L. 2123-4 et s. CG3P organisent pour la première fois ces procédures de
mutations domaniales.
Bref historique – Initialement, le TC avait décidé que seules l’entente amiable ou l’expropriation à la suite de
désaffectation pouvaient permettre une mutation domaniale. L’idée était que puisque le bien du DP est
inaliénable, les procédés d’aliénation forcés sont illégaux. Par la suite, Ccass et CE ont au contraire admis la
possibilité de changements d’affectation prononcés au profit de l’Etat par voie d’autorité.

§1. Les mutations domaniales

Au début du 20ème siècle, JA et JJ ont consacré la possibilité de changements d’affectation.

Cass. 21 déc. 1897, Chemins de fer d’Orléans ⇒ Thèse de l’unité du DP. L’Etat a la possibilité d’imposer des
changements d’affectation aux collectivités locales parce que la propriété du domaine n’est pas répartie entre les
patrimoines des diverses collectivités. La division en domaines national, départemental, communal, ne concerne
que l’affectation des biens. C’est l’idée d’une propriété éminente de l’Etat et des démembrements au profit des
collectivités publiques. Cette est aujourd’hui impossible car chaque personne publique est propriétaire de ses
biens.

CE 16 juill. 1909, Ville de Paris (raisonnement différent) ⇒ affectation conçue comme une servitude d’IG. CE
admet que l’Etat, les départements et communes sont propriétaires de leur domaine public et qu’il y a là trois
propriétés distinctes mais sur lesquelles existe une servitude de l’Etat qui correspond à l’affectation domaniale.
Ce raisonnement ne tient pas en vertu du droit privé. La servitude ne doit jamais priver le propriétaire d’un des
attributs essentiels de son droit de propriété. Elle doit en outre résulter de la loi ou d’une convention.

L’Etat a le droit de modifier l’affectation d’une dépendance du DP d’une collectivité locale sans indemnité
contre la volonté de la collectivité et pour la durée qu’il juge bonne. Donc la collectivité locale ne conserve que
les charges.

Au plus, le CE admet l’indemnisation si la nouvelle affectation s’accompagne de travaux importants et cause un

préjudice.

Cette construction jurisprudentielle a eu un grand écho doctrinal sans mesure avec son utilité. Hauriou a été très
critique de cette construction. Duguy, plutôt négateur de la propriété publique, était assez content. Enfin, Waline
a abordé la question de manière pragmatique car au-delà de ces constructions de la jurisprudence, il y avait un
besoin économique. C’est idée que l’Etat avait un rôle de régulateur des propriétés, une sorte de responsabilité
politique, et qu’il devait que ces propriétés publiques - qui n’étaient pas les siennes - servent au mieux l’IG.

Objections constitutionnelles : la protection constitutionnelle des collectivités décentralisées – On s’est

demandé si le mécanisme des mutations domaniales, du fait de l’atteinte au droit de propriété des collectivités
locales sur leurs biens, était compatible avec la protection constitutionnelle du droit de propriété résultant de la
DDHC 1789. Une telle atteinte ne peut se faire selon les termes de l’art 17 DDHC 1789 qu’en respectant les
procédures d’expropriation en justifiant d’un motif d’utilité publique et moyennant une indemnisation juste et
préalable.

22
Le principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales est contraire à ces mutations
domaniales, donc à ce que l’Etat fasse irruption dans le droit de propriété des collectivités publiques. Ces
objections ont été exprimées dans deux arrêts du CE 2 déc. 1994, département de la Seine-Saint-Denis et
Commune de Pulversheim, par le commissaire du gouvernement qui, dans ses conclusions, a montré qu’il n’était
plus possible d’invoquer d’une façon générale la jurisprudence sur les mutations domaniales pour justifier la
modification par l’Etat de l’affectation de biens du DP des collectivités locales. Intrusion de l’Etat dans
l’exercice du droit de propriété des collectivités locales critiqué.

CEDH, elle-même, a jugé que le protocole n°1 de la Convention EDH s’applique aux biens des personnes
publiques. On a ainsi une protection conventionnelle des biens publics.

Et pourtant, l’art L. 2123-4 CG3P consacre expressément la théorie des mutations domaniales. Lorsqu’un
motif d’IG justifie de modifier l’affectation de dépendances du DP d’une collectivité territoriale, l’Etat peut,
pour la durée correspondant à la nouvelle affectation, procéder à cette modification en l’absence d’accord de la
PP propriétaire. Cette consécration résulte en partie d’un arrêt CE 23 juin 2004, Commune de Proville dans
lequel CE avait fait, à nouveau, application de la théorie des mutations domaniales. Le code n’a pas pu démentir
cette jurisprudence alors que dans les travaux du code, on s’orientait vers la reconnaissance de l’expropriation
des biens publics.

La rédaction du code aménage toutefois le régime des mutations domaniales. Le changement autoritaire
d’affectation qu’elles signifient est limité dans le temps à la durée de la nouvelle affectation. Lorsque celle-ci
prend fin, le propriétaire domanial retrouve la libre disposition et affectation de son bien. En outre, ce
changement d’affectation imposé donne lieu à indemnisation, à raison des dépenses ou de la privation de
ressources qui peut en résulter pour la personne publique propriétaire. Demeurent les problèmes de
constitutionnalité par rapport à la DDHC et de conventionalité.

§2. L’impossibilité d’exproprier le domaine public

Il apparait que la consécration des mutations domaniales est la conséquence du refus, de l’abandon de permettre
l’expropriation. C’est la solution du droit positif et on a consacré en solution constante de remplacement les
mutations domaniales.

Historiquement, tant TC que CE ou Cass ont admis l’expropriation du DP comme du domaine privé, dans des
solutions anciennes du 2nd Empire. Le revirement de jurisprudence est rattaché à CE 21 nov. 1884, Conseil de
fabriques de l’église Saint Nicolas des champs et l’Avis CE 26 mai 1992 réaffirme le principe selon lequel les
dépendances du DP ne peuvent pas faire l’objet d’expropriation. La justification de cette solution trouve sa
source dans l’inaliénabilité du domaine public. L’idée est que puisque le DP est inaliénable, il ne peut pas être
cédé et donc, des procédures de cession forcée sur ce domaine sont impossibles. Le principe d’inaliénabilité est
la cause de l’impossibilité de l’expropriation du domaine public.

Ce raisonnement n’est toutefois pas convaincant. Sur le plan pratique, on pourrait faire valoir que la théorie des
mutations domaniales existante, assure à l’Etat une fonction de régulation des propriétés publiques dont nul ne
conteste la nécessité. On peut tout faire par l’expropriation : dès lors qu’elle retire la propriété à l’exproprié, le
nouveau propriétaire récupère tous les attributs. L’expropriation est ouverte à l’Etat comme aux collectivités
locales. Or, les mutations domaniales (monopole de l’Etat) ne dépossèdent le propriétaire que de l’affectation du
bien.
Ex : pont ferroviaire appartenant à une commune et la réfection de la voie ferroviaire fait qu’on veut reconstruire
le pont. On ne touche pas à l’affectation, donc l’Etat ne peut pas utiliser les mutations domaniales alors qu’avec
l’expropriation, il pourrait assurer sa fonction de régulation. Les mutations domaniales n’ont pas pour fonction
de réguler les propriétés publiques en considération de motifs d’IG.

Sur le plan théorique, l’inaliénabilité est justifiée par l’affectation et non par la consistance physique du bien.
L’affectation est la mesure de l’inaliénabilité, donc les exigences de l’inaliénabilité doivent être mesurées à ce
requiert l’affectation du bien. Or, l’expropriation n’est possible que pour cause d’utilité publique, de nécessité
publique. A défaut, il n’y aurait pas d’expropriation possible. Et cet objectif d’utilité publique fait disparaitre
l’affectation d’utilité publique.

23
Dans ces conditions, les expropriations pourraient porter sur des dépendances du domaine public tout en étant
respectueuses des dispositions constitutionnelles. Cette procédure a l’avantage de présenter comme une nécessité
constitutionnelle, l’indemnisation juste et préalable de l’exproprié. Dans cette hypothèse, l’indemnisation aurait
un statut constitutionnel et non un statut législatif comme c’est le cas actuellement.

Dans un premier état de la rédaction du CG3P, l’expropriation des dépendances du domaine public était prévue.
Mais cette solution n’a pas été consacrée à cause de l’arrêt Commune de Proville. Le débat reste ouvert et il n’y
a pas d’objection à l’expropriation du DP. Mais actuellement, le droit positif correspond à l’avis de 1992.

Chapitre 3. Inaliénabilité et imprescriptibilité du domaine public

Tout le régime du DP est construit autour de la règle de l’inaliénabilité. Les biens du DP sont inaliénables.
L’impossibilité d’imposer une prescription acquisitive sur le DP découle de cette inaliénabilité.

La confusion même du DP avec l’ancien domaine de la Couronne résulte de ce principe d’inaliénabilité (LF du
royaume à caractère constitutionnel). Le CE, pour rappeler la continuité de l’inaliénabilité à travers les siècles, a
fait un contresens historique car le domaine public actuel et le domaine de la Couronne sont deux réalités/entités
différentes.

Section 1. L’inaliénabilité du domaine public

§1. L’origine du principe d’inaliénabilité

A) Ancien droit : l’inaliénabilité du domaine de la Couronne, significations et limites

C’est le temps de l’affirmation de l’inaliénabilité du domaine de la Couronne rattachée à l’ordonnance de
Moulins de 1566. Cependant, selon les professeurs d’histoire du droit, le principe d’inaliénabilité du domaine de
la Couronne de l’Ancien droit, était bien antérieur à l’ordonnance de Moulins et aurait été formulé pour la
première fois en France en 1329, à l’assemblée de Vincennes. Et c’est à partir de Charles V que le principe
d’inaliénabilité figure dans le serment du sacre et apparait comme LF du royaume. Ainsi, l’ordonnance de
Moulins de février 1566 se borne à confirmer/réaffirmer ce principe avec une certaine solennité, pour lui
apporter cependant quelque exceptions. Par la suite, c’est l’ordonnance de Blois de mai 1579 qui réaffirmera le
principe d’inaliénabilité du domaine de la Couronne.

Le principe d’inaliénabilité est un principe médiéval. Il semblerait que ce principe soit également largement
fondé sur une décrétale du Pape Honorius III du début du 13 ème siècle, dans laquelle le Pape s’adressant au
souverain de Hongrie, lui reproche d’avoir aliéner certains biens au préjudice de son royaume et doit les
révoquer car il doit conserver intacts les droits et biens de son royaume. Le Pape donnait ainsi au principe valeur
de loi générale.

L’inaliénabilité apparait comme faisant partie des bons procédés, des exigences constitutionnelles d’un bon
monarque, mais rien à voir (à cette époque) avec l’utilité de ces biens. Il faut sauvegarder le support matériel car
c’est la condition d’une bonne fonction royale, conforme à son honneur, conforme à son engagement religieux
pris lors du couronnement. Il s’agit par ces décrétales et ce principe d’indiquer les devoirs d’un bon roi.

De plus en plus, la Couronne va se dissocier du roi. La Couronne est la fonction à laquelle est rattachée
l’inaliénabilité des biens. Cela va être entravé par la tendance à réaliser certains biens. La théorie de
l’aliénabilité du domaine de la Couronne a été construite afin d’empêcher l’aliénation de la souveraineté
territoriale et des droits régaliens.

Deux édits de moulins de février 1566, l’un réaffirmant l’inaliénabilité de la Couronne et l’autre créant des petits
domaines aliénables qui deviendront de plus en plus nombreux (fossés, murs, places de remparts – 1681, les
cours d’eau en 1669) deviennent aliénables. C’est l’idée que des parties de ces biens acquièrent ou ont une
valeur économique, d’où le principe d’inaliénabilité ne correspond pas à leur fonction. Il faut les réintégrer dans
le circuit économique malgré le principe constitutionnel d’inaliénabilité. En tout cas, le principe n’est jamais
commandé par l’utilité publique du bien à cette époque.

24
 B) La Révolution française

C’est la Révolution qui va s’occuper de cette fonction d’utilité publique du bien public. La loi du 28 nov. 1790
crée le Code domanial dans lequel est traitée la question de l’inaliénabilité. La faculté d’aliéner (Couronne =
domaine de la Nation à cette époque) est un attribut essentiel du droit de propriété et réside dans la Nation. Ainsi,
on parle déjà dès la Révolution de droit de propriété sur ces biens du DP.

Si les domaines nationaux demeurent inaliénables sans le concours de la Nation, ils peuvent être vendus et
aliénés en vertu d’un décret formel du corps législatif sanctionné par le roi. Cette faculté d’aliéner a été très
utilisée et a permis la vente des biens nationaux pour financer les guerres. On a eu une série de textes pour que
les biens ne soient pas remis en cause → ex : acte additionnel aux Constitutions de l’Empire (1815) et
Constitution de 1830 dans lesquels on réaffirme les possibilités d’aliénation par la loi pour que ne soit pas remis
en cause le principe d’inaliénabilité des biens du DP.

§2. La règle actuelle de l’inaliénabilité : expression et autorité

Formulation et apparition récente dégagée par la doctrine pendant le 19ème siècle et reprise par la jurisprudence
qui n’a pas de fondement textuel. Inaliénabilité sera formulée dans l’art L.52 du Code du domaine de l’Etat
abrogé par l’art L. 3113-1 CG3P : « Les biens des personnes publiques qui relèvent du domaine public sont
inaliénables et imprescriptibles ».

Cet article marque une rupture avec l’inaliénabilité d’AR. Il ne s’agit plus de dissocier les biens avec la personne
du roi mais de rendre les biens aliénables par la loi chaque fois que c’est justifié par l’affectation d’utilité
publique du bien. C’est donc l’affectation qui justifie inaliénabilité moderne et ses exigences sont la mesure de
l’inaliénabilité. Et comme elle est la mesure de la domanialité publique, l’inaliénabilité n’est plus foncière. C’est
une inaliénabilité fonctionnelle justifiée et mesurée par l’utilité publique du bien et qui fait que ce bien
appartient au DP. On n’a plus un bloc d’inaliénabilité de biens. Dorénavant, ce qui est interdit est ce qui
contredit l’affectation.

Principe constitutionnel d’inaliénabilité du domaine public aujourd’hui ? – Certains l’ont soutenu et certaines
saisines du CC l’ont été pour lui demander d’affirmer ce principe. Aucun des textes du bloc de constitutionnalité
ne consacre expressément ce principe, donc s’il y avait un tel principe, ce serait un principe général à valeur
constitutionnelle ou un PFRLR.

La question s’est présentée à l’occasion de la saisine du CC pour examen de la loi du 25 juill. 1994 sur les
constitutions de droits réels sur certaines dépendances du droit public. En droit privé, on a l’idée que le droit de
propriété peut se démembrer et qu’un propriétaire peut reconnaitre un droit réel à un tiers. Dans la saisine du CC,
les députés saisissants invitaient le CC à saisir l’occasion sans pareil de reconnaitre un principe constitutionnel
d’inaliénabilité selon la tradition républicaine. Le CC n’a cependant pas retenu cette argumentation et considéré
qu’il appartenait au législateur d’aménager l’inaliénabilité (principe législatif) et donc qu’on pouvait concilier le
maintien dans le domaine public et la constitution de droits privés.

En 1994, des biens sont déclassés. Dans la saisine du CC, les parlementaires saisissants ont fait valoir le principe
constitutionnel d’inaliénabilité mais le CC a dit que le moyen manquait en fait puisqu’il n’y avait pas
d’aliénation du DP et donc que les biens en cause relevaient du domaine privé.

La loi peut donc aménager/configurer l’inaliénabilité selon les dépendances domaniales de sorte que ça ne soit
pas en contradiction avec les bénéfices des tiers. La loi peut faire passer des biens du domaine privé dans le
domaine public.

§3. Les caractères généraux de l’inaliénabilité du domaine public

Fondement de l’inaliénabilité – Le fondement principal de l’inaliénabilité est aujourd’hui l’affectation et les

exigences de celle-ci. C’est la garantie/protection juridique que le bien remplira bien sa mission d’affectation à
une utilité publique déterminée. C’est ce qui distingue inaliénabilité du DP de celle du domaine de la Couronne1.

1
Inaliénabilité DP = critère fonctionnel retenu // inaliénabilité domaine de la Couronne = critère organique
retenu.

25
L’inaliénabilité du DP ne constitue plus, comme celle du domaine royal, une précaution contre les dilapidations
éventuelles des patrimoines publics. La preuve en est qu’elle n’existe pas pour le domaine privé.

A l’occasion des transformations d’EPIC en sociétés, le droit français a fait place à une réglementation de
l’aliénation des biens dérivée du droit de la domanialité publique. Ces biens, qui ne sont plus soumis au régime
d’aliénabilité de la domanialité publique, ne peuvent cependant pas être aliénés sans autorisation de l’Etat visant
à s’assurer que leur conservation n’est pas nécessaire à la continuité du SP en cause.

Portée de l’inaliénabilité – En raison de son fondement même, l’inaliénabilité moderne a une portée relative.
Etant fondée sur l’affectation, elle n’atteint que les dépendances du DP, pendant la durée de leur affectation et
dans la limite des exigences de celle-ci.

Cela a pour conséquence immédiate que puisque le législateur a la maitrise de cette inaliénabilité, il peut la faire
cesser et ranger le bien auquel est affectée une utilité publique, dans le domaine privé. Toutefois, il peut le
ranger dans le domaine privé tout en conservant une certaine inaliénabilité. Ex : règles du domaine forestier. La
présence du principe d’inaliénabilité en dehors du, DP prévue par la loi, montre que ce principe est fonctionnel.

En outre, l’inaliénabilité est limitée à la durée de l’affectation du bien. Donc, l’inaliénabilité n’est pas foncière,
c'est-à-dire rattachée aux caractéristiques du bien.

Régime particulier des concessions d’endigages – Concession d’endigage sont des contrats par lesquels l’Etat
autorise le concessionnaire à effectuer sur le rivage de la mer (DP) des travaux pour soustraire des terrains à
l’eau. Par exception à l’inaliénabilité du DP, CE et Ccass ont admis que l’exécution même des travaux avait pour
effet de transférer au concessionnaire la propriété des terrains sur lesquels ils sont effectués. Donc même s’ils
font partie du DP, ces terrains peuvent être appropriés par le concessionnaire, donc sont aliénables. Mais, cet
effet dévolutif des concessions d’endigages n’est plus possible depuis une loi de 1963.

Signification exacte du principe moderne d’inaliénabilité – 2 thèses ont été présentées dans les années d’entre-
deux-guerres et dans les années 1950.

M. Waline soutenait la thèse qu’il n’y avait pas d’inaliénabilité du DP puisque l’administration était toujours
libre de désaffecter puis de déclasser le bien et donc le bien pouvait être vendu. Truisme de cette affirmation de
ce que l’inaliénabilité peut être levée par double opération de désaffectation puis déclassement. C’est la
disparition des éléments de la domanialité qui rend le bien aliénable, donc le bien n’est pas inaliénable en lui-
même. Ce n’est pas sa consistance qui le rend inaliénable, mais son affectation. Donc, l’inaliénabilité tient moins
à la nature du bien qu’à l’affectation du bien. L’inaliénabilité se rattache non à la chose mais à la notion de droit
public de l’affectation.

René Capitant. Note célèbre sous CE 17 fév. 1933, Commune de Barran à propos de la vente par une commune
des salles historiques d’une église à un antiquaire. Le bien est aliénable à condition que l’affectation soit
conservée. Pour lui, le domaine public est aliénable, même sans désaffectation préalable, à condition que
l’affectation soit conservée, c'est-à-dire concrètement que le respect de l’affectation passe à la charge de
l’acquéreur comme une servitude. « Ce n’est pas le domaine mais l’affectation qui est inaliénable ». Cette
construction, s’appuyant sur le droit anglais, n’a pas été retenue.

Nouvelles perspectives – Les dispositifs législatifs récents ont accéléré la transformation de nombreux EPIC en
sociétés. Ce mouvement obéit notamment à la considération que le statut d’EPIC est constitutif d’une aide
publique d’Etat selon droit communautaire (ex : EDF, GDF, Aéroports de Paris en 2005, France Télécom en
1996, et prochainement peut-être la Poste). Dès lors que ces importantes personnes publiques propriétaires de
dépendance publiques sont devenues des personnes privées, la première condition de propriété publique de la
domanialité disparait et donc leurs biens intègrent le domaine privé. Mais l’utilité de ces biens servent n’a pas
changé ; ils ne font plus partie du DP mais parce qu’ils demeurent affectés aux besoins du SP, la loi rétablit un
régime d’inaliénabilité sous contrôle : le bien peut être vendu mais il y aura un contrôle de l’Etat au moment
de la vente pour voir s’il y a possibilité de céder le bien sans affecter le SP.

Un EPIC devenu société doit requérir l’autorisation du ministre de tutelle. Celui-ci doit vérifier que le bien peut
être cédé sans affecter le SP auquel le bien contribue. Si le respect de l’affectation se trouve entravé, le ministre
doit refuser l’autorisation. On a parlé de « quasi-domanialité publique ». L’inaliénabilité sous contrôle est le
cœur de la domanialité publique moderne. Ainsi, les germes de réflexion semés par Capitant sont amenés à
prospérer dans l’actualité des réformes récentes.

26
 §4. Les effets de l’inaliénabilité

L’inaliénabilité a son fondement et ses limites dans les exigences de l’affectation du bien. On s’interroge sur ce
que l’affectation exige donc, lorsque l’affectation n’a pas besoin d’une l’inaliénabilité, il faut l’écarter.

A) Interdiction des aliénations

L’inaliénabilité interdit toute forme d’aliénation : vente, échanges, aliénations forcées (ex : expropriation du
DP). Ces aliénations sont nulles et même l’acquéreur de bonne foi est tenu à restitution.

Mais le CG3P a apporté des aménagements voire des exceptions à ce principe d’interdiction des aliénations. Art
L.3112-1 s CG3P ont permis des transferts de propriété et des échanges entre PP voire même des échanges entre
PP et des personnes privées d’économie mixte.

Art L. 2141-2 CG3P permet la vente par anticipation d’une dépendance du DP de l’Etat ou de ses EP au titre
d’un déclassement anticipé annonçant une désaffectation de fait dans les trois ans, et cette condition résolutoire
dans l’acte de vente. Cela permet de vendre un bien au bénéfice d’une personne privée alors que le déclassement
n’est pas encore intervenu et donc que le bien n’a pas encore quitté le DP.

Nature de la nullité sanctionnant la vente d’une dépendance du DP intervenue en contravention du principe

d’inaliénabilité – La Ccass a jugé pendant longtemps que c’était une nullité relative. Donc, seule la PP
propriétaire venderesse pouvait invoquer la méconnaissance du principe d’inaliénabilité car c’est un principe
protecteur de la personne publique. Cette position est encore affirmée par Civ. 1ère, 12 fév. 1986, Société Notre
dame des fleurs.

Cette jurisprudence de la Ccass a été largement critiquée en doctrine. L’inaliénabilité ne protège pas tant la
propriété de la personne publique mais l’affectation, l’utilité que le bien présente pour tous, les usagers du SP,
donc elle devrait entrer dans la catégorie des nullités absolues et toute personne pourrait s’en prévaloir. En outre,
il y avait un problème de sécurité juridique pour les acquéreurs.
Civ. 1ère, 3 mai 1988, Consorts Renault c/ EDF : revirement de jurisprudence admettant que les tiers peuvent se
prévaloir de l’inaliénabilité avec la conséquence que la cession intervenue en méconnaissance de ce principe,
leur est inopposable. Donc, le cessionnaire ne peut à l’égard de ces requérants se comporter en propriétaire. On a
donc élargi les effets de la nullité de la vente bien qu’ils n’aillent pas jusqu’à la résolution judiciaire de la vente.
L’action en restitution de la commune ne se prescrit pas puisque le domaine public est imprescriptible. Le
contrat étant passé avec une PP, tout intéressé peut agir dans les conditions du REP pour attaquer les actes
détachables du contrat et faire valoir l’inaliénabilité.

B) L’exclusion des actions possessoires exercées par les particuliers sur le DP

Principe – L’action possessoire est ouverte au propriétaire et a pour objet de réprimer l’action d’un occupant
manifestant sa volonté de se comporter comme possesseur. Cette action est donc ouverte au propriétaire public.
En revanche, le principe d’inaliénabilité a pour conséquence de fermer l’action possessoire des particuliers
installées sur le DP se comportant en possesseurs, exerçant les attributs de la propriété, et revendiquant la
reconnaissance d’une possession de fait (sur fondement art 2228 et 2229 C.civ). Ces actions possessoires
appartiennent à ceux qui exercent un droit réel sur l’immeuble.

Cas de la voie de fait – TC 24 fév. 1992, Couach « Du fait de l’imprescriptibilité et de l’inaliénabilité du DP,
aucune possession utile ne peut être opposée à la libre disposition, par le propriétaire domanial, de son bien ».
Cas de l’administration qui avait pris possession d’une parcelle sans y avoir été autorisée par le juge, en dehors
de toute circonstance d’urgence. On considérait que le particulier pouvait exercer l’action possessoire et que
l’administration ne peut pas exercer l’action possessoire. Il a été décidé que le juge de l’action possessoire peut
réintégrer l’occupant paisible dans la possession du bien en attendant qu’il soit statué sur le droit de propriété.
Exception de la jurisprudence : mécanisme de la voie de la réintégrande concernant toutes les formes de
dépossession violente dont la voie de fait. Seule voie ouverte à l’égard du DP.

C) Interdiction de la copropriété

27
Le régime de la domanialité publique est incompatible avec celui de la copropriété fixé par une loi de 1965. Un
bien du DP ne peut pas entrer dans une copropriété. Donc, un bien acquis dans une copropriété, quelque soit
l’affectation qu’il reçoive, ne fera jamais partie du DP de la collectivité propriétaire.

Il faut la pleine propriété de la personne publique. Or, la jurisprudence dit que dans la copropriété, le droit de
propriété de chaque propriétaire sur son lot n’est pas complet. Il y a une copropriété de parties communes sur
lesquelles la décision de gestion n’appartient pas aux copropriétaires mais à l’assemblée des copropriétaires.
Donc, dans un système de copropriété, le droit de propriété du propriétaire public serait amoindri, amputé voire
aliéné.

CE 11 fév. 1994, Cie d’assurance la préservatrice foncière fait valoir que les éléments de la loi de 1965 affectent
le droit de propriété de la personne publique ce qui est incompatible avec la domanialité publique (c’est le droit
positif).

Pérennité de cette solution ? L’inaliénabilité vient protéger l’affectation. Or, si le bien acquis en copropriété
peut recevoir cette affectation, pourquoi interdire la domanialité publique ? Cette interdiction est un réflexe de
pur juridisme qui apparait un peu irréaliste.

D) Interdiction du bail commercial

Solution constante de la jurisprudence : les dépendances du DP ne peuvent pas faire l’objet de baux
commerciaux. Il peut y avoir des commerçants installés sur le DP mais ils sont seulement titrés au bénéfice
d’une autorisation. En outre, le bail commercial comporte un droit au renouvellement au bénéfice du preneur à
bail, interprété comme une forme de droit réel, de démembrement du droit de propriété du propriétaire. Il y a
donc incompatibilité avec le caractère précaire des occupations domaniales, lui-même rattaché au principe
d’inaliénabilité. On considère que ce droit au renouvellement équivaut à une aliénation du droit de propriété. Or,
l’aliénation du droit de propriété d’une PP sur son DP est interdite. Donc on interdit la conclusion d’un bail
commercial sur les dépendances du DP.

Jurisprudence administrative constante initiée par CE 28 janv. 1970, Consorts Philip-Bingisser ; TA Nice, 16
mars 1982, Société Notre-Dame des Fleurs. La jurisprudence judiciaire est dans le même sens ; elle reconnait la
nullité du bail et l’exclusivité des occupations domaniales du droit public.

Action indemnitaire – Cette solution est assez récente. Jusque dans les années 1960, on utilisait le bail
commercial de manière historique. Quand l’administration a consenti un bail commercial, qu’elle l’a reconduit
plusieurs fois et qu’un jour, elle refuse soudainement de ne pas renouveler le bail en invoquant l’inaliénabilité du
DP et le fait qu’il n’y a jamais eu de bail commercial → CE 6 déc. 1985, Melle Boin-Favre ; TA Versailles, 7
mars 1991 : solution d’équilibre du CE qui a considéré qu’il y avait nullité ab initio du bail commercial mais que
l’administration devait une indemnité à son occupant pour l’avoir laissé croire qu’il occupait des biens dans les
conditions de la législation sur les baux commerciaux.. Cela montre un certain durcissement du droit domanial
contemporain.

Doit-on considérer que tout bail commercial conclu sur le DP entre un occupant (personne privée) autorisé et un
sous-occupant (personne privée) est interdit ?

Civ. 3ème, 20 déc. 2000 constate, dans des circonstances déterminées, l’incompatibilité de certaines clauses d’un
tel bail commercial avec le statut d’occupant domanial. Ou bien on considère que le droit au renouvellement au
bénéfice du preneur est un élément constitutif du bail commercial ; dans ce cas, l’occupant autorisé qui n’a de
titre que de par son occupation précaire, ne peut pas conclure un bail commercial. Ou bien on considère que le
droit au renouvellement est un aspect légal, mais qu’il peut exister des contrats de bail commercial comportant
tous les éléments de bail commercial sauf le droit au renouvellement. Ce « pseudo-bail commercial » sur le DP
bénéficie au sous-occupant. Si on admet des baux commerciaux sans droit au renouvellement automatique, alors
il y a beaucoup de baux de ce type sur le DP. Dans cette hypothèse, le principe d’inaliénabilité du DP est sauf. Il
s’agit de composer entre une conception totalitaire/absolue de la domanialité publique et une conception
économique de la propriété qui prend de l’ampleur.

E) Constitution de droits réels sur le DP

28
 1- Les principes de départ

La propriété est susceptible de démembrement. Une forme de démembrement est de permettre l’appropriation
par un autre que le propriétaire, de certains attributs de la propriété. Les droits réels sont susceptibles de
démembrements (ex : usufruit). Il s’agit de dissocier les attributs du droit de propriétaire et de reconnaitre un
droit direct sur la chose à des personnes autres que le propriétaire.

Il y a deux sortes de droits réels :

o droits qu’on peut reconnaître aux voisins : servitudes réelles telles que la servitude de passage
portant sur la chose et qui survivra à la personne des propriétaires ou le droit de vue.
o droits qui profitent aux occupants : droit d’usufruit, droit réel sur la chose.

Il s’agit donc de faire éclater le droit de propriété et cela pose des problèmes s’agissant du DP. Mais dès
lorsqu’on interdit le bail sur le DP, il n’y a que des inconvénients à interdire complètement l’occupation du DP,
d’autant que cette occupation sert le DP. Le DP est d’ailleurs fait pour être occupé, il est affecté à l’usage du
public. En outre, ces occupations, dans les mesures où elles se font à titre onéreux, enrichissent le propriétaire
public (valorisation de son domaine en installant des baux commerciaux).

On retrouve le problème de cette hypertrophie du DP. Quand le DP était limité aux rivages de la mer, ça ne
posait pas de problèmes mais maintenant que ce domaine inclut des nœuds ferroviaires et routiers, de grandes
infrastructures, il faut permettre des activités commerciales.

Vision politique marquée par trois périodes :

- 1ère époque : jusque dans les années 1950, on admettait la constitution de droits réels au bénéfice de
l’Etat. On considérait que les concessionnaires publics autorisés par contrat à réaliser et exploiter le DP, avaient
un droit réel pour la durée du contrat sur les biens qu’ils ont réalisés. Certains arrêts disent que ces droits sont
des droits de propriété sur la chose pour la durée du contrat en fait.
- 2ème époque : le principe d’inaliénabilité interdit au contraire la constitution de droits réels sur le DP
d’une PP car ça correspond au démembrement sinon à l’abandon même de sa propriété. Cette présentation est
reprise par une bonne partie de la doctrine accréditée par certains avis du CE.
- 3ème époque : celle de la reconquête où la doctrine fait valoir l’hypertrophie du DP et que
l’inaliénabilité doit être bornée à ce que requiert l’affectation. L’idée est que si l’octroi d’une servitude ou d’un
droit réel ne contrarie pas l’affectation mais au contraire la sert ou la complète, il ne faut pas invoquer le principe
d’inaliénabilité pour interdire cette servitude car alors, on ferait intervenir ce principe au-delà de son objet
(l’affectation). Cette reconquête a prospéré dans le CG3P, elle a été reconnue assez largement mais sans être
généralisée à toutes les hypothèses.

Le droit réel est un droit sur la chose de même nature que le droit de propriété. C’est un élément du droit de
propriété et les PP ne peuvent pas consentir ce type de droit sur les biens dont elles sont propriétaires puisque ces
biens sont inaliénables ← Application mécanique du principe d’inaliénabilité (thèse Chapus not). L’interdiction
des droits réels est ainsi présentée comme une conséquence logique et nécessaire de l’inaliénabilité du DP que
seule la loi pourrait écarter.

La jurisprudence - Elle est beaucoup plus nuancée.

CE 6 mai 1985, Eurolat : hypothèse de servitudes réelles qui auraient été établies pendant le changement
d’affectation. La domanialité publique continue donc le principe d’inaliénabilité continue et avec lui
l’incompatibilité des clauses de conventions comportant l’attribution de droits réels sur le DP. Examen très
circonstancié de cette affaire. Dans cette espèce, CE affirme bien l’incompatibilité avec les principes de la
domanialité publique de ces clauses de convention comportant l’attribution, par bail emphytéotique, de droits
réels sur le DP. Le motif est de principe mais il est tempéré par ce que devait protéger le principe
d’inaliénabilité. C’est un ensemble de clauses qui rend celles-ci nulles. Rien dans l’arrêt et dans les conclusions
du commissaire du gouvernement Genevois pour dire que toute espèce de droit réel sur le DP est impossible.

TC 28 avril 1980, Préfet de Seine-Saint-Denis c/ Société résidence des Perriers : servitude réelle de la cour d’une
commune qui implique une dépendance du DP. TC dit JJ incompétent pour statuer sur cette servitude et
notamment sur l’appartenance du bien au DP. Si le bien appartient au DP, c'est-à-dire s’il a reçu une affectation
et si la cour communale est incompatible avec cette affectation, le contentieux relève de la compétence du JA.

29
Des avis de la section des travaux publics du CE ont tiré du principe d’inaliénabilité, l’interdiction des droits
réels. Cette solution a été dénoncée par le législateur. Il a ainsi permis la constitution de droits réels dans
certaines hypothèses, de façon dérogatoire puisqu’il fallait une autorisation spéciale du propriétaire. Vives
critiques de la part des notaires s’agissant des servitudes sur le DP parce qu’il leur fallait établir des actes sans
permettre la constitution de droits réels (pourtant parfois la condition même de la réalisation des ouvrages).
La loi a donc consenti à préparer des actes juridiques de vente avec des clauses de servitude. D’un point de vue
doctrinal, on a montré que l’interdiction de constituer des droits réels sur le DP était une solution anti-
économique : les propriétaires se privaient de revenus, de la valorisation de certains de leurs biens.

2- Evolution du droit positif : la compatibilité de l’inaliénabilité et des droits réels qui respectent
l’affectation du domaine

On doit poser les exigences de l’inaliénabilité que lorsque l’affectation est en cause. Tous les droits réels qui
contrarient l’affectation sont interdits, mais tous les droits réels compatibles avec l’affectation voire qui la
prolongent, doivent être tolérés.

Jurisprudence judiciaire – S’agissant des servitudes réelles sur le DP, jurisprudence judiciaire avait toujours
admis le principe de la constitution de servitudes sur le DP dès lors qu’elles respectaient l’affectation domaniale,
et quitte à renvoyer une question préjudicielle au JA pour qu’il se prononce sur la compatibilité du point de vue
de l’affectation.

Civ. 1ère, 2 mars 1994, société ESCOTA avait paru revenir sur cette jurisprudence judiciaire, sorte d’écho du
droit prohibitif de constitution de droits réels sur le DP consacré par la jurisprudence administrative. Ccass tire
du principe d’inaliénabilité du DP qu’elle vise, l’impossibilité de grever le DP d’un droit de passage en cas
d’enclave. CE tire de l’inaliénabilité du DP l’exclusion de cette servitude quand le fonds servant appartient au
DP.
Dans l’arrêt, il s’agissait d’une servitude légale, dont il est légitime de penser qu’elle n’a pas lieu d’être sur le
domaine public en raison de la solution équivalente des aisances de voirie qui existaient bien avant le code civil
et qui permettent toujours d’utiliser le DP pour accéder à la voie.

Jurisprudence constante des sections administratives – CE a souvent été saisi de décrets qui emportaient
déclassement d’un bien du SP. Comme il s’agissait de déclassements en volume, l’administration s’est
préoccupée des rapports réels entre le fonds du DP conservé et le fond du DP cédé au propriétaire privé. Dans
ces décrets de déclassement, il y avait un article aux termes duquel le propriétaire domanial était autorisé par
l’acte de vente à consentir des servitudes sur le DP concerné.
Ex : gares d’un chemin de fer ont été déclassées mais on a conservé l’emprise propriété de l’Etat.

Des décrets, après avis du CE, ont pu consentir des servitudes réelles sur le DP sans y voir d’objection de légalité
dans le principe législatif d’inaliénabilité qui s’impose à l’autorité réglementaire. Il en résulte dès lors que, la
constitution de droits réels sur le DP, mise en place par des décrets dont la conformité à la loi n’a pas été remise
en cause, est compatible avec l’affectation domaniale. CE au contentieux avait conclu au moment de l’arrêt CE
11 mai 1959, Dauphin, que des servitudes préconstituées avant l’entrée du bien dans le DP survivaient à
l’incorporation de ce bien dans le DP, sauf toujours le cas où elles compromettaient l’affectation du domaine ou
les nécessités de sa conservation.

Loi du 25 juill.1994 relative à la constitution de droits réels sur le DP – Il résulte du titre même de la loi qu’il
n’y a pas d’incompatibilité entre l’inaliénabilité du DP et la constitution de droits réels. Cette loi est la
reconnaissance explicite que l’inaliénabilité n’emporte pas nécessairement interdiction de droits réels sur le DP.
La mesure de la constitution de droits réels doit être la compatibilité à l’affectation.

Le CG3P va dans le sens, de plus en plus en large, de la constitution de droits réels sur le DP.
− S’agissant des voisins : art L. 2122-4 CG3P règle la question de façon positive pour tous les
propriétaires domaniaux et pour toutes les dépendances domaniales. Le code reconnait la possibilité de
servitudes réelles (celles du code civil) sur le DP dans la mesure où c’est compatible avec l’affectation
domaniale.

− S’agissant des occupants : le projet initial reprenait le dispositif restrictif de la loi de 1994 mais
évolution avec art L. 2122-6 CG3P : les occupants ont un droit qui découle d’une autorisation administrative
d’occupation relevant du droit public. Ce titre d’occupation confère-t-il un droit personnel à l’égard du
propriétaire domanial ou un droit réel démembré du droit de propriété sur la chose établi pour une certaine

30
durée ? Le CG3P répond à cette question pour les dépendances du domaine public de l’Etat en disant que
l’occupant a un droit réel (art L. 2122-6 al.1) donc un droit de propriété démembré. D’autres textes l’étendent au
DP des EP de l’Etat. Art L. 2122-6 al. 2 CG3P explicite le contenu de ce droit réel en disant qu’il confère à son
titulaire, pour la durée de l’autorisation, les prérogatives et obligations du propriétaire. L’occupant est
donc un « quasi-propriétaire ». C’est un droit réel original par rapport au droit civil et fort puisqu’il s’apparente à
l’usufruit. L’occupant peut faire tous les actes d’un propriétaire concernant son financement notamment (crédit-
bail, hypothèque possibles).

Cette avancée du code du 21 avril 2006 est très importante mais elle laisse de coté la situation des occupants des
dépendances domaniales des collectivités territoriales. Le mécanisme est plus restrictif. Le titre doit comporter
l’attribution de droits réels. Ce qui est acquis pour l’Etat ne vaut d’après le code que pour le domaine
artificiel/naturel. Il est regrettable de ne pas avoir étendu la solution à l’ensemble des domanialités de l’Etat
puisqu’on est dans une logique d’affectation.

Ordonnance du 17 juin 2004 a créé des partenariats public/privé. Dans ces contrats de partenariat de longue
durée (pouvant y compris être passés par les CT), le cocontractant de l’administration a de plein droit sur les
installations objet du contrat, un droit réel pour la durée du contrat, les prérogatives et obligations du
propriétaire.

Le droit réel (ex : servitude) conféré peut être compatible avec l’affectation mais si l’affectation changeant, la
servitude n’est plus compatible avec l’affectation domaniale, le code de l’expropriation prévoit la possibilité
d’exproprier la propriété mais aussi les droits réels, démembrements du droit de propriété.

Section 2. L’imprescriptibilité

L’imprescriptibilité du DP est le complément indissociable, la conséquence nécessaire de l’inaliénabilité du DP.

Traditionnellement, elle est présentée par les textes distinctement de l’inaliénabilité. Art L. 3111-1 CG3P.

Aucune possession utile ne peut être exercée sur une parcelle du DP alors que dans le droit commun, le
possesseur devient par prescription acquisitive propriétaire du terrain qu’il possède.

TC 24 fév. 1992, Couach a rappelé ce principe. L’imprescriptibilité couvre des dépendances du DP et des
démembrements du droit de propriété. Les actions en justice, dès lors qu’elles protègent le domaine public, sont
imprescriptibles. L’imprescriptibilité est une protection juridique du DP, tournée vers la protection juridique
même du bien à l’égard du propriétaire avec l’interdiction des aliénations.

Chapitre 4. La protection matérielle du domaine public

Les biens du DP font l’objet de règles spécifiques qui concourent à préserver l’intégrité physique des biens en
cause. Cette intégrité physique peut se trouver entravée par le fait même de l’administration mais il n’en est pas
de même pour les personnes publiques propriétaires sur lesquelles pèse une obligation d’entretien qui s’entend
comme l’obligation d’entretenir la propriété de sorte qu’elle remplisse toujours bien l’affectation du DP. Cette
obligation ne se retrouve pas pour les dépendances des PP appartenant à leur domaine privé.

Des entraves de la part du comportement des voisins ou des usagers des personnes publiques peuvent dégrader
leur DP. Une répression pénale spécifique vient alors protéger le DP contre cette dégradation. Le DP doit
également être protégé contre les occupations sans titre qui font que certains s’installent sur le domaine public
sans autorisation.

Section 1. L’obligation d’entretien du domaine public

Principe – Le propriétaire domanial est obligé d’entretenir le DP en état de satisfaire à son affectation. Cette
obligation d’entretien protège le domaine contre l’administration elle-même et ses négligences ; elle incombe
normalement à la collectivité publique propriétaire de l’ouvrage et est liée à l’affectation du DP.

Pourtant CE 20 nov. 1964, Ville de Carcassonne : le CE juge que pour les chemins ruraux appartenant aux PP et
classés dans leur domaine privé en vertu de la loi, mais affectées à la circulation publique, l’obligation
d’entretien du propriétaire ne s’imposait pas alors qu’ils ont la même affectation que les voies publiques.

31
Sanction de l’obligation d’entretien – Il existe des sanctions propres au droit administratif. Pour le propriétaire
privé, la seule sanction est la mise en cause de sa responsabilité civile à condition qu’un dommage ait été causé à
un tiers. En droit public, indépendamment de tout dommage, les dépenses d’entretien sont obligatoires. A ce
titre, le préfet peut inscrire d’office ces dépenses au budget de la collectivité ainsi que les recettes permettant de
les financer. Il s’agit d’une intervention préventive. Au contentieux, le juge exerce son pouvoir d’injonction pour
enjoindre aux collectivités publiques de faire les entretiens nécessaires pouvant être indépendants de tout
dommage.

Cas où le propriétaire domanial et l’affectataire sont deux personnes distinctes – Le principe de la répartition
des charges respectives du propriétaire et de l’affectataire est réglé par la jurisprudence. L’entretien proprement
dit incombe à l’affectataire tandis que les grosses réparations restent à la charge du propriétaire. Mais le partage
entre les deux n’est toujours pas facile à faire. C’est pourquoi sont encouragées des conventions entre le
propriétaire et l’affectataire pour répartir par avance entre eux les charges correspondant à cette obligation
d’entretien.

Section 2. La protection pénale du domaine public

C’est un trait particulier du régime du DP, repris du régime du domaine de la Couronne. Une répression pénale
spéciale est possible contre tout contrevenant qui affecte l’intégrité physique du DP. Les sanctions pénales qui
protègent le DP, les contraventions de voirie (sous forme d’amendes) s’attachent en particulier aux règlements
de police que l’administration peut édicter en vue de cette protection. C’est une véritable activité de police
tournée vers la protection du DP, police de conservation, qui édicte une réglementation protectrice des
dépendances domaniales assortie de sanctions pénales.

§1. La police de la conservation

Distinction police de l’ordre public et police de conservation – Ce qui rapproche la police de conservation de la
police d’OP, c’est leur régime, les moyens juridiques : mêmes acteurs, des sanctions pénales sont prévues.
Toutefois, ces deux polices n’ont pas la même justification, le même but. La police de l’OP vise à limiter les
libertés individuelles et collectives dans la mesure où c’est justifié par le maintien de l’OP ; elle est donc
universelle, elle doit s’exercer partout. Elle a une fonction préventive. Elle doit s’exercer partout. Quant à la
police de la conservation, elle ne s’exerce que sur certaines dépendances du DP. Elle est donc étroitement
insérée dans le champ de la domanialité publique. Elle vise à réprimer les atteintes portées à l’intégrité physique
du DP. Cette fonction peut s’exercer indifféremment de toutes considérations d’OP.
Ex : signalisation routière relève de la police de l’OP, mais les réglementations relatives à l’intégrité des voies
ferrées sont tournées vers un but de conservation non lié à l’OP.

Les distinctions entre ces deux polices sont difficiles à opérer car ce sont souvent les mêmes acteurs. Il y a un
véritable risque de confusion et c’est le champ ouvert aux détournements de procédure.

Cette police de la conservation est tout à fait spéciale et ne s’exerce que sur le DP.

§2. Les contraventions de voirie

Ce sont des sanctions pénales. La voirie couvre la voirie proprement dite ainsi que le domaine militaire. La
terminologie de voirie est aujourd’hui désuète.

A) Les contraventions de grande voirie et de petite voirie

Les contraventions de petite voirie sont sanctionnées comme celles de l’OP < Art R. 610-5 CP. Il y a
assimilation entre police de conservation et police de l’OP quant à la sanction. Les contraventions de grande
voirie sont celles constituant une infraction spéciale et JA est compétent, apparaissant en juge répressif. JA
constate, poursuit et réprime les contraventions de grande voirie (art L. 2132-2 CG3P).

Cette distinction est purement artificielle. La grande voirie comprend essentiellement le domaine maritime,
fluvial, les chemins de fer, le domaine militaire et certaines dépendances du domaine terrestre autre que la voirie
routière. La petite voirie comprend essentiellement la voirie routière.

32
Les contraventions de petite voirie sont assimilées aux contraventions de police et le juge pénal est compétent.
Les contraventions de grande voirie participent de la même façon d’un droit répressif mais ce droit pénal est
organisé dans le cadre du droit administratif.

La distinction est purement textuelle et historique. La petite voirie et la grande voirie ont été distinguées par des
textes ; la grande voirie est initialement les routes nationales, départementales et les rues de Paris tandis que la
petite voirie était la voirie communale. Cette distinction ne correspond pas aux contraventions de grande et petite
voirie. Les grandes voiries ne comprend plus des dépendances du domaine routier, elle comprend le DP fluvial,
militaire, ferroviaire, une partie du DP aéronautique (à un moment, le domaine de lignes télégraphiques et
téléphoniques). Les contraventions de grande voirie protègent aussi des lieux qui ne font pas partie du DP ; par
exemple, les chemins de halage en bordure des cours d’eau qui ne font pas partie du DP, sont protégés par les
contraventions de grande voirie. Donc le domaine des contraventions

Régime des contraventions de grande voirie – On est dans le domaine pénal donc s’applique a priori le principe
de légalité des délits et des peines. Il faut donc un texte qualifiant un comportement dégradant le DP et
définissant les sanctions applicables. Donc le tout le DP ne bénéficie pas des contraventions de grande voirie.
S’applique aussi le principe selon lequel que l’élément légal de l’infraction doit prendre la firme d’une loi dès
lors que le délit en question est assorti d’une peine, d’amendes dont le montant excède ceuli prévu pour les
contraventions de police de 5ème classe. En-deçà, c’est la compétence du pouvoir réglementaire (CE 23 déc.
1987).

L’élément légal de l’infraction doit être suffisamment précis. Le fait d’avoir dégradé la dépendance domaniale
en question portait atteinte à l’intégrité du DP. L’élément légal est donc largement défini de sorte que les
règlements de police de conservation ne sont pas nécessaires d ce point de vue. Des textes généraux de police
encadrent ces comportements et rend inutile des textes particuliers. Le CC combine à la légalité des délits et des
peines, le nécessité et il exige que l’élément de l’infraction doit suffisamment précis. En matière de concurrence,
les entreprises peuvent être poursuivies et condamnées dès lors que leur comportement est anti-économique
(qualification trop large). Ce même débat a eu lieu pour les contraventions de grande voirie.

La contravention de grande voirie est une infraction matérielle qui peut être commise en dehors de tout élément
intentionnel. Quelque soit le pouvoir du contrevenant, il ne peut invoquer que la force majeur ou la faute de
l’administration à titre de circonstances atténuantes ou exonératoires de sa responsabilité pénale.

Particularismes – Sur ces bases, les contraventions de grande voirie est uniformément sanctionnée par des
peines d’amendes. Il ne peut s’agir de peines privatives de liberté. Ces sanctions ont une double nature :
l’amende a une fonction d’amende (peine, fonction pénale) et une fonction de réparation du dommage causé
(fonction pénale). L’amende a donc une nature mixte. Certains principes du droit pénal ne s’appliquent pas à la
répression des contraventions de grande voirie. Le principe selon lequel un même fait ne peut donner lieu à deux
condamnations ne s’applique pas. Les collectivités peuvent être condamnées pénalement au titre des
contraventions de voirie. Le condamné peut ne pas être l’auteur de l’infraction ; ainsi les personnes civilement
responsables de l’auteur de l’infraction pourront être condamnées. En outre, en procédure pénale, domine le
principe de l’opportunité des poursuites. En matière de contraventions de gde voirie, l’administration a
l’obligation de poursuivre (rattachée à son obligation d’entretien). Elle n’a pas de pouvoir discrétionnaire (CE 23
fév. 1999, Association des amis des chemins du Ronde concernant des dégradations du DP militaire,
l’administration était obligée de poursuivre pénales). CE 11 mai 1984, Arribi (nécessité de l’OP)

L’action pénale se prescrit par un an et échappe à l’imprescriptibilité du DP. En revanche, l’action en réparation
est elle imprescriptible comme le DP est imprescriptible.

Section 3. La protection du domaine public contre les occupants sans titre

Cette protection du DP a assez souvent à jouer. Le DP se caractérisant par celui affecté à l’usage du public, il est
vraisemblable que certains s’installent sur ce DP de façon +/- pérenne, construite (ex : gens du voyage,
commerçants ambulants). Il y a une attractivité du DP comme lieu de vie ou d’exploitation commerciale. Or, si
l’occupation privative du DP n’est pas interdite, elle se fait dans les conditions déterminées du propriétaire
domaniale et dans le respect de l’affectation qui lui a été assignée. Donc par hypothèse, l’occupation sans titre
méconnait l’affectation.

33
Quels sont les moyens d’expulsion des occupants sans titre du DP ? Est-ce l’administration, les pouvoirs publics
a les moyens de se faire justice à elle-même sans y être autorisée par le juge ? En principe, l’exécution d’office
est interdite à l’administration comme aux particuliers, sauf exceptions : urgence ou péril immédiat, loi spéciale,
l’absence d’autres voies de droit (civiles, pénales, administratives) > CE, société immobilière de Saint-Just. En
dehors de ces hypothèses, l’expulsion du DP est illégale, elle peut être constitutive d’une voie de fait et engage la
responsabilité de l’administration en proportion du préjudice causé.

Hypothèses de recours possibles – L’action répressive existe uniquement dans le domaine des contraventions
de grande voirie. L’action en expulsion devra transiter par une poursuite pénale obligatoire pour les AA. Les
contraventions de grande voirie n’existent pas pour toutes les dépendances du DP, et notamment les dépendances
rattachées à la voirie routière. A défaut, une action civile en exécution est possible. Mais devant quel juge : civil
ou administratif ? Le juge civil a priori oui puisqu’il est juges des actions pétitoires. La juridiction judiciaire
gardienne de la propriété privée comme de la propriété publique, la chambre civile de la Ccass a admis la
compétence JJ pour les actions civiles en expulsion du DP. Mais le CE a eu une toute autre approche de la
question. Le décret du 17 juin 1938 titrait exclusivement me JA pour connaitre du contentieux des contrats
comportant occupation du DP. Même en ‘absence de contrats, le JA pouvait être compétent, interprétant ainsi le
décret au-delà de ces termes. TC 24 sept. 2001, Société BE diffusion au visa du décret de 1938, il résulte qu’il
relève de la compétence du JA les litiges nés de l’occupation sans titre du DP. La compétence de la JA est
reconnue pour prononcer l’action civile en exécution. Antérieurement à cet arrêt du TC, un conflit entre la Ccass
et le CE réclament toutes deux la compétence pour statuer sur une demande d’expulsion des occupants d’une
égalise. La compétence du juge civil avait été contestée, les juges administratif et civil s’étaient reconnus
compétents, on avait une véritable compétence concurrente des deux ordres de juridictions. Si les expulsions
constituent dans leur réalisation une voie de fait (atteinte à la personne, expulsion violente), la compétence du JJ
réapparait au titre de la voie de fait.

Cas de la voirie routière consacrée à la circulation – art L. 116-1 code de la voirie routière donne compétence
au JJ, confirmé lors d’une demande d’expulsion portant sur la grande roue place de. TGI Paris 11 nov. 2001, le
JJ s’est reconnu compétent.

SOUS-TITRE III : LES UTILISATIONS DU DOMAINE PUBLIC

Ces dépendances du DP peuvent être utilisées soit par des SP, soit par le public directement. L’utilisation par les
administrés, le public, donne lieu à deux classifications susceptibles de se combiner entre elles :
- usage exercé par le public collectivement (routes, rivages marins)
- usage exercé de manière privative au bénéfice d’une personne déterminée (sépulture dans un
cimetière, emplacement dans un marché).
S’opposent l’usage normal conforme à l’affectation du DP à des utilisations compatibles à cette affectation.

Ces utilisations dites compatibles sont dites aussi anormales. Mais l’adjectif « anormal » c'est-à-dire contraire à
l’affectation n’est pas possible et donc interdite. L’occupation compatible, n’est pas anormale et s’accorde au
contraire avec l’affectation. Il faut justement vérifier que cette occupation ne compromet pas l’affectation par un
système d’autorisation administrative. Une fois la vérification opérée, l’utilisation du DP est plutôt un
complément de l’affectation de ce DP. Il y a une vérification qui porte sur la nature et l’importance de
l’affectation.

Ex : installation d’éléments forains sur les jardins publics des tuileries. TA Paris leur a donné raison, mais CE en
appel a considéré que compte tenu que cette occupation ne couvrait pas tout le jardin, elle était compatible
l’affectation (CE 23 juin 1995, Ministre de la défense c/ Association tuileries).

La nature des pouvoirs de l’administration pour déterminer les utilisations du DP – Les droits des administrés
varient selon l’utilisation. L’administré a le droit d’utiliser le domaine conformément à l’affectation.
L’administration a de son coté des sujétions, notamment l’obligation d’assurer la conformité du domaine public
(entretien, réparations des dégradations…). L’usage normal du DP est donc un droit des administrés et
l’administration n’a que des compétences liées. L’utilisation compatible ne peut être qu’une faculté pour
l’administré et l’administration doit vérifier cette compatibilité au moment de l’installation e tout au long de
l’occupation effective. L’occupant n’a jamais qu’un droit précaire et révocable car il est toujours sous le coup
d’une vérification en temps réel de la compatibilité de son activité avec l’affectation.

34
L’usage général est un sage conforme à l’affectation mais en même temps il y une occupation privative donc il y
a un problème de numerus clausus, de nombre d’autorisations individuelles alors même que la vérification avec
l’affectation est acquise. C’est l’occasion de percevoir une redevance pour l’administration. Selon les types
d’administration, les pouvoirs de l’administration et des administrés sont variables et sont commandés d’abord
par des données de fait.

En matière de gestion de l’utilisation des dépendances domaniales, on a une évolution. L’administration n’a au
départ que des compétences de police et de police de la conservation. Elles s’exercent de manière variable selon
le type d’utilisation. Une évolution va se produire et autorisera l’administration à agir comme un propriétaire
gestionnaire de son domaine recherchant la rentabilité de celui-ci. CE 5 mai 1944 Cie maritime de l’Afrique
orientale, le DP est un bien dont l’administration doit assurer la meilleure exploitation dans l’intérêt collectif.
Toutes sortes de considération de l’IG, notamment financières de bonne gestion des SP.

Situation juridique des usagers du domaine public – Sont-ils dans une situation légale ou contractuelle ?
Principe : usagers sont dans une situation légale définie par la loi ou le règlement. Ils ne sont pas des
cocontractants du propriétaire domanial et donc n’ont pas de droit acquis à l’occupation du DP. Certaines
occupations privatives conformes à l’usage ? Nature du lien entre l’utilisateur du péage et l’exploitant
d’autoroute ? Concessions de péage = concessions de travaux et de SP. TC 28 juin 1965, Delle Ruban : TC a
jugé que l’usager de l’autoroute était dans une situation légale et réglementaire.les péages ont le caractère d’une
taxe dont le versement ne fait naitre aucun lien contractuel entre eux et le concessionnaire. Les gares de péages
ont été soumises à l’ordonnance de 1945 sur les prix, c’est prix d’une prestation de service par un utilisateur qui
en bénéfice. ce qui ne vaut pas pour les taxes, on revenait donc sur une qualification contractuelle et le CE a
admis cette qualification. Si taxe, pas lieu à TVA or les utilisateurs d’autorisation considéraient qu’il y a matière
à TVA. … désarticulation entre la qualification du TC et la qualification de l’ordonnance. Donc le CE a gardé la
même solution que TC conservant la qualification unilatérale et réglementaire des péages mais précisant que les
péages doivent être regardés comme le prix d’une opération quelque soit la nature des rapports des sociétés avec
leurs usagers (CE 14 fév. 1975, Epoux Merlin).

Lorsqu’il y a occupation privative, est-on dans une situation de droit public ou de droit privé ?
Une partie des occupations relève d’AAU, régime d’autorisations administratives préalables appelées des
permissions de voirie. Il y a donc une situation unilatérale définie par les textes et l’autorisation administrative.
Certaines occupations privatives donnent lieu à contrats pour assurer la sécurité juridique des usagers (ex :
concessions de cimetières). Le contrat en question est-il de droit public ou de droit privé ? Pendant un certain
temps, le TC Ccass et CE ont retenu contrat de droit public par application du droit commun de la qualification
du contrat administratif (personne publique, association cocontractant à la gestion du SP, clause exorbitante du
droit commun). Cette solution a été modifiée par le décret du 17 juin 1938 attributif de compétence à la
juridiction administrative pour tous les contrats comportant occupation du DP quelque soit leur forme ou
dénomination (→ art L. 2331-1 1° CG3P). Qualification par la loi du contrat qui n’est pas une qualification
directe. Il dit le JA est compétent donc on en déduit que le contrat est administratif (la compétence suit le fond).
Ces contrats sont nécessairement des contrats de droit public. Les contrats passés ensuite par ces occupants
domaniaux sont-ils des contrats de droit public ou de droit privé ?

Chapitre 1. L’utilisation du domaine public selon son affectation

Cette utilisation normale du DP conformément à l’affectation qui lui a été donnée. La propriété& en question es
devenu DP que parce que elle est vouée à remplir cette affectation. Celle-ci peut être à l’usage direct du public
ou par les SP.

Section 1. L’utilisation du domaine par les services publics

§1. Généralités

Pas de problème lorsque le propriétaire du domaine est celui qui gère le SP.
Mais problème se pose lorsque le propriétaire public PP distincte du propriétaire du DP ⇒ affectataire et
propriétaire distincts et leurs prérogatives sont distinctes. Cette situation est assez fréquente. L’utilisation du bien
fait l’objet d’un partage d’attributions, la grosse part revient à l’affectataire, lequel est responsable de
l’affectation, il doit veiller à ce que le bien dont il n’est pas propriétaire soit utilisé conformément à son
affectation. Le propriétaire se trouve comme dessaisi > CE 4 nov. 1994, Abbé Chalumey : commune

35
propriétaire d’une église et affectataire (gardien de l’affectation) qui était le curé auquel il est reconnu la totalité
dans prérogatives or l’utilisation de l’église dont portant il n’est pas propriétaire. Le propriétaire a donc des
compétences très réduites alors que s’agissant de l’obligation d’entretien conforme à l’affectation, il conserve les
charges d’entretien, des grandes œuvres (les grosses réparations). Le propriétaire n’a plus la maitrise de
l’utilisation de son bien et des produits issus de cette affectation. Ces occupations sont à titre onéreux donc c’est
l’affectataire qui encaissera les produits de l’utilisation.

Il faut distinguer l’usager du SP et l’usager de l’ouvrage public, du domaine public en question. Un grand
nombre d’usagers sont usagers du domaine et des services publics. Par exemple, le patient est usager du SP
hospitalier mais celui qui lui rend visite est usager de l’ouvrage public, du domaine et pas du SP.
Cas particulier des contrats de concession – Concession de SP sur une dépendance domaniale confie
l’affectation au concessionnaire. Concession de SP : juste exploitation du SP sur le DP existant. Concession de
travail et service publics : création du DP et autorisation de l’occuper pour exploiter le SP. Ab initio, DP
préexistant ou réalisé est propriété de la PP. mais ce bien est remis pour exploitation à un concessionnaire.
Quand l’exploitation prend fin, Retour du bien au propriétaire se fait gratuitement. Les biens de reprise par le
propriétaire domanial à titres onéreux (à titre de rachat) des biens réalisés autour du SP. Mode d’occupation du
DP conformément à son affectation.

§2. L’exemple du domaine ferroviaire

Concession consenti à différentes sociétés de chemins de fer, habilités à exploiter le DP pendant une certaine
durée, généralement assez longue. Il y a donc un DP de l’Etat, quelquefois relayé par des dépendances
domaniales appartenant aux villes, géré par un ensemble de personnes privées, affectataires. SNCF à structure de
droit privé (société d’économie mixte) s’est vue gratifié d’une concession pour l’ensemble du réseau ferroviaire
(affectataire gérant le SP et PP propriétaire). SNCF transformée en EPIC par une loi du 30 déc. 1982 et s’est vue
confirmé sa compétence gestionnaire du SP de transport ferroviaire sur un réseau de l’Etat, en tant
qu’affectataire et plus en vertu d’une concession. Loi 13 fév. 1997 a transféré la propriété du réseau appartenant
au Réseau ferré de France (RFF), à l’exception des gares. En même temps, la SNCF a été maintenue affectataire
mais mise en concurrence avec d’autres et du coup cette utilisation se fait à titre onéreux (SNCF doit s’acquitter
de péages, et payer utilisation du réseau appartenant au RFF).

Section 2. L’utilisation des dépendances domaniales directement par le public

Usage direct du public :

- usage par le public en général de manière indifférenciée
- usage privatif

Usage commun par le public en général appelle 2 distinctions :

- occupation du DP routier : voirie routière
- usage des autres dépendances domaniales

Sous-section 1. L’usage commun des voies publiques

Les voies publiques constituent les plus importantes dépendances domaniales affectées à l’usage public. Elles
sont vouées à la desserte des propriétés riveraines et à la circulation des personnes. Les usagers ont le droit de
circuler librement (ni autorisation) et ils ont le droit d’utiliser ce droit de disserte, c'est-à-dire le droit de
stationner sur ce domaine. L’administration est donc liée par un principe de libre accès, d’égalité dans l’accès du
domaine public et exercera des compétences de police de sorte que l’affectation n’entrave pas la sécurité
publique tout en respectant l’intégrité du domaine public. Ces pouvoirs de police sont limités et proportionnés à
l’ordre public ou la conservation du DP. Si elles sont disproportionnées, elles sont illégales.

L’usage de la voie publique est gratuit. Les péages correspondent à une onérosité.

§1. L’application des principes généraux de la police administrative

L’utilisation des voies publiques constituent le terrain principal d’exercice des pouvoirs de police. Les concours
de police s’exercent sur ces voiries : police nationale organisée par le code de la route sous réserve de mesures

36
de police locale appartenant notamment ai maire. Ces mesures de police locale peuvent aggraver, y ajouter en
fonction de considération locales et ne peuvent pas y retrancher par rapport à la police nationale. S’ajoute des
compétences de la police de la conservation, pouvant être prises par les polices locales (municipales,
départementales). Compétence du président du conseil général pour prendre des mesures de police de
conservation départementales.

Limites des compétences de police traditionnelles – Les mesures de police servent à réglementer et non à
interdire l’activité de circulation. Les interdictions générales et absolues sont illégales. Il y a une appréciation de
proportionnalité quant à ces mesures de police. On doit concilier les libertés publiques avec l’objectif sécuritaire
ou conservatoire de ces mesures de police.

Ces mesures de police ne peuvent viser que la sécurité ou la conservation de la voie. Cela s’inscrit en faux selon
lequel la gestion du domaine est passée d’une gestion de conservation à une exploitation du domaine. Ces
obligations de police ne peuvent pas contenir des mesures pécuniaires. L’administration ne peut pas faire argent
de son pouvoir de police, ce qui se heurtera à des objectifs d’exploitation du domaine.

§2. L’extension des pouvoirs de police administrative

Evolution jurisprudentielle du cas du domaine public de la voirie – extension des compétences police par la
jurisprudence puis relayée par une loi du 18 juin 1966 relative aux pouvoirs de police des maires en matière de
circulation.

Cette extension concerne la circulation automobile et stationnement automobile car cette évolution juridique est
liée au fait que la circulation se transforme.

A) La circulation automobile

Dès l’origine, la jurisprudence a admis certaines restrictions pour certaines circulations automobiles. Dès années
20, établissement de régimes d’autorisation administrative préalable d’utilisation du DP routier pour des essais
automobiles. Il n’y avait pas là véritable atteinte aux pouvoirs de police car utilisation normale de la voie diffère
des essais automobiles qui se font plutôt sur circuits privés.

Dans une période récente, on a admis des restrictions pour des autorisations normales de la voie publique pour
prévenir à des difficultés (embouteillages).
CE 22 fév. 1961, Lagoutte et Romain (avant 1966 donc pas ici franchi par jurisprudence) : admet interdiction
pure et simple de la circulation à certaines heures, pour certains usagers.
Loi de 1966, couloirs de sécu dont accès réservé à certains véhicules (taxis et transports en commun) et la
jurisprudence admettra dans décision de 1968 que voie aussi ouverte aux services d’urgence et de police.
CE 1972, Ville de Dieppe : admission institution de rues piétonnes. Juge va loin car il justifie cette rue piétonne
en plein cœur de la ville (grande longueur) au nom de l’agrément de la circulation. 2 intérêts à la décision.
Agrément de la circulation entre dans objectifs de police ? Interdiction générale, permanente et de grande
ampleur ? Autour 1960’s, basculement en admettant intervention administration sous forme d’interdiction ou
d’autorisation préalable normalement incompatibles avec la police.

B) Le stationnement

Initialement, JJ peu attentif à idée d’affectation à usage du public, a considéré que stationnement usager sur voie
publique tombait sous coup d’une qualification pénale (peine contraventionnelle pour ceux qui ont encombré
voie publique sans nécessité - CE 13 juil. 1901). En 1970, reconnaissance d’un droit de stationnement qu’elle
rattache au droit de propriété et que riverain propriétaire peut en faire bénéficier des tiers. CE 1928 : droit de
s’arrêter est le corollaire du droit de circuler sinon usager condamnée aux mouvements perpétuels.

Qualification pénale ayant disparu, jusqu’où autorité de police peut intervenir sous forme de restrictions au droit
de stationnement au nom conservation ou OP ?
1930s : jurisprudence distinguant entre stationnement prolongé et arrêt momentané. On permet que l’autorité
administrative interdise le stationnement prolongé à la condition de permettre ce stationnement dans parcs de
stationnement qu’elle aménage à cet effet. Le service rendu par accès possible et obligatoire de ces parcs soit
rémunéré donc elle admet une redevance pour service rendu. Avènement stationnement payant parce qu’on
rémunérait un service.

37
Sur base 1966, jurisprudence allée beaucoup plus loin dans sens des interdictions et admet restrictions au droit de
stationner non compensés par un aménagement des stationnements. Interdiction pure et simple de stationner.
Tout ceci admis jusqu’à CE Almela qui justifie interdiction pure et simple de tout stationnement tous les jours à
toutes les heures en raison de la config des lieux. Cette étape a été avènement stationnement payant qui consiste
à utiliser pouvoirs de réglementation ou d’interdiction mais à créer des taxes de rémunération sur le
stationnement exercé le long du trottoir. Ceci a été admis de façon ambiguë par loi de 1966 et CE 26 fév. 1969,
Fédération nationale des clubs automobiles de France : institution d’un stationnement payant avec motif de
police de fluidifier la circulation car fait qu’il soit payant =< on veut dissuader la circulation, le stationnement. A
condition de ne pas porter atteinte à l’accès aux riverains et à leur desserte.

CE 23 mars 1973, Association « les droits du piéton » demandant l’annulation de la décision du préfet de Paris,
qui demandait l’interdiction du stationnement sur certains trottoirs. Rejet de la requête.

Stationnement résidentiel.

Forme d’extension des pouvoirs de police consiste à faire monnaie des pouvoirs de police, prendre mesures
d’interdiction et investissent donc dans domaine particulier de la voirie routière des AA de compétence
particulière. Mais problème de délégation de leurs de pouvoirs notamment, la délégation des stationnements
payant (possible de déléguer à personne privée équipement du dispositif, contrôle des horaires et lieux des
stationnements, voire exercice de la compétence répressive contraventionnelle. Jurisprudence a admis ces
conventions de délégation mais en a fixé la limite, elles ne doivent pas entreprendre sur les compétences de
police du maire ou d’une autre autorité cpte. Possible de déléguer la gestion mais pas la compétence de police
proprement dite (, institution du stationnement payant, fixation du taux des amendes, choix de la sanction elle-
même).

Mêmes principes appliquées et suivis pour la mise en fourrière. Entreprises privées délégataires de la mise en
fourrière. Exécution matérielle de ce service est déléguée à la personne privée, mais la compétence de police car
les pouvoirs de police ne se délèguent pas par contrat.

§3. Le dépassement des pouvoirs de police administrative : la recherche de la meilleure utilisation du

domaine public

Glissement plus marqué pour la voirie routière d’un pouvoir de conservation vers pouvoir de gestion que pour
d’autres dépendances domaniales. Derrière le gardien de l’affectation, réapparait le propriétaire qui veut gérer,
utiliser son bien dans des perspectives not financières.

CE 5 mai 1944, Cie maritime de l’Afrique orientale : meilleure exploitation du domaine public selon termes du
commissaire du gouvernement.

La jurisprudence – Elle va admettre que autorité domaniale prenne des mesures de protection et non de police
de protection du concessionnaire de SP utilisant le domaine. Puisque il agit sur le DP de la PP, cette PP va
utiliser des compétences pour utiliser cette exploitation. Protection de l’occupant domanial au nom de la mission
de celui-ci not pour les SP de transports urbains utilisant le DP routier et pour lesquels la jurisprudence a admis
que le propriétaire domanial prenne des mesures jusqu’à interdire à d’autres cette exploitation c'est-à-dire
instituer de véritables monopoles locaux → CE 29 janv. 1962, société des autobus antibois : admission que
maire prenne mesures refusant à des entreprises privées pour protéger les SP communal de transport publics en
commun des voyageurs. Sol analogues en matière d’utilisation voies navigables, not entreprise de halage des
navires, admis que VNF prenne mesures interdisant des entreprises privée de halage d’exploiter pour préserver
exploitation par SP municipal :
CE 16 nov. 1956, société Desaveines.

Dépassement des pouvoirs de police, c’est création d’un véritable monopole. Mais avec droit de la concurrence
national et communautaire, dans CE 3 nov. 1997, société Million et Marais, a jugé que dispositions protectrices
de la concurrence était élément de la légalité administrative donc mesures ouvertement tournées vers réalisation
d’un monopole ou protectrice d’une entreprise par rapport à d’autres sont illégales car violant le jeu de la
concurrence. Dans arrêts précédents datés.

Malgré droit concurrence, ce type d’intervention de l’administration au titre de ces compétences domaniales
allant au delà de ces pouvoirs de police soient condamnés. CE 6 juin 2001, Commune de Vannes, concernant

38
réglementation municipale qui réservait stationnement gares qu’aux taxis locaux. CE finit par annuler refus
d’abroger cette réglementation, donc la considère comme illégale mais au bénéfice d’hésitations apparaissant
dans conclusion Com du gouvernement. Evolution imposée par le droit de la concurrence < CE 21 oct 2004,
interdiction clause d’exclu d’occupation du DP au bénéfice d’un distribuer de journaux car avantage qui lui
serait donné. Avis du conseil de la concurrence dans même sens.

Autorisation domaniales – faire souscrire par usager du domaine un certain nombre d’obligation de SP pour
permettre par ce biais d’assurer prestation SP dont elles vont charger occupants domaniaux. Ex : autorisation
données aux services de transports publics en commun mais assorti d’obligation assurant la continuité du SP ou
à des heures non rentables. Mécanisme plus développé pour les occupants privatifs.

§4. La gratuité dans l’utilisation du domaine public en général

A) Présentation traditionnelle

Principe - Il existe un principe de gratuité or les usagers du DP routier. Ce principe est assorti d’exceptions qui
le grignotent à tel point qu’on peut s’interroger sur son existence.

Le droit à l’usage du DP s’exprime par la liberté de circuler, la desserte des propriétaires, égalité de traitement
dans les utilisations faites du DP, gratuité conséquence de cette égalité. Certains ont voulu y voir un principe
constitutionnel, mais un minimum de réalisme les ont conduit à trouver des exceptions de plus en plus
importables qui sont le fait de la loi et de règlements relayés par la jurisprudence. il n’y a donc pas de principe
constitutionnel puisque que le législateur peut s’en affranchir.

Exceptions –
• Stationnement payant admis par la jurisprudence dans un premier temps Loi 18 juin 1966 permettant
assez largement l’organisation du stationnement payant. Cette dérogation se justifie par un service rendu à
l’usager. Ensuite, le stationnement payant est reconnu légal dans une perspective de dissuasion sans aucun
service rendu à l’usager du SP.
• Péages autoroutiers possible à titre exceptionnel dps loi 18 avril 1955. pour les autoroutes, CE Avis 6
juill. 1993, interrogé sur possibilité d’établir un péage sur une autoroute crée à partie d’une voirie existante. DP
routier gratuit devenait payant au bénéfice de cet aménagement. CE a considéré ∃ atteinte à gratuité dès lors
qu’il n’y avait pas d’itinéraire distinct de remplacements gratuit. En arrière plan c’est la liberté d’aller et de venir
en voiture qui est en jeu. Il y a atteinte à ce principe et non atteinte au principe de gratuité du DP.
• Les ouvrages d’art routier sur base loi 12 juill. 1979 exception à loi 30 juill. 1980. il ne sera plus
construit à l’avenir des ponts à péages sur les routes nationales et départementales. Principe de gratuité était dans
une loi, pouvant être écarté par loi ultérieure.

B) Présentation différente de la règle de la gratuité

Autorité réglementaire peut établir un péage. La gratuité se comprenait quand on considérait que DP était
exclusivement objet de police (police administrative et police de conservation). Mais à ces pouvoirs de police se
sont ajoutés pouvoirs de gestion en vue de la meilleure utilisation du DP. Autant quand un propriétaire gère sa
propriété, il est compréhensible que la recherche de la meilleure utilisation du DP, inclut des rémunérations,
même à titre dissuasif du DP. Quand jurisprudence impose gratuité dans DP routier, elle le déduit de la loi et
jamais d’un principe général. Dès lors que loi é&carte cette gratuité, la jurisprudence n’y voit aucune objection.

CC 12 juill. 1979 : institution d’un péage sur ile d’Oléron. « Si la liberté d’aller et venir est un principe
constitutionnel, celui-ci ne saurait faire obstacle à ce que l’utilisation de certains ouvrages donne lieu au
versement d’une redevance ». Cette décision usage commun ordinaire du DP routier.
Quand la gratuité du DP routier est la condition de la liberté constitutionnelle d’aller et de venir, alors la gratuité
s’impose. Il n’existe pas de principe de gratuité du DP mais s’il existe une liberté constitutionnelle d’aller et
venir, lorsque la gratuité d’une dépendance du DP est la condition de l’exercice de cette liberté constitutionnelle
alors l’utilisation de ce DP est gratuit.

Sous-section 2. L’usage commun des autres dépendances domaniales

39
 §1. L’usage commun des domaines publics maritime et fluvial

Ils sont affectés à un usage direct et collectif du public, pour les activités de navigation, de déplacements, de
baignade. Dès lors il est régi par un certain nombre de principes : liberté d’accès, égalité de traitement, sous
réserve de réglementation de police. Comme le DP routier, ces domaines peuvent faire l’objet d’utilisations
compatibles privatives.

Renversement complet de logique entre DP routier et DP fluvial et maritime. DP routier affecté à la circulation
et à la desserte des propriétés riveraines. En considérant que le DP fluvial est juste affecté à la circulation donc
ses propriétés riveraines n’ont pas de droit sur le domaine, il n’y a pas d’équivalent des aisances de voirie. C’est
le DP qui a au contraire des droits sur les propriétaires riverains tournés vers idée que public doit pouvoir
accéder à ses dépendances domaniales. Ces propriétés riveraines sont un obstacle à l’accès. On a donc reconnu
des servitudes au bénéfice du DP sur les propriétés riveraines. Véritable bénéficiaire de la servitude étant usage
du DP et non propriétaire de la dépendance domaniale. Ces servitudes sont de 2 sortes :
- DP maritime loi 23 nov. 1963. Réserves sur le domaine privé des riverains sur une profondeur de 30 à 50 m
mais cette réserve ne donnant pas lieu à indemnité ne correspondait pas à sa fonction. Réserve
d’inconstructibilité et pas création de servitudes de passage pour les usagers pour accès au DP. Assez peu mise
en œuvre. Relayé par dispositif de la loi du littoral. Problème de l’indemnisation des fds concernés réglés
négativement contraire au protocole n° 1 Convention EDH. Loi de 1976 crée (art L. 160-6 C.urb) servitude de
passage long des rivages marins d’une profondeur de 3 m devant assurer le passage des piétons. Seul cas où elle
est seul moyen d’accéder à mer, servitude ne peut porter que sur terrains construits dont bâtiment en recul de 15 l
par rapport à la servitude. Loi ouvre possibilité d’indemnisation en cas de dommage matériel, direct et certain. Il
y aura une forme d’expropriation.
- DP fluvial : ∃ servitudes au profit des pêcheurs confondues avec d’autre servitudes d’hallages et marches-
pieds (péniches, halées par chevaux). Loi 28 mai 1965 la définit comme servitude pouvant être instituée sur tous
les cours d’eaux. Inversion complète des rapports propriété riverain/DP parce que DP maritime et fluvial ne
comporte pas dans leur affectation la desserte des propriétés riveraines.

§2. L’usage des édifices du culte

Organisation des religions est un ex de ce qu’un SP nait et meurt, SP correspond à un sentiment en faveur d’une
priorité nationale qui peut changer. SP = notion politique et juridique. Sur base du concordat, les religions sont
organisés comme SP avec rémunération des ministres du culte, une appropriation des édifices cultuels par les PP
parce que on considérait à cette époque que l’état faisceau du DP incluait cette organisation.

Loi 1905 « séparation de l’église et de l’Etat » correspondant à un choix politique, met fin à religion comme SP
(art 1 supprime budget du culte). Mais loi 1905 indique que les édifices du culte restent la propriété des PP,
celles-ci n’ont pas la maitrise de l’affectation. Ils sont affectés à l’exercice du culte d’avant 1905. ce n’est plus
une affectation d’utuliaté ounblique ms elle est conservée par la loi. Ils sont affectés. Les propriétaires PP
conservent obligation d’entretien des édifices du culte. Disparition caractère utilité pubkique du bien mais on la
conserve en ellememe. JJ dit on est en présence domaine privé des autoriéts publiques concernées car il n’y a pas
SP. CE Carlier, va considérer que bien qu’il n’y airt plus de SP, on tes dans hypothèse de DP par déterpmination
de la loi. Loi 1095 auraot retenu le régime de la domanialité publique alors que le terme de DP es t,ulle part dans
la loi 1905, parce que cette affectation à l’sauge cultuzel du public est perpétuelle et l’inaliénabilité.
Inaliénabalité de l’affedctaiton : coezur de la domanialité publique. CG3P confirme cette sol faisant des
dépendances cultuelles , des déêndandces du DP.

Usage de ces dépendances cutuelles. Elles sont afectés au fidèles d’une religion placées sous autorité du
desseravnt. Usager est donc dans config particulière. C’est une collectivté rénuie par un lien de foi de creoyance
et orga,isé selon les règles de cette croyance. Celui-là est désigné par la loi comme usage normal, ordinaire du
SP. Contentieux sur identité de cet usager Loi se réfère usager en cimmusnuin avec le désservant. Série de
difficultés tenant à diff identité entre propriétaire qui supporte les charges et l’affectataire désigné par loi comme
gardient de l’’affectation cultuelle et comme donc ayant contrôle des édifices cultuels. Contentieux de
baptèmpes célébrés dans les églises par le maire au motif qu’il est chez lui dans l’église, ilen est propriétaire ;

Acceptation large des édifices cultuels par la jurisprudence : lieux de pèlerinage, sacristie. Doctrine ‘set
interrogée sur question des usagers.1 er temps : situaioton de,pur fait. 2nd temps : occupation rivative du DP →
faux car va à une communauté. 3ème temps : droit réel adm mais qui en serait titulaire ? on a alors pensé à un droit
d’occuption.

40
Dps arrêt CE 18 nov. 1949 Carlier : on précide que usagers sont ceux de l’ouvrage faisant de celui-ci une
utilsaiton conforme à son affectation. Cet uasage conforme n’est pas le seul usage. Problème se pose de la
coexistence de l’utilisation norame de l’édifice cultuel avec utilsiations particuluères notamment à des fins
culturelles (concerts, viistes). Principe : affectation normae culutlele prime, pas d’affectation culturelle mais
seulement des tuilsaitions culutrelels possible dès lors que compatible. Le desservant, le responsable de
l’affectation autorise ses utilisations culturelles sur des édifices affectés au culte.
DP construit par la loi.

Sous- section 3. L’usage privatif normal du domaine public

Compte tenu de la nature de la dépendance domaniale en cause, l’affectation passe par un usage privatif
Ex : cimetières, parcs de stationnement automobile, concessions de pêche, concession dans les halles et marchés

Contradiction : usage normal donc en principe l’administration doit consacer un véritbale droit à l’usagre du
dpmain été n’a pas le pouvoir discrtértionnaire d’accorder ou de refuser. AA peiut juste réglementer cette
utilisation et éventuellement la retirer si ces réglementations de police n’étaient pas respectés. ? cette occiaption
était privative. ? il y adc un acte ad’accès auDP qui n’existe pas dans l’affectation normale du DP qui peut
s’accompagner d’une redevance. Usage privatif peut être limité en fait par le nombre de places
disponibles. Exercice consiste à limiter les possibilités d’accès sans méconnaitre principe d’égalité qu domien
utilisation normale d u DP.

§1. Les concessions d’emplacements dans les halles et marchés

Occupation normale qui passe par un acte d’autorisation administrative unilatéral. Jurisprudence considérant
d’une part ce droit à l’obtention d’une concession pose le principe que l’octroi de l’autorisation doit être fondé
sur des motifs tirés de la nécessité d’assurer le bon fonctionnement du marché. Limiuter accès qdnb de places
disponibles limité, se fodnait sur des cosndiérations dépqssanr des considérations dze police, conduisant à
regoruper certaines concessions et remplacmeznt pour un meilleur fonctionnemtn du marcéh, considérations
d’hygiène peuvent déterminerla décision de l’administration. Contentieux assez abondant de l’administration.

Possibilité de diposer de cet empoalceme,t, de le céder à un tiers. Principe : autorisation personnelle et

successuer doit réponde aux conditions d’exercice professionnel qui veulent d evenir usagers privatifs de cette
dépendance. Autorité disparaissant, administration retouve liberté de concéder l’emplamcement. Mais, en
pratique l’administration admet assez bien que l’occupant autorisé présente à administration son successeur et
admet que son droit de présentation soit monnayé.

Concessions à titre onéreux, il est perçu des redevances alors même que l’usage est normal, fixées selon un tarif
différent s’appliquant en matière d’occupation compatibles.

§2. Les concessions de sépulture dans les cimetières

Occupation privative normale du cimetière + droit à l’inhumation différent du droit d’obtenir une concession de
sépulture.

Concession de sépulture : occupation permanente privative du DP. Elle a caractère contractuel et ne peuvent être
modifiées ou retirées unilatéralement par l’administration, sauf reprise, mécanisme législatif donnant droit au
particulier à une concession identique dans le nouveau cimetière.

Hésitations sur nature de ce contrat : adm ou civil ? Jurisprudence avait résisté et décision avant 1938. CE 21 oct
1955, Delle Méline : concessions de sépulture sont des contrats adm, nonobstant circonstance que cette
occupation a caractère précaire et révocable qui s’attache normalement aux occupations du DP. Contentieux
adm.

Concessions de plusieurs sortes: limitées ou perpétuées.

- à durée limitée : au terme, procédure d’aletre aux familles si elles veulent renouveler la concession. Quand
elles sont en état d’abandon constaté, administration doit la reprender au bénéfice d’une procédure d’alerte
préalable. Occupation privative a cractère familial, bénéficiaire= toute une famille et pas usager
particulier. Cette famille a une asze grande liberté, pouvant faire inhumer personne de sa famille ou
étrangères à sa famille et le maire ne peiu s’y opposer que pour desmoifs d’intérêt public. C’est donc une

41
 propriété collective, familiale sur ces sépultures. En revanceh, on ne peut pas concéder de concessions de
sépulture à des personnes morales même si celles-ci ont la gestion de personnes physiques.

Chapitre 2. Les occupations privatives

Occupations compatibles mais ne correspondant pas à affectation du DP. Ils ne réalisent. Il n’y a pas de droit à
ces utilisations, à la différence des utilisations conformes. Il s’agit de prolonger, compléter l’affetcation. Elles
peuvent être consenties à des personnes privées qui y voient un intérêt commercial, ce peut être pour des SP
(réseaux de télécom, canalisations d’eau). Avantage car DP est partout, aux endrotis stratégiques, corresponds
grandes voies de com, aux grands lieux de rassemblement. Propriétés publiques = ½ des appropiations en
France.
Occupations à regarder avec méfiance car il ne faut pas qu’elle trouble l’affectation du DP. Cotrl de compatbilité
= condition d’existence de ces occupations compatibles doit pêtre permanent. Mais il faut aussi les regarder avec
faveur car elles donnent de la vie au DP et ne sont pas les ennemis duDP. Elles sont proches d’un complément
du DP, source de revenus pour les ocucpants donc le propriétaoire domanial va tirer avantage financier qui peut
être dconsdiérable de ces occpatios domnialeS. Dès lors que DP vu comme un lieu de valorisation, il faut
encourager ces occupations compatibles privées du DP avec faveur.

Résolution par droit de cette apparente contradiction (inquiétude et valorisation) : principe = art L. 2122-1
CG3P. toutes ces occupations doivent faire objet art L. ;2125-1 : ocfupation se fziat à tiytre onéreux sous forme
de perception de redevances (et non loyers, c’est pas un bail de quelque nature qu’il soit, redevance contrepartie
d’une autorisation unilatérale et même quand autoriation porednforeme contractuelle, dans le contrat reconnait
caractère unilatéral de l’aurotisation).

Autorisation donnée par le propriétaire domanial = principe.

Tempéraments :
- quand propriétaire n’est pas responsable de l’affetation, c’est affectatire qui délivre autorisation car seul
affectataire peut assurer contrôle de compatibilité de l’occupation privative avec l’affectation. Dissociation
entre le propriétaire et la personne qui autorise.
- Petites occupations : c’est autorité de police qui délivre l’autorisation et pas le propriétaire domanial. on
parle de permis de stationnement. autorisation d’occupation du DP privative compatible.

Compétence pour vérifier compatibilité de l’affectation avec l’occupation du domaine demandée. Si l’occupation
contrarie l’occupation du domaine, autorité adm a compétence liée pour refuser ou retirer l’autorisation. Si
compatible avec affectation, compétence discrétionnaire administration pour autorise ou pas et entre des
considérations de meilleure gestion du domaine. Donc il n’y a jamais de droit à l’occupation privative comme il
y a un droit pour les occupations conformes. C’est pendant toute durée de l’occupation qu’autorité domaniale
doit vérifier cette compatibilité. Occupations privatives à titre précaire et révocable.

Sur compatibilité, on a un dégradé. CE 10 mars 1996, SARL La Roustane à propos d’une librairie sur le campus
de Nanterre. Elle doit être considérée comme un complément du SP de l’enseignement supérieur.

Importance éco de ces occupations privatives : domaine longtemps dans une politqie de conservation est
aconsdiéré aujoridh’ui comme une richesse entre les amins des PP qui appelleexploiattion, lieux de passgae
réunissant un nombre important de personne (clients potentiels). On a pris conscience de valorisation du DP.
Tout en conservant voire complétant cette afetcqation, il peut y avori sourfce dce revenus importante pour les
PP : on est dans cœur du droit public économique.

Section unique : le droit commun des occupations domaniales privatives compatibles

§1. L’autorisation d’occupation domaniale

Exigence légale. Autorisation requise ∀ objet de l’occuaption, qu’il ya ait emprise ou non et CE sanctionne
régime d’autorisation tacite dtébliu par décret pour DP routier > CE 21 mars 2003, société intercmnbale de la
périphéirie de Paris pour le voirie et les réseaux. Ce principe de la néccsoté d’une autorisation ne peut être écraté
que par la loi. Loi 1906 sur électricité qui dispensait autorisaitons, ça a pris fin dps 1996.

Caractère personnel de l’autoriation pour une occipation dtéerminée, pour un occupant déterminé.
Conséquence : autoriatio ne peut pas être en principe cédée. Jurisprudence classique sanctionne une cession

42
d’autorisation (CE 10 mai 1989, Munoz). Occupants domaniaux considèreent avoir une sorte de droit que cette
autorisation soit transmise.

Aménagements législatifs et dans la pratique

Loi 20 janv. 1995 : titulaurs autoriations de stationenmetns (taxis)peuvent présenter à titre onééruex un
successeur à l’administration. Loi permet cession des plaques à titre onéreux et donc lie la compétence de l’AA
pour assurer la continuité de l’affectation.
Ccass dans ligne de sa jurisprudence sur cession de clientèle, a considéré que titulaire autorisation domaniale
sans violer principe d’inaliénabilité du DP pouvait s’engager à présenter un successeur moyennant contrepartie
financière (contrat). Forte vraisemblance de compétence liée mais pas reconnaissance formelle.

Doctrine attentive à une jurisprudence permettant cession de contrats conclus intuitus personae. Pour contrats
administratifs de logue durée, jurisprudence a admis cession contrat en cours d’exécution du contrat à un tiers
dans une configuration particulière : cédant ne peut céder que s’il a eu autorisation préalable administration à
défaut illégalité et inopposabilité. Mais cette autorisation préalable, PP peut la refuser que s’il ne retrouve chez
cessionnaire les mêmes garanties techniques et financières que le cédant. Vérification faite, si condition remplie,
administration ne peut pas la refuser. Envisager d’étendre, de transposer cette hypothèse aux autorisations
unilatérales d’occupation compatible du DP pour permettre la cession pendant la durée de l’occupation.

Autorisation peut pendre 2 formes :

- permission d’occupation domaniale : acte unilatéral
- concession : acte conventionnel
Intérêt à distinguer : dans concession de voirie, on a des éléments contractuels qui donnent plus de sécu à
l’occupant domanial. À l’intérieur de la concession de voirie demeure des éléments unilatéraux qui sont de la
compétence unilatérale de l’autorisation. Permission de voirie complétée par un titre conventionnel.

A. La permission de voirie

Sert à vérifier compatibilité occupation demandée. Peut assortie de charges et de conditions. A l’origine, elles en
pouvaient toucher qu’à des considérations de police, alors qu’aujourd’hui elles peuvent correspondre à des
considérations de bonne gestion économique du domaine.

Refus permission peut être justifié avec incompatibilité domaine, ce motif d’incompatibilité justifiant retrait de
la permission. L’affectation est vivante, l’administration a l’obligation de rendre bien conforme à son affectation
en permanence.

B. Concession de voirie

Prend forme d’un contrat administratif puisque a pour objet de permettre occupation du DP (art 2331-1 CG3P).

Ya toute jurisprudence dont arrêt central TC 17 nov. 1975, Gamba. Q° : qualification contrat administratif vaut-
elle que pour concession de voirie ou d’autres contrats passés par occupant et contrats permettant sous-
occupations du DP. Tendance de retenir qualification extensive. Qualité de contrat administratif vaut pour
contrat direct d’occupation et pour contrats de sous-occupation. Si ces derniers sont de simple valorisation ils
redeviennent des contrats privés.

… concessionnaire évincé a droit à une indemnité pour être privée de son occupation alors que celui-ci titulaire
d’une autorisation n’a pas droit à une indemnisation. Redevance peut être modifie unilatéralement même dans
concession de voirie. Indemnisation traduit aspect contractuel et que

§2. La redevance domaniale

A) Principe

Principe législatif → art L. 2125-1 CG3P. sur base jurisprudence ant, on pense que principes fixation redevances
sont aussi de caractère législatif de sorte que le proprio domanial ne pourrait pas fixer une redevance en
s’écartant de ces principes.

Exception pour les communes qui gèrent elles-mêmes leurs services, sans redevance. Pratique administrative
pendant longtemps permettant autorisations sans redevance quand l’occupation pas de caractère commercial et

43
lorsqu’elle était faite pour un SP ou au moins une activité d’IG. Sur cette base, l’administration et les CT ont eu
une pratique libérale des autorisations gratuites.
Art L. 2125-1 CG3P al.2 donne statut législatif à cette pratique e al rendant plus cohérente. Il permet occupation
gratuites quand l’occupation ne présente pas objet commercial pour bénéficiaire de l’occupation sans reprendre
caractère d’IG ou de SP de l’occupation consentie. Loi 9 oct 2007. C’est une possibilité ouverte aux propriétaires
domaniaux et non un droit pour les occupants. Ils apprécier de manière discrétionnaire de l’opportunité de fixer
ou non une redevance.

Nature juridique ? Interrogation partant du constat négatif que ce n’est pas un loyer de contrat de bail car
occupant dans situation unilatérale de droit public et non contractuelle. Donc toute la législation et la
réglementation ne s’applique pas aux redevances domaniales. Assimilation aux contributions directes et donc
qu’elles devaient respecter principe égalité devant l’impôt donc pour occupation identiques, redevance devait
être la même. Cette qualification fiscale avait pour conséquence d’encadrer le pouvoir des propriétaires
domaniaux soumis à des principes constitutionnels not. Dans période récente, tendance à considérer que
qualification autonome de la redevance = produit de la gestion du DP selon CE. On y voit plus une taxe mais une
rémunération due à un proprio en contrepartie de l’usage qui permet de s’approprier. Cela ne la rapproche pas
d’un loyer, et d’échapper à une certaine égalité. Redevance par voie d’état exécutoire.

B) Les modalités de son calcul

Art 2125-3 CG3P dispose « redevance tient compte des av de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation.
Résultat d’un cheminement doctrinal et des pratiques administratives complexes. Clarification utile.

A l’origine, redevance d’occupation domaniale mal distinguée d’un loyer. Pratique administrative considérait
qu’on pouvait consentir des baux alternativement à cette redevance. Progressivement, apparition idée de rejeter
bail et que redevance devait traduire non seulement av fait à l’occupant en permettant d’occuper le DP et être
une forme d’association du proprio public aux av financiers que ces occupants retiraient de l’occupation
autorisée. Redevance devait comporter une part fixe et une part variable fonction des avantages retirés par
l’occupant des avantages financiers issus de cette exploitation, fruits. Redevances versées pour occupation d’une
portion du DP ferroviaire fonction du trafic et donc des produits financiers en résultant pour entreprise raccordée
au réseau ferroviaire (CE, 22 mars 1989, société d’embranchement.
Halle de vente de poisson : redevance fixée sur base autre que la superficie des emplacements autorisés en
proportion de la valeur des poissons vendus par ceux occupant place de la poissonnerie municipale. CE 3 fév.
1933, syndicat des patrons et marins-pêcheurs du Tréport.

Formule actuelle préexistait à cette loi et existait dans texte réglementaire Art R. 56 code du domaine de l’Etat.
Simple disposition réglementaire et ne régissait que le domaine de l’Etat et pas celui des CT et autres PP.
Innovation CG3P : généralisation solution pour toutes les occupations dettes les dépendances domaniales et
donner à la règle un statut législatif. Les principes gouvernant la fixation des montants des redevances sont eux-
aussi législatifs.

Episode précontentieux marquant l’octroi de licences de 3ème génération : occupations privative du DP hertzien.
Loi 1996 a rangé dans DP de l’Etat le DP hertzien. Il n’existe que par ce qu’il est occupé. DP hertzien :
animation de faisceau d’ondes hertziennes. Tant que cette animation n’existe pas, c’est l’espace et pas de DP.
Animation d’ondes = critère dans l’entrée du DP. Occupation normale privative du DP pouvait être soustraite à
redevance ? Puis pouvoirs publics ont considéré qu’il s’agissait d’une autorisation vérifiant compatibilité donc
versement redevance (pur choix politique). Mise aux enchères à partir prix très élevé : question de la
compatibilité de ce mécanisme d’enchères avec octroi d’une autorisation domaniale et parce que prix d’enchères
= prix fixé immédiatement et à l’écart de redevance évolutive, proportionnée aux avantages tirés de
l’exploitation de la dépendance. Evolution processus → licences attribuées sur base d’une redevance comportant
un droit d’entrée, une part fixe versée au moment de l’octroi de l’autorisation, un versement annuel
proportionnel au chiffre d’affaires des opérateurs concernés.

Etude complète du CE. Redevances pour services rendus domaniales comme contrepartie d’un service rendu par
l’administration, prestataire de services. Distinction des redevances d’occupation domaniale qui ne sont en
aucune façon le prix de la mise à disposition d’un espace. Ils sont dans la durée fonction des av que l’occupant
retire de l’occupation qui lui a été consentie.

On est dans activité de gestion. Plutôt que gestion passive de propriétaire, on est dans perspective dans laquelle
le propriétaire domanial va faire prospérer ces occupations. Cette nouvelle perspective présente risque d’oublier

44
la première affectation du domaine. Tentation pour les propriétaires domaniaux pour des raisons financières de
compromettre l’affectation en multipliant des affectations domaniales excessives. Mais compatibilité occupation
DP l’est pendant l’octroi et pendant toute la durée du titre donc si par la transformation du DP, cette
compatibilité n’existe plus, il faut la retirer et l’usager est fondé à demander ç l’administration de retirer cette
occupation qui compromet l’affectation. Si refus explicite ou implicite, par voie de référé, possibilité de saisir
juge pour lui demander d’enjoindre à l’administration de supprimer l’autorisation. Procédure vérification
compatibilité disponible et a grande célérité.

§3. Les droits de l’occupant sur les installations réalisées

Question nouvelle en législation. CG3P a clarifié choses et fait évoluer les esprits.
Problème : occupants autorisés sont-ils des propriétaires des installations qu’ils réalisent pendant durée du titre ?
Ont-ils des droits réels sur la dépendance ou un droit d’usage un peu amélioré mais exempt de tout aspect de
droit réel ?
Question pas posée véritablement par jurisprudence car pratique administrative considérait naturellement
qu’occupants (le plus souvent concessionnaires) avaient droits réel sur les installations qu’il réalisait, qu’il était
un quasi-proprio donc pouvait en disposer comme de sa chose. sans doute, collectivité publique restait nu-
propriétaire dessaisie d’une grande partie de son droit de propriété au bénéfice d’un droit réel au profit de
l’occupant qui faisait de lui quasi proprio pendant durée du titre.

Milieu 1980’s : confusion dans les esprits liées à telles positions que CE avait du prendre qui ont accrédité idée
que occupant domanial n’avait pas en principe de droit réel sur les installations qu’il réalisait. Idée régressive par
rapport à droit antérieur : mauvais service rendu à occupant domanial et au propriétaire domanial même dans une
vision éco du problème car on rendait improbable le coup de certaines occupations domaniales. On a essayé de
réparer le constat négatif vers sol particulières permettant de rétablir dans hypothèses déterminées droit réel de
l’occupant au bénéfice d’un texte législatif particulier. Ces textes allaient dans le bon sens d’une certaine façon.
Il confirmait qu’en l’absence de loi, le principe était négatif.
Loi 5 janv. 1988 permet dans cas particulier pour collectivités locale, pour leurs dépendances non couvertes par
contraventions de voirie, bail emphytéotique de droit rural.
Loi 25 juill. 1994 permet sur partie DP de l’Etat et de ses EP, au bénéfice d’une autorisation explicite conférer
des droits réels.
Ordonnance 17 juin 2004 (art 13 : élément avancé CG3P) : contractant de l’administration a de plein droit au
titre du contrat un droit réel qui lui confère pour la durée du titre les prérogatives et les obligations d’un
propriétaire.

Cette démarche législative critiquée par doctrine qui avait pour conséquence nécessaire de renforcer le principe
négatif et donc ce principe lui-même était à revoir puisque on multipliait les exceptions. Ce principe était récent
et ne correspondait pas à l’état antérieur du droit. Paramètres éco entrés en compte : principe dégressif était anti-
éco. Titrer occupant domanial donne sécu juridique au propriétaire domanial. Occupations ne doivent pas être
vus comme intrus mais come éléments de valorisation du domaine produisant av financiers pour propriétaire
domanial > redevances, contrats de partenariat. Enjeu éco apparu important et nécessité clarification faite par le
CG3P.

A) Les droits réels de l’occupant domanial : aspect théorique

1- Principe de départ : la reconnaissance de droits réels administratifs de l’occupant sur les

installations réalisées

Position Hauriou des droits réels administratifs.

Début 20ème : question de distinction entre l’usager qui fait un usage normal, indifférencié collectif et l’usager qui
en fait une utilisation privative, individualisé par le maitre du domaine. Faut-il les traiter différemment ? Pour
certains, not Duguit, pas de distinction selon la nature des droits, ils sont dans une situation unilatérale définie
par le maitre du domaine, ils n’ont aucun droit, ni droit réel sur le domaine occupé, ni droit personnel sur le
maitre du domaine.

Position contradictoire d’Hauriou. Pour lui, il faut distinguer entre usager indifférencié et celui dont l’accès au
domaine passe par une autorisation individuelle, correspondant à l’attribution de droits sur la chose, la partie
utilisée donc des droits réels. Le titre de droit précaire reconnait, attribue ce droit réel. Mestre écrira dans le

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même sens. Ces droits réels reconnus à l’occupant privatif sont de la famille des droits réels, car il est un
démembrement du droit de propriété, un droit sur la chose mais ils ont cette particularité par rapport au droit
civil, que leur non-opposabilité au maitre du domaine, à l’administration car l’autorisation est précaire et
révocable. Le droit positif a consacré cette construction, elle permet en consolidant la situation de l’occupant
domanial une bonne valorisation du domaine.

Objections contre cette position :

• qu’est-ce que ce droit réel non inscrit dans le Code civil. La doctrine privatiste considère que la liste des
démembrements du droit de propriété (usufruit droit de superficie, servitudes réelles, droit d’usage et
d’habitation) prévus dans le code civil est limitative. En réponse, l’autonomie des sources du droit
administratif lui permet de construire des contrats différents de ceux civils.
• Comment créer un droit réel sur le domaine puisque les PP ne sont pas propriétaires de leurs domaines ?
Analyse datée (celle de l’école des exégètes). CG3P : PP propriétaires donc peuvent démembrer leur
droit de propriété
• Inaliénabilité : DP inaliénable. Démembrement de propriété = aliénation d’une parcelle du droit de
propriété. Inaliénabilité est requise pour le respect de l’affectation, l’affectation est la mesure de
l’inaliénabilité. Inaliénabilité n’est pas foncière mais s’adresse à l’affectation du bien. Occupants sont
conformes ou compatibles. Loi 1994 relative à la constitution de droits réels sur le DP a été déférée au
CC au nom du principe d’inaliénabilité notamment et CC a répondu pas de principe d’inaliénabilité à
valeur constitutionnelle et consentir des droits réels ce n’est pas aliéner donc votre moyen manque en
fait.

2- Confirmation du principe par la jurisprudence

Dans un premier temps, série de décisions qui reconnaissent à l’occupant domanial un droit réel sur les
installations réalisées et pour qualifier le droit réel en question disent que c’est le droit du propriétaire pour la
durée du titre.

On le juge pour les concessionnaires, ils ont un droit de propriété identique vis-à-vis des tiers à durée limitée (cas
des embranchements particuliers, ces embranchés ont un droit réel sur la portion de DP qu’ils utilisent pour la
durée de leurs titres). Les canalisations d’eau, installés par les propriétaires privés sur le DP.
CE 27 fév. 1995, Secrétaire d’Etat à la mer c/ Torré à propos d’une occupation du DP maritime par une plage
artificielle. Ou bien l’occupant a m’obligation de les démolir à ses frais. C’est une façon de préfinancer le DP.

CE 21 avril 1997, Ministre du budget c/ SAGIFA (contentieux fiscal de cet arrêt) : qui redevable de la taxe
foncière ? CE juge que c’est l’occupant qui doit payer la taxe foncière car autorisation domaniale qui lui a été
accordé a permis l’appropriation privative des installations qu’il a réalisées sur le domaine.

La jurisprudence règle donc la question dans le sens de la question que l’on peut attacher à Hauriou : droit réel
(outil de financement donc un enrichissement) semblable au droit de propriété dans son contenu mais limité dans
le temps et non opposable à l’administration. Dans la pratique administrative, cette solution s’impose presque
naturellement. Pour les mobiliers urbains, l’entreprise autorisée au bénéfice des ces conventions, l’occupant est
propriétaire de ces installations pendant la durée du titre.

Par la force de sa portée démonstrative, la thèse d’Hauriou a pénétré la jurisprudence jusque dans les années
1950. Puis deux éléments se sont superposés :
- irruption du droit de la concurrence : si on enrichit l’occupant de ces droits, l’administration devait
solliciter la concurrence pour que cette faveur soit le mieux rémunérée possible not le renouvellement
automatique du titre. Il faut remettre ces titres en concurrence.
- Principe d’inaliénabilité : il a ressurgi avec beaucoup de force not dans décision du 6 mai 1985 Eurolat
c/ Crédit Foncier de France. Dans cette décision s’agissant la reconstruction d’une maison pour personnes âgées,
le CE affirme l’incompatibilité avec les principes de la domanialité publique de clauses de conventions qui
comporteraient l’attribution par un bail emphytéotique de droits réels sur le DP. Le preneur à bail a un droit réel
sur les installations qu’il réalise. En termes de principe, cette décision a porté à croire que l’inaliénabilité du DP
commandait l’interdiction des droits réels, une forme d’aliénation (vrai pour un bail emphytéotique mais la
formulation laissé croire que ça valait pour tous les droits réels). On a émergé avec le CG3P. Démarche un peu
schizo dans la doctrine, que dps toujours droits réels admis par doctrine, jurisprudence, par nature et à l’avantage
de tout le monde car c’est à cette condition que ce ferait des occupations à moindre cout (par biais des
redevances) permettant l’équipement du domaine. Et paradoxe car l’inaliénabilité ne doit être se en avant que

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pour préserver l’affectait. Ici, affectation préservée. Mais sir le plan législatif de la pratique administrative, les
choses ont été beaucoup moins assurées. C’est accréditer idée d’un principe d’interdiction de droits réels,
conséquence de l’inaliénabilité donc la même autorité donc pour permettre constitution de droits réels, il fallait
des lois contraires.

B) La reconquête des droits réels de l’occupant domanial par la loi

Reconquête progressive, elle a laissé des traces dans le CG3P.

1- Les baux emphytéotiques administratifs

BEA rendus possibles par loi 5 janv. 1988 → Art L. 1311-2 et L. 1311-3 CGCT. Ce BEA ne vaut que pour le
domaine des CT. Il est une dénonciation par la loi de la jurisprudence eurolat. On cale sur les circonstances de
fait d’Eurolat l’hypothèse où un droit réel est possible. Vengeance du lég contre la jurisprudence. ça ne concerne
que le DP territorial non protégé par les contraventions de voirie (exit DP routier). Ce BEA ne peut être reconnu
à l’occupant que pour accueillir une activité de SP ou d’IG pour cette CT ? Dans cette hypothèse, il est possible à
la collectivité de consentir un BEA qui est celui du code rural qui dans le bail à ferme, confère un droit réel au
fermier. Ouverture en forme de revanche.

La jurisprudence va donner une portée inattendue à cette loi de 1988 et va considérer dans CE 25 fév. 1994, SA
SOFAP Marignan immobilier que sur la base de cette disposition législative devient possible montage juridique
donnant au droit réel une portée inattendue. A Lille, il s’ait d’agrandir l’hôtel de ville pour réaliser un bureau. Un
droit d’occupation est conféré à une société pour construire des locaux en question et va louer à la ville les
locaux pour ses bureaux. Acte autorisant la passation du BEA annulé mais en appel, CE reconnait BEA valable.
Il s’agit sur un terrain appartenant à la collectivité de réaliser un immeuble dans l’intérêt de la collectivité
publique, dès lors le BEA est possible et confère à l’occupant autorisé un droit réel sur les installations pendant
la durée de son occupation. Au départ, c’est construit pour la vile, on est typiquement dans le marché de travaux
publics. CE admet que l’on déporte le BEA loin de ses bases et valide ce type d’occupations. C’est l’occupant
domanial qui est maitre de l’ouvrage.

L’affaire va se retrouver sur un second texte.

2- La loi du 25 juill. 1994

Loi au départ voulue par les ports et aéroports qui ont besoin d’équipements lourds sur leur domaine et que ses
occupants soient titrés de droits réels. Le projet va virtuellement applicable aux EP de l’Etat. Dans cette
hypothèse, la loi D e1994 permet la reconnaissance de droits réels à l’occupant domanial pour des occupations
ne pouvant pas porter sur le DP naturel, donc artificiel, elles sont donc imitées dans le temps
proportionnellement ai cour à l’amortissement di cout de cet investissement. En aucun cas, cette autorisation ne
peut dépasser 70 ans.

Cette loi ne reconnait pas de plein droit un droit réel. Elle le décret de 1995 met en place un système
d’autorisations complémentaires, spécifiques reconnaissant des droits réels. Les autorisations ordinaires non
constitutives de droit réel et d’autres spécifiques constitutives de droits réels. Cette loi confirmait la contradiction
vue précédemment.

On a multiplié d’autres dérogations à la loi pour contourner le principe d’interdiction de constitution de droits
réels sur le DP.

Avis CE 31 janv. 1995 demandé par le ministère de l’intérieur et va donner les mêmes ouvertures. Ministère a
des terrains mais n’a pas d’argent pour contraire des commissariats. Il envisage de consentir une occupation
constitutive de droits réels pour la construction de ces commissariats. Il interroge le CE sur la faisabilité de ce
projet. 1ère question : s’agit-il du DP dès lors que j’ai l’intention d’installer des commissariats. CE répond oui
c’est du DP, c’est naissance de la domanialité publique par anticipation : dès lors qu’il y a intérêt d’affecter. Ce
raisonnement est condamnée par le nouveau code (sous nouveau code, ce serait encore du domaine privé tant
qu’il n’y a pas d’affectation). CE va transposer aux occupations du domaine de l’Etat ce qu’il avait jugé à propos
des CT dans l’arrêt SOFAP. Vous pouvez consentir une occupation constitutive de droit réels, l’occupant est un
propriétaire qui peut louer à vous ministère de l’intérieur, locataire de l’occupant de votre domaine pendant le
titre. Ça donne accès à du crédit moins cher quand l’occupant a un droit réel, donc propriétaire. Construction
pour son compte = contrat de travaux publics. De véritables montages juridiques sur la base d’une autorisation

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constitutive de droits réels mais le principe reste qu’en dehors de ces textes, l’autorisation d’occupation ne
confère pas de droits réels.

3- Textes législatifs ultérieurs

Politique de coup par coup sans que le problème soit traité dans sa généralité.
Ils vont multiplier les exceptions et ainsi grignoter le principe.

Loi 29 août 2002 permet conclusion de contrats globaux pour la construction, l’aménagement … contrats d’assez
longue durée. Le cocontractant a un droit réel pour la durée du contrat sur les installations qu’elles réalisent.
Dans la loi du 9 sept 2002 des contrats de même type pour la gestion d’établissement pénitentiaires. Ces deux
dispositifs sont à durée limitée puis reconduits mais toujours avec un terme.

L’ordonnance du 4 sept 2004 pour les établissement hospitaliers, reconnaissent un droit réel sur les installations
qu’elles réalisent : aménagement du BEAH pour les hôpitaux, sorte de BEA amélioré utilisable dans ce seul
secteur des équipements de santé, transfert de la maitrise de l’ouvrage sur le cocontractant.

L’ordonnance du 17 juin 2004 créé des contrats de partenariat public/privé (CPP), contrats globaux disponibles
tous azimuts applicables à tous les domaines. Le cocontractant a de plein droit pour la durée du contrat un droit
réel sur les installations qu’ils réalisent et gèrent, lui conférait les droits et prérogatives du propriétaire pour la
durée du contrat. Cette disposition (art 13 Ordonnance) a été ajoutée par le CE quand il a donné son avis

C) Les droits réels du Code de 2006

Droit positif : art L. 2122-5 s CG3P.

Art L.2122-6 CG3P concerne le DP de l’Etat. Occupant du DP de l’Etat a un droit réel de plein droit, par la loi.
Il a les prérogatives et obligations du propriétaire (on renoue avec Hauriou). Dans le système de 1995 il fallait le
réclamer ce droit alors que maintenant, il l’a de plein droit.
Mais ceci ne vaut que pour l’Etat et ses EP et que pour le domaine artificiel de l’Etat.

Pour les collectivités locales, art L. 2122-20 CG3P ne va pas jusqu’au bout de l’exercice. la collectivité peut sur
son DP conclure un BEA ou délivrer des autorisations d’occupations constitutives de droits réels. Différence
fondamentale : il faut une manif volontaire. Le principe pour les CT est en l’absence de droits réels mais elles
ont la possibilité d’en consentir. Que vient faire le BEA (système compliqué et étriqué) dès ors que les
autorisations ordinaires peuvent être constitutives de droits réels. Ces autorisations d’occupation auraient du
absorber les BEA.

Les CT aiment bien le BEA. Il ne fallait pas les priver de cet instrument juridique qui leur était familier. De plus,
cette reconnaissance de plein droit de droits réels allaient bien pour les grands propriétaires domaniaux. Or il a
fait traitement égal pour tout le monde. Danger de reconnaitre que toute occupation de plein droit de volonté de
maintenir cette possibilité sans en faire un mécanisme automatique. BEA continue à exister dans le Code
(codification à droit constant de ces pratiques). Clarification dans le code.

Ces lois parlaient de droits réels sur le DP et les installations, alternativement du droit réel de l’occupant ou des
droits réels de l’occupant.
Ex : loi de 1994 parle de reconnaissance d’un droit réel sur les installations réalisées. Distinction entre un droit
réel sur le domaine et u autre sur les installations ou une installation non constitutive. Conciliation entre principe
d’inaliénabilité DP mais possibilité de droits réels sur les installations. Code règle la question en disant que ces
distinctions n’ont pas lieu d’être : approche de bon sens, ce qui compte c’est l’installation qu’on va exploiter ert
qui va rapporter profits. Cette installation avale le DP, elle est en-dessous ou/et au-dessus. Le droit réel prote sur
les installations, qui sont des valeurs éco, (débat byzantin).

Droit réel confère un certain nombre de possibilités, d’hypothèques. Mode d’emploi spécifique de ces droits
réels. la loi de 1994 limitait les possibilités de recours au crédit-bail. Objectif du code : que droit réelle confère à
l’occupants les droits et prérogatives du propriétaire, lui offrir les instruments juridiques not financiers dont
bénéficie les propriétaires. On n’est pas allée jusqu’au bout, dans circulation du droit réel, elle n’a pas été traitée
de façon uniforme. souci de France domaine et d’autres de retrouver. Code aboutissement utile mais point de
départ

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 §5. La précarité des occupations domaniales

L’occupation du DP est essentiellement précaire car elle n’a droit de se maintenir que si elle est compatible.
L’appréciation de compatibilité n’est faite pour le début et pendant l’occupation. Le constituant d’un droit réel
administratif est opposable vis-à-vis des tiers. L’existence même de l’autorisation exige la précarité.

Fin de l’occupation soit spontanément, soit sur une demande d’un usager qui a intérêt. Cette précarité s’oppose
au renouvellement automatique (pas de droit au renouvellement) quand elle s’inscrit dans une procédure de
concurrence. Droit communautaire de la concurrence ne permet pas que des avantages de concurrence soient
consentis à certains. Au moment de l’attribution et du renouvellement du titre, idée d’introduire une procédure
de concurrence. Rien n’a finalement été inscrit car on peut pas trouver de solution uniformes : tout dépend de la
nature factuelle de ces autorisations domaniales (terrasse de café, location de voitures dans les aéroports).
Cependant, il est rappelé que tout ceci devait s’entendre avec l’application de règles de la concurrence not
communautaire qui contribue à la précarité des autorisations domaniales, il faut que la durée de l’autorisation ne
soit pas une restriction disproportionné au cout et à l’amortissement. Lors de la réattribution du titre, si on est
dans un marché, il faut ouvrir une procédure de concurrence transparente assurant l’égalité entre les concurrents.

La convention d’occupation domaniale fixe leur durée. Peut-on malgré cet accord de volontés faire prévaloir le
principe de précarité. Cela est certain, le principe de précarité prévaut et ne peut être écarté dans une convention
avec une clause stipulant sa durée. Mais occupant titulaire d’une convention d’occupation sera indemnisé. La
différence n’est pas dans les pouvoirs mais dans cette sécu donnée à l’occupant qui freinera les velléités du
propriétaire domaniale. Il est prévu une indemnisation. Le protocole n°1 a une conception large de la notion de
biens.

Droits réels de plus en plus généraux dans le principe mais on n’est pas au bout.

Chapitre 3. Le voisinage du domaine public

Il s’intéresse au domaine public parce qu’il est le voisin : c’est un problème de délimitation. Bien public relevant
du DP (et pas un bien privé). CE voisin a-t-il des droits ou obligations en raison de la particularité de son voisin,
une personne publique ?

Section 1. La délimitation du domaine public

Le DP connait un système de délimitation différent de l’action civile du bornage. Quand les propriétaires ne
peuvent pas se mettre d’accord, intervention du JJ, ne vaut que pour le domaine privé.

Régime autonome du DP pas applicable à toutes les dépendances domaniales. Il y a des procédures différentes
selon les dépendances domaniales. Il y a obligation, compétence liée de délimiter le DP, not à la requête du
voisin, ça constitue un droit pour le riverain. Pas de disposition législative ou réglementaire permettant de
l’écarter. Cette obligation de l’administration ne joue qu’à l’égard des riverains, on est bien dans les rapports de
voisinage (CE 13 fév. 2002, Ministre de l’équipement et des transports c/ Association du golfe dans le
midi). Elle ne peut pas demander au juge de le faire à sa place. Les procédés de délimitation diffèrent selon les
dépendances domaniales.

§1. La délimitation du domaine public naturel

Il s’agit du domaine maritime et fluvial. La délimitation est faite par AAU (décret, arrêté). Elle a un caractère
purement déclaratif et non constitutif. L’administration est liée par des critères de fond qu’elle ne peut constater.
Cet AAU est tributaire d’une modification des ces phénomènes naturels. L’acte de délibération n’est jamais un
acquis.

AAU susceptible de REP dps 1961. Avant, c’était survivance des actes purement discrétionnaires insusceptibles
de contrôle contentieux. Demande initiale ouverte qu’aux riverains, le contentieux de l’annulation est donc
limité.

Y a-t-il un contentieux de l’indemnisation ? Quand la délimitation est régulière, il n’y a pas lieu à indemnisation.
Le domaine public gagne sur les propriétés privées. En revanche, si la délimitation est irrégulière, une action
judiciaire est ouverte devant le JJ (gardien de la propriété privée) qui se reconnait compétent en termes

49
indemnitaires. Cette action naturelle devant le JJ justifiait l’absence de REP à l’origine. Quand le REP a été
admis en 1961, on s’est demandé si le contentieux de l’indemnisation était toujours pertinent (notamment était
invoqué l’hypothèse du recours parallèle). Mais au final, il a été maintenu à coté du contentieux de l’annulation
car ce sont deux contentieux distincts.

§2. La délimitation du domaine public terrestre : l’alignement

La voirie terrestre. Il existe une procédure spécifique remontant à l’ancien régime, un édit du 16 déc. 1607 qui a
établi les principes de cette procédure d’alignement repris aux articles L. 112-1 s du code de la voirie routière.

Récemment, la question s’est posée de la combinaison de la procédure de délimitation du DP avec celle du droit
de l’urbanisme. La procédure d’alignement demeure avec sa règlementation propre. Il n’y a pas de substitution.

La procédure d’alignement permet de délimiter le DP et de modifier les limites préexistantes de la voirie

publique. Elle ne présente donc pas un effet simplement déclaratif. Elle peut avoir un effet attributif de propriété.
Le mécanisme se fait par deux choses.

A) le plan d’alignement

Acte unilatéral réglementaire pour décret pour la voirie de l’Etat et délibération des conseils municipaux ou
généraux. Le plan d’alignement peut modifier les limites de la voie. Elle peut aussi rétrécir, élargir. Elle a en
principe un pouvoir discrétionnaire, ce sont des questions d’opportunité. CE 16 juin 1922, Charvarin.

Quand il y a un rétrécissement de la voie la partie tombe dans le domaine privé de la PP propriétaire. Si

l’administration peut vendre cette parcelle du domaine privé, les riverains ont un droit de préemption.
Au cas d’élargissement, le plan d’alignement transfère la propriété) la PP et l’alignement apparaît comme un
outil d’expropriation.

Ce transfert rendu possible par le plan n’est cependant pas immédiat. Il est immédiat quand l’alignement porte
sur des terrains nus. Pour les terrains construits, le plan d’alignement rend possible le transfert de propriété mais
ne l’impose pas immédiatement. L’effet attributif de propriété est reporté dans le temps.

Le plan d’alignement établit une servitude de reculement sur les immeubles bâtis. Le propriétaire ne peut plus
faire sur cet immeuble des travaux confortatifs et le laisser évoluer vers sa ruine. L’effet translatif de propriété
est reporté lorsque l’immeuble est ruiné. La valeur de son immeuble par rapport à quoi sera calculé son
indemnisation. Aspect de spoliation.

Cette procédure très efficace est très utilisée au début, est assez agressive à l’égard de la propriété privée, des
riverains. C’est un substitut de l’expropriation et ne pste pas les garanties de l’expropriation. C’est un mode de
cession forcée de la propriété.

Il comporte donc des limites, dégagées par la jurisprudence et par les textes.
- L’indemnité due au riverain frappé d’une servitude de reculement, est calculée comme en matière
d’expropriation, c’est l’intégralité de son préjudice qui doit être réparé.
- alignement sanctionné sur le terrain du détournement de pouvoirs, de procédure. Limite dégagée par la
jurisprudence. Cet aspect attributif de l’alignement est cantonné. Il ne peut servir qu’à réaliser un simple
élargissement ou redressement de la voirie.

Cet alignement passe par un procédé de dialogue indiv avec l’administration

B) L’alignement individuel

C’est une décision indiv prise par l’administration par laquelle elle indique en applicartion du plan d’alignement
la limite de sa propriété par rapport au DP. Cet alignement iondiv, mise en œuvre du plan, c’est un acte déclaratif
qui doit obligatoirement être demandé par le propriétaire chaque fois que le propriétaire doit bâtir sur son terrain
et lors de certaines transactions. En contrepartie, l’administration a l’oblig de délivrer cet alignement, refus
susceptible de REP et peut donner droit à DI.
C) Question de l’avenir de la procédure de l’alignement

50
Confusion possible avec les plans locaux d’urbanistes – En fait, les locaux urbanistes reprennent les
alignements. Les deux institutions demeurent avec leurs effets propres. Alignement urbaniste n’a aucun effet sur
les propriétés, pas d’expropriation de terrain nu et ne comporte aucune servitude de reculement. Doc
prévisionnel dépourvu de tout effet foncier.

Conformité aux principes constitutionnels et conventionnels – Cass. 6 janv. 1994, Consorts Baudon de
Mony (arrêt de principe). La Cour affirme qu’un transfert de propriété non demandé par le propriétaire ne peut
intervenir qu’à la suite d’une procédure régulière d’expropriation, régie par le code de l’expropriation et qui
obéit aux principes gnx de la DDHC 1789 qui régissent l’expropriation, si ce n’est que pour des … et moyennant
une juste et préalable indemnité. La procédure d’alignement est-elle conforme à ces principes ? on peut en doter
et la jurisprudence Baudon de Mony, not du point de vue du caractère juste et préalable de l’indemnisation. En
réalité, le fait d’expropriation est dans la servitude de reculement et à ce stade il n’y a pas d’indemnisation.

Tant qu’il n’y avait pas de ctrl de constitutionnalité, le débat était théorique sur ce terrain. En revanche, la
question de sa conventionnalité au protocole n°1 Conv EDH pose pb. La conv EDH a une interprétation large de
la notion de biens. Ce protocole est moins exigeant que la DDHC 1789 dans la mesure où il n’exige pas de
préalable indemnité mais il impose en revanche un principe de proportionnalité donc l’indemnisation doit être
appréciée de façon proportionnée à la servitude de reculement. Le mécanisme d’indemnisation de l’alignement

Section 2. Le contenu des rapports de voisinage

Les charges réciproques dans le droit privé sont aménagées par le mécanisme des servitudes réelles organisées
par la loi ou par voie de convention. Les servitudes subsistent au changement de propriétaire des fonds. C’est la
traduction de rapports physiques d’exigence, de nécessité entre fonds riverains.

Ces rapports entre fds voisins ont prix une importance éco nouvelle s’agissant du DP avec de grandes opérations
d’aménagement, qui ont établi des délimitations dans l’espace. La bonne gestion éco des ces dépendances
implique d’intercaler des dépendances publiques et des dépendances privées. La pratique des volumes a donné
une nouvelle actualité à ce pb de rapports entre voisins. La question des servitudes sur le DP a été réactualisée
par le propriétaire domanial.

Le pb est réglé en droit privé par les servitudes. Transposition de cet arsenal juridique aux rapports entre fonds
privés et publics ou org juridique différente ?
Jèze a dit pas de transpo possible entre, rapports devaient être traités différemment car fonds publics impliquent
servies rendus au fonds commun. Lorsque le fonds public est fonds servant …

§1. Les charges de voisinage au profit du domaine public

1°) toutes les servitudes du droit privé sont accessibles au propriétaire public. Le bénéfice de ces servitudes sur
les fonds privés voisins ne peut que servir, améliorer l’affectation. Les servitudes légales prévues par le code
civil existent au bénéfice du DP. La jurisprudence l’a admis de longue date et not à propos de la mitoyenneté. Le
DP peut imposer au propriétaire riverain alors que l’inverse n’est pas vrai. Non réciprocité des charges dans la
domanialité.

2°) La PP a tous les droits du propriétaire mais a-t-il des droits en plus ? On considère que la réponse est
affirmative, que les PP peuvent imposer des servitudes réelles administratives sur les fds privés.
- Les servitudes d’urbanisme sont des charges imposées au propriétaire privé mais ce ne sont pas des servitudes
au sens du code civil. Ce ne sont pas des rapports de fonds à fonds, il n’y a pas de fonds dominant. L’appellation
de servitudes est approximative. C’est une réglementation de police de l’esthétique. Ces servitudes sont
nombreuses.
- en revanche, il y a de véritables servitudes mettant en relation. Oblige le fds privé servant à supporter certaines
charges au bénéfice du fonds public en plus des servitudes civiles. Elles ne sont pas les servitudes d’urbanisme.
Ex : servitudes de fouilles, de visibilité au croisement de la voirie lui imposant de ne pas construire. Ces
servitudes ont été renouvelées au profit des fonds dominants des voiries autoroutières (réverbère lumineux
installé sur une fonds privé), servitude de passage le lg des cours d’eau, servitudes au profit du domaine
ferroviaire ou encore militaire qui consistait à ce que soit établi plusieurs zones appropriées par les personnes
privées mais supportant des servitudes.
Il existe d’une applicabilité de plein droit des servitudes au profit du DP + des servitudes spécifiques selon les
dépendances.

51
 §2. Les charges de servitudes au bénéfice du domaine public

Les propriétés ont besoins de ses rapports réels pour exister et faite du DP un fonds servant. Réponse tendant à
substituer un régime de droit public à un règle de droit propriété.

Servitudes établies par la loi, les charges légales de voisinage = principe de la non applicabilité au DP. On ne
peut pas lui imposer une cession de mitoyenneté.
CE 2 mars 1994, Société ESCOTA.
Une partie de cette exclusion des servitudes légales est le fait qu’existe des solutions analogues sur le DP. Ce
sont les aisances de voirie sur le DP au bénéfice des commerçants.

Art L. 2122-4 CG3P règle la question dans le sens de la possibilité de ces servitudes conv sur le DP qui sont
celle du C.civ (renvoi à art 639 C.civ) elles ne sont possibles que si elles tous compatibles avec l’affectation du
bien public.

Chapitre 2. Aisances de voirie

Ça désigne exclusivement la voirie routière. Pèse des charges au bénéfice des voisins de ces voies publiques.
C’est le droit d’accéder au DP,n d’ouvrir des vues sur le DP et le droit d’écoulement des eaux sur le DP au
bénéfice des voisins. Elles ont été considérées historiquement comme de véritables servitudes, particulières.
Aujourd’hui, on considère qu’elles découlent de l’affectation du domaine routier.

Les aisances de voirie sont limitatives. Il n’y a pas d’autres charge automaiques légales. Le voisin du DP n’a pas
de droit de priorité pour obtenr uen occuaption privative duDP. Elles n’existent que sur la voirie routioère(exit
domaine maritime et spécial). Des txts spécifiques ont écarté ces aisances de voirie pour les autoroutes, certianes
routes touristiques, les pistes cyclables. Ona une réduc des aisances de voirie à l’intérieur meme du DP routier.

Ces aisances de voirie sont fondées sur ‘laffetcation du bien. Leur caract-ère réel a disparu. Avec une serviture
réelle, la chareg pesnat sur le fd servant survit au chnagement de l’ »affectation dubien. En ravanche, dès lors
que les aisances trouvent lleur chanegment dans l’afectation de la voie publique, elles sont tributitaires decette
affetcation.si la voie est désaffectée, le rapport réel disparaît. La charge bénéficiant au fds dominant, disparaît
sans indemnité. On considère qu’en cas de désaffectation de la voirie, et enc as de vente de cette partie de la
voirie, le voisin a un droit de préemption sur cette partie.

Titre 3. Les biens du domaine privé

Ce sont les biens appartenant aux PP, pour lesquels il n’y a pas de régime de domainalité publique qui se
superpose au droit de propriété. Les PP sont donc propriétzaires dans les conditiosn du droit cmn. Ces propriétés
sont banalisées. Le droit s’appliquant aux biens privés des PP, c’est le droit privé et donc le contentieux qui peut
surgir à l’occasion de la gestion de ces biens est judiciaire.

Le propriétaire est une PP. donc dans l’exo de ces cptces de propriétaires il a git dans un cadre de droit public
psq il est une autorité de droit administratif. Un certain nb d’élts détachables correspondant à l’exo de cptces
administratives obéit à des règles sanctionnées par le droit administratif. Il y a donc une réapparition du droit
public pour organiser l’action administrative. Cette charge de droit public est de plus en plus importante. Le
contentieux administratif du domaine privé est important.

PARTIE II. LES MODES DE CESSION FORCEE

PPP : acquisition forcée de biens appartenant à des tiers. Ces instruments de cession forcée montrent
l’unilatéralité du droit administratif. On a deux procédures principales : l’expropriation et la réquisition. Ce sont
toutes deux des procédures de contrainte de force juridique qui au nom de l’IG permettant à l’adm de
s’approprier des biens et obliger le propriétaire de ces biens à s’en dessaisir. Ces procédures contraignantes sont

52
étroitement encadrées par la loi, elles reposent sur un équilibre, préservation de la propriété privée et l’IG. Une
procédure légale et des garanties sont donc prévues.

Différences : 1° l’expropriation ne peut porter que sur un immeuble alors que la réquisition a un champ
d’intervention plus large et peut porter des immeubles, des meubles, des services, des réquisitions d’entreprises
(pour certaines catastrophes). 2° L’expropriation est toujours ouverte, les PP peuvent décider de recourir à
l’expropriation. En revanche, la réquisition doit être déclarée, considérée comme procédé exceptionnel pour
servir le principe de continuité des SP. En général, un décret ouvre cette procédure de réquisition. En outre, la
réquisition n’est pas définitive et est limitée dans le temps, limitée et justifiée par la continuité du SP alors que
l’expropriation est définitive et irréversible. Il y a donc une parenté mais des différences qu’on retrouve aussi ds
les garanties seront plus grandes pour l’expropriation que pour la réquisition.

Sont apparus récemment des privilèges préférentiels, correspondant à un mode d’acquisition des biens :
- le droit de préemption. Il apparaît traditionnellement dans le bail rural. Le droit administratif en fait
maintenant un très large usage. Il l’a récupéré dans le monde rural en confiant aux SAFER (sociétés publiques)
instituées dans chaque dpt en leur reconnaissant un droit de préemption sur les terres agricoles afin de favoriser
des opérations de remembrement pour une meilleure exploitation agricole (objectif : acheter pour revendre,
équilibre financier). Il est adopté également par le droit de l’urbanisme. Le droit de préemption pour la réal de
certaines zones, institution d’un droit de préemption urbain reconnu aux maires sur certaines communes. C’est
quelque chose de très utilisé. Dans les zones où il est institué, le propriétaire qui veut vendre doit remplir une
déclaration d’intention d’aliéner qu’il adresse à la mairie. Elle désigne le bien qu’il veut vendre (caractéristiques
et prix). La collectivité peut exercer son droit de préemption soit en se substituant à l’acquéreur au prix fixé, soit
en baissant le prix... Le propriétaire peut ne pas vendre, mais le plus souvent il se ranger derrière vente à prix
moindre. Pas d’expropriation, irruption PP dans l’acquisition d’un bien. Il faut un motif d’IG pour justifier ce
droit de préemption urbain (DPU), il est parfois utilisé comme simple instrument de régulation du marché
foncier, CE a considéré que c’était une utilisation abusive. La décision doit être motivée.
- le droit de priorité apparu par loi du 13 juill. 2006 prenant mesures favorables au dvpt du logement
social dans les collectivités. Ce droit de priorité est consenti aux communes au profit de vendeurs publics. C’est
donc un mécanisme entre PP. lorsque ces coll publiques vendent, elles doivent par priorité proposer le bien aux
communes et le proposer au prix fixé par le service des domaines. Avant meme de pouvoir vendre, on propose à
un prix déterminé aux communes l’acquisition d’un bien. Ce prix est en général inférieur à celui que proposerait
un acquéreur ordinaire.
- le droit de rétention concernant les meubles, objets présentant un intérêt national d’histoire ou d’art.
Loi 3 juin 1941. Etat a la possibilité de retenir le bien, de se substituer en achetant le bien au prix fixé par le
propriétaire sauf s’il est abusif. Principe : vente au prix fixé (différent avec expropriation où on peut avoir
recours au juge de l’expropriation).

Chapitre 1. L’EXPROPRIATION POUR CAUSE D’UTILITE PUBLIQUE

(« nécessité publique » - DDHC)

Section 1. Les principes et les bases du droit de l’expropriation

§1. Historique

Expropriation = opération adm par laquelle l’administration oblige une pers privée lui céder la propriété d’un
immeuble au nom d’une considération d’IG et moyennant une indemnisation juste et préalable. Prérogative
exorbitant de la puissance publique et portant sur la propriété inviolable et sacrée. Il faut des garanties car on
touche à la propriété privée d’où intervention du JJ, gardien de la propriété privée selon la C°.

Issu du droit retrait de l’ancien régime. Les principes datent de la révolution et de l’Empire.

 3 principes essentiels :
- l’expropriation suppose une utilité publique
- la compensation pécuniaire, une indemnisation juste et préalable à la dépossession.
- l’intervention du JJ, gardien de la propriété privée avec pour conséquence que seul lui peut prononcer le
transfert de propriété. Cette intervention du JJ a meme été étendue à la fixation d’indemnité.

 Evolution :

53
- Lois de 1833 et 1841 instituent des jurys d’expropriation, les gros propriétaires. Ce sont les contribuables. Dans
ces jurys, l’intérêt des propriétaires sera balancé par l’intérêt du contribuable.
- décret loi du 8 août 1935 : abandon du syst des jurys, nouveau mode de fixation de l’indemnité, multiplication
des régimes spéciaux d’expropriation.
- 1958-1959 : nouveau code de l’expropriation réorganisé en 1977 et la codification de deux décrets de 1959 pris
sur la base d’une ord du 23 oct. 1958 de l’art 92 C° (ord prise dans temps limité pour mise en place des
institutions).

§2. Les sources actuelles

Deux décrets du 28 mars 1977 reprenant largement l’ord de 1958 et les décrets de 1959. la partie réglementaire
est très peu importante dans le code de l’expropriation (problèmes de compétence) car la propriété privée relève
du domaine de la loi. On est à l’aube d’une nouvelle codification.

La loi du 9 déc 2004 d’habilitation prévoit dans son art 85 la possibilité d’abroger l’ord de 1958 et de modifier le
code de l’expropriation afin d’y inclure des dispositions de nature législative qui n’ont pas été codifiées =>
codification à droit constant. On a cependant envisagé de l’annexer au CG3P. C’était un mode d’acquisition des
biens des PP mais ça n’a pas été retenu. La durée de l’habilitation de la loi s’est écoulée donc le gvt n’est plus
habilité à faire ce nouveau code par voie d’ordonnance.

Aujourd’hui, il y a un projet de code dans les cartons de la commission de codification ? Elle ne change rien
dans le fond.

§3. Les bases constitutionnelles et conventionnelles de l’expropriation

A) Les bases constitutionnelles

Art 17 DDHC 1789 : « la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé si ce n’est
lorsque la nécessité publique reconnue par une procédure légalement constatée l’exige et sous la condition
d’une juste et préalable indemnité ».

Il doit y avoir une déclaration d’utilité publique et préalablement une recherche. Procédure qui passe par une
enquête publique, permettant de faire apparaître une utilité publique et légalement constatée c'est-à-dire
déclarée : conditions constitutionnelles. Instrument juridique qui trouve son fondement dans la Constitution. Pas
de distinction entre la propriété mobilière et immobilière, elle ne concerne que la propriété immobilière, elle est
principalement en cause.

CC 25 juill. 1989 : PFRLR dégagé dans cette décision = la fixation définitive du montant de l’indemnité relève
nécessairement constitutionnellement de l’intervention des tribunaux judiciaires. L’indemnité juste et préalable
doit couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain avant la prise de possession par l’administration.

B) Les bases conventionnelles

1- La protection des biens

Protocole n°1 sur la protection des biens ayant la meme autorité juridique que la Convention EDH. Al.1 « Toute
personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour
cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes internationaux du droit
international ». A la différence du texte français, il n’y a pas exigence d’une indemnisation.

Sur cette base, la CEDH a eu une interprétation dynamique des dispositions conventionnelles. Elle a adopté une
jurisprudence très protectrice des biens.

Protocole relatif à la protection de biens : CEDH a considéré qu’il ne s’agissait pas seulement des biens
immobiliers et a eu une interprétation large des biens. Quand une propriété est l’objet d’une modification de
tracé de voirie porte atteinte au bien. Elle a considéré qu’une espérance légitime des créances était des biens
qu’il fallait protéger (arrêt sur un bidonville installé sur le DP Turquie). Ça a posé un pb s’agissant des servitudes
d’urbanisme, fausses servitudes qui sont des restrictions apportées au droit de propriété. Le principe est que ces
servitudes ne sont pas indemnisées. C’est le principe posé par le code de l’urbanisme. Il y avait atteinte aux

54
biens, au droit de propriété. Quand elle est suffisamment caractérisée, elle donnait droit à une compensation
indemnitaire (CEDH 29 nov. 1993, Phocas c/ France confirmé par la suite).

Ça a conduit à une évolution jurisprudentielle des juridictions françaises dont on peut se demander si elle est
suffisante. CE 3juill. 1998, Bitouzet, il admet que l’indemnisation puisse être requise en cas de charges
spéciales et exorbitantes hors de proportion avec l’IG qui poursuit la servitude. Il peut y avoir une indemnisation
en cas de préjudice anormal et spécial.

Cette référence à la proportionnalité amène à la réintroduction de l’indemnité qui n’est pas dans le txt. CEDH a
interprété le txt comme devant obéir au principe de proportionnalité. Il faut un juste équilibre entre l’atteinte
poursuivie et l’intérêt s’attachant à la protection de la propriété.

2- La procédure d’expropriation

Art 6§1 Convention EDH : existence au droit d’avoir recours à un tribunal juste et impartial. Dans la fixation de
l’indemnité, JJ agit à travers la juridiction de l’expropriation. Depuis la réforme de 1958, c’est un magistrat
unique à coté duquel siège un commissaire du gvt, directeur départemental des domaines, un fonctionnaire
expert du marché foncier local. C’est un expert qui fait partie de la juridiction et en meme temps il est partie au
litige.

Pose le problème de l’impartialité de la juridiction de l’expropriation pourtant alertée par la doctrine et la Ccass.
CEDH 24 avril 2003 Ivon c/ France qui condamne la France pour une inconventionnalité tenant à la structure
de sa juridiction d’expropriation. S’ensuit un décret de 2005 modifiant l’org de la procédure devant la juridiction
de l’expropriation mais pas suffisamment (à compléter).

Section 2. Les conditions d’emploi de l’expropriation

Ces conditions sont de moins en moins contraignantes (juge et législateur moins exigeants), donc extension du
champ de l’expropriation concernant les titulaires du pouvoir d’exproprier, les biens susceptibles d’être
expropriés, les buts légitimes de l’expropriation, les bénéficiaires de l’expropriation (l’expropriant n’est pas le
plus souvent le bénéficiaire directe de l’expropriation).

§1. Les titulaires du pouvoir d’exproprier

Ces personnes sont moins nombreuses que ceux qui peuvent bénéficier de l’expropriation.
Distinction entre :
- ceux habilité à mettre en œuvre, l’expropriation (l’initiative de l’expropriation est assez dispersée)
- ceux habilités à conduire l’expropriation (l’Etat conserve un monopole de l’expropriation).

A) Les personnes habilitées à mettre en œuvre l’expropriation

Elles sont de plus en plus nombreuses : Etat, CT dans le cadre de leur spécialité pour satisfaire un intérêt public
local. EP et les autres PP spéciales ne sont pas à l’origine du pouvoir d’exproprier. On ne le reconnaître qu’à
certains EP par des txts spéciaux. De plus en plus d’EP se voient dotés dans leurs attributs de ce pouvoir
d’exproprier.
CE 17 mars 1972, Ministre de la santé publique c/ Levêque : EP, meme sans texte spécial, parce qu’elles sont
PP, peuvent exproprier.

Les PP, parce que elles sont PP et donc gestionnaires de l’intérêt général, sont titulaires de ce pouvoir
d’exproprier. Ce pouvoir a aussi été reconnu à des personnes privées : concessionnaires d’usages publics, les
sociétés d’aménagement, certaines sociétés privées (leurs txts institutifs qui leur ont reconnu ce pouvoir).

On a donc une certaine dispersion de l’initiative de l’expropriation qui ne répond plus à un critère organique
mais fonctionnel, satisfaction de l’IG.

B) Le monopole de l’Etat sur la conduite de la procédure d’expropriation

Ce principe qui ne comporte pas d’exception veut que les procédures d’expropriation soient toujours conduites
par l’Etat quelque soit la collectivité expropriante et les bénéficiaires de l’expropriation. C’est de l’Etat

55
qu’émane l’acte qui ouvre la procédure d’enquête publique, la déclaration d’utilité publique, les arrêtés de
cessibilité, actes pris par l’Etat au nom de l’Etat. Ce sont presque toujours des autorités déconcentrées, le préfet,
le maire en tant qu’adjoint de l’Etat. Ces autorités de l’Etat ont un assez large pouvoir discrétionnaire dans la
conduite de la procédure à la demande de la collectivité. Ce maintien de la cptce de l’Etat dans ce domaine
considéré comme une survivance de la tutelle de l’Etat. L’expropriation a contourné la décentralisation (rapport
récent du CE).

On a ajouté la déclaration de projet qui est un acte de la coll locale, sorte de confirmation de son initiative en
cours de procédure. Système uniformisé entre les mains de l’Etat. Il est resp de la conduite de l’expropriation, il
en est donc responsable (refus abusif, mauvaise conduite de la procédure). Il peut en résulter un préjudice pour la
collectivité. Des décisions dans lesquelles les collectivités expropriantes demandent réparation à l’Etat pour le
préjudice qu’elles ont subi du fait de la mauvaise conduite d’une expropriation. C’est une responsabilité pour
faute. CE 6 oct. 2000, Cmne de Meylan : Etat condamné pour préjudice né d’une emprise irrégulière. Cmne se
retourne contre Etat.

§2. Les biens susceptibles d’être expropriés

Les biens relevant du DP ne peuvent pas être expropriés = droit positif.

Pour le reste, les immeubles et les droits réels immobiliers peuvent être expropriés.

Ces immeubles peuvent expropriés en tout ou partie. Le sous-sol peut être exproprié indépendamment de la
superficie. Elle peut aussi se faire en volume. La possibilité d’exproprier des droits réels. Il fallait exproprier
l’immeuble, sur lequel qqn titulaire du droit réel.

En revanche, on ne peut pas exproprier pour créer des servitudes. L’expropriation n’est pas en principe possible
pour créer des occupations temporaires. Ce principe a été écorné par CE 26 juill. 2006, ministre de l’équipement
et des transports qui admet l’expropriation de parcelles à des fins d’occupation temporaire. Les biens privés des
PP sont expropriables comme les biens privés des personnes privées.

§3. Les buts de l’expropriation

Nécessité publique -> utilité publique : justificatif de l’expropriation.

Conception initiale : expropriation ne peut etre utilisée pour la constitution du DP. A cette notion, se substitue
idée que IG nécessite l’expropriation. Dès lors que l’opération obéit à un IG, l’expropriation est justifiée CE 20
déc. 1938, Cambieri : l’utilité générale suffit.

IG plus large de la nécessité publique et que le SP. Notion très large. Cet élargissement est le fait de la
conjonction de la loi et de la jurisprudence qui ouvre l’expropriation à des situations où il n’y a pas vraiment de
nécessité publique.

A) La loi

Sur la base de txts spéciaux dans différents domaines qui participent de l’expropriation se fait pour les
conservations des sites, des monuments. On exproprie de manière plus large que nécessaire pour en profiter et
remembrer les parcelles. Logement familles nombreuses, réal de zones urbaines, commerciales et artisanales (IG
diffus), terrains de sport…

B) La jurisprudence

IG suffit. Il est assez facilement reconnu : aménagement desserte d’un parc de loisirs, CE 21 juill. 1989,
Association de défense c/ Astérix.

Si l’expropriation satisfait un intérêt privé, elle peut aussi satisfaire un IG donc elle est justifiée.

Extension dans un domaine particulier. IG national dont sont garants les institutions nationales. L’expropriation
peut être utilisée pour la satisfaction d’un intérêt public d’un Etat étranger. CE a conception extensive de cet
IG justifiant l’expropriation.

56
Installation de bâtiments d’institutions étrangères en France : CE a dit expropriation justifiée, sur le fondement
de la convention de Vienne de 1961 qui prévoit que l’Etat accréditaire doit soit faciliter l’acquisition sur son
territoire des locaux nécessaires à la mission de l’Etat étranger soit aider Etat accréditant à se procurer des locaux
d’une autre manière. Obligation internationale de l’Etat français. En dehors champ d’application convention
Vienne, CE a admis qu’un intérêt mis en avant par Etat étranger puisse justifier une expropriation.
CE 13 mai 1959, Defossez : CE a admis utilisation expropriation pour construction dépôt d’essence.

Avis CE 14 oct. 1997 sur questions administratives (capter eau du Rhône pour alimenter ville de Barcelone).
Expropriation possible, projet susceptible de revêtir caractère d’utilité publique au regard du droit de
l’expropriation, dans IG d’une coopération européenne aussi.

Conception large, compréhensive de l’IG.

Différente est la question de savoir si on peut exproprier des biens étrangers en France. Réponse affirmative dès
lors qu’on met en œuvre les garanties. Limite : réseau d’immunités concernant les bâtiments de représentation
étrangère concernant les biens et les finances. En matière de gestion de ces immunités, les règles du DIP
s’appliquent.

§4. Les bénéficiaires de l’expropriation

Elargissement des catégories de bénéficiaires. Initialement, bénéficiaire = expropriant. Elle sert à constituer le
DP. Sur la base de txts mais aussi en dehors, expropriation pour un tiers prévue dont l’intérêt importe à
l’expropriant mais sans appropriation du bien par celui-ci.

Loi foncière du 6 août 1953 qui consacre la possibilité d’expropriation au profit de constructeurs privés pour la
réalisation de logements dans des conditions fixées par des cahiers des charges qui expriment IG qui s’attache à
cette opération. Réal IG passe par opérateurs privés et non par collectivité publique expropriante.

Généralisation du procédé par d’autres txts. SAFER dotés de ce pouvoir d’expropriation pour compte de tiers.
Exploitations agricoles remembrées. Expropriation reconnue par loi de 1964 pour lutter contre la pollution des
eaux, pour la protection des monuments historiques. A partir des 1950’s, le CE a admis ce type d’expropriation
même sans txt assez largement au profit d’entreprises privées assumant une tache d’IG (elles ne deviennent pas
expropriants). Admis pour des syndicats professionnels. CE 20 déc. 1935, Etablissement Vézia concernant des
sociétés de prévoyance dans les colonies, institutions privées. Les colonies, PP, pouvaient exproprier pour ces
sociétés de prévoyance.

Section 3. La procédure d’expropriation

Sous-section 1. La réforme de 1958-1959

§1. Les raisons de la réforme

Cette réforme par voie d’ordonnance de l’art 92 C.

Raisons de cette réforme. Procédure traditionnelle formaliste rigide et lente. Lenteur présente inconvénients pour
tout le monde. Elle se fait succéder 3 phases essentielles qui ne peuvent pas empiéter l’une sur l’autre :
¤ Phase administrative : identification du bien + déclaration de l’IG
¤ Phase judiciaire : transfert de propriété + fixation de l’indemnité
Depuis 1965, les régimes spéciaux (163) se sont multipliés de sorte que la procédure de droit commun est
d’utilisation exceptionnelle. Organisations différentes sont mobilisées.Système de fixation de l’indemnité n’est
pas stabilisé. Difficulté profonde. A l’origine, indemnité fixée par les conseils de préfecture. Opinion publique
mécontente. Loi 8 mars 1810 : principe posé que JJ a cptce pour fixer indemnité, sol reprise par la suite et
aujourd’hui constitutionnalisée (PFRLR). Loi de 1831 adopte le système du jury de propriétaires, juridiction
spécialisée qui sont chargés de fixer l’indemnité. Ce système fonctionne mal, les propriétaires font renvoi à une
expertise longue et onéreuse et sentiment que la fibre propriétaire l’emporte sur la fibre contribuable (indemnité
importante). Loi de 1914, jury présidé par un magistrat mais succès reste limité. Loi de 1935 crée commission
arbitrale, juridiction spécialisée non permanente, constituée pour chaque affaire, pas de tradition de cptces.
Système fonctionne toujours mal.

57
Expropriation a changé de format. Expropriation d’un immeuble pour une réalisation déterminée, elle devient
expropriation par zone pour réal de grands projets d’infrastructures, de grand format dans une perspective
d’aménagement du territoire.

§2. Les grandes lignes de la réforme

Cette réforme n’est pas une révolution. On conserve du système antérieur que le transfert de propriété relève du
JJ et par la suite, on voudra confier ce transfert au JA (objection de constitutionnalité).

Phase adm ps jud pour prononcer transfert de propriété. Nécessité enquête préalable pour établir l’IG,
susceptible d’être contestée par recours. Caractère juste et préalable de l’indemnité. Préalable s’entend de la
dépossession et non du transfert.

Innovations de la réforme :
- suppression des procédures spéciales existantes jusque là trop nombreuses remplacées par une procédure de
droit commun (aménagements en cas d’urgence ou d’extrême urgence). Loi 10 juill. 1970 crée une
procédure spéciale pour les habitations insalubres, une loi de fév. 1995 pour empêcher de construire car ces
biens sont des risques pour une catastrophe naturelle.
- Accélérer la procédure : on permet de faire chevaucher les différentes étapes. Passage à la phase de
l’indemnité avant fin de la phase administrative.
- Réaménagement de la procédure d’indemnisation : JJ permanente composé d’un magistrat permanent
désigné par la CA et auprès du siège et un commissaire au gvt, sorte d’expert intégré à la juridiction.
- Adoption de dispositions spécifiques : bénéficiaires de l’expropriation peuvent être plusieurs.

Sous-section 2. La phase administrative

3 catégories d’actes constitutifs :

- enquête préalable devant faire apparaître auprès de ceux consultés la réalité de l’objectif d’IG poursuivi par la
collectivité expropriante. Elle est fondée dans la constitution.
- déclaration de l’utilité publique par AAU susceptible de REP. Il faut savoir quelles sont les propriétés
concernées, quels sont ceux qui ont des droits réels et des droits personnels. Ce travail d’investigation du maire
passe aussi par les arrêtés préfectoraux le plus souvent de cessibilité.
- application individuelle de la déclaration d’utilité publique.

Ce sont des actes relevant des agents de l’Etat. Manifestation du monopole de l’Etat. Ils ont un certain pouvoir
discrétionnaire de continuer la procédure sur lesquelles le juge n’exerce qu’un contrôle restreint.

Responsabilité de l’Etat engagée en cas de problèmes car actes d’autorités de l’Etat. Actes illégaux, constitutifs
de faute causant préjudice, victime du préjudice (collectivité expropriante le plus souvent).

1. Enquête préalable

Organisée selon formes très variées avant 1958 qui a unifié la procédure. Recueil avis des collectivités des
organismes publics et privés intéressés à la réal du projet et des particuliers sur l’utilité du projet en cause.
Information passe par constitution d’un dossier qui se fait par un commissaire enquêteur qui fera bilan à la fin.

A) Le dossier

Il doit comporter, quand il porte atteinte à environnement, une étude d’impact pour voir si la protection de la
nature est préservée. Etude extérieure à l’administration pour connaître les conséquences de la réalisation en
cause.

Loi de 1976 complétée par décret 12 oct. 1977 fixant nomenclature des opérations appelant une étude d’impact.
2 niveaux : étude et notice d’impact. Sur le fondement de cette étude d’impact sera prononcé l’enquête publique.

B) L’enquête publique

Elle a fonction précise de recueillir le max d’infos auprès du public intéressé, le résultat de cette enquête
permettant de confirmer qu’il y a utilité publique ou non. Appréciation utilité publique appartient à

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administration qui se sert enquête publique pour avoir point de vue élargi. Art R. 11-3 et s C. expr. (enquête
ordinaire).

Cependant, une loi sur la démocratisation des enquêtes publiques du 12 juill. 1983est intervenu a sensiblement
révisé la procédure d’enquête en la performant et la rendant plus démocratique, consistant en des réunions
publiques. Réforme d’enquête publique mais pas champ d’application général, elle ne s’applique que pour les
enquêtes susceptibles d’affecter l’environnement. On a posé une liste des opérations considérées comme
affectant l’environnement et relevant donc des enquêtes démocratisées. Décret de 1985 complété par voie
réglementaire régulièrement fixant cette nomenclature.

Donc 2 enquêtes : ordinaire pour les opérations n’affectant pas environnement et une démocratisée pour
opérations visées dans décret de 1985. Enquête est toujours obligatoire dans l’une ou l’autre. On a pu penser
qu’il était toujours possible de procéder à procédure démocratisée car plus performante. Parfois utilisée alors
même que opération envisagée ne figurait pas dans décret de 1985. CE 8 mars 1991, Ville de Maison-Lafitte.

1. L’enquête ordinaire
Commissaire-enquêteur aura pour vocation de conduire la procédure de l’enquête, de la clore et de donner son
opinion sur le caractère ou l’absence caractère UP. Commissaire désigné par le préfet. La loi du 27 février 2002
a prévu sa nomination par le président du TA sur proposition du préfet. Il constitue une notice auprès
expropriant, et informe public de la possibilité de consulter ce dossier, des modalités de cette consultation et de
la possibilité pour le public d’inscrire sur le dossier ses obs. conditions de durée de l’enquête variables selon les
projets. Aux termes de l’enquête, le commissaire procède aux opérations complémentaires qu’il juge bon, doit
entendre ceux qui demandent à être entendus à ce stade.

Sens de cet avis conditionne la suite de la procédure.

2. L’enquête publique démocratisée

Art R 11-14-1 C. expr. > Loi 1983, révisée (améliorée) par loi de 1993 et dernièrement par loi du 27 fév. 2002.
le droit n’est pas parfaitement stabilisé en la matière.

Désignation du commissaire-enquêteur ou de la commission d’enquête relève de la compétence du président du

TA.

Procédure plus riche, plus performante, large information sur enquête, durée ne peut pas être inf à 2 mois. Dans
conduite de l’enquête, il peut prendre à sa discrétion nb d’initiatives : auditions, convocation du maître de
l’ouvrage, réaliser des réunions publiques contradictoires dont il fixe prendre du jr et le rythme. Com peut
recueillir des contre-propositions portant même sur géographie du projet. Il pourra les soumettre au maître.
Véritable instruction contradictoire de l’utilité publique. Rapport final doit faire état de cet ensemble
d’opérations, des réponses données. S’il était défavorable, avis du commissaire-enquêteur négatif et que DUP
quand même décidée, recours formé contre la DUP bénéficie d’une procédure de sursis spé (n’existe pas dans
enquête ordinaire). Tous ces actes = actes préparatoires à la DUP donc pas de contentieux possible directement
contre ces actes.

3- La commission nationale du débat public

Loi du 2 fév. 1995 relative à la démocratie de proximité a institué une 3 ème procédure qui n’est pas une
alternative aux précédentes. Création commission du débat public dont cptces élargies par loi du 27 fév. 2002,
cette commission a une intervention qui ne s’étend que pour les grands projets nationaux d’infrastructures donc
expropriation lourde. Cette commission du débat public n’a donc pas de pouvoir de décision. Elle est composée
de personnalités qualifiées : élus, magistrats, elle est chargée de veiller au respect de la participation du public
aux processus d’aménagement d’équipements d’intérêt national de l’Etat et des autres PP lorsqu’ils présentent de
forts enjeux sociaux, économiques ou qui ont un impact significatif sur environnement.

Saisine com facultative pour certains projets. Com org débat public comme elle veut selon les débats publics.
Elle l’assure avec objectif de permettre meilleure participation du public le mieux informé. Pour cela, elle prend

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des décisions ne faisant pas grief donc insusceptibles de recours. Organisation d’un forum avec max de
pub. Com ne prendra pas de décision, elle ne se déclarera pas favorable ou défavorable au projet. Procédure
assez efficace. Institution intéressante qui ne se situe pas sur terrain du droit mais elle est une organisation de
publicité sur un débat noué sur UP d’un projet.

Au terme de ces différentes procédures, le représentant de l’Etat va déclarer ou non l’utilité publique de
l’opération envisagée.

§2. La déclaration d’utilité publique

C’est un acte adm. C’est condition constitutionnelle de l’expropriation. C’est vérification dans cas particulier
qu’on respecte bien exigence de la Constitution. Pas d’expropriation possible sans DUP mais le CE a jugé pas
lieu à DUP si ce projet n’envisage pas d’expropriation. DUP = institution liée à seule expropriation.

Le CE a même jugé DUP illégale si commune aurait pu réaliser même projet sur terrains. Utilité publique
d’exproprier et pas du projet !!

A) L’autorité compétente pour déclarer l’utilité publique

Avant 1958, toute PP pouvait déclarer UP.

Ord de 1958 a fait toute DUP par la loi. C’est exclusivement AA, pouvoir régl qui déclare UP. A cette occasion,
C. expr a dit que cette AA devait être exclusivement une autorité de l’Etat. Etat a monopole de la conduite de
l’expropriation.

Cette attitude juridique est apparue dans une période récente, relativement attentatoire au principe de libre
administration des CT et loi du 27 février 2002 a cherché une certaine décentralisation des procédures en
associant les collectivités locales dans la procédure mais elle n’est pas allée jusqu’au bout.

Avant loi de 2002, situation claire et stricte :

- DUP par décret en CE dans 2 hyp :
o 1° - si avis préalable du commissaire-enquêteur défavorable
o 2° - opération de grands travaux que l’avis soit favorable ou défavorable.
- DUP par arrêté ministériel ou préfectoral (majorité des cas).
Jurisprudence CE a admis que dans l’hypothèse où on n’était pas dans le champ du décret en CE (et donc qu’un
arrêté aurait suffi), le maître d’ouvrage public peut préférer un décret en CE : CE 12 avril 1967, société
nouvelle des entreprises d’hôtels. Car c’est une immunité contentieuse presque garantie pour MOP car recours
contentieux décret devant CE. Pré-consultation du CE.

Depuis loi de 2002, modification profonde du fonctionnement contre l’avis du gouvernement. Retour sur
monopole de l’Etat. Désormais DUP déclaré par arrêté ministériel ou préfectoral que avis de la commission
d’enquête, soit positif ou négatif. Art L 11-2 C. expr pose une liste des travaux d’opérations qui, en raison de
leur importance, seront DUP par décret (pas dit décret en CE). Renvoi décret de 2004.

Pour les CT, possibilité aux termes de l’enquête publique, avant la DUP, de faire délibérer sur résultats de
l’enquête. Consultation supplémentaire après enquête publique de l’expropriant lui permettant d’actualiser sa
position. Pas de pouvoir de décision.

B) Les délais

Délai de principe d’un an pour prononcer DUP après enquête publique. Passé ce délai, il faut ouvrir une nouvelle
enquête publique. DUP doit contemporain de l’enquête.

C) Nature juridique de la déclaration d’utilité publique

DUP = acte non réglementaire, décision d’espèce. Ce n’est pas un acte administratif individuel. C’est une
catégorie intermédiaire qui emprunte à l’acte individuel (désigne une pers auquel il confère ou retire des droits)
et à l’acte réglementaire. Régime composite.

DUP = acte à portée individuelle à travers les propriétaires et l’expropriant.

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DUP = acte réglementaire concernant son recours contentieux et sa publicité (publication et non notification), en
cela qu’il sera possible pour contentieux des actes ultérieurs de soulever par voie d’exception sans condition de
délai l’exception d’illégalité. Acte non créateur de droits considéré comme préparatoire du point de vue de la
possibilité de retrait. Pour le reste, c’est un acte individuel.

D) Les effets de la déclaration d’utilité publique

La DUP a pour effet d’ouvrir un délai pour la réalisation de l’opération. DUP n’impose pas l’expropriation
mais la rend possible. L’administration peut toujours renoncer à son projet mais les effets de la DUP pas
indéfinis. Il est toujours admis lorsque la DUP comporte un délai que ce délai s’impose.

Avant 1958, l’administration n’avait pas d’obligation à fixer un délai. Maintenant, le délai ne peut excéder 5 ans.
Au-delà, la DUP devient caduque. Prorogation possible d’un délai inférieur à 5 ans.

Faculté de délaissement : propriétaires ont possibilité de mettre en demeure l’administration d’acquérir leur
propriété sauf renonciation explicite par elle de l’expropriation entre temps.

E) Le contentieux de la déclaration d’utilité publique

Il est susceptible de recours devant le JA. IL n’y a pas besoins de notification pour le propriétaire concerné.

Etendue du contrôle : le juge contrôle la légalité externe de l’acte en question (forme, compétence…) pour lequel
il n’est pas très exigeant. Il s’étend également à la légalité interne de l’acte en question. C’est le contrôle de
l’erreur de droit, du détournement de procédure, pour lequel le juge a dvpé un contrôle actif qui ne se limite pas
à la seule question de savoir si l’opération présente un intérêt public au sens de la DDHC 1789. Il n’apprécie pas
cela in abstracto, mais in concreto dans chaque particulier.
Ex : construction d’hôtels est d’utilité publique à Nice compte tenu de la dimension des activités historiques dans
cette ville.
Ex : construction d’un hyppodrome est jugé d’utulité publiuque à Cagnes-sur-Mer mais pas dans une autre ville
compte tenu de la différence de besoins dans cette actiivté dans cette autre commune/

Dans une jurisprudence progressive, le juge a dvpé la technique du bilan avantages-inconvénients. On pèse ces
deux versants et on les mesure au regard du projet. Cette théorie du bilan rappelle le principe communautaire de
proportionnalité qui veut qu’on apprécie pas la pertinence simplement en fonction de son objet mais l’impact à
avoir sur un ensemble de considérations. Cela a été affirmé dans CE 28 mai 1971, Ville Nouvelle Est dans
lequel le juge apprécie si la déclaration d’utilité publique présente des inconvénients avec le terme qu’elle
propose. Le juge va prendre en considération des intérêts de plus en plus nombreux pour les rapporter à ce bilan.
Cette théorie correspond à une immixtion très nette du juge dans la tache administrative. Le juge refait le travail
de l’administration pour y porter un jugement et empiète sur son pouvoir discrétionnaire en le faisant reculer. Il
étend le contrôle de légalité. Si cette théorie est mise en œuvre à chaque contentieux de DUP, ce bilan n’a été
constaté négatif par le juge que dans deux hypothèses depuis 1971.
- CAA Lyon 3 janv. 1996 portant sur un projet mené par l’assemblée territoriale de Corse qui voulait
aménager de façon plus ample le parking desservant l’hôtel de région ce qui causait des inconvénients pour
les riverains particuliers et la circulation. La DUP a été annulée car la CAA a considéré qu’il y avait
suffisamment de places de parking.
- CE 10 juill. 2006, Association pour la protection du site des gorges du Verdon concernant
l’implantation d’une ligne électrique à très haute tension qui devait desservir toute la Haute-Provence et qui
passait au-dessus d’un site touristique protégé. CE a annulé la DUP au motif que les atteintes graves protées
par le projet à ce eaux de type exceptionnel excède l’intérêt public de l’opération et sont de nature à lui
retirer son caractère d’intérêt public.

Sont prises en considérations les atteintes à la propriété privée, les inconvénients d’ordre social, l’atteinte à
d’autres intérets publics. En 1975, sont nommément visés les inconvénients d’ordre écologique au passif du
bilan. Sont mis aussi en considération les inconvéneients d’ordre sociaux tenant à l’emploi. A la fin 1980’s, le
cout financier de l’opération est considéré comme un élément du nbilan (le coût des finances publiques est-il
justifié par rapport à l’intérêt général recherché). De même, le tracé de l’ouvrage a été pris en compte. Son tracé,
son emplacement peut poser des inconvénients.

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Bilan du bilan – C’est une construction intéressante du point de vue du contentieux du droit administratif. La
théorie du bilan ne s’est pas cantonnée au contentieux de la DUP. D’autre part, elle est la manifestation de
l’importance du contrôle du JA. Il va loin dans le contrôle. La théorie du bilan est indirectement une justification
de l’existence du JA. Enfin, il n’y a que dans deux hypothèses dans lesquelles ce contrôle poussé le conduit à la
censure. JA rejoint une attitude qui est celle du droit communautaire avec le contrôle de proportionnalité né en
droit français dans le contentieux des mesures de police et qui se généralise dans le domaine du droit public
économique.

Les effets de l’annulation de la DUP est une question difficile. Son annulation fait que la DUP n’a plus d’effets.
Le jugement peut être frappé d’appel. Le contentieux de la DUP est assez lent. Sur la base de cette DUP, on peut
contester mais non annuler le transfert de propriété voire indemniser. Le transfert de propriété est irrévocable
mais en même cette expropriation est sans fondement, est inconstitutionnelle. Pendant longtemps, Ccass saisie
d’un pourvoi en expropriation et entre temps la DUP est annulé. Si elle est saisie d’un pourvoi, et qu’un
contentieux de la DUP est en cours devant JA, elle surseoit à statuer après la décision du JA. Quand
l’ordonnance est définitive, il n’y a pas eu de pourvoi et intervient l’annulation de la DUP. Dès son prononcé,
l’ordonnance d’expropriation emporte transfert de propriété mais la construction ne peut plus recevoir sa
destination d’utilité publique car celle-ci est devenue illégale. L’immeuble ne peut pas faire retour au
propriétaire mais celui-ci peut demander la rétrocession… Loi du 2 fév. 1995 < art L. 12-5 C. expr dispose en
cas d’annulation par le JA de la DUP ou de l’arrêté de cessibilité, tout exproprié peut faire constater par le juge
de l’expropriation que l’ordonnance portant transfert de propriété est dépourvu de base légale. Donc cette
ordonnance est rétroactivement privée de tout effet et le propriétaire est considéré comme n’avoir jamais été
exproprié. Il faut que l’exproprié le demande, il n’y a pas d’effet automatique, il faut un contentieux. Si le retour
en propriété est devenu impossible (l’administration a pris possession puisqu’elle a indemnisé et a démoli
l’immeuble). Dans ce cas, la solution est indemnitaire, elle entre dans l’expropriation indirecte. Ayant réalisé une
telle opération, elle doit indemniser le propriétaire et cette indemnisation vaut ordonnance d’expropriation.

§3. L’arrêté de cessibilité

Ces arrêtés sont des actes individuels qui vont identifier tous les titulaires de droits sur les immeubles concernés.
On leur indique qu’ils se situent. C’est l’application particulière de l’expropriation. C’est une opération de la
phase administrative. C’est un travail conduit par le préfet. Dans la plupart des cas, cette notification appelle une
nouvelle enquête pour savoir qui est propriétaire. Cette enquête parcellaire vise à identifier les parcelles
concernées par l’expropriation, et donc les propriétaires, les titulaires de droits réels sur les biens et les autres
intéressés. Il peut se faire que lorsque l’expropriation n’est pas assez étendue et que l’enquête n’est pas
nécessaire. On peut la faire avant que la DUP ne soit intervenue.

Cet arrêté n’a pas à être motivé, il est notifié et désigne chaque titulaire concerné. Du point de vue du
contentieux, l’arrêté de cessibilité permet de relancer le contentieux de la DUP avec cette limite de l’illégalité de
la DUP mais pas la nullité de la DUP : exception d’illégalité. La DUP n’est pas un acte réglementaire donc en
principe cette exception ne joue qu’à l’égard des actes réglementaires mais jurisprudence a décidé d’en faire
bénéficier la DUP bien > CE 29 juin 1951, Lavandier.

Sous-section 3. La phase judiciaire

L’expropriation suppose elle-même le juge judiciaire. Cette phase a profondément modifiée par la réforme de
1958. Désormais, c’est le même juge qui va prononcer l’expropriation judiciaire et fixer l’indemnité. Elle peut
intervenir à n’importe quel moment. Le juge de l’expropriation est un juge spécial permanent. On a créé un juge
foncier, spécialisé au sein de l’ordre judiciaire.

§1. La juridiction de l’expropriation

C’est une juridiction permanente départementale (1/département) créée en 1958, composée en première instance
d’un juge unique et qui est complétée en appel par une chambre de l’expropriation.

Les juges de l’expropriation sont désignés dans chaque département parmi les magistrats du TGI. Auprès de ce
juge foncier, a été introduit en 1962 le commissaire du gouvernement. L’idée qui a présidé à son institution
auprès du juge de l’expropriation est une idée de célérité. On ne voulait pas que le juge de l’expropriation
renvoie et se décharge sur un expert, le directeur départemental des domaines qui connaît le marché foncier. Ce
n’est donc pas pour introduire l’administration dans la juridiction. Ce commissaire du gouvernement donne son

62
avis sur la fixation de l’indemnité dans chaque cas, participe aux opérations de transfert aux cotés du juge. En
même temps, il est un représentant de l’Etat, il est partie au litige puisqu’il peut proposer une évaluation
inférieure à celle que propose l’expropriant. D’autre part, il peut faire appel devant la chambre de l’expropriation
de la décision rendue par le juge et à laquelle il a pourtant participé. Dès le départ, on a dénoncé le caractère
ambigu de ce commissaire du gouvernement, porté part l’utilité qu’il présentait.

Problème de compatibilité de la avec la Convention EDH. CE 27 avril 1994, M. et Mme Brotherson : brevet de
légalité donné au commissaire du gouvernement auprès du juge de l’expropriation de Polynésie française. CE est
saisi de l’art la présence du commissaire du gouvernement ne suffit pas à dire qu’elle est contraire à l’art 6§1.
Civ.1ère, 8 varil 1998 Yvon c/ France : Ccass juge la même chose en réservant cependant la nécessité pour les
parties de répliquer aux conclusions du commissaire du gouvernement. Mais cette affaire Yvon est portée devant
la CEDH 2 juill. 2002 qui juge que l position du com du gouvernement dans la procédure de fixation de
l’indemnité entraîne au préjudice de l’exproprié une situation de déséquilibre incompatible avec le principe
d’égalité des armes découlant de l’art 6§1 Convention EDH. En ce qu’elle statue sur l’indemnité, le droit
français est inconventionnel. Ccass va s’incliner immédiatement. Elle fait prévaloir la jurisprudence
communautaire et dans Ccass 2 juill. 2003, Consorts Mazerian casse un arrêt de la CA Grenoble parce que
celui-ci occupe une place prépondérante dans la procédure de l’indemnisation. Dans 5 arrêts de 2004, la Ccass
reprend les motifs de la CEDH. Appel au législateur pour qu’il intervienne. Si les juges du fond ne s’inclinaient
pas, c’est parce qu’ils voyait bien qu’en pratique, il ne pourrait pas statuer équitablement sans mobiliser le
commissaire du gouvernement. Le législateur n’est pas intervenu mais un décret du 13 mai 2005 qui se place
résolument sur le terrain de la procédure civile et se borne à apporter certains aménagements à la procédure.
Certains élts de contradiction dans la procédure de transfert de propriété. Dans la fixation de l’indemnité, il est
indiqué que le commissaire du gouvernement doit respecter le principe du contradictoire. Il doit notifier aux
parties, 8 jrs avant le transfert sur les lieux, ses estimations sur la valeur des biens qui vont être expropriés. Cette
communication doit porter sur l’ensemble des indemnités. Il a un devoir de clarification. Ce décret a
généralement été assez mal, beaucoup considérant qu’il n’est pas satisfaisant au regard de la jurisprudence de la
CEDH, il fallait aller plus loin et sortir de l’ambiguïté du commissaire du gouvernement. Il aurait fallu organiser
cette fonction d’expertise dans . et dire que le juge n’est pas lié par les conclusions du commissaires du
gouvernement dans sa fonction d’expert comme c’est le cas. La CEDH aura certainement à se prononcer sur
l’efficacité de ce décret et la portée de sa décision Yvon c/ France.

§2. L’ordonnance d’expropriation

A) Procédure

L’ordonnance d’expropriation est rendu par le juge de l’expropriation sous la forme juridictionnelle, par autorité
de justice. Ce juge est saisi par le préfet qui lui transmet le dossier. Il le saisit d’une demande d’expropriation.
cela montre encore le role prépondérant de l’Etat dans cette procédure. L’ordonnance d’expropriation
n’intrevient cependant qu’à défaut d’accord amiable. Le préfet doit avoir fait des proposition. L’expropriaton est
subsidiaire de la cession amiable. Lorsque le juge est saisi, il doit rendre son ordonnance dans les 8 jrs à compter
de la production des pièces constatant que la phase administratives ont été accomplies. Le JJ n’a aucune
compétence pour juger la validité de ces phases administratives mais il doit vérifier qu’elles existent. Autuant
d’ord d’expropriation que de propriétés concernées. Juge saisi d’un dossier et doit vérifier que le bordereau est
complet. Le role du juge est un role de contstatation, de santion. Il ne porte aucune appréciation sur le dossier de
la phase adm, ni sur l’utilité publique. Il tire les conséquences de cette phase. C’est une compétence
administrrative mais comme elle a pour objet de transférer la propriété et le JJ est le gardien de la propriété
privée, JJ est compétent. Si cela peut être l’occasion d’informer le juge de l’expropriation, un contentieux de
l’expropriation est en cours, JJ peut avoir à surseoir à statuer.

Avant 2005, il était possible que l’ordonnance fasse l’objet d’une ordonnance rectificative. Cete possibilité a été
largement utilisée. On pouvaiot ainsi corriger une erreur dans la désignation d’un bien,… et ça ppivit être fait
alors que même que l’ordonnance était susceptible d’expropriation. cela a été suipprimée par le décret du 13 mai
2005. mais les motifs de cette suppression montrent que ce pouvoir de rectification consacré de façon générale
par art 462 NCPC. L’ordonnance d’expropriation, acte de compétence liée, a des effets considérables.

B) Effets

C’est le transfert de propriété. Le prononcé de l’ordonnance d’expropriation rend l’expropriant propriétaire. Il est
immédiat, contemporain de l’ordonnance d’expropriation. L’administration ne peut plus renoncer à

63
l’expropriation. Elle ne peut pas rendre le bien, il faudra passer par la rétrocession. C’est le 1er effet radical de
l’ordonnance d’expropriation.
2ème effet : extinction de tous les droits réels sur l’immeuble de l’exproprié. Les droits des créanciers
chirographaires… l’expropriant devient propriétaire et n’a pas de droits démembrés sur ce bien.

3ème effet : indemnité préalable à la dépossession. Elle est écatée dans certaines expropriations spéciales (défense
nationale). L’ordonnance d’expropriation marque un point de départ d’un délai de rétrocession de 5 ans. Si 5 ans
après l’ord d’expropriation le bien n’a pas reçu l’affetcation d’utilité publique qui justifiait l’expropriation,
l’exproprié a le droit de récupérer son immeuble. L’administration a 5 ans pour réaliser le projet et qui justifiait
la DUP.

Ord d’expropriation vaut-elle titre d’exclusion en requérant le concours de la force publique ? Solution
incertaine. CE 18 mai 1990, Ville de Nice : il semble que le CE l’ait admis.

Ord d’expropriation insusceptible de recours sauf pourvoi de cassation et c’est logique car le juge de
l’expropriation ne traite pas le fond. Pourvoi non suspensif à former dans délai de 15 jours.

§3. La fixation de l’indemnité

JJ est chargé de fixer l’indemnité mais ne statue pas sur les dommages qui ont pu être causés lors de la phase
administrative de l’expropriation. elle sera de la compétence du JA. Pour fixer l’indemnité, le juge de
l’expropriation est enserré dans des règles de fond et de forme.

A) Règles de procédure

JJ ne peut pas s’en remettre à l’expert. Il peut éventuellement s’en remettre à un notaire. Sinon, il ne peut s’en
remettre qu’au commissaire du gouvernement. Le juge doit notifier aux propriétaires et usufruitiers l’ordonnance
d’expropriation. Cette démarche doit être faite rapidement 8 jours après la DUP et créé une obligation pour les
propriétaires d’informer l’administration une fois, ces informations regroupées, celui-ci doit demander à
l’expropriant de notifier ces ordres. Le juge n’intervient qu’à défaut d’accord amiable. Si les expropriés ne sont
pas d’accord, il y aura dans les 8 jours un transport contradictoire sur les lieux. Puis nouveau délai de 8 jours, si
le désaccord persiste, le juge se prononcera par un jugement motivé et susceptible d’appel, et d’un pourvoi en
cassation. Enfin, si dans les 3 mois de la signification de la décision définitive fixant l’indemnisation, celle-ci
n’est payée, le code prévoit un système d’indemnisation suppl.

B) Règles d’évaluation

L’indemnité doit être juste et préalable. Cette juste indemnité peut correspondre à la valeur de l’immeuble
exproprié, soit correspondre au préjudice subi par l’exproprié. Le droit français a opté pour la seconde branche.
Art 11-2 C. expr indique l’indemnisation allouée doit couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain
causé par l’expropriant. C’est le langage de la responsabilité civile.

Il est lié par toute une série de règles. Il ne peut pas accorder une indemnité globale forfaitaire. Il doit distinguer
entre l’indemnité principale et le(s) indemnité(s) accessoire(s). Ex d’indemnité accessoire : c’est la dépréciation
du reste de la propriété, impenses et travaux entraînés par l’expropriation, indemnité de remploi qui va couvrir
les frais exposés par l’exproprié pour réorganiser son activité dans un nouveau site. Ils sont dus à tous les
titulaires de titres sur le bien en cause.

Une démarche analytique est imposée au juge de l’expropriation. Les indemnisations à 1€ symbolique sont
généralement condamnées.

Consistances des biens expropriés. Ce sont ceux existant au moment de l’ordonnance d’expropriation. La loi doit
tenir compte dans le calcul de l’indemnité des accords amiables obtenus, de la valeur que ces expropriés ont
donné aux biens qui se trouvent frappés d’expropriation. Les taxes foncières sont prises en considération comme
élément d’information fiscale et les administrations fiscales ont une obligation de communiquer au juge
l’ensemble des infos. On peut pas demander une indemnité supérieure à ce que requiert l’indemnisation, ni une
indemnité inférieure ce que propose l’expropriant. Si l’expropriation valorise le reste de la propriété, cette plus-
value pour l’exproprié doit venir en déduction de l’indemnité d’expropriation (règle dite de compensation des
plus-values).

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Comment savoir si le terrain en question est constructible ou non ? On peut se référer aux documents
d’organisme, cependant, ils sont changeants. Il y a donc au plus à chercher un indice mais pas un critère
impératif. La loi du 11 juill. 1972 dit qu’il faut que l terrain avant l’ouverture de l’enquête doivent être viabilisés,
c'est-à-dire desservis par réseaux électriques, d’assainissement… L’indemnisation doit se faire en espèces par
somme d’argent mais il y a des cas où l’indemnisation est faite en partie en nature (réinstallation comparable à
proximité pour accueillir leur activité). La loi de 1948 prévoit la possibilité de relogement, à la suite
d’expropriation.

Sous-section 4. Les incidents de la procédure normale

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