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ESCRITOS SOBRE
ADMINISTRACION PUBLICA
MEDELLÍN
2008
PRESENTACIÓN
Esta situación ha despertado una motivación especial (ante los signos evidentes de
debilidad) en profesores y estudiantes que encuentran en dicha actividad (la
investigación) una fuente de nuevo conocimiento y una posibilidad real de
consolidación de la formación profesional de los politólogos y politólogas.
Desde el año 2.006, algunos estudiantes y un profesor director ( entre otros profesores y
estudiantes en la misma y en otras areas ) se dieron a la tarea de emprender actividades
relacionadas con la lectura, discusión, escritura y presentaciones informales ante sí
mismos, de temas relacionados con la línea de profundización numero tres del programa
de Ciencia Política: Administración pública, gestión, gerencia y políticas públicas,
girando alrededor de un proyecto de investigación titulado: “Descentralización política
y gestión pública de los municipios del sur del Área Metropolitana del Valle de
Aburra.”
En el año 2.007, el proyecto fue aprobado por la Dime y con él la motivación se vino en
aumento, permitiendo la posibilidad de realizar los primeros ejercicios de elaboración
de artículos (primeros para los estudiantes del antes, politólogos del hoy) que al poder
ser sometidos a consideración de sus colegas, estudiantes y profesores reafirmaran los
primeros pasos en esta actividad tan importante, no siempre resaltada y pocas veces
reconocida, sin la cual, la docencia puede verse reducida a una repetición de saberes ya
cumplidos.
Se debe hacer claridad en el hecho que aquí solamente se incluirán los ejercicios de los
estudiantes, diferentes al texto de la investigación, texto en el cual ellos también vienen
participando no solamente como auxiliares sino como coautores, en una buena
exposición de trabajo colectivo.
2
3. “ ¿Nueva Gestión Pública, la Némesis de lo público en Colombia? por el
politólogo de la Universidad Nacional, Hugo Alejandro Álvarez
3
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARA EL DESARROLLO
INTEGRAL: UNA CUESTIÓN DE INTERÉS PÚBLICO
Por Juan Guillermo Vieira1
INTRODUCCIÓN٭
1
El autor agradece al profesor y a los Politólogos que como compañeros, estudiantes y como
profesionales han compartido con su grupo de investigación el aprendizaje de los primeros pasos del
quehacer investigativo. Gracias a todos ellos por sus comentarios sobre este artículo.
٭El artículo cuenta con varias citas de textos en inglés. Todas son traducciones libres del autor.
4
concepto con miras a hacerlo vital en el ejercicio público y en la acción política
gubernamental para el desarrollo. Por último, tipo conclusión, haremos una síntesis de
los elementos aportados que consideramos esenciales en la elaboración de una
propuesta más firme para una administración pública que represente el interés público.
Nos hemos propuesto dos objetivos principales: primero, retomar y reforzar el concepto
de interés público como sustento de la Ciencia de la Administración Pública y de la
práctica de los administradores y funcionarios públicos, esta reafirmación del concepto
involucra principalmente dos aspectos: a) el diseño de estructuras administrativas que
respondan a una finalidad colectiva asociada con el desarrollo y b) el carácter de los
servidores públicos como facilitadotes y cocreadores del interés público. El segundo
objetivo, ligado al anterior, consiste en presentar elementos que refuercen la hipótesis de
que el desarrollo es una manifestación y aspiración esencial del interés público, que se
relaciona con la teleología de la existencia y con la aspiración humana hacia un
bienestar mayor. En este mismo sentido queremos unir esos dos objetivos partiendo de
una concepción del Estado también como una manifestación concreta del interés
público en una etapa del desarrollo humano, derivando de ahí la idea de que la
Administración Pública no es más que una herramienta que se da la sociedad a sí misma
para el cumplimiento de las necesidades que surgen de los mayores y complejos niveles
organizativos que alcanza la humanidad en su proceso.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Nos interesa una Administración Pública no sólo técnica y éticamente bien definida sino
con claridad respecto a su razón de ser. Por esto empezaremos citando algunas
definiciones de autores conocidos con el fin de demostrar que a todas subyace un claro
interés por lo público y lo social.
La Administración Pública tiene múltiples definiciones dependiendo el enfoque desde
donde se defina y el objeto de estudio que se le asigne.2 En nuestro caso no vamos a
ocuparnos de ningún punto de vista particular, a no ser que lo podamos llamar
tradicional, en el sentido de que retoma elementos de la tradición administrativa en toda
su variedad, que pueden servir de base para la intervención práctica. Nos interesa
principalmente subrayar aspectos comunes a definiciones diversas que enfaticen el
adjetivo pública.
La primera definición que citaremos es la de Charles Jean Bonnin, en 1808, del que dice
Omar Guerrero fue el primero en hacer una “conceptuación científica de la
Administración Pública…”3 Dice Bonnin en su obra Principios de Administración
Pública: “La administración pública es la autoridad común que (…) ejecuta las leyes de
interés general que se estatuyen sobre las relaciones necesarias de cada administrado
con la sociedad, y de la sociedad con cada uno de ellos; así como sobre las personas,
los bienes y las acciones, como interesantes al orden público.”4
La Administración Pública en este sentido es una consecuencia del desarrollo social
indisolublemente unida al devenir estatal como una relación social. De ahí la fuerza con
que Bonnin se expresa respecto al carácter, sino total, principalmente social de la nueva
2
SÁNCHEZ González, Juan José. La Administración Pública como ciencia: su objeto y su estudio. Ver
capítulos III, IV,y V para ampliar esta discusión. Plaza y Valdés editores. 2001.
3
GUERRERO, Omar. Administración Pública. Artículo, revista Léxico de Política. 2000.
http://www.libertadexpresa.com/bonnin/articulos/APlexico.pdf
4
BONNIN, Charles Jean. Principios de Administración Pública. Cita de Omar Guerrero en Teoría
Adttiva. del Estado. Cap. 1 pág. 7 de versión digital: www.libertadexpresa.com/bonnin/libros/TAE.pdf.
5
ciencia, que como tal tiene como razón de ser la atención de los problemas sociales. Del
mismo modo se concibe como sustentadora de los desarrollos alcanzados que le dieron
su nacimiento y de nuevos desarrollos que permitan seguir con el progreso social.
Complementaremos estas definiciones con una tercera. Más de 130 años después de que
Florentino González escribiera su libro, Charles Debbasch8 dice: “La Administración
Pública es el aparato de gestión de los asuntos públicos, cuya buena marcha permite la
realización de objetivos definidos por el poder político. Constituye la organización que
se otorga todo grupo social evolucionado. Es el instrumento de cohesión y de
coordinación indispensable, sin el cual la sociedad se desmorona. La administración,
por naturaleza, está subordinada a fines que le son externos. El papel de la
administración, sus estructuras y sus métodos dependen de la sociedad en que se
encuentra inserta, …”9
5
GONZÁLEZ, Florentino. Elementos de Ciencia Administrativa. ESAP. 1994. Introducción pág 16.
6
Ibid. Pág 75.
7
GUERRERO, Omar. Teoría Administrativa del Estado. Cap. II. Oxford University Press. 2000.
México. Versión digital: www.libertadexpresa/bonnin/libros/TAE.pdf
8
Ex Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Aix-Marseille. Francia.
9
DEBBASCH, Charles. Ciencia Administrativa. 1975. pág 25. Citado por Juan José Sanchez González
en La Administración Pública como Ciencia. Cap. III Pág 111. Plaza y Valdés editores, 2001.
6
Public Management (NPM) como paradigma imperante dentro de la Administración
Pública actual.
El New Public Service10 (NPS) es una propuesta de modelo alternativo de
administración pública. Alternativo al viejo modelo de administración pública y
especialmente al New Public Management (NPM), modelo dominante en los últimos
30 años en el mundo.
Este modelo se sustenta en la tradicional afirmación de que el gobierno somos nosotros,
premisa de la cual extrae el interés público como razón única y fundamental sobre la
cual se estructura la propuesta del NPS.
En el texto del cual extraemos los principales elementos del NPS se presentan lo que
los autores consideran son las principales características (las veremos más adelante) de
la “Vieja Administración Pública” en relación al NPM, arguyendo que mientras este
último se compare con las características señaladas, siempre parecerá mejor y deseable
seguir las directrices del NPM. Los autores aducen que múltiples académicos han
señalado las falencias, contradicciones, vicios y perjuicios para lo público y la sociedad
del NPM. Por lo que proponen el NPS como un nuevo modelo de comparación deseable
desde todo punto de vista sobre la aplicación descarada e irreflexiva de prácticas del
sector privado, de los negocios y del comercio a lo público. Lo peor, dicen los autores,
no es que se trasladen ciertas prácticas de un sector a otro sino que se trasladen los
valores del sector administrativo privado al sector público.
Motivados por la presentación del NPS mostraremos a continuación los elementos
característicos de los tres modelos o “paradigmas”, hoy más aceptados, en la evolución
de la ciencia de la Administración Pública.
10
DENHARDT, Janet V. y DENHARDT, Robert B.The New Public Service: Serving Rather Than
Steering, Revista Public Administration Review, Nov/Dic 2000, Vol. 60, Nº 6. Pág. 549-559.
11
Artículo citado. Pág. 550.
12
Autores de Reinventing Government en 1992, libro que dio pie a toda una vertiente teórica dentro del
NPM. Hay edición Paidós en español de 1994.
7
públicas caracterizadas por la integridad y la responsabilidad” (pág 549). El NPS
marca la diferencia respecto a los otros dos modelos al notar que en estos el control del
bote sigue estando en manos de los administradores, que son los que escogen los
objetivos y las políticas.
Aunque se acepta que no hay unanimidad en el mundo académico respecto a la
caracterización de la “vieja administración pública” los autores sugieren los siguientes
postulados como propios de ese modelo:
- La administración pública es políticamente neutral, se valora la idea de la
competencia neutral.
- El centro de actividad del gobierno es la prestación directa de servicios. La
mejor estructura organizacional es una burocracia centralizada.
- Los programas son implementados a través de mecanismos de control de arriba
hacia abajo, limitando en lo posible toda discreción.
- Las burocracias buscan ser sistemas cerrados en la medida de lo posible,
limitando así la participación ciudadana.
- La eficiencia y la racionalidad son los valores más importantes en las
organizaciones públicas.
- Los administradores públicos no juegan un rol central en la formulación de
políticas y en la governanza; más bien se encargan de la ejecución de los
objetivos públicos.
- El trabajo del administrador público es descrito por el acrónimo POSDCORB
de Gulick (p. 551 y 552).13
Con estas características es que pretende compararse el NPM. Como veremos después
de señalar las características del NPS, nuevos elementos emergen para una comparación
más comprensiva de la supuestas fortalezas del NPM, dejando mucho que desear.
Nos vamos a detener un poco más en la consideración de este “cuasi” modelo, para
tratar de mostrar sus principales debilidades, como necesidad imperiosa para poder
pensar en la construcción de algo diferente.
Aunque pareciera que sobre el NPM hay mayores acuerdos entre los académicos sobre
lo que el concepto engloba, la realidad es lo contrario, ya que abarca una amplia
variedad de ideas, prácticas y significados en muchos casos contradictorios unos con
otros.
Por motivos diagramáticos e ilustrativos citaremos dos versiones sobre lo que se
consideran son las principales características de este paradigma.
En primer lugar los muy conocidos postulados de Christopher Hood:14
- énfasis en la práctica de habilidades administrativas para un activo, visible y
discrecional control de la organización (libertad de manejo)
- estándares y medidas de rendimiento explícitos, a través de la clasificación de
objetivos, metas e indicadores de éxito;
- un cambio, de la utilización de controles de entrada y de procedimientos
burocráticos a reglas de controles de salida medidos por indicadores
cuantitativos de resultado
13
Acrónimo famoso propuesto por Luther Gulick en 1937 para resumir los 7 procesos de la gestión. Las
siglas se refieren a Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting y Budgeting.
14
HOOD, Christopher. Citado por Hiromi Yamamoto en New Public Management- Japan´s practice. Pág
8. 2003. www.iips.org/bp293e.pdf
8
- un cambio de los sistemas de gestión unificada a la desagregación o
descentralización de unidades en el sector del servicio público
- introducción de una mayor competencia en el sector público a fin de reducir
costos y el logro de altos estándares a través de los contratos a término fijo etc;
- se hace hincapié en las prácticas de gestión del tipo del sector privado tales
como los contratos laborales a corto plazo, el desarrollo de planes
corporativos, ejecución de acuerdos, declaración de misión etc;
- énfasis en la reducción de costos, en la eficiencia, en la frugalidad en el uso de
los recursos y en “hacer más con menos”.
Estas características son las que muchos autores critican, últimamente con más fuerza,
debido a los grandes desbalances sociales que la aplicación de esas políticas han
producido en muchos países en desarrollo, incluido Colombia. También desde los países
desarrollados han llovido críticas y propuestas de reformulación de la administración
pública retomando senderos que no pudieron ser llenados por las propuestas míticas del
NPM. Propuestas de administración pública alternativa, sostenible, y de rescate del
valor público15, entre otras, se enmarcan en esta búsqueda de sentido de la
administración pública, como lo es el NPS, de la que aquí nos ocuparemos.
En segundo lugar, como complemento a las características que resalta Hood del NPM,
traemos a colación el aporte de David Clark16 que destaca tres componentes principales
del NPM:
a- Marketisation
Introducción de la competencia y el mercado en la producción de servicios públicos.
b- Disaggregation
Fortalecimiento de la capacidad estratégica central, separando la elaboración de
políticas de las funciones ejecutivas.
c- Incentivization
Creación de incentivos al rendimiento con el fin de fomentar un mayor espíritu
empresarial y una mayor atención a la reducción de costos y a la eficiencia
institucional.
Con los postulados de Hood y los de Clark ilustramos suficientemente los grandes
énfasis del NPM. De este modo hacemos evidente sus debilidades, las cuales resaltamos
en las siguientes preguntas:
- ¿Dónde está lo público del NPM?
- ¿En qué momento de la cadena del NPM entra la participación ciudadana y la
construcción de sociedad civil?
- ¿La gente, la eficiencia o ambos?
- ¿Y los derechos fundamentales y el Estado Social de Derecho?
- ¿Y lo que no es negocio quién lo hace: ejemplo, servicios básicos a
comunidades rurales?
- ¿Cliente/consumidor o ciudadano base de la soberanía?
15
Aunque ya se empieza a hablar en los ámbitos académicos de un verdadero tercer paradigma del Valor
Público que superaría el paradigma NPM, aquí sólo nos referiremos al NPS. Sobre el nuevo paradigma
ver el artículo From NPM to Public Value: Paradigmatic Change and Managerial Implications, de Janine
O´Flynn. The Australian Journal of Public Administration. Vol. 66, 3. Pág. 353-366. 2007
16
CLARK, David. Open Government in Britain: Discourse and Practice. Citado por John Wilson en New
Management of Public Services: The UK experiene. Viešoji politika ir administravimas. 2004, Nr.7.
9
- ¿Gerentes públicos igual a empresarios: para quién trabajan, qué bien defienden,
el propio, el de su empresa o el público?
El profesor de la UBA, Fabian Repetto17 sintetiza cuatro grandes críticas al NPM, que
nos ayudarán a responder las preguntas anteriores:
a- “Un primer aspecto está relacionado al bajo grado de responsabilidad de los
funcionarios respecto de la sociedad. (…) la accountability se reduce a la
medición de resultados, por lo que el control de los procedimientos a través de
la acción legislativa y/o judicial ven desdibujado su papel. En suma, el modelo
de mercado diluiría o desconocería el tema del interés público general; al
basarse en un gerencialismo genérico, se ignorarían los objetivos específicos
del sector público, diferentes de los de cualquier otra empresa u organización,
asociados al alcance de propósitos generales como equidad, justicia etc.
b- Un segundo punto refiere a las consecuencias negativas de referenciar
prácticas administrativas en términos de que la contraparte es un cliente. (…)
considerar al ciudadano como cliente – consumidor implica suponer para aquel
el mismo tipo de expectativas que las de los consumidores que tratan con una
empresa privada, lo cual debilita su rol como detentador de derechos…
c- Un tercer aspecto se asocia a que la descentralización administrativa no está
necesariamente ligada a la introducción de mayor competencia, como lo
sugeriría en un sentido estricto el nuevo modelo de gerenciamiento. Peters
(1996) por ejemplo, reconoce la existencia de una contradicción entre la
descentralización, la autonomía que se pretende dar a las agencias y la
necesidad de garantizar la coordinación centralizada de las políticas. (…) la
descentralización no elimina la necesidad de la coordinación, a la par que no
queda claro en este modelo quién es, en definitiva el responsable de las
políticas. (…) podría pensarse que la existencia de muchas agencias menores
aumenta los costos de transacción cuando deban cooperar entre sí, respecto a
las grandes unidades departamentales.
d- El cuarto aspecto problemático, que no aparece resuelto en las propuestas
cercanas a la “reinvención del gobierno”, se liga con el acotado papel que
desempeña la participación de la población en la dinámica de la administración
pública. En la concepción del nuevo modelo de funcionamiento burocrático, la
participación se concentra en fases relativamente acotadas, sin que desempeñe,
por ejemplo, un papel descollante al momento de definir la calidad y cantidad
de bienes públicos que ofrecerá el organismo público en cuestión.”
A estos cuatro aspectos críticos se pueden sumar otros cuantos, por ahora nos interesaría
destacar lo que ya mencionamos en una de las preguntas que hicimos atrás, se trata del
tema de los derechos humanos y el Estado Social de Derecho. Además se puede resaltar
que cada una de estos elementos se interrelaciona con los otros, por ejemplo la
esperanza de la descentralización político-administrativa como propulsora de un renacer
ciudadano que se plasme en mayores niveles de participación activa y continua de los
grupos sociales.
El tema de los derechos humanos y el Estado Social de Derecho es de crucial
importancia. Ambos están intrínsecamente relacionados, el Estado Social de Derecho
implica que los derechos humanos estén en la columna vertebral del Estado. Los
derechos sociales y colectivos garantizados a un nivel básico se convierten en la
17
REPETTO, Fabián. La Administración Pública. Escenario actual estudios y perspectivas recientes. Ejes
para una agenda de investigación. Agosto 1998. Dcto 12.
10
obligación fundamental de los estados que se autodenominan sociales de derecho, como
el colombiano en la Constitución de 1991 en su artículo 1. El problema surge con la
receta neoliberal de la “pastilla de chiquitolina” para el Estado, como la única solución
al gigantismo y consiguiente inmovilidad del Estado para responder a las “crecientes” e
inaplazables exigencias sociales y globales. La contradicción es evidente, ¿cómo
responder a esas nuevas exigencias sin Estado? Al parecer uno de los atajos es esperar a
que la sociedad misma se ocupe de esos asuntos, pero ¿cómo, con qué herramientas? El
NPM y su pretensión de introducir el mercado en reemplazo del proceso político, hemos
visto, deslegitima el Estado como arena máxima de lo público a la vez que niega la
racionalidad pública de la acción estatal. La racionalidad pública estatal se entiende al
reflejarse en su contraria, la racionalidad privada en el sentido del proceso económico;
la restauración a niveles aceptables de esta racionalidad requiere el análisis teórico y
práctico entorno a la discusión de las diferencias entre el proceso político y el mercado,
como dicotomía en disputa por el proceso de asignación social. Respecto al primer
elemento Echebarría y Mendoza expresan: “…el proceso político se caracteriza por su
preocupación por los aspectos redistributivos y de equidad, la realización de
transacciones administración-individuos y administración-sociedad, la ausencia de
precios y la falta de correspondencia entre la financiación que recibe determinada
organización pública y su desempeño o capacidad de gestión.”18 Por su parte el
mercado “se caracteriza por la exclusión de la demanda no solvente, la realización de
transacciones individuales entre ofertantes y demandantes, la existencia de precios y el
automatismo en la asignación de recursos…”19 Como vimos al enumerar los
principales aspectos del NPM, en muchos de ellos queda en entredicho el proceso
político y como lo destacamos ya ¿quién se ocupa de los “clientes” insolventes?
La Administración Pública seguirá siendo administratio20, no management, y pública,
no privada, mientras haya desigualdad y Estado. Bienvenidas todas las técnicas y
prácticas nuevas, vengan de donde vengan, cuya contribución mejore el desempeño del
Estado y de la Administración Pública con miras a cumplir su finalidad público-social,
generando cada vez mayores niveles de inclusión y bienestar social y no convirtiéndose
en la causa de mayor pobreza y mayor injusticia social, todo por la protección del libre
mercado.
Ya mencionamos que para tratar este enfoque alternativo nos hemos basado en un
artículo titulado New Public Service: serving rather than steering, aparecido a finales
del año 2000. Con este mismo título los autores publicaron un libro en 2002 con edición
ampliada en 2007 en el que tratan más detenidamente la presentación de este enfoque.
Al inicio hablamos algo del NPS, mencionábamos que se presenta como un modelo
alternativo a la “vieja administración pública” y al NPM. Agregamos ahora que sus
raíces teóricas son las teorías de la ciudadanía democrática, las teorías sobre la
comunidad y la sociedad civil, las teorías del discurso y el humanismo organizacional.
De este entramado teórico se extraen los siete principios que se insinúan como el
sustento del NPS, que veremos son en sí mismos una crítica al NPM.
Las principales ideas en que se basa el NPS son:
18
ECHEBARRÍA, Koldo y MENDOZA, Xavier. La Especificidad de la Gestión Pública: el Concepto de
“Management Público”. Cap. I, pág 22 del libro De Burócratas a Gerentes? Las Ciencias de la Gestión
Aplicadas a la Administración del Estado. Compilado por Carlos Losada. Publicado por el BID. 1999.
19
Ibid. Pág. 21-22.
20
Para etimología de la voz administración ver Omar Guerrero en Administración Pública, pág. 5. Ya cit.
11
1- Servir mas que dirigir. Un papel cada vez más importante del servidor público
es ayudar a los ciudadanos a articular y satisfacer sus intereses compartidos, en
lugar de tratar de controlar o dirigir la sociedad en nuevas direcciones.
2- El interés público es el objetivo no el subproducto. Los administradores
públicos deben contribuir en la construcción de una noción colectiva y
compartida del interés público. El objetivo no es encontrar soluciones rápidas
impulsadas por las necesidades individuales. Más bien se trata de la creación
de intereses y responsabilidades compartidas.
3- Pensar estratégicamente, actuar democráticamente. Las políticas y programas
para la satisfacción de las necesidades públicas pueden ser más efectiva y
responsablemente llevadas a cabo mediante esfuerzos colectivos y procesos de
colaboración.
4- Servir a ciudadanos, no a clientes. El interés público resulta del diálogo acerca
de los valores compartidos, más que de la agregación de los auto-intereses
individuales. De ahí que los funcionarios públicos no sólo se limiten a
responder a las demandas de los “clientes”, sino que también se centren en la
construcción de relaciones de confianza y colaboración con y entre
organizaciones.
5- Accountability (rendición de cuentas) no es simple. Los servidores públicos
deben prestar atención a mucho más que el Mercado; también deben considerar
las leyes, los valores comunitarios, las normas políticas, los estándares
profesionales y los intereses de los ciudadanos.
6- Valorar la gente, no solo la productividad. Las organizaciones públicas y las
redes en que estas participan, es más probable que tengan éxito en el largo
plazo si funcionan a través de procesos de colaboración y liderazgo compartido,
basado en el respeto por todas las personas.
7- Valorar la ciudadanía y el servicio público por encima del emprendimiento
empresarial. El interés público es realizado mejor por servidores públicos y
ciudadanos comprometidos en hacer contribuciones significativas a la sociedad
en lugar de por empresarios actuando como si el dinero público fuera el suyo
propio. (Pág. 553-556)
Hasta aquí hemos hablado de administración pública. Revisamos sus tres modelos
principales y pusimos como paradigma aquel que resalta el interés público como razón
12
fundamental de la actividad estatal y de su cuerpo ejecutivo. No se trata de disponer de
un modelo ideal a seguir, este no se presenta terminado, nuestro interés radica en la
discusión sobre el mismo, especialmente en aquellos aspectos generales a la
Administración Pública y que se pueden utilizar como food for thought en la
construcción de la Administración Pública “diferente”, propia de Colombia.
De cierto modo no estamos recordando nada nuevo, varios de estos elementos son parte
de nuestro sistema constitucional que definió un Estado Social de Derecho y unos
importantes dispositivos facilitadores de la participación ciudadana, nunca antes vistos.
De alguna forma lo que intentamos hacer es reforzar el Estado Social de Derecho, la
participación ciudadana y el interés público como ejes a profundizar en nuestra
administración pública para que se convierta en valor básico en la producción de
verdadera democracia y verdadero desarrollo institucional y social.
Citando de uno de los diálogos platónicos a Protágoras cuando dice que “sobre cada
cosa hay dos discursos opuestos entre sí” podemos hablar de lo variopinto y antagónico
de las diversas y múltiples acepciones y enfoques sobre el desarrollo.
Aquí básicamente lo que haremos será delinear el tipo de desarrollo en función del cual
creemos debe estructurarse la Administración Pública, en cumplimiento del interés
público. En concreto haremos un seguimiento a propuestas que han estado muy ligadas
a las Naciones Unidas.
El desarrollo como ideal es un horizonte más allá del horizonte, siempre en expansión,
hasta perderse para el intelecto en la más pura metafísica sobre la finalidad de la
existencia del cosmos y del hombre en él. Nos interesa aquello que puede hacerse desde
acá abajo, lo que podemos hacer cada uno como ser humano, en lo individual y en lo
grupal y también, y especialmente esta esfera, lo que puede hacer el Estado, “… el
desarrollo al que podremos aspirar será el desarrollo de países y culturas capaces de ser
coherentes consigo mismas.”21
La historia del concepto de desarrollo tiene sus raíces en las grandes preocupaciones
filosóficas del pasado antiguo por el progreso humano. Sus más cercanos referentes lo
relacionan con el surgimiento de la economía y de sus principales teóricos en el siglo
XVIII. De ahí que se confunda generalmente desarrollo con desarrollo económico. Será
con el surgimiento de las Naciones Unidas que el concepto recibirá atención especial y
se convertirá en un término cliché a lo largo de la historia reciente del planeta, después
de 1950 hasta nuestros días. De esta última parte es que haremos un breve bosquejo de
algunos puntos de referencia teóricos en la evolución del concepto.
En los primeros tiempos el concepto de desarrollo estaba claramente identificado con el
desarrollismo económico, sus demás dimensiones sólo empezarán a ser destacadas, con
mayor publicidad, en la década de los 60, como lo podemos constatar por la bibliografía
citada por Wilburg Jiménez, al que pronto nos referiremos.
Sergio Boisier destaca el pensamiento del economista Dudley Seers como
revolucionario en relación a la tradicional visión del desarrollo, hasta ese momento,
1969, en que Seers publica su artículo The Meaning of Development, en el que critica la
reducción del concepto de desarrollo al crecimiento económico.
Sin embargo al leer el texto de Wilburg Jiménez22 publicado en 1971 encontramos
bibliografía en español anterior al texto de Seers, citado por Boisier, con concepciones
del desarrollo muy amplias, y muy cercanas a los conceptos de desarrollo posteriores,
21
MAX-NEEF, Manfred; ELIZALDE, Antonio; HOPENHAYN, Martín. Desarrollo a escala humana.
Cap. I. Revista Development Diologue. Número Especial. 1986.
22
JIMENEZ Castro, Wilburg. Administración Pública para el Desarrollo Integral. 1975. 2da ed. FCE.
13
como por ejemplo los trabajos del Padre Louis Joseph Lebrel y su economía humana. El
Dr. Wilburg Jiménez propone una definición bastante interesante de lo que él considera
es la administración pública para el desarrollo integral, dice de esta que: “… es el
conjunto de aptitudes y actitudes humanas; de procesos y procedimientos
administrativos; de sistemas y estructuras institucionalizados que facilitan la
transformación y el progreso, a través de factores educativos, políticos, socio –
culturales, económicos y morales de cada hombre y de cada país, de suerte que cada
individuo, pueblo y país se eleven de una etapa particular superable a otra más
elevada, en términos de satisfacciones para todos ellos. No es un fin sino un medio,
quizá el más importante para promocionar y llevar a cabo en cierta medida las
acciones de la transformación.”23
En 1975 la fundación Dag Hammarskjôld publicó What Now: Another Development,
texto en el que se adelantaron importantes asuntos que han sido retomados
posteriormente y que hoy son bastante populares entre los estudiantes y practicantes del
desarrollo. Citamos una parte de ese documento para mostrar que contiene aportes que
siguen siendo válidos en una perspectiva de desarrollo integral como ideal.
Dice este documento: “El desarrollo es un todo; un proceso cultural, integral, cargado
de valor; que abarca el ambiente natural, las relaciones sociales, la educación, la
producción, el consumo y el bienestar. La pluralidad de caminos al desarrollo responde
a la especificidad de las situaciones cultural o natural; no existe una formula
universal. El desarrollo es endógeno; se origina en el Corazón de cada sociedad, que
se basa primero en su propia Fortaleza y recursos, definiendo soberanamente la visión
de su futuro, cooperando con sociedades que comparten sus problemas y
aspiraciones.”24 (Subrayado nuestro)
Será con la propuesta del Desarrollo a Escala Humana (DEH) de Manfred Max-Neef25 y
sus colaboradores que el concepto de desarrollo amplía sus horizontes más allá del
ámbito meramente académico para abrirse completamente a una nueva perspectiva que
podemos denominar integral. Además este enfoque del desarrollo pretende más
acercarse al “abajo” social, a los ciudadanos y a las comunidades micro, más que al
Estado y a los elaboradores de políticas. Es más un enfoque de abajo – arriba.
Tres son los pilares que sustentan la propuesta del DEH: necesidades humanas,
autodependencia y articulaciones orgánicas, tres pilares que a su vez descansan en la
participación ciudadana como principio democrático por excelencia justificador de un
desarrollo más completo.
-El primer pilar alude a la orientación del DEH. “un DEH, orientado en gran medida
hacia la satisfacción de las necesidades humanas.”
-El segundo pilar alude a los medios: “…es mediante la generación de
autodependencia, a través del protagonismo real de las personas en los distintos
espacios y ámbitos, que pueden impulsarse procesos de desarrollo con efectos
sinérgicos en la satisfacción de dichas necesidades. (pág. 57)”
- El tercer pilar se refiere a varias articulaciones.
⊕ De lo micro con lo macro
⊕ De la planificación con la autonomía
⊕ De la Sociedad Civil con el Estado
23
Obra citada. Introducción. Pág. 14
24
Fundación Dag Hammarskjold. What Now: Another Development. Revista Development Dialogue.
1975. Pág. 7.
25
MAX-NEEF, Manfred; ELIZALDE, Antonio; HOPENHAYN, Martín. Desarrollo a escala humana.
Cap. I. Revista Development Diologue. Número Especial. 1986.
14
⊕ De lo personal con lo social
Cada una de estas articulaciones es en doble vía.
15
través de la publicidad, el mercadeo o la propaganda (p. 587)”. Esta es la esencia de la
perspectiva economicista aplicada en la Administración Pública a través del NPM, con
las ya mencionadas lesiones a lo público.
Por su parte la perspectiva del interés público como proceso “describe el diálogo
público en marcha,” ocurriendo y construyéndose continuamente. La descripción del
interés público como proceso “…considera los individuos como participantes en un
diálogo acerca de lo que está en el interés público y lo que el sector público debiera
hacer acerca de ello (…) los individuos son percibidos como personas con intereses,
que pueden aprender de la interacción social. En tales interacciones, adquieren nueva
información acerca de los asuntos públicos y se enteran de las percepciones y deseos
de otros (p. 588).”
Richard C. Box considera que en ninguna de estas visiones del interés público, por
separado, se da respuesta satisfactoria a las preocupaciones por el contexto societal del
interés público, al conocimiento ciudadano necesario para un real interés público
proveniente de ciudadanos informados, y tampoco se aclara la dimensión temporal del
interés público, cómo cambia en el tiempo. Por eso propone un interés público en el que
esas tres críticas se integren en un esquema amplio: el contexto societal debe ser
estudiado por los ciudadanos, que de este modo se informan y se afectan; interactuando
elaboran continuamente el interés público no como abstracción casi inmutable sino
como el proceso mismo que legitima cambios sociales básicos, la perspectiva temporal
se involucra así mucho más claramente al hablar de intervalos más cortos.
Dada la anterior elaboración sirve de complemento el esquema de Denhardt y Denhardt,
en el que asignan para cada uno de los tres paradigmas de la Administración Pública, el
“viejo”, el NPM y el NPS, un tipo de interés público propio de cada uno, así: en la
“vieja” Administración Pública el interés público está “Políticamente definido y
expresado en la ley”, para el NPM “representa la agregación de los intereses
individuales”, mientras que para el NPS “resulta de un diálogo acerca de los valores
compartidos. (pág. 554.)”
Suponiendo interacción, participación y espacio público. Lo usaremos aquí,
precisamente, muy cercano al NPS, en el sentido de querer colectivo, expresión de la
voluntad ciudadana, independientemente de las dificultades que supone considerar en
qué momento la ciudadanía se pone de acuerdo sobre lo que quiere. Tal vez por estas
mismas dificultades sea importante retomar el concepto hermano o padre del interés
público, nos referimos a lo público.
El concepto de lo público ha sufrido muchos cambios a lo largo de su historia, hasta el
punto de llegar a significados antagónicos en épocas diferentes.
En el ágora griega lo público se dio en la relación que establecían los ciudadanos en el
espacio de encuentro en el que se discutían los asuntos comunes a través del diálogo, la
expresión del pensamiento individual y la escucha atenta del de los demás. En esta
“esfera” construida por todos los participantes se definía la acción colectiva.
Ese ideal de encuentro de todos (casi todos) para decidir sobre lo que les compete es
prácticamente imposible de poner en práctica en nuestras sociedades con exceso de
población, opulencia en unos pocos y exceso de necesidades a corto plazo (inmediata
subsistencia) en muchos, lo que hace casi imposible reunir amplias mayorías.
La tradición liberal es la principal aportante a las concepciones de lo público que hoy
priman. La dicotomía público – privado tiene sus raíces en ella, aunque de tiempo en
tiempo y de teórico en teórico se enfatizan unos u otros aspectos o se destacan algunos
significados concretos.
La concepción liberal en un primer momento redujo lo público a lo político estatal y lo
privado a lo socioeconómico, aspecto que opacó otras dimensiones de lo social y que
16
con el neoliberalismo tomó nuevo auge, esta visión de lo público es de algún modo
justificable desde la perspectiva “burguesa” capitalista del liberalismo clásico.
La dimensión política es inseparable de lo social. El liberalismo señalaba que lo
político, el poder político, debía proteger que la vida en sociedad, especialmente el
comercio dentro de ella, se desenvolviera sin trabas. Más tarde esta perspectiva cambió,
la sociedad podía ser tan opresora como el Estado y generar tales condicionamientos,
que era imposible hablar de libertad. Es así que la esfera privada se redujo del ámbito
socioeconómico al ámbito íntimo y familiar, y la esfera pública se amplió abarcando lo
estatal y la sociedad civil. Paradójicamente, de la esfera estatal-público-política en la
que se era libre, la libertad pasó a ser un valor que se disfrutaba al máximo en el ámbito
de lo particular – privado, menos reglado por el derecho.
27
BOBBIO, Norberto. Estado, Gobierno y Sociedad. Pág. 28. FCE.
17
van a desaparecer por más que su trabajo y vida funcione en pro del interés público. Es
decir hay coexistencia de ambas esferas en todo momento.
Una enfermedad en una persona puede convertirse en una pandemia, en un caso de
salud pública. Un chisme, una opinión o una creencia de un ciudadano o el interés
personal de una persona con poder mediático puede desbalancear el equilibrio político
de una nación, de una institución o de un político en el poder… se convierte así una
ocurrencia meramente personal en un caso concreto de perturbación del interés público.
Claro que en lo particular un individuo puede querer ser suficientemente amplio, open
mind, para que su interés personal coincida al máximo o se amolde al más amplio
interés colectivo. Esto es importante, ya que la suma de intereses particulares de
individuos que piensan así va a ser muy diferente a la suma de intereses particulares de
la teoría que supone a todo hombre o mujer como maximizador de su propio interés. De
hecho los tiempos actuales con el asunto del cambio climático en boga, en donde se
acepta una cierta incertidumbre respecto al futuro de la humanidad como un todo, como
especie terrestre, podrían servirnos para ejemplificar el tema. La suma de los intereses
meramente egoístas produjeron la situación actual, puede ser parte de la explicación.
El interés público se construye desde el punto de vista de la consciencia social que hace
perdurar la vida humana, tanto para cada uno en el tiempo que “la tiene”
individualmente, como para aquellos a quienes ama; en esa misma lógica para los que
amarán, que aún no están, los que él ahora ama: esto también es sostenibilidad. Una
lógica que busca producir “felicidad” sólo para “los míos” es una i-lógica. Esto no
significa que tengamos que convertirnos en salvadores de la humanidad, se trata de
ampliar los horizontes sin dejar de cumplir el deber que cada uno tiene como miembro
de una familia, de una empresa, de una asociación, al ámbito mayor sobre el que
normalmente creemos tenemos muy poca incidencia.
Aunque pareciera, no nos limitamos en la concepción de lo privado a lo netamente
íntimo. Lo privado se expande desde lo íntimo individual hasta el interés nacional de un
Estado respecto a los intereses de otros estados en la sociedad de Estados o comunidad
internacional.
Nos interesa aquella concepción del Estado y de su cuerpo de acción como
“representante real o simbólico del interés de todos”28 así no tengamos claro cómo se
define y dónde se origina el interés de todos. Aunque participamos de la idea que
responde que se da en la abstracción que llamamos espacio público, diferente a espacio
público como lugar concreto no poseído por nadie.
El interés público requiere esfuerzos colectivos que sean más que la suma de voluntades
individuales desconectadas unas de otras; requiere una voluntad individual, jalonada por
algún grado de conciencia del bien general, algún deseo de aportar en la construcción
conjunta de algo mayor a sí mismo que beneficie a muchos o que contribuye a mayores
niveles sociales de equilibrio. Esta perspectiva, desde lo individual, requiere una
capacidad especial de renuncia y auto restricción respecto a los siempre acosadores
deseos e intereses personales, esto no es más que una cierta descentralización del yo, la
capacidad de salirnos de nosotros mismos como centro eje del universo, para
vincularnos a contribuir con esa vida mucho más grande que nos trasciende a todos, sea
la de nuestra localidad, ciudad, departamento, nación, planeta o universo infinito, a la
cual contribuimos buscando el bien de otros.
El bien general no puede ser una imposición externa a la comunidad que lo expresa. Es
un “contrato” que debe ser establecido entre la misma comunidad o nación, salido de su
corazón, porque es ahí que se define aquello que es válido para todos o la mayoría,
28
VARELA, Barrios. Edgar. Desafíos del interés público. Cap. I, Pág. 26. Editorial Universidad del
Valle. 2005
18
digno de ser buscado como interés general. En este sentido la relación interés público y
desarrollo es evidente. La hipótesis que hemos venido manejando es que el desarrollo es
una expresión no claramente articulada pero latente del interés público en las sociedades
que pretenden construir un futuro “bueno” y una sociedad “buena”.
Por consiguiente, y desde la concepción del interés público como resultado del “diálogo
acerca de valores compartidos”, no nos parece atrevido afirmar, que los frutos de ese
diálogo tienen que ver con “lo esencial” de quienes intervienen y se constituyen en los
lineamientos a seguir así como en las correcciones a tomar respecto a lo obsoleto, de
este modo se elabora la forma en que los grupos humanos se desarrollan, la forma y los
énfasis sociales que determinarán su desenvolvimiento.
A continuación, y como conclusión a este aparte, pondremos en consideración algunas
ideas básicas del desarrollo integral, que bien podemos concatenar con lo hasta ahora
planteado sobre el tema.
Son las personas las que se desarrollan. Dialogan y participan en la creación de su ser
social. Quienes lo van logrando ayudan y jalonan a los atrasados y así se transforman y
mejoran los territorios y los grupos humanos en ellos. Esto es cooperación, solidaridad,
sustento fundamental para un desarrollo integral. El Estado debe educar para la
cooperación en función del crecimiento social general.
Desarrollo como tal implica para nosotros al ser humano en todas las dimensiones en
que este actúa y que lo integran, así como las dimensiones sociales. Que lo adjetivemos
con la palabra integral es sencillamente un intento por retrotraer la multiplicidad de
adjetivos que se le han agregado a uno sólo, en el que se incluyen todos. El nuevo
problema consiste en asignarle a cada dimensión la importancia que requiere, en el caso
que se considere que hay unas más importantes que otras, o en el caso que en
determinado momento sea necesario fortalecer una sobre las otras.
Desarrollo implica autoconciencia, individual y social cuando hablamos de grupos
humanos, por eso es tan importante esta consciencia para el interés público en el sentido
que aquí hemos tratamos de reforzar.
Nos inclinamos por un desarrollo lento debido a la misma multidimensionalidad que
involucra, pero sobre todo por que tiene que ver con cambios concretos y permanentes
en los imaginarios mentales colectivos. Debemos reconsiderar la medición de ciertos
procesos y no esperar que con encuestas anuales y medición de resultados de un
determinado gobierno se nos diga que nos hemos desarrollado o no. Así pues, Estado
implica un proceso a largo plazo, diferente a gobierno. Parte de los grandes problemas
del mundo subdesarrollado tiene que ver con la falta de esa visión ampliada, de un ideal
nacional que jalone y oriente política y socialmente y que unifique a los gobiernos y a la
administración pública en su realización.
19
CONCLUSIÓN
Hemos intentado, en línea con los objetivos propuestos en la introducción, retomar para
fortalecer el concepto de interés público dentro de la Administración Pública.
Consideramos oportuno que este concepto ocupe el lugar central en la ciencia
administrativa como valor básico constituyente de esta y como razón de ser de la
misma, desde la perspectiva funcional. Para lo cual presentamos la visión del interés
público del New Public Service, en la cual se enfatiza la participación ciudadana y el
diálogo, desde donde se da forma a la visión para y desde la sociedad, por la cual se
estatuye la institución del gobierno y la administración pública encargadas de conservar
y realizar la finalidad colectiva del Estado. Lo hemos dicho, esta finalidad, que se
expresa a través del interés público, no es más que una forma de mirar el progreso y la
evolución de un organismo social, y a esto lo hemos denominado desarrollo,
agregándole el adjetivo integral buscando asumir la complejidad propia del
desenvolvimiento humano como proceso multidimensional.
Geométricamente ubicamos en el vértice el interés público y en la base el desarrollo y la
administración pública, remarcando la dependencia de estos dos del primero, para
resaltar su importancia y la necesidad de hacerlo parte inherente de la acción y el pensar
político desde el Estado y los gobiernos y desde la sociedad, los ciudadanos y sus
organizaciones, especialmente desde estas últimas que son las llamadas a elegir a sus
representantes y a hacerles respetar las decisiones públicas con contenido de base,
cuando estas sean desvirtuadas por el juego del poder desde los puestos de mando.
Finalmente, habremos logrado nuestro objetivo de reconsiderar unas ideas esenciales
para la sobrevivencia de lo público, hablando de lo mismo, de política para el
desarrollo, pero con sentido y énfasis humano, si al menos, teniendo en cuenta nuestras
limitaciones conceptuales, dimos forma clara a las ideas principales.
BIBLIOGRAFÍA
BOX, Richard C. Redescribing the Public Interest. The social science journal. Nro 44,
2007. pág 585-598.
20
GUERRERO, Omar. Administración Pública. Artículo, revista Léxico de Política. 2000.
http://www.libertadexpresa.com/bonnin/articulos/APlexico.pdf
GUERRERO, Omar. Teoría Administrativa del Estado. Cap. II. Oxford University
Press. 2000. México. Versión digital: www.libertadexpresa/bonnin/libros/TAE.pdf
O´FLYNN, Janine. From NPM to Public Value: Paradigmatic Change and Managerial
Implications. The Australian Journal of Public Administration. Vol. 66, 3, pág. 353-366.
2007
VARELA Barrios. Edgar. Desafíos del interés público. Cap. I, Pág. 26. Ed.
Universidad del Valle. 2005
EL PROCESO DE LA DESCENTRALIZACIÓN
TERRITORIAL EN COLOMBIA
21
“La descentralización es un acto político en cuanto de lo que se trata es de la
redistribución del poder individual y grupal de los integrantes de una sociedad quienes
viven en un espacio geográfico denominado comunidad, municipio o región. En
últimas, de lo que se trata con la descentralización, como propósito, es de la
democratización del poder en dos sentidos, uno, el del estado, concretado en la
democracia como forma de gobierno y otro, en poder ser reconocidos en cuanto
ciudadanos deliberantes y participativos, quienes ejercen la democracia como estilo de
vida, para construir sociedad y en ella construirse como sujetos políticos.”29
29
GÓMEZ Díaz, Álvaro. Constitución de sujeto político en y para los procesos de descentralización,
Universidad Católica de Manizales, Colombia, 2000 pag. 1.
30
COHEN, John M. and. PETERSON, Stephen. (1996) “methodological issues in the analysis of
decentralization.” Pág. 24. Cambridge, Harvard Institute for International Development. Citados en el
documento del DNP Evaluación de la descentralización municipal en Colombia: tomo 1:balance de una
década, 2002.
22
gran tamaño; La descentralización hacia el mercado la cual consiste en la transferencia
de la responsabilidad de la prestación de servicios por parte del Estado, hacia los
particulares; La descentralización política la cual consiste en la transferencia a las
entidades territoriales, de la capacidad de elección de sus gobernantes y de la toma de
decisiones sobre las políticas de desarrollo en el ámbito local; y la descentralización
administrativa que busca la transferencia de funciones, recursos y capacidad de
decisión del Gobierno Central, a los gobiernos territoriales para la provisión de
determinados servicios públicos y sociales y para la realización de obras públicas. En la
experiencia Colombiana se utiliza comúnmente el término descentralización territorial,
para referirse a la combinación de descentralización política con descentralización
administrativa
Según el Departamento Nacional de Planeación31 existen dos enfoques que sirven para
analizar el concepto de la descentralización, el primero es denominado el modelo de
elección pública y el segundo es el modelo de agente principal.
Como afirma Ricardo Uvalle “Sin gobiernos locales verdaderos, no es posible que la
democratización del poder sea real y efectiva. Son los gobiernos locales la base para que
la forma de gobierno republicano adquiera presencia significativa y democrática. Por los
gobiernos locales, la ciudadanía puede tener más y mejor comunicación con las
instancias de la gestión pública. La cercanía con el proceso de gobierno es más real y
31
Departamento Nacional de Planeación; evaluación de la descentralización municipal en Colombia:
tomo 1:balance de una década, 2002
23
auténtica, evitando así, una diversidad de filtros e interlocutores centralistas que
únicamente divorcian al gobierno de los ciudadanos…”32
32
UVALLE Ricardo. Descentralización política y federalismo: consideraciones sobre el caso de México.
http://www.azc.uam.mx/publicaciones/gestion/num7/art2.htm
33
UVALLE Ricardo, ob.cit. Pág. 3
34
GARRIDO Falla, Fernando. La descentralización administrativa, p. 163, (cita que se encuentra en el
documento del DNP evaluación de la descentralización municipal en Colombia: tomo 1:balance de una
década, 2002)
24
jurídica estatal a las demás personas jurídicas públicas…" en esta medida, la
descentralización administrativa es un instrumento para el logro de determinados
objetivos y por tanto no tiene un contenido específico en sí misma. Depende de la
naturaleza del Estado dentro del cual se produce y de los problemas que apunta a
resolver.
25
mismo, que busca distribuir el poder, reducir su concentración en el centro y consolidar
un esquema democrático de gobierno.
Cuadro Numero 1
ANTECEDENTES DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA
FECHA ACONTECIMIENTO
1886 El país fue definido por la Constitución como un Estado centralizado
políticamente y descentralizado administrativamente.
1957 El país experimentó varios cambios políticos que condujeron a un
período de violencia a mediados del siglo XX que culminó en la
conformación del Frente Nacional.
La sucesión presidencial entre ambos partidos duró hasta 1978 y el
35
UVALLE Ricardo, ob.cit. Pág. 3
26
reparto de las cuotas de poder terminó definitivamente en 1986
1968 Se reformó la Constitución incluyéndose el término de descentralización
técnica o por servicios, lo que significó la presencia legal de las
empresas públicas bajo tres categorías jurídicas de acuerdo al grado de
participación del gobierno; establecimientos públicos, empresas
industriales y comerciales y sociedades mixtas
1975 Ley 43 de 1975, de nacionalización de la educación, destinó una parte
de dicha cesión al Ministerio de Educación para financiar los costos de
la nacionalización.
1983 La Ley 14 de 1983 acentuó la autonomía tributaria de las entidades
territoriales y modernizó y amplió sus bases gravables, especialmente la
del predial.
1986 La Ley 12 de 1986 señaló que el porcentaje del Impuesto al Valor
Agregado –IVA– que se traspasaba a los municipios debía ser creciente
Se reformó la Constitución a través del Acto Legislativo No 1 que
estableció la elección popular de alcaldes a partir de 1988
1991 La Constitución de 1991 aceleró el que hasta entonces había sido un
proceso relativamente lento y adoptó, de un solo golpe, una de las
estructuras de Estado descentralizado
27
entidad territorial, participación de los usuarios en las entidades prestadoras de servicios
públicos y cabildos abiertos para incentivar la participación ciudadana.”36
Cuadro Numero 2
ANTECEDENTES DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA
FECHA ACONTECIMIENTO
1982-1986 Belisario Betancur adelantó un proceso de paz con las organizaciones
guerrilleras y promovió diversas acciones de apertura democrática
1990-1994 César Gaviria consolida la descentralización a través de la convocatoria
a una Asamblea Constituyente que expidió una nueva Constitución para
el país
Las demandas de la población por una mayor apertura democrática, uno
de cuyos principales componentes es la descentralización, coincidieron
con las tendencias
globales de reforma del Estado que precisamente apuntan, dentro de sus
estrategias, al fortalecimiento de los gobiernos subnacionales
El origen de las reformas le imprime, por tanto, un carácter especial a la
descentralización territorial y afecta el ritmo y condiciones de diseño
La Constitución de 1991 determinó que son entidades territoriales, los
departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas.
Todas las intendencias y comisarías fueron transformadas en
departamentos. Además establece la nueva Constitución, que la ley
podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y
provincias que se constituyan.
Ahora bien, los acuerdos del gobierno nacional con los diferentes sectores de la
sociedad colombiana permitirán ambientar las siguientes discusiones entorno a la
descentralización, aparecerán temas fundamentales como la elección popular de
36
RESTREPO Darío. El futuro de la descentralización en Colombia Agosto de 2002, pág. 15.
28
alcaldes, la cesión de 50% del impuesto al valor agregado de la nación a las entidades
territoriales y la descentralización de las políticas sociales básicas.
Ahora bien, hagamos un paréntesis que nos clarifique la importancia de esta nueva
concepción de Estado, analizando el significado de los conceptos que están insertos en
la nueva constitución:
Estado Social de Derecho. Este principio tiene dos connotaciones, por una parte
Estado Social, cuya figura se inicia a través de las acciones de intervención a partir de
los años 30 del siglo XX, las cuales permitían que las orientaciones económicas,
lograrían el bienestar general y la justicia social, en su desarrollo se ubica su carácter
social, integrado a la tendencia de las exigencias de la sociedad de obtener una serie de
derechos sociales, económicos y culturales. Por otro lado Estado de Derecho implica
preeminencia jurídica y justicia de las instituciones.
República Unitaria. La cual significa que se preserve la unidad nacional, sin
desmembrar el territorio y una forma republicana de gobierno.
Estado Descentralizado. Este principio se aplica tanto a las entidades territoriales con
sus funciones administrativas, fiscales y políticas, como a la acción administrativa de
todas las ramas del poder público.
Estado con autonomía de las entidades territoriales. Sustentada en los avances que
reconocen la gran diversidad regional y geográfica del país, de tal forma que permita
proyecciones de desarrollo de diferente orden en el país.
Estado Democrático. Significa que el poder Público emana del pueblo estando allí su
legitimidad.
37
Constitución Política de Colombia de 1991, Articulo 1.
29
Estado Participativo. No solamente esta referido a las acciones de inclusión política,
sino que también debe tener un fuerte contenido social, económico y cultural. Bajo este
principio, en lo fundamental es que se basa toda la funcionalidad y reglamentación del
Control Social.
Estado Pluralista. Supone que al interior de la sociedad colombiana, existe una
diversidad de intereses, de organizaciones gremiales, comunitaria, étnica, con distintas
estructuras y valores en su interior, que implica que trasciendan hacia el acceso por el
poder político.
38
Departamento Nacional de Planeación. Ob.cit. en la Pág. 2.
30
vías, entre otras. En los casos de educación y salud no se asigna la prestación completa
del servicio sino la construcción, dotación y mantenimiento de la infraestructura.
Por otra parte con la aprobación del Acto Legislativo Nº 1 de 2001 y de la Ley 715 de
2001 se afianzó un modelo de "equilibrio jerárquico" en las relaciones
intergubernamentales, en dicho modelo el gobierno central ganó una importante cuota
de poder de decisión en el diseño de políticas, concentró recursos y ganó atribuciones
para ejercer un control “desde arriba” del desempeño administrativo y fiscal de las
autoridades municipales y departamentales.
b) Asignación de recursos
“La transferencia a los municipios dejó de ser una proporción del impuesto a las ventas
para convertirse en un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que aumentó
del 14% en 1993 al 22% en el 2001. Continuó siendo una transferencia automática sin
contrapartida, distribuida por fórmula y condicionada, pero con dos grandes cambios: el
primero, la distribución entre municipios, redujo la importancia otorgada previamente a
los municipios menores de 100.000 habitantes para darle mayor peso a los factores de
pobreza. Se mantuvo una participación especial para los municipios menores de 50.000
habitantes (el 5%) pero la gran masa de las transferencias se distribuyó en un 60% por
criterios de pobreza absoluta y relativa, en 22% por población y el 18% restante, por
31
partes iguales, por eficiencia fiscal, eficiencia administrativa, y mejoramiento en la
calidad de vida. El segundo cambio es una reducción en la autonomía para asignar los
recursos recibidos por cada municipio. Ahora, del total que los municipios podían
invertir libremente, el 30% debía destinarse a educación, el 25% a salud, el 20% a agua
potable y saneamiento básico, el 5% a cultura, recreación y deporte y el 20% restante a
una lista de sectores fijados por la ley.”39
Durante esta segunda parte del proceso, el Gobierno Nacional crea en el año 1992 el
Sistema Nacional de Cofinanciación –SNC– con el objeto “de orientar las inversiones
locales hacia prioridades nacionales y de promover la eficiencia productiva mediante la
formulación de proyectos”. Luego en 1994 a través de la Ley 141 de 1994 crea el Fondo
Nacional de Regalías con los ingresos provenientes de las regalías no asignadas a los
departamentos y municipios productores y municipios portuarios. Para la asignación de
estos recursos las entidades territoriales deben presentar los proyectos a la Comisión
Nacional de Regalías; seguidamente en 1997 se define la capacidad legal de
endeudamiento como el flujo mínimo de ahorro operacional a través de la Ley 358 de
1997 que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años,
dejando un remanente para financiar inversión. Esta norma es conocida como la “Ley de
semáforos”.
Como ya lo hemos mencionado la medida más importante durante la primera etapa del
proceso es la elección popular de los alcaldes, que hasta ese momento eran nombrados
por los gobernadores, por un período de dos años sin posibilidad de reelección
inmediata, otras medidas generales que se tomaron para aumentar la participación
ciudadana: fue la posibilidad de realizar consultas populares, la participación de
usuarios en las juntas directivas de las empresas de servicios públicos, la creación de
Juntas Administradoras Locales –JAL– de comunas y corregimientos y la contratación
de obras con organizaciones de la comunidad.
Por otra parte, de los dos períodos del gobierno Álvaro Uribe, 2002-2006 y 2006-2010,
se resalta un sin número de reacomodos de poder, producto de la reforma constitucional
que permitió la reelección presidencial, en este sentido es importante traer a colación el
informe desarrollado por la Red de Iniciativas sobre Gobernabilidad, Democracia y
Desarrollo Territorial, quien concluye frente a este tema puntual: “el presidente Uribe
39
Departamento Nacional de Planeación. Evaluación de la descentralización municipal en Colombia:
tomo 1: balance de una década, 2002, pág.: 41
32
ha llevado al límite ese modelo concentrando recursos y poder de decisión sobre asuntos
que son responsabilidad de los municipios y departamentos. A través, entre otras cosas,
de los Consejos Comunitarios y de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional –un verdadero superministerio de la Presidencia- lleva a
cabo una buena cantidad de programas de generación de empleo e ingresos, inversión
social y construcción de infraestructura, la mayoría de los cuales operan en campos de
competencia de las entidades territoriales. De esta manera, no sólo se produce una
duplicidad de esfuerzos, por momentos sin ningún grado de coordinación entre los
distintos niveles de la administración pública, sino que el gobierno central comienza a
intervenir en “terrenos ajenos”, produciendo un efecto de re-centralización de
competencias y recursos que pone en riesgo la autonomía de las autoridades territoriales
y –más aún- atenta contra la institucionalidad municipal y departamental diseñada por
los constituyentes en 1991.”40
e) Control y evaluación
f) Coordinación
40
Red de Iniciativas sobre Gobernabilidad, Democracia y Desarrollo Territorial. La descentralización:
una apuesta política de futuro para Colombia, seminario: 20 años de la descentralización en Colombia
presente y futuro, 2006, pág. 4 y5.
33
Durante la primera etapa se hizo un esfuerzo por crear una instancia de coordinación del
proceso de descentralización que agrupara las entidades vinculadas. En la segunda
etapa, por directiva presidencial, se asignó a la Vicepresidencia la labor de coordinación
de la descentralización, pero fue una asignación transitoria. Posteriormente la
coordinación política quedó en cabeza del Ministerio del Interior y en la actualidad se
realiza por medio del Departamento Nacional de Planeación.
“La descentralización del Estado colombiano fue uno de los cambios políticos más
importantes en la segunda mitad del siglo pasado, comparable solamente con la reforma
constitucional de 1936, la firma del pacto frente nacionalista en 1957 o la expedición de
la nueva Carta Política en 1991. Fue una reforma necesaria. Quienes la impulsaron en
ese entonces entendieron que el Frente Nacional había dejado una herencia negativa en
un doble sentido: de una parte, el Estado se mostraba cada vez más incapaz de enfrentar
con éxito los grandes problemas del país, entre ellos la pobreza y las crecientes
desigualdades sociales y regionales. De otra, el pacto bipartidista había puesto de
presente algunos rasgos indeseables del régimen político, que minaban su legitimidad,
entre ellos el centralismo en la toma de decisiones, el autoritarismo en el manejo del
disenso, el clientelismo como forma de atención a las necesidades de la población y la
exclusión política de grupos diferentes a los partidos tradicionales”41.
41
Ibíd. Pág.: 14
34
Ahora bien, en su desarrollo histórico la descentralización territorial en Colombia ha
sido un proceso que se ha caracterizado por tener diferentes objetivos, conforme van
cambiando las necesidades de las personas, se ha ido pasando desde una posición muy
conservadora hasta posiciones extremadamente liberales, las cuales en la actualidad
están nuevamente siendo renovadas, sin embargo, bien podríamos explicar el cambio en
los objetivos de la descentralización a partir de dos etapas: la primera etapa, que
comprende desde comienzos de la década de los ochenta hasta la promulgación de la
Constitución de 1991 y la segunda etapa después de la promulgación de la constitución
de 1991; en la primera etapa predomina la descentralización administrativa -bajo la
modalidad de devolución- y descentralización política con énfasis municipalista-
territorial en la elección de alcaldes y gobernadores. En la segunda etapa hay un mayor
énfasis sectorial, hay un rescate político de los departamentos y un mayor ajuste fiscal.
(Véase el cuadro Número 3).
35
Cuadro Numero 3
OBJETIVOS GENERALES DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA
FECHA OBJETIVOS ACONTECIMIENTO
Primera Consiste en descentralización
etapa a) Aumentar y mejorar la administrativa -bajo la modalidad de
1980- provisión de infraestructura de devolución- y descentralización política
1991 bienes y servicios locales en su con énfasis municipalista y territorial y en
conjunto dejando libertad a las la elección de gobernadores. Se observa
entidades territoriales para un enfoque integral por cuanto se expiden
escoger los sectores medidas en los diferentes campos:
prioritarios; funciones, recursos, responsabilidad
política. En términos de los recursos
b) Redistribuir con énfasis en transferidos a los municipios, se otorgó
los municipios; el elevada autonomía en el marco de un
departamento prácticamente no grupo de funciones establecidas por la
se reformó; ley.
c) Impulsar la democratización
de la vida local.
la a) Garantizar la provisión de Continúa la descentralización
segunda unos niveles mínimos de administrativa, pero con una mirada de
etapa, educación, salud, agua potable conjunto de los tres niveles de gobierno,
después y saneamiento básico, mayor énfasis sectorial y rescate político
de 1991 principalmente, en condiciones de los departamentos. Dentro de esta
los de mayor eficiencia; segunda etapa se produce durante los
objetivos b) Garantizar mayor equidad últimos años un período de ajuste fiscal
se dirigen entre departamentos y que busca principalmente corregir los
a municipios; desequilibrios financieros que enfrenta el
c) Apoyar a los municipios proceso y recuperar flexibilidad fiscal
pequeños pero con menor para el Gobierno Nacional.
énfasis que en la etapa anterior;
d) Focalizar hacia la población
más pobre;
e) Incrementar la democracia
representativa y participativa
Fuente: Elaboración propia a partir de la información suministrada por el DNP en
el informe reseñado en la bibliografía.
EL PROCESO POLITICO
“Será sin duda la participación un instrumento clave para transformar la gestión pública,
y resolver problemas como el uso ineficiente de los recursos, la corrupción, la falta de
información adecuada, la ausencia de transparencia y tantos otros que la aquejan en el
36
presente. Los alcances del proceso de descentralización se han visto limitados por el
fenómeno de la violencia que afecta a las autoridades territoriales de diversas maneras;
las cifras al respecto son escalofriantes: la guerrilla asesinó a 29 alcaldes, 65 concejales
y 12 diputados entre los años 1987 y 1995, y secuestró a 112 alcaldes, 58 concejales y
18 diputados entre 1988 y 1995. De acuerdo con la Federación Colombiana de
Municipios, 159 alcaldes han sido asesinados en ejercicio de su cargo entre 1986 y el
2005, mientras que 21 fueron asesinados después de que terminaron sus períodos”42
Con la intención de reducir los efectos de atomización política, en el año 2003 se realiza
una reforma cuyo fin es disminuir el número de listas y partidos que se presentan al
proceso de elección popular. Un efecto inmediato de esta reforma es que los partidos
políticos saquen un porcentaje de votos mínimo para poder mantener su personería
jurídica. Esta reforma ha posibilitado mayor agrupamiento de los movimientos políticos
en grandes partidos, por ejemplo el partido político de izquierda polo democrático es el
resultado de movimientos como alternativa democrática, polo independiente, MOIR,
similares casos podemos encontrar en partido como ALAS Equipo Colombia, donde se
realiza una gran alianza entre el partido antioqueño equipo Colombia con el partido
42
Red de Iniciativas sobre Gobernabilidad… Obra citada. Pág. 14.
43
RESTREPO Darío, Obra citada. pág.:9
37
Alas de origen costeño. Sin embargo, generalmente estos procesos de unidad son
motivados por factores electorales y no por dinámicas de modernización y
democratización de las organizaciones políticas.
Varios esfuerzos se han escuchado desde las diferentes zonas del país, sectores
políticos, empresariales, universitarios, y organizaciones sociales y populares de los
diferentes departamentos promueven movimientos de integración política, casos como
los de la histórica zona cafetera, los empresarios y políticos del norte del departamento
del Valle del Cauca, políticos del Cauca y Nariño, entre otros, son el vivo reflejo de
una geografía cambiante que hace cada vez mas difícil establecer los limites territoriales
entre una ciudad y otra.
Con relación a las políticas sociales el desarrollo normativo apunta sus esfuerzos y el
grueso de los recursos nacionales a dos sectores, la educación y la salud en sus niveles
básicos. En cierta medida podríamos afirmar que los resultados son exitosos ya que ha
existido un aumento en la cobertura de salud y educación en las poblaciones más
pobres, un creciente número de planteles y una mayor cantidad de trabajadores
vinculados a estos sectores. Sin embargo un tema que es complejo está relacionado con
la dificultad de establecer políticas de Estado que compensen las diferencias territoriales
en los índices de desarrollo y de necesidades básicas insatisfechas, ya que en la mayoría
de los casos se han establecido de acuerdo a la política social del Presidente de turno por
38
ejemplo, el Plan Nacional de Rehabilitación, el Plan Pacífico, la Red de Solidaridad
Social y el componente de inversión social del Plan Colombia, programas
condicionados a las gestiones del candidato de turno.
BIBLIOGRAFIA
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA
• MORENO Ospina, Carlos. Escuela Superior de Administración Pública, serie de
documentos: pensamiento administrativo público, finanzas municipales y ajuste
fiscal,2001.
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Territorial Caldas, serie de documentos: pensamiento administrativo público,
Construcción de un modelo de apoyo para el fortalecimiento y desarrollo
institucional de las administraciones públicas locales, 2004.
• Informe especial: Procesos de Descentralización en Latinoamérica: Colombia,
México, Chile y Perú. Boletín de transparencia fiscal.
• BONET Jaime. Desequilibrios regionales en la política de descentralización en
Colombia, Centro de Estudios Económicos Regionales – CEER, Banco de la
República, Cartagena de Indias, Colombia.
• GIRÓN Reguera, Emilia. El modelo de descentralización territorial en la
constitución colombiana de 1991 a la luz de jurisprudencia constitucional,
Universidad de Cádiz.
39
• VELÁSQUEZ Fabio. La descentralización: una apuesta política de futuro para
Colombia, Corporación Viva la Ciudadanía,2006.
• LOMBO Liévano, Maria Claudia. “reflexiones generales sobre la
descentralización y el desarrollo institucional en Colombia hoy,” VI congreso
iberoamericano de municipalistas.
40
¿NUEVA GESTIÓN PÚBLICA, LA NEMESIS DE LO PÚBLICO EN
COLOMBIA?
INTRODUCCIÓN
Para dar cuenta de esto, se hace necesario establecer una contextualización que permita
la comprensión del fenómeno de manera global, es por ello, que en este artículo
abordaremos, en primera instancia, el fenómeno de la crisis del modelo desarrollista,
que imperó en América latina hasta la década de los 70, dado que fue con este que
comenzó la transformación del mismo en nuestro continente; seguidamente,
estableceremos la influencia de fenómenos estructurales como el neoliberalismo, la
modernización y la modernidad como discursos movilizados por la globalización,
entendida desde la economía y la internacionalización, concebida como la
estandarización administrativa; posteriormente, se dará cuenta del proceso de
transformación o reforma del Estado, la cual comprende aspectos sociales, políticos,
económicos y especialmente administrativos.
Para efectos prácticos del ensayo, expondremos de manera sucinta cada uno de los
hechos, se hará hincapié en la trasformación y desarrollo del fenómeno administrativo
en Colombia, a partir de la observación de los cuatro últimos gobiernos, por medio de
sus planes nacionales de desarrollo y su concepción de reforma estatal y en especial de
gestión pública.
El texto tiene por objeto dilucidar el modelo y los factores que han influenciado la
transformación de la administración pública colombiana durante los últimos cuatro
gobiernos, a partir de la exploración de los enfoques administrativos que han imperado
en la administración pública, los fallos en la adaptación de los mismos y en última
instancia postulando una alternativa en la administración pública colombiana.
41
mediante la producción de bienes, servicios y regulaciones”44. Definición que se
materializó en el marco del modelo desarrollista, el cual imperó desde la década de los
50’s hasta los 70’s, corriente de pensamiento latinoamericana que creó una especie de
conciencia regional, que generó la creación de instituciones multilaterales del orden
internacional (OEA – BID) y en los contextos nacionales ayudó a instituir organismos
de planeación y formulación de políticas de producción e industrialización que
revirtieron la composición social de la nación, forjando argumentos sólidos para la
defensa de los intereses nacionales, escudados en un pensamiento cepalino o filosofía
del BID.
Desde 1812 cuando Jean Bonnin se refirió a la ejecución de las leyes como un asunto
necesario a la “gestión de los asuntos públicos, dicho vocablo –gestión pública– se
estableció como sinónimo de administración”47, como parte de la misma pero con un
matiz secundario, posteriormente durante la crisis del estado de bienestar (70’s), pasó a
la antípoda de la misma, un antónimo soportado por la corriente anglosajona del New
44
SETTEMBRINO, Hugo: “Análisis de la Estrategia de la Reforma de la Administración Pública”,
Facultad de Ciencias Económicas de la UNCPBA, 1986, Pág. 19. EN MULARZ. Jordán. Teorías de la
administración I: paradigmas y debates de la reforma administrativa www.momografias.com
45
MULARZ, Jordán. Teorías de la administración I: paradigmas y debates de la reforma administrativa.
www.monografias.com En GROISMAN, Enrique: “Criterios y Estrategias para la Reforma
Administrativa”, Buenos aires - Argentina Diciembre de 1988, Pág. 4.
46
OSZLAK, Oscar: “Quemar las naves”, en APORTES, Revista de la Asociación de Administradores
Gubernamentales, Año 6, Nº 14, 1999, Pág. 77.
47
GUERRERO, Omar. Nuevos modelos de Gestión pública.
42
Public Management (nueva gestión pública), “la cual se presenta en nuestros días
como una disciplina fragmentada, que ofrece pluralidad de respuestas y criterios en
función de presupuestos y suposiciones de partida que se acepten como validos y
concretos a la que se quiere aplicar”48.
48
Ibíd. Óp. Cit.
49
Ibíd. Óp. Cit.
50
Ibíd. Óp. Cit.
51
GUERRERO Omar. Nuevos modelos de Gestión pública.
43
MODELO CARACTERISTICAS OBJETIVO
Se sustenta en valores como Accontability Gobierno más
(responsabilidad), Empowerment empresarial y menos
(empoderamiento) burocrático
Las modernización del aparato estatal se convierte en una prioridad desde el gobierno
Barco (1986/1990), su plan de desarrollo, estipula la necesaria transformación en su
aparato administrativo (descentralización de funciones y competencias); su función
44
(reorganización y fortalecimiento de la planeación, simplificación de procesos y
provisión de recursos); y procedimientos (asignación y control de recursos, bienestar
del empleado estatal, participación ciudadana, paulatinamente se establece la
permutación de la noción de ciudadano por usuario, en el marco de la prestación de
servicios públicos.
En síntesis, el gobierno Barco da los primeros pasos hacia la aplicación del modelo
Nueva gestión pública, dado que postula la transformación del estado desde sus campos
de intervención (descentralización), procedimientos, burocracia técnica/éticamente
cualificada y calificada –tecnocracia–, la relación estado/privados y el impulso a la
participación ciudadana en el control público y la vinculación de la tecnología en el
desarrollo integral de la nación.
45
ciencia y tecnología del sector productivo, a través de la infraestructura educativa del
país.
46
inversión pública el cual concilia el gasto público con el gasto con el crecimiento y
desarrollo económico.
47
Empleo, como eje trasversal del plan de desarrollo, “es punto vital de encuentro del
desarrollo económico y social”58 implica, una estructura macroeconómica sana, lo cual
dinamice la económica a partir de mejorar la competitividad del aparato productivo en
los mercados nacionales e internacionales, cualificando y calificando el empleado,
generando ingresos.
Con este diagnostico se postuló una reforma administrativa, bajo tres líneas, a) reforma
y racionalización estructural, b) Eficiencia en la prestación de servicios y cumplimiento
en la función pública y c) competitividad del servicio civil, integradas, unidas y
orientadas a los procesos anteriores (gobiernos) y adecuadas a la normatividad
constitucional y legal.
58
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Plan nacional de desarrollo 1994/1998.
Prologo. (Cibergrafia. www.dnp.gov.co) Pág. 10.
59
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Plan nacional de desarrollo 1994/1998.
Capitulo 9 – Buen Gobierno. (Cibergrafia. www.dnp.gov.co) Pág. 15.
48
gobierno, por ello se orientan todos los esfuerzos hacia la gestión eficiente y
eficaz, lo cual mejora la prestación y el cumplimiento de los servicios públicos,
para ellos se hace necesario el control de gastos (eficiencia y calidad en el
gasto) control de la corrupción y el despilfarro, todo ello en el marco de los
principios y mecanismos de la gestión privada, con el propósito fundamental de
encauzar la administración pública hacia una nueva gerencia/gestión pública.
c) Competitividad del servicio civil: si bien la burocracia estatal ha sido protegida
en la última década se hace necesario establecer modelos de evaluación para la
planta de personal, con el fin de racionalizar recursos de funcionamiento,
prestación de servicios y cumplimiento de funciones, por ello se pone en
vigencia la ley 443 de 1998 (ley de carrera administrativa) en aras de hacer una
depuración administrativa.
Esta dinámica debía ser legitimada por una estrategia de participación, por ello se
plasma la evaluación y control social un modelo de gestión por resultados, la cual
sustentada en la democracia participativa propugnada por la Constitución de 1991, con
el ánimo de controlar y justificar las decisiones de los procesos públicos, por ello se
acuden a los mecanismos de control ciudadano como escenario de participación y
control de las acciones de gobierno.
Bajo este escenario se postula una gestión pública por resultados (rendición de cuentas),
con el fin de que sus acciones puedan ser evaluadas (legitimadas) públicamente,
buscando no solo la ampliación del desarrollo técnico de la administración pública sino
ampliando el espectro de la democracia.
49
El programa para la renovación de la administración pública consta de tres objetivos,
bajo una nueva cultura de administración pública, orientada a resultados,
descentralizada y participativa (nueva cultura de gestión de lo público,
descentralización y desarrollo territorial, fortalecimiento de la participación ciudadana).
Para la modernización de la estructura estatal, este gobierno implementó el programa de
renovación de la administración pública (PRAP) el cual implementó dos reformas;
una vertical, guiada por la directiva 10 de 2002 (redefinición de funciones,
redimensionamiento de la estructura estatal y renacionalización de su planta de personal
y sus gastos); la transversal (modernización de las prácticas e instrumentos de la
gerencia pública –gerencia por resultados–, a la luz de los conceptos y estrategias de la
gerencia moderna).
50
sustentado en el análisis estratégico de los desajustes políticos, tecnológicos y
económicos del Estado, bajo este presupuesto se hacia imperiosa la modernización del
estado, a partir de cambios substanciales, en su estructura, relaciones de poder,
liderazgo, gerencia y responsabilidad social, lo que configura un cambio de concepción
de lo público, sujeto a una perspectiva estructural/estratégica, posibilitando el cambio a
gran escala.
El cambio estructural del aparato estatal tanto macro como micro estructural se remite al
objeto misional del estado, rediseñado a partir de la participación y articulación con los
sectores privado y social o tercer sector, sobre los cuales se descargaría la misión
técnico/productiva dejando solo la misión político/cultural, al Estado, ello garantiza que
el papel del mismo, se remitiera única y exclusivamente a la formulación, financiación y
regulación de lo estrictamente básico, respondiendo a los retos de la globalización e
internacionalización económica, esta visión, redefine los valores organizacionales
estatales, la eficiencia y la eficacia, se convierten en los pilares fundamentales de la
acción gubernamental.
De acuerdo con ello, se establece una interrelación sobre lo público y lo privado, en sus
dimisiones político/técnico, puesto que “la eficiencia del sector privado depende de la
plataforma competitiva, infraestructura de la nación, como de las fortalezas de su
estructura de formación técnico/científica y del potencial de su organización (seguridad
social, institucional, capacidad de gerencia)”61. Esta interrelación, dimensiona dos
culturas gerenciales, una privada, fundamentada en su capacidad de construcción de
redes de dominio sobre lo público, y una pública, respaldada en la capacidad de manejo
de la maquinaria ejecutiva, legislativa, judicial y electoral.
La dinámica estatización/privatización establece complejas relaciones poder y
presupuestos culturales, caracterizado por un sistema de trueques, de satisfactores
económicos y políticos, tanto interna, como externamente, de individuos o grupos de
interés privados, en consonancia, es valido afirmar: “la estructura estatal, se convirtió
en una maquinaria, económicamente soportada en el capital privado” 62
En correspondencia a esta dinámica, la estructura organizacional eficiente y efectiva,
“se da en la medida, en que dé respuesta a esos pactos de satisfacción y se torne
competitiva, en la medida en que produzca, formulas de optimización (racionalidad de
recursos)”63. En la medida en que la estructura, produzca satisfactores, y los distribuya
en consonancia a los pactos y estructuras de poder, habrá un equilibrio político -
económico, el cual se puede romper cuando individuos o grupos de interés absorben los
satisfactores (productos) en detrimento de otros actores (ciudadano/usuario, comunidad,
gobierno) que hacen parte de la función productiva y del equilibrio político económico.
La trasformación organizacional del Estado y del sistema político económico, se ha
fundado sobre una respuesta individual, a través de estructuras y “organizaciones
sótano”64, caracterizadas por su extensa red funcional, micro centros de poder que
influencia decisiones gerenciales en la estructura político/burocrática.
61
PORTER. Michael. Las ventajas competitivas de las naciones. Cecsa. México 1983. En MARIN,
Marín. Henry. Paradigmas culturales y procesos de cambio en la gestión pública colombiana. Revista
Extensión cultural. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá – julio 1998. Pág. 86
62
MARIN, Marín. Henry. Paradigmas culturales y procesos de cambio en la gestión pública colombiana.
Revista Extensión cultural. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá – julio 1998. Pág. 87
63
Ibíd. Óp. Cit. Pág. 88
64
MARÏN, Marín. Henry. Paradigmas culturales y procesos de cambio en la gestión pública en Colombia.
Estas organizaciones, son el resultado de las crisis de valores organizacionales, las cuales funcionan al
margen y ocultas al sistema formal, en esta posición transgreden normas, estructuras, funcionalidad,
códigos morales y éticos, que sustentan su misión. Se caracterizan por su red funcional de poder, micro
centros, que permiten aumentar la capacidad de influencia en, en decisiones gerenciales. Pág. 88
51
Esto nos genera una serie de inquietudes, primero, cuales son los propósitos y las
direcciones fundamentales del Estado nacional? Segundo, la cultura política colombiana
si es solida ? y por lo tanto la búsqueda de mejores ideas para mejorar la gestión del
gobierno, es la mas acertada ? y Tercero, siendo la más importante, la ambivalencia que
se ha creado en la nación hacia el valor de las instituciones públicas, a que dinámica
responde ? Con estas inquietudes nos atrevemos a afirmar : “solo un sentido claro de lo
que son esas metas y dirección política general, que se necesitan para alcanzarlas, nos
asegura que una empresa tan enorme y diversa como el gobierno, sirva al bienestar
general”65, pero el plus del asunto radica en que tal afirmación en Colombia no opera,
puesto que las instituciones públicas, se han sometido a las necesidades básicas de lo
privado, la dinámica que se ha desarrollado desde inicios de la década de los 90,
responde a una “propuesta neoconservadora contra el crecimiento del Estado, con el
objeto de devolver los servicios a su punto original de la esfera privada, creando
nuevas relaciones de mercado, basados en el supuesto de alcanzar iguales o mejores
resultados, que en los programas públicos”66. Tal perspectiva ha sido impulsada por la
globalización, en la cual se observa una visión pragmática y facilista de los
desequilibrios, ocasionados por los procesos de integración económica, específicamente
de los mercados financieros internacionales, en un contexto de relaciones asimétricas de
poder, los cuales ahondan los desequilibrios en justicia social y desarrollo económico.
La transacción de lo público a lo privado, el paso no es de la sociabilidad a lo particular,
sino de la preocupación cívica a la búsqueda del interés propio, lo cual desdibuja las
figuras más importantes del sistema, el Estado y el ciudadano, la apropiación de uno o
varios particulares de algún bien que antes estaba a disposición de la comunidad, puede
alterar la distribución del bienestar y la estabilidad, el orden de la sociedad.
Apoyado en la visión de George Soros, la segunda postguerra catapultó a occidente
como centro del poder y de decisión política, la cual configuró una red de instituciones
financieras internacionales, las cuales promovieran una idea de nuevo orden social, un
modelo socioeconómico direccionado hacia la apertura gradual de mercados, que
consolidara la efectividad y la confianza en el papel del libre mercado como
redistribuidor del bienestar y la justicia social, pero tal idea se daba en una contexto
internacional bipolar (oriente Vs Occidente), la caída de la URSS, aparentemente
confirmó la victoria del capitalismo, pero también originó un proceso de concentración
de poder en un solo grupo de estados, que coadyuvados por las instituciones financieras
internacionales, configuraron una relaciones internacionales pragmáticas y sujetas a
necesidades particulares de estas naciones (G7), proyectando una política de
sometimiento a las naciones emergentes, maquilladas en ayuda o cooperación
financiera, sujeta a una condicionalidad, la aplicación de un paquete de medidas, que
desconocen la envergadura y las particularidades de los problemas nacionales, un
ejemplo se manifiesta en el pacto de STAND BY, firmado por el gobierno de Álvaro
Uribe Vélez, firmado el 2 de diciembre de 2002, en el cual se le solicita al FONDO
MONETARIO INTERNACIONAL un apoyo para un período de veinticuatro meses (24),
por un monto de US 1.548.000, este acuerdo comenzaría a regir en 2003 hasta 2004, en
el cual se habían diseñado medidas para el reforzamiento de políticas macroeconómicas
y reducir la vulnerabilidad, temas como el crecimiento económico, proporcionar de
mejores servicios sociales y fortalecer la seguridad doméstica, sumado a un programa
que incrementa los ingresos fiscales, reduce el gasto público, impulsando la
65
KAMERMAN, Sheila. KAHN, Alfred. La privatización y el Estado benefactor. Editorial fondo
económico de cultura. México DF 1993. Pág. 27
66
KAMERMAN, Sheila. KAHN, Alfred. La privatización y el Estado benefactor. Editorial fondo
económico de cultura. México DF 1993. Pág. 27
52
recuperación económica, con el objeto de promover una mejor distribución del ingreso,
los servicios sociales y las oportunidades.
Este acuerdo es la materialización de un proceso internacional que ha configurado una
red de dependencias de las naciones emergentes con las naciones potencias o centrales,
lo cual implica la subyugación de los intereses del Estado colombiano, a los intereses de
otras naciones.
A raíz de ello nos atrevemos a dar una alternativa sociopolítica y económica, descrita en
el siguiente acápite.
53
situación que el Estado colombiano, no ha encarado de la manera mas eficaz y eficiente,
pensar en una transformación del mismo –Estado colombiano-, dejando de lado
fenómenos sociales que se han degenerado, cuya inminente intervención estatal se ha
postergado, no darle un solución estructural seria dejar una bomba de tiempo, la cual en
cualquier momento estallaría, desencadenando una efecto en cadena, la crisis social,
política y económica seria de proporciones inconmensurables. Es por ello que nos
atrevemos a evocar una alternativa que desde la década de los 80 ha trazado como base
al individuo y sus capacidades, como una posible alternativa para desactivar la
silenciosa crisis social que se ha enquistado en Colombia; tal propuesta, hace necesario
el redimensionamiento del Estado en todos sus escenarios.
Uno de esos escenarios, resulta ser el de mayor trato en la actualidad, dado que es el que
ha movilizado todas las ideas sobre la transformación del Estado, es por ello que
planteamos, una alternativa económica, la economía humana, postulada en el texto de
Manfred Max Neef67. Esta menciona la necesaria comprensión de todos los factores que
influencian el entorno social, sus necesidades, mecanismos de satisfacción y los
generadores de esos satisfactores, con el objeto de pensar formas económicas mas
propias, coherentes y consecuentes con el devenir cultural y social, que maximicen el
bienestar colectivo.
En este orden de ideas postular una economía humanista implica construir una política
de desarrollo, pensada, no de forma vertical, sino horizontal, pensada, desde las formas
de organización social, desde los modelos políticos, valores y principios que los
sustentan históricamente.
Tal propuesta es la antípoda de un modelo que se ha consolidado en nuestro país y en el
mundo, por medio de la globalización económica y la internacionalización, entendida
como la estandarización de la administración publica, su principal instrumento, la
economía de mercado, postuló la concepción económica desde lo subjetivo/particular, la
individualización de las necesidades, o como la misma teoría lo denomina, las
preferencias, garantizando, la eliminación de lo colectivo, que podría generar una
amenaza latente, una inestabilidad en el mercado, lo cual se materializa, en el proceso
de eliminación del concepto de ciudadano, nación y la reducción o redefinición del
Estado, como factores de unidad colectiva.
El desarrollo a escala humana apunta hacia una ampliación de los espacios democráticos
de la sociedad organizada, con la intención de facilitar una práctica democrática más
directa y participativa que pueda revertir el rol semi-paternalista del Estado, en una
permanente estimulación de soluciones creativas y solidarias que emanen de abajo
hacia arriba y resulten mas acordes con las necesidades de las comunidades, al mismo
tiempo se construye sociedad política que podrá demandar la estructura de Estado mas
necesaria para dar respuesta a sus realidades. Por ello es indispensable el
fortalecimiento de las existentes organizaciones civiles con instrumentos que permitan
su construcción en el marco de una sociedad horizontal, la conformación, la visibilidad,
y la legitimación de las organizaciones sociales de carácter local, zonal, comunal y
barrial, puede ser decisiva para que la participación ciudadana, vía desarrollo a escala
humana, tenga un impacto positivo en el ámbito de lo público, es decir, instrumentalizar
mecanismos de participación social, legitimar poderes locales y territoriales, tendrá
efectos, en la redimensión de la esfera pública y el sistema político.
BIBLIOGRAFIA.
67
MAX NEEF, Manfred. Desarrollo a escala humana, una opción para el futuro.
54
ARELLANO, Gault. David. Cinco dilemas de la gestión del gobierno local en el marco
de la nueva gestión pública. Revista signos públicos ESAP Nº3. Medellín, junio de 2001
NIÑO, Guarín. Juan Enrique. Modelo de desarrollo y gestión pública. Revista javeriana.
Una década de descentralización. Santafé de Bogotá. Agosto de 1998.
PORTER. Michael. Las ventajas competitivas de las naciones. Cecsa. México 1983.
CIBERGRAFIA
55
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Plan nacional de desarrollo
1998/2002. (Cibergrafia. www.dnp.gov.co)
56
ADMINISTRACIÓN LOCAL: MUNICIPIO DE SAHAGÚN –
PERÍODO 1988 - 2007
Por Sandra Arteaga Hoyos
La historia del municipio de Sahagún data desde 1775 fecha en la cual se encontraba
establecido el caserío de Paloquemao, dicha población estaba conformada por
descendientes de españoles y por familias de origen indígena. Paloquemao pertenecía a
la parroquia San Rafael de Chinú estaba ubicado al sur del municipio de Chinú.
La creación de los servicios públicos se inicia con la llegada del telégrafo en 1897 y de
igual manera se acondiciona la red telefónica y el alumbrado público en 1915.
El problema de la accesibilidad al municipio se soluciona de forma general en 1942
cuando llega a Sahagún el trazado de la Carretera Troncal de Occidente, la cual lo
comunicó con las poblaciones vecinas. A partir de este momento empieza la etapa de
modernización del Municipio a través de la infraestructura física. En ese momento se
construyeron las primeras escuelas, se edificó el parque principal Simón Bolívar, se
inauguró el mercado público, de igual manera para 1951 se terminó la construcción del
Hospital San Juan de Sahagún. Con relación al acueducto, la Compañía americana
Texas Petroleum Company en 1949 estableció la fuente de agua cerca del municipio.
Finalmente en 1952 el municipio de Sahagún entró a hacer parte del Departamento de
Córdoba el cual se había separado del Departamento de Bolívar.
57
2. Descripción de la evolución del municipio a partir de 1988.
Hace 19 años (contando desde 2007) se eligieron por primera vez a los alcaldes a través
del voto popular y con la Constitución del 91 se ampliaron los derechos del pueblo para
elegir directamente a los gobernadores, hecho que culmina con la implantación del
Estado social de derecho.
68
“El Meridiano De Córdoba”, martes 28 de Octubre de 1997. Sección de los municipios.
58
Partido o Movimiento político Alcaldías obtenidas en el Departamento
P. Liberal Colombiano 17 Alcaldías
P. Conservador 3 Alcaldías
Mov. Alternativa Democrática 1 Alcaldía
Mov. Cívico Independiente 1 Alcaldía
Coalición Política 1 Alcaldía
Tabla # 1. Datos tomados del periódico El Meridiano de Córdoba. “Resultados
obtenidos en las elecciones del 26 de octubre de 1997”, martes 28 de octubre de 1997,
sección de los municipios.
El rumbo que tomaría la Administración Local, luego del resultado de las elecciones del
2003, estaría determinado nuevamente por el poder del partido Liberal. La
conformación del Concejo municipal para el período 2004-2007 contó con la siguiente
distribución:
Mov. Partido político Número de curules para el concejo de
Sahagún.
P. Liberal Colombiano 5 Curules
Mipol 3 Curules
Colombia Democrática 3 Curules
Mov. Colombia Viva 2 Curules
Mov. Salvación Nacional 1 Curul
Moral 1 curul
Cambio Radical 1 Curul
Fuerza Democrática 1 Curul
Tabla # 2. Datos tomados del Meridiano de Córdoba. Jueves 30 de Octubre de 2003,
sección de los municipios.
69
El Movimiento integración popular fue fundado por el fallecido ex senador Salomón Nader. Dicho
movimiento respaldó a muchos líderes políticos de la región y obtuvo un gran numero de curules a nivel
nacional, departamental y municipal, recientemente el movimiento perdió su personería jurídica en las
elecciones del 2006
59
De este modo y de forma parcial el alcalde del período 2004-2007 contó con mayorías
en el Concejo, pues de las 17 curules de esta corporación la coalición obtuvo 10
distribuidas entre los 5 partidos o movimientos que conformaban dicha coalición.
Es evidente que el partido liberal continuó a nivel departamental con el mayor número
de alcaldías, en cuanto a la gobernación también respaldó al gobernador electo. En la
capital del Departamento también triunfó el Liberalismo con la obtención de la
Alcaldía y la consecución de 10 curules en la corporación administrativa de este, en el
caso de la Asamblea obtuvo 5 curules.70
El resultado de las últimas elecciones en el territorio nacional nos proporciona una idea
concluyente sobre el proceso partidista del municipio y principalmente nos indica los
nuevos esquemas y lineamientos de la Administración Local.
70
El Meridiano de Córdoba, octubre 27 de 2003 del 2003. Sección de los Municipios.” Resultados de las
votaciones del 26 de octubre en el departamento de Córdoba”
60
La actual distribución partidista a nivel del Concejo municipal, una vez realizadas las
elecciones del 28 de octubre de 2007, está dada de la siguiente manera:
La distribución del poder local luego de las elecciones del 2007, muestra varios aspectos
significativos para el municipio de Sahagún. En primer lugar, la historia política del
municipio sufre una ruptura dada la tradición partidista propia de esta localidad, por
primera vez, dentro del período estudiado 1988-2007, la alcaldía municipal es obtenida
por un partido diferente al liberal y de igual forma obteniendo un numero importante de
curules en el Concejo (cinco), por encima del partido Liberal y de otros que ya tenían
presencia en el municipio y en el departamento. Se puede observar como el movimiento
Apertura Liberal también contó con un número importante de curules lo cual puede
indicar la posible conformación de una coalición política al interior del Concejo entre
esta colectividad y los Liberales para así tener una mayor incidencia en las decisiones en
el corporativo. En segundo lugar, en estas elecciones se hizo evidente el cambio de
categoría que sufrió el municipio de Sahagún. Teniendo en cuenta lo establecido por la
ley 136 de 1994, acerca del régimen de los municipios, se pasa de quinta categoría a
sexta categoría municipal, esto afecta directamente el número de concejales que se
pueden elegir, pues se pasa de 17 concejales elegibles en época electoral a 15
concejales. Lo anterior es el resultado de la disminución de la población del municipio
la cual paso de 137.000 habitantes a 87.635 según el último censo efectuado por el
Dane71 en el 2005.
Y por ultimo, está un tercer aspecto en la denominada ruptura política, el cual está
directamente ligado a la Administración publica municipal. Con la llegada de una nueva
fuerza política al municipio inmediatamente se crea un espacio coyuntural para
reestructurar y modernizar la estancada administración municipal la cual en la
actualidad está plagada de actos de corrupción, clientelismo y burocracia.
Con la entrada en vigencia de la ley 152 de 1994, por la cual se establece la ley orgánica
del plan de Desarrollo, se da inicio a los planes de Desarrollo en los entes territoriales.
En el municipio de Sahagún el primer plan de desarrollo se da en el período
administrativo de 1998-2000, el cual como ya se había indicado estuvo dirigido por el
Partido Liberal Colombiano.
71
Ver datos estadísticos del DANE, en : www.dane.gov.co
61
Anterior a la fecha de 1997 en el municipio no existieron planes de desarrollo como lo
establece la ley 152, por lo cual solo existía un plan de inversión y de gastos. Del mismo
modo había una discriminación simple por proyecto para posteriormente hacer el
acuerdo que aprobaría el plan de inversión anual del municipio. Para este momento se
manejaba el plan de inversión conforme a la ley 14 de 1983, la cual contiene las
medidas y disposiciones para fortalecer los fiscos de los entes territoriales.
Sector Social
• Adecuación de infraestructura municipal.
• Capacitación del recurso humano para la gestión educativa
• Gestión de recursos de cofinanciación
• Contratación de recurso humano capacitado.
Sector Salud
• Contratación con servicios seccionales o EPS, para el régimen subsidiado de
salud.
• Incremento de la planta de personal médico y paramédico.
• Gestión de recursos para programas de salud
• Implantación del Plan de Atención Básico.
• Gestión para la cofinanciación de inversión en infraestructura, dotación y
acciones de salud pública.
Hábitat
• Gestión para la adquisición de recursos ante los cofinanciadores de los
programas de vivienda de interés social.
• Disponer de lotes para las viviendas de interés social para facilitar la
cofinanciación con entidades nacionales y departamentales.
• Fomento a la participación comunitaria en la cofinanciación de los proyectos de
vivienda.
Sector Económico
62
• Capitalizar el fondo para el fomento del trabajo productivo, con recursos
propios.
• Gestión de recursos ante entidades gubernamentales y no gubernamentales.
Medio Ambiente
• Realización de convenios con las entidades del sector ambiental
• Fortalecer la educación ambiental en las instituciones de educación en el
municipio.
Sector Social
• Propiciar la cultura Democrática
• Propiciar la comunicación y solidaridad entre las personas mediante el uso del
espacio público.
• Acercar la educación a la vida del municipio
• Ampliar la cobertura y la pertinencia del sistema educativo.
• Brindar alternativas de ocupación a los miembros de la familia y en especial a
los jóvenes.
• Poner en marcha acciones integrales para la niñez, la familia, las mujeres y los
jóvenes.
• Gestión para la cofinanciación de inversión en infraestructura, dotación y
acciones de salud pública.
Sector Económico
• Integrar productivamente a Sahagún con otras ciudades y regiones
• Impulsar la educación y la cultura para la productividad
• Racionalizar los costos de hacer, mantener y operar el municipio para elevar su
funcionalidad y calidad de vida de sus habitantes.
• Capitalización del fondo para el fomento del trabajo productivo
Medio Ambiente
• Desarrollar los planes maestros y ejercer acciones de control de la
contaminación y de saneamiento básico que incluyan mecanismos de estímulos,
concertación y autogestión para el cumplimiento de las normas
• Fortalecer la gestión en recuperación y crecimiento del medio ambiente y el
espacio público.
63
Desarrollo Institucional
• Mejorar el servicio al ciudadano y generar mecanismos de comunicación sincera
y efectiva con el municipio.
Con relación al plan de desarrollo del período 2004- 2007, se identifica que la mayor
parte de las estrategias contenidas en este plan son las desarrolladas en el plan de
desarrollo del período inmediatamente anterior, sin embargo, se hace necesario
reconocer las estrategias del plan de desarrollo en curso, para establecer puntos de
análisis. Dicho plan se denomina “Nuestra razón de ser la gente”, y sus estrategias se
presentan a continuación:
Sector Social
• Propiciar la cultura democrática
• Propiciar la comunicación y solidaridad entre las personas mediante el uso del
espacio público
• Acercar la educación a la vida del municipio
• Ampliar la cobertura y la pertinencia del sistema educativo con equidad
• Mejorar la calidad educativa
• Modernizar los ambientes escolares
• Fortalecer la secretaría de educación municipal
• Impulsar la movilización y educación ciudadana
• Brindar alternativas de ocupación a los miembros de la familia y en especial a
los jóvenes
• Poner en marcha acciones integrales para la niñez, la familia, las mujeres y los
jóvenes.
Sector Económico
• Impulsar la educación y la cultura para la productividad
• Racionalizar los costos de hacer, mantener y operar el municipio para elevar su
funcionalidad y la calidad de vida de sus habitantes
• Mejorar el nivel de ingreso familiar mediante la generación de empleo
productivo en las áreas de mayor potencial económico del municipio.
Medio Ambiente
• Desarrollar los planes maestros y ejercer acciones de control de la contaminación
y de saneamiento básico que incluyan mecanismos de estímulo, concertación y
auto gestión para el cumplimento de las normas
• Fortalecer la gestión en recuperación, conservación y crecimiento del medio
ambiente y el espacio público.
Desarrollo Institucional
64
• Mejorar el servicio al ciudadano y generar honestidad con el municipio
• Convertir el ordenamiento territorial y los instrumentos de gestión que de este se
deriven en el marco de referencia de la gestión del municipio, para potenciar la
acción sectorial de las entidades, aumentar su efectividad e incrementar los
ahorros derivados de una gestión.
Gobernabilidad
• Consolidar el proceso de participación comunitaria y ciudadana que vele por un
ejercicio publico transparente, un trabajo coordinado y en equipo, que fomente
condiciones de tolerancia y convivencia en el colectivo municipal
• Generar mecanismos de participación y concertación con la comunidad para
planificar el desarrollo con el municipio
65
En la Administración correspondiente al periodo de 2004-2007, se presentaron graves
irregularidades en cuanto al manejo y la ejecución de los proyectos y programas
contenidos en el plan de Desarrollo. Según un informe presentado por la contraloría
General de la República con relación a los asuntos fiscales del municipio72 las diferentes
entidades, fundaciones y firmas no cumplen con los aspectos requeridos por el sistema
de contratación pública, es decir muchas de ellas carecen de acta de legalidad, de
personería jurídica y muchas de ellas no invirtieron como se debía.
Por las razones estimadas en este numeral, es oportuno resaltar la importancia que tiene
la revisión de todo el contenido de plan de Desarrollo municipal, dicha revisión es
importante hacerla desde tres frentes: el institucional externo, el institucional interno y
el comunitario.
Por último la institución interna al igual que la institución externa deben realizar la
revisión y evaluación total del plan de desarrollo por periodo administrativo y la
revisión parcial por cada año.
72
Ver articulo del Meridiano de Córdoba, “Mancha de corrupción no desaparece”. Sección de los
municipios.
73
Ibíd.
66
La denominada evaluación comunitaria, realizada por la comunidad, está dirigida al
papel que tiene la comunidad en el control social en el municipio. Dicho control lo
ejercen las comunidades bajo la figura de las veedurías ciudadanas la cual es “un
mecanismo de participación que le otorga el deber y el derecho a todos los ciudadanos
individual o grupalmente para vigilar y controlar la gestión pública, los resultados de la
misma y la prestación de los servicios públicos por el Estado o por los particulares, para
hacer seguimiento a las organizaciones de la sociedad civil en el cumplimiento de sus
objetivos de desarrollo social”74, tendiendo en cuenta este concepto la veeduría
ciudadana es una forma de participación comunitaria que implica un proceso educativo
que debe desarrollar la capacidad intelectual y técnica de la población y generar
procesos de transformación social y cultural. Para el caso del municipio en estudio las
veedurías ciudadanas no están establecidas en los diferentes escenarios públicos lo cual
debilita y entorpece, por un lado la evaluación y control por parte de la población de los
planes de desarrollo, y por otro lado, desfavorece el crecimiento y la expansión de la
participación en el municipio, ya sea esta ciudadana o comunitaria.
74
Ver folleto de la contraloría general de Córdoba. “Red de veeduría ciudadana”.
67
los servicios básicos y en materia de infraestructura, por tal razón las anteriores
administraciones se han concentrado a tratar los casos de primera necesidad y los
asuntos de especialidad, de estructuración física y ordenación de su territorio.
5. Participación Ciudadana
75
Ver planes de desarrollo municipal de los periodos administrativos 2001-2003, 2004 -2007.
68
acción comunal la cual es coordinada por ASOCOMUNAL, que a la vez se encarga de
ser garante de las veedurías populares, en cuanto a las Juntas de Acción local no tienen
presencia en esta localidad. En el municipio también existen otras organizaciones
algunas con personería jurídica y otras que no están legalmente constituidas, de igual
manera están las asociaciones de usuarios como la asociación de microempresarios,
grupos de mujeres, asociaciones de campesinos, entre otros.
Pese a los grandes esfuerzos que realizan algunas asociaciones, grupos o ciudadanos por
hacer uso de los derechos y de los espacios que proporciona la participación ciudadana
y comunitaria, en el municipio es mucho lo que falta en materia de iniciativas y
propuestas ciudadanas. Según el plan de desarrollo del período 2001-2003 “la
participación comunitaria es fundamental para el desarrollo de la nueva legislación que
vive el país, la mayoría de las organizaciones existentes en este municipio carecen de la
capacidad y orientación necesaria para ejercer el verdadero papel que les corresponde
asumir… es necesario que se realice un verdadero trabajo de capacitación y asesoría
para las organizaciones comunitarias que tienen vida en el municipio para que se
conviertan en el verdadero respaldo de las comunidades que representan.”76 Conocida
esta situación es comprensible la realidad de las asociaciones y organizaciones que
operan en el municipio, pues a pesar de su existencia no tienen acciones visibles como
formuladoras de alternativas sociales, es pertinente que para el desarrollo de la
participación principalmente la comunitaria, se de un proceso de preparación a la
comunidad, pues a diferencia de la participación ciudadana, la cual es un mecanismo
mediante el cual se establece una relación entre el Estado y la comunidad, donde se le
permite al ciudadano intervenir democráticamente en la toma de decisiones que
beneficie a la sociedad, la participación comunitaria es un proceso educativo que debe
desarrollar la capacidad intelectual y técnica de la población y generar procesos de
transformación social y cultural; lo anterior indica la complejidad que comprende la
participación comunitaria dentro de un sistema democrático.
La constitución política en sus artículos 1, 2, 3, 23, 40, 74, 92, 103, 104, 105,
106, 107, 258, 259, 270, 340, 369.
Ley 134 de 1994, mecanismos de participación ciudadana
Ley 80 de 1993, Ley de constitución Estatal
Ley 142 de 1994, Servicios públicos domiciliarios
Ley 181 de 1995, del deporte
76
Ver plan de desarrollo 2001-2003, participación comunitaria, Pág. 44
69
Ley 100 de 1993, desarrollo social
Ley 101 de 1993, Desarrollo agropecuario
Ley 107 y 115 de 1994, Educación
Ley 42 de 1993, Control fiscal
Ley 131 de 1994, Voto programático y revocatoria del mandato
Ley 99 de 1993, Medio Ambiente
Ley 190 de 1995, Estatuto anticorrupción
Ley 734 del 2002, Código Único Disciplinario
Ley 152 de 1994, planes de Desarrollo
Ley 136de 1994, Régimen de los Municipios
Conclusión
El municipio estudiado en este articulo ha contado con grandes lideres políticos que han
impulsado la región hacia la consecución de la Democracia, desde décadas pasadas,
muchos movimientos y partidos políticos se ha unificado y fortalecido en escenarios
pacíficos, abiertos al debate, propensos a los cambios y principalmente dados al devenir
de la política. Sin embargo, la situación actual del municipio es crítica, y lo observado a
lo largo de esta breve investigación es el deterioro que ha causado la implementación de
la descentralización política en el municipio. El problema no es el modelo de
descentralización sino la forma como fue implantado. En el período estudiado 1988-
2007 se observó lo siguiente:77
77
Para desarrollar esta conclusión se realizó una revisión de los archivos del periódico local del
Departamento de Córdoba “El Meridiano de Córdoba”, a partir del primer periódico publicado en el mes
de Marzo de 1995 hasta la publicación del último día del mes de Diciembre de 2007.
70
últimos años el municipio es reportado en la prensa local con los siguientes textos y
encabezados:
“La alcaldía de Sahagún fue sellada por la policía, la fiscalía y el DAS debido a la
alteración del orden público”, El Meridiano de Córdoba, 27 de octubre de 2000.
“Sahagún vive un lio jurídico, pues en menos de tres meses ha cambiado tres veces de
alcalde”, el meridiano de Córdoba, 26 de Octubre del 2000.
71
FUENTES Y BIBLIOGRAFÍA
Prensa
• Archivos del Meridiano de Córdoba (1995-2007)
Folletos
• Contraloría general de Córdoba, Red de veedurías ciudadanas.
• Planes de Desarrollo Municipal, períodos (1998-2000), (2001-2003), (2004-
2007).
Archivos
Normas
• La constitución Política de 1991.
• Ley 134 de 1994, Mecanismos de Participación ciudadana.
• Ley 152 de 1994, Planes de Desarrollo.
• Ley 136 de 1994, Régimen de los Municipios
• Ley 42 de 1993, control Fiscal.
• Ley 99 de 1993, Medio Ambiente
• Ley 60 de 1993, recursos de trasferencias.
• Ley 09 de 1989, Reforma Urbana
• Ley 14 de 1983, Plan de inversión.
• Estatuto Anticorrupción.
Fuentes Virtuales
www.dnp.gov.co
www.dane.gov.co
www.regirsduria.gov.co
www.elmeridianodecordoba.com.co
www.sahagunet.org.co
www.contraloriagen.gov.co
72
73