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Contentieux Administratif L3 AES

CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

Bibliographie :
 Bonichot Cassia Poujade, Les grands arrêts du contentieux administratif, édition Dalloz, 2e
édition, 2009

 Chapus, Droit du contentieux administratif, 13e édition, édition non chrétien, 2008

 Debbasche Ricci, Contentieux administratif, édition Dalloz, 2001

 Olivier Gohin, Contentieux administratif, édition Liteck, 5e édition, 2007

 Peiser Gustave, Contentieux administratif, édition Dalloz, 15e édition, 2009

 Turpin Dominique, Contentieux Administratif, édition hachette, 5e édition, 2010

 Seillier Bertrand, Contentieux Administratif, édition Dalloz, 1ere édition, 2010

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Introduction Générale

Le contentieux administratif regroupe l’ensemble des règles applicables à la solution


juridictionnelles des litiges soulevé par l’activité administrative lorsque celle-ci est portée devant
le juge administratif. L’étude du contentieux ne s’étend pas à l’examen de l’ensemble des règles
applicables au procès de l’administration. Mais seulement à celles relatives au procès dont la
connaissance appartient aux juridictions administratives. Cette séparation entre les litiges qui
relèvent du juge judicaire et les procès dont la connaissance appartient au juge administratif met
en évidence un problème majeur du contentieux administratif qui est e savoir la délimitation du
domaine d’activités de l’un et de l’autre. Le contentieux administratif est une branche
particulière du droit administratif car il ne comporte pas l’étude du fond du droit applicable
mais uniquement l’examen des règles relatives à l’organisation de la fonction juridictionnelle
administrative.

Section 1 : La procédure administrative contentieuse

Parmi les règles relatives au contentieux administratif, une place doit être faite aux règles de
procédures administratives contentieuses. La procédure administrative contentieuse regroupe
l’ensemble des règles relatives à l’introduction, à l’instruction et au jugement des recours. La
procédure administrative contentieuse est autonome par rapport à la procédure civile. La
procédure administrative est inquisitoire. Elle doit également être non accusatoire. Cette
procédure est principalement écrite et contradictoire.

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Section 2 : Les sources du contentieux administratif

L’existence des règles de contentieux sont pour l’essentiel non écrite, d’origine
jurisprudentielle. Mais elles sont aussi basées sur certains écrits. Principalement basé sur des
textes réglementaires.

I- Les sources écrites de droit interne


Deux documents de textes écrits encadrent : le code de justice administrative et la Constitution.
Le code de justice administrative a été élaboré en 1990 alors que la procédure civile dispose
d’un code depuis 1806. En 1973 la procédure administrative contentieuse s’est vue dotée de
son premier code, il s’agissait du code des tribunaux administratifs.
La deuxième source écrite de droit interne est la Constitution. La constitution strictement
entendue contient très peu d’éléments sur la justice, donc peu d’éléments sur la procédure
administrative contentieuse. C’est la jurisprudence constitutionnelle qui est venue apporter des
éléments majeurs. Ainsi, la décision du conseil constitutionnel de 1980 a érigée en principe
fondamental reconnu par les lois de la République l’existence et l’indépendance de la
juridiction administrative. C’est le conseil constitutionnel qui a institué un véritable statut à la
procédure administrative contentieuse.

II- Les sources écrites externes


Il existe un certains nombre de sources extérieurs au droit français.
Tout d’abord, le droit international public fondé sur le pacte des Nations Unies en 1966. Cette
source n’a pas encore donné lieu à une jurisprudence très développée parce que ces
dispositions sont reprises en substance dans la Convention Européenne des Droits de
l’Homme.
Ensuite, le droit communautaire est une autre source. Paradoxalement ce droit communautaire
a peu d’influence sur le droit du contentieux administratif alors qu’il a une influence plus
importante sur le droit administratif.
Le Traité de Rome modifié par le traité de Maastricht, modifié par le traité de Lisbonne a
prévu un mécanisme de renvoi préjudiciel obligatoire pour tout juge national à la Cour de
Justice des Communautés Européennes. Renvoi préjudiciel de toutes questions d’appréciations
ou d’interprétation.
Enfin, la convention européenne des droits de l’Homme constitue une importante source du
contentieux administratif au travers de deux de ses dispositions. Au travers l’article 6 et l’article
13. L’article 6 précise que « tout homme à droit à ce que sa cause soit correctement entendue ».
C’est le droit à un procès équitable. L’article 13 nous apprend que « tout homme à droit à un
recours effectif », le requérant qui se plaint de la violation ou du non respect d’un droit ou
d’une liberté doit trouver une instance nationale devant laquelle il pourra faire entendre sa
demande.

III- Les sources jurisprudentielles


La jurisprudence supplait les lacunes des textes écrits. Exemples de jurisprudence : le caractère

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contradictoire de l’instruction ; tout jugement rendu par une juridiction irrégulièrement


composée est annulée, CE 1932, La Fay ; le juge doit statuer sur toutes les demandes qui lui
sont soumises et seulement sur elles, c’est la règle de l’ultra petita, CE 1950, Mathier ; toute les
décisions de justice doivent être motivées, CE 1935, Platon.

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TITRE I : Les principes généraux du contentieux


administratif

Chapitre 1 : La séparation des fonctions juridictionnelles


et administratives

La justice administrative est née dans l’administration et elle ne s’en est distinguée que très
lentement. Malgré ce détachement progressif du juge et de l’administrateur des liens subsistent
entre la fonction de jugé et celle d’administré.

Section 1 : D’une justice retenue à une justice déléguée

La juridiction administrative doit sa naissance au principe de la séparation des pouvoirs


appliquée au rapport entre le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire. D’après Montesquieu
« la puissance de juger doit être séparée de la puissance exécutrice ». Les révolutionnaires quant
à eux craignaient que le corps judiciaire s’immisce dans les affaires administratives. C’est la
raison pour laquelle les révolutionnaires ont tiré de ce principe de la séparation des pouvoirs
l’interdiction au pouvoir judiciaire de statuer sur les litiges dans lesquels l’administration est en
cause. Une série de textes fondamentaux vont répéter cette interdiction. C’est la proclamation
de la séparation des autorités administratives et judiciaires. Tout d’abord, l’arrêt du conseil du
roi de 1661 contient la doctrine de cette séparation judiciaire administrative. Ensuite, les lois
des 16 et 24 août 1790 fondent la dualité des ordres de juridiction « les fonctions judiciaires
sont et demeurent toujours séparées des fonctions administratives ». Le second texte est le
décret de 1795 qui complète la loi des 16 et 24 août 1790 parce qu’il ajoute « les juges ne
pourront à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps
administratifs… ». Ainsi il est clair que le juge judiciaire n’a pas à connaitre des litiges dans
lesquels l’administration est partie prenante.

Quel juge est compétent pour régler ces litiges dont l’administration est intéressée ?
Jusqu’à l’an 8 le contentieux administratif était porté devant les administrateurs actifs (roi et
ministres). Le problème est que ce système très protecteur des intérêts de l’administration ne
l’est pas pour les droits privés. Ce système ne permet de garanti d’impartialité. Il n’offrait aux
particuliers aucunes sécurités juridiques puisque c’est dans sa propre cause que l’administrateur
est juge. Les juristes estiment que c’est la période ‘administrateur juge’.
A partir de l’an 8 sont créés les organismes consultatifs que sont le conseil d’état et le conseil de
préfecture. Ces organismes consultatifs sont chargés de participer au jugement de
l’administration. Ces derniers étaient chargés de rendre ou d’émettre un avis. La décision finale
appartenait toujours au chef d’état. On parle de ‘justice dite retenue’ parce que le conseil d’état
donne un avis et il revenait surtout au pouvoir exécutif de trancher le litige. A ce stade, on peut
distinguer la fonction active et la fonction juridictionnelle au sein de cette fonction consultative.
C’est de cette séparation des fonctions au sein de l’activité consultative qu’est née la juridiction

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administrative. Cette fonction s’étend à toutes les décisions relevant des administrateurs actifs.
Ainsi, leurs fonctions vont s’étendre aux décisions mais aussi aux décisions relevant de
l’administration active. Il reste une étape à franchir qui est de confier au conseil d’état le soin de
trancher lui-même les conflits administratifs.
C’est la loi de 1872 qui va créer une véritable justice administrative dans la mesure où on va
bousculer de la justice retenue à la justice véritablement déléguée car le conseil d’état tranche
seul les litiges administratifs. Désormais, la séparation entre la fonction de juge et celle
d’administrateur est assurée. L’arrêt du conseil d’état de 1889, Cadot, confirme ce changement
en admettant le recours direct devant lui. Le roi ou le ministre ne sont plus considérés comme
des juges. Les actes administratifs et juridictionnels se trouvent distingués.

Section 2 : Les conséquences de la séparation des fonctions

Tout d’abord, l’existence de deux ordres de juridictions n’est pas restée sans conséquence. La
première conséquence est les conflits de compétences entre les corps judiciaires et les corps
administratifs. Autre conséquence c’est que désormais les administrateurs doivent respecter la
chose jugée par le juge administratif et non plus l’administrateur. La violation de cette règle est
considérée comme une violation de la loi. Ensuite, le juge ne peut faire acte d’administrateur, il
ne peut pas se substituer à l’administration. Cependant, la séparation des fonctions
juridictionnelles administratives n’est pas absolue. En effet, les juridictions administratives
exercent parallèlement à leurs attributions juridictionnelles certaines attributions administratives
(exemple : avis émis sur le conseil d’état sur des actes réglementaires ou des projets de lois).

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Chapitre 2 : L’autonomie de la juridiction administrative

L’ensemble des juridictions administratives est bien évidemment autonome par rapport à la
juridiction judiciaire. Comme elle est autonome par rapport aux juridictions européennes ou
internationales.
Le juge administratif et le juge judiciaire appartiennent à deux ordres de juridictions différentes
parce qu’ils relèvent de deux juges suprêmes distincts. Pour la juridiction administrative il s’agit
du conseil d’état et pour la juridiction judiciaire, la cour de cassation. Le conseil d’état et la cour
de cassation ont estimées que devait être considéré comme passé en force de chose jugée tout
arrêt rendu par une instance judiciaire ou administrative. Ainsi, au titre de cette collaboration, le
juge administratif doit respecter la chose jugée par les tribunaux judiciaires. Les limites de
l’autorité de la chose jugée apparaissent dans deux domaines. Tout d’abord celui de la légalité
des actes administratifs. Ensuite, celui de la juridiction pénale.

Section 1 : La légalité des actes administratifs et la chose jugée

Du fait des règles de répartition des compétences, les deux ordres de juridictions peuvent avoir
à statuer sur des questions identiques de légalité des actes administratifs. Il en résulte un certains
nombres d’hypothèses de collaboration.
Tout d’abord, l’hypothèse dit du principe. Les juges s’efforcent de respecter dans la mesure du
possible la chose telle qu’elle a été jugée par une juridiction de l’autre ordre. Ce principe ne
vaut que pour les litiges ayant le même objet et la même cause.
Ensuite, les limites de la chose jugée. Il arrive que le juge judiciaire saisit par la voie de
l’exception d’illégalité déclare un acte administratif légal. Mais que celui-ci soit ensuite jugé
illégal par le juge administratif. A contrario, il arrive que le juge judiciaire déclare illégal un acte
que le juge administratif, quant à lui, refusera d’annuler ou déclarera légal. Ces deux limites
résident d’une part dans le fait que l’autorité de la force jugée ne peut jouer parce que l’objet, la
cause ou même les parties du procès devant un ordre sont différents de ceux de l’instance dont
est saisi l’autre ordre de juridiction. D’autre part, les juridictions judiciaires ne peuvent annuler
un acte administratif mais seulement ses effets. Tandis que le juge administratif peut annuler la
décision administrative.

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Section 2 : La juridiction pénale et la chose jugée

Les décisions du juge pénal ont en principe autorité absolue de la chose jugée. Cette autorité est
d’ordre public. Cette autorité absolue attachée à la chose pénale est subordonnée à la réunion
de deux conditions. Tout d’abord, la juridiction répressive doit avoir statuée sur le fond de
l’action publique. Ensuite, la juridiction pénale doit s’être prononcée par une décision définitive
(insusceptible de recours). La cour de cassation reconnait une autorité du pénal sur le civil et lui
a donné une portée particulièrement forte au travers de l’arrêt de la cour de cassation, 1865,
Quertier. Cet arrêt dispose « interdiction au juge civil de remettre en cause ce qui a été jugé au
pénal ». Le juge administratif reconnait l’autorité du jugement pénal quant à la constatation des
faits mais procédera, sauf exception particulière, à sa propre qualification de ces mêmes faits.
Ce principe est issu de l’arrêt du conseil d’état du 27 juillet 2005, Ministre de la Santé. Pour
que les constatations de faits s’imposent au juge administratif, il faut qu’elles ressortent
indiscutablement de la décision pénale. A cet égard, un jugement de condamnation a
naturellement une valeur plus forte qu’une décision d’acquittement ou de relaxe. Le juge
administratif peut donc retrouver sa liberté d’appréciation. Pareillement, l’autorité de la chose
jugée au pénal ne s’impose pas lorsque les faits constatés par le juge pénal concerne une
personne différente de celle partie à l’instance administrative. Enfin, par déduction, l’autorité de
la chose jugée au pénal ne s’attache pas à l’appréciation et à la qualification juridique des faits.
Tout comme l’autorité de la chose jugée au pénal ne s’étend pas davantage aux appréciations de
droit.

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Titre II : L’organisation de la juridiction


administrative

Les juridictions administratives sont celles qui relèvent par la voie de l’appel ou de la cassation
du conseil d’état. Parmi les juridictions administratives il faut distinguer les juridictions
administratives de droit commun composées du conseil d’état, de la cour administrative d’appel
et des tribunaux administratifs. Elles ont compétences pour connaitre toutes les catégories de
litige entrant dans la sphère administrative sans qu’il soit besoin d’un texte pour lui conférer ce
pouvoir. Face à cela, il existe des juridictions administratives d’attributions. Ce sont des
juridictions administratives spécialisées. Elles ont compétences que pour les litiges dont un texte
leur attribut expressément compétence. Leur compétence est limitée. Il en existe plusieurs.
Parfois, certaines statuent sans appel (statut en premier et dernier ressort), c’est par exemple la
cour des comptes. D’autres possèdent leur hiérarchie propre, par exemple les conseils
d’université.
Néanmoins, les juridictions de droit commun et d’attributions sont toutes subordonnées au
conseil d’état par la voie de la cassation. Le juge de cassation se distingue du juge d’appel. En
effet, le juge d’appel connait une seconde fois de l’ensemble du litige c'est-à-dire des faits plus
du droit. Tandis que le juge de cassation vérifie sans revenir sur les faits si aucunes erreurs de
droit n’entachent le jugement.

Chapitre 1 : Le conseil d’état

Institué par la constitution de l’an 8, le conseil d’état est une création de Bonaparte pour
donner à la société et à l’état des fondements juridiques. Ce conseil d’état a survécu aux
changements constitutionnels et politiques et aux évolutions économiques et sociales. Cela ne
signifie pas pour autant qu’il n’a jamais été menacé. Deux crises majeures : l’une pendant la
restauration, l’autre en 1962 ont failli compromettre l’existence du conseil d’état. Néanmoins, le
conseil d’état est toujours présent. Il a subi des réformes. Actuellement, en droit positif, le
conseil d’état est régi dans son organisation et son fonctionnement par les dispositions du code
de justice administrative aux articles L 111-1 et suivants et articles R 121-1 et suivants.

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Section 1 : Le conseil d’état dans l’histoire institutionnelle de la


France

I- De l’an 8 à 1872 : la période de la justice retenue


Dans cet intervalle de temps, le conseil d’état reprend en le perfectionnant l’institution du
conseil du roi. L’année 1806 est l’année au cours de laquelle l’organisation du conseil d’état
distingue ses missions en matière de contentieux et ses attributions en matière de non
contentieux. Jusqu’à cette date les formations internes du conseil d’état étaient ambivalentes.
Effectivement, qu’il s’agisse ou non de contentieux, les affaires étaient instruites par une des
cinq sections qui étaient la finance, guerre, marine, intérieur et législation. Puis délibérée par
l’assemblée générale sans aucune différenciation procédurale.
Par le décret de 1806 l’instruction des affaires contentieuses est confiée à une formation
nouvelle et spécialisée. C’est la commission du contentieux. Ce décret restera en vigueur
jusqu’en 1945. Cette année 1806 marque la véritable date de naissance du conseil d’état dans sa
phase actuelle.
La restauration (1814) et la monarchie de juillet (1830) vont être des périodes critiques pour le
conseil d’état parce que subordonnée au ministre. Le conseil d’état reçoit temporairement la
justice déléguée en 1849. Il va retomber dans une justice retenue dès le premier empire. C’est
la loi de 1872 qui rétabli le conseil d’état en lui conférant définitivement la justice déléguée.

II- Le conseil d’état depuis 1872 : la période de la justice déléguée


Le conseil constitutionnel dans sa décision du 22 juin 1980 a jugé que « c’est depuis la loi du 24
mai 1872 que l’indépendance de la juridiction administrative est constitutionnellement garantie
et cela en vertu des principes fondamentaux reconnus par les lois de la république ».
Passé de la justice retenue à la justice déléguée ôte la possibilité pour le chef de l’état de
supprimer une décision du conseil d’état. Depuis 1872, il n’est plus discuté que le conseil d’état
est non seulement le conseil de l’administration mais également un juge véritable en matière
administrative. Dès la fin du 19ème siècle, les grandes règles de la procédure juridictionnelle sont
fixées et le conseil d’état élabore une jurisprudence : la jurisprudence administrative. Après
1940, le conseil d’état retrouve des fonctions consultatives obligatoires. Fonctions qui seront
maintenues par la Vème république, articles 37, 38, 39 de la Constitution. Ce sont des avis du
conseil d’état sur les matières réglementaires, d’ordonnances et de projets de loi. Cette solution
a été confirmée par le code de justice administrative à l’article L 112-1. Enfin, les décrets de
1963 ainsi que certains textes postérieurs ont sensiblement transformés l’organisation du conseil
d’état. C’est l’année de la réforme dont est issue l’organisation actuelle du conseil d’état.

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Section 2 : La composition du conseil d’état

I- Un conseil d’état hiérarchisé


Le conseil d’état constitue une pyramide de corps. A la base, se trouve les auditeurs de
premières et secondes classes qui collaborent à la préparation des affaires, collaborent avec les
maitres des conférences ou maitres des requêtes qui sont une catégorie supérieure. Au dessus
de ces maitres de conférences ou de requêtes se trouvent les conseillers d’état qui œuvrent en
service ordinaire. A côté figurent 12 conseillers d’états en service extraordinaire nommés en
raison de leur compétence particulière et choisi parmi les fonctionnaires en activité ou en
retraite.

II- La répartition des fonctions


A- Les fonctions internes

1- Les fonctions générales

La présidence du conseil d’état appartient normalement de droit au premier ministre. En son


absence, c’est le ministre de la justice qui assure cette présidence. Mais uniquement pour des
séances solennel. En réalité, la direction effective du conseil d’état n’est ni assurée par le
premier ministre ni le ministre de la justice mais par le vice président qui est en réalité un
conseiller d’état. Dans ses fonctions générales il est également assisté de maitres de requêtes et
d’auditeurs. L’ensemble forme le secrétariat général. Parallèlement il y a la direction du greffe.

2- Les fonctions dans les sections administratives du conseil d’état

Tous les membres du conseil d’état, sauf le vice président, peuvent être rapporteurs.
Cependant, seuls les conseillers d’état sont membres de l’assemblée générale. Les présidents de
section s’occupent, quant à eux, des relations avec les administrations.

3- Les fonctions dans la section du contentieux

Les auditeurs et les maitres des requêtes occupent des fonctions de rapporteurs et de
rapporteurs publics (ex commissaire du gouvernement).
Le rapporteur a pour mission d’examiner la requête, proposer le plan d’instruction de l’affaire,
d’étudier le dossier et de rédiger les visas. Il établi un rapport à l’aide de tous ces éléments dans
lequel il examine tous les problèmes posés recevables et propose des solutions qu’il justifie par
des considérations de fait ou de droit. Le rapporteur en réalité rédige un projet de décision.
Le rapporteur public, quant à lui, a pour mission d’exposer au conseil les questions que
présentent à juger chaque recours contentieux. Le rapporteur public doit faire connaitre en
formulant en toute indépendance ses conclusions. Il doit aussi formuler son appréciation sur les
circonstances de fait de l’espèce et les règles de droit applicables. En fait, il doit donner son
opinion sur les solutions qu’appelle suivant sa conscience le litige soumis à la juridiction. Les
fonctions de rapporteur public peuvent être exceptionnellement assurées par les conseillers
d’état qui viennent d’être nommés. Et ce pour une durée maximum de trois ans.
Les conseillers d’état ne sont ni rapporteurs ni rapporteurs public, ils ont un rôle d’assesseur
dans les sous sections. Ils tiennent un rôle de réviseur par qu’ils renvoient les dossiers établis
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par les rapporteurs. C’est parmi les conseillers d’état que sont choisis les présidents des sous
sections.

B- Les fonctions externes

Elles ont toujours existées parce qu’il a toujours été admis qu’un membre du conseil d’état
puisse occuper temporairement une fonction administrative. Il faut distinguer les fonctions
cumulables avec l’emploi de conseillers d’état et les fonctions exclusives.
Sont exclusives les fonctions de parlementaires, gouvernementales, administratives
(collaborateur de cabinet de ministre uniquement). Pour exercer ces fonctions exclusives il
implique un départ provisoire du conseil d’état.
Les fonctions cumulables. Certains emplois sont cumulables avec leur activité principale. Un
conseiller d’état peut exercer des fonctions de conseiller juridique, membre de jury d’examen
ou de concours.

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Section 3 : L’organisation du conseil d’état

Le conseil d’état se compose d’un secrétariat général et d’un greffe. Il y a également une
multitude de services. Tous ces services sont dirigés par le vice président. Mais l’exercice des
attributions administratives et contentieuses est effectué par deux formations distinctes. La
formation administrative et la formation contentieuse.

I- L’organisation administrative du conseil d’état ou les sections


administratives
Cette organisation se trouve définie aux articles R 123-2 et suivants du code de justice
administrative. L’organisation administrative se décompose en sections au nombre de 6. Il y a
tout d’abord la section de l’intérieur, des finances, des travaux publics, sociale, administration et
la section du rapport et des études. Chaque section a à sa tête un président choisit parmi les
conseillers d’états.
Les formations administratives ont une fonction consultative. Ces sections donnent des avis soit
sur des projets soit sur des affaires soit sur des projets de loi… L’avis est donné en principe par
chaque section sauf si le projet ou l’affaire touche plusieurs sections. L’avis sera alors rendu par
sections réunies.
Au sein des sections administratives, il existe une assemblée générale. Elle intervient lorsqu’il
est nécessaire de rendre un avis solennel notamment en raison de l’importance de l’affaire.
Cette assemblée connait deux formations : une formation ordinaire et une formation plénière.

II- L’organisation contentieuse du conseil d’état ou les formations


contentieuses
Sous cette attribution, les formations contentieuses sont saisies des procès administratifs. Ici la
formation contentieuse comprend également des sections, on parle de la section du
contentieux. Cette section est divisée en 10 sous sections, plus l’assemblée du contentieux.
Egalement, tout est codifié et on retrouve les règles de fonctionnement des formations
contentieuses aux articles L 122-1 et suivants et R 122-1 et suivants du code de justice
administrative.

A- La section du contentieux

La section du contentieux est composée de deux catégories de membres. Tout d’abord, les
douze conseillers d’états dont 10 qui seront présidents des sous sections plus deux qui seront
présidents adjoints de la section réunie du contentieux. On y trouve aussi les maitres des
requêtes. Ensuite, la seconde catégorie de membres est les auditeurs qui sont affectés
exclusivement à la section du contentieux.
Normalement, les attributions contentieuses du conseil d’état sont exercées collégialement.
Mais il arrive parfois qu’ils puissent statuer à juge unique. Par exemple le président de section
seul peut statuer sur un sursit à exécution rendu par un tribunal administratif. Egalement pour
des situations de non lieu à statuer. Acte de désistements également. Et des irrecevabilités
manifestes.
Les sous sections sont au nombre de dix. Elles sont les organes normaux d’instruction et de

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jugement. Elles sont distinguées d’un numéro. Trois conseillers d’état composent les sous
sections. On y trouve le président et ses deux assesseurs. Chaque sous section a un rôle
d’instruction. Tout d’abord elles examinent la requête. Ensuite elles déterminent les mesures
propres à assurer la mise en cause des parties. Elles prescrivent ensuite si nécessaire des
expertises et des enquêtes. Enfin, elles préparent un projet de décision. Une sous section ou les
sous sections réunies jugent les affaires simples et les divergences de jurisprudence entre les
sous sections sont évitées par la présence des présidents de sous section dans l’assemblée du
contentieux.

B- L’assemblée du contentieux (ou formation contentieuse supérieure)

Cette assemblée est composée de 12 membres sous la tutelle du vice président. Le vice
président a une voix prépondérante en cas de partage ou d’égalité des voies. Cette assemblée
est l’organe de jugement le plus solennel. Elle reçoit et juge les affaires les plus importantes. Elle
les juge sur renvoi car se sont les sections ou sous sections qui renvoient l’affaire devant
l’assemblée du contentieux.

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Section 4 : Les attributions et les compétences du conseil d’état

Le conseil d’état cumule des attributions consultatives et des attributions contentieuses. La Cour
Européenne des Droits de l’Homme depuis 1995 tend à remettre en cause ces deux
attributions.

I- Les attributions consultatives en matière administrative et législative


Dans certains cas le gouvernement est obligé de requérir l’avis du conseil d’état préalablement à
l’édiction d’un texte. Que le gouvernement réclame l’avis de son plein gré ou qu’il soit tenu de
le demander, le gouvernement n’est pas lié par l’avis rendu par le conseil d’état. L’avis n’a
aucune force obligatoire. Le conseil d’état est obligatoirement consulté par le gouvernement sur
tous projets de lois, d’ordonnances ou de règlements. Le conseil d’état participe à la confection
des lois et ordonnances. Dans cette sphère il est saisi par le premier ministre. Par contre, le
gouvernement peut demander l’avis du conseil d’état sur les propositions de lois qu’elles soient
déjà déposé au bureau de l’assemblée ou qu’elles soient en examen dans les commissions
correspondantes. Le conseil d’état donne son avis sur les projets de décrets ou sur tout autre
projet pour lesquels son intervention est prévue par la Constitution. Depuis une révision
constitutionnelle de 1992, l’avis du conseil d’état est également requis sur l’ensemble des projets
d’actes communautaires. Enfin, le conseil d’état peut de sa propre initiative appeler l’attention
des pouvoirs publics sur les réformes d’ordres législatives ou réglementaires voire même
administratives qui lui paraissent d’intérêt général.

II- Les attributions contentieuses


Le conseil d’état est le juge administratif suprême. En sa qualité de juge le conseil d’état rend
des décisions qui s’imposent avec la force de la chose jugée et qui ne sont susceptibles ni
d’appel ni de cassation. Mais le juge n’est pas uniquement juge de cassation, il peut aussi être
juge de cour d’appel ou de première instance dans ce cas on dira un juge de premier et de
dernier ressort.

A- Le conseil d’état : juge en premier et dernier ressort

En dehors de ses fonctions de juge d’appel et juge de cassation, le conseil d’état est compétent
pour connaitre en premier et dernier ressort des affaires particulièrement importantes. Ces
affaires on les retrouve à l’article R 311-1 du code de justice administrative. Tout d’abord se
sont les affaires sur les recours en annulation dirigées contre les ordonnances du président de la
république et les décrets. Ensuite, les recours dirigés contre les actes réglementaires des
ministres, les litiges concernant le recrutement et la discipline des agents publics nommés par le
président de la république et concernant les emplois civils et militaires de l’état, les recours
pour excès de pouvoir dirigés contre les décisions administratives prises par les organismes
collégiaux à compétence nationale (exemple : la CNIL), les litiges nés hors des territoires
soumis à la juridiction des tribunaux administratifs. Enfin, les protestations dirigées contre
l’élection des représentants au parlement européen.

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B- Le conseil d’état : juge d’appel

Cette fonction a été une fonction principale du conseil d’état. Depuis la création des CAA ce
n’est plus le cas. Il continue à être juge d’appel uniquement sur les litiges relatifs aux élections
municipales et cantonales. Article R 321-1 du code de justice administrative.

C- Le conseil d’état : juge de cassation

Le conseil d’état statut sur les pourvois en cassation formés contre les jugements et arrêts
rendus par les juridictions administratives statuant en dernier ressort. Mais aussi il statut en
dernier ressort sur les décisions ou arrêts rendus par la cour des comptes, les décisions rendus
par les cours de disciplines budgétaires et financières et aussi sur les décisions du conseil
supérieur de la magistrature. Le recours en cassation est de droit et c’est aujourd’hui la fonction
principale du conseil d’état.

III- Les autres fonctions du conseil d’état


D’après l’article L 112-5 du code de justice administrative le conseil d’état « est chargé d’une
mission permanente d’inspection à l’égard des juridictions administratives » tant en France que
dans les territoires d’outre mer. Ce contrôle est dirigé essentiellement vers les tribunaux
administratifs et les cours administratives d’appel. Ce contrôle est purement administratif c'est-à-
dire que le conseil d’état vérifie les modalités d’organisation mais aussi le fonctionnement de la
juridiction. Il essaye de s’assurer que les jugements sont rendus dans les meilleurs délais. Le
conseil d’état apprécie l’activité d’un tribunal et la valeur personnelle de ses membres. Ensuite,
le conseil d’état élabore des rapports à l’attention des ministères intéressés en préconisant des
réformes, des améliorations, des suppressions, des modifications… Il est donc un régulateur
suprême de la juridiction administrative. Avant de statuer sur une requête soulevant une
question de droit nouvelle et présentant une difficulté sérieuse dans le jugement, le tribunal
administratif ou la cour administrative d’appel peut par une décision insusceptible de recours
transmettre le dossier de l’affaire au conseil d’état. Le conseil d’état a un délai de trois mois
pour répondre à la question soulevée.

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Section 5 : La saisie du conseil d’état

Le conseil d’état doit être saisi par une requête écrite accompagnée de la décision attaquée qui
doit comporter des indications suffisamment précises sur ce qui est demandé (conclusions)
mais aussi les raisons de fait et de droit qui justifient la demande (les moyens).
Il faut que le délai pour former un recours soit respecté. Ce délai est de deux mois à compté de
la publication de la décision. Certains textes prévoient des délais plus courts. 15 jours par
exemple pour les appels ou les pourvois contre les ordonnances de référés statuant en urgence.
Un délai d’un mois pour les appels contre les jugements statuant sur les arrêtés de reconduite à
la frontière. Ou un mois en matière électorale.

Section 6 : La procédure devant le conseil d’état

La représentation par un avocat, le ministère d’avocats, est obligatoire sauf si la loi en dispose
autrement. Ce sont en matière d’aide social et de pension.
Les pourvois en cassation font l’objet d’une procédure préalable d’admission. Si les pourvois
franchissent cette étape alors ils font l’objet d’une procédure contradictoire à l’initiative de la
sous section en charge de l’instruction du dossier. Enfin, les litiges sont jugés également par
cette sous section ou les sous sections réunies ou par l’assemblée du contentieux si l’affaire
relève d’une haute importance.

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Chapitre 2 : Les juridictions administratives de droit


commun

Section 1 : Les tribunaux administratifs de premier degré

Les tribunaux administratifs sont actuellement au nombre de 42 et trouvent leur origine dans
l’ancienne dénomination du conseil de préfecture créé en 1800. Au départ, ces conseils de
préfecture exercent principalement, essentiellement des fonctions consultatives. Puis avec le
temps on leur a attribué une compétence juridictionnelle. Mais au point de départ ils avaient
uniquement des compétences d’attribution c'est-à-dire qu’ils ne pouvaient connaitre que des
affaires que les textes leur attributs. Une réforme en 1926 va étendre leur compétence en leur
conférant certaines affaires qui relevaient du conseil d’état. Très rapidement la procédure qui va
être instituée devant les conseils va prendre une forme juridictionnelle avec publicité, audience,
débat. Les principes anciens posés par les lois de 1865 et 1889 demeurent le fondement des
règles de procédure devant les actuels tribunaux administratifs. Ces principes du législateur ont
donc été repris d’abord dans le code des tribunaux administratifs devenu en 1988 le code des
tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. Et en 2000 ces principes ont été
repris dans le code de justice administrative.

I- L’organisation des tribunaux administratifs


Depuis un décret de 2009 officialisant la création du TA de Montreuil, il existe désormais en
France 42 tribunaux administratifs. Leur ressort est interdépartemental. Leur siège est
généralement fixé dans la ville « centre » de leur ressort territorial. Les TA de Strasbourg et de
Paris connaissent des règles particulières d’organisation. Le premier de par l’histoire et le
second de par son importance.
Chaque tribunal est dirigé par un président. Lui-même assisté par un ou plusieurs vices
présidents.

A- La composition des tribunaux administratifs

Chaque tribunal comprend un nombre variable de chambres. La chambre est présidée par un
vice président qui est lui-même assisté par, généralement, deux conseillers. Le TA de Paris est
divisé en section et non en chambre. Il y a également la présence d’un rapporteur public,
anciennement dénommé commissaire du gouvernement, il est affecté auprès de chaque
chambre. Dans les tribunaux administratifs de plus de deux chambres, le code de justice
administrative en son article R 222-20 crée une formation élargit à mi-chemin de la chambre et
de la formation plénière. Cette formation dite élargit est sous la responsabilité du président du
tribunal et comprend les membres de la chambre à laquelle appartient le rapporteur de
l’affaire. Cette formule est plus souple que la formation plénière mais plus solennel qu’une
chambre. Cette formation traite d’affaires qui ont une importance certaine. Les affaires les plus
importantes sont quant à elles traitées par la formation plénière. Cette réunion en formation
plénière est très exceptionnelle et sous cette forme plénière le tribunal comprend tous les
membres. Enfin, il y a la présence d’un greffe qui est membre du corps du personnel de
préfecture.

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B- Les fonctions du tribunal administratif

1- Les fonctions internes

a- Les fonctions du président du tribunal administratif

Il exerce d’abord des fonctions dites administratives. Il dirige les services du tribunal. Il veille,
pour cela, au respect des règles d’organisation du tribunal. Principale tâche qui lui incombe
c’est que le président doit établir chaque année un rapport sur l’activité juridictionnelle de son
tribunal qu’il adresse au ministère de l’intérieur.
Le rôle juridictionnel : le président du TA est juge et juge dans la procédure des référés
administratifs. Il peut également par ordonnance prononcer le non lieu à statuer ou bien rejeter
des conclusions irrecevables…
Sa principale fonction se retrouve à l’article R 222-13 qui reconnait au président du TA le
pouvoir de juger seul certains litiges. Il statut alors à l’instar d’une formation de jugement. Ces
litiges sont le contentieux lié aux édifices menaçant ruine, le contentieux relatif aux impôts
locaux, le contentieux lié aux contraventions de grandes voiries, ceux relatifs au permis de
construire, ceux relatifs à la redevance audiovisuelle… Ce sont des affaires simples.

b- Les fonctions du rapporteur

Il instruit les affaires, demande la communication des pièces nécessaires. Il dirige la marche du
procès et pour cela il est chargé de rédiger le projet de jugement. Il ne peut être dessaisi d’un
dossier que sur sa demande.

c- Les fonctions du rapporteur public

Chaque tribunal comprend selon le nombre de ses membres un ou plusieurs rapporteurs


publics. Le rapporteur public est désigné chaque année par décret du président de la
république sur proposition du conseil supérieur des TA et des CAA.
Il expose en toute indépendance à la formation de jugement ses conclusions sur les
circonstances de fait et les règles de droit applicables. Ces conclusions sont publiques et sont
prononcées sur chaque affaire.

2- Les fonctions externes

Les membres du TA ne disposent pas de la possibilité d’exercer une fonction dans


l’administration qui viendrait se cumuler à leur fonction auprès du tribunal. Ils peuvent
cependant à titre individuel avec l’accord du président du tribunal soit être nommé membre de
commissions administratives ad hoc soit être chargé de mission administrative à la demande du
préfet.

II- Les attributions des tribunaux administratifs


A- Les attributions administratives

Ils exercent des fonctions consultatives. Ils rendent des avis sur des questions qui leurs sont
soumises par les préfets de départements. En réalité, ce travail dépend de la relation
qu’entretien le TA avec l’administration préfectorale. Les avis seront donnés par une formation

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collégiale ce qui renforce la pertinence et la qualité juridique du travail. Ensuite, ils ont le
pouvoir de nommer des enquêteurs publics. Enfin, l’article L 211-4 du CJA prévoit la faculté
pour les TA d’exercer une mission de conciliation, arrêt de la CAA de Marseille, « Société
transmontagne », 2000. Ce n’est pas une obligation. Le TA peut refuser lui-même de faire la
conciliation.

B- Les attributions contentieuses et le ressort territorial des tribunaux administratifs

Les tribunaux administratifs sont les juges de droit commun du contentieux administratif. En
procédure civile le tribunal compétent est en principe celui du domicile du défendeur. La
procédure administrative n’a pas opté pour ce principe. « Pour les affaires administratives, le
tribunal territorialement compétent est en principe celui dans le ressort duquel à légalement
son siège l’autorité qui soit en vertu de son pouvoir propre soit par délégation a pris la décision
attaquée ou a signé le contrat litigieux », article R 312-1 du code de justice administrative. Face à
ce principe, une série d’exception est venue le compléter dont principalement, articles R 312 et
suivants :
- Les litiges relatifs à la reconnaissance d’une qualité (combattant, évadé, interné…), dans
ces litiges il apparait logique que relève de la compétence du TA dans le ressort duquel
le candidat bénéficie des dispositions de résidences
- Les litiges relatifs aux décisions individuelles prises à l’encontre de personnes par les
autorités administratives dans l’exercice de leur pouvoir de police. Ces litiges relèvent de
la compétence du TA du lieu de résidence de la personne.
- Les litiges relatifs au remembrement ou affectation des immeubles, liés au permis de
construire, au classement et inscriptions de monuments et sites relèvent de la
compétence du TA dans le ressort duquel se trouvent les immeubles.
- Les litiges d’ordre individuels (y compris d’ordre pécuniaire) intéressant les
fonctionnaires ou agents d’état mais aussi personnes des collectivités publiques relèvent
du TA dans le ressort duquel se trouve le lieu d’affectation du fonctionnaire.
- Les litiges relatifs aux législations régissant des activités professionnelles notamment les
activités agricoles, commerciales et industrielles et les litiges relevant de la
réglementation des prix et la réglementation du travail relèvent de la compétence du TA
dans le ressort duquel se trouve l’établissement ou l’exploitation.
- Les litiges relatifs aux marchés, aux contrats ou concessions relèvent de la compétence
du TA dans le ressort duquel ces marchés sont exécutés.
Les TA sont territorialement compétents pour connaitre des demandes accessoires, incidentes
ou additionnelles dont relève la demande principale. Le tribunal saisit d’une demande entrant
dans sa compétence territoriale est également compétent pour connaitre d’une demande
connexe. Les recours en interprétation ou en appréciation de légalité relèvent aussi de la
compétence du TA territorialement compétent. Les jugements rendus par les TA sont
susceptibles d’appel soit devant les cours administratives d’appel soit, de façon plus
exceptionnelle, devant le conseil d’état. Les TA statuent eux-mêmes en appel en matière de
référé fiscal et statuent même en dernier ressort lorsqu’ils prononcent une majoration.

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Section 2 : Les cours administratives d’appel

La loi de 1987 est venue créer ces cours administratives d’appel. Le but premier de cette
création est de désengorger le conseil d’état. Les premières CAA mises en service l’ont été en
1989. Actuellement la France compte 8 cours administratives d’appel. Ces cours sont à la tête
de vastes ressorts territoriaux et la compétence territoriale des CAA est d’ordre public c'est-à-
dire qu’elle est compétente dans le ressort dans laquelle est situé le siège de la juridiction dont
le jugement est frappé d’appel.

I- La composition et l’organisation des cours administratives d’appel


Chaque cours est présidée par un conseiller d’état. Les autres magistrats appartiennent au corps
des conseillers des tribunaux administratifs. Il y a un greffe qui relève du même corps de
personnel que le TA. Chaque cours administrative d’appel est divisée en un certains nombres
de chambres dont le nombre est variable. Chaque chambre traite seule une affaire de
l’instruction au jugement. Les chambres sont organisées de la façon suivante : à la tête un
président de chambre accompagné d’un président assesseur et d’un ou des rapporteur(s). Parmi
ces rapporteurs, obligatoirement l’un d’entre eux exerce la fonction de rapporteur public. Les
magistrats de chaque chambre peuvent être accompagnés d’assistants de justice. La formation
de jugement de droit commun comprend l’un des présidents affectés à une chambre, deux
assesseurs, un rapporteur public et un greffier. La formation de jugement peut être remplacée
par une formation de chambre plus solennelle ce qui implique la venue de deux assesseurs
supplémentaires. Enfin, la cour peut siéger en formation plénière qui se réunit à titre
exceptionnel et est composée d’un conseiller d’état qui préside assisté de tous les présidents de
chambres.

II- Les attributions des cours administratives d’appel


La compétence territoriale des CAA est d’ordre public, article R 322-2 du CJA. La CAA
territorialement compétente pour connaitre d’un appel formé contre un jugement d’un TA est
celle dans le ressort de laquelle a son siège le tribunal. Les CAA sont juge d’appel des
jugements rendus par les TA. Leurs décisions sont des arrêts. De manière progressive les
appels dirigés contre les décisions rendus par le TA ont été transférées au CAA pour
désengorger le conseil d’état à l’exception des contentieux suivants qui relèvent du conseil d’état
et ce par la voie de l’appel :
- Le référé liberté
- Les décisions rendues sur renvoi de l’autorité judiciaire
- Le contentieux électoral issu des élections municipales, cantonales ou régionales
Le décret de 2003 relatif aux CAA a rendu la possibilité d’interjeter appel à l’encontre des
jugements rendu en premier et dernier ressort des TA.

III- La procédure devant les cours administratives d’appel


Le recours en appel peut être effectué dans un délai imparti, délai de deux mois à compter de
la notification du jugement litigieux. Il existe des délais spéciaux. L’appel doit être présenté par

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requête motivée. L’appel n’est pas suspensif sauf si la cour prononce le sursit à exécution du
jugement. L’appel est soumis au ministère obligatoire d’avocats et ce à peine d’irrecevabilité.
Même si le litige de première instance en a été dispensé. Depuis l’entrée en vigueur d’un décret
de 2003 seuls les litiges suivants sont dispensés du ministère d’avocats :
- Les contraventions de grande voirie
- Les demandes d’exécution des jugements et arrêts
- Les recours pour excès de pouvoir exercés par les agents publics et liés à leur situation
personnelle

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Chapitre 3 : Les juridictions administratives spécialisées

En France il existe de nombreuses juridictions administratives spécialisées dans la résolution, la


tenue de jugements d’affaires déterminées. Il a été estimé que certaines matières devaient être,
en raison de leur complexité, confiées à des juges spécialisés.
Ces juridictions relèvent parfois du conseil d’état par la voie de l’appel ou par la voie de la
cassation également devant le conseil d’état.
Il existe le conseil supérieur de l’énergie, il a pour but principal d’arbitrer les litiges entre EDF-
GDF et les collectivités publiques concessionnaires. La décision rendue peut être déféré devant
le conseil d’état par la voie de l’appel. Il y a la commission centrale d’aide sociale. Son rôle est
d’être compétent en matière d’admission de l’aide sociale, c’est elle qui décide de la
récupération sur la succession du bénéficiaire de l’aide versée. Ces décisions peuvent être
déférées par la voie de la cassation devant le conseil d’état. Cette commission est compétente
pour le contentieux du RMI. Enfin, il existe le conseil national de l’enseignement supérieur et
de la recherche. Ce conseil est saisi pour avis sur les programmes universitaires mais aussi sur
les demandes de crédits. Leurs décisions peuvent faire l’objet par la voie de la cassation d’un
recours devant le conseil d’état.

Section 1 : La cour des comptes

L’organisation juridique de la cour des comptes est codifiée aux articles L 111-1 et suivants du
code de la juridiction administrative. Cette cour des comptes, anciennement dénommée
chambre des comptes, a été créée en 1807.

I- L’organisation de la cour des comptes


Elle est composée du premier président. Ensuite, on retrouve des présidents de chambres (7
présidents pour 7 chambres), des conseillers (parfois issus du conseil d’état), d’auditeurs et d’un
ministère public. Au dessus de cette cour des comptes il existe un conseil supérieur de la cour
des comptes. Ce conseil supérieur est consulté par le premier président et il le fait sur toutes les
questions relatives soit à la compétence de la cour des comptes soit de l’organisation de la cour
des comptes, de son fonctionnement, sur les modifications de statuts de la cour des comptes
ainsi que toutes questions déontologiques ou d’ordre individuel concernant les magistrats.

II- Les missions de la cour des comptes


A- Les compétences juridictionnelles

La cour des comptes juge les comptes de comptables publics sous réserve de la compétence qui
est attribuée aux chambres régionales et territoriales des comptes. Elle statut sur les appels
formés contre les décisions juridictionnelles rendu par les chambres régionales ou territoriales
des comptes. Elle juge les comptes des comptables publics qu’elle a déclaré comptables de faits
(exemple : un Maire qui octroie la comptabilité à la place du comptable de la collectivité). La

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cour des comptes juge les ordonnateurs qui se sont rendus coupables d’une gestion de fait.
L’action en déclaration de gestion de fait est prescrite pour les actes commis plus de dix ans
après le fait. La cour des comptes vérifie sur pièce, également sur place, la régularité ou non des
recettes et dépenses décrites dans la comptabilité publique. Elle doit s’assurer ensuite du bon
emploi des crédits, des fonds et des valeurs gérées.

B- Les compétences administratives

La principale est que la cour des comptes assiste le parlement, et accessoirement le


gouvernement, dans le contrôle de l’exécution de la loi de finance.
Elle est chargée d’une fonction permanente d’inspection les chambres régionales et territoriales
des comptes.

C- Le contrôle des entreprises publiques et des organismes bénéficiant de concours


financiers publics

La cour des comptes assure également la vérification des comptes des établissements publics à
caractère industriels et commercial. Elle contrôle également les comptes et la gestion des
entreprises nationales. Egalement des sociétés d’économie mixte et certaines sociétés anonymes
dans lesquelles l’état possède du capital. Elle contrôle aussi les institutions de la sécurité sociale.

Les arrêts de la cour des comptes sont rendus en séance non publique. Ces arrêts sont
revêtus de la formule exécutoire et ont autorité de la force et de la chose jugée. Il n’y a pas de
sanction « personnelle » sur l’ordonnateur, simplement elle déclare le comptable soit quitte
(aucune irrégularité) soit en avance (trop d’argent) soit un débet (manque). Enfin, les décisions
de la cour des comptes sont susceptibles d’être déférées devant le conseil d’état par la voie de la
cassation.

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Section 2 : La cour de discipline budgétaire et financière

L’organisation, le fonctionnement de cette cour a été codifié aux articles L 311-1 et suivants du
code des juridictions financières. La cour de discipline budgétaire et financière est de création
assez récente, en 1948. Elle a pour mission de sanctionner les fautes de gestion commises par
les agents publics. C’est donc une institution associée à la cour des comptes. Cette cour est
composée de membres de conseil d’état et des membres de la cour des comptes. Elle
comprend sous la présidence du premier président de la cour des comptes un vice président en
charge d’une section et un nombre égal de conseillers d’états et de conseillers de la cour des
comptes.
La cour sanctionne les inobservations aux règles relatives à l’exécution des dépenses et des
recettes. Les personnes justiciables sont tous les agents civils et militaires de l’état mais aussi les
agents des établissements publics et tous les agents des collectivités territoriales et leurs
groupements. Toutefois, ne sont pas justiciables de la cour, à raison des actes accomplis dans
l’exercice de leurs fonctions, les administrateurs élus et non rémunérés d’organisme de
protection sociale, également les administrateurs des associations de bienséance et surtout les
membres du gouvernement et toute personne disposant d’un mandat électoral.
Les séances de la cour sont non publiques. Toutefois, les décisions sont publiées au journal
officiel et les arrêts qui prononcent une condamnation sont définitifs. Les arrêts sont revêtus de
la formule exécutoire, de la force de la chose jugée et sont sans appel. Néanmoins, ils peuvent
faire l’objet d’un recours en cassation devant le conseil d’état.

Il existe des juridictions ayant pour objet d’assurer la discipline les membres d’un corps ou d’un
ordre. Ce sont des juridictions disciplinaires. Il y a une juridiction spécialisée pour l’ordre des
médecins, pour le corps des magistrats, pour l’éduction nationale… par exemples.

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TITRE III : La délimitation de la compétence du


juge administratif

Une frontière doit être établie entre la compétence des juridictions administratives et la
compétence des juridictions judiciaires. On parle de délimitation de la compétence du juge
administratif et juge judiciaire. La complexité du tracé de cette délimitation rend nécessaire
l’existence d’une procédure de solution des conflits permettant ainsi de régler les litiges de
compétence qui peuvent surgir entre les juridictions.

Chapitre 1 : Le critère de compétence du juge


administratif

La juridiction administrative connait de l’activité administrative. Mais elle n’a pas un monopole
en la matière. Des abandons de compétence du juge administratif ont été consentis vers, pour
le juge judiciaire. Ces abandons de compétence ont eu lieu au cours du 19ème siècle. Au cours du
20ème siècle, ces abandons ce sont poursuivis notamment par la création d’organismes
administratifs. Leur contentieux ressort en partie ou en totalité de la compétence du juge
judiciaire. C’est particulièrement le cas en matière économique avec le droit de la concurrence.
On peut poser la règle suivante : l’activité administrative, par principe, relève du juge
administratif et par exception l’activité administrative peut être soumise au juge judiciaire.

Section 1 : Le principe : l’activité administrative soumise au


juge administratif

Le juge administratif est le juge de droit commun de l’activité administrative.


Pour déterminer ce qu’il faut entendre par activité administrative on doit en premier lieu se
référer au critère organique. Le juge administratif est le juge des personnes publiques. Mais il
faut également ajouter le critère matériel nécessaire avec l’évolution des formes d’actions
administratives. Une activité de service public gérée par une personne privée est soumise au
juge administratif.

I- La notion d’activité administrative


A- Une activité exercée par une personne publique

En règle générale, l’activité des personnes publiques relève dans son ensemble des juridictions
administratives. Pour que le juge administratif soit compétent l’action en justice doit être dirigée
contre une personne publique. Ainsi relèveront du juge administratif des actions menées par
des personnes privées contre l’administration, des différends entre les agents publics eux-

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mêmes ou même entre deux personnes publiques ou enfin un litige entre un agent public et
son administration.
Ce critère organique constitue pour la jurisprudence une présomption de compétence des
juridictions administratives. A contrario, le juge administratif n’a pas compétence pour
connaitre des litiges entre des personnes privées. Mais deux exceptions législatives ont été
apportées à cette règle. Première exception de 1790 vient dire que les litiges entre
entrepreneurs de travaux publics et les tiers relèvent du juge administratif, loi de 1790 et
confirmé par l’arrêt du tribunal des conflits de 1960, Caisse régionale Rhône Alpe . La
deuxième exception est issue de la loi de 1905 sur la séparation de l’église et de l’état. Les litiges
relatifs à l’attribution des biens cultuels mobiliers ou immobiliers relèvent du juge administratif.

B- Une activité exercée par une personne privée chargée d’une mission de service
public

Le développement de l’activité administrative et l’évolution des conceptions sur les rapports de


collaborations souhaitées entre une personne publique et une personne privée ont conduis
l’état à confier la gestion de services publics administratifs à des personnes privées. L’autorité
administrative, ainsi attribuée à des personnes privées, doit néanmoins être contrôlée. Aussi, la
règle veut que le juge administratif soit compétent pour régler les litiges issus de ce montage
juridique. Encore faut il que ces personnes privées agissent dans le cadre d’une mission de
service public et qu’elle use de prérogatives spéciales, on parlera de prérogatives de puissance
publique. Ces conditions ont été posé au travers un arrêt du conseil d’état de 1974, Société
Maison des Isolants de France. Ainsi, relèveront de la compétence du juge administratif les
actes unilatéraux pris par une personne privée en vertu de prérogatives de puissance publique
qui lui sont attribuées pour l’accomplissement de service public. En revanche, l’absence de
prérogatives exorbitantes reconnues aux personnes privées gérant un service public même
administratif empêche le contentieux puisse relever du juge administratif. A contrario le
contentieux relève donc du juge judiciaire. Arrêt du tribunal des conflits, 1999, Myrat.

II- L’activité de l’administration distincte de l’activité administrative et


incompétence du juge administratif
A- Les activités administratives étrangères

La règle veut que le juge administratif ne connaisse que de l’activité des autorités administratives
françaises. Il est donc incompétent pour connaitre d’une action en responsabilité dirigé contre
une entreprise exécutant un travail public sur le territoire d’un état autre que la France et pour
le compte d’une personne publique étrangère. Sauf pour les actes détachables qui peuvent
relever de la juridiction administrative. Exemples d’actes détachables : les extraditions décidées,
Conseil d’état en assemblée, 1993, Saniman, les extraditions refusées, Conseil d’état, 1994,
Confédération Elvétique. S’agissant des traités, le conseil d’état et la cour de cassation ont
conjointement estimé pendant longtemps que le problème de la conformité de la loi aux traités
relève de la compétence du conseil constitutionnel en raison des termes de l’article 55 de la
Constitution. Mais dans un arrêt fondamental, Nicolo de 1989 le conseil d’état est venu
modifier sa doctrine et sa théorie. Il a d’abord étendu aux directives communautaires puis à
tous les autres textes de droit international son champ de compétence. Enfin, le juge admet
l’invocabilité directe des conventions internationales sous réserve qu’elles créent des droits au
profit des particuliers. Le juge administratif se reconnait également compétent pour interpréter
lui-même tout traité international autre que les traités communautaires mais les traités non

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clairs. En effet, pour les traités communautaires, la cour de justice des communautés
européennes, ordre juridique propre, est compétente pour interpréter les dispositions qu’elles
soient clairs ou non.

B- Les activités se rattachant à l’exercice de la fonction législative

La règle veut que le juge administratif soit incompétent. C’est au conseil constitutionnel
qu’appartient la compétence d’interpréter les lois, les dispositions constitutionnelles, les
règlements, les résolutions… Toutefois, les litiges d’ordre individuel opposant les fonctionnaires
des assemblées à leur administration et les actions relatives au dommage causé par les services
des assemblées relève du juge administratif.

C- Le contentieux électoral

Les élections aux assemblées ou autres organes locaux relèvent de la compétence du juge
administratif. Par contre pour les élections présidentielles, législatives ainsi que les référendums
il existe un partage entre le conseil d’état et le conseil constitutionnel.
Le juge administratif est compétent seulement pour connaitre des contestations portant sur les
actes et mesures préparatoires ou préalables à ces élections.
Le conseil constitutionnel est compétent pour connaitre des contestations sur les résultats des
élections, votes ou sur les actes et mesures préparatoires susceptibles d’avoir une incidence sur
les résultats.

D- Les activités se rattachant à la l’exercice de la fonction juridictionnelle

Le juge administratif est compétent pour connaitre des mesures relatives à l’organisation des
services judiciaires. Mais il est incompétent pour connaitre des mesures relatives au
fonctionnement des services judiciaires. Des exemples d’organisation où il est compétent : le
recrutement, la notation, la mutation…

E- Le cas particulier des actes de gouvernement

Les actes de gouvernement émanent de l’administration, ils sont soumis au contrôle du juge
administratif. Mais il existe certains actes qui ne se soustraient pas à ce contrôle. Ils ne peuvent
être censurés par aucune juridiction. Ce constat a été posé par l’arrêt du conseil d’état de 1962,
Rubin de Servance. Cette théorie des actes du gouvernement est une création jurisprudentielle.
A l’origine de cette création le juge n’a pas osé contrôler certains actes importants. Dès lors
qu’un tel acte est inspiré par un mobile politique le conseil d’état estime qu’il s’agit d’un acte de
gouvernement, donc soumis à aucun contrôle.
Le premier acte de gouvernement en France a été la décision prise en 1961 de mettre en
application l’article 16 de la Constitution (les pleins pouvoirs) et cette décision a été considérée
par les juges comme présentant le caractère d’un acte de gouvernement dont il n’appartient au
conseil d’état ni d’apprécier la légalité ni de contrôler la durée de l’application.
Pour autant, la catégorie des actes de gouvernement n’est pas délimitée. Le juge de par son
pouvoir discrétionnaire se réserve la possibilité de faire varier le contenu de la liste.
Actuellement, figure dans la liste des actes de gouvernement des actes essentiels relatifs au
fonctionnement des pouvoirs publics. Il y a les actes du président de la République : la
soumission d’un projet de loi au référendum, l’amnistie, le droit de dissolution, la nomination
de trois membres au conseil constitutionnel et enfin la décision de reprendre les essais
nucléaires.

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Section 2 : Les activités administratives soumises au juge


judiciaire par exceptions

L’activité administrative relève du juge judiciaire en vertu de la théorie de la gestion privée, aussi
par application du principe réservant à l’autorité judiciaire la protection des droits et libertés, et
enfin par l’application de lois spéciales.

I- Les activités de service public relevant du juge judiciaire : les SPIC


La théorie de la gestion privée repose sur l’idée que dans certaines conditions l’application du
régime de droit administratif n’est pas nécessaire. L’administration peut se mettre en « civil » et
ainsi utiliser des procédés du commerce juridique privé. Dès lors, son activité se développant
dans les termes de droit commun relève de la compétence du juge judiciaire. Clarté lorsque ces
services sont qualifiés de SPIC par la loi : par la loi de 1997 RFF (réseau ferré de France) est
considéré comme un service public industriel et commercial, il y a également l’ADEME
(agence de l’environnement et de la maitrise de l’énergie) créée en 1990.
Cependant, il peut arriver que la qualification légale ou réglementaire donnée peut être inversée
par le juge. Arrêt du tribunal des conflits, 1968, Société Distillerie Bretonne. Lorsque la loi est
muette, le juge utilise un faisceau d’indices pour reconnaitre un SPIC ou un SPA, arrêt de
principe du Conseil d’Etat, 1956, Union Syndicale des Industries Aéronautiques . Ce faisceau
d’indice est de savoir quel est l’objet du service, les conditions de son fonctionnement, son
financement. A l’aide de ce faisceau el juge peut savoir si l’activité litigieuse est administrative ou
industrielle et commerciale.
Le service public industriel et commercial est dont très largement soumis au droit privé. Le
personnel recruté est donc géré dans les mêmes conditions qu’une entreprise privée sauf l’agent
chargé de la direction du service et le directeur de la comptabilité. Ces deux agents restent
soumis au droit public. Les litiges individuels les concernant appartiennent au juge administratif
et ce en raison de leur qualité d’agent public. Cette règle est posée par la jurisprudence au
travers l’arrêt du CE, 1957, Jalenques de Labeau. Sont également de la compétence du juge
administratif les actions concernant la création, l’organisation et la suppression d’un SPIC.
Dernière exception : les dommages causés à un tiers par de tels services s’ils ont le caractère de
dommages de travaux publics.

En bref, il semble que le droit public et donc la compétence du juge administratif régisse les
questions d’organisation d’ensemble d’un SPIC et qu’à contrario le droit privé et donc la
compétence du juge judiciaire régisse les activités du service industriel et commercial.

II- Le juge judiciaire garant des droits et libertés individuelles


A- Le droit des personnes

Ce sont des textes particuliers qui consacrent la compétence des tribunaux judiciaires pour
connaitre des litiges relatifs à l’état des personnes. L’article 29 du code civil pose ce principe,
« la juridiction civile de droit commun est seule compétente pour connaitre des contestations
sur la nationalité française ou étrangère des personnes physiques ». De manière plus générale,
la jurisprudence a consacré une compétence générale du juge judiciaire en la matière. Ainsi, est

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soumis au juge judiciaire les litiges relatifs aux actes d’état civil, les litiges concernant la famille,
les litiges relatifs au nom notamment les recours en rectification, les litiges relatifs à la
nationalité. Cependant, le code civil ne vise que les personnes physiques. On peut en déduire
que le juge administratif est quant à lui compétent pour connaitre des litiges relatifs à la
nationalité des personnes morales. Enfin, les litiges concernant la capacité des personnes et
l’électorat, c'est-à-dire l’inscription ou la radiation sur les listes électorales, relève du juge
judiciaire.

B- Le droit de propriété et les libertés fondamentales

A la lecture de la Constitution de 1958, précisément à l’article 66, « l’autorité judiciaire,


gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévus
par la loi ». Le législateur est venu confirmer la position des constituants de l’époque au travers
l’article 136 du code de procédure pénal. Comme pour le droit des personnes, la jurisprudence
a été très souple et a interprété de manière extensive les textes conférant compétence aux
tribunaux judiciaires dans les domaines du droit de propriété (réquisition immobilière et/ou
expropriation) ou dans le domaine des libertés.
C’est dans ce contexte que le juge a développé deux théories :
 La première est appelé juridiquement l’emprise irrégulière. La compétence du juge
judiciaire s’impose lorsque l’administration s’est rendue coupable d’une emprise
irrégulière c'est-à-dire qu’elle a dépossédé un propriétaire de son bien immobilier ou
l’administration a laissé commettre par un tiers une telle emprise alors qu’elle avait les
moyens de l’empêcher. Le juge judiciaire est compétent pour réparer l’ensemble des
préjudices subis et résultant de l’emprise. Toutefois, le juge judiciaire ne peut
condamner l’administration qu’à verser une indemnité. Il n’est pas compétent pour
apprécier le caractère régulier ou irrégulier de l’emprise.
 La théorie de la voie de fait. La voie de fait permet au juge judiciaire de sanctionner
certaines illégalités particulièrement graves et commises par l’administration lésant des
droits fondamentaux de l’individu. Elle consiste donc dans un agissement administratif
entaché d’irrégularité grave portant atteinte soit au droit de propriété soit à une liberté
fondamentale. En matière de voie de fait la compétence du juge judiciaire est plus large
que celle en matière d’emprise irrégulière. En effet, le juge judiciaire peut non
seulement se prononcer sur l’action en indemnité mais il est également compétent pour
apprécier la légalité des décisions administratives génératrices de voie de fait. Cette
compétence plus large a des conséquences sur les décisions et les décisions en matière
de voie de fait doivent être regardées comme des actes nuls et non avenu.
Enfin, le juge judiciaire ne peut en cas d’emprise irrégulière enjoindre à l’administration de
restituer le bien. En matière de voie de fait, le juge judiciaire peut adresser des injonctions à
l’administration.

III- La dévolution légale de la compétence au juge judiciaire


Dans de très nombreuses hypothèses le législateur est intervenu pour attribuer au juge judiciaire
la connaissance d’affaires administratives.
Sont principalement de la compétence du juge judiciaire de par la loi :
 Les litiges portant sur le contentieux des impositions recouvrées par l’administration en
matière de contribution indirecte. Ce sont les lois de 1798 et 1805 posent ce principe. A
contrario, les litiges qui touchent les contributions directes relèvent du juge administratif.
Les prélèvements fiscaux qui ne se rattachent ni aux impôts directs ni aux impôts

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indirects sont de la compétence du juge administratif également.


 La loi de 1957 confère compétence au juge judiciaire pour statuer pour toute action en
responsabilité tendant à la réparation de dommages de toute nature causé par un
véhicule administratif.
 L’ensemble du contentieux relatif aux brevets d’invention. Article L 615 du code de
propriété intellectuelle.
 La loi de 1968 donne compétence au juge judiciaire pour connaitre des contestations
provoquées par les dommages causés par l’énergie nucléaire dans le cadre d’installation
nucléaire.
 La loi de 1977 qui permet aux victimes ou à leurs ayant droit d’accidents corporels,
résultant de faits volontaires ou non, ayant le caractère matériel d’infraction d’obtenir
une indemnisation devant l’ordre judiciaire précisément devant le TGI.

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Chapitre 2 : La sanction de la dualité des juridictions : le


tribunal des conflits

L’existence de deux ordres de juridictions pose le problème de la délimitation des compétences


respectives. La plupart du temps il n’y a pas de difficulté au niveau de la répartition de par un
accord entre les deux juridictions suprêmes que sont le conseil d’état et la cour de cassation.
Toutefois il peut y avoir conflit de compétence lorsque chacun des deux ordres revendiquent la
connaissance d’un seul et même type d’affaire ou il y a conflit de compétence au contraire
lorsqu’aucun des deux ordres n’acceptent d’admettre ou de reconnaitre sa compétence.
L’existence de la justice serait incertaine si chaque ordre de juridiction pouvait fixer
souverainement des frontières de sa compétence. La solution à ces problèmes ne peut être
donnée que par un organisme qualifié, spécialisé et surtout en dehors des deux ordres de
juridiction. Face à ces potentiels conflits de compétences il est très vite apparu la nécessité de
créer un tel organisme surtout pour le justiciable afin de trouver un juge et l’obliger à statuer.
C’est ainsi qu’en 1872 a été créé le tribunal des conflits.
Il a été considéré à l’époque que cet organisme soit un organisme paritaire composé de
représentants des deux ordres. Cette juridiction a vu ses attributions s’élargir au fil du temps.
Effectivement, elle a pour fonction principale de régler les conflits de compétence ou
d’attribution entre les deux ordres mais le tribunal des conflits est également appelé à statuer
dans des cas très spécifiques où les deux ordres de juridiction s’opposent sur le fond et non sur
la compétence.

Section 1 : La composition du tribunal des conflits

Le tribunal des conflits est un organe neutre car il se situe en dehors des deux ordres de
juridiction. Créé pour trancher les conflits, le tribunal des conflits est organisé selon une
conception arbitrale de par sa structure paritaire dans la mesure où les deux ordres de
juridiction y sont représentés de manière égale. Dans son effectif au complet, le tribunal des
conflits compte 9 titulaires et 2 suppléants. La cour de cassation et le conseil d’état désignent en
leur sein chacun 3 membres (trois conseillers d’état et trois conseillers de cassation). Ces 6 juges
nomment ensuite les deux membres manquants et les deux suppléants. Le 9ème est le président
du tribunal des conflits. Cette présidence est attribuée au garde des sceaux, ministre de la
justice.
Cette règle de la présidence a été critiquée. Certains considérants que le garde des sceaux
membre du gouvernement risque d’être hostile au pouvoir judiciaire. En réalité, ce danger est
limité puisque la présidence du tribunal des conflits n’est effective que dans deux hypothèses.
Tout d’abord lorsqu’il y a un partage des voix, très rare en pratique car c’est une majorité qui se
dégage. La seconde hypothèse est le renouvellement triennal du tribunal. En réalité et en
pratique la présidence est exercée par le vice président élu par les huit membres titulaires. Pour
éviter toute prise de pouvoir la présidence est alternative. Le vice président est nommé au
scrutin secret à la majorité absolue des voix. Un vote est effectué.
Les membres du tribunal des conflits sont soumis à réélection tous les trois ans. Ils sont
indéfiniment rééligibles.
Enfin, le principe paritaire est très important et s’applique aussi au choix des rapporteurs
publics. Il sera choisi de manière alternative. Dans chaque affaire, un rapporteur est désigné et

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il donne en audience publique lecture de son rapport.


Le ministère d’avocats est obligatoire devant le tribunal des conflits. Les avocats des parties sont
choisis parmi les avocats du conseil d’état ou des avocats de la cour de cassation. Ils peuvent
présenter des observations orales.

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Section 2 : Les attributions du tribunal des conflits

Les conflits d’attribution ou de compétence résultent de l’opposition entre l’ordre judiciaire et


l’ordre administratif. Le tribunal des conflits peut trancher deux sortes de conflits soit le conflit
dit « positif » soit le conflit dit « négatif ». Le conflit positif de compétence est une procédure
permettant à l’administration de contester la compétence du juge judicaire. Le conflit négatif de
compétence a lieu lorsque les deux ordres de juridiction veulent décliner leur compétence.
Enfin, depuis 1932, le tribunal des conflits est également appelé à statuer dans des cas où les
deux ordres de juridiction s’opposent sur le fond.

I- Le conflit positif de compétence


Ce conflit positif de compétence a pour but premier de retirer à la connaissance des tribunaux
judiciaires une affaire. Pour cela il faut que des conditions soient remplies.

A- Les conditions requises pour élever un conflit positif

Le conflit positif a donc lieu lorsqu’une juridiction judiciaire saisie d’une demande se déclare
compétente et que l’administration conteste cette compétence en estimant que c’est elle qui est
compétente. Pour cela l’administration se fonde simplement sur le fait que le litige relève de sa
compétence. Dan ce cas, elle décline la compétence judiciaire non pas au profit de sa propre
compétence mais en vertu d’une immunité totale de juridiction.
Remarques : le particulier qui a saisi le tribunal judiciaire est relégué au second plan. Le conflit
positif a un caractère unilatéral. En effet, seule l’administration peut contester la compétence
judiciaire. C’est une arme qui permet à l’administration de lutter contre les possibles
empiètements du pouvoir judiciaire.
L’administration ne peut pas utiliser arbitrairement cette procédure. L’ordonnance de 1928
toujours en vigueur a mis fin aux abus en organisant une procédure en deux stades :
 L’élévation du conflit
 Le jugement

B- La procédure d’élévation du conflit

Seul le préfet du département dans lequel le litige a pris naissance a qualité pour agir. Il agit en
tant que représentant de l’exécutif. Le conflit positif peut être élevé tant que n’est pas intervenu
un jugement définitif sur le fond. Il peut être élevé dès l’introduction de l’instance. Il n’y a
jamais élévation du confit devant la cour de cassation.

1- Le déclinatoire de compétence

Ce déclinatoire de compétence est le premier acte de procédure du conflit positif. Il faut que le
déclinatoire de compétence soit parvenu à la juridiction judiciaire avant qu’elle n’ait statué sur le
fond. Le préfet du département présente ce déclinatoire de compétence. Ce préfet ne peut
présenter successivement deux déclinatoires de compétence devant la même juridiction.
La loi n’impose aucune forme. Pour s’opposer le préfet peut soit rédiger un mémoire, soit
rédiger un rapport ou une simple lettre. Tous ces éléments valent déclinatoire de compétence.
Ce déclinatoire est adressé par le préfet au ministère public. Ce ministère public fera connaitre
au tribunal la demande formée par le préfet et requerra le renvoi si la revendication lui parait

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fondée. Aucun délai n’est précisé par la loi. La transmission doit simplement se faire dans un
délai bref.
Ce déclinatoire est l’acte par lequel le préfet demande aux tribunaux judiciaires de décliner leur
compétence et donc de se dessaisir de l’affaire. Ce déclinatoire oblige le tribunal judiciaire à
statuer sur sa compétence et non sur le fond de l’affaire. Il ne peut sursoir à statuer. Le tribunal
répond en statuant sur ce déclinatoire. Première réponse soit il est d’accord avec le préfet. Le
tribunal rend un jugement d’incompétence et l’affaire est clause. Dans le cas contraire, c'est-à-
dire s’il s’estime compétent, il ne décline pas sa compétence et prend un jugement rejetant ce
déclinatoire. S’il rejette, deux sous hypothèses s’ouvrent :
 Le préfet peut suivre l’argumentation du tribunal. Dans ce cas, l’affaire s’arrête à
nouveau.
 Le préfet reste sur sa démarche. Il doit prendre dans les 15 jours suivant la notification
du jugement un arrêté de conflit.

2- L’arrêté de conflit

Pendant le délai de 15 jours, le tribunal judiciaire ne peut prendre aucune décision sur le fond.
L’arrêté de conflit est un acte d’administration qui n’est soumis à aucune forme particulière. La
seule obligation est que cet arrêté de conflit doit être obligatoirement motivé et déposé au greffe
du tribunal.
L’arrêté motivé rend évident l’existence du conflit. On oblige à sursoir à statuer. Cet arrêté
motivé est transmis au tribunal judiciaire puis transmis au tribunal des conflits. Une fois
transmis au tribunal des conflits, s’ouvre alors la procédure du jugement.

C- Le jugement du tribunal des conflits

L’arrêté de conflit transmis au tribunal des conflits entraîne automatiquement sa saisine et ouvre
en conséquence la procédure de jugement. Il est fait obligation pour le tribunal des conflits de
statuer dans un délai de trois mois. Un mois après l’expiration de ce délai de trois mois si le
tribunal n’a pas statué, le sursit à statuer qui pèse sur le tribunal judiciaire est levé. Ce dernier
peut reprendre l’examen normal de l’affaire. A contrario, si le tribunal des conflits apporte une
réponse dans le délai de trois mois, le jugement de l’affaire devant le tribunal judiciaire est
toujours suspendu. La décision du tribunal des conflits peut être de deux sortes :
 Confirmer l’arrêté de conflit. Arrêté qui décide de l’incompétence des tribunaux de
l’ordre judiciaire. Dans cette hypothèse, le tribunal judiciaire est totalement dessaisi de
l’affaire. Le plaideur est fondé à en déduire que la juridiction administrative est
compétente. L’arrêt rendu n’apporte aucune précision positive pour le plaideur.
 Annulation de l’arrêté de conflit. Le tribunal initialement saisi peut juger l’affaire. La
question de compétence reste toutefois posée. Le jugement du tribunal des conflits peut
se voir être frappé d’appel.
La compétence judiciaire ou l’incompétence est définitivement consacrée de par la loi de
l’appel et le procès peut reprendre son cours.

II- Le conflit négatif de compétence


Divers éléments doivent être réunis pour qu’il y ait véritablement conflit négatif. Un décret de
1960 a réformé la procédure de règlement du conflit négatif en instituant une nouvelle
procédure : la procédure dite de renvoi qui normalement rend le conflit négatif quasiment
inutile.

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A- Les conditions requises pour relever un conflit négatif

Il y a conflit négatif lorsque deux juridictions, l’une de l’ordre judiciaire, l’autre de l’ordre
administratif, se sont déclarées incompétentes pour juger un même litige.
Une première condition apparait au travers ces éléments. Il faut tout d’abord que les
deux juridictions saisies se soient déclarées incompétentes c'est-à-dire qu’un plaideur porte son
litige devant un tribunal judiciaire qui se déclare incompétent parce qu’il estime que le litige
relève du juge administratif. Le plaideur saisit alors le juge administratif qui de même se déclare
incompétent estimant que c’est au juge judiciaire de statuer.
Il faut donc que les déclarations d’incompétences soient fondées sur la compétence de
l’autre ordre juridictionnel.
Le déni de justice émane de deux juridictions différentes saisies d’un même litige.
Pour résoudre et résorber ce différent, le décret de 1960 a ouvert la porte à la procédure de
renvoi.

B- La procédure de renvoi, solution mettant fin au conflit négatif

Avant 1960, l’intervention du tribunal des conflits ne pouvait avoir lieu qu’une fois que les deux
décisions d’incompétences aient été rendues. On demandait simplement l’annulation d’une des
deux décisions. Cette procédure est apparue trop longue tant le législateur que le pouvoir
judiciaire. Ainsi le décret de 1960 a réformé quelque peu ce système en instituant la technique
de la procédure de renvoi. Il a pour conséquence principale de rendre quasiment inexistant le
conflit négatif. Ce décret a mis en place deux renvois : le renvoi obligatoire et le renvoi
facultatif.

1- Le renvoi obligatoire destiné à éviter la naissance des conflits négatifs

Il faut que deux décisions d’incompétences soient intervenues, qu’il y ait conflit sur un même
litige. Depuis 1960, en présence d’un jugement d’incompétence qui n’est plus susceptible
d’appel, le plaideur porte l’affaire devant le tribunal de l’autre ordre. Si celui-ci considère que le
premier jugement est erroné parce qu’il estime que c’est lui qui est incompétent, il doit depuis
1960 obligatoirement renvoyer l’affaire au tribunal des conflits. Il ne doit plus prendre le
jugement d’incompétence qui était demandé. Néanmoins, cela permet un léger gain de temps.
Depuis la réforme, c’est le tribunal et non le plaideur qui saisit le tribunal des conflits. La
décision de renvoi tant obligatoire, elle est insusceptible de recours. En imposant la seconde
juridiction de saisir directement le tribunal des conflits, le décret permet de hâter la solution et a
donc pour résultat d’éliminer la plupart des conflits. La procédure du conflit négatif peut
encore parfois jouer principalement en cas d’erreur, de mauvaise appréciation de la première
juridiction saisie.

2- Le renvoi facultatif destiné à résoudre une difficulté sérieuse de compétence


devant les juridictions suprêmes

Le décret de 1960 permet la procédure de renvoi facultatif. Lorsqu’une des juridictions


suprêmes se trouve saisit d’un litige posant une question de compétence, soulevant une
difficulté sérieuse et mettant en jeu la séparation des autorités administratives et judiciaires, elle
peut transférer au tribunal des conflits par décision de renvoi le soin de statuer sur cette
question. A ce stade, aucun conflit n’est apparu. Il s’agit d’une saisine de prévention. Le renvoi
ne peut être décidé que par l’une des deux juridictions. Ce renvoi est purement facultatif ce qui
induit l’idée selon laquelle il est possible pour le conseil d’état ou la cour de cassation de
trancher seul le problème de compétence. Cette procédure de renvoi facultatif a pour but de

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faire remplir au tribunal des conflits une fonction régulatrice dans le partage de compétence en
dehors de tout conflit.

C- La décision du tribunal des conflits

Dans les deux hypothèses de renvoi, le tribunal des conflits statue de manière identique. La
règle veut que dès qu’il est saisit il doit statuer. Une fois statué, il renvoi l’affaire devant la
juridiction qu’il estime compétente. Le tribunal des conflits tranche donc définitivement la
question de la compétence et il annule en conséquence les décisions rendues antérieurement
qui vont à l’encontre de l’attribution de compétence qu’il a effectué. Cette décision s’impose
aux deux ordres de juridiction. Si la juridiction judiciaire a été choisie pour statuer au fond, la
juridiction administrative ne peut plus élever le conflit positif.

III- Le conflit de décision au fond


Le tribunal des conflits est traditionnellement le régulateur suprême des compétences. Mais
parfois il lui arrive de donner des indications sur le fond de l’affaire. On dit que de façon
exceptionnelle le tribunal des conflits peut être amené à trancher un litige au fond comme un
tribunal, une cour. C’est un rôle d’exception. Pour être amené à trancher un conflit au fond,
plusieurs conditions doivent être remplies sinon le tribunal ne peut rendre sa décision et
intervenir sur le fondement de la loi.

A- Les conditions requises pour élever un conflit de décision au fond

Le législateur a posé des bases strictes et à la fois il faut remplir des conditions de fond et de
forme. Une décision du tribunal des conflits de 2000, Monsieur Ratinet, a résumé ces
conditions : « …les décisions rendues par les juridictions de l’ordre administratif et les tribunaux
judiciaires dans les instances introduites devant ces deux ordres de juridiction pour des litiges
portant sur le même objet peuvent être déférées au tribunal lorsque les dites décisions présentes
une contrariété conduisant à un déni de justice ; que ce dernier existe au sens de la loi lorsqu’un
demandeur est mis dans l’impossibilité d’obtenir une satisfaction à laquelle il a droit par suite
d’appréciations inconciliables entre elles portées par les juridictions de chaque ordre soit sur
des éléments de fait soit en fonction d’affirmations juridiques contradictoires… ».

1- Les conditions de forme

Première condition de forme : la requête devant le tribunal des conflits est présenté dans les
mêmes conditions de forme que le recours en matière de recours négatif.
Deuxième condition : les parties doivent introduire leur recours dans le délai légal des deux
mois.
Troisième condition : les deux ordres de juridiction se sont reconnus compétents et ont statué
au fond.
Quatrième condition : il s’agit de deux actions relevant de deux compétences mais qui tendent
au même objet.
Cinquième condition : il y a un déni de justice tenant à la contradiction des juges.

2- Les conditions de fond

Première condition : les décisions doivent être définitives, elles ne peuvent plus faire l’objet

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d’un recours.
Deuxième condition : le requérant doit justifier l’existence de deux décisions juridictionnelles.
Troisième condition : les deux décisions doivent être rendues sur le même objet et
normalement tendant au même but.
Quatrième condition : les deux décisions rendues sont contradictoires sur des éléments de faits
ou des éléments juridiques.
Cinquième condition : les deux décisions rendues doivent avoir statuées au fond ce qui permet
d’évincer les jugements qui portent uniquement sur la compétence.
Sixième condition : il faut un déni de justice qui résulte soit d’une appréciation contraire des
faits soit sur une qualification juridique différente ou soit sur des positions jurisprudentielles
opposées.

B- Le jugement au fond par le tribunal des conflits

Le tribunal des conflits n’est soumis à aucun délai pour statuer. Il tranche souverainement le
litige. Le juge du tribunal des conflits connait de tous les aspects de l’affaire. Il peut ordonner
des mesures d’instructions. Il déclare nul et non avenu le jugement qu’il censure. Enfin, comme
il juge au fond, sa décision peut comporter un règlement des dépens. Le jugement du tribunal
des conflits met fin de façon définitive le litige entre les parties. Aucun recours n’est possible à
l’encontre de la décision du tribunal des conflits.
Le juge n’a fait que de rares utilisations de ce conflit au fond car il est réticent et il estime que
c’est le rôle premier des ordres judiciaires et administratifs.

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Titre IV : Les recours devant les juridictions


administratives

Chapitre I : Les conditions d'introduction des recours

L'action en justice, dénommée également recours, constitue le pouvoir reconnue à des


personnes physiques ou morales de s'adresser au juge pour obtenir le respect de leurs droits
et/ou de leurs intérêts. L'instance est constituée par un enchainement de forme ou de délai en
vue de parvenir à la solution du litige qui, normalement, abouti à la solution du jugement. Les
conditions d'introduction du recours déterminent la recevabilité de la requête.

Section I : L'existence d'une contestation

L'intervention du juge ne se légitime que parce qu'une question litigieuse se pose. L'existence
d'une contestation donne un but à l'instance, à l'action en justice et lui confère son caractère
litigieux.
Il existe deux types de contestation : objective et subjective.

Cette notion de contestation dite subjective est principalement caractérisée par une opposition
de point de vue de droit ou de fait. La contestation est également existante lorsqu'une personne
proteste contre l'application, la mauvaise application ou la non application d'une loi, d'un acte,
d'un règlement par l'administration. Toutefois, les juridictions administratives comme judiciaires
sont tenues de sursoir à statuer lorsqu'une question d'interprétation ou d'appréciation de la
validité d'un acte, qu'il soit unilatéral ou bilatérale, relève de la compétence de l'autre ordre.

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Section II : L'intérêt pour agir

En procédure administrative, comme pour la procédure civile, le juge ne peut se saisir lui-
même d'une contestation. Seules certaines personnes sont susceptibles de se défendre. Les
parties au rapport juridique qu'est l'instance demandeur comme défendeur doivent être dans
une situation juridique particulière à l'égard de la contestation. Si le demandeur ne peut
prétendre à une action, la requête est irrecevable. Idem pour le défendeur, il est empêché par
le juge s’il n'a pas l'intérêt pour agir. Le but est d'éviter la prolifération des recours. Pour cela, la
notion d'intérêt pour agir ou qualité à agir doit être envisagée sous deux aspects.
Le requérant doit, d'une part, justifier d'une relation entre sa situation juridique et l'objet de la
contestation. C'est l'exigence d'un intérêt direct et personnel. Il doit d'autre part justifier du but
de l'instance. C'est-à-dire qu'il doit démontrer qu'il est de son intérêt matériel ou moral que ce
recours soit accueilli.

A- Un intérêt direct et personnel


La relation entre le plaideur et la contestation est appréciée par la jurisprudence de la manière
suivante : le juge se demande si la personne en cause se trouve de par sa situation juridique
dans un rapport direct et personnel avec la contestation. Le juge déclarera dans l'affirmative que
cette personne ayant un intérêt direct et personnel a qualité. Si la personne qui forme un
recours est nommément visée par un acte administratif, elle a un intérêt direct et personnel.
Seulement ces situations sont rares. Dans les cas contraires, deux situations doivent retenir
l'attention. Celle de la personne qui n'a aucun lien, aucune relation avec l'administration
antérieurement à l'acte incriminé mais portant sur le même objet on dira juridiquement que
cette personne est un tiers à l'activité administrative. Deuxième situation: le cas du plaideur en
rapport avec l'administration en ce qui concerne l'objet de l'acte attaqué, sa situation juridique le
lie à l'administration.

1- Le recours du tiers à l'activité administrative

On est face à un individu qui prétend former une demande d'annulation contre un acte en étant
un tiers à cet acte. Pour que ce tiers puisse avoir un intérêt pour agir, deux conditions
cumulatives doivent être remplient. Tout d'abord, le requérant doit se trouver dans une
situation juridique particulière. Deuxième condition, l'acte administratif doit, par son objet,
concerner cette situation. Si le requérant répond à cette double existence, il a un intérêt direct
et personnel.

2- Le recours de l'individu lié à l'activité administrative

L'individu lié à l'activité administrative a la possibilité de faire valoir dans un recours les droits
qu'il tient de ses relations avec l'administration. Tout acte qui par son objet entre dans le champ
des relations préexistantes entre l'administration et le particulier peut être attaqué par ce dernier
sans qu'on puisse objecter son intérêt direct et personnel.

3- Les exceptions à règle de l'intérêt personnel

La loi et la jurisprudence ont admis dans certains cas qu'une personne physique ou morale
puisse agir sans avoir un intérêt direct et personnel. Il y a trois exceptions.
La première est tirée du droit civile, article 1166 du code civil, les créanciers peuvent exercer

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tous les droits et actions de leur débiteur « à l'exception de ceux qui sont exclusivement attaché
à la personne ».
L'article L-2132-5 du code général des collectivités territoriales prévoit que « tout contribuable
inscrit au rôle de la commune à le droit d'exercer tant en demande qu'en défense à ses frais et
risques les actions qu'il croit appartenir à la commune ».
La loi de 1920 admet que les syndicats « peuvent devant toutes les juridictions exercer tous les
droits réservés à la partie civile ». Il s'agit là des syndicats de la profession qu'ils représentent. La
jurisprudence applicable au syndicat du Conseil d'Etat du 28 décembre 1906, Syndicat des
patrons coiffeur de Limoge, cette jurisprudence a été étendu aux associations et à toutes les
personnes morales.

B- Un intérêt né et actuel
Le plaideur doit justifier que son intérêt est né et actuel. Le rôle du juge est de trancher des
litiges nés et non pas à venir.
La notion d'actuel ne doit pas être confondue avec celle d'un préjudice effectivement réalisé. La
jurisprudence admet la recevabilité des demandes lorsque l'intérêt n'est pas encore né mais
s'avère déjà certain. Arrêt du conseil d'état de 1958, Abisset. En revanche, l'absence de toute
certitude sur la naissance future d'un intérêt rend le recours irrecevable. Conseil d'état du 05
juillet 2000, Tête.

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Section III : La capacité d'agir

La personne formant un recours doit être juridiquement capable d'agir ou être représenté par
un organisme habilité à agir ou avoir reçu délégation pour ester en justice.

I- Le cas des personnes physiques


La capacité pour agir des particuliers est appréciée dans les termes de droit commun (droit
civil).

A- Les mineurs

Les mineurs ne peuvent agir qu'avec l'autorisation de leurs représentants légaux. Cependant, le
mineur émancipé est capable d'agir comme un majeur.

B- Les héritiers

Les héritiers succèdent aux actions du défunt d'après la jurisprudence du Conseil d'état de
1942, Chanterelle. Cette jurisprudence est valable même si l'introduction d'instance est
postérieure au décès. Même si le défunt avait manifesté clairement son intention avant la mort
d'introduire l'instance, Conseil d'état 1974, Garrigue. Dans le cas contraire, les héritiers ne
pourront prétendre à reprendre l'instance au nom du défunt.

C- Les incapables majeurs

Ce sont les règles du droit commun qui s'applique au travers des articles 488 à 514 du code civil
sur la représentation des incapables avec les mises sous tutelle ou sous curatelle.

D- Les situations de redressement et de liquidation judiciaire

Les actions d'ordre pécuniaire du failli ou de la personne en état de liquidation judiciaire ne


peuvent être formé que soit par le mandataire liquidateur pour une situation de liquidation
judiciaire ou soit l'administrateur dans une situation de redressement judiciaire.

E- Les créanciers

L'article 1166 du code civil prévoit que « les créanciers peuvent exercer tous les droits et actions
de leurs débiteurs à l'exception de ceux qui sont exclusivement attachés à la personne ».
Juridiquement il s'agit de l'action oblique. Cette action oblique donne ainsi qualité à une
personne qui normalement ne possède pas un intérêt direct et personnel. Cet article a été
confirmé par la jurisprudence au travers de l'arrêt du Conseil d'état de 1957, Banque
commerciale privée et entreprise techno trame. Le créancier qui exerce l'action oblique au nom
et pour le compte de son débiteur n'est pas fondé à exiger que la personne prétendue
responsable à l'égard dudit débiteur soit condamné à verser directement au créancier, arrêt de
la cour administrative d'appel de Bordeaux, 1995, Pasquier.

II- Le cas des personnes morales de droit privé


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En règle générale, les personnes morales de droit privé sont représentées par des personnes
habilitées conformément à la loi et surtout au statut des régissants. La représentation des dites
entreprises est très souvent décidées et validées par délibérations de l'assemblée générale du
conseil d'administration.

III- Le cas des personnes morales de droit public


La qualité pour agir en justice est réservée aux seules personnes morales. Une entité
administrative non dotée de la personnalité morale ne peut donc former un recours. Celui-ci
est irrecevable. Néanmoins la jurisprudence dit que sauf dans l'hypothèse d'une action urgente
(une régie par exemple) un recours est possible.
L'état est représenté devant les juridictions par les ministres intéressés. Le plus souvent le
ministre délègue cette représentation à un membre de son administration qui lui-même ne peut
pas déléguer : le secrétaire d'état ou le préfet.
Pour les collectivités territoriales et de la région : la région est représentée par le président du
conseil régional en vertu de l'article L-4231-7-1 du code général des collectivités territoriales :
« le président du conseil régional intente les actions au nom de la région en vertu de la décision
du conseil régional et il peut sur l'avis conforme de la commission permanente défendre toute
action intentée contre la région ». Néanmoins il faut une délibération du conseil régional. En
cas de conflit avec l'état, l'état est obligatoirement représenté par le préfet, organe déconcentré
de l'état. Pour le département, la qualité pour agir appartient au président du conseil général en
vertu de l'article L-3221-10-1 du CGCT. S’il existe un conflit entre le département et l'état, ce
dernier est représenté par le préfet. Au niveau communal, la commune est représentée par son
Maire en vertu de l'article L 2122-16. S'agissant des structures intercommunales, elles sont
représentées en justice par l'exécutif intercommunal (conseil communautaire) qui délègue au
président de la structure. Enfin, les établissements publics sont représentés en justice et cela est
inscrit dans leur statut. A 99,99% c'est l'autorité exécutive qui est habilité à représenter
l'établissement public.

Les parties doivent être représentées devant le conseil d'état par un avocat à la cour de cassation et/ou
au conseil d'état et devant les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs par un
avocat inscrit au barreau local ou au conseil d'état. Toutefois, l'article R431-2 du code de justice
administrative dispense du ministère d'avocat devant seulement les tribunaux administratifs et cours
administratives d'appel les litiges suivants : en matière de travaux public, les contrats relatifs au
domaine public, les contraventions de grandes voiries, les litiges en matière de contribution directe, de
taxes, les litiges d'ordre individuel concernant les fonctionnaires face agent de l'état ou des
collectivités territoriales...
Devant les tribunaux administratifs, les cours administratives d'appel et le conseil d'état, l'état peut
être dispensé du ministère d'avocats soit en demande soit en défense. Lorsque le ministère d'avocats
est obligatoire, le recours ou les mémoires signés par les requérants sont irrecevables mais la
régularisation est possible en cours de procédure, CE, 1933, Sherer. Malheureusement cette règle ne
s'impose pas au conseil d'état statuant en dernier ressort. En effet, la régularisation est impossible et
la requête introductive d'instance sans ministère d'avocats dans une matière où celle-ci est obligatoire
est irrecevable, CE, 1988, Cadilhac. Enfin, la partie qui estime que son avocat a outre passé les
limites du mandat qu'elle lui a donné ou n'a pas exécuté ledit mandat, cette partie peut former contre
lui une action en désavoue (procédure particulière).

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Section IV : L'exigence d'une décision préalable

Cette règle prend tout son sens dans le recours de plein contentieux. En effet, dans le recours
pour excès de pouvoir l'exigence de décision préalable est remplie par le fait même que le
requérant attaque un acte administratif. En revanche, dans un recours en indemnité, le
requérant doit avant de former l'instance demande à l'administration de se prononcer sur sa
prétention. Dans ce contentieux, il n'y a pas d'acte à déférer. Un accident, par exemple, est un
fait matériel et non un acte juridique. Alors il faut provoquer un tel acte. L'intéressé va
demander une indemnité à l'administration. L'action en indemnité s'introduit sous la forme
d'une protestation contre une décision préalable refusant cette indemnité. /!\ Toute décision
même préalable prise par l'administration ne lie pas nécessairement le contentieux. En effet,
certaines décisions, mesures, sont insusceptibles de recours devant le juge administratif
(exemple : un vœu, une mesure d'ordre intérieur, les décisions administratives individuelles
défavorables non motivées...).

I- Les conditions de forme de la demande préalable


Qu’est-ce que l’on entend par demande à l’administration ? Il faut porter une réclamation =
exigence préalable de réclamation.
Cette demande est une recommandation mais aussi un recours gracieux ou hiérarchique. La
demande, qui est adressée à l’administration, circonscrit le futur débat contentieux. La
jurisprudence précise quant à elle que cette demande doit être suffisamment explicite et
précise. Conseil d’Etat, 1968, Barouteau. Cette demande doit être adressée à l’administration
compétente. Enfin, l’absence de décision préalable ne constitue pas un moyen d’ordre public.
Elle ne peut donc être soulevée d’office par le juge. Simplement l’absence de décision doit être
régularisée en cours de procédure.

II- Le silence de l’administration


A- La décision implicite de rejet

Il peut arriver que l’administration pose inertie c'est-à-dire qu’elle reste silencieuse face à la
demande, à la réclamation du requérant. Dans un tel cas de figure, la loi du 12 avril 2000,
relative aux droits des citoyens dans leur relation avec les administrations, dispose que le silence
gardé par l’administration plus de deux mois vaut décision de rejet. En cas de recours
contentieux, pour prouver le silence de l’administration il faut adresser la réclamation par lettre
recommandée avec accusé de réception. Ce délai est la règle de droit commun d’expiration.
Seul un texte expresse peut prévoir d’autres types de délais. Ce délai n’est pas un délai franc et
il ne peut donc être prorogé.

B- La décision implicite d’acceptation : l’exception

Contrairement au principe énoncé ci-dessus, certains textes prévoient que le silence de


l’administration vaut acceptation de la demande. Exemple : en matière de permis de construire,
en matière d’urbanisme. C’est la jurisprudence qui a posée cette exception au travers l’arrêt du
conseil d’état de 1975, Association Promo Nature. Au travers de cet exemple, le délai de
silence valant acceptation est également de deux mois sauf texte instituant une durée différente.
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Ce délai est également impossible d’être prorogé parce que ce n’est pas un délai franc. Le
bénéficiaire d’une décision implicite d’acceptation a droit sur demande expresse à obtenir de
l’autorité compétente, une attestation de décision implicite d’acceptation.

La décision préalable permet d’être une prérogative considérable de l’administration. A


première vue, il semble qu’elle puisse annihiler, réduire toutes initiatives du demandeur. En
réalité, c’est plutôt le demandeur qui fixe à l’administration le cadre de sa décision. La décision
provoquée par le demandeur défini le débat contentieux.

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Section V : Le délai pour agir

Tous les recours formés devant la juridiction administrative doivent être introduits dans un
certain lapse de temps relativement bref. La règle du délai est applicable à toutes les juridictions
administratives (tribunaux, cour administrative d’appel ou conseil d’état). Cette règle a un
caractère d’ordre public c'est-à-dire que le juge doit soulever d’office la fin de non recevoir tiré
de l’expiration du délai. Le défendeur ou la partie défenderesse peut, quant à elle, l’invoquer à
tout stade de la procédure. Néanmoins un bon avocat doit l’étudier dès le début. Cette règle du
délai n’est pas applicable dans le domaine des travaux publics comme énoncé à l’article R 421-1
du code de justice administrative (CJA). Cette exception en cette matière ne concerne que les
litiges de plein contentieux. Elle ne concerne pas les recours pour excès de pouvoir qui agit
contre un acte administratif intervenu dans le domaine public. Autre exception en matière
d’établissements classés.

I- La durée du délai
Le délai de recours est en principe de deux mois. Mais des textes particuliers ont introduits des
délais spéciaux :
 Le délai de recours est de un an pour les oppositions à des changements de nom
 Quinze jours pour le déféré préfectoral en matière électorale
 Dix jours pour les élections régionales ou européennes
 Cinq jours pour contester les élections des conseillers généraux ou municipaux
 Quarante huit heures pour la contestation de reconduite à la frontière des étrangers en
situation irrégulière

II- La prorogation du délai


Tout d’abord, le délai est prorogé de un mois (trois mois en tout) pour les justiciables qui
demeurent dans un département ou un territoire d’outre mer. Cette règle est à l’article R 421-6
du code de justice administrative. Pour les justiciables qui demeurent dans le reste du monde le
délai est prorogé de deux mois (4 mois en tout), règle que l’on retrouve à l’article R 421-7 du
code de justice administrative.
Les recours administratifs préalables formés devant l’auteur de l’acte administratif (recours
gracieux) ou devant le supérieur hiérarchique (recours hiérarchique), ont également pour effet
de proroger le délai du recours contentieux.
Il est très important d’user de ces deux voies de recours aujourd’hui parce que cette
prorogation a pour but d’inciter les administrés à rechercher avant un recours juridictionnel un
règlement amiable des litiges avec l’administration. Pour que la prorogation liée au recours
administratif préalable joue, plusieurs conditions doivent être réunies :
 Il doit s’agir d’un véritable recours administratif préalable
 L’objet de la demande tende à obtenir l’abrogation ou le retrait total ou partiel de l’acte
administratif
 Il faut que ce recours amiable soit adressé à la bonne autorité compétente.
Une simple lettre de protestation ne constitue pas un recours administratif préalable, arrêt du
conseil d’état de 1959, Ismeolari.

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III- Les effets de l’expiration du délai


L’expiration du délai a pour effet de rendre irrecevable tout recours juridictionnel. Néanmoins,
le délai ne peut être considéré comme expiré que s’il est établi que celui-ci a réellement couru
contre l’intéressé. Bien évidemment ladite expiration rend forclos celui qui n’a pas saisi le juge
dans ce délai.
La forclusion fait perdre la faculté de saisir le juge mais n’éteint pas le droit, elle est à opposer à
la prescription qui fait perdre la faculté de saisir le juge et éteint le droit.

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Section VI : Les formes du recours


Aucun texte ne prévoit des formes requises pour les actes de procédure. C’est la jurisprudence
qui a opéré une distinction entre les formes accessoires dont la violation où l’absence n’est pas
sanctionnée et les formes substantielles étant toujours exigées à peine de nullité. Aujourd’hui les
formes du recours sont codifiées. Elles ont d’abord été établies par la jurisprudence puis reprise
dans le code.

 La première forme substantielle requise est que les mentions figurant sur la requête
doivent être rédigé en langue française.
 Le requérant doit indiquer le nom des parties, forme codifiée à l’article R 411-1 du
code de justice administrative. Le requérant doit donc désigner le ou les défendeurs ou
parties défenderesses que le juge mettra en cause. Dans le recours pour excès de
pouvoir, il s’agira de l’autorité représentant la personne morale.
 Le requérant doit, à peine d’irrecevabilité, exposer dans sa requête les faits. C’est un
principe général de procédure applicable sans texte, applicable devant toutes les
juridictions administratives. Arrêt du Conseil d’Etat de 1956, Ministre des finances
contre Rayssiguier.
 D’après l’article R 411-1 du code de justice administrative, le requérant doit également à
peine d’irrecevabilité, sauf régularisation avant l’expiration du délai de recours, énoncer
les moyens de sa requête c'est-à-dire la motivation du recours. N’est pas considéré
comme suffisamment motivé une requête invoquant un moyen par référence à un autre
recours ou à un autre moyen ; Conseil d’état, 1939, Comité de défense des
propriétaires du quartier de la Marine. En revanche, est considéré comme motivé le
recours dont le mémoire ne comporte l’exposé d’aucuns faits ni l’énoncé d’aucuns
moyens mais qui est accompagné de différentes lettres ou de réclamations adressées aux
autorités concernées mais ces lettres comprennent les différents éléments évoqués
auparavant.
 La requête doit contenir des conclusions. Celles-ci revêtent une importance
considérable puisque c’est d’elles que va dépendre la nature du contentieux : excès de
pouvoir, plein contentieux ou interprétation… et par suite l’étendue des pouvoirs du
juge saisie. Les conclusions constituent la demande c'est-à-dire que le requérant réclame
au juge, par exemples l’annulation d’un acte administratif, la réformation d’un contrat
administratif ou la condamnation d’une personne ou une indemnisation…
 La requête doit être signée du requérant. Cette signature manuscrite est exigée à peine
de nullité. Toutefois, elle peut être régularisée en cours de procédure.
 Il appartient au requérant de produire la décision attaquée en la joignant à son mémoire
introductif d’instance. Dans le cas d’une décision implicite, il convient juste de joindre
les éléments de fait ou on le crée. Dans tous les cas, la requête peut être régularisée à
tout moment de la procédure.
 Les requêtes doivent, à peine d’irrecevabilité, être accompagnées de copies en nombre
égal à celui de l’autre partie.
 Cette requête doit être écrite sous peine d’irrecevabilité. Les requêtes verbales ou
téléphoniques sont irrecevables. Pour les requêtes (demande) et mémoires (défense)
transmis par télécopie, elles sont recevables à la double condition que la télécopie soit
revêtue d’une signature manuscrite apposée sur la feuille après réception et qu’elle soit
accompagnée d’un mémoire.
 Les requêtes peuvent comporter outre les mémoires dont l’existence est obligatoire des
pièces jointes en annexe de la décision attaquée.

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Chapitre 2 : Les éléments de l’instance

La distinction des qualités de demandeur et défendeur s’opère dans l’ordre chronologique des
présentations au juge c'est-à-dire que la personne qui saisie le juge est le demandeur, également
appelé partie demanderesse. Celui qui est appelé par ce dernier est le défendeur ou la partie
défenderesse. C’est donc au demandeur de soulever la demande principale voire les demandes
incidentes.

Section 1 : La demande principale et ses éléments objectifs

Les éléments objectifs sont l’objet, la cause et subsidiairement les moyens. Cela forme la
demande. Au sens large, objet et cause ne constituent une seule et même notion à savoir le
terrain sur lequel se place le demandeur. Distinguer ce que le demandeur demande, c'est-à-dire
l’objet, et le fondement juridique qu’il assigne à cette demande, c'est-à-dire la cause, marque
leur liaison et leur interdépendance. Parfois la cause engendre l’objet quand le demandeur
estime avoir raison sur un point de droit. Parfois la cause procède de l’objet quand le
demandeur veut que sa prétention soit satisfaite et chercher tous les arguments possibles pour
appuyer sa demande. Et à l’intérieur de la cause, au sens large, on peut distinguer la cause et les
moyens. Les moyens sont les soutiens de la prétention, éléments de fait ou de droit qui tendent
à constituer la cause ou du moins en démontrer l’existence. Les moyens servent dans la plupart
des cas à donner un fondement à la cause. Les moyens sont parfois de purs faits. La difficulté
est de distinguer les moyens de la cause car les deux concourent à un même but : fonder la
demande. La demande fixe les limites du débat judiciaire, contentieux.

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Section 2 : Les demandes incidentes

La demande initiale ou principale caractérise le débat. La jonction avec d’autres demandes doit
être justifiée par une parenté avec la demande principale qui est soumise au juge. Donc la
demande incidente ou additionnelle doit satisfaire à deux exigences :
 elle ne doit pas étendre démesurément le débat sinon elle va venir compliquer la tâche
du juge ;
 elle ne doit pas surprendre la partie défenderesse.
On a trois cas de demande incidente : demande connexes du demandeur, demandes formées
par les autres parties volontaires ou forcées.

I- La demande connexe du demandeur


La demande additionnelle ou incidente doit être liée à la demande principale par connexité.
C'est-à-dire que tout en modifiant l’objet du litige, par addition, elle procède de la même cause.
Exemple : un créancier réclame en demande initiale la somme qui doit lui être due non versée.
Il peut par demande additionnelle réclamer les intérêts sur cette somme. L’objet diffère mais la
cause est la même.

II- Les demandes incidentes formées par les autres parties


Les demandes incidentes formées par d’autres personnes que le demandeur peuvent être
introduites dans l’instance. Formées soit par la partie défenderesse, soit par un tiers intervenant,
elles sont suscitées par le recours principal et donc sous sa dépendance.

A- Les demandes reconventionnelles

Les droits de la défense exigent que la partie adverse du demandeur non seulement puisse faire
valoir des arguments ayant pour objet le rejet de la requête mais aussi qu’elle puisse soumettre
des demandes incidentes le saisissant d’une prétention nouvelle et tendant à la condamnation
du demandeur. Il s’agit donc de demandes reconventionnelles. L’existence de ces dernières
demandes permet de rétablir un équilibre entre les parties. La demande reconventionnelle est
soumise aux conditions de droit commun. Liée à la demande principale, elle est irrecevable.
Aucunes conditions de connexité ne sont exigées entre la demande reconventionnelle, la
défense de l’action principale et la demande initiale elle-même. Néanmoins la connexité existe
parfois entre les demandes. Le lien entre la demande reconventionnelle et la demande
principale apparait dans de nombreux cas lorsqu’il s’agit d’une demande reconventionnelle en
dommages et intérêts fondée exclusivement sur le préjudice causé au défendeur par la
demande principale abusivement formée. Dans cette situation, la demande reconventionnelle
n’est possible que parce qu’il y a eu une demande principale.

B- L’intervention volontaire

L’intervention est l’acte par lequel une personne qui n’est ni partie ni représentée ni mis en
cause s’introduit dans une instance. L’intervenant se trouve alors placé dans une situation

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originale. Sa position particulière donne une physionomie propre à l’intervention. Et alors on


peut concevoir trois positions possibles pour l’intervenant tiers :
 Soit il s’associe aux conclusions du demandeur, on parlera d’intervention agressive
 Soit il combat les conclusions du demandeur et donc s’associe à celles du défendeur, on
parlera d’intervention conservatoire
 Soit il ne s’associe ni avec le demandeur ni avec le défendeur et il présente ses propres
conclusions, on parlera d’intervention principale.
Ce choix est fait par l’intervenant en fonction de son intérêt.

C- L’intervention forcée

Une autre forme d’intervention permet à une partie, à une instance d’y introduire des
personnes auxquelles elle souhaite rendre la chose jugée à l’instance opposable. C’est
l’intervention dite forcée. Dans un tel cas de figure, l’intervenant doit formuler ses conclusions
par voies de requête principale. Il doit formuler une requête introductive d’instance soumise au
ministère d’avocats dans les mêmes conditions que la requête principale. L’intervenant doit
s’introduire spontanément dans l’instance. A défaut, son action qui serait une mise en cause
apparaitrait comme une défense et serait traité comme telle. L’intervenant doit justifier des
conditions de droit commun de recevabilité des recours c'est-à-dire d’un intérêt pour le recours
d’excès de pouvoir et d’un droit pour le recours de plein contentieux. Comme toute demande
additionnelle, elle doit justifier d’un lien avec la demande initiale et donc se trouve dépendante
de celle-ci. Elle est en principe recevable que si la demande principale l’est aussi. Le
désistement du demandeur éteint la demande principale et par connexité la demande
additionnelle. En revanche, s’il s’agit d’une intervention en défense le désistement du
demandeur doit être accepté par l’intervenant. En effet, car il peut avoir pour effet de faire
échec à la défense.
L’intervention forcée est un incident de procédure par lequel une partie à l’instance demande
au juge l’intervention d’un tiers pour lui rendre la chose jugée opposable. Il existe trois formes
d’intervention forcée :
 la mise en cause qui est du fait du demandeur ayant pour objet la condamnation d’un
tiers en raison d’une obligation générale
 par l’appel en garantie qui est fait du défendeur a pour objet la condamnation d’un tiers
tenu à une obligation de garantie
 l’appel en déclaration de jugement qui a pour objet d’introduire un tiers dans l’instance
en lui rendant la chose jugée opposable
L’intervention forcée peut être contenue dans la demande initiale, dans le mémoire en défense
ou être faite en cours d’instance. Attention, la jurisprudence précise qu’elle ne doit pas avoir
pour but et unique but de retarder le jugement, Conseil d’état, 1902, Médard. Parce que si c’est
le but et que le juge s’en aperçoit, la demande ne sera pas recevable. Ce tiers intervenant
devient une partie à l’instance.

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Chapitre 3 : L’instruction des recours

L’instruction des recours est la phase procédurale destinée à mettre les procès en état d’être
jugés.

Section 1 : La phase d’instruction

I- Les pouvoirs du juge


Devant le tribunal administratif ou la cour administrative d’appel, chaque requête est attribuée
par le président à une section ou une sous section ou une chambre. Il désigne ensuite un
rapporteur qui propose les mesures d’instructions. A tout moment de la procédure, une affaire
peut être renvoyée à une formation de jugement supérieure. Le conseil d’état, les cours
administratives d’appels, et les tribunaux administratifs ont la possibilité de mettre un terme à
l’instance sans instructions préalables « lorsqu’il apparait au vue de la requête introductive
d’instance que la solution de l’affaire est dores et déjà certaine », article R 611-8 du code de
justice administrative. Cette procédure est rarement utilisée car elle permet au juge d’écarter des
demandes manifestement irrecevable ou portée devant une juridiction incompétente. Grâce à
son pouvoir inquisitoire, le juge fixe les délais dans lesquels les différents mémoires ou
observations doivent être fournies. Ces délais ne sont pas prescris à peine de nullité sauf mise
en demeure ou clôture de l’instruction. Ainsi, le dépôt d’un mémoire après expiration du délai
n’a pas d’affluence sur la régularité de la procédure. Lorsqu’une partie ne répond pas à une
demande du juge dans le délai imparti, la juridiction adresse une mise en demeure soit à la
partie directement soit à son ministère d’avocats. Si la mise en demeure reste sans effet, ou si le
dernier délai assigné n’est pas respecté, le juge statut. Si c’est le demandeur qui n’a pas observé
le délai, le demandeur est réputé s’être désisté de son action. Si c’est par contre le défenseur qui
n’a pas observé le délai ni la mise en demeure on dira qu’il est réputé d’avoir acquiescé aux faits
exposés par le demandeur. Les juridictions se réservent le droit pour les cas où la mauvaise
volonté des parties est évidente.

II- La clôture de l’instruction


L’affaire est en état d’être jugée, l’instruction est close avant le début des conclusions du
rapporteur public, appelé commissaire du gouvernement avant 2009. Cette disposition permet
de présenter à l’audience des observations orales à l’appui des conclusions écrites. Cette
disposition prévoit également que si les parties présentent des moyens nouveaux ou des
conclusions nouvelles le tribunal ne peut les adopter sans ordonner un supplément
d’instruction.
Après la clôture de l’instruction, les parties n’ont plus la possibilité de produire des documents.
Les pièces présentées après la clôture sont dépourvues de valeur sauf tolérance du juge.
D’après l’article R 611-11-1 « lorsque l’affaire est en état d’être jugée, les parties peuvent être
informées par ordonnance du juge de la date ou la période à laquelle il est envisagé de les
appeler à l’audience… ». Cette procédure est facultative, ce n’est pas une obligation pour le juge.

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Le juge peut ou ne peut pas accepter des pièces comme il dispose aussi la faculté de rouvrir
l’instruction. Cette réouverture de l’instruction n’est pas susceptible de recours (article R 613-4
du code de justice administrative). Par contre cette décision de rouvrir l’instruction doit être
notifiée par ordonnance aux parties. La plupart du temps la réouverture de l’instruction résulte
soit d’un jugement d’une autre affaire liée ou résulte de mesures d’investigations et ordonnant
un supplément d’instructions. Bien évidemment, les mémoires qui auraient été produit pendant
cette période entre la clôture et la réouverture sont communiquées aux parties. La découverte
de moyen d’ordre public après clôture de l’instruction entraîne la réouverture de plein droit de
l’instruction.

III- Le principe du contradictoire (ou le droit des parties)


Ce caractère contradictoire est un principe général de la procédure contentieuse. Au moment
de la naissance de l’instance les parties doivent être informées pendant l’instance. On estime
qu’il faut que les parties aient une information suffisante dans l’instance pour que les parties
puissent se défendre utilement. Pour cela, les parties doivent connaitre l’argumentation et les
pièces que la partie inverse invoque ainsi que celles que le juge utilise. Toutefois, les parties
doivent toujours demander la communication au juge des pièces. C’est une jurisprudence
constante de 1925, arrêt Candat. Le juge ne peut statuer à l’aide de document qu’il s’est
procuré sans les communiquer aux parties. Le droit a communication englobe le droit à
communication entre les parties (mémoires, requêtes…), les conclusions du rapporteur public,
ce droit à communication s’effectue par tous moyens.

IV- Le délai pour statuer


Le juge ne se voit pas astreint à un délai pour rendre son jugement. Il est simplement énoncé
que les décisions juridictionnelles doivent intervenir dans un délai raisonnable. Le silence d’une
juridiction ne fait pas naître une décision implicite de rejet (sinon déni de justice). Chaque
juridiction est donc souveraine dans la conduite de l’instruction.

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Section 2 : Les procédures d’urgences : les référés libertés et


suspensions

La loi du 30 juin 2000 relative aux référés administratifs est venue combler les lacunes de la
juridiction administrative. Cette loi est venue remanier les procédures d’urgences en opérant
une véritable révolution. Cette loi est l’aboutissement d’un long processus d’une demande
unanime des praticiens et doctrinaires (avocats et juristes). Cette loi a principalement supprimé
la distinction entre le sursit à exécution et le référé. Ce dernier étant absorbé au moyen du
référé suspension. La réforme vise à accélérer le cours de la justice en cas d’urgence mais aussi
urgence liée à des conditions cumulatives. Cette réforme recherche également une plus grande
adéquation entre les mesures que le juge décide et la réalité avec laquelle elles vont être
appliquées. Il existe trois grandes catégories de référés :
 les référés dits ordinaires : référé instruction, provision, constatation
 les référés dits spéciaux : référé exercé dans le cadre de déférés préfectoraux, en matière
de marché public, en l’absence d’étude d’impact…
 les référés dits urgents : le référé liberté et le référé suspension

I- Les conditions de mise en œuvre des référés


Les conditions de mises en œuvre des référés diffèrent selon l’objet de la demande. Les
mesures, les règles, le régime du référé est déterminé et régie par les articles L 511-1 à L 551-1
du code de justice administrative. Le juge des référés est un juge unique qui se prononce sur
toutes les variétés de référés. Le juge des référés n’est pas nécessairement saisi du principal et
ne statut qu’à titre provisoire.

II- La procédure en matière de référés


L’introduction de la requête ou de la demande tendant au prononcé de mesures en référé est
présentée comme toutes requêtes administratives. C'est-à-dire qu’elle doit être, d’une part,
écrite et comporter les éléments indispensables à l’identification de l’auteur. Dans la plupart des
référés la requête peut être formée même en l’absence d’une décision préalable sauf en matière
de référé suspension où la décision préalable doit être présente (article L 521-1 du code de
justice administrative). Toute requête en référé peut être rejetée dès son introduction par une
ordonnance motivée mais rendue sans instruction et sans audience publique dans deux
situations :
 Le cas des requêtes en référé d’urgence dans le cas où la requête n’est pas urgente. Le
juge par ordonnance motivée rejette la requête.
 La requête en référé est manifestement irrecevable ou mal fondée ou hors du champ de
compétence de la juridiction administrative
L’ordonnance rendue, en application de ces dispositions, ne peut faire l’objet que d’un recours
en cassation devant le conseil d’état, l’appel n’est pas possible, quelque soit le référé en cause.
L’instruction des demandes en référé est caractérisée par deux traits :
 Comme une procédure normale, le juge statut au terme d’une procédure contradictoire
généralement écrite
 La loi fait obligation au juge d’informer sans délai les parties de la date et de l’heure de
l’audience uniquement en ce qui concerne les référés d’urgences. Dans un souci de

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rapidité l’article L 522-1 du code de justice administrative énonce que l’audience se


déroule sans conclusion du rapporteur public.
Le jugement en matière d’urgence n’a normalement jamais autorité de la chose jugée dans la
mesure où il est rendu qu’en l’état d’instruction à la date à laquelle il intervient. Cet élément est
apporté par la jurisprudence par un arrêt du conseil d’état de 1983, Ville de Paris contre société
des mobiliers urbains pour la publicité et l’information. Dans un souci de rapidité le référé
liberté doit être jugé dans un délai de 48 heures même si ce délai n’est pas prescrit à peine de
dessaisissement du juge. Le référé suspension doit être jugé dans les meilleurs délais. Toujours
dans un souci de rapidité, le jugement prononcé en référé d’urgence pourra être rendu
exécutoire dès sa lecture et non à compter de sa notification. Enfin, il n’existe pas d’appel
contre le jugement rendu sur référé suspension. Seulement un pourvoi en cassation porté
devant le conseil d’état. Pour le référé liberté l’appel existe mais il est porté non pas devant la
CAA mais devant le conseil d’état qui statut également à juge unique.
Dans tous les cas, le juge de cassation effectue un contrôle normal comme pour une procédure
dite normale. Arrêt du conseil d’état, 1994, Société de travaux publics en ile de France.

III- Les pouvoirs d’application du jugement


Les référés ont en commun de devoir satisfaire pour être recevable à trois conditions. Tout
d’abord, l’urgence. Ensuite, il faut l’existence d’une situation contentieuse ou du moins pré
contentieuse. Et une utilité.

A- L’urgence

Effectivement, il doit y avoir urgence pour pouvoir ouvrir droit à introduire une action en
référé. Il doit y avoir un lien direct entre la situation urgente et les mesures ordonnées. Si ce
lien existe, cette urgence permettra au juge d’ordonner des mesures provisoires. C’est une
mesure provisoire mais il faut pour cela que l’on se trouve en situation de risque. C'est-à-dire
une situation risquant de devenir par la suite irréparable. Cette mesure est ordonnée par le juge
provisoirement est destinée à régler la situation urgente jusqu’au jugement définitif. La requête
en référé ne prolonge pas le délai des recours contentieux. Ce principe a été posé par la
jurisprudence dans un arrêt du Conseil d’Etat de 1999, Guerrerot. Ladite urgence doit être
établie par le demandeur en référé, article R 522-1.

B- L’existence d’une situation contentieuse ou précontentieuse

Cette deuxième condition n’est pas répertoriée dans le code de justice administrative car elle est
d’évidence. Le litige né et actuel, condition de recevabilité urgente, n’implique pas forcément
une instance déjà introduite devant les juges. Il suffit qu’il existe des difficultés sérieuses entre
d’une part le demandeur en référé et une autre personne et que cette difficulté sérieuse soit
susceptible de donner lieu à une instance contentieuse. Le référé a pour objet de préparer ou
éventuellement prévenir. Cette instance en référé et la possible instance principale qui peut
arriver derrière ne se confondent pas. L’une tend à mettre fin au litige, l’autre vise à réparer un
dommage ou du moins le limiter.
En règle générale et dans la pratique on retrouve le plus souvent le référé en cours d’instance.

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C- L’utilité

Elle n’est pas codifiée, elle est issue de la jurisprudence d’un arrêt de principe de 1958, arrêt
Garnier, « une mesure est utile si elle est de nature à sauvegarder ou à protéger un droit », un
droit du demandeur.

IV- Le régime juridique des différentes catégories de référés


Il est possible pour le requérant à l’occasion d’une même affaire d’user en même temps de
plusieurs procédures de référés. L’avantage est d’accroitre ses chances de voir sa demande
acceptée. Mais il doit le faire au moyen de requêtes distinctes à peine d’irrecevabilité. La
priorité étant donné au référé liberté, arrêt du conseil d’état de 2001, Messieurs Philipart et
Lesage.

A- Le référé suspension

D’après l’article L 521-1 du CJA « quand une décision administrative même de rejet fait l’objet
d’une requête en annulation pour réformation, le juge des référés saisie d’une demande en ce
sens peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision ou de certains de ses effets
lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen à créer un doute sérieux sur la
légalité de la décision ».
Pour être recevable, une requête en référé suspension doit être jointe à une requête en
annulation ou réformation. Le référé suspension est une procédure complémentaire. L’une des
innovations principales est la possibilité pour le demandeur de solliciter la suspension d’une
mesure de rejet. Toute décision de l’administration même négative est susceptible de
suspension. En ordonnant la suspension d’une mesure négative, le juge met à la charge de
l’administration une véritable obligation de faire reconnaitre une qualité, soit octroyer une
autorisation qu’elle avait refusé, ouvrir un établissement. La suspension du rejet vaut injonction
de faire.
Le champ d’application du référé suspension n’est plus limité au seul contentieux d’excès de
pouvoir.
A travers cet article, le référé suspension est subordonné à deux conditions cumulatives. La
première est l’urgence qui doit exister au moment de l’introduction de la requête et également
persister durant le cours de l’instance. Seconde condition, un doute sérieux quant à la légalité
de la décision. Ce doute doit naitre de l’un des moyens invoqué et doit apparaitre en l’état de
l’instruction. Le juge a l’obligation d’indiquer dans son jugement le ou les moyens servant au
fondement de la décision. L’audience est dispensée de conclusions du rapporteur public. Si la
suspension est accordée par le juge, elle prend fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête
en annulation ou en réformation. L’octroie de la mesure de suspension a pour effet d’interdire
provisoirement l’application de l’acte administratif concerné. Si l’administration exécute une
décision qui a fait l’objet d’une suspension, l’administration commet une voie de fait1.

B- Le référé liberté

Selon l’article L 521-2 du CJA « si une demande justifiée par l’urgence saisi le juge. Ce dernier
peut ordonner toute mesure nécessaire à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle
une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de gérer un service
public aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce
1
Voie de fait : tirée de l’article du tribunal des conflits de 1956, Guyard

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dans un délai de 48 heures ». C’est le référé le plus innovant et le plus important. Le code
subordonne la faculté de saisir le juge administratif d’un référé liberté à la réunion de deux
conditions cumulatives. La première est l’urgence. La seconde est la sauvegarde d’une liberté
fondamentale qui serait menacée. Atteinte portée par une personne publique. Par exemples : la
liberté d’aller et venir, le droit d’asile, la libre administration des collectivités locales ou la libre
expression du suffrage sont considérés comme des libertés fondamentales. En revanche, la
possibilité d’accéder à une formation universitaire de 3ème cycle, la continuité du service public,
l’égalité de l’enseignement public ne sont pas considérées comme des libertés fondamentales.
Le juge n’a pas hésité à qualifier de fondamental des libertés non constitutionnellement
proclamées.
En résumé, l’atteinte à ladite liberté doit être grave et manifestement illégale. C'est-à-dire que le
juge doit se trouver dans une situation de flagrance2 mais sans pour autant constituer une voie
de fait3. Si les conditions sont réunies il y a une atteinte à la liberté fondamentale. La loi confère
au juge le pouvoir de prendre toutes les mesures nécessaires puisque le but est de rétablir la
liberté menacée dans le délai le plus court. Le juge pourra adresser et ordonner des injonctions
de faire ou de ne pas faire à l’administration.
A la différence du référé suspension, le référé liberté peut être introduit de façon autonome,
c'est-à-dire sans qu’il soit nécessaire qu’un recours ait été déposé en fond contre l’acte
administratif contesté.

2
Situation de flagrance : violation de la liberté est évidente
3
Voie de fait : erreur de l’administration qui renvoi devant le juge judiciaire

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Section 3 : La recherche de la preuve

En procédure administrative contentieuse l’activité du juge dans la recherche de la preuve ne


doit pas enfreindre le principe de contradictoire et celui du droit de la défense. C’est aux parties
d’apporter les preuves uniquement sur le terrain des faits. En apportant cette preuve, les parties
aident le juge à accomplir sa mission. Selon un adage ancien la charge de la preuve incombe au
demandeur. Mais cette charge ne pèse pas exclusivement sur le demandeur. La preuve
complète ne peut ressortir que d’un examen interne de la personne publique dont l’acte
émane. Cet examen c’est au juge d’en décider. C’est le pouvoir d’instruction dont le juge use
normalement. Il use de ce pouvoir non seulement à l’égard de l’administration mais aussi à
l’égard du requérant. En règle générale, le juge use de ses pouvoirs d’instruction surtout à
l’encontre de la personne publique.

I- L’intervention du juge
Le juge administratif n’estime pas nécessaire que le requérant fasse la preuve entière des faits
qu’il allègue. Le juge exige simplement que le demandeur apporte des éléments de nature à
faire penser que la décision de l’administration n’est peut être pas justifiée. Il faut créer le doute
dans la tête du juge. C’est dans cette logique que la charge de la preuve incombe au requérant.
Dans ce cas là, si le doute est créé, le juge administratif use de ses pouvoirs d’instruction.
Effectivement, une fois le commencement de preuves apportées par le requérant, le juge
administratif va demander à l’administration de porter à sa connaissance l’ensemble des faits et
documents dans le cadre duquel se situe l’action administrative. Cette obligation qui pèse sur la
personne publique s’étend à la production de toute pièce. Si l’administration justifie son acte, le
juge rejette la demande du requérant. Si les éléments fournis au juge ne sont pas pertinents ou
si l’administration ne peut ou ne veut répondre à la demande, le juge va censurer l’acte
administratif en considérant que les allégations du requérant sont exactes.

II- Les modes de preuve


La loi reste muette sur les moyens de preuves admissibles. Elle n’indique pas non plus de
hiérarchie entre les preuves possibles ou potentielles. Le code quant à lui parle de « moyens
d’investigations ». Ce terme est utilisé à l’article R 621-1 et suivants. On a tout d’abord
l’expertise, l’enquête par témoin, la visite des lieux et les vérifications d’écritures.

A- L’expertise

Le juge n’a pas une compétence d’ordre technique. La capacité demandée est juridique. Le
juge peut se décharger pour déceler la signification de faits sur des personnes compétentes, des
experts qui procèderont à des constatations. L’expertise doit avoir pour seule finalité d’informer
le juge sur l’appréciation matérielle des faits. L’expertise ne doit pas avoir pour objet de
trancher une question de droit. C’est pour cette raison que le juge et la doctrine ont hésité à
admettre l’expertise en matière de recours en excès de pouvoir dans la mesure où le domaine
de prédilection de cette matière est de constater ou pas la légalité d’un acte. Cependant, le
conseil d’état a finalement admis le recours à l’expertise dès lors que la légalité de la décision
contestée dépend d’éléments de fait et non pas de pure droit, CE, 1956, Demoiselle Dubreuil.
L’expertise constitue donc une procédure incidente qui ne trouve pas sa fin en elle-même. Le
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juge n’est jamais tenu d’ordonner une expertise sur demande des parties. Il est donc libre de
décider si l’expertise est utile ou pas. Cependant, il entacherait sa décision d’irrégularité en
commettant une erreur de fait par suite d’un refus d’une expertise alors que celle-ci était
logiquement nécessaire. Procéduralement, l’expertise comporte trois étapes :
 La désignation d’un ou de plusieurs experts par le président de la juridiction
 L’expert accomplis sa mission
 Rédiger le rapport d’expertise : un seul rapport est rédigé
Néanmoins, les parties peuvent répliquer au rapport. Et le juge peut ordonner un supplément
d’instruction. Malgré l’expertise demandée par le juge, ce dernier n’est pas lié par le rapport de
l’expert. Il peut également ordonner une nouvelle expertise ou une contre expertise. Une
nouvelle expertise intervient sur des points différents de la première. Une contre expertise
remet en cause la première expertise. La charge financière de l’expertise incombe à la partie
perdante. Ce sont les dépends.

B- L’enquête par témoin

Cette enquête ne cherche pas à parer l’insuffisance technique du juge mais cherche à parer
l’insuffisance d’information du juge. Elle consiste à recueillir des témoignages. La procédure est
particulière. Elle peut être demandée par les parties mais le juge n’est pas obligé d’y faire droit.
On appelle cette procédure un jugement avant dire droit (jugement préparatoire). Ce jugement
ordonne l’enquête et indique les faits et les personnes sur lesquelles elle portera. Il est notifié
aux parties qui doivent alors faire comparaitre leurs témoins. Ces témoins doivent à peine de
nullité prêter serment de dire la vérité. Les liens de parenté ou d’alliance et les incapables ne
peuvent témoigner. Un procès verbal d’enquête est ensuite dressé. Ce procès marque la fin de
ce jugement avant dire droit. On reprend ensuite l’instance principale.

C- La visite des lieux

Cette visite permet au juge de se rendre compte de manière précise du lieu et de la situation des
faits c'est-à-dire de l’état et de la configuration de la chose objet du procès. On la retrouve dans
les contentieux de travaux publics. Les parties peuvent le demander, le juge n’est pas obligé d’y
faire droit. Le juge décide de faire une visite des lieux, il a le pouvoir souverain et suprême, il
détermine le jour et l’heure de la visite et la notifie aux parties. Après cette visite un procès
verbal est dressé et est inclus au dossier.

D- Les vérifications d’écritures

Dans le contentieux administratif la preuve écrite est prédominante. Les vérifications d’écritures
tendent à faire reconnaitre en justice l’écriture ou la signature d’actes sous seing privés. La
vérification d’écritures n’est pas obligatoire pour le juge. Il ne va user de cette preuve que si il y
a vraiment contestation et s’il l’estime utile. La preuve se fait par experts. Si la sincérité est
établie, l’acte sous seing privé sera alors considéré comme ayant une valeur authentique. Il ne
pourra plus être contesté. En pratique, cette preuve est très rarement utilisée en droit
administratif.

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Section 4 : Les incidents de procédure

Un certains nombres d’incidents peuvent venir interrompre le cours normal du procès.

I- Les demandes incidentes


 Cf Titre 3 ; Chapitre 2

II- La reprise d’instance


Articles 634-1 et 634-2 du CJA. Cet incident de procédure est retrouvé lors du décès. Le décès
de la personne physique demanderesse ou la dissolution de la personne morale demanderesse
soulève la question du sort qui doit être fait à l’instance introduite par le défunt ou la personne
morale dissoute.
Il y a deux cas de figure :
 Si l’affaire n’était pas encore en l’état d’être jugée, le décès de requérant interrompt
l’instance et se transforme en non lieu si les héritiers déclarent ne pas vouloir reprendre
l’instance. S’agissant d’une personne morale, sa dissolution n’interrompt pas l’instance
introduite.
 Si l’affaire était en état d’être jugée, ni le décès de la personne physique ni la dissolution
de la personne morale ne peuvent interrompre l’instance. Seule et seulement la
dissolution judiciaire peut interrompre parce qu’elle est involontaire. La juridiction
adresse aux héritiers ou aux anciens membres de la personne morale une mise en
demeure pour les inventer à reprendre l’instance.

III- Le désistement
Article R 636-1 du CJA. Le désistement émane du demandeur. Il existe deux sortes de
désistements :
 le désistement d’instance : utilisé lorsque l’instance a été mal engagé (devant un juge
incompétent par exemple), il ne vaut que pour l’instance en cours et n’interdit pas que
la prétention soit reprise devant une autre instance.
 le désistement d’action donne la possibilité à la partie qui s’aperçoit que sa prétention
est mal fondée (souvent le demandeur) d’y renoncer avant que l’instance n’arrive à son
terme. Tout en éteignant l’instance en cours, éteint également le droit.
Le désistement d’instance et d’action exige un acte écrit obligatoire, on ne peut se désister par
oral. Cette condition est issue de la jurisprudence, CE, 1940, Birae. Le désistement d’instance
ou d’action peut intervenir à tout moment de l’audience. A la clôture de l’instance, pendant
l’audience voire même après si le tribunal décide de rouvrir l’instruction.
L’article L 611-23 du code de justice administrative prévoit un cas de désistement automatique
en cas de non présentation d’un mémoire complémentaire devant le conseil d’état et dans le
délai imparti (3 mois). Devant les tribunaux et les cours administratives d’appel, si le
demandeur malgré la mise en demeure n’a pas non plus produit un mémoire complémentaire,
le tribunal ou la cour administrative d’appel prononcera également acte de désistement.

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La différence entre la cour administrative d’appel et le conseil d’état est que le premier peut
faire une mise en demeure contrairement au conseil d’état.

En règle générale, l’acceptation du désistement par la partie adverse signifie que cette dernière
ne voit aucun intérêt à la poursuite de l’instance. Si le défenseur refuse le désistement sans
raison, le tribunal doit donner acte de désistement. C’est la jurisprudence qui a admis la validité
d’une telle forme de désistement.

L’intervention du juge dans un désistement normal procure à la décision de donner acte du


désistement un caractère particulier car cette décision constitue un véritable jugement disposant
de la chose jugée et donc contre lequel les voies de recours sont ouvertes (appel ou cassation).
Si le désistement est partiel, le juge donne acte des conclusions de désistement, il statut sur le
surplus. Le juge peut refuser de donner acte de désistement si celui-ci n’est pas réel, arrêt CE,
1973, Bensadeum. Hormis cette exception, dès que l’acte de désistement est acquis, ses effets
s’exercent sur les parties. La jurisprudence est venue préciser qu’en cas de requête collective
contre un même acte, le désistement de l’un des requérants ne peut nuire aux autres, CE, 1932,
Société La Brosserie. La charge des dépens repose sur la personne qui s’est désistée.

IV- L’acquiescement
Article R 612-6 du code de justice administrative.
L’acquiescement émane du défendeur. C’est un acte unilatéral provenant du défendeur et par
lequel celui-ci se soumet soit aux prétentions de la partie adverse soit aux dispositions du
jugement.
L’acquiescement se distingue du désistement d’une part parce qu’il a toute son efficacité sans
avoir besoin d’être accepté, d’autre part parce que l’acquiescement4 peut intervenir après la
clôture de l’instance par un jugement, alors que le désistement s’exerce toujours lorsque
l’instance est en cours.
L’acquiescement se retrouve souvent en pratique quand le défendeur n’a pas produit de
mémoire malgré la mise en demeure. Dans cette condition, on dira que la partie défenderesse
est réputée avoir acquiescée aux faits exposés dans la requête et donc il ne pourra plus contester
les faits tels que rapportés par le demandeur. Ce dernier est alors dispensé d’apporter les
preuves et donc le juge est dispensé de les vérifier.
Tout comme le désistement, la partie qui acquiesce peut limiter son acquiescement à une partie
du jugement. On dit que l’instance ne sera éteinte que dans les limites fixées par la partie
défenderesse. Le juge devra juger ce qui n’est pas éteint.
On remarque que l’acquiescement ne peut provenir que du titulaire du droit à jour.
Les effets de l’acquiescement sont absolus c'est-à-dire que la partie qui a acquiescé ne peut plus
agir dans le cadre de l’instance dans lequel elle a exercé son acquiescement. Si la partie qui a
acquiescé l’a fait pendant l’instance, on dira que cette partie ne sera pas recevable à former un
appel du jugement d’acquiescement.
Tout comme pour le désistement, l’acquiescement du jugement donne à ce dernier chose jugée
et donc une autorité définitive.

4
Ne pas faire appel

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Section 5 : Le jugement

Tout procès se termine par un jugement. La phase du jugement se déroule en plusieurs phases.

I- Les phases du jugement


A- L’audience

A l’audience, que ce soit devant le conseil d’état, la cour administrative d’appel ou le tribunal
administratif, les parties doivent être informées du jour où l’affaire sera portée en séance. La
règle veut qu’en cas d’urgence, ce délai d’audience soit de deux jours francs. Sinon ce délai est
de 4 ou 7 jours.
La convocation à l’audience est normalement obligatoire. Cette convocation doit se faire par
lettre recommandée avec accusé de réception, article R 711-2 du code de justice administrative.
L’audience est en population publique et elle revêt trois formes :
 Avant l’audience, on publie e rôle (déroulé de la journée avec les heures de passage)
 Pendant l’audience, il y aura publicité du jugement
 Après l’audience, par la publicité de la lecture du jugement
L’audience se décline en trois temps :
 Prise de parole du président (ou du rapporteur), lequel donne lecture du rapport
 Prise de parole par les parties. On parle d’audience diverse. La juridiction ne peut
refuser de les entendre sauf devant de conseil d’état où seuls les avocats peuvent plaider
par les parties. Mais en pratique, spécificité du droit administratif français. Ce sont les
avocats seuls qui plaident et la plaidoirie se fait par écrit.
 Les conclusions du rapporteur public : le rapporteur public a pour fonction de dire son
sentiment sur les solutions qu’appelle le litige. Le rapporteur public n’intervient pas en
matière en référé. Il prend la parole en dernier et personne ne peut lui répliquer.
Le délibéré débute immédiatement avec le commencement des conclusions du rapporteur
public. Plus aucune pièce, ci aucun mémoire ne sont recevables.

B- Le délibéré et le jugement

1- Le délibéré

Après la fin de l’audience, les conclusions du rapporteur public, le jugement entre en délibéré
hors de la présence des parties. Ce délibéré est obligatoire c'est-à-dire qu’aucun jugement ne
peut être rendu sans délibéré. Ce délibéré peut être plus ou moins long.
Tous les membres de la formation au jugement doivent participer au délibéré. La jurisprudence
en 1996, élections municipales de Chantilly, a confirmé le secret du délibéré étant une règle
générale de procédure et surtout a qualifié ce secret du délibéré comme un principe général du
droit public.

2- Le jugement

Conformément aux articles R 741-1 et R 741-2, le jugement doit être lu. Toutefois, cette lecture
peut ne pas être intégrale et donc se limiter à un résumé destiné à faire connaitre le sens de la
décision. Le jugement doit obligatoirement contenir les mentions suivantes, sinon il est nul :
 Indiquer le nom de la juridiction qui rend le jugement

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 Si l’audience est publique ou non


 Le nom des parties
 L’identité de ses membres
Le jugement doit aussi contenir le visa qui permet de faire connaitre aux parties les documents
porté à la connaissance du juge et sur lesquels le juge va se fonder pour rendre sa décision :
 Visa expertise : vu expertise en date du
 Disposition légale ou réglementation
 Eléments qui proviennent des codes

Ensuite, il y a les motifs qui constituent la partie la plus longue de la décision et permettent de
comprendre la conclusion. Ces motifs sont des motivations et sont obligatoires en matière de
contentieux. Le juge doit motiver sa décision et il doit répondre à tous les moyens soulevés par
les parties si ceux-ci sont protestés régulièrement.

Le dernier élément du jugement est le dispositif dans lequel on retrouve la décision


juridictionnelle au regard des visas et des motifs. Différents jugements peuvent être rendus :
 Jugement contradictoire : quand les différentes personnes qui devaient comparaitre
étaient présentes jusqu’au bout
 Jugement par défaut : si les deux parties n’étaient pas présentes
 Jugement avant dire droit : il intervient au cours du procès sur un point précis mais ne
permet pas de constituer un jugement définitif.
 Jugement mixte : jugement à la fois définitif et avant dire droit (très rare)

Les décisions (jugements) doivent être notifiées par lettre recommandée avec accusé de
réception aux personnes présentes ou appelées dans l’instance, ainsi qu’aux ministères
d’avocats.

II- Les frais et dépens


Article R 761-1 à 5 du code de justice administrative.
Les dépens comprennent les frais d’expertise ou d’enquête donc ces frais ne sont pas à la
charge de l’état et sous réserve de disposition partie, ils sont mis à la charge de la partie
perdante dont l’état peut être condamné aux dépens. En cas de désistement, les dépens sont
mis à la charge du requérant, sauf si le désistement est motivé par le retrait total ou partiel de
l’acte attaqué.
Les frais ou horaires d’avocats (ou avoués) ne font pas partie des dépens, ils restent donc à la
charge financière de la partie qui les a exposé. Mais toute partie, qu’elle soit demandeuse ou
défenderesse, qu’elle triomphe ou qu’elle succombe peut solliciter le remboursement de ses
frais si elle s’y croit fondée. On parle de frais irrépétibles. Ces frais sont présents peu importe le
recours.

III- La chose jugée


Le juge doit et peut mettre fin à l’instance, c’est l’objet même de sa fonction.
En général, lorsqu’il clôt l’instance, il met fin au litige. On peut dire que la procédure et le
fondement coïncide. Il peut cependant arriver que la solution de l’instance et celle du litige
soient dissociées. Dans un tel cas de figure, l’instance arrive à on terme sans que le litige soit
tranché. En procédure administrative contentieuse une telle fin procédurale de l’instance peut

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se réaliser sous l’impulsion du juge. En effet, le juge administratif a le droit de demander des
communications aux parties, si les parties refusent de déférer à son injonction de décider qu’il y
a non lieu à statuer en l’état.
Hormis ce cas, dans le domaine de la clôture au fond de l’instance, le juge donne à sa
conviction force juridique grâce à l’autorité de la chose jugée. Cette formulation juridique
s’impose aux parties à l’instance. Elle met donc un terme à l’instance et au litige. Le juge est
donc libre de donner au litige la solution qu’il estime la meilleure. Il dispose de pouvoirs très
important. Les pouvoirs discrétionnaires du juge. Mais ces pouvoirs sont parfois limités.

A- La limitation des pouvoirs du juge

Dans le contentieux de l’excès de pouvoir, le juge ne peut que prononcer l’annulation de l’acte
qui lui est déféré ou refuser de prononcer l’annulation. En recours de plein contentieux, le juge
peut prononcer des astreintes c'est-à-dire des condamnations à des entreprises d’argent en cas
de retard ou refus d’exécuter la décision, que ce soit envers les personnes publiques ou envers
les personnes privées. On retrouve aussi ces astreintes en recours pour excès de pouvoir. Si
l’administration ne retire pas l’acte. Mais ce n’est pas une demande d’indemnisation que l’on
retrouve uniquement en RPC.

B- Les effets de la chose jugée

La chose jugée a force de vérité légale. Elle a donc autorité et elle s’impose à tous. Elle est une
présomption de vérité. Cette présomption s’étend à tous les actes juridictionnels qui émanent
de toute juridiction. La chose jugée n’est attachée qu’au jugement définitif. Par exemple les
jugements d’avant dire droit n’ont pas force jugée. La chose jugée ne joue que dans les limites
de l’instance c'est-à-dire qu’elle est inopposable en dehors de ce cadre c'est-à-dire que l’autorité
de la chose jugée n’a lieu qu’à l’égard de ce qui est l’objet du jugement.
La jurisprudence en 1927 dans l’arrêt Begoc dit que l’autorité absolue de la chose jugée est
seulement admise pour les arrêts d’annulation intervenus sur recours pour excès de pouvoir.
L’arrêt rendu s’impose à tous les membres de la société. Les décisions rendues en matière
électorale sont également dotées d’autorité absolue de la chose jugée. Avec le jugement, le juge
épuise son pouvoir, la chose jugée dessaisie le juge. La chose jugée est donc la manifestation
d’un pouvoir propre du juge en réponse à celui dont dispose le demandeur d’introduire
l’instance. Le demandeur crée l’instance et le juge met fin à l’instance. On peut donc dire que la
chose jugée consacre le dessaisissement du juge. Pour autant, l’instance n’est pas totalement
éteinte malgré le jugement du juge car il existe les voies de recours, la demande ou la défense.

IV- Les voies de recours


A- L’appel

La chose jugée en première instance n’est pas définitive. Effectivement, dans le but de protéger
l’intérêt des justiciables, il est possible de soumettre à un second examen l’affaire déjà jugée ou
conférant à un juge supérieur le pouvoir de réformer le jugement du premier juge.
L’appel est la voie de réformation ouverte aux parties en première instance. Par cette voie de
recours, la partie qui s’estime lésée par un jugement défère celui-ci au juge supérieur afin qu’il
réexamine l’affaire.

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Tout d’abord, cette voie d’appel n’est possible que dans un délai de deux mois qui court à
partir de la réception de la notification de la décision de première instance adressée à la partie
et non à son avocat.
Deux mois : délai général / 15 jours : pour les référés.
L’appel n’a pas d’effet suspensif, sauf pour les conseillers municipaux ou généraux. Les
demandent doivent porter sur le même objet qu’en première instance et les nouvelles
demandes seront irrecevables. Le juge d’appel est saisi de l’ensemble du litige par l’effet
dévolutif de l’appel et donc le juge est investit de l’intégralité des pouvoirs du juge de première
instance. Le juge d’appel peut tenir compte d’éléments nouveaux survenus depuis le jugement
de première instance (exemples : réforme, loi nouvelle, acte administratif nouveau).

B- La cassation

Le recours en cassation est formé devant le conseil d’état. Il est formé à l’égard des jugements
formés en dernier ressort. Le juge va contrôler la légalité du jugement. Ce juge suprême veille à
l’interprétation de la règle de droit. Il assure aux parties une égalité dans l’application de la loi.
Le recours en cassation est recevable que contre des jugements ou des arrêts rendus en dernier
ressort. L’acte attaqué n’est pas l’acte administratif mais l’acte juridictionnel (jugement ou arrêt).
Ce jugement doit être définitif, ce qui exclu les jugements avant dire droit et également ce
jugement doit être rendu en dernier ressort c'est-à-dire user de toutes les voies de réformation
possibles. Un arrêt du conseil d’état de 1954, Montagne confirme cette règle. Ce recours en
cassation doit être formé dans un délai de deux mois à compter de la notification ou de la
signification du jugement attaqué aux parties. Aucun recours gracieux ni hiérarchique ne peut
prolonger le délai. Egalement, les recours en cassation doivent être obligatoirement fait par
ministère d’avocats.
Devant le juge de cassation, les moyens nouveaux sont déclarés irrecevables. Le juge contrôle
l’interprétation de la règle de droit. Pour cela, il vient à vérifier, à contrôler s’il n’y a pas la
présence d’un vice qui serait susceptible d’entraîner la cassation. Il contrôle s’il n’y a pas des
vices de formes ou de fond. Les vices de formes : une violation de la règle générale de
procédure c'est-à-dire l’application stricte du contentieux au regard du code de justice
administrative (exemple : absence de motivation). Le vice de fond : violation de la règle de droit
sur une erreur de droit ou de faits.
Les conséquences de ce vice de forme ou de fond sont que tout d’abord, le conseil d’état, juge
de cassation, peut opérer une substitution de motifs lorsque le dispositif de la décision apparait
juridiquement correct. Hormis cette situation, si le juge constate un vice de fond ou de forme, il
sera obligé de casser la décision. La cassation d’une décision a pour effet l’anéantissement de
cette décision et, dans un tel cas, le juge est obligé de remettre le jugement définitif à un autre
juge. On appelle cela juridiquement le juge de renvoi.
Le renvoi se fait soit devant la même juridiction mais de composition différente ou soit on
renvoi cette affaire devant une autre juridiction. La juridiction de renvoi n’est pas tenue de
suivre la position du conseil d’état et peut donc rejeter la cassation. Si un deuxième pourvoi en
cassation intervient, le conseil d’état statuera définitivement en fond.

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Chapitre 4 : Les divers recours

On entend par recours tout moyen mis à disposition d’une personne pour faire redresser une
situation choisie par une autorité publique par un acte administratif. Le recours est donc un
mode de réclamation juridiquement organisé. Il existe différents recours et le requérant doit
insérer son action dans un de ces différents recours en se pliant à des règles strictes.

Section 1 : La distinction entre recours administratifs et recours


contentieux

Les recours ouverts aux personnes qui entendent contester une décision administrative se
répartissent en deux grands groupes. D’une part, les recours administratifs portés devant
l’administration active (administration qui a pris l’acte) et, d’autre part, les recours contentieux
portés devant le juge.

I- Les recours administratifs


Ces recours sont portés devant l’administration qui a pris l’acte. Ces recours existent sans textes.
Le particulier qui exerce un tel recours n’est astreint au respect d’aucun délai et n’est lié par
aucun formalisme. Souvent ce recours intervient par une lettre. L’autorité administrative qui
reçoit ce recours administratif n’est assujettie à aucunes règles de formes ni de procédures pour
répondre à la demande. Cependant, l’administration est tenue d’adresser un accusé de
réception lorsqu’elle reçoit la demande d’un administré. Ce recours administratif est déclenché
par l’administré. L’administré peut invoquer à l’appui de sa demande n’importe quel motif, il
peut aussi signaler une erreur de droit ou de fait, demander des précisions… Il existe deux
recours administratifs : gracieux et hiérarchique.
Tout d’abord, on parle de recours gracieux lorsqu’un recours est présenté à l’auteur même de
la décision. Dans ce cas, on demande à l’agent de revenir sur sa décision ou de préciser.
Tandis que le recours hiérarchique est quant à lui un recours présenté au supérieur
hiérarchique de l’auteur de la décision initiale. Ce recours tend à mettre en mouvement le
contrôle du supérieur.
Dans un tel recours, l’autorité administrative à tout pouvoir. Tout d’abord, l’administration n’a
aucunes obligations juridiques de statuer sur le recours présenté. Elle peut ne donner aucunes
suites. Elle peut également y répondre et rejeter la demande. Elle peut faire droit à la demande
en partie ou en totalité voire même accorder plus que ce que l’administré a demandé. Dans ce
dernier cas de figure, l’administration dispose pour modifier l’acte de la même compétence qui
lui a permis de prendre l’acte. Le recours administratif abouti à une décision administrative
soumise au régime des actes administratifs unilatéraux.
Le recours administratif présente des avantages et des inconvénients. Au niveau des avantages,
ce recours permet d’invoquer des motifs larges, d’obtenir une satisfaction beaucoup plus
complète. D’un autre côté, les inconvénients résident dans le fait que le recours administratif
n’est pas encadré, il n’existe pas de code de procédure administrative en contentieux. La
présence d’un code aurait donné au requérant des garanties de procédure dans l’instruction de
sa demande. Or l’absence de ce code laisse un vide juridique qui avantage l’administration.
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Aussi, l’administration, en pratique, use de ne pas répondre aux demandes via à un recours
administratif.

II- Les recours contentieux


Le recours contentieux est un recours par lequel une personne soumet à un juge dans des
formes juridiquement prévues une prétention juridique en vue d’obtenir satisfaction par une
décision juridictionnelle.
Le recours contentieux est toujours porté devant une juridiction. Il est enfermé, cadré par des
textes dans les formes et dans les délais dont la méconnaissance le rendrait irrecevable. Ainsi, le
juge statut dans une procédure juridiquement prévue et encadrée. Le recours contentieux
impose au juge l’obligation de statuer. Contrairement au recours administratif, le juge ne peut
pas accorder plus que ce qu’il lui a été demandé. On dit que le juge ne peut statuer ultra petita.
La décision qui émane d’un recours contentieux a autorité de la chose jugée.
Le recours contentieux a également ses avantages et ses inconvénients. L’avantage est que
l’administré est sûr que le juge examinera son recours et qu’il statuera. En plus, le juge apporte
à l’examen son impartialité. L’inconvénient est que le recours contentieux est limité par des
délais.

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Section 2 : Les divers recours contentieux

On distingue quatre branches de recours contentieux. Tout d’abord, il y a le contentieux de


pleine juridiction (recours de plein contentieux). Ensuite il y a le contentieux de la répression.
Ensuite, le contentieux de l’annulation qui englobe principalement le recours en excès de
pouvoir. Et enfin, le contentieux de l’interprétation.

I- Le contentieux de pleine juridiction


L’objet du recours de pleine juridiction est varié. Les pouvoirs du juge sont plus étendus en
comparaison du contentieux de l’annulation. Le juge peut condamner pécuniairement
l’administration mais aussi réformer totalement ou partiellement la décision administrative
attaquée. Le contentieux de pleine juridiction est la branche la plus importante du contentieux.
On le retrouve en matière contractuelle ou en indemnité contractuelle. On le retrouve
également en matière fiscale, en matière d’établissements dangereux, insalubres ou
incommodes, lors des recours en matière électorale, en matière d’édifice menaçant ruine et
enfin tous les litiges relatifs à l’attribution de l’aide sociale.
En général, tout ce qui soulève un litige d’ordre pécuniaire relève du contentieux de pleine
juridiction. Ce recours n’est ouvert qu’aux titulaires du droit violé. Dans le cadre d’un tel
recours, le juge peut condamner une personne contrairement au recours en annulation.
Ainsi, le juge peut condamner pécuniairement l’administration et réformer l’acte administratif
qui est attaqué.

II- Le contentieux de la répression


Le juge a le pouvoir d’infliger une peine. Tel est le cas en matière de contravention de grande
voirie où le juge assure la protection du domaine public. Cette fonction répressive est
exceptionnelle.
Le contentieux disciplinaire relève également du contentieux de la répression dans la mesure
où le juge possède le pouvoir disciplinaire de la fonction publique.
Le juge connait du contentieux disciplinaire des membres des professions organisées en ordre.

III- Le contentieux de l’annulation


Les recours en annulation sont ceux dans lesquels il est demandé au juge de procéder
uniquement à l’annulation totale ou partielle d’un acte administratif. Il est demandé au juge de
reconnaitre la légalité ou l’illégalité d’une décision administrative. Si la décision est illégale, le
juge doit l’annuler. Le juge ne peut réformer la décision. Il ne peut prononcer une
condamnation pécuniaire. Le juge ne peut prononcer que l’annulation ou la confirmation de
l’acte. Le principal recours en annulation est le recours pour excès de pouvoir.
Les recours en annulation sont dispensés du ministère d’avocats. Les recours en annulation
touchent principalement les arrêtés préfectoraux, municipaux, communautaires et les
délibérations.

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IV- Le contentieux de l’interprétation ou de l’appréciation de la légalité


Dans ce contentieux, le juge possède un simple pouvoir de constatation. Ce recours est issu du
mécanisme des questions pré judiciaires. Une question administrative émerge à l’occasion d’un
litige en cours d’instance devant un tribunal judiciaire. Cette question administrative est
importante puisqu’elle va commander la décision finale du tribunal judiciaire. Cette question
oblige alors le tribunal judiciaire à saisir le juge administratif afin qu’il se prononce sur cette
question.
Deux groupes de recours sont possibles. Tout d’abord dans le cas du recours en interprétation,
il est demandé au juge d’interpréter un acte administratif considéré comme obscure, peu clair.
Soit, dans le cas d’un recours en appréciation de légalité, il est demandé au juge d’apprécier la
légalité ou la validité d’un acte peu clair. Le juge judiciaire doit prendre en compte
l’interprétation ou l’appréciation de l’acte par le juge administratif. Et il peut donner la solution
à son litige.

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