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13 MITOS

SOBRE LA CARGA PROCESAL


Anotaciones y datos para la política judicial
pendiente en la materia

Wilson Hernández Breña

Setiembre del 2007

Instituto de Defensa Legal

Pontificia Universidad Católica del Perú


Facultad y Departamento Académico de Derecho

1
© Instituto de Defensa Legal
Justicia Viva es el proyecto que viene ejecutando el consorcio integrado
por el Instituto de Defensa Legal y la Facultad y Departamento Académico
de Derecho de la Pontifica Universidad Católica del Perú.

Manuel Villavicencio 1191, Lince


Teléfono: 6175700, anexo 233
Correo electrónico: justiciaviva@idl.org.pe
Web: www.justiciaviva.org.pe

Lima, octubre del 2007.

ISBN
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2007-10199

Diagramación e impresión: Roble Rojo Grupo de Negocios S.A.C.


Américo Vespucio 110 COVIMA, La Molina
Impresión: 1000 ejemplares.

Las opiniones expresadas en esta publicación pertenecen a sus autores y


no necesariamente reflejan los puntos de vista de las instituciones que
integran el Consorcio Justicia Viva.

2
ADVERTENCIA

El Consorcio Justicia Viva es una institución que se preocupa por el uso de


un lenguaje de género, que no discrimine o marque diferencias entre
hombres y mujeres. No obstante, al ser que no hay acuerdo entre los
lingüistas sobre la forma de hacerlo en nuestro idioma, y con la finalidad
de no ocasionar a veces la sobrecarga gráfica que supondría utilizar en
español o/a; el Consorcio ha optado por emplear en ocasiones el masculino
genérico clásico, entendiendo que dicho término representa siempre a
hombres y mujeres.

3
4
Índice

Introducción 7

Mito 1: Cada año ingresan muchos más casos al Poder Judicial 11

Mito 2: El Distrito Judicial de Lima concentra la gran mayoría de la carga 15


procesal

Mito 3: Los juzgados de paz letrados son los órganos jurisdiccionales más 17
saturados de trabajo

Mito 4: Un juez debe resolver mil casos por año 21

Mito 5: Existe una generalizada sobrecarga procesal 25

Mito 6: Todos los expedientes ingresados equivalen a nuevas demandas 29

Mito 7: Todos los expedientes resueltos equivalen a sentencias 31

Mito 8: El único trabajo del juez es emitir sentencias 35

Mito 9: Basta con la sentencia del juez para que su decisión se cumpla 37

Mito 10: La falta de recursos causa la sobrecarga procesal 41

Mito 11: La carga crece porque la productividad del juez no puede 45


aumentar más

Mito 12: El único culpable del incremento de la carga procesal es el juez 49

Mito 13: La mejor solución para reducir la carga procesal es crear más 51
juzgados

Reflexiones finales 57

Bibliografía 61

5
6
Introducción

No es ya novedad alguna escuchar al juzgados. Por lo menos queda la


Presidente de la Corte Suprema, a satisfacción de que, debido a que el
abogados o a cualquier ciudadano trabajo del juez consiste en dictar
nombrar y quejarse de la generalizada sentencias, cada expediente resuelto,
sobrecarga procesal existente en nuestro contabilizado así en las estadísticas
Poder Judicial. Y es que la mayor parte judiciales, es sinónimo de que se ha hecho
de ella se concentra en el Distrito Judicial justicia. La ejecución de lo que dicte el
de Lima. Una buena proporción de la juez está asegurada.
sobrecarga procesal se explica por la falta
de presupuesto y porque cada año Una frase anónima nos enseña que la
aumenta progresivamente la cantidad de gran dificultad para avanzar en el
expedientes que ingresan en el Poder conocimiento no está en lo que no
Judicial. Después de todo, la población sabemos, sino en lo que sabemos mal.
crece tanto como los conflictos, la ¿Qué pasaría si le contamos, estimado
tipificación de delitos y otros factores que lector, que lo que acaba de leer en los dos
presionan el aumento de esta variable. párrafos anteriores está lleno de
enunciados falsos y que, pese a ser de
Si comparamos la referencia estándar de sentido común, tiene escasa o nula base
mil casos que cada juez debe resolver al en lo que sucede en la realidad? ¿Qué
año con lo que hoy en efecto resuelve, pasa si recordamos que esos párrafos
concluiremos rápidamente que la forman buena parte de nuestra opinión
productividad del magistrado ya llegó a «informada» sobre cómo funciona el
su tope. Por ello mismo, cuando los casos Poder Judicial, sus problemas, las
demoran en resolverse, la responsa- responsabilidades y las soluciones? ¿Qué
bilidad es del juez. Ergo, la mejor solución pasa si recordamos que premisas como
es nombrar más jueces y crear más las contenidas en esos párrafos son

7
presentadas en discursos, artículos, libros Porque hemos sido muchas veces
y hasta políticas judiciales? víctimas de los mitos mencionados al
inicio y seguramente de otros más,
Construimos verdades que con gran advertimos la necesidad de estudiarlos
ligereza asumimos como ciertas y que, con serenidad y seriedad y brindar, sin
peor aun, nunca ponemos a prueba. Esa apasionamientos, una opinión informada
conducta es privilegiada por el ambiente y objetiva sobre la realidad de la carga
de la administración de justicia peruana, procesal. El objetivo no es criticar el
en la que, pese al potencial de pensamiento de uno u otro sector; todo
información que se puede recopilar, lo contrario: el objetivo es contribuir con
sistematizar y analizar, el juicio de los información para conocer mejor lo que ya
expertos se cree suficiente y la gestión de conocemos y criticamos, ampliar el
las estadísticas para la toma de decisiones campo de diagnóstico, dejar de
no forma parte de los instrumentos de la responsabilizar siempre al juez,
gestión ni de la política judicial. Las promover consensos en torno de temas
organizaciones de la sociedad civil, por cotidianos, generar información útil para
su parte, tampoco escapan de tal la toma de decisiones y plantear mejor
responsabilidad. Son contadas las que las soluciones.
investigan, concluyen y recomiendan
sobre la base de parámetros objetivos, Este documento consta de 13 apartados,
cuantitativos, medibles, verificables y cada uno elaborado alrededor de un mito
confiables. Si existe suspicacia sobre la sobre la carga procesal, la mayoría de los
necesidad de este enfoque en una cuales ha sido presentado en los dos
institución como el Poder Judicial, basta primeros párrafos de esta introducción.
con navegar por la Internet y observar la Cada apartado incluye argumentos
cantidad de estudios cuantitativos sobre cuantitativos y cualitativos que llevan las
la justicia que se producen en países conclusiones hacia su desmitificación
desarrollados: nos hallamos en como verdades sagradas. Por último, el
desventaja. documento cierra con un conjunto de
reflexiones finales.
Nuestro conocimiento sobre cómo
funciona la justicia está rodeado de mitos El trabajo que presentamos no hubiera
que suenan bonito y hasta nos pueden sido posible sin las conversaciones con
hacer quedar bien. Sin embargo, algunos abogados que aportaron críticas
insidiosamente empañan los caminos de al borrador inicial de la investigación
soluciones efectivas. (aunque también ayudaron a crear más

8
mitos). Esperamos que el lector encuentre Finalmente, a eso apunta. A crear
útiles estas páginas no solo como referencias —esperemos, sólidas— para
información general sino también como mejorar lo que sabemos y pensamos de
fuente de opinión, discusión y decisión. nuestro sistema de justicia.

9
10
MITO 1:
Cada año ingresan muchos más casos
en el Poder Judicial

Una de las respuestas o nociones entre los años 1999 y 2006. Estamos ante
comunes entre magistrados, abogados, una variable con una volatilidad muy
políticos, periodistas y ciudadanos en baja desde el punto de vista estadístico:
general acerca de por qué el Poder desde hace ocho años muestra una
Judicial tiene una elevada carga procesal conducta estable (véase el gráfico 1).
suele recaer en el continuo aumento de
los expedientes ingresados o nuevos. ¿Cuál es entonces la razón de la
Cada año, más gente interpondría más y denominada sobrecarga procesal? Hace
más demandas, lo que, a su vez, falta mirar la segunda variable que la
contribuiría al largo tiempo que un caso compone, es decir, los expedientes por
promedio demora en resolverse. Esta resolverse. A diferencia de los ingresos,
concepción suele incluso ser tomada la acumulación de casos no resueltos
como parte de la justificación cuando se registra un crecimiento muy
trata de sustentar la necesidad de contar preocupante. Para el 2005 llegó a 1 millón
con más juzgados, nombrar más jueces o 146 mil expedientes, cifra que duplica la
solicitar mayores asignaciones de hace cinco años (2001: 533 mil), aunque
económicas al presupuesto del Poder un año más tarde rompió con la histórica
Judicial. tendencia al alza, ya que se redujo a 1
millón 102 mil expedientes.
Los datos, sin embargo, muestran una
realidad muy distinta sobre cómo ha Hay un reconocimiento más o menos
variado esa nueva demanda. El último consensuado acerca de las razones por las
dato disponible acerca de lo que en las cuales un Poder Judicial afronta una
estadísticas judiciales se denomina mayor demanda por justicia. Según la
expedientes ingresados registra 1 millón teoría, factores por considerar son el
83 mil expedientes en el 2006, y un incremento de la población, el aumento
promedio de 1 millón 65 mil expedientes de la población adulta, el mayor flujo de

11
Gráfico 1
Expedientes ingresados a nivel nacional, 1999 - 2006

1,200,000 1,102,335
1,082,405 1,076,358 1,082,323 1,083,440
1,038,396 1,028,784 1,021,964
1,100,000

800,000

600,000

400,000

200,000

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fuente: Página web del Poder Judicial; Información proporcionada por el Poder Judicial
Colaboración: Consorcio Justicia Viva

transacciones comerciales, mayores variación en el número de juzgados «[…]


relaciones interpersonales, mayor es consecuencia directa de las
tipificación de delitos, conflictividad, necesidades reales de administración de
mejora de la confianza en instituciones, justicia, derivada del crecimiento
reformas en marcha y con resultados poblacional, incremento de la
(eficacia de instituciones), u otros. Actuar delincuencia, formación de nuevas
positivamente sobre ellos mejora las modalidades delictivas y, a no dudarlo,
condiciones y genera las oportunidades del tratamiento necesario en los procesos
para demandar el servicio de justicia y anticorrupción y contra terrorismo»
activar los mecanismos legales para (Sivina 2003).
acceder a ella.
No hay duda de la autenticidad del
En mayor o menor grado, estos factores impacto de esos factores en la demanda
han formado parte de los eventos o por justicia. Sin embargo, en el nivel
cambios ocurridos en los últimos años — nacional esa nueva demanda ha sido
a excepción de la alta confianza en el estadísticamente estable. Y lo ha sido a
Poder Judicial y de su efectiva reforma— pesar de que para el primer trimestre del
; tanto es así, que son parte de la 2007 se contabilizan cerca de 500 órganos
justificación oficial para políticas como la jurisdiccionales más que en 1999 (1.601 y
creación de más órganos jurisdiccionales. 1.174 respectivamente).
Así lo expresó, en el 2003, el entonces
presidente del Poder Judicial, Hugo Así como la demanda condiciona el
Sivina, cuando argumentó que la incremento de la oferta, la relación

12
también funciona en el sentido contrario. Por ello, aun cuando se han generado
Más dependencias judiciales incentivan mayores oportunidades de acceder a la
que la gente acuda a las cortes, pues el justicia (los juzgados se han acercado
costo de litigar se abarata (Vargas 2004: físicamente a los ciudadanos), el efecto
464). Sin embargo, las estadísticas neto de cuánto han crecido los
nacionales no lo reflejan. Al parecer, el expedientes ingresados al Poder Judicial
hecho de que el Poder Judicial aún es prácticamente nulo. Es quizá ese efecto
mantenga niveles bajos de confianza neto lo que no se esté percibiendo del
(18% según la última encuesta de Apoyo)1 todo, como para considerar
y de que esté todavía pendiente su erróneamente que, como el mito apunta,
reforma son aspectos que podrían cada año ingresan muchos más casos en
explicar que, pese a un aumento en la el Poder Judicial.
oferta, la demanda se haya mantenido
estable.

1
El Comercio,16 de setiembre del2007, p. A-8.

13
14
MITO 2:
El Distrito Judicial de Lima concentra la gran
mayoría de la carga procesal

Hace solo un par de años, un entonces ex ción ligeramente mayor de jueces (26%)
presidente del Poder Judicial fue y de órganos jurisdiccionales (23%) sobre
entrevistado para una investigación que el total nacional (<www.pj.gob.pe>).
dio cuenta de un dato particular al
parecer fundado más en una percepción Hay, entonces, razones para sospechar
que en una realidad. Luego de referirse a que el Distrito Judicial de Lima concentra
la creación de los juzgados corporativos menos de ese 75% de la carga procesal
con el fin de reducir y estandarizar la nacional. En rigor, las cifras nos revelan
carga procesal, resaltó la importancia de que llega a una cifra mucho menor: 28%
esta medida «[…] sobre todo en Lima, (30% en los ingresos y 27% en los
donde se concentra el 75% de la carga pendientes).
procesal a nivel nacional» (Simone 2005).
La población de la Región Lima asciende, No cabe duda de que la declaración
según el último censo poblacional del citada buscó darle cierta magnitud a la
2005, a 7,6 millones de habitantes. No relevancia de la implementación de los
obstante, la región tiene una mayor juzgados corporativos. Y aunque los
cobertura que el Distrito Judicial de Lima, números son una estrategia útil y válida
que cuenta con 5,3 millones de habitantes para presentar diagnósticos y justificar
(<www.pj.gob.pe>). La diferencia se debe propuestas, su manejo debe ser
a la población de otros tres distritos cuidadoso y propender a la exactitud. Por
judiciales en la misma región: Lima lo mismo, llama la atención la importante
Norte, Cañete y Huaura. Eso hace que el divergencia entre la cifra citada en la
Distrito Judicial de Lima cuente casi con entrevista y aquella que corresponde a la
un cuarto de la población nacional (19%). realidad. Sorprende sobre todo el que la
Para terminar de armar el argumento haya hecho un ex Presidente del Poder
contra el mito hace falta mencionar que Judicial, pues debe entenderse que tomó
esa jurisdicción cuenta con una propor- sobre la base de ese tipo de información

15
decisiones de política judicial que Ejecutivo para crear más dependencias,
impactaron no solo en los 5,3 millones de en las que no se menciona información
ciudadanos del Distrito Judicial de Lima, alguna que refleje la necesidad de la
sino en todo el Perú. medida en términos de demanda
insatisfecha, productividad, capacidad de
Para otorgarle el beneficio de la duda, atención de casos, crecimiento de
quizá podamos suponer que este conflictividad, etcétera. Por lo menos,
funcionario no tuvo los datos a la mano esta información nunca se ha hecho
o los recordó mal, lo que en realidad no pública.
lo excusa, pues de todas formas es un
hecho criticable por su calidad de Hammergren, experta del Banco Mundial
máximo tomador de decisiones en la en temas de reforma judicial en América
judicatura. Latina, apunta que el trabajo de fondo
que requerían las reformas judiciales en
Esta divergencia en el manejo de América Latina (incluido el Perú) ha sido
estadísticas permite concatenar la idea apañado por la enorme facilidad con la
con un tema de fondo: el uso de que pueden tomarse decisiones sobre la
información cuantitativa para la toma de base del conocimiento convencional de
decisiones y para la reforma judicial. las fallas de los sistemas de justicia
(Hammergren s/f: 6). Se cree mucho en
En el caso peruano parece claro que, en el juicio de los expertos, sin tomar en
general, no existe una gestión de alto cuenta que a veces ellos también se
nivel de la carga procesal y tampoco de equivocan. Ese conocimiento
las estadísticas. Prueba de ello es que las convencional ganó espacio y batallas
medidas propuestas no han funcionado frente a la razón de las estadísticas como
aún y que los indicadores de su evolución base para el diagnóstico de los problemas
siguen en estado crítico. Esa gestión y para la planificación de reformas
implica también a las estadísticas sobre judiciales. Es precisamente eso lo que se
la materia. Hasta donde se conoce, son aprecia al asumir que, como se señala en
pocas las decisiones de política judicial el mito, Lima, la capital del país, carga
que se toman en apoyo de una base con una elevadísima parte de los juicios
estadística seria. Uno de esos casos se en el Poder Judicial.
aprecia en las resoluciones del Consejo

16
MITO 3:
Los juzgados de paz letrados son los órganos
jurisdiccionales más saturados de trabajo

Hay cierta tendencia a considerar que los Si tomáramos en cuenta simplemente la


juzgados de paz letrados llevan la peor cantidad de expedientes ingresados y
parte en materia de acumulación de pendientes en cada uno de los niveles
expedientes. Son, pues, la primera puerta jurisdiccionales (sin contar a la Corte
de entrada al Poder Judicial. Valga al Suprema), la posibilidad de caer en error
respecto una aclaración inicial: el mito no sería alta. Con respecto a los ingresos, son
dice que los otros niveles jurisdiccionales los juzgados especializados los que
(salas y juzgados especializados) no reciben la mayor cantidad. En este mismo
muestren una importante carga nivel, ahora con mayor claridad, son
acumulada de casos; solo afirma que la también los jugados especializados los
mayor parte de esta carga recae en los que anotan la mayor cantidad de
juzgados de paz letrados. expedientes por resolver (véase el cuadro
1).

Cuadro 1
Carga procesal en cada nivel jurisdiccional, 2005

Expedientes pendientes Expedientes ingresados

Salas superiores 180.045 89.392


Juzgados especializados 501.794 751.054
Juzgados de paz letrados 340.485 305.834

Total 1’022.324 1’146.280

Fuente: Página web del Poder Judicial.


Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

17
Esa primera lectura no es ni debe ser 2. En cuanto a expedientes pendientes
concluyente, pues no se ha tenido en por órgano jurisdiccional: Con una
cuenta la carga de trabajo individual de diferencia corta, son los juzgados
cada «unidad de justicia», es decir, de especializados los que muestran
cada órgano jurisdiccional. Indicadores mayor acumulación de casos por
de expedientes en órgano jurisdiccional órgano jurisdiccional.
promedio ofrecen un mejor acercamiento 3. En cuanto a la carga procesal por
al tema, tal como se recoge en el gráfico órgano jurisdiccional: Aunque los tres
2; y de ahí se pueden extraer varias niveles son preocupantes, son las
conclusiones: salas superiores las que, en promedio,
dan cuenta de la mayor cantidad de
1. En cuanto a expedientes ingresados carga procesal por órgano
por órgano jurisdiccional: Resulta jurisdiccional.
notorio que son las salas superiores
las que han recibido más casos.

Gráfico 2
Carga procesal por órgano jurisdiccional 2005

Ingresados por órgano Pendientes por órganos jurisdiccionales Carga procesal por órgano
jurisdiccional jurisdiccional

1996

1543
1453
1334

871
813 662 730
582

Sala Juzgado JPL Sala Juzgado JPL Sala Juzgado JPL


Especializado Especializado Especializado

Fuente: Página web del Poder Judicial


Colaboración: Consorcio Justicia Viva

Aun cuando las cifras mostradas detenido y útil, vale la pena destacar
diagnostican la situación de la carga de cuánta de esa carga procesal está siendo
trabajo, dicen poco de la capacidad de resuelta, en promedio, por cada
respuesta promedio en cada nivel. Con dependencia (véase el cuadro 2).
el ánimo de brindar un análisis más

18
Cuadro 2
Porcentaje de resolución de la carga procesal por órgano jurisdiccional, 2005

Nivel jurisdiccional ¿Cuánto de la carga procesal se resuelve?

Salas superiores 69
Juzgados especializados 34
Juzgados de paz letrados 56
Nacional 55
Fuente: Página web del Poder Judicial.
Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

De acuerdo con este panorama, la interpretarse de la manera correcta. La


capacidad de los juzgados especializados conclusión no va en el sentido de señalar
de resolver su carga procesal está muy que los juzgados poseen una situación
por debajo de aquélla de las salas cómoda frente a la carga procesal; se
superiores, lo que contribuye a propiciar afirma, más bien, que la realidad de la
un mayor ritmo de acumulación de casos carga procesal los incluye en su aguda
pendientes. Uno de los factores quizas sea problemática y en sus potenciales
que son los órganos con menor cantidad consecuencias: demora en la solución de
de personal de apoyo los casos, insuficiente atención del juez a
cada caso, resoluciones judiciales sin la
Si se hace una lectura de los datos calidad debida, así como también
recopilados, se puede colegir que la mayores oportunidades para el manejo
situación general de los juzgados de paz discrecional de los expedientes,
letrados no es como la del mito, es decir, continuidad en la vulneración de los
no se presenta como la más grave cuando derechos afectados de las partes, entre
se toman en cuenta todos los niveles otros factores.
jurisdiccionales. Sin embargo, ello debe

19
20
MITO 4:
Un juez debe resolver mil casos por año

Una práctica con cierto arraigo en los En primer lugar, sea cual fuere el estándar
poderes judiciales de todo el mundo es impuesto, el requisito es que esté
la de establecer estándares máximos o elaborado y fundamentado sobre bases
racionales de carga procesal. En nuestro sólidas. En el caso peruano, tal como
país, la resolución administrativa 108- señala el Informe del Grupo de Trabajo sobre
CME-PJ de la Comisión Ejecutiva del Modernización del Despacho Judicial
Poder Judicial, dictada el 29 de mayo de elaborado por la Comisión de
1996, estableció estándares de carga Magistrados para la Reforma del Poder
procesal máxima razonable: 450 Judicial, se plantearon indicadores de
expedientes para juzgados penales, 880 carga procesal máxima anual durante la
en civiles, 600 laborales y 1.000 reforma judicial de Fujimori a partir de
expedientes para juzgados de familia, un estudio de la Pontificia Universidad
mixtos y juzgados de paz letrados. Católica del Perú con la información
estadística procesada por Apoyo y el INEI
En el marco de una política integral de (CMRPJ 2003: 14). Por alguna razón, los
evaluación del desempeño, la medición criterios determinados no fueron
de la carga estándar, máxima o racional tomados en cuenta por la resolución
de la carga procesal es una herramienta administrativa que posteriormente
útil no solo para la evaluación del trabajo versara sobre la materia (108-CME-PJ),
del juez sino también para brindar pues al final se optó por estándares que
información indispensable que permita en casi todos los casos duplicaron los
determinar cuellos de botella (nuevos o originalmente propuestos. 2 El estudio
antiguos) e incluso, conjugada con más sugirió estándares de 300 expedientes en
información, para tomar decisiones como juzgados penales, 440 civiles, de familia
crear más órganos jurisdiccionales allí y de paz letrados, y 660 en laborales.
donde se los necesite.
2
En opinión de un ex vocal supremo, la fijación de los nuevos estándares no tomó en cuenta ningún factor técnico.

21
Como punto de referencia, un sistema en estado aun más crítico, como los
distinto como el alemán cuenta con juzgados contencioso-administrativos,
estándares de 570 casos por año para las con un promedio de carga por juzgado
cortes distritrales y 140 para las cortes que supera los 8 mil expedientes.3
locales, aunque se reconoce la poca
solidez de los datos (Hess 2005: 22, 28). Por ahora, los estándares de carga
Su caso es además especial, dado que procesal sirven solo para ser
aplica un sistema de medición de incumplidos. No recogen la realidad
expedientes según su complejidad. estructural del funcionamiento de los
despachos judiciales, ni tampoco su
El umbral impuesto por el estudio técnico capacidad operativa ni la del personal
citado estableció una valla, al parecer que trabaja en ellos.
muy baja, que se hubiera convertido
rápidamente en irreal y problemática en En segundo lugar, más allá de la
la realidad peruana, pues no reflejaba la discusión de si mil expedientes es la carga
capacidad del juez y hubiera podido óptima, resulta vital rescatar un tema que
distorsionar posteriores decisiones en el ya es práctica en algunos países. La
ámbito de la política judicial (por manera tradicional de medir la carga
ejemplo, nombrar más jueces para, según procesal conduce al supuesto de que
esos parámetros muy bajos, hacer frente cualquier expediente es tan complejo
a una carga procesal muy elevada o como cualquier otro (podríamos
sancionar a todo juez que exceda ese denominarlo un sistema «1 más 1»). Un
límite). proceso tramitado por la vía sumaria será
contado por la estadística como el que va
Los datos disponibles más antiguos de por vía de conocimiento, pese a que el
carga procesal datan de 1997 y conciernen segundo debe pasar por una mayor
solo al total nacional. Para entonces, y cantidad de etapas hasta la sentencia. Lo
aunque no se cuenta con información por mismo sucede incluso entre especia-
especialidad, la carga por juez llegó a 686 lidades (a los procesos penales se les suele
expedientes, lo que quiere decir que atribuir una mayor duración). En
superaba todos los estándares en el nivel concreto, un proceso penal abierto a una
de juzgados propuestos por el estudio banda de asaltantes con treinta acusados
técnico. Hoy en día, ese promedio en de por medio y otros tantos testigos se
juzgados supera los 1.400 expedientes contabiliza como un expediente, lo
por año. Y esa cifra incluye especialidades mismo que, por ejemplo, un proceso por

3
Resolución administrativa 148-2007-CEPJ del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial (15 de agosto del 2007), que
ordena la reconversión de juzgados civiles en contencioso-administrativos.

22
el incumplimiento de pago del alquiler son solo un instrumento y no un fin en sí
de un departamento o un proceso judicial mismo. Más importante aun es
abierto para obtener el divorcio. emplearlos como una herramienta para
medir el desempeño del juez, determinar
Países como Holanda o Alemania han la necesidad de personal adicional en el
abandonado esa visión tradicional; juzgado, detectar dilaciones a tiempo,
conforme a criterios técnicos, allá se percibir la necesidad de crear más
pondera ahora la carga procesal según su dependencias judiciales, impulsar
complejidad. Por esa vía las estadísticas estudios en los que la carga empiece a
toman mucha mayor racionalidad no solo incrementarse sostenidamente u otros.
para la fijación del nivel máximo de
expedientes que cada juzgado puede Sin ese conjunto de criterios como
racionalmente tolerar, sino también paradero final en la determinación y
porque ella transparenta y vuelve más medición de indicadores de desempeño,
lógica la medición del trabajo del juez, de se puede caer, como en el mito, en la
modo que se convierte en una poderosa obtención de un estándar de carga
herramienta de decisión. No es así como procesal frío y rígido, incapaz de reflejar
funciona hoy el Poder Judicial en nuestro la complejidad del aparato judicial; peor
país; pero debería. Un primer paso ya está aun: luego ese mismo estándar puede ser
dado, pues existe una interesante tomado como referencia para aplicar
propuesta elaborada por un magistrado sanciones al juez cuando lo exceda, y así
para hacerla viable (Salas 2003). se vería conminado a resolver más rápido
para evitar que se le llame la atención, lo
En tercer lugar, incluso en el escenario en que, a su vez, afectaría la calidad de su
el que los topes a la carga por año se basen trabajo.
en rigurosos criterios técnicos, los límites

23
24
MITO 5
Existe una generalizada sobrecarga procesal

Como resultado del trabajo de un grupo Hammergren sostiene que los jueces
de magistrados que integraron la alrededor del mundo creen estar siempre
Comisión de Reestructuración del Poder saturados de expedientes y que incluso
Judicial, su informe dejó sentado que: «En la dilación suele ser menor de lo que los
las visitas realizadas [a juzgados e expertos locales sostienen (Hammergren
instalaciones de las cortes de Lima, s/f: 19), lo que parece ser también
Callao, Lima Norte y Huaura] y en los confirmado en otras realidades. Alemania
informes de las Cortes Superiores de tiene la mayor cantidad de jueces por
Justicia se ha podido constatar una habitante en Europa, pero aun así la
percepción generalizada respecto a una magistratura reclama estar dotada con
sobrecarga procesal» (CMRPJ 2005: 8, 14) menos recursos humanos de los que
(cursiva propia). debería (Hess 2005: 21). Igualmente, la
Comisión por la Eficiencia de la Justicia
Donde quiera que se lean o escuchen de la Unión Europea expone como uno
referencias a la carga procesal, se alude de sus ejes de trabajo a la lucha contra la
siempre a su gran magnitud. Palabras dilación judicial (<www.cepej.int.eu>).
como exceso, congestión, saturación u
otras son utilizadas con frecuencia y Si el argumento de Hammergren es
tomadas con «naturalidad». En verdadero, es una percepción que
ocasiones, cifras casi siempre muy envuelve cierto peligro. Adviértase que
generales sirven de acompañamiento uno de los principales móviles para la
cuantitativo. Y con toda razón: sostener política de crear más juzgados es
que más de un millón de expedientes precisamente la sobrecarga procesal,4 a
tiene el estado de pendientes suena, y en pesar del consenso que se encuentra en
efecto es, muy grave.
4
Esta justificación ha sido mencionada en discursos de, por lo menos, los últimos cuatro presidentes del Poder
Judicial (Távara, Vásquez Vejarano, Sivina y Alfaro). Véanse, en la página web del Poder Judicial, discursos con
ocasión de: Alfaro, apertura del año (2002); Sivina, Mensaje a la Nación (2003), inauguración de juzgados penales
transitorios (2003), sustentación de presupuesto (2003), Día del Juez (2004); Vásquez Vejarano: sustentación de
presupuesto (2005), apertura del año (2006); y Távara: apertura del año (2007).

25
la literatura internacional sobre la baja aumentando de forma acelerada en razón
eficacia de esta alternativa si no forma de lo que no logra resolverse; y, iv) la
parte de un paquete integral y estructural productividad en la resolución de casos
de medidas. no está en su más alto nivel.

Un estudio previo de Justicia Viva intentó Gracias a que la página web del Poder
probar esta tesis con diversos indicadores Judicial ofrece desde el 2007 estadísticas
de carga y descarga procesal entre los más detalladas, en el marco de una
años 1996 y 2005, que van más allá de la política de mayor transparencia, es
simple confrontación de cuántos casos posible poner a prueba otra vez la
ingresan y cuántos se resuelven, y que hipótesis y el mito de la generalizada
incluso se basa en comparaciones carga procesal. Para tales fines, resulta
internacionales (Hernández 2006). Vale la útil tomar como parámetro de
pena rescatar cuatro de sus conclusiones: comparación el estándar de carga
i) la cantidad de expedientes ingresados procesal máxima anual por juzgado
no es alta sino más bien relativamente citada en el mito anterior, por supuesto,
baja; ii) la cantidad de expedientes no con todas las salvedades a las que ahí se
resueltos o pendientes es hicieran referencia y, además, con lo ya
significativamente alta y crece a un ritmo dicho acerca de cómo contabiliza sus
preocupante; iii) por la conclusión expedientes el Poder Judicial («1 más 1»;
anterior, la carga procesal está véase el gráfico 3)

Gráfico 3
Porcentaje de juzgados que exceden la carga procesal máxima 2006
100%

20%
80%

39% 41%
60% 80% 51%
61% 59% 45%
64%
40% 49%
36% 75%
82%
20%
25% 93%
18%
0%
7%
Juzgados Juzgados Juzgados de Juzgados de Juzgados Juzgados Juzgados Juzgados
conttencioso- penales familia paz letrado mixtos civiles laborales comerciales
administrativo
Mayor a CP máxima Menor a CP máxima Promedio ponderado

CP: Carga procesal.


Nota: El estándar de carga procesal máxima proviene de la Resolución Administrativa 108-CME del Poder Judicial ( 29 de mayo, 1996)
Fuente: Página web del Poder Judicial

26
Datos preliminares permiten concluir recibieron 8.775 expedientes, tal como se
que, en el escenario general, un da cuenta en la resolución administrativa
porcentaje ligeramente menor de la mitad 148-2007-CE-PJ del Consejo Ejecutivo del
de los juzgados especializados y juzgados Poder Judicial (15 de agosto del 2007), que
de paz letrados a escala nacional (45%) convierte juzgados civiles en contencioso-
tiene una carga mayor al límite que administrativos.6
racionalmente podría soportar.
Por otro lado, 75% de juzgados civiles
Como todo promedio, el dato esconde tienen una carga procesal menor que su
realidades muy disímiles, y es máximo razonable (880 expedientes), y
precisamente en esa diversidad donde 59% una carga menor de la mitad de ese
reside la respuesta al mito. La sobrecarga, máximo (440 expedientes).7
medida como el volumen de expedientes
por encima de un máximo razonable, En conclusión, la carga procesal sí existe,
alcanza a más de la mitad de los juzgados pero no es generalizada, como señala el
en las jurisdicciones penales (61%) y de mito. Y esto no constituye logro alguno,
familia (59%), y abarca a prácticamente sino un paso importante para poder
la mitad de los juzgados de paz letrados reconocer dónde están los problemas más
(49%). Sin embargo, la situación más graves y priorizar las soluciones. En ese
grave —casi con seguridad la más grave sentido, se conoce que la gestión del
en el ámbito nacional— está en los actual Presidente del Poder Judicial
juzgados contencioso-administrativos: 8 estaría priorizando acertada y
de sus 10 juzgados (80%) tienen una carga precisamente las especialidades
mucho mayor que cualquier límite contencioso-administrativas y de familia,
(promedio de 7.408 expedientes).5 De no mientras que en lo penal la batalla se
ser porque los 2 juzgados restantes se están dando con la implementación del
crearon a finales del 2006, la cifra llegaría nuevo Código Procesal Penal en Huaura
al 100%. Solo entre febrero y mayo del y La Libertad con éxitos iniciales que
2007 los 6 juzgados contencioso- auguran buenos resultados (De la Jara
administrativos con turno abierto 2007).

5
El estado crítico de estos juzgados y los justiciables detrás de los procesos ahí ventilados (sobre todo pensionistas)
hace que merezcan mención aparte. Hace unos meses la Defensoría del Pueblo publicó el Informe 121, que resalta
su problemática y propone soluciones concretas al respecto (Defensoría del Pueblo 2007).
6
Esta acertada pero aún insuficiente decisión se basa en lo que precisamente se desea desmitificar en este punto.
7
Se sobreentiende que este promedio esconde juzgados con más y menos grado de saturación de casos que el
promedio.

27
Y aunque el mito ha sido desmentido, de gestión modernas, compromiso,
queda una pregunta de fondo: ¿qué liderazgo político judicial, apoyo
diferencia a los juzgados comerciales de económico, impulso del sector
los contencioso-administrativos a tal empresarial, etcétera. Por ello, medidas
punto que los ubica en extremos opuestos como inventarios o depuración de
en el gráfico presentado? La pregunta, en expedientes (mandar al archivo los que
gran parte, se responde en varios de los estén en estado de abandono) solo sirven
siguientes mitos al desmentir falsas para reducir la carga procesal en las
causalidades y reconocer variables que sí estadísticas, pero carecen por completo
importan. en resumen, lo que hace la de efecto en la carga efectiva de trabajo
diferencia está en: modelo de despacho del juez.
judicial no tradicional, uso de herramientas

28
MITO 6
Todos los expedientes ingresados equivalen a
nuevas demandas

Al hablar de carga procesal se suele caer principales admitidos a una dependencia


en cierto error que introduce algo de judicial por primera vez y los que
distorsión en las estadísticas. Es común provienen de otra dependencia por
tomar el expediente ingresado como transferencia, apelación de instancia
sinónimo de expedientes nuevos o inferior, en un período mensual». Como
demandas que ingresan por primera vez se puede ver, hay en esta definición
en el Poder Judicial. Así lo hace, además, componentes adicionales de importancia.
todo Presidente de este poder del Estado
cuando se refiere con cifras al tema, al Lamentablemente, la página web no
igual que los abogados, los contiene la información desagregada. Si
investigadores, la prensa misma y, en se desea conocer esos datos, es necesario
general, todo ciudadano. Tomar la acudir a los medios que facilita la Ley de
variable a secas como una definición Transparencia y Acceso a Información
induce al error, pero ello no es razón para Pública, algo que no siempre es fácil para
abandonar la búsqueda de lo que el cualquier ciudadano. Al respecto,
propio Poder Judicial considera como un tuvimos acceso a datos del 2003 que
expediente ingresado. Estamos, en este muestran que el 74% de lo catalogado
caso, ante un problema y un mito que se como expedientes ingresados
puede hallar y crear sin dificultad en las corresponde estrictamente a casos que
estadísticas de cualquier Poder Judicial llegan por primera vez al Poder Judicial.
del mundo. Las transferencias de casos entre
juzgados y las apelaciones que suben a
La definición de esta variable que el instancia superior representan la mayor
Poder Judicial ofrece en su página web parte del porcentaje restante (10% y 8%
señala que los expedientes ingresados respectivamente; véase el gráfico 4).
son aquellos «[…] expedientes

29
Gráfico 4
Composición de los expedientes ingresados, 2003

De otra
dependencia, 0.1
Apelaciones (de
instancias
Admitidos inferiores), 0.08
(nuevos), 0’.74
Procesos en
reserva, 0.04

Incidentes, 0.02

Apelaciones
anuladas (que
regresan de instancias
superiores), 0.01

Fuente: Poder Judicial: Estadísticas de la función jurisdiccional a nivel nacional. Periodo: eneno-diciembre 2004
2003. Lima, 2004
elaboración: Consorcio Justicia Viva

Dada la naturaleza de ese 26% de Estamos ante un mito que, fácilmente


expedientes de casos no nuevos, se puede desmentido, aún encara el reto de hilar
asumir que es una proporción que tiende más fino en el análisis para determinar
a mantenerse constante en el tiempo, tal cómo se mueven esos otros procesos que
como para no influir significativamente no representan demandas nuevas y que
en el comportamiento de la variable quizá puedan estar generando un mito
global de expedientes ingresados en el tan perjudicial como aquel: la creencia de
tiempo. De todas formas, es un supuesto que son estables en el tiempo.
que debe ser corroborado por datos en
un horizonte temporal más amplio.

30
MITO 7
Todos los expedientes resueltos equivalen a
sentencias

Este mito tiene el mismo fondo que el las etapas del proceso habiéndose dictado
anterior: envuelve un tema de definición sentencia, informe final o auto
e información no divulgada. En este caso, definitivo». Como se puntualizó en el
cuando la referencia está puesta sobre los mito anterior, no buscar la definición
expedientes resueltos, automáticamente correcta es falta de todo el que cae en el
se asume que la resolución o culminación error del mito, pero también se hace
de cada proceso debe las gracias a la necesario no solo contar con el concepto
sentencia emitida por un magistrado. La de la variable expedientes resueltos sino
tendencia al error es igualmente también con el detalle estadístico para
compartida en diversos ámbitos y por cada uno de sus componentes. No es ese
diferentes funcionarios, personalidades, el caso, y esa información solo puede
investigadores y ciudadanos. conseguirse haciendo uso de la Ley de
Transparencia y Acceso a Información
El fin del Poder Judicial es hacer justicia, Pública.
y lo hace luego del estudio de las
demandas que le llegan; después, sus A partir de la definición expuesta, es
jueces se pronuncian sobre el fondo de la posible conocer –de hecho, todo abogado
controversia en una sentencia en la que sabe que los procesos no siempre acaban
señalan a quién de las partes favorece la con sentencia– las distintas formas en que
razón. Resultaría lógico, entonces, pensar un proceso judicial puede culminar, de
que «todo» expediente deba terminar con modo que uno esperaría que las
una sentencia. sentencias sean la gran mayoría dentro
del grupo de expedientes resueltos. Pues
Aquí es útil acudir nuevamente a lo que bien: esa creencia, basada en puras
el Poder Judicial define como expedientes percepciones, está lejos de la realidad.
resueltos. Según la página web del Poder Estirando ligeramente las cifras, 5 de cada
Judicial, son «[…] los expedientes 10 procesos culminan con sentencia.
principales que han concluido con todas

31
Quizá aun más sorprendente sea que casi las partes sino que se pronuncia sobre
3 de cada 10 procesos sean cerrados por cuestiones de forma.8 Tampoco se trata
autos definitivos, es decir, por de privilegiar fríamente el número de
resoluciones del juez en las que no se sentencias, pues ello puede traer consigo
decide sobre el pleito que llevó a juicio a la reducción de su calidad.

Cuadro 3
Composición porcentual de los expedientes resueltos, 2003-2005

Tipo 2003 2004 2005

Sentencia 47% 49% 45%


Auto definitivo 38% 36% 37%
Informe final 2% 2% 2%
Conciliación 3% 3% 3%
Apelaciones resueltas 10% 12% 13%

Total 100% 100% 100%


Fuente: Información proporcionada por la Gerencia de Planificación del Poder Judicial.
Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

¿Por qué sucede esto? Además, ¿por qué En el frente que engloba a las partes del
hay tantas diferencias entre distritos proceso vale tener en consideración la
judiciales? (En Lima, el 59% de casos conducta litigiosa tendiente a llevar todo
termina en sentencia, y en Huancavelica conflicto al Poder Judicial, demandas no
apenas el 17%; Apurímac resalta entre admitidas por carecer de fundamento
todos por el 11% de casos resueltos por (demandas para asustar, ganar prestigio,
conciliación). etcétera), demandas con plazos vencidos
para presentarse, falta de información a
Aunque por ahora solo caben hipótesis, las ciudadanos, rebeldía, abandono del caso,
razones se encontrarían en cuatro frentes:9 etcétera.

8
Según Santos Pastor, en España el 30% de las causas civiles terminan por auto, «[…] que habitualmente implica
menor esfuerzo que la sentencia» (Pastor 2003:18).
9
El referido Informe Defensorial 121, enfocado en los juzgados contencioso-administrativos, reporta varias de las
hipótesis aquí vertidas en cada uno de los cuatro frentes descritos.

32
En el frente del abogado las influencias llevados (excepciones finiquitarían el
obedecerían al insuficiente conocimiento caso), a la captación maliciosa de clientes
jurídico, al escaso contacto con la parte, a (ciudadanos incautos), a la desvinculación
la deficiente preparación de las de la parte, etcétera.10
demandas, a casos jurídicamente mal

10
Datos de los juzgados contencioso-administrativos apuntan que el 26% de las demandas son admitidas sin
subsanaciones y un 41% son declaradas improcedentes (Defensoría del Pueblo 2007: 66). En el caso de los juzgados
de paz letrados, la cifra es de 22% (Hammergren s/f: 7).

33
34
MITO 8
El único trabajo del juez es emitir sentencias

Por el lado del juez hay que tener en educación, la escasa costumbre de
cuenta su excesivo formalismo en informarse, el deficiente acceso a
distintas etapas del proceso (en la información y la ineficacia de las
admisión, por ejemplo), lógica de autoridades para hacer frente a este
descarga (reducir los expedientes por asunto traen resultados negativos.
trabajar sin tener muy en cuenta la Ejemplo de ello es el enunciado del mito.
calidad del trabajo), etcétera. En otros casos ocurre incluso que para
algunos la diferencia entre las labores de
Por último, las razones estructurales se un juez y las de un fiscal puede ser un
vinculan con el privilegio del formalismo tanto borrosa.
en los procesos, la incapacidad del
sistema para desincentivar las demandas En parte, los mismos abogados, las
frívolas u aprovechadas (sanciones a autoridades judiciales y el sistema
abogados o partes), la insuficiente jurídico y judicial contribuyen o inducen
información sobre cuándo recurrir al a ello. Entender las discusiones de temas
Poder Judicial, entre otros factores. jurídicos demanda el conocimiento de
nociones previas de Derecho que los
interlocutores muchas veces no explican,
Cierto convencionalismo tiende a creer no están dispuestos a aclarar o
que el único trabajo del juez es dictar simplemente no saben hacer entender.
sentencias, lo que mantiene relación con Es común que las sentencias estén
el mito anterior que equipara expediente redactadas en un lenguaje poco
resuelto con sentencia. En general, el entendible y amigable, y a veces hasta
ciudadano común tiene un conocimiento poco lógico, a tal punto que normalmente
insuficiente de cómo funciona la justicia es difícil para una persona promedio leer
y sus instituciones en el Perú.11 La pobre y entender lo que el juez quiso decir
11
Véase, por ejemplo, «¿Qué se sabe y se piensa del sistema judicial?», en revistaideelen.º 154, pp. 39-43. Lima:
Instituto de Defensa Legal, mayodel 2003, pp. 39-43.

35
(algunos abogados incluso cobran por ciertos datos un poco antiguos nos
ello). pueden dar alguna orientación sobre el
tiempo que el juez les dedica. En 1995, la
En lo primordial, las tareas de un juez se dedicación del juez a tareas
pueden dividir en jurisdiccionales y administrativas (para las cuales además
administrativas, aunque para algunos no ha sido preparado) en un modelo de
jueces más conservadores prácticamente despacho tradicional como el que prima
no hay tareas administrativas pues hoy en nuestro país (es decir, sin servicios
finalmente toda tarea, en última instancia, comunes en áreas como notificaciones,
guarda relación con lo jurisdiccional. calificación de demandas, archivo,
etcétera) consumía el 69% de su tiempo
En este último tipo de tareas se agrupan (Buscaglia y Dakolias 1995), distribución
las que necesitan del razonamiento lógico similar a la registrada en Argentina y
y jurídico del juez y cuya base de Brasil, donde ella llegaba a 70% y 65%
conocimiento se nutre tanto de los hechos respectivamente (Buscaglia y Ulen 1995,
del caso como del Derecho. El producto citado en Buscaglia 1997: 36).
por excelencia de esas tareas
jurisdiccionales es la sentencia y, según La tarea del juez no es entonces tan
el caso, determinados autos (resoluciones simple y restringida como sostiene el
sobre aspectos de forma) que también mito; no se trata de sentarse a leer y sacar
necesiten del razonamiento lógico y una sentencia. Está llena de actos
jurídico del juez, como pueden ser autos procesales distintos de las sentencias y
sobre fijación de puntos controvertidos, acompañada de burocracia y procesos
autos de calificación de pruebas, autos de internos que toman su tiempo y dificultan
conciliación y otros. que se dedique más a cada caso. Ello se
complica porque se considera que el juez
Las tareas administrativas, por su parte, es todavía el centro de casi todas las tareas
guardan relación con la gestión de administrativas del despacho. La gestión
determinadas etapas del proceso, así administrativa del modelo tradicional de
como con la administración del despacho judicial está aún muy vinculada
funcionamiento del despacho. Incluyen a tareas que él mismo debe realizar pero
la tramitación de exhortos, la realización que, bajo un esquema corporativo
de audiencias, la atención a las partes o adecuadamente planteado (respetando
sus abogados, efectuar diligencias su independencia), podría delegar con
externas, la respuesta a quejas de toda facilidad para una gestión más
usuarios, la supervisión del personal del eficiente.
despacho, etcétera. Sobre el particular,

36
MITO 9
Basta con la sentencia del juez para que su
decisión se cumpla

Para quienes no han tenido experiencia anteriores al 2004), solo en 376 mil se
alguna con el Poder Judicial o para acató el fallo dictado por el juez. Las 487
quienes simplemente carecen de un mil restantes pasaron como pendientes
conocimiento debido en el tema, la de ejecución para el siguiente año (véase
justicia se alcanza cuando culmina el el gráfico 5).12
proceso judicial y se obtiene la sentencia
del juez que le da la razón a una de las
partes. Se asume que, una vez acatado el Estos datos están disponibles gracias a
fallo, la causa del conflicto desaparecerá una corrección metodológica que el
automáticamente. Poder Judicial hiciera a sus estadísticas
en el 2003. Con ello no solo se sacó a la
Sin embargo, la justicia cumple su luz información desconocida hasta el
cometido apenas cuando la sentencia es momento, sino que se pudo conocer
cumplida, no cuando es emitida. Solo también un problema social que prolonga
entonces se cierra la tutela jurisdiccional la vulneración de los derechos de los
efectiva. ciudadanos que los llevaron a abrir
procesos judiciales, además de afectar la
En el 2004, solo el 44% de las sentencias confianza institucional y el Estado de
por cumplirse (emitidas ese mismo año Derecho. Aunque son necesarios mayores
y anteriores pendientes de cumplimiento) estudios para detectar en qué tipo de
pudieron hacerlo. Eso quiere decir que de casos se dan estos problemas, los más
los 863 mil expedientes por cumplir (de graves incumplimientos de sentencias
los cuales 556 mil eran resoluciones ocurren en los fallos de los juzgados de

12
Se debe reconocer que las cifras están algo sobrevaloradas, pues no se podría exigir que todas las sentencias
dictadas en diciembre del 2004 sean cumplidas en el mismo mes, sobre todo cuando hay obligaciones de pago de
por medio.

37
Gráfico 5
Estado de expedientes en ejecución de sentencia, 2004
1000
863 mil

488 mil
750 307 mil (56%)
(emitida antes
del 2004)

500

376mil
(44%)
250 556 mil
(emitida antes
del 2004)

0
Sentencias por cumplir al 2004 Sentencias cumplidas en el 2004 saldo por cumplir para el 2005

Fuente: Poder Judicial: Estadísticas de la función jurisdiccional a nivel nacional. Periodo: eneno-diciembre 2004 Saldo por
cumplir para el 2005
Elaboración: Consorcio justicia Viva.

paz letrados. Cruzando información, el Código Procesal Civil (artículo 53) y en


parecería que esa concentración se da en el Código Procesal Constitucional
procesos de bancos y fondos de pensiones (artículo 22), hasta la prisión preventiva
contra personas no representadas dispuesta en el Código Procesal Penal
(Hammergren 2004: 9). (artículo 399).

¿Quiénes tienen la responsabilidad por Por último, un inconveniente adicional es


ese incumplimiento? Sobre todo la propia que el sistema de justicia no dispone de
parte perdedora, que es incapaz o se —ni genera— los incentivos (positivos y
niega a asumir su responsabilidad a negativos) adecuados para que las partes
tiempo.13 Sin embargo, algo de ella recae perdedoras cumplan con el fallo. Hace
también en el juez, por no emplear de falta un sistema de multa efectivo que
forma eficaz los medios coercitivos motive al juez a emplearlo. Por el contrario,
existentes para convertir su palabra en son frecuentes las quejas acerca del
ley, dispuestos en diversos cuerpos papeleo para su registro en el juzgado, la
legales que van desde multas, como en dificultad para hacer que se paguen

13
Por supuesto que habrá excepciones cuando las sentencias impliquen, por ejemplo, obligaciones de pago que la
parte perdedora no pueda cumplir de inmediato (reparaciones civiles elevadas, intereses devengados de la deuda,
beneficios sociales acumulados, etcétera), o alguna otra gestión que implique pasar por algún trámite.

38
(Ceriajus 2004: 38) e incluso de que son en realidad el cumplimiento de sentencias
objeto de apelación. Por ello, usualmente no debería implicar mayor tiempo de
es un recurso poco aplicado por el juez. espera o incluso iniciar nuevos procesos
De esta forma, pese a las multas que se para ejecutar las sentencias con las que
imponen se acumulan deudas impagas ya se cuenta. El peligro potencial se puede
que con un adecuado sistema de cobro el avizorar cuando se echa una mirada a lo
Poder Judicial podría convertir en ocurrido en otros países. Formas
recursos propios. violentas de amedrentamiento para
asustar u obligar a cumplir sentencias han
Esas actitudes contribuyen a que el mito aparecido en Egipto, Indonesia, Polonia,
expuesto sea justicia que no llega, cuando Albania o Rusia (MacLean 2004: 42).

39
40
MITO 10:
La falta de recursos causa la sobrecarga procesal

la dilación guarda relación con la


ineficiencia en el funcionamiento de las
Una justificación común para explicar la dependencias judiciales más que con la
sobrecarga procesal es la falta de recursos. escasez de recursos (Fabri y Langbroek
Se arguye que la capacidad económica del 1998: 2).
Poder Judicial es insuficiente como para
poder hacer frente a la cantidad de casos No es osado aseverar que incluso con
que deben ser resueltos. En la línea del bastantes recursos la carga procesal
argumento, un presupuesto limitado puede seguir siendo un tema de
condiciona y perpetúa la insuficiente preocupación nacional. Vargas señala que
cantidad de juzgados, la deficiente en Chile el aumento de presupuesto de
condición de la infraestructura y las 289% entre 1977 y 1995 se tradujo en
carencias logísticas de los juzgados. En apenas 152% más de causas terminadas
ese ciclo de efectos, al final las (Vargas 2004 465). El Poder Judicial de
condiciones para el acceso a la justicia Costa Rica es otro buen ejemplo: con un
resultan afectadas. 5,4% del presupuesto nacional para la
judicatura en el 2005, el presupuesto
Reconocemos plenamente que un Poder judicial per cápita llegó a 40 dólares
Judicial con pobres recursos económicos (Poder Judicial de Costa Rica 2007: 3, 8),
no estará en la capacidad de enfrentar cifra de las más elevadas en América
todas las dificultades institucionales que Latina y el Caribe (Perú: 1,36% y 9 dólares
la ciudadanía le exige. en el 2007 respectivamente), al igual que
su cantidad de jueces: 17 por cada 100 mil
Un estudio de hace casi dos décadas habitantes (Perú: 6), según datos del
determinó que bajo cierto umbral, la Centro de Estudio de la Justicia de las
cantidad de recursos afecta el desempeño Américas (Centro de Estudios de la
de los juzgados y la duración de los Justicia de las Américas 2005). A pesar de
procesos, pero en la mayoría de los casos ese fuerte sostén económico y humano,

41
en el 2000 el Poder Judicial de Costa Rica La experiencia peruana de los últimos
registró 800 mil expedientes ingresados años nos ha mostrado un Poder Judicial
(Mora 2001: 3) para una población que fortalecido económicamente (entre 1999
apenas llegaba entonces a los 2,8 y el 2007 casi duplica su presupuesto,
millones. 14 Si se cumplieran esas pues pasa de 405 millones de nuevos
proporciones en el caso peruano, soles a 790 millones de nuevos soles). Sin
equivaldría a unos 8 millones de embargo, los aumentos se han dirigido
expedientes ingresados (la cifra real es de sobre todo a incrementar las
algo más de 1 millón). De la misma forma, remuneraciones de magistrados y a crear
quizá no sea difícil encontrar el ejemplo más dependencias judiciales. Proyectos
contrario; es decir, el de un Poder Judicial menores e importantes se pierden en ese
con presupuesto elevado que gracias a aumento, mientras otros, integrales y
ello supo controlar su carga procesal. trascendentes, han resultado
insuficientes. Aun cuando llegaban
No se trata, pues, solo de un tema de solicitudes de presupuesto adicional al
cantidad. Es importante fijar la visión del Ministerio de Economía y Finanzas
presupuesto en su cantidad, pero (MEF), estas no reflejaban prioridades del
también en su gestión de calidad — alto nivel frente a la grave problemática
eficiencia y transparencia en su institucional y la crisis de confianza
elaboración, ejecución y rendición de ciudadana (se solicitaban altos recursos
cuentas y en su orientación hacia la para remuneraciones, pensiones,
reforma—. Esos cuatro ejes (suficiencia, infraestructura y menos, por ejemplo,
eficiencia, transparencia y reforma), en para lucha anticorrupción, capacitación
conjunto, son las claves para una gestión y justicia de paz). Incluso cuando
exitosa del presupuesto judicial desde un propuestas importantes sí formaban
punto de vista social que identifique y parte de la solicitud de recursos, la actitud
elimine los problemas (carga procesal, del MEF desembocaba en incrementos a
falta de predictibilidad, formación, cuenta gotas, como sucedió con la
corrupción, acceso a la justicia, etcétera) implementación del nuevo Código
con resultados concretos y medibles que Procesal Penal. Aunque desde el 2006 la
contribuyan a regenerar la confianza ley 28821 (con amplio margen para
ciudadana en la justicia. mejorar) rige la coordinación entre ambas
instituciones en materia del presupuesto

14
Página web del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica de Costa Rica (<http://
www.mideplan.go.cr>).

42
judicial, hasta el momento sus efectos 1. El compromiso, liderazgo y sistemas
prácticos no han sido los mejores. de rendición de cuentas.
2. Participación de diferentes actores en
Más que echarle enteramente la culpa del el sistema.
aumento de la carga procesal a la carencia 3. Supervisión del progreso de los casos.
de recursos, cosa que hace este mito, hay 4. Definición de metas y estándares para
que mirar más allá y advertir la existencia la gestión.
de otros factores que, combinados con la 5. Monitoreo de casos por medio de un
insuficiencia económica, forman parte de sistema de información.
las causas. Según Fabri, hay dos visiones 6. Políticas contra dilaciones indebidas.
frente a la carga de trabajo judicial. La 7. Aplicación de la gestión del
primera, convencional o tradicional, expediente.
apunta que las razones del exceso de 8. Sistema de definición y designación
expedientes se hallan en la falta de de tareas.
recursos, en la carga de trabajo, en los 9. Educación y capacitación.
reglamentos y en los códigos. La
segunda, moderna, sostiene, según este Para nosotros, hay que tener en cuenta
mismo autor, que las razones se hallan esta lista, a la cual agregaríamos uno más:
en un sistema complejo de actitudes y el cambio cultural de las personas (Fabri
prácticas que rodean a estas variables. En y Langbroek 1998: 8-10).
su consideración, son factores claves los
siguientes:

43
44
MITO 11
La carga crece porque la productividad del juez
no puede aumentar más

Este mito tiene dos fuentes. La primera y urgencias se manifiestan al desagregar


agrupa a muchos actores del sistema de el dato. Especialidades que sufren de una
justicia (jueces, abogados, etcétera), alta concentración de expedientes son, en
quienes aseveran que la «generalizada» particular, los juzgados contencioso-
sobrecarga procesal es evidencia de que administrativos, los penales y los de
los magistrados están en el límite de su familia. En cambio, los juzgados
capacidad de resolución o productiva. La comerciales, los laborales y los civiles se
segunda fuente es personificada por las mantienen casi al margen de ese mal.15
estadísticas nacionales (muy generales),
que dan la impresión de que lo resuelto Con seguridad, la veracidad del mito se
se mantiene constante en el tiempo frente advierte en aquellos juzgados más
a lo que se acumula. El magistrado, por congestionados que, a la luz de las cifras,
ende, está atosigado de casos por no son la gran mayoría. Sin embargo,
resolver. para el resto de dependencias judiciales
hay datos interesantes que sugieren que
El mito es, a la vez, verdad y mentira. En la productividad tiene aún campo para
principio, en el mito 5 se desmintió el mejorar.
carácter generalizado del exceso de
expedientes. Se demostró objetivamente Datos trimestrales de expedientes
que sí existe y que es un grave problema ingresados y resueltos analizados en
por enfrentar, pero también que su cinco años permitieron concluir que el
extensión no compromete a la mayoría volumen de casos resueltos casi siempre
de la magistratura. En promedio, afecta varía en función de lo que ingresa en cada
a menos de la mitad de las dependencias periodo. La productividad parece
judiciales (45%), pero grandes diferencias aumentar o disminuir en función de lo

15
Seguramente, dentro de cada especialidad habrá juzgados más o menos congestionados que el promedio.

45
que puede interpretarse como un factor cambio de la productividad del
de presión de carga de trabajo entrante magistrado (Hernández 2003: 79-82). La
sobre el magistrado. Lo que ello nos dice misma conclusión se obtiene analizando
es que el juez promedio resuelve más en información de los Módulos Básicos de
la medida en que ingresan más Justicia y los Módulos Corporativos
expedientes a su despacho. Sin embargo, (Hernández 2003: 77, 78, 90, 91; véase el
la acumulación de expedientes por gráfico 6).
resolver no tendría mayor efecto en el

Gráfico6
Expedientes ingresados y resueltos a nivel nacional, 2001 - 2005
(datos trimestrales)

350,000

300,000

250,000

200,000

150,000

100,000
2T (2001)

3T (2001)

1T (2002)

2T (2002)

1T (2003)

2T (2003)

1T (2004)

3T (2004)

4T (2004)

4T (2005)
1T (2001)

4T (2001)

3T (2002)

4T (2002)

3T (2003)

1T (2005)

2T (2005)

3T (2005)
4T (2003)

2T (2004)

Exp. ingresados
Vacaciones judiciales
Exp. resueltos Huelga judicial

Incluso en las condiciones actuales, y funcionamiento, entonces debe entenderse


contra lo que afirma el mito, es posible que la motivación e incentivos adecuados
mejorar la productividad de una cantidad al personal son los factores claves para
no despreciable de jueces. Aunque sin ser lograr ese cambio. Experiencias de
la mejor opción, durante la reforma de descarga procesal en los Estados Unidos
Fujimori se crearon programas especiales han demostrado que precisamente la falta
que daban primas económicas a jueces y de compromiso es uno de los factores que
auxiliares con un impacto de, según la determina su éxito o fracaso (Banco
fuente, 252% en la productividad (Pezúa Mundial 1999: 33). Y aunque el
2004: 307). compromiso servirá para mejorar ciertas
condiciones, crearlo de forma aislada no
Si es posible mejorar la productividad sin asegura la continuidad de los logros. Por
cambio alguno en el sistema y su ello, la insatisfacción de los resultados de

46
las reformas judiciales en América Latina y Amaya 2002). Por ende, las soluciones
ha llevado a reexaminar la estrategia de deben ser pensadas en forma integral
la productividad judicial, así como la del para que sus resultados alcancen
aumento de la oferta (mito 13) (Fuentes impacto, efectividad y sostenibilidad.

47
48
MITO 12
El único culpable del incremento
de la carga procesal es el juez

Ciudadanos con información insuficiente de ciertos temas jurídicos, la deficiente


sobre el sistema de justicia y algunos gestión del despacho judicial, la
abogados tienden a poner la responsa- inexistencia de mecanismos institucionales
bilidad del volumen de la carga procesal para monitorear a su personal, entre otros
exclusivamente en el juez, y así crean un aspectos, son factores que, junto a
gran mito que desprestigia y deslegitima muchos otros, contribuyen a la saturación
al magistrado. En cambio, cuando se trata de expedientes.
de autocriticarse justiciables y abogados
se miran de forma muy subjetiva al Sin embargo, la responsabilidad no es
momento de identificar a los causantes exclusiva del cargo de magistrado. Si
de la dilación y de la carga procesal. consideramos la carga procesal y la dilación
como parte de los costos de litigar, según
Sería poco sensato no mencionar que el Hensler, los factores causantes estarían
juez y el personal del juzgado, por la principalmente fuera de las cortes y
propia naturaleza de sus labores, cargan recaerían en la forma como los abogados
con parte de la responsabilidad por la sus partes conciban las disputas y cómo
dilación y acumulación de expedientes. elijan manejarlos (Hensler 2001: 3).

En buena medida, el formalismo que los La clave está en las actitudes que estos
apega a seguir al pie de la regla actores tomen frente al proceso (conducta
procedimientos «evitables» del proceso, litigiosa, estrategias dilatorias, apelaciones
su falta de activismo para acelerarlo o sin sentido, etcétera).17 En Alemania, por
promover la conciliación,16 su no dominio ejemplo, se sostiene que el aumento en

16
Algunos señalan que la escasa recurrencia del juez a la conciliación judicial se debe a la falta de costumbre y hasta
a cierto temor a ser criticado por favorecer a una de las partes en detrimento de la otra (Parodi, Carlos:«
Derecho Procesal Civil. ¿Activismo o garantismo judicial?«.En: <http://www.eldial.com.ar/suplementos/Procesal/
tcdNP.asp?id=2196&camara=Doctrina>).
17
Es muy extendido el conocimiento acerca de la alta presencia de medios dilatorios de abogados en procesos. Sin
embargo, Hammergren (s/f: 9) señala que se trata de un mito más de los sistemas judiciales.

49
la cantidad de litigios se debe al contratado por el Estado que tenga
crecimiento de la cantidad de abogados, algún grado de participación en un
al punto que se refiere que la oferta de proceso (formalismo, pasividad,
abogados ya superó de largo su demanda capacidad, compromiso, más lo
(Hess y Burkhard 2005: 22). No se debería citado líneas atrás).
descartar una hipótesis similar para • Frente de actores interesados: Considera
nuestro país. En la República Checa se las actitudes y prácticas de las partes
determinó que la demora en el trabajo de comprendidas en los procesos y sus
los peritos y la conducta de las partes abogados.
(aplazamiento de audiencias, diligencias • Frente organizacional: Involucra a la
fuera del juzgado, falta de cooperación, estructura del sistema desde el punto
comportamiento económico de de cómo se organiza la institución y
deudores) eran factores que influían sus sistemas para brindar el servicio
negativamente en la duración de los casos (modelo de despacho, funciones del
y generaban una mayor carga procesal personal, sistemas de notificaciones,
(Borzová 2005: 1). Por lo anterior, «[…] sistemas de archivo, etcétera).
además de reformas tradicionales de • Frente jurídico: Toma en cuenta los
corte procesal se viene optando por cambios y propuestas legales con
estrategias que den más poder de control influencia en el funcionamiento del
a los jueces sobre el curso del litigio Poder Judicial (leyes, códigos,
evitando la dilación que generan los procedimientos, etcétera).
abogados y las partes» (Fuentes y Amaya • Frente político: Guarda relación con el
2002). liderazgo y la voluntad política del
Poder Judicial, pero también de los
Para ordenar los argumentos, podríamos poderes Ejecutivo y Legislativo
establecer que la responsabilidad en el (planificación, toma de decisiones
incremento de la carga procesal viene por efectivas, legislación, apoyo
lo menos de seis frentes y en distintos económico, etcétera).
grados de intensidad: • Frente de factores externos: Un último
frente cobija a factores que no están
• Frente de actores gestores: Son las estrictamente dentro de lo judicial
actitudes y prácticas de quienes pero que pueden tener influencia; por
‘arman’ y conducen los procesos. Se ejemplo, el flujo de transacciones
considera aquí a jueces y a personal comerciales, el crecimiento
del juzgado, pero también a fiscales, poblacional, la conflictividad, la
policías, peritos y a todo aquel confianza en instituciones, la
funcionario público o profesional democracia, etcétera.

50
MITO 13
La mejor solución para reducir la carga procesal
es crear más juzgados

La respuesta institucional del Poder causan. No por nada fue él quien dio un
Judicial frente al exceso de casos ha sido impulso importante a la reforma, aunque
combatirla con la creación de más oferta. desentonaría en sus resultados finales.
La medida que lo expresa —la creación Con la siguiente cabeza política, Walter
de órganos jurisdiccionales— ha Vásquez Vejarano, esa capacidad
constituido el principal eje de impulso en analítica de la anterior gestión
los planteamientos de los últimos cuatro desaparece, por lo menos al nivel de los
presidentes del Poder Judicial, según se discursos. Aunque solo hay en la web un
advierte del análisis de los discursos discurso disponible del actual Presidente
disponibles en la web de la institución de la Corte Suprema, Francisco Távara,
expuesto en el cuadro 4 (no hay discursos parecería haberse recobrado un
de presidentes anteriores). La creación de panorama más integral sobre las
órganos jurisdiccionales como propuesta soluciones al exceso de casos.
para combatir la carga procesal estuvo
presente en el 53% de los discursos en los Lo dicho parecería estar contradiciendo
que el tema fue tocado. El sustento va en el mito, pero no es así. Una cosa es el
el sentido de que más juzgados y, por discurso y otra la práctica. En los hechos,
ende, más jueces, incrementarán la si bien la retórica fue más diversa, la
producción y frenarán la «generalizada» práctica se restringió básicamente a la
sobrecarga procesal (véase el mito 5). creación de órganos jurisdiccionales.
Entre 1997 y el 2006 la cantidad de
La información sirve además para dependencias judiciales aumentó en 41%
analizar cómo entendió cada Presidente (de 1.132 a 1.599), y la de jueces, en 23%
la problemática de la carga procesal y su (pasó de 1.418 a 1.745). Sin embargo, la
solución. Con Hugo Sivina las soluciones cantidad de expedientes resueltos en ese
planteadas reflejan un mayor mismo periodo creció en 9%. Según
conocimiento de los problemas que la Pastor, un aumento de 10% en la cantidad

51
Cuadro 4
Soluciones a la sobrecarga procesal en discursos de presidentes
del Poder Judicial, 2002-2007
Número de
Presencia
Soluciones planteadas a la discursos
Presidente porcentual en
sobrecarga procesal en los que
discursos
se plantearon

Alfaro Creación de órganos jurisdiccionales 1 50


(2001-2002) Redistribución de la carga 1 50
Informatización 1 50
Total de discursos 2 -
Sivina Creación de órganos jurisdiccionales 4 44
(2003-2004) Simplificación de procedimientos 4 44
Modelo gerencial de organización de despachos 2 22
Cortes especializadas 1 11
Informatización 1 11
Mejor infraestructura 1 11
Redefinición de procesos que deben conocerse 1 11
Control de maniobras dilatorias de abogados 1 11
Excesiva carga procesal 1 11
Mejora de servicios judiciales 1 11
Exoneración del pago de tasas 1 11
Total de discursos 9 -
Vásquez Creación de órganos jurisdiccionales 2 67
Vejarano Inventario procesal 1 33
(2005-2006)
Informatización 1 33
Mejora de infraestructura 1 33
Interconexión con juzgados 1 33
Mejora de notificaciones 1 33
Total de discursos 3 -
Távara Creación de órganos jurisdiccionales 1 100
(2007-2008) Trabas administrativas 1 100
Trabas económicas 1 100
Trabas legales 1 100
Racionalización de trabajo 1 100
Total de discursos 1 -

Frecuencia de mención de la solución de crear órganos 53


jurisdiccionales en discursos
Fuente: <www.pj.gob.pe>.
Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

52
de jueces debería implicar un incremento Así las cosas, sería conveniente revisar
casi proporcional en la cantidad de la estrategia de argumentación del
sentencias (Pastor 2003: 6). En el caso presupuesto institucional, habida cuenta
peruano esa proporción es más discreta. de que ese incremento proporcional que
Por la naturaleza de nuestro sistema, la tendría el aumento de dependencias
solución de crear más y más judiciales sobre el número de sentencias
dependencias termina siendo aun más es siempre utilizado por el Poder
cara (véase el gráfico 7). Judicial en los documentos

Gráfico 7
Expedientes ingresados, resueltos y dependencias judiciales, 1997-2006

1.10
1.08

1.08

1.08
1.08

1.2 2000
1.04

1.03
1.03

1.02

1.02

0.97

0.92
1.0 0.88
0.85

0.81
1601 1500
0.8
1407 1416
1254 1267 1274
1174 1209
0.6 1132 1156 1000

0.4
500
0.2

0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Expedientes ingresados (eje izquierdo) Expedientes resueltos (eje izquierdo) Dependientes judiciales (eje derecho)

Fuente: Poder Judicial: Estadísticas de la función jurisdiccional a nivel nacional. Periodo: eneno-diciembre 2004 Saldo por cumplir para el 2005
Elaboración: Consorcio justicia Viva.

sustentatorios de presupuesto que envía del despacho judicial sobreentendida


al MEF. Mejores argumentos que ese no como una solución a la diversidad de
son difíciles de hallar para justificar problemas que ocasionan la carga
propuestas que procuren más juzgados procesal. Sin esta visión integral, crear más
pero en el marco de una reforma del dependencias judiciales seguramente será
ambiente en el que funcionan. positivo y hará que más ciudadanos
accedan a un juzgado. Y eso es obvio,
La diferencia en las proporciones citadas pues «[…] la creación de más tribunales
por Pastor y las resultantes para nuestro lo que hace es abaratar el costo de litigar,
país esconden el tema clave: la eficiencia por el solo hecho de hacerlos más

53
accesibles»; pero, prosigue el autor, «[…] verdaderamente no se necesiten (no se
por esta vía, [se] alienta la llegada de conoce de la existencia de ningún plan
nueva demanda que rápidamente satura de cobertura de plazas de magistrados).
a esos juzgados, tal como estaban los
antiguos» (Vargas 2004: 464). Así lo Desde hace un buen tiempo, la literatura
demuestran cálculos para el Perú internacional ha estudiado las reformas
realizados con base en información del judiciales y se ha basado en los errores
Poder Judicial (Poder Judicial 1998). Un de los países (incluidos los de América
año después de haber creado algunos Latina y el Perú en particular) para
juzgados (1997), estos ya igualaban la concluir que la política de «más
carga de las dependencias más antiguas juzgados» ha fallado largamente como
de la misma especialidad. solución eje contra la carga de trabajo
judicial. Al respecto, Vargas califica de
Eso pasa porque, hasta donde se tiene discretos los resultados en la
conocimiento, no se llevan a cabo productividad judicial logrados por la
estudios para conocer la demanda política de crear más tribunales en
atendida, potencial, insatisfecha u oculta América Latina (Vargas 2004: 463-464). En
en las zonas donde se ubicará un juzgado. un ámbito distinto del de la realidad
El error está en que no suelen analizarse latinoamericana, en Holanda, se
los factores concernientes a la demanda, determinó que, a pesar de que con más
sino solo la oferta (Fuentes y Amaya cortes se pudo manejar mejor el ingreso
2002). Las resoluciones que dan de casos, estos seguían durando lo
nacimiento a más dependencias mismo, por lo que se buscó incrementar
judiciales únicamente presentan la eficiencia en los métodos y dotar de
información muy básica y no se basan (o, mayor capacidad al personal (Albers
por lo menos, no publican) análisis 2005: 1-4, 9).
técnicos serios de la necesidad de contar
con más juzgados. Si a ello agregamos la Pese a todo lo dicho, sigue siendo
presencia de una percepción particular la insistencia del Poder Judicial
generalizada de sobrecarga procesal entre en el tema, aun cuando la propia
los magistrados, se incrementa la institución emite señales claras que
posibilidad de crear juzgados donde, permiten advertir que entiende que el
desde el punto de vista de la carga de problema no es solo la falta de juzgados18
trabajo de los juzgados circundantes,

18
Cuando ocupaba la Presidencia del Poder Judicial, Hugo Sivina mencionó que «[…] entre las causas de la lentitud de
los procesos judiciales los problemas vinculados a la corrupción serían los más relevantes seguidos por la excesiva
burocracia, lo engorroso de los procedimientos y la ineficiencia de los magistrados» (Sivina 2003).

54
y que las mismas recetas de siempre no supervisión, definición de metas y
han dado los resultados esperados.19 No estándares de gestión, sistemas de
obstante, las soluciones siempre aterrizan información, control de prácticas
con gran peso en crear más dependencias. indebidas en litigantes y justificables,
sistemas de gestión del expediente,
Que no quepa duda alguna de que la definición de tareas, educación y
opción del Poder Judicial es totalmente capacitación, el impacto obtenido con
bienintencionada. Y quizá su insistencia medidas aisladas será siempre
nazca de las ansias de lograr un acceso insuficiente, tal como lo plasma el mito.20
universal a la justicia. En ese camino, la
mayor tentación es hacerlo mejorando la En esas ausencias yace un peligro real,
accesibilidad geográfica, es decir, creando pues el acceso a la justicia no solo se basa
más juzgados. Sin embargo, es preciso en cuán cerca tengo un juzgado sino
entender que no se debe pasar del también en el servicio integral que
problema a la solución sin analizar los brindan ese mismo juzgado y la
incentivos que lo causan. Que se institución toda. El peligro es que,
necesitan más juzgados en determinadas precisamente, la percepción de una
zonas es un hecho, pero no es una salida efectiva garantía de acceso a la justicia
suficiente. condiciona la legitimidad de la
administración de justicia (Ferrandino
Mientras las propuestas no consideren 2004: 83); legitimidad que al Poder
factores como compromiso, liderazgo, Judicial no le sobra y que continúa
rendición de cuentas, participación, poniendo en riesgo con propuestas
afirmadas en el mito.

19
«Los cambios en el marco legal, en la organización y funcionalidad de las entidades de gobierno de los poderes
judiciales, la reforma penal, la reforma en la organización del despacho, el ingreso de la informática, entre otras
innovaciones ejecutadas en los últimos años, no han generado un impacto real en la judicatura ni en la forma en
que el ciudadano observa el funcionamiento de la justicia en cada uno de nuestros países» (Sivina 2003).

55
56
REFLEXIONES FINALES

A lo largo de este documento han sido el país exceden un referencial estándar de


revisadas diversas percepciones que se carga procesal máxima por año. Incluso
han introducido sin dificultad alguna en suele sostenerse que ese estándar debe
nuestro conocimiento y forman parte de ser universal y ubicarse en mil
lo que sabemos sobre la administración expedientes (mito 4). Lo cierto es que no
de justicia. Estas verdades extendidas son es así y lo hemos empleado con mucho
fáciles de encontrar. Las escuchamos a cuidado, pues obvia las distintas
expertos, críticos, abogados, jueces, características de cada especialidad y
ciudadanos y hasta a autoridades. Y las nivel jurisdiccional y además se asume
escuchamos tanto que las asumimos que un caso muy simple puede
como ciertas y casi nunca las ponemos a contabilizarse para las estadísticas como
prueba cuantitativamente. Ahí radica uno muy complejo, cuando en realidad
uno de los problemas pocas veces se sabe que la exigencia de trabajo es
advertidos para la efectividad de las marcadamente distinta.
medidas de solución propuestas. Júntese
a ello una carencia de gestión de Por supuesto, ese dato refleja la realidad
estadísticas para la toma de decisiones y nacional, y entre niveles jurisdiccionales
tendremos políticas basadas en grandes y al interior de cada especialidad se
mitos. registran situaciones más preocupantes
o más llevaderas. A diferencia de lo que
Lo cierto es que muchos mitos parecen a veces se afirma, no son los juzgados de
estar llenos de sentido común. ¿Quién paz letrados los que tienen mayor carga
podría negar la generalizada sobrecarga de trabajo jurisdiccional (mito 3), sino los
procesal en el Perú (mito 5)? Sería difícil juzgados especializados. Si hacemos
encontrar alguien que lo haga. Al menos referencia a las especialidades, resultados
que realmente se demuestre, cosa que se promedio señalan que los mejores
ha hecho acá, que menos de la mitad de ejemplos son, por su gravedad, los
los órganos jurisdiccionales (45%) en todo juzgados contencioso-administrativos,

57
penales y de familia y, por comodidad, flujo de expedientes que ingresan en el
los de especialidad comercial y civil. juzgado. Además, sin ser la mejor opción,
hace varios años incentivos económicos
La información anterior puede ser difícil lograron incrementar la productividad.
de asimilar. Quizá aún se piense que cada La idea no es simplemente aumentar el
año ingresan muchos más casos en el número de sentencias, pues si eso
Poder Judicial (mito 1) y que ello es ocurriese habría cierto riesgo de
gravísimo, pues satura al juez y le impide disminuir su calidad y perjudicar a las
realizar bien su único trabajo —dictar partes. Aun cuando la calidad esté o no
sentencias (mito 8)—, y que todo ello ha asegurada, no es cierto que basta con la
provocado el estancamiento de la sentencia del juez para que su decisión
productividad del juez (mito 11). se cumpla (mito 9) y, eso es, si el caso
logra culminar con una sentencia, pues
Al decir de las cifras, ni uno ni lo otro es se tiene la impresión de que un elevado
verdad. A escala nacional, la cantidad de número de casos terminan
expedientes ingresados año a año ha obligatoriamente así (mito 7).
mostrado una tendencia estable. Incluso
cuando se habla de expedientes En principio, un 45% de expedientes
ingresados, no todos implican una nueva resueltos concluyen con sentencia. La
demanda interpuesta (mito 6), pues mayoría restante (37%) finaliza con una
también ingresan apelaciones, resolución menor (auto) que se pronuncia
transferencias, entre otras. Vemos, de sobre aspectos de forma del proceso que
paso, que no todo el trabajo del juez es puede evidenciar formalismos del juez,
dictar sentencias. Diligencias, audiencias, lógica de descarga de trabajo en los
autos, decretos, y una serie de tareas magistrados, mala defensa, litigios
administrativas, también son oportunistas, falta de información sobre
diariamente llevadas a cabo por un juez, cuándo acudir al Poder Judicial, etcétera.
y le consumen una tasa de tiempo Hablando estrictamente de sentencias y
importante. En realidad, la creciente su grado de cumplimiento,
carga procesal se debe a la acumulación aproximadamente una de cada dos se
de los procesos no resueltos (expedientes cumplen en el año de su emisión.
pendientes). Descontando el efecto de resoluciones
dictadas muy hacia finales de cada año y
En cuanto a la productividad, queda otras con un difícil cumplimiento
demostrado que hay cierto margen para inmediato (por ejemplo, obligaciones de
aumentarla. Se observa cierta relación dar sumas de dinero), la no ejecución de
entre el ritmo de resolución de casos y el las sentencias habla mal del grado de

58
responsabilidad de las partes perdedoras no es analizada para tomar las decisiones
frente a su autoridad moral y respecto de de crear más juzgados. El costo
la institucionalidad del Poder Judicial. De efectividad de la medida no es el mejor.
la misma manera, los magistrados fallan Se trata de una solución cara que en
al no poder ejercer adecuadamente nuestro país ha demostrado no generar
medios coercitivos para el cumplimiento tantos incrementos como debería, según
de su palabra. Muchas veces, sin estudios comparados, en el número de
embargo, no es su culpa. Medios sentencias.
coercitivos como las multas tienen escasa
eficacia. En general, se las impone poco, La falta de recursos, como sostienen
y cuando lo son generan más trabajo para algunos, tampoco es causante de la
el juzgado, las partes no las pagan e sobrecarga procesal (mito 10). Son
incluso hasta las apelan. diferentes las experiencias de otros países
que demuestran que más allá de la
Hoy en día se podrían idear mejores suficiencia de recursos importa una
soluciones, pero el enfoque necesita ser gestión presupuestal de calidad, con
integral. Hay que partir de no creer que claros ejes de eficiencia, transparencia y
el juez es el único culpable del incremento resultados.
de la carga procesal (mito 12). No
podemos eximirlo de su responsabilidad, La política sobre la carga procesal debe
pero tampoco podemos esquivar aquella ser amplia y estructural. El compromiso
de las partes, los abogados y otros actores y el liderazgo son básicos puntos de
del sistema de justicia, así como tampoco inicio, como lo son también el carácter
podemos dejar de prestar atención a participativo del diagnóstico y de las
temas estructurales como los aspectos soluciones. Integrar un sistema de gestión
organizacionales, jurídicos, políticos, es fundamental. Sistemas de gestión de
entre otros. expedientes y de gestión de información
son tan importantes como definir metas
La creación de más juzgados para reducir y estándares de actuación. Ese enfoque
la carga procesal como mejor solución sirve para definir tareas y generar un
(mito 13) ha probado no serlo en las proceso continuo y con resultados que
experiencias internacionales cuando se deben ser supervisados y sobre los que,
implementa como eje único. Más bien, además, se debe rendir cuentas interna y
reduce los costos de litigar y aumenta la externamente. En paralelo, es importante
demanda, con lo que provoca incluso actuar sobre las prácticas indebidas en
mayor congestión en los juzgados. El litigantes y justificables, al igual que
problema es que la demanda por justicia capacitar a jueces y educar a la

59
ciudadanía. La sostenibilidad de esas pero, tarde o temprano, regresarán los
transformaciones solo podrá verse si el mismos vicios de la carga procesal que
cambio de cultura es tratado y logrado. no alientan ni eficiencia ni justicia.
Si no, resultados a corto plazo se lograrán

60
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2007
LIMA - PERÚ

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