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SCIENCES ADMINISTRATIVES

Objet du cours :

Est-ce une science autonome ? Sinon quel rapport elle entretient avec la science politique, la sociologie ?
Qu’est-ce que l’administration ?

I) Sciences administratives :

- Une science de l’administration pour une approche renouvelée des phénomènes administratifs.
- La science administrative n’est pas une discipline constituée faite par des chercheurs, issue de
disciplines différentes, pas une science mais des sciences.

A) Ensemble de recherche en sciences sociales intéressées et liées aux phénomènes


administratifs

Les sciences sociales : concernent

- L’étude de l’homme en société, interaction entre les individus, les groupes qui font la société.
- Mettre en évidence ces interactions et les interpréter, la science administrative va s’intéresser aux
phénomènes administratifs, type particulier d’interaction,
- le droit et la sociologie permettent de progresser dans l’appréhension de la science administrative.

B) Fonder une science sociale de l’administration : approche juridique et sociologique des


phénomènes administratifs

- Le phénomène administratif a surtout été étudié sous l’angle juridique.


- On s’intéresse à la manière dont l’administration agit et fonctionne. Etudier les textes juridiques, les
contentieux administratifs.

Est-ce qu’on a tout compris du fonctionnement de l’administration ?

L’approche sociologique (deuxième moitié du XXème siècle) de manière effective et pas de manière
théorique. Ce courant se développe dans les années 50 aux Etats-Unis : Parson Talcott et Simon Herbert.

En France, Michel Crozier dans la sociologie des organisations, s’intéresse au regroupement d’individus
dans une entité collective, une entité destinée à atteindre des objectifs particuliers. Ces sociologues vont sur
le terrain

Pour Michel Crozier :

- l’organisation administrative se structure autour des relations de pouvoir des différents groupes ;
- Par exemple dans « Le phénomène bureaucratique » Crozier étudie le fonctionnement d’une
exploitation publique : la SEITA et observe dans les ateliers les relations entre les différents groupes. Il en
décompte 3 :

1) Le chef d’atelier : au sommet de la hiérarchie


2) Les ouvrières de production : travaillent sur les machines
3) Les ouvriers d’entretien : ouvriers qualifiés, chargés de l’entretien des machines

Les ouvrières de production sont sous les ordres des chefs d’ateliers et les ouvriers d’entretien sont placés
en dehors.
• Les ouvrières de production ont peu de respect envers le chef d’atelier
• Les ouvriers d’entretien critiquent le chef d’atelier
• Le chef d’atelier est résigné à cette défiance

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Pour Crozier, ce sont les relations réelles de pouvoir qui existent entre les individus et elles apparaissent
quand les machines sont en panne. Lors de ces pannes de machines, les seuls compétents sont les ouvriers
d’entretien. Les autres dépendent d’eux, par ce fait, cela leur confère un pouvoir non prévu par les textes.
Donc les ouvriers d’entretien utilisent leurs compétences pour renforcer leur pouvoir et contraindre les
autres. Pour garder cette zone de pouvoir informel, les plans de réparation des machines disparaissent.

- La sociologie des organisations montre qu’on ne peut pas se contenter de la règle de droit, il faut aller
sur le terrain, L’approche juridique est différente de l’approche sociale
- La science administrative prend son essor après la seconde guerre mondiale.
- Le fonctionnement ce sont les règles ou améliorer la règle en la réformant.

C) La science administrative : Une démarche inductive contre l’approche normative de


l’administration

L’idée c’est de se détacher de l’approche purement juridique du fonctionnement de l’Administration et on va


s’intéresser à la sociologie.

Le droit a une démarche déductive : la règle doit s’appliquer de la manière prévue.

Les écarts entre ce que dit la norme et la pratique seront qualifiés de dysfonctionnement

la science administrative ne va pas considérer les écarts de dysfonctionnements ; elle va observer et


essayer de comprendre les phénomènes.
La science administrative est une science positive, elle s’intéresse aux choses telles qu’elles sont. C'est une
science inductive, l’approche normative est déductive.

D) La science administrative : « science pure » ou une science appliquée

Débat autour de la question de savoir, si on doit se contenter d’observer et d’analyser ? Ces recherches ne
doivent-elles pas induire des changements ?

En science administrative, on a 2 approches :


- Ceux qui prônent la neutralité car si on fait de cette science une science appliquée, ce sera une
démarche normative
- Ceux qui revendiquent que cette science doit être tournée vers l’action, vers l’amélioration de
l’Administration. Crozier en fait partie et prône la souplesse et la participation.

Plusieurs approches cohabitent aujourd’hui, juridique qui perdure, sociologique, managériale et une autre sur
les politiques publiques.

II) Une science de l’administration ? : un regard nouveau sur l’entité administrative

Administration centrale, déconcentrée, décentralisée, Ets public, tous ces éléments font l’objet d’analyse en
science administrative.

A) Administration : 1 organisation parmi d’autres

L’apport des différentes sciences sociales, la science administrative :


- Issue de diverses disciplines, différents outils, des théories pour analyser l’Administration.
- L’Administration publique n’est plus une entité à part.

B) L’administration n’est pas une entité unique et homogène

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- Envisagée comme une entité sociale, les groupes, les interactions que ces groupes peuvent avoir
entre eux (individus/groupes).
- L’Administration n’a plus un comportement lisse
- Un fonctionnaire n’est plus égal à un autre fonctionnaire. On a une hiérarchie mais on constate une
brisure en analysant le fonctionnement réel.
- Multitude d’entité, fonction réelle qui est d’apparence homogène mais il faut aller à l’intérieur. La
science administrative est la science de l’administration en général.

C) Les phénomènes administratifs divergents ou convergents selon les moments

- Doit avoir une dimension comparative dans le temps, la réalité française aujourd’hui et hier. Dans
l’espace, en France, en Angleterre, et ailleurs. Il y a donc des particularités dans les évolutions, donc il peut y
avoir des divergences et des convergences d’où l’intérêt de la comparaison.
- Aspect comparatif donc dans l’espace et dans le temps.

PREMIERE PARTIE : L’ADMINISTRATION COMME INSTITUTION, CARACTERISTIQUES ET MODE DE


FONCTIONNEMENT DE L’ORGANISATION ADMNISTRATIVE.

- Comment l’administration est structurée


- Comment justifier sa forme
- Pourquoi certains auteurs ont remis en cause la forme de l’Administration

CHAPITRE I : LA STRUCTURE ADMNISTRATIVE

- La forme que prend l’administration c’est la bureaucratie.


- Le mot bureaucratie est déprécié. Au sens commun, éloignement par rapport à la population,
lourdeur, lenteur, influence abusive de l’Administration, c’est une coupure par rapport aux attentes de la
population. Critiques actuelles mais qui ne sont pas récentes.
- Au sens neutre, la bureaucratie va désigner l’Administration dans sa forme, sa structure
administrative.
- On fait face, avec l’apparition de l’Etat moderne, à une organisation administrative qui va aider les
pouvoirs politiques dans la gestion des affaires publiques. C'est une organisation fondée sur le partage des
tâches.
- Apparition du terme dès le 18ème siècle pour désigner les bureaux,
- Le sens commun n’est pas disqualifié pour autant, les auteurs s’en sont servis sur un plan
scientifique pour désigner le pouvoir excessif des bureaucrates sur la vie des hommes.

I) Le modèle bureaucratique
A) Les mécanismes d’émergence de la bureaucratie
1) Processus historiques :
L’institutionnalisation et l’autonomisation d’une administration publique

- L’apparition de la bureaucratie est liée à l’apparition de l’Etat moderne.


- Pour comprendre l’Etat moderne, il faut s’intéresser à Joseph Strayer avec « Les origines médiévales
de l’Etat moderne » qui distingue 3 éléments :
• Apparition d’unités publiques géographiquement stables
• Développement d’institutions permanentes et impersonnelles.
• Se caractérise par une nécessité d’une autorité suprême. Consensus autour de l’existence de ce
pouvoir et sur le loyalisme à ce pouvoir.

L’Etat féodal

- Le roi avait des conseillers personnels


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- Dès le 13ème siècle, apparition d’une administration embryonnaire, avec allégeance au roi.
- Multitude de seigneurie et pas de hiérarchie
- On ne cherche pas le consentement du peuple, il y a un pouvoir de contrainte
- Emergence de l’Etat moderne avec le déclin de l’institution seigneuriale qui va déboucher sur la
centralisation du pouvoir
- Apparition de la carte territoriale avec institutionnalisation progressive du pouvoir et l’Etat
- L’Etat est considéré comme une entité abstraite différente du roi et c’est l’Etat qui est la source du
pouvoir.
- Réflexion autour de l’institutionnalisation du pouvoir et l’obéissance à ceux qui le représente
- Apparition de souveraineté avec Bodin (indivisible, absolue, au dessus des lois, perpétuelle)
- Avec la souveraineté, apparaît l’idée que le roi est le serviteur de l’Etat
- monopolisation de la contrainte physique par l’Etat
- le prélèvement de l’impôt de manière permanente qui participe à l’unité de l’Etat
- Les fonctions publiques sont exercées par des fonctionnaires
- L’Etat intervient dans tous les domaines, et développement d’administrations fiscales pour financer
tout cela
- Développement quantitatif de l’administration et changements qualitatifs
• Allégeance à l’Etat des fonctionnaires et plus au roi
• Transformation des structures administratives
• Autonomisation de l’administration qui va intervenir avec l’apparition de l’Etat libéral
- Création de l’administration bureaucratique avec la discipline introduite par Napoléon,
• la centralisation
• hiérarchie de traitement correspondant à la hiérarchie des fonctions
• Uniformisation de ce mode de gestion
• Création d’une véritable fonction publique avec possibilité de faire carrière
• Mise en place d’un droit spécifique de l’administration
- L’apparition de l’Etat moderne est le signe d’une transformation dans la conception de l’Etat et de sa
définition

2) Les interprétations théoriques

Deux interprétations qui présentent une certaine postérité,


• L’émergence de la bureaucratie de Hegel (libérale)
• L’interprétation de Marx
- Les 2 parlent d’une même idée, d’une dichotomie entre l’Etat et la société civile
- L’Etat fait peser une contrainte sur la société civile.
- L’Etat est opposé à la société civile.
• Pour Hegel et Marx, en agissant à travers l’administration, l’Etat va à l’encontre des intérêts de la
société civile, car oblige la société à faire des actions qu’elle ne ferait pas spontanément.
- il y a donc une divergence, entre l’Etat et la société civile ;
• Pour Hegel, la société civile est pour l’intérêt particulier, et l’Etat est pour l’intérêt général.
• Pour Marx, l’Etat et l’administration sont des instruments de la domination de la classe
bourgeoise
o l’intérêt de l’Etat c’est de servir les intérêts de cette classe au détriment des autres et
sous couvert de l’intérêt général.

a) La naissance de la bureaucratie comme réponse aux tendances centrifuges et égoïstes de la


société civile : l’interprétation hégélienne et libérale

- Pour Hegel, la naissance de la bureaucratie est une réponse aux tendances égoïstes et centrifuges de la
société civile qui tend à nuire à l’utilité naturelle du groupe
• En l’éparpillant en une multitude d’intérêt particulier,
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• plutôt qu’à défendre l’intérêt général potentiellement vecteur de conflits entre les intérêts divergents ».
- La paix sociale et le bien commun passe par l’action de l’Etat, le seul capable de pourvoir à l’intérêt
général.
• « L’Etat transcende les intérêts particuliers au bénéfice de l’intérêt général et ce passage se fait par
les fonctionnaires »
- L’administration est là pour mettre en œuvre les lois
• la bureaucratie naît de la nécessité de promouvoir l’intérêt général.
• L’administration est une instance neutre, indépendante, vertueuse, objective, extérieure aux
passions, au service de tous et capable de ramener la société civile à l’ordre.

L’Etat et l’administration en France, c’est la défense de l’intérêt général contre les intérêts particuliers alors
qu’aux USA, l’intérêt général c’est l’arbitrage entre les intérêts particuliers.

Pour Marx, c’est un intérêt de classe que défend l’administration.

b) La naissance de la bureaucratie comme instrument de domination de la classe bourgeoise :


l’interprétation marxienne

La base de l’édifice social chez Marx c’est les rapports de production


• Il y a des rapports indépendants de la volonté de l’homme,
• il y a les dominants et les dominés
• et dans le cas d’un mode de production capitaliste, d’un côté, le dominateur : la bourgeoisie et de
l’autre l’exploité c'est le prolétariat.
• Sur cette base se construit une superstructure, au premier rang de laquelle l’Etat et des
représentations idéologiques
• La superstructure cache les rapports dominants/dominés,
• Il faut que l’inégalité paraisse normale,
• La superstructure est au service de la classe dominante.
• La superstructure : l’Etat et l’administration sont une forme politique de la classe dominante qu’est la
bourgeoisie.
• cela transforme l’intérêt d’une classe en intérêt général.
• L’administration assure donc la puissance de la bourgeoisie.
• Dire que la bureaucratie est neutre est une idéologie camouflée derrière l’idée qu’elle fait primer
l’intérêt général qui est celui de la bourgeoisie.

- Pour Hegel, tout le monde peut faire valoir ses intérêts dans la société alors que pour Marx, c’est la
classe qui domine dans la société qui fait valoir ses intérêts.
- Pour Hegel, l’Etat est là pour réguler et obtenir un intérêt général
- Pour Marx, l’Etat et la bureaucratie défendent les intérêts de la classe dominante

B) Les caractéristiques du modèle bureaucratiques

1) La bureaucratie wébérienne

Weber a réfléchit sur la bureaucratie. Selon lui, ce qui caractérise les sociétés modernes c’est la rationalité
de la société. Il distingue, 3 motivations des individus à agir dans la société :
- La coutume : c'est une tradition d’agir comme cela
- L’affectivité : parce que c'est dû à l’émotion, elle pousse à agir d’un sens particulier. Il y a une
substitution à agir
- Rationalité : les motivations peuvent être rationnelles.

• Weber s’intéresse aux particularités des sociétés occidentales,


• à l’existence d’une rationalisation des acteurs sociaux.
• aux motivations des individus. Il invente donc trois grandes catégories :

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La théorie des motivations des acteurs sociaux

Idéal Type : construire une typologie, de l’organisation conceptuelle avec les traits saillants de chaque
catégorie.

La théorie de la domination-légitimité:

Weber distingue trois types de légitimité :


• La légitimité traditionnelle : Cette forme de domination repose sur la croyance coutumière et
quotidienne des valeurs sociétales. Caractérisées par l’ancienneté, l’Habitude et l’Héritage
• La légitimité charismatique : Cette forme de domination repose sur la soumission au chef
• La légitimité rationnelle-légale ou légale-rationnelle : Ce type de domination repose sur la croyance
en la légalité

Pour Max Weber, une fois que le consentement est obtenu plus besoin de faire usage de la force

La théorie de l’obéissance :

- Est fondée sur la raison, la légitimité vient de la règle


- La bureaucratie fonctionne sur des règles : Il y a un caractère impersonnel de la règle afin d’éviter
l’arbitraire,
- Pour éviter le clientélisme
- Pour avoir un meilleur fonctionnement de la bureaucratie. La règle ne change pas, elle est
impersonnelle et surtout durable.
- La règle abstraite et impersonnelle permet une prise de décision rapide.
- Elle forme une hiérarchie
- Elle diminue les risques de conflits personnels.
On obéit au supérieur, à une fonction et pas à un individu.
- Les postes sont définis de manière très précise, il y a un domaine de spécialisation,
- L’individu qui travaille dans la bureaucratie n’est pas propriétaire de son poste.
- On fait en sorte que la personne qui lui succède respecte la règle, et il ne doit pas y avoir d’héritage
- La règle est impersonnelle en matière de recrutement. Par exemple, le diplôme permet de consacrer
le caractère impersonnel.
- La bureaucratie publique emploie des fonctionnaires. Les individus employés à plein temps sont
spécialisés dans une formation impersonnelle
- Les individus sont rémunérés de manière fixe, des règles impersonnelles permettent aussi d’évoluer.

 Toutes ces caractéristiques doivent favoriser l’efficacité de la bureaucratie dans toutes les
administrations. Basées sur la rationalité, mises en place pour éviter les conflits personnels.

Pour Weber, toutes les administrations modernes évoluent dans le sens de la bureaucratie, et ce
mouvement est important au sein de l’administration publique.

2) L’instrumentalité administrative

L’administration a un rôle d’instrument entre les mains du pouvoir politique. Il repose sur un double postulat :
- On a une séparation entre l’administration et le politique.
- Il y a une subordination de l’administration au pouvoir politique.
• Le pouvoir politique fixe les orientations
• L’administration met en œuvre et exécute les orientations

L’administration est l’instrument de la volonté des élus à travers l’application des textes qu’ils prennent. Cette
subordination de l’administration au politique est double :
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- Subordination juridique de l’administration à la norme
- la subordination politique de l’administration aux élus

 L’instrumentalité administrative a les caractéristiques de la démocratie. L’administration est un


modèle de démocratie qui peut être remise en cause.

§2 : Les remises en cause du modèle

Pour certains, le modèle bureaucratique n’existe pas dans les faits, il ne correspond pas à l’effectivité de ce
que représente l’administration. Pour d’autres, ce modèle est générateur de dysfonctionnements.

A) Remises en cause de l’effectivité du modèle idéal-typique wébérien

Robert Merton a insisté sur les dysfonctionnements que peut générer le modèle. Toutes les caractéristiques
énoncées par Weber produisent de l’inefficacité.

1) Les dysfonctionnements de l’administration

Pour Merton, toutes les actions sont guidées par des objectifs particuliers. Il faut définir les
dysfonctionnements et une fois mis en cause, ils peuvent être observables. Comparaison entre objectifs
initiaux et conséquences. Il en distingue 3 :
- Fonctions manifestées : l’action faite a des conséquences souhaitées et participant au bon
fonctionnement de l’administration
- La fonction latente : conséquences non attendues, non anticipées mais elles participent au bon
fonctionnement de l’administration.
- Dysfonctionnements : ce sont les résultats inattendus, les mauvais fonctionnements de
l’organisation. Il va montrer que le modèle bureaucratique wébérien a des dysfonctionnements, des effets
pervers.

Plus on se rapproche au modèle wébérien, plus les dysfonctionnements apparaissent car la rigidité des
règles est beaucoup trop grande. Pour être efficace, la bureaucratie nécessite une stricte obéissance aux
règles selon Weber.
La bureaucratie obéit à la règle sans savoir si son action est efficace. L’obéissance à la règle devient une fin
en soi.

Merton s’intéresse donc aux choses humaines telles qu’elles sont.


Weber s’intéresse donc aux choses en théorie.

- La répétition de certains comportements favorise une forme d’apprentissage, un certain type de


comportement, ce qui va générer un type particulier de fonctionnaires, selon Merton. Le fonctionnaire va
surinvestir dans la règle qui lui donne davantage de poids.
- L’adhésion à la règle comme un moyen devient une fin en soi, on déplace le but, la règle, la morale
du fonctionnaire, en oubliant le côté humain.
- L’obéissance aux règles conduit à un transfert des motivations du fonctionnaire qui passent de la
réalisation des objectifs à l’obéissance à la règle.
- Déplacement des buts c'est la personnalité bureaucratique. Il y a une situation nouvelle non prévue
par la règle, et le fonctionnaire n’arrive pas à agir sans règles. la bureaucratie génère des bureaucrates
bornés et déshumanisés.
- Les règles sont trop rigides et le mécanisme est générateur de ces dysfonctionnements
- La répétition renvoie au côté péjoratif du fonctionnaire (tatillon)
- Le fonctionnaire a tendance à se cacher derrière la règle

Comment faire quand la règle ne régisse pas tout, que fait-on en face de cas particuliers ?

2) Le mode de fonctionnement concret des organisations

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On peut distinguer 2 types de différences par rapport à ce que dit Merton.

a) l’organisation formelle : les aspects profitables à l’administration et l’organisation informelle

Les règles énoncent une organisation formelle et une organisation informelle peut s’en détacher. Pour
Merton, celle-là ne génère pas systématiquement de dysfonctionnements. Infléchissement par rapport à
Weber, en ce qui concerne le déplacement des buts, ces auteurs montrent qu’il peut s’agir de stratégies des
gens de l’administration ; s’ils obéissent à la règle, c’est qu’ils ont intérêt.

La sociologie des organisations a insisté sur la nécessité de prendre en compte les écarts qu’on peut
observer entre les règles et les pratiques.

Ces études ont permis de voir que l’administration est composée de grandes distinctions qui vont faire naitre
des relations entre eux, des relations de coopération, d’hostilités, d’opposition, de confrontation, de voir des
stratégies d’affirmation ou d’opposition à la règle. Elles peuvent alors d’une perfection à la règle. Cette
organisation informelle permet d’aller dans le sens d’une perfection, d’une amélioration du fonctionnement
concret de la règle.

Peter Blau, en 1955, dans « the dynamics of bureaucraty » s’intéresse à une agence fédérale chargée de
la répression des fraudes, et de cette étude, il en ressort que la nécessité de conformer leurs décisions à la
règle génère de l’anxiété, elle les oblige à consulter leurs supérieurs quand ils ont un doute concernant la
légitimité de leurs actions. Le supérieur hiérarchique a un dossier sur chacun des agents, les statistiques de
leurs erreurs, qui leur feront avancer ou reculer dans leur carrière. Les agents trouvent une solution en
marge de la marche formelle sur les décisions à rendre plutôt que de consulter le patron et la menace de
ralentissement, donc on la conforme et on met en place une procédure de conseil entre égaux hiérarchiques.
Cette organisation informelle est vectrice d’un meilleur fonctionnement de l’administration. L’organisation
informelle est donc en marge mais peut être génératrice d’un meilleur fonctionnement de l’administration.

 L’organisation informelle est positive sous certains points, contrairement à l’avis de Weber.

b) zones d’incertitudes et interactions stratégiques chez Michel Crozier

Dans « le phénomène bureaucratique », en 1963, Michel Crozier parle comme Merton, des
dysfonctionnements de l’administration,

- Raisonnement empirique et fondé sur les administrations spécifiques de Crozier, il aborde la question
de manière beaucoup plus équivoque.
- Crozier comme Merton s’éloigne de Weber et s’intéresse au sens dépréciatif du mot « bureaucratie »
qui contient de la lourdeur, de la lenteur, de la frustration que peuvent subir un certain nombre d’usagers.
- Ce n’est pas le processus de rationalisation qui intéresse Crozier, comme Weber. Il fait une étude
pathologique des organisations et s’intéresse à 2 d’entre elles :
• Le monopole de la SEITA
• L’agence comptable qui s’occupe des chèques postaux.
- Dans toute organisation, y compris celles où on cherche à encadrer le comportement des agents, on
a forcément des zones qui échappent à la règlementation malgré les efforts
- Crozier parle de zones d’incertitudes, qui ne sont pas encadrées par la règle, une marge de
manœuvre des acteurs, qui vont trouver des espaces de liberté.
- Ces marges de liberté permettent de trouver une marge d’autonomie que le fonctionnaire utilise de
manière stratégique pour se ménager une zone de pouvoir.
- La marge de liberté est utilisée comme une ressource de pouvoir par les agents, une forme
d’échange qui se met en place pour monnayer l’obéissance à un ordre ou le refuser
- La règle ne peut pas tout encadrer et donc l’ouvrière de la SEITA, se sert de cette zone d’incertitude
à leur service, l’ouvrier d’entretien prend une place stratégique. Donc les chefs d’atelier perdent de leur
pouvoir.

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Exemple de la rationalisation de l’organisation du service de santé au Québec, dans les années 90,
qui montre bien l’appropriation des zones d’incertitudes par les agents.

C'est une illustration de l’appropriation d’une zone de pouvoir non formelle.


- Les services sont hiérarchisés, centralisation de l’organisation de la santé par le ministère de la santé
dans les années 70,
- il y a une volonté de rationaliser les services de santé et les dépenses qui mènent à un
regroupement dans les services de santé,
- une volonté de normalisation sans se préoccuper du cas par cas. Cette normalisation va générer des
blocages par rapport aux médecins, aux usagers, donc ces acteurs doivent obéir à ces ordres.
- Or dans les faits, il y a des blocages, certains hôpitaux refusent la fusion. Ces blocages peuvent
perdurer à un tel point que les acteurs sociaux se servent des zones d’incertitude laissées par la règle. Par
exemple : le médecin a le monopole du diagnostic médical et des moyens à utiliser pour soigner, donc une
zone d’incertitude en ce qui concerne les examens, un pouvoir une marge de manœuvre par rapport aux
actes, aux examens, aux ministères, aux gestionnaires. Il y a une pénurie de médecins, donc on fait attention
pour qu’ils ne démissionnent pas.
- A côté des médecins, il y a une autre zone d’incertitudes : les administrateurs, les gestionnaires de
l’établissement n’appartiennent pas à cette hiérarchie. Ce sont aussi des citoyens, donc ils sont membres de
l’administration, administration qui est citoyenne. Les fonctionnaires peuvent troquer leur visage
d’administration pour faire un transfert au politique. Ils se transforment en citoyens si l’on considère que c'est
préjudiciable.
- Autre exemple, Crozier dans l’étude de la SEITA, la zone de pouvoir est liée aux compétences
techniques. Les inférieurs hiérarchiques retiennent les informations et ils se ménagent du pouvoir par rapport
aux supérieurs hiérarchiques.

Crozier et Friedberg : dans « l’acteur et le système »


Que Crozier appelle le système d’action concret :
- toutes les relations qui se mettent en place entre les individus et les groupes leur permettant de
résoudre les problèmes de manière souple et habituelle
- Le fonctionnement réel c’est cela d’après Crozier
- Ce déplacement des buts qui débouche sur un rituel, d’après Crozier n’est pas une conséquence
fortuite d’un système pensé au départ de manière efficace comme chez Weber.
- Cela permet d’aller plus loin que l’analyse de Merton, pour lui, l’attachement borné du fonctionnaire à
la règle est bête, mais Crozier y voit une stratégie, le fonctionnaire se protège des zones d’incertitudes
- Cette dysfonction correspond alors, selon Crozier à un comportement stratégique qui se met en place
un cercle vicieux bureaucratique. Il met en place l’existence d’un processus auto-accentué qui
s’autoalimente, l’administration est amenée à viser de plus en plus de règles.
• 1er temps : création de zones d’incertitudes par les règles qui génèrent des contradictions
• 2ème temps : les individus se saisissent de ces zones et essayent de les contrôler
• 3ème temps :en les contrôlant, se ménagent des zones de pouvoir à leur profit
• 4ème temps : s’il existe un ascendant sur les autres, cela génère des conflits
• 5ème temps : pour régler les conflits, création de plus de règles

Il y a donc une stratégie pour les acteurs, donc un intérêt particulier contrairement à l’objectif collectif. La
rigidité à une explication rationnelle, il y a des auteurs qui disent que l’administration n’est pas rationnelle de
type wébérien.

Crozier dit que dans ce cercle vicieux, à aucun moment, il n’y a recherche d’efficacité et l’intérêt de
l’organisation n’est pas recherché. La rigidité correspond à un comportement rationnel mais n’améliore pas la
rationalité de l’administration. Il y a des difficultés, dit Crozier à corriger les modes de fonctionnement.

Les critiques de l’idéaltype wébérien : une critique sur l’effectivité du modèle particulièrement dans les
années 80.

B) Remises en cause de l’efficacité du modèle idéal typique wébérien

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L’efficacité est envisagée à la fois, de l’intérieur que de l’extérieur de l’administration.
- A l’intérieur, le modèle wébérien, l’inefficacité du travail, est réputé
- Inefficacité de l’extérieur également
• Inefficacité du travail mais aussi de ce que produit l’administration
• Il y a donc un questionnement de la performance de l’administration, de sa capacité à
atteindre ses buts.
• Une réflexion sur les moyens
• Les moyens sont donnés mais donnent-ils des résultats. Ne peut-on pas atteindre les objectifs
en diminuant le coût du travail administratif ?
- L’idée d’un meilleur fonctionnement de l’administration émerge
• Avec un changement de l’organisation
• Avec un changement de philosophie et de mentalité
- Critiques alors sur la volonté de réforme.
- Des réflexions théoriques et concrètes vont se structurer dans les années 80 « new public
management », il s’agit de renouveler l’administration.

1) Les fondements du nouveau management public (néo-managérialisme)

Au cours des années 80-90, c’est le paradigme dominant en matière de réforme. Repose sur 2 éléments :
- une critique de base de la définition de la bureaucratie
- Le fonctionnement de l’administration gagnerait beaucoup des techniques managériales du secteur
privé

Ce courant se structure à partir d’influences multiples, de théories et des réformes sont inspirées :
- Influence des managers privés. Dans les pays scandinaves, on va réfléchir sur des réformes
- Influence de recettes de la manière publique élaborée et diffusée par des organismes internationaux
(l’OCDE)
- Influence de la banque mondiale dans les pays moins développés

Au-delà de la tryptique, le nouveau management pour envisager la manière de fonctionner de l’Etat.

L’émergence de ces réformes se nourrit de la remise en cause de l’Etat providence

Ces critiques de l’organisation comportent un volet sur la réduction des coûts de l’administration

Les compétences de l’Etat, trop étendues et l’idée c’est que l’Etat se concentre sur des compétences
restreintes et à externaliser les autres.

Les transferts aux collectivités territoriales ne sont pas suffisants. Il faut transférer également au secteur
privé

Tout cela dans un nouveau contexte économique, cela converge vers le courant néo-managérial

a) Les préconisations

On va essayer de voir ce que préconisent le courant néo-managérial et le modèle bureaucratique

Les remises en cause du modèle bureaucratique

- Dans le modèle bureaucratique, l’obéissance à la règle, la lourdeur, la lenteur et l’inefficacité. Pour


corriger tout cela, il faudrait donner de la souplesse, et donner davantage de marge de manœuvre
- Pour plus d’efficacité, il faut adapter la règle
- Une administration qui résout les problèmes qu’elle traite, se traduit par une gestion par les résultats
- On demande à l’administration, une gestion par les résultats, les performances et d’évaluer les
résultats, la LOLF, indicateurs de performance avec des budgets en fonction de projets et ces projets
évalués après réalisation.
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- La bonne administration doit primer sur la règle. Préoccupation centrale de l’usager au cœur du néo
management.
- Il y a une organisation hiérarchique (pyramidale) et elle est remise en cause par une volonté de
renforcement de l’autonomie des échelons inférieurs
- L’amélioration de l’administration passe par une plus grande adaptabilité
- Faire que l’administration soit plus souple va permettre plus d’autonomie et par contre les
performances seront évaluées. Si amélioration et souplesse, le fonctionnaire sera plus motivé
- Préconisation de mettre en place une séparation entre les fonctions de stratégies, de pilotage et les
fonctions de mise en œuvre, d’exécution
- Préconisation, également de sortir de la logique pyramidale intégrée par la déconcentration et la
décentralisation
- Définition claire des attributions et des règles à appliquer

Pas de fonctionnaires propriétaires de son poste. Les règles de recrutement et d’avancement reposent sur
des règles impersonnelles et là plusieurs types de remises en cause néo managériale :
• Recours au personnel contractuel plutôt que des fonctionnaires
• Ce qui permettra de diminuer les coûts
• Sera un moyen de changer les conjonctures
• Permettra une meilleure réactivité
- Recourir à du personnel contractuel apporte une nouvelle dynamique
• Personnel du secteur privé :
 personnes plus soucieuses de la qualité des prestations
 Personnes plus soucieuses sur les économies à réaliser
• De plus en plus de recrutements de contractuels
• L’avancement se fait par mérite plus que par ancienneté
• Indexation des rémunérations sur les résultats
• Individualiser l’intéressement
• Mise en concurrence entre les fonctionnaires
• Mise en concurrence entre les fonctionnaires et les agents du secteur privé
• Mise en concurrence avec le secteur privé

Les remises en cause de l’instrumentalité administrative

Remise en cause par la doctrine néo managériale, et la notion de réceptivité prend la place de
l’instrumentalité. Une administration réceptive fait l’effort d’aller détecter les besoins des administrés. Ce qui
instaure un face à face direct entre l’administré et l’administration
- La réceptivité est au cœur des réformes, et donne plus d’autonomie aux agents d’exécution
• Mise en œuvre car plus à même de savoir ce que souhaite l’administration et donc plus à
même de mettre en œuvre la satisfaction
• Cette autonomie laissée à ceux qui sont en contact avec le public, va permettre aux agents
d’adapter les orientations en fonction des besoins de la population
• Au sommet de la hiérarchie, il y a le ministre(administration centrale) qui donne l’impulsion
• La notion de réceptivité induit une communication directe entre l’administration centrale et les
usagers
• L’administration centrale est « l’instrument » du personnel politique

Les deux piliers de l’administration sont remis en forme par les nouvelles théories managériales. Ces
théories se sont répandues dans les pays démocratiques et en transition démocratique, au courant des
années 80-90.

b) La diffusion

Chaque Etat est appelé à mettre en place des réformes. Tous les pays ont subi un certain nombre
d’influences néo managériales. Ces réformes se sont imposées sur la base de 2 influences :

11
- L’influence des théories managériales

• ces théories qui prônent l’application de ces solutions du secteur privé au secteur public sont
antérieures aux années 70. Dès le début du 20ès, Henri Fayol ingénieur, dans plusieurs ouvrages évoque :
 la nécessité d’industrialiser le secteur public,
 la possibilité de désencombrer l’administration, en privatisant les activités ne relevant pas
d’activités régaliennes

• Les travaux de Fayol vont connaitre un grand succès aux Etats Unis et en Angleterre
• Les théories sur le néo management naissent dans les universités américaines,
• Les principes naissent dans des cercles particuliers,
• La diffusion de recette néo managériale est faite par les pouvoirs publics.

- L’influence d’instances internationales

• Dans les années 80/90, on a des instances supranationales ou transnationales qui vont diffuser des
standards de nouvelles gestions publiques avec des grandes réformes néo managériales
• L’OCDE, la BM jouent un rôle important. Des institutions européennes également
 développement de réseaux d’information, avec des solutions toutes faites qui auraient
vocation à s’adapter dans les pays déjà et en voie démocratique.
 L’OCDE, en son sein a un comité de gestion publique, le PUMA (public management
committee). En 1990, va rassembler deux fois par an les ministères de la fonction publique et discussion
pour les perspectives de réformes.
• La BM, va y participer en conditionnant son aide à des politiques de bonne gestion
• la diffusion de l’Union européenne est double :
 Informelle : diffusion dans les réunions informelles entre les représentants des ministères de la
fonction publique
 Normative : développement de standards de mise en concurrence des services publics

- La coïncidence des réformes de tous les pays du fait d’une même proposition qui leur est faite
- La formulation de doctrine néo managériale se fait aussi au niveau universitaire
- Les précurseurs ont servi d’exemples à d’autres pays, ce qui va faire émerger l’acceptation de ces
réformes

2) Exemples de réformes néo managériales


a) Un exemple précurseur en matière de réforme managériale le programme next-step en
Grande Bretagne

Campagne à vaste échelle par le gouvernement Thatcher et poursuivi par John Major.

Le programme « Improving Management governement, the next steps », est le rapport qui propose la
réforme.

Mise en œuvre d’un certain nombre de principes avec :


- Fragmentation des unités administratives
- Individualisation des responsabilités
- Eléments de mesure de performances
- Contrôle du résultat
- Gestion des ressources humaines calquée sur le secteur privé
- Mise en concurrence public/privé
- Culture du service à l’usager
- Diffusion d’un esprit de saine gestion publique

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Exemple particulier pour l’organisation ; une coupure entre les fonctions stratégiques et les fonctions de
gestion,
- Mise en place des agences exécutives, semi autonomes dans la fonction publique pour la mise en
œuvre d’une politique publique
• 140 agences en Grande Bretagne

- L’élément central pour la réforme néo managériale :


• recentrer l’Etat sur ses fonctions de base
• Evaluation des agences sur la conduite des politiques publique dont la mise en œuvre leur est
laissée
- Le problème en Grande Bretagne : transmettre, ce qui relevait de l’Etat aux agences, n’était pas
facile, mais ce n’est pas une remise en cause de l’Etat car un accord est définit entre l’Etat et l’agence, il tient
compte :
• Des compétences de l’agence
• Les objectifs en termes de missions et moyens financiers par l’Etat
• Le ministre fixe les critères de performance dans ce document cadre et examen tous les 5 ans
pour savoir si les critères sont réalisés pour maintenir l’agence dans ces activités

- Le directeur à la tête de chaque agence a une plus grande autonomie que les chefs de service de
l’administration centrale. Ils ont :
• Une autonomie financière
• Une autonomie de gestion des ressources humaines
• Une autonomie des stratégies dans leur application
- Le directeur est recruté à durée déterminée et peut être remercié :
• A une responsabilité par rapport aux résultats de l’agence
• Rémunération en fonction des résultats, des performances (jusqu’à ¼ de sa rémunération)
• Indifférence du secteur de recrutement du directeur d’agence (public ou privé)

- Les réformes néo managériales en Grande Bretagne


• Les mécanismes de concurrence sont préférables aux mécanismes traditionnels générateurs
d’inefficacité et profitables à l’action publique
• Mise en place d’un certain nombre d’externalisations avec sous-traitance au secteur privé
• Possibilité de privatisation :
 Gestion des logements sociaux
 Services publics (impulsée par l’UE)

Réformes profondes en Grande Bretagne :


- Mettent l’accent sur les réformes managériales
- Constituent une attaque du modèle bureaucratique

b) L’exemple français

Le meilleur exemple, c’est la LOLF, la France est restée en marge de ces réformes, en 1980, on a des
réflexions sur le fonctionnement du service public, mais pas de remise en cause de l’Etat. Vers 1990,
demande de plus de modernisation, de renouveau avec des auteurs tels Philippe Béres, Mauges, qui
expliquent que de passer de modernisation à réforme de l’Etat n’est pas un changement sémantique mais
bien une réforme néo managériale.
- On a des plans de réformes plus inspirés par des techniques néo managériales
• Audit de performances
• Contractualisation

- Décentralisation et externalisations également


- Le porte feuille de la réforme était le ministère de la fonction publique et les réformes néo
managériales vont se faire par le ministère du budget
• Rationalisation des coûts
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• Recherche de performances

- Fusion des ministères concernés : fonction publique, budget et réforme de l’Etat


• Le symbole de la réforme : la LOLF adoptée en août 2001 avec :
 Introduction de la performance dans la procédure budgétaire
 Philosophie générale de la LOLF : substitue une logique de moyens à une logique de
résultats. Ce sont des résultats prédéfinis avec :
• La définition d’objectifs
• Engagement sur des résultats à travers le projet annuel de performances
• Evaluation des résultats avec un rapport annuel des résultats

Pour la définition d’objectifs

- C’est la pierre angulaire de la réforme qui va permettre d’évaluer les politiques publiques : définir des
objectifs et les évaluer en termes de résultat
- Les crédits ne sont plus votés de la même manière. Ce qui va permettre aux décideurs de réfléchir
aux objectifs et ensuite les évaluer par rapport aux résultats
- Les missions peuvent relever de plusieurs ministères.
- Une particularité de la LOLF : les responsables de programmes vont allouer le budget obtenu dans
différents titres, ce qui leur confère une autonomie managériale. On parle de fongibilité, il n’y a pas de crédits
fixes.
- Engagement sur les performances qui doivent être atteintes : objectifs clairs qui vont donner une plus
grande efficacité

Engagement sur des résultats à travers le projet annuel de performances

La LOLF prévoit que chaque programme doit être accompagné d’un projet :
- Détail des objectifs
- Détail des coûts
- Précision des objectifs en terme d’efficacité

3 types d’efficacité définis par la LOLF :


- Du point de vue du citoyen
Efficacité socio-économique, il faut mesurer le résultat des politiques publiques sur les citoyens.
- Le point de vue de l’usager : sur la qualité du service rendu
- Le point de vue du contribuable : efficacité de gestion, à moindre coût pour le contribuable

Définition des résultats attendus donc, pour les années à venir et définition en fonction d’indicateurs précis.

Evaluation des résultats avec un rapport annuel des résultats

L’évaluation des résultats avec des rapports annuels de performances. Permettent de voir les écarts entre
les objectifs prévus et, ce qui est intervenu.
- Moyen pour le Parlement d’évaluer l’action gouvernementale. Permet plus de transparence
- Les rapports sont rendus publics et peuvent être lus par tout le monde
- Parallèle avec la Grande Bretagne :
• réforme sur la structure avec l’idée que cela va aboutir à une réforme sur l’action
• avec la LOLF réforme sur l’action avec l’idée que cela va aboutir à une réforme sur la structure
- Avec la LOLF, on commence à penser à un management public (réforme de l’Etat)
- Management dans d’autres processus de réformes avec la RGPP (Révision générale des politiques
publiques)
- Externalisations
• Ex. : parc automobile de l’Etat
• Garde des bases de la défense

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3) Les limites d’une telle remise en cause

Toutes ces réformes néo managériales, ont une philosophie : c’est une attaque en règle contre la
bureaucratie traditionnelle
- C’est une demande de diminution de l’intervention de l’Etat
- On peut penser que les méthodes du secteur privé donnent de meilleurs résultats, mais quand c’est
appliqué au secteur public, donnent deux résultats :
• 1er type : in put en out put = réalisation
• 2ème type : out put en out come = impact concret pour le citoyen. L’action de l’administration,
qui par ses réalisations, va transformer l’environnement social et satisfaire les besoins sociaux.

- L’objectif ultime pour l’administration, c’est l’impact sur la population.


- Le but également c’est d’améliorer les moyens
- Amélioration de la productivité par les chiffres
- Les critiques adressées par les réformes néo managériales à la bureaucratie traditionnelle, c’est la
préoccupation de répondre aux indicateurs (chiffres) comme pour l’obéissance à la règle sans se préoccuper
de l’impact sur la population, donc le problème reste le même
- De manière générale la préoccupation des réformes néo managériales, c’est d’améliorer la
transformation des moyens en efficacité
• Pour éviter le gaspillage des fonds publics
• Les réalisations doivent avoir un impact bénéfique sur la population
- Une autre limite, c’est la performance effective atteinte par ces réformes, c’est le facteur soumission
• La manière dont on transfère les missions publiques vers le secteur privé. Ex. : rails et
réseaux ferrés français
- Tout dépend d’où et de comment sont appliquées ces réformes
• Suivant les pays
• Suivant les rapports de force
• Le contexte idéologique
• Les enjeux
• Les circonstances
L’idée que le marché est meilleur que le service public, a conduit aux réformes et a mis fin à l’Etat
providence, alors que l’idée avancée était une recherche d’efficacité.

 L’idée des réformes en France, c’est le meilleur fonctionnement de l’administration.


 Recentrer l’Etat central sur un noyau dur se traduisant par la déconcentration et non sur la
privatisation
 Même si l’inspiration est commune, on voit que les adaptations dans les contextes nationaux sont
différentes. Les critiques également ont été différentes

- Est-ce que les recettes de bonnes gestions administratives prônées par l’OCDE sont de bonnes
recettes ?
- Après une phase de critiques, il y a un regain d’intérêt pour l’organisation bureaucratique
• Par rapport au clientélisme des organisations internationales et la réponse, c’est construire
une gestion publique autonome, professionnalisée
• Construire l’administration bureaucratique, comme décrit par Weber pour empêcher le
clientélisme
- Autre limite, on se réfère aux travaux de Crozier :
• Développement à côté de la règle des modes de fonctionnement informels, du fonctionnement
informel aussi
 Il faut d’abord convaincre les fonctionnaires pour qu’ils adhèrent au changement
 Mouvement amorcé à partir des années 80, avec la circulaire Renouveau de Michel
Rocard, logique de responsabilité. L’idée c’est d’associer les agents à la réforme au lieu d’imposer par la
voie hiérarchique. La méthode, c’est de transformer les mentalités mais pas de produire des textes
- En France, les réformes sont inspirées du travail de Michel Crozier.

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- Dans des pays comme la Grande Bretagne ou les USA ces réformes sont faites dans un contexte
libéral avec des dirigeants proches du milieu des affaires et hostiles aux syndicats.
- En France, aux Pays Bas, ce sont des coalitions d’hommes politiques, d’experts, de hauts
fonctionnaires, des intellectuels tels Crozier.
• Dernière limite des réformes néo managériales, les modalités du principe de réceptivité
peuvent poser problème en court circuitant le filtre politique.
• La démocratie représentative : le rapport entre le peuple et le pouvoir
 C’est donner aux représentants capacité d’agir, de gouverner dans le sens de l’intérêt
général pendant la durée du mandat. C’est un mandat représentatif
 Le mandat impératif, le peuple donne des ordres aux représentants
• Pendant le mandat représentatif, les élus ne rendent compte qu’à la fin du mandat, ils ne
subissent pas de pression, le peuple n’impose pas sa volonté. L’élection permet l’agrégation de toutes les
volontés individuelles.
• Pour le passage de l’instrumentalité (légitimité des élections) à la réceptivité prônée par les
réformes néo managériales pour améliorer le fonctionnement de l’administration.
 L’administration doit être à l’écoute de l’usager mais pas seulement aux ordres du
politique. Les usagers utilisent l’administration, donc plus à même de connaitre les problèmes de
l’administration. Il faut donc être réceptif à leur avis.
- Cette logique entre en conflit dès lors qu’il y a opposition entre réceptivité et instrumentalité
 Question : doit-on faire entrer les avis de l’usager pour faire évoluer l’administration ?
 Les choix collectifs se manifestent par les élus et donc l’addition d’avis n’est pas un chois collectif
 On privilégie l’instrumentalité plus que la réceptivité. L’idée c’est que l’on n’administre pas que pour
l’usager.

- Autre aspect, la notion de réceptivité peut être utilisée par les élus pour se défausser de leur
responsabilité
• Pour faire pression sur les services administratifs pour accroitre ces services vers l’idée de
réforme

- Certains observateurs pensent que cela pose problème, c’est que le politique peut ne pas endosser
la responsabilité de la réforme, disent que c’est demandé par les usagers. Donc ceux qui disent que l’on
rend au peuple ce que l’on a pris d’un côté au peuple, n’est pas vrai, car il y a possibilité d’instrumentaliser
les résultats ou invoquer des soi disants résultats.
- Si l’on demandait aux citoyens, peut être qu’il n’y aurait pas de réforme
• Les élus font les réformes, disent que c’était obligatoire : forme de dessaisissement du peuple
• logiques de comportement différent :
 Mécanisme de l’agrégation activé par le citoyen (partie prenante de souveraineté)
 Logique de l’usager du service public, espèce de consommateur individuel non soumis
au mécanisme d’agrégation
- Est-ce dangereux que logique de consommateur prenne le pas sur la logique du citoyen ?
 Les limites ne sont pas anecdotiques car les réformes mises en place sont des réformes profondes
pour les changements de l’administration
 Ces limites ne doivent pas avoir pour conséquences le rejet des transformations car elles sont utiles,
examinées au cas par cas

Chapitre 2 : LE TRAVAIL ADMINISTRATIF

- Autour de quels principes ?


- Comment se manifestent-ils ?

I) LE PRINCIPE HIERARCHIQUE

- Un des principaux aspects est une forme de hiérarchisation des emplois, doublée d’une hiérarchie de
commandement.

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A) Le mode de fonctionnement classique

1) Les justifications

⇒ Ce principe se justifie d’un point de vue organisationnel. Dès lors que l’organisation atteint une
certaine taille, on voit apparaître une division des tâches, des types de décisions particulières à prendre :
• Evolution normale du principe hiérarchique, pour que l’ensemble fonctionne de façon unifiée,
• Aspect cohésif important pour l’organisation administrative

⇒ Du point de vue du travail quotidien, cela se traduit par une subordination par strates et à chaque
échelon va correspondre des compétences définies par le niveau supérieur.
• Le fonctionnaire doit obéissance à son supérieur hiérarchique

- La hiérarchie bureaucratique permet d’assurer une autre hiérarchie au cœur de l’Etat : la hiérarchie
des normes.
• La subordination facilite la conformation à la règle

- La hiérarchie permet l’instrumentalité administrative


• Permet le relais des ordres du politique jusqu’au niveau le plus bas

 Le principe de subordination pyramidale permet la diffusion de l’Autorité du sommet jusqu’au niveau


inférieur
 Permet également une remontée d’information
 Double mouvement, descendant et ascendant, l’ensemble de l’administration comme un bloc unifié,
cohérent.

2) Les manifestations

Au niveau de l’Etat central, on a des administrations centrales soumises et des services extérieurs assurant
le relais et soumis eux aussi à la hiérarchie.

a) L’administration centrale

Dans tous les pays, on a une juxtaposition de petites pyramides prenant en charge par les différents
ministères, un domaine propre.
- S’est imposé une spécialisation thématique, car chaque partie du territoire est différent
- Le découpage est lié à l’ampleur des taches. Ce qui se traduit par la multiplication des structures
administratives

L’organisation gouvernementale
- Pour la première fois en 1791 et reprend le principe des grands ministères de L’Ancien Régime.
- 6 grands ministères :
• La justice
• L’intérieur
• Les finances (contribution et revenus publics)
• La guerre
• La marine et les colonies
• Affaires étrangères

- En 1914, apparition de 6 nouveaux ministères, donc 12 au total, issus du démembrement du


ministère de l’intérieur :
• Instruction publique
• Travaux publics
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• Travail
• Agriculture
• Apparition du ministère de la prévoyance sociale avec intervention de l’Etat

- Evolution en 1968, avec 38 membres au gouvernement dont 18 ministres et 20 secrétaires d’Etat


- En 1975 il y a 43 sous Chirac,
- En 1981 sous Mauroy, 51 membres
- A partir de cela, on aura des équipes ministérielles très vastes. Aujourd’hui, tourne autour d’environ 30
membres.
- la possibilité de ministère est favorisée en France, car il n’y a pas de règles fixant le nombre
• Pas de nomenclature obligatoire et quand les gouvernements sont libres, il y a inflation ministérielle
• En 1920, tentative de loi pour limiter le nombre de ministères mais abrogée.
• Aujourd’hui, c’est la volonté du président de la république et du premier ministre pour la création de
ministères.

Pour les Etats Unis, il y a une très forte stabilité dans la création des départements, et la procédure est très
lourde car il faut passer par la procédure législative.
- Aujourd’hui 15 départements aux USA, comme la tâche est lourde, nombre de ministères assez
faible.
• 6 nouveaux depuis 1963
• Dernier ministère en date ; en 2002, de sécurité intérieure, suite aux évènements de 2001
- La création du ministère va dépendre du caractère extensif de l’intervention étatique
• Evocation des départements et territoires qui ont leur ministère : particularité historique qui
génère des ministères spécifiques
• Des besoins nouveaux se font jour comme la protection de l’environnement et donc prise en
compte par l’Etat de transformations sociales par des accompagnements spécifiques

 L’administration centrale se trouve à Paris. Tous ces ministères sont organisés de façon pyramidale,
à la tête de chaque ministère se trouve le ministre au sommet de la hiérarchie avec 2 visages :
• Homme politique
• Chef de service
 Les 2, combinés assurent l’instrumentalité. Le ministre a un rôle d’interface et est
soumis à la solidarité ministérielle. En tant que chef de l’administration, il défend les intérêts corporatifs
 En tant que chef, il est à la tête de la hiérarchie et il a des directions qui lui sont
subordonnées. Une organisation stratifiée et le ministre est le chef hiérarchique de tous ces services.

b) Les relais extérieurs

La déconcentration :
- Réformes qui ont des objectifs communs, elle permet de recentrer l’Etat, sur des fonctions
d’impulsion politique,
- il s’agit de recentrer l’administration centrale sur un rôle de définition des stratégies, au plus près des
déconcentrés.
- On garde l’organisation hiérarchique ce qui n’est pas le cas actuel pour la décentralisation. Cela
permet d’affirmer les grandes orientations du ministère grâce au service déconcentré.

- Il y a une pyramide hiérarchique : (loi ATR) Territoire, régional, départemental, arrondissement ; une
subdivision du département et de la sous préfecture.

c) Les variantes nationales

Les Etats européens sont placés sur l’ensemble du territoire dans un rapport hiérarchique par rapport à
l’administration centrale. Traditionnellement il y a une forte décentralisation, une représentation de l’Etat très
déconcentrée.

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- Il y a une mise en place par les autorités locales, par exemple, le self-government, en matière de politique
d’enseignement, d’actions sociales par les autorités donc une compétence beaucoup plus étendue. Du
ministère aux services déconcentrés, à l’autorité de la loi.

En Grande Bretagne et en Allemagne c'est différent.


- Le länder, en Allemagne, est une entité fédérée chargée de mettre en œuvre la législation prise au
niveau fédéral ; donc ce n’est pas un relais, mais au contraire une autorité politique.
- Il y a une marge d’autonomie plus forte en Allemagne du fédéral aux fédérés (länder).
- Il y a certes une autonomie, mais un contrôle des politiques, donc une forme de hiérarchie cachée.
- En Grande Bretagne, la marge d’autonomie est assez faible, mise en œuvre faible aussi.
- Il y a une forte différence entre les Etats Unis (autonomie de la part des entités fédérées),
l’essentiel des fonctionnaires est employé dans des services extérieurs, une fonction publique qui exerce ses
fonctions au niveau des Etats fédérés. L’essentiel des taches administratives ne sont faites ni par les
services centraux, ni par les fédérés. Il n'y a pas d’interférences ni de principes hiérarchiques.

En Grande Bretagne : l’autorité locale doit mettre en œuvre la politique nationale.

En Allemagne : on doit mettre en œuvre la politique nationale du niveau fédéral au niveau des fédérés. Une
forme d’autonomie. Mais il y a un contrôle de la mise en œuvre par le parlement, même si ce n’est pas un
support hiérarchique direct

B) Les amendements
1) Des agencements institutionnels dérogatoires au principe hiérarchique

Des structures administratives se développent pour déroger au principe hiérarchique

a) La coordination interministérielle

Le ministère est spécifique, il y a une création de problèmes.


- Créer plus de ministères permet de prendre en charge plus de tâches, mais peuvent aussi nuire à la
cohésion interministérielle.

Il y a deux types de réponses :


• La rationalisation de l’organisation gouvernementale, c'est-à-dire mettre un terme au nombre
important de ministère et de restructurations
• La mise en place de regroupement de grand secteur d’activité, l’environnement, l’équipement, le
transport, la sécurité autoroutière et l’énergie qui mènent à une plus grande coordination

Comment arrive-t-on à diminuer le nombre de ministère ?

La réduction est superficielle, cela peut paraitre assez artificiel.


Cas de l’environnement : la charge ministérielle est lourde et un ministre ne pouvait tout prendre en
charge, d’où la multiplication de ministères concernés. Ces ministres sont encadrés, il y a un ministre porte-
parole de leurs intérêts au niveau national.

Il faut mettre en place des structures capables d’assurer une coordination entre l’ensemble des ministres. le
premier ministre est chargé d’arbitrer, d’apporter à chacun des ministères, une cohérence, en définition des
grandes orientations, s’il y a divergence, il va trancher.

Durant les réunions interministérielles, on va trancher dans un sens ou dans un autre.


- Au-delà de ces réunions ponctuelles, il existe des structures plus stables : le comité interministériel
qui prend en charge la politique dans un domaine, et c'est permanent.
- Par exemple comité interministériel de la sécurité routière. La lutte contre l’insécurité routière avec
Fillon, Hirsch, Estrosi, Barnier, Bachelot, on réunit donc les différents secteurs d’activité, pour une
meilleure cohérence.

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b) Le cabinet ministériel

- Ces autres types de structures peuvent prendre en charge, une certaine part de mission et échappe à
la hiérarchie.
- C’est une structure intermédiaire entre le premier ministre et les fonctionnaires du ministère
- En France, c’est une sorte de régime dérogatoire
- Dans les autres pays, cela n’existe pas dans la mesure où quand le ministre arrive, il choisit
librement. Il peut nommer d’autres fonctionnaires à la tête des responsabilités. Il peut faire des nominations
politiques.
- Cette singularité française est apparue très tôt, et le rôle des collaborateurs s’est de plus en plus
accru. Ils ont un rôle triple :
• Secrétariat : gestion de l’agenda du ministre
• Politique : assure une fonction d’Etat major. Aide le ministre à faire ses choix en matière
politique et assistance dans la prise de décision
• Administratif : rôle de coordination traditionnelle entre les cabinets des ministères mais aussi à
l’intérieur des ministères, coordination des différents services.
- De plus, une dilution des responsabilités apparaît, il existe, mais n’est pas inscrit dans le principe
hiérarchique. Où se place t-il par rapport aux directeurs ?
- Le cabinet formerait un écran entre le ministre et son administration
- On craint que ce rôle central du cabinet n’entraîne des vues politiques à court terme.

 Il faudrait donc, réduire l’influence des cabinets ministériels, pour favoriser des relations directes.
 Il faut refonder le cabinet de son rôle politique et de secrétariat et pas dans un rôle administratif.

Il y a aussi une critique quand à l’accroissement de ces cabinets.


- Accroissement numérique du personnel. Impressionnant
- Plus le cabinet a de l’influence et plus il y a de personnel. Recruté parmi les hauts fonctionnaires.
- La loi fixe un nombre de 30 collaborateurs environ pour une certaine structure. Un cabinet doit être
composé de 10 pour un ministre, 7 pour une secrétaire d’Etat mais le chiffre est souvent dépassé.
• Par exemple le gouvernement Pinay 268 membres en 1952,
• le gouvernement Chirac en 1986, 369 membres,
• accroissement, avec le gvt Fillon en 2007, 537 membres
- Il faut rémunérer tous ces membres, il peut y avoir des enveloppes sur lesquelles il n'y a aucun
contrôle public.
- Dans l’ensemble on recrute des membres parmi les membres de la fonction publique et il n’y aura
pas de salaires à budgéter.
- L’administration d’origine paie même si on donne des indemnités supplémentaires et
complémentaires.
- Une critique apparaît, la politisation des fonctionnaires, les hauts fonctionnaires sont des
technocrates et doivent avoir une vision technique dans la mise en place des politiques publiques. Quand le
gvt change, ils retournent à leurs fonctions administratives
- Beaucoup de députés, de ministres, et même les Présidents de la République ont été des
fonctionnaires. Les cabinets ministériels sont en dehors du pouvoir hiérarchique,

c) Les administrations de mission

- Structures crées en parallèle des ministères ayant pour but d’impulser une politique. Ex. DATA pour
une politique d’aménagement harmonisée.
- Elles sont créées pour s’affranchir de la rigidité et de la soumission au principe hiérarchique
- L’administration de mission possède une structure ad hoc pour remplir un objectif précis, ayant un
fondement plus simple, on l’oppose à l’administration de gestion,
- En 1956 par Edgar Pisani, établit la distinction entre administration de mission et administration de
gestion

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- L’exemple a été donné par les Tennessee Valley Authority, aux USA, pour dynamiser la région du
Tennessee, en 1933, dans le cadre du New Deal, il faut remettre l’économie sur pied, l’écologie de la région,
revoir la politique agricole, on crée donc une administration qui avait en charge de nombreuses taches,
• politique de l’emploi pour relancer l’économie.
• L’instrument de planification du développement économique est mis en place dans divers
secteurs et une structure est créée de manière ad hoc sans recourir à l’administration.

Qu'est ce qu’une administration de mission ?

⇒ Ex. donné par Pisani. Définition de l’administration de mission comme :


«Légère, mouvante, adaptée à un public, à un temps et à un lieu » par contraste avec l’administration de
gestion « formaliste, peu évolutive, et repliée sur elle-même ».
- Elles permettent de redynamiser l’administration. Elles sont :
• Spécialisées, dans la réflexion sur un problème particulier : Si un projet nouveau apparaît
cette administration sera chargée de prendre cela en charge.
- En France, on a l’équivalent de ce que Roosevelt a mis en œuvre, le commissariat général au plan.
C’est le premier exemple d’administration de mission créé en 1946, chargé de la planification économique,
social, de la France.
- L’équipe est légère : un commissaire (Jean Monnet), un recrutement sans considération d’ordre
hiérarchique de manière discrétionnaire, assisté de quelques chargés de mission.
- Mise en place d’une concertation très étroite avec le monde social, les syndicats, avec les partenaires
socioprofessionnels de l’Etat.

Aujourd’hui, il y a une planification globale du développement économique de manière interministérielle


- Après 1946, développement de la planification sectorielle et au fil du temps on a développé une
planification plus horizontale, qui définit des objectifs pour l’ensemble des structures.
- On voit se développer beaucoup d’administrations de ce type, la DATAR (délégation pour
l’aménagement du territoire et pour l’action régionale) créée sous De Gaule en 1963, pour un
développement harmonieux du territoire français et un rééquilibrage de l’espace régional,
- Aujourd’hui, on ne parle plus d’administration de mission mais d’agences. Cependant, au fil du temps,
il y a eu :
• Augmentation du nombre
• Complexification des plans
• Obsoletation,
- Le rôle de cette administration de mission a évolué dans la fonction d’expertise, pour aider le politique
à prendre des décisions. Cette évolution est consacrée par la transformation de l’institution : centre
d’analyse stratégique mise en place après le commissariat au plan qui éclaire l’orientation politique en
faisant des colloques, en produisant des articles.
- Des orientations de long terme au niveau communautaire sont fixées
- la DATAR existe depuis 1963, et elle est toujours d’actualité aujourd’hui. Ces administrations ont
tendance à se perdre elles aussi.
- Le caractère innovant de l’administration de mission de manière générale est remis en cause pour
l’ensemble des structures
- La multiplication des structures a créé des problèmes de coordination, la capacité d’impulsion est
diminuée par la multitude de structures
- Ces structures sont temporaire mais s’enracinent dans la durée : DATAR
- Les différences de style s’estompent et se rebureaucratise. Elle devient une administration de
gestion : Agence de l’environnement. Malgré tout cela, il subsiste certaines originalités.
- Nomination des chargés de mission, hors de la hiérarchie
- La vocation de ces structures subsiste. Elles dérogent tout de même au principe hiérarchique.

d) Les agences

Elles ont en charge, un thème particulier. En France, ce système existe aussi, il y a une multiplication de ces
agences dans les années 90, notamment dans le domaine de la santé où des crises sanitaires. Ex. : vache
folle, sang contaminé, ANAP. Ces agences se rapprochent des administrations de mission mais :
21
• elles ont une personnalité juridique distincte de celle de l’Etat
• pas de vocation interministérielle
Il y a vraiment une logique néo managériale de ces créations :
- Séparation d’impulsion et gestion
- De plus, les usagers sont rapprochés de l’administration
- Ces agences sont autonomes et échappent à l’administration hiérarchique mais reproduisent
l’organisation hiérarchique de l’administration

 Cependant, d’avantage de procédures vont être créées pour suivre l’évolution des agences mais cela
implique un manque de dynamisme
 De plus, la création de ses agences complexifie la prise de décision donc, opacité des prises de
décision pour les citoyens

e) La décentralisation

Nouvelle répartition du travail entre l’administration étatique et les entités administratives. Elle peut être
considérée comme une forme de contournement au principe hiérarchique traditionnel.
- Aménagement du principe hiérarchique intervenu à partir des lois Deferre de 1982-1983.
- Affranchissement des collectivités territoriales de la tutelle administrative et financière mais un
principe de libre administration, budget propre.
- Pleine autonomie sous réserve d’un contrôle de légalité des actes donc suppression du contrôle
d’opportunité
- Loi Raffarin de 2003 (acte2) constitutionnalisation du principe de subsidiarité entre l’Etat et les
collectivités territoriales
- De nombreux domaines et vont désormais échapper au principe hiérarchique de l’Etat

2) Le jeu des rapports de force hors hiérarchie

a) Des rapports de force interministériels

- Il y a des rapports de force entre les différents ministères


- Certains ont plus de chance d’imposer leur vue
- Il y a une espèce de hiérarchie officieuse

En France, il y a des ministres beaucoup plus influents que d’autres. Le ministre du budget peut d’avantage
s’imposer. C’est peut être la marque de la volonté de diminuer l’influence du ministre de l’économie qui
prévalait sur tous les autres.
- Il a une position dominante car il contrôle des flux financiers et prépare le budget de la nation
• De part ses compétences et même en l’absence de hiérarchie, il a un rôle de supervision
• Il est le maitre des crédits
- Chaque année « les ministères dépensiers » vont devoir engager des discussions avec le ministère
du budget
- A partir de témoignage de fonctionnaires, on remarque la véritable attitude du « caissier qui défend
son poste », il fait tout pour se placer dans une position vertueuse avec des petites humiliations
 C’est sur ces petits détails que l’on remarque le véritable fondement de l’administration
 Ce pouvoir peut influer dans les affaires traitées par les autres ministères

- A ce titre, même si le ministre du budget n’est pas placé au dessus des autres ministères, il y a une
distinction hiérarchique en tant que telle.
- Arbitrage du premier ministre, entre les budgets qui vont être alloués à chaque ministère, dans
l’ensemble c'est quand même le ministère en charge du budget qui est placé dans une situation qui lui donne
une forme de supériorité.
- Le ministère du budget est un ministère d’arbitrage qui décide des fonds à allouer à chaque ministère.

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Il y a également une hiérarchie entre ancien ministre et nouveau. Les directions à l’intérieur d’un même
ministère peuvent avoir un poids plus conséquent. Plus une direction va comporter de fonctionnaires, plus
cette direction va avoir du poids. Certaines directions vont avoir de l’influence au-delà de son ministre.
- Les ministres anciens ont beaucoup plus de temps pour se structurer et auront beaucoup plus de
poids
- La vision harmonieuse de l’administration ne reflète pas la pratique.
- les rapports de force tiennent à la cohabitation des ministères,
- Chaque direction va avoir tendance à renforcer son autonomie,
- Les nouveaux ministres ont du mal à s’imposer. Ministre de l’environnement et les administrations
plus anciennes sont de plus en plus hostiles.
- Le nouveau ministère va devoir se placer dans une situation délicate de justifier ses actions face aux
anciens ministères,
- Les hiérarchies ministérielles dépendent aussi des choix politiques. Selon les choix
gouvernementaux, les ministres vont avoir plus ou moins de poids.
- La demande des citoyens peut aussi avoir une influence. Introduction du développement durable,
ministre de l’écologie apparait.

b) Les rapports de force intra ministériels

- A l’intérieur d’un même ministère, différentes catégories de fonctionnaires cohabitent et vont


s’affronter pour avoir un rôle prépondérant en dehors du principe hiérarchique
La concurrence entre spécialistes et généralistes (fonctionnaires)

 D’un côté, les emplois de généralistes, tenus par les fonctionnaires de fonction générale. Existe
dans tous les pays mais en France prend un caractère particulier.
- Recrutés sur la base de formation littéraire, en Grande Bretagne, ce qui permettait d’avoir des
fonctionnaires ayant des capacités de raisonnement poussé. Pas de compétences spéciales
- Au début des années 70, 4% seulement des fonctionnaires britanniques avait reçu une formation
juridique et la majorité une formation littéraire.
- En France et en l’Allemagne, on recrute plus les juristes. Donc il faut une formation en droit
administratif et en droit plus généralement,

 D’un autre côté, il y a les emplois de spécialistes, chargés des rapports avec les usagers.
- Ont une formation spécifique en rapport avec des usagers spécifiques d’administrations
spécifiques. Collège, lycée, université des fonctionnaires avec une formation qui leur permet d’enseigner.
- Le deuxième type qui nous intéresse ici, dans les hiérarchies informelles, il y a aussi des spécialistes
qui exercent dans les administrations centrales qui vont apporter leurs compétences d’ordre technique,
Cela permet d’apporter une expertise, ils disposent d’un pouvoir important et de leur ancienneté à ce niveau.
• Ils apportent une compétence technique particulière aux administrations centrales. Ex. :
ingénieurs

La cohabitation entre ces deux types de fonctionnaires est loin d’être facile. Tensions, conflits.
• Une concurrence notamment pour les postes de direction, disputée entre les fonctionnaires
généralistes et les fonctionnaires spécialistes.
• Concurrence entre généralistes, qui estiment avoir vocation à ces fonctions de direction, et
spécialistes qui estiment que leurs compétences techniques et administratives leur permettent d’avoir des
fonctions des directions.

La compétition entre les grands corps de l’Etat :

L’administration se décompose sous forme des corps (même métier, même qualification, même formation,
même perspective de carrière). Le corps administratif regroupe donc ces différentes caractéristiques.
- Il y avait 1500 corps dans les années 90
- 70% de fonctionnaires appartenait à 27 corps,
- 340 000 professeurs des écoles
- 300 personnes aux corps d’Etat.
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Ces corps ont tendance à coloniser et à investir les appareils administratifs qui ont en charge la gestion de
leurs corps.
Il faut introduire une distinction, entre les corps de manière générale, et les grands corps de l’Etat, et la haute
fonction publique.
Les grands corps de l’Etat sont les postes choisis. Ce sont les choix, faits par les fonctionnaires, les élèves
qui sortent des grandes écoles, du haut du classement qui font qu’un corps de l’Etat va du coup être
considéré comme grand corps de l’Etat, par exemple l’ENA pour les fonctionnaires généralistes, donc
administratif et Polytechnique pour les spécialistes, donc technique.
Grands corps de l’Etat, pour la Cour des comptes, et l’inspection générale des finances, chargés du contrôle
financier et juridictionnel (Conseil d’Etat), qui se retrouvent à la tête de la plupart des administrations de
l’Etat, et on rajoute parfois le corps préfectoral.

 Ce sont des corps anciens, concomitant avec la structure de l’Etat, avec une grande autonomie dans
leur gestion, interne, de recrutement, de leur zone d’influence, une grande zone de gestion, avec une forme
de solidarité entre les fonctionnaires qui sont membres de ces grands corps.
 On assiste à un nombre réduit de fonctionnaires et cette rareté leur donne une forme de prestige. La
difficulté à accéder aux corps, et surtout une très forte mobilité des fonctionnaires de ces grands corps de
l’Etat. C'est la caractéristique qui les diffère des autres corps de l’Etat.

II) LE PERSONNEL ADMINISTRATIF

Ce sont ceux qui font le travail quotidien de l’administration. La structuration de l’affirmation du modèle
bureaucratique et de l’Etat providence a généré le nombre de personnel travaillant dans l’administration.
- Personnel public et privé
- Différents niveaux d’administration
Tous ces éléments différents font que le ratio des pays occidentaux = à un agent administratif pour 15
administrés.
Après les nombres, qu’est-ce qui les caractérise ? Quels sont les critères pour leur choix ?

A) Le mode de fonctionnement classique

2 caractéristiques principales qui régissent le statut et le rôle du personnel administratif, qui se sont mises en
place au cours de l’histoire.
- La professionnalisation
- La neutralisation politique (cloisonnement étanche de la sphère administrative et politique)

1) La professionnalisation

L’apparition progressive de la bureaucratie de l’Etat moderne s’est caractérisée par l’autonomisation et la


professionnalisation
- Personnel à plein temps : rémunéré de façon essentiellement fixe
- Un personnel qui poursuit une carrière au sein de l’administration
- Personnel recruté sur la base de critères impersonnels
• Ces critères mettent en avant les aptitudes
• Ils sont objectifs, ex. : concours avec seulement la capacité à concourir
- Personnel formé dans des écoles mises en place pour cela

a) Le recrutement sur la base de critères impersonnels : le concours

Le mode de recrutement privilégié dans la plupart des pays, c’est le concours. C’est une procédure très
formalisée, uniformisée, et anonyme. Les candidats sont classés à l’issue. A travers ces différentes
caractéristiques, ce mode de recrutement est le mieux pour mettre en évidence le critère impersonnel de
l’administration. Le concours en France, c’est la procédure de droit commun de recrutement.
- Est sensé assurer une sélection efficace du personnel administratif le plus apte

24
- Assurer une sélection équitable : pas d’exigence de conditions de ressources, assure une
démocratisation de l’accès à la fonction publique

Ce procédé du concours a été remis en cause en France. Et surtout sa capacité à remplir ses fonctions a été
remise en cause par Pierre Sadran, qui a écrit un article dans « système français » qui montre que quand on
étudie le concours, il peut :
- Il remet en cause la manière concrète dont se fait le concours, de son caractère efficace, au sens de
sa capacité à véritablement distinguer les plus aptes parmi les candidats,
- le concours administratif ne vérifie jamais qu’une seule aptitude, l’aptitude à passer des concours,
plus que celle à être un bon fonctionnaire,

Le concours sanctionne :

- Les connaissances livresques


- Les connaissances spécifiques
- La mémoire

Mais le concours ne permet pas de juger de qualités essentielles :

- L’aptitude au changement
- L’aptitude aux relations sociales
- La conciliation, l’arbitrage
- La capacité à s’insérer dans une contrainte hiérarchique

Le caractère équitable non plus n’est pas assuré. Le concours tel qu’il est pratiqué actuellement, sous
couvert d’un accès égal de tous les citoyens à la fonction publique, le concours va valoriser des dispositions
particulières qui ne sont pas réparties de manière égalitaire dans toute la population.
- Pas de critères financiers, de races ou autres, qui disent l’appartenance sociale pour passer le
concours, cependant la classe sociale de l’individu va être déterminante pour celui qui va passer le
concours.
- Bourdieu et Passeron se sont intéressés à l’école et sur la manière dont elle contribue à reproduire
des inégalités sociales
• l’école privilégie la maitrise du langage et c’est un lieu de reproductions sociales car elle
valorise des choses détenues par certaines classes sociales
• le concours administratif privilégie la même chose car une certaine classe va passer : maitrise
de la culture G, dissertation etc…

Entre 1987 et 1996, on avait plus de 64% d’enfants de cadres et d’intellectuels, 5,5% d’enfants d’ouvriers,
2,4% d’enfants d’agriculteurs, 8% d’enfants d’artisans.

Par cette neutralité affichée du concours, il y a une forme de légitimation de cette inégalité, ceux qui sont
recrutés ce sont les meilleurs parce qu’ils disposent de capacités mieux réparties, mieux développées dans
leur milieu social d’appartenance.

On pourrait considérer d’autres modes de recrutement apte à caractériser l’équité et l’efficacité.


- Donc entretien pour juger la personnalité, mais aussi les capacités livresques du candidat,
- Dans certains pays on met en place des épreuves beaucoup plus techniques, par exemple en
Grande Bretagne et aux Etats Unis, on met directement le fonctionnaire en situation d’effectuer une tache
technique qu’il sera amené à effectuer lors de son travail.
- Un autre système qui existe aussi en Allemagne, en étalant à la fois le stage et l’examen, au terme
des études, si on a effectué des stages de manière satisfaisante on peut exercer la fonction.

25
L’aptitude des candidats : la question de savoir si au terme du concours on réussit à avoir des fonctionnaires
efficaces ou pas, on la trouve après la formation mise en place qui devrait permettre de trouver des qualités
concrètes propres au fonctionnaire, donc formation spécifique, créer un personnel qualifié.

b) la formation des fonctionnaires

Formation initiale + formation continue du fonctionnaire.


En France, les choses sont axées sur la formation initiale (IRA, ENA) : écoles généralistes qui mènent à
différents corps.
Formation spécialisée : ENM (magistrature)
L’idée c’est de conférer des compétences professionnelles aux candidats pour être efficace, opérationnels.
En inculquant des techniques à la pratique professionnelle (alternance pratique + stage).

Limites :

- Pratiques théoriques critiquée car elle reste virtuelle


- Toutes les écoles, surtout les grandes comme l’ENA, le but final comme l’avenir se joue, l’objectif
principal est le classement et pas les compétences professionnelles
- Si avoir fait l’ENA prédispose à exercer une haute fonction administrative ou alors quelqu’un qui
aurait fait 20 ans dans l’administration ne serait pas plus approprié
- Les écoles donnent une compétence spécifique et des connaissances qui seront valorisantes.
Passer par l’école, c’est apprendre la déontologie administrative, l’idéologie des valeurs administratives.
C’est d’abord un lieu de socialisation à la culture administrative.
- Acquisition d’une solidarité de corps
- Tout au long de la carrière, apprentissage à la culture administrative.

c) l’évolution de la carrière des fonctionnaires

Pouvoir faire une carrière dans l’administration participe à la professionnalisation.


Mettre un critère impartial dans l’évolution de la carrière est une garantie contre l’arbitraire de la hiérarchie
- Une garantie contre le pouvoir politique
- Pour assurer l’efficacité de l’administration, mise en place de système de notation
- Mise en place de note barème
- Mise en place de mécanisme pour éviter l’arbitraire

 Le nouveau management public préconise l’avancement au mérite, donc sur une véritable évaluation
du fonctionnaire
• Intéressement du cadre comme en Angleterre, USA, Canada

2) La neutralité politique

Séparation du politique et du travail administratif. Justification de la neutralité à deux niveaux :


- Traitement des administrés. Le principe de neutralité administratif, l’administration est tenue d’assurer
un traitement égal de tous les citoyens. C’est la garantie d’un traitement impartial des administrés.
- La neutralité est un gage du fonctionnement efficace de l’administration

C’est rationnel de pouvoir s’attacher les professionnels que sont les fonctionnaires durablement, donc, la
neutralité politique permet de les garder en place. Pas de prise de position du fonctionnaire.
 La neutralisation du pouvoir politique participe à la professionnalisation.

a) L’exemple des Etats Unis

Aux Etats Unis, « Spoils System » (dépouilles). Le spoil system c'est un système de dépouille. Système qui
se caractérise qu’après une victoire électorale, c'est le parti vainqueur qui va nommer aux fonctions
stratégiques administratives.

26
- Ce système est né au tout début du 19è s aux Etats Unis, avec le président Adam qui a été battu par
Jackson. Jackson, gagnant, il renvoie les emplois administratifs importants fait par Adam.
- Par la suite le système va s’ancrer dans la durée, avec la présidence de Jefferson sous le nom de
« au vainqueur vont les dépouilles ».
- Permettre au gouvernement de changer les principaux postes administratifs permet la mise en œuvre
de la souveraineté. (éviter les blocages) pour un fonctionnement démocratique, contrôle du citoyen sur
l’administration.

Limites :
- Le contrôle du peuple sur (les fonctionnaires), l’administration n’est plus perçue comme du
clientélisme
- Le peuple contrôle ces élus via l’élection, et contrôle les fonctionnaires via le choix de ces
fonctionnaires par les politiques.
- Système favorisant la corruption, voire plus avec l’assassinat de John Garfield, en 1881. Différents
scandales étaient intervenus avant.
- Une autre critique, ce type de mise en œuvre, ne destinait pas à la mise en place de fonctionnaires
compétents,
- On a été amené aux Etats Unis à abandonner ce système de dépouilles au profit d’une
professionnalisation des fonctionnaires, ce qui va passer avec le Merit System,
- Adoption de la loi Pendleton, en 1883, « civil service act, » qui charge une commission de mettre en
place un concours.
- la neutralisation politique, est fermement établie plus tard par la loi « Hatch Act, » en 1939, avec
interdiction d’un certain nombre d’activités politiques aux fonctionnaires
• activités partisanes au sein d’un parti
• pas le droit d’être candidat (national ou local)
• pas le droit de participer à une campagne politique pour un parti
• de lever des fonds pour un parti,

En Grande Bretagne : une forme de neutralisation du personnel administratif par rapport au pouvoir
politique.
- Pendant longtemps en Grande Bretagne, les fonctionnaires ont eu l’interdiction de se présenter à des
élections parlementaires, s’ils n’avaient pas démissionné de leur poste.
- Aujourd'hui l’interdiction de candidater à une élection à été assouplie, l’obligation de démissionner a
été abrogée,
- Pour la haute fonction publique, interdiction de toute participation nationale, seulement au niveau
local,
- il faut le faire sans trop d’ostentations. L’incompatibilité entre un mandat électif national et
l’administration est posée aux Pays Bas, Belgique, Luxembourg, Grèce, le fonctionnaire qui veut se
présenter à une élection doit démissionner.

En France : la restriction est beaucoup plus limitée, les garanties statutaires obtenues par les fonctionnaires
se sont aussi accompagnées d’une neutralisation politique.
- Il faut une obtention de garanties statutaires, de non ingérence du politique dans l’administration. On
pouvait avant être fonctionnaire et être élu, c'était le cas sous la restauration sous la Monarchie de Juillet,
- L’essentiel du personnel administratif était composé de fonctionnaires et ces députés étaient des
fonctionnaires actifs.
- Par la suite, on a posé l’incompatibilité entre la détention d’un siège de député et l’exercice d’une
fonction administrative,
- C'est donc le principe de séparation du grade et de l’emploi, le grade c'est le niveau où on si situe
dans la hiérarchie administrative. Si on est conseiller d’Etat, on perd l’emploi de conseiller d’Etat mais on
garde le grade, et si on est battu aux élections suivantes, on peut réintégrer la fonction publique, le corps
auquel on appartient, l’emploi.
- Donc la restriction française est beaucoup plus limitée. En 1889, 17% des députés sont
fonctionnaires
- La 5è République, prévalence de la catégorie des fonctionnaires au sein de l’Assemblée Nationale. Il
y a un certain nombre d’éloignements par rapport à ce modèle.
27
B) les amendements

1) la sélectivité sociale de la fonction publique

Professionnalisation vue comme une démocratisation de l’accès à la fonction publique. Le concours,


procédure impersonnelle, devrait découler de cette démocratisation.
- Le fonctionnaire et surtout les grands fonctionnaires proviennent d’une origine représentative des
diverses composantes de la société.
- La généralisation du concours n’a pas permis la démocratisation.
- La haute fonction publique au niveau des concours administratifs, la réussite est largement corrélée
aux positions sociales.
- L’idée est d’ouvrir davantage l’école aux classes moyennes. Donc en 1983 mise en place d’un
concours interne pour permettre que puissent faire l’ENA les individus qui ont accédé d'abord à un niveau
plus bas dans l’échelle de la hiérarchie administrative.
- On a aussi créé un troisième concours pour l’ENA ouvert en 1990 à ceux qui ont exercé une
profession dans le secteur privé, éventuellement aux élus depuis quelques années, là on va se rendre
compte qu’il y a une forme de réactualisation, et les enfants d’artisan réussissent mieux que ceux du
concours externe.
- Donc le concours interne : enfants d’artisans, d’ouvrier,
- concours externe : enfants de cadre,
- D’où l’idée que le concours administratif est démocratique, il va reproduire le fonctionnement d’une
reproduction sociale, en la reproduisant sous couvert de neutralité.
- Le rang de classement à la sortie de l’école va redoubler aussi cette inégalité, ceux qui sont intégrés
sont ceux qui sortent des catégories sociales les plus élevées.
- C'est cette catégorie sociale qui accède aussi aux grands corps.

L’exemple Grande Bretagne : les postes sont occupés par des fonctionnaires issus de la grande
bourgeoisie, de la grande aristocratie, la plupart diplômés des collèges d’Oxford, de Cambridge, mais
tempéré parce qu’il y a une possibilité d’avoir une trajectoire ascendante dans l’administration, il y a la
possibilité de promotion interne dans la fonction publique.

 Aux Etats Unis il n'y a pas ce prestige social, ni le prestige économique et moins intéressant, on
préfère travailler dans le privé

 On met en place une certaine forme de pensée unique, technocratique issue de cette endogamie de
départ.

2) l’imbrication des sphères politiques et administratives

La frontière entre la sphère politique et administrative est très poreuse, ce qui a pu emmener beaucoup de
critiques.

a) Première forme de porosité : le politique conquis par l’administration : de la technocratie

L’administration a un pouvoir d’influence important, un pouvoir d’influence qui va s’exprimer à deux niveaux.
- Le premier niveau, la mise en œuvre des politiques publiques,
- l’administration va maitriser une forme de zone d’incertitude, elle va être en mesure d’adapter cette
mise en œuvre de l’effectuer de manière plus ou moins ferme, de se ménager une marge de manœuvre
dans les politiques publiques.
- Possibilité d’infléchir les décisions qui sont prises. Ce rôle là lui assure une place dans le processus
politique.
- L’administration peut intervenir dans la mise en œuvre des politiques publiques,
- Le contact permanent avec les élus va avoir une influence sur le personnel administratif.

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- on a une forme de pouvoir détenu par les hauts fonctionnaires, et ce qui pousse les analystes à parler
de milieu décisionnel central, L. Gremion est l’inventeur de ce concept, un milieu composé de personnel
administratif et politique.
- Dans les périodes où il y a valses des ministères, font que les ministres vont être incapables de poser
leur autorité dans l’administration. Les fonctionnaires ont joué un rôle central dans ce régime, donc valse
ministérielle, mais la stabilité à l’intérieur du personnel politique.
- La paralysie politique a été tempérée par le pouvoir. Dès lors que le personnel administratif est
chargé de changer de ministère, il y a une influence importante de la part des hauts fonctionnaires.
- Dans toutes les démocraties occidentales effacement du rôle du parlement au profit de l’exécutif.
- Les sociétés contemporaines se caractérisent par une sorte de technicisation des enjeux, et c'est
souvent énoncé comme un facteur d’influence des techniciens administratifs.
- Convocation de scientifiques, d’experts divers. quand le sujet est plus délicat, demande auprès du
personnel technique administratif qui détient un savoir technique que le politique ne déteint pas.
- Au départ, on avait un savoir faire technique mis au service du politique pour le guider, et c'était
même envisagé de manière positive, c'est né durant l’entre deux guerres, sous la forme d’un idéal
- les chefs vont développer cette vision des technocrates qui nait d’une nouvelle représentation du rôle
de l’Etat dans la société, l’Etat doit concourir à impulser la modernité dans la société, et une nouvelle
conception dans la manière de faire, de prendre les décisions politiques fondées sur une compétence
technique particulière.
- Les technocrates devraient se voir conférer un rôle central dans la prise de décisions, des
compétences variées, droit, économie.
- Le commissariat général au plan est envisagé comme un outil d’orientations politiques,
- Cela prend son essor sous l’influence de De Gaulle qui va s’imposer à la 4è République, au régime
des partis, sur les coalitions gouvernementales.
- Par opposition à cela, la fondation gaullienne de la 5ème République va s’appuyer sur l’idée que
l’action publique doit au contraire devenir politique.
- La compétence technique devient le principe d’action, on privilégie la compétence plutôt que la
représentativité, c'est le scientifique et pas le représentant qui doit donner une impulsion à la société.
- Dans le domaine constitutionnel, le fait que les parlementaires sont exclus de la constitution
- Au niveau gouvernemental aussi, on constate qu’il y a un choix qui est fait, un choix de technicien
avant tout,
 La 5è République marque l’apparition des experts sur la scène politique. Donc une figure légitime au
départ, positive, jusqu'à la 5è République, mais aujourd'hui il y a une fonction beaucoup plus négative, définir
le technocrate aujourd'hui c'est négatif.

 Les critiques peuvent être de plusieurs ordres, cette influence du personnel administratif sur le
personnel politique serait un frein au volontarisme politique,

 Dès lors, qu’on dit la décision doit être fondée de manière rationnelle, technique, l’élu est donc
disqualifié au profit du technicien,

 Il y a aussi une faible souveraineté du peuple. La perte de pouvoir du politique au profit de


l’administratif, c'est la perte de pouvoir du peuple.

 La compétence technique du technocrate se double d’un éloignement par les problèmes vécus par la
population de base,

 L’influence de ce personnel déboucherait sur l’existence d’une pensée unique,

 Cela revient à une forme de perversion de la démocratie, d’une menace présentée par la figure du
technocrate, d’une prise de pouvoir du technicien. Ces critiques peuvent être largement instrumentalisées
par le personnel politique lui même, élément présent dans la fin des technocrates.

Rouban développe cette idée, que la vision des élites expertes, qui sert au politique qui lui, serait largement
au fait de la population, il serait à l’écoute de la volonté du peuple. Toutes les critiques adressées aux
technocrates peuvent être lues comme un moyen de valoriser la figure du politique.
29
- Ces élites sont d’une certaine manière pas si unifiées dans le fond, le fonctionnaire issu de l’ENA par
exemple, ou les Mines, ne défendent pas forcément les mêmes combats, les mêmes positions même si elles
ne sont pas représentatives de la population, mais le personnel politique n’est pas lui même représentatif de
la population.
- On ne peut pas dire que l’administratif prend le pas sur le politique, ou que le politique évince
l’administratif. C'est toujours le politique qui prend la décision
- on peut relativiser ces critiques, parce qu’elles sont renforcées par un dernier élément, qui est la
fonctionnarisation du personnel politique, le fait qu’il y ait des élus qui viennent des sphères technocratiques.

b) l’administration conquise par le politique : la politisation des fonctionnaires

Le processus de politisation passe par deux lois :


- une remise en cause de la neutralité, absence de prise de positions politiques par le fonctionnaire,
absence d’emprise politique sur la nomination des fonctionnaires. On ne parle plus d’influence officieuse, on
parle des fonctionnaires qui vont faire des carrières politiques.
- remise en cause de la prise de décision politique des fonctionnaires, la permanence de politique
discrétionnaire, mais à certains postes on a toujours des fonctionnaires.

L’investissement du champ politique par les fonctionnaires


Ce processus ne concerne pas que la France,
- Cette politique a fonctionné avec le franquisme en Espagne, une fois la démocratie implantée en
Espagne, les fonctionnaires on continué.
- Il y a aussi d’autres pays où la neutralisation politique s’est progressivement mise en place, le
fonctionnaire qui occupe un emploi de fonctionnaire et celui d’élu.
- Cette neutralisation qui s’est installée sous la 3è et la 4ème Républiques, mais cette neutralisation s’est
estompée sous la 5è République.
- sous la 5è République, quatre des six présidents ont été des fonctionnaires, De Gaulle, Valéry
Giscard d’Estain, Pompidou, Mitterrand et Sarkozy, premiers ministres, 15 sur 19 étaient des fonctionnaires,
Bérégovoy, Fillon (assistant parlementaire),
- Si on va au niveau inférieur, à l’Assemblée Nationale, augmentation d’élus issu de la fonction
publique,
- L’entourage du ministre est très politisé, léger recul de la fonctionnarisation, il y a des gens qui
avaient un profil militant, que d’homme politique. 90% de fonctionnaires, 35% d’énarques autour du cabinet
ministériel.
- Beaucoup de fonctions dirigeantes par des hommes issus de la fonction publique, au niveau local il y
a là aussi un investissement des fonctionnaires dans le champ politique.
- Au niveau municipal, c'est le milieu agriculteur qui domine. Ainsi plus on s’élève dans les carrières
nationales, et si on fait une moyenne sur la 5è République 35 à 50% de mandats de parlementaires occupés
par les fonctionnaires,
- On a constaté cela en 1981 même si après il y a eu un relatif rééquilibrage. Impulsion technocratique
donnée à la 5è République, proposée par De Gaulle.
- Paradoxalement, alors même que l’image du technocrate est négative, quand quelqu’un se présente
à une élection on a tendance à privilégier les compétences des fonctionnaires.
- Le cabinet ministériel c'est aussi un moyen d’entamer une carrière politique après,
- L’origine de ces fonctionnaires, présents dans les partis de gauche, font d'abord une carrière militante
dans le parti, en général, ils investissent des mandats locaux, arrive rarement à des responsabilités
centrales, ministres, premiers ministres, ou président.
- la trajectoire particulière, les hauts fonctionnaires ont une filière d’accès qui passe beaucoup par
l’ENA, puis après par un cabinet ministériel. On fait plutôt un mandat national, parlementaire, ou on passe
directement par des fonctions ministérielles.
- Cabinet ministériel, poste ministériel, puis fonction locale,
- Au départ, il y a un investissement au niveau national, parlementaire, et ensuite vient le mandat local.

 L’autre critique est le fait que la neutralité nuirait à l’impartialité de l’administration. le corolaire de
cette administration,

30
 on interdit aux fonctionnaires de faire intervenir leurs opinions dans le traitement des administrés,
mais on leur assure aussi qu’il n'y aura pas d’intervention du politique dans leur carrière, donc neutralité du
politique dans leur carrière.

La permanence de nomination politique des fonctionnaires


Cela permet de nuancer le propos. Le principe en lui-même, le politique n’intervient pas dans la
carrière du politique.

Aux Etats Unis : système de dépouilles qui faisait que l’ensemble de la fonction publique était politisée, on a
restreint le champ de ces nominations politiques,
- il demeure tout de même un certain nombre de fonctions qui peuvent faire l’objet de nomination
politique,
- il y a les lois successives qui vont réduire le nombre de ces postes là,
- il y a des emplois qui vont continuer à être régis par ce système là, les cabinets, les membres du
bureau du président, des membres qui changent à chaque changement de majorité,
- nécessité de confirmation par le Sénat, il y a donc un contrôle par le Sénat,

En Allemagne : des fonctionnaires politiques sont nommés au sommet de la fonction politique, à la


discrétion du personnel politique
- Il y a un taux de rotation de plus en plus élevé.
- Il y a une nomination de plus en plus rapide.
- focalisation qui a tendu à éloigner la science administrative du fait que c'est aussi une science qui
agit.

Dans les années 80/90, correction de cette optique exclusive des années 70 qui consistait à centrer sur
l’administration, à l’analyse de l’administration en action, des politiques qui sont mises en œuvre par l’entité
politico administrative.
- L’administration recouvre différentes acceptions qui sont mieux visibles en anglais on fait une
distinction :
• politics (le jeu politique, la lutte politique) ce dont on traite dans la rubrique politique dans les
médias,
• policy (les politiques publiques, c'est une politique mise en œuvre par le gouvernement),
• polity (ensemble qui englobe les deux précédents, on fait la distinction on parle de « la »
politique et « le » politique mais ce n'est pas aussi clair que dans la langue anglaise.
• Policies : qui vont dans un sens ou dans un autre, il faut prendre en compte l’insertion de ces
politiques, pour la détention du pouvoir politique,
- Menig et thoenig, la politique publique « c'est un contenu, un ensemble de mesures concrètes
- c'est l’élément d’allocation de ressources qui sont impulsés sur une base plus ou moins autoritaire et
coercitive, imposition des politique publiques.
- Une politique publique c'est l’expression de la puissance publique, elle a un rôle contraignant,
d’obéissance à cette politique, un contenu : des mesures concrètes, la politique publique s’inscrit dans un
cadre général d’actions particulières, cela s’inscrit dans une idée plus générale, de prise en charge dans un
domaine particulier, la politique publiques affecte les individus, enfin la politique publiques a des objectifs
publics plus ou moins implicites, tous ces éléments là doivent être exprimés ».

Le premier modèle à avoir été forgé pour les politiques publiques, c'est le modèle séquentiel de Charles
Jones, par les différents temps qui se succèdent les uns après les autres,
- on parle de grille de Jones, l’idée étant que les activités gouvernementalo-administratives peuvent
être décrites par une grille de séquence.
- Ces séquences vont s’enchainer les unes après les autres, de la naissance jusqu'à sa mort,
- une suite de séquences, dans un premier temps, une séquence appelée phase d’identification du
problème,
- on met en avant le fait que dans une politique publique, on va se décider à mettre en place une
politique publique.

31
- Face à ces problèmes, on a une demande d’actions publiques, une volonté qu’un problème soit pris
en charge par les pouvoirs publics, donc détection du problème, puis une deuxième phase qui est la
formulation des solutions,
- on va étudier les différents types de solution, on va mettre en place un politique qui est chargée de
régler le problème,
- troisième phase, mise en œuvre, quatrième phase évaluation, cinquième phase évaluation, mais en
général, on en reste à la phase de la mise en œuvre ou de l’évaluation.
- Cette grille a eu un grand succès, on a un processus qu’on doit étudier, décomposer, et cela permet
de l’analyser plus facilement, donc dynamisme et le caractère non uniforme des politiques publiques,
prendre en compte le fait que pour chacune des politiques, on aura une succession de séquences
différentes, et on comprendra pourquoi les politiques ont des conséquences différentes,
- On n’a pas une politique qui va systématiquement répondre aux problèmes. On peut aussi voir
l’aspect interactif, il n'y a pas que les acteurs qui prennent la décision qui sont importants,
- Décrire la vie des politiques publiques de manière séquentielle, comme suite un cycle, a été
considéré comme étant trop schématique. Il était difficile de voir à quel moment la décision est prise, il n'y a
pas un enchainement temporel des différentes séquences, Muller parle d’un flux continu de décisions, il n'y a
pas un flux particulier, mais une espèce d’enchainement,
- une autre critique élaborée, c'est le fait que la clé de Jones a eu tendance à donner un rôle très
important, la phase de prise de décisions,
- Les chercheurs l’ont appliqué, l’ont fait avec l’idée de up and down, on part de l’Etat puis on descend,
les acteurs de la société civile joue aussi un rôle dans la prise de décision.
- On a vu apparaitre un nouveau type de politiques publiques, l’Etat est celui qui coordonne les
politiques publiques, où d’autres acteurs entrent en jeu, c'est une action de bottom/up, il y a une approche
construite,
- Lascoumes et LeGallès, insistent sur la première rupture avec une perception d’un Etat qui serait
une construction unifiée,
- l’Etat c'est un ensemble d’acteurs, une diversité de stratégies, donc si on envisage les choses de
manière plus surprenante, donc premier type de rupture, deuxième type, la sociologie de l’action publique, le
volontarisme politique ne suffit pas à faire une transformation de choses nécessairement.
- Le fétichisme de la prise de décision, il faut mettre en regard la phase de prise de décisions, avec la
phase de mise en œuvre,

Partie 2 : L’ADMINISTRATION EN ACTION


ACTION PUBLIQUE ET POLITIQUE PUBLIQUE

Chapitre I : le processus de prise de décision : focale traditionnelle de l’analyse de l’action publique


I) La décision comme vecteur de changement

- On réfléchit sur le problème, on définit les alternatives, la prise de décisions,


- Donc le responsable tranche soit par sa signature, son vote, et la décision va devenir contraignante
pour les administrés,
- cela rend officiel une décision,
- L’administration ne se contente pas d’appliquer ces choses, il faut aussi regarder la mise en œuvre,
ce que fait le bas de la hiérarchie. La décision serait le vecteur principal du changement social, introduit par
une politique publique,
- l’axe est déterminant pour la forme d’une politique publique, la mise en œuvre constitue l’horizon du
changement, le changement que perçoit l’administré ne dépend pas uniquement de la phase de décision
mais dépend essentiellement de la phase de mise en œuvre

A) Les critères de choix qui guident la décision

Les dimensions rationnelles des choix, les acteurs doivent mettre en place des stratégies.
- Deuxième type d’approche, les idées que les acteurs doivent formuler des stratégies, insister sur le
fait que le choix fait par les acteurs, le cadre cognitif renvoie aux normes intégrées.
- Il y a des normes qui vont guider les choix, il y a un cadre à l’intérieur duquel il y a une certaine
marge de manœuvre.
32
- Suivant le moment, on n’a pas la même vision.

1 ) Une décision optimale : le choix rationnel

Certains courant, notamment le courant dit du choix rationnel on transposait en matière de politique
publiques, le choix dit de l’individu rationnel, homo economicus, (théorie néo classique), : les acteurs font des
choix en vue de maximiser leur utilité.
- Une recherche de maximisation, on prend les décisions pour essayer d’en tirer à titre individuel, un
plus grand bénéfice au moindre cout.
- L’idée concernant les processus de décision, en matière de politiques, les acteurs ont des
préférences et ils formulent pour chaque solution possible, chaque acteur individuel ou collectif a une
fonction d’utilité particulière.
- Il faut identifier un panel de solutions, en matière d’immigration zéro, à partir de là la fonction d’utilité
de chacun des individus, chacune des solutions, quel bénéfice rapporte chaque solution, cette fonction va
permettre d’ordonner des solutions, les hiérarchiser de la plus profitable à la moins profitable entre coût et
bénéfice,
- Loin de correspondre au fonctionnement réel de la politique publique, la prise de décision sur une
base rationnelle est belle et bien posée comme une base réelle, la prise de décision rationnelle est posée
comme un idéal, cela sera vu comme un idéal politique, comme un processus.
- Il faut recourir à l’expertise pour se donner les moyens de prendre une décision rationnelle.
- Donc les statistiques permettent de prendre des décisions et d’avoir des données précises, qui vont
permettre une prise de décision rationnelle, tous les éléments qui concourent à la prise de décision
stratégique. Rationalisation des choix budgétaires, on met au cœur du choix en matière de politiques
publiques, on met au cœur de l’action le terme économique.
- Donc, phase de formulation des problèmes, la Rationalisation des choix budgétaires demande que
pour chaque choix soit respecté ces phases-là, qu’on puisse définir des objectifs, et classer les objectifs en
fonction de coût budgétaire, on pose un principe d’action qui se conforme à cette analyse rationnelle de la
décision.
- Certains auteurs ont montré que les choix se font sur la base d’anticipation de choix, on essaie de
mettre en place des procédures de prise de décisions rationnelles, mais la procédure n'est pas rationnelle,
ces anticipations ne sont pas toujours bonnes,
- Les actions sont guidées par les croyances, analyse cognitive des politiques publiques, croyances qui
vont guider les choix et les anticipations en matière de politique publiques, donc on le voit avec la notion de
référentiel.

2) une décision partiellement contrainte : le référentiel des politiques publiques

L’ensemble de valeurs, de normes ou d’images de référence, en fonction desquelles sont définies les
critères d’intervention de l’Etat, ainsi que les objectifs de la politique publique considérée.

Bruno Jaubert dit que les acteurs peuvent tenter stratégiquement de s’en sortir, référence au XXème siècle
en matière d’action d’Etat, Le technocrate et le paysan, il y a cette idée que l’Etat n'a pas à intervenir outre
mesure sur la société, un Etat faiblement interventionniste et respectueux des équilibres sociaux existants.
- Dans l’ensemble on constate qu’après la seconde guerre mondiale, le référentiel a changé. Après le
référentiel d’équilibre, on passe au référentiel modernisateur,
- Il y a quatre grandes structures qui vont guider l’action publique, à partir de la 2ème guerre mondiale,
qui reposent sur l’idée que l’Etat doit avoir un rôle modernisateur,
• l’idée qu’il y a une forme de centralité de l’Etat. L’Etat a un rôle dans la régulation des conflits,
• Centralité de l’Etat, développement sectoriel, développement d’une logique de grand projet, le
projet Airbus par exemple, appuyé sur le corps d’ingénieur d’Etat, dans cette logique de grand projet
modernisateur,
• une administration de territoire par le centre, DATAR (aménagement du territoire)
administration du territoire opérée par le centre donc à tous les niveaux une forme d’interventionnisme
modernisateur,
• volonté de moderniser et de transformer, on observe ensuite le passage à un nouveau
référentiel, à un référentiel modernisateur, c'est le référentiel du marché.
33
• La reconnaissance d’une interdépendance des pays industrialisés, qui fait que
l’interventionnisme étatique, émergence de nouveaux modes opératoires en matière d’action publique,
• privilégier de nouveaux modes d’action, en matière d’action publique, un nouveau pôle de
décisions, qui va conférer un rôle stratégique à ceux qui servent d’interface entre Bruxelles et l’Etat français.
• Un apprentissage de nouvelles valeurs, apporter un souci à l’administration d’efficacité.

On a des changements au cours du temps, et chaque référentiel constitue une sorte d’horizon fermé, dans
lequel on n’envisage pas de faire des politiques publiques. Le référentiel du marché s’est imposé dans les
années 70,

Jobert Bruno, le retour néolibéral en France, il mène une étude sur les modes de pénétration et de
traduction de l’idéologie néolibérale, en Grande Bretagne et en Italie, dans les années 80, cela correspond
à l’imposition du référentiel du marché, imposé par Muller.
- Jobert montre que l’idéologie néolibérale vient d’abord des Etats Unis, de la non intervention de l’Etat.
Donc un débat sur le refus de l’interventionnisme étatique,
- A la suite de cela, on ne peut pas dire qu’il y a une imposition naturelle de l’idéologie néolibérale en
Europe,
- Années 80, le ralentissement de la croissance génère une interrogation sur une trop grande
intervention de l’Etat. Ceux qui jouent un rôle dans ce nouveau référentiel l’ajuste, et vont réutiliser des
matériaux pour traduire l’idée néolibérale américaine, il y a donc une adaptation
- Avec Thatcher, c'est une réactivation de réflexes libéraux existant déjà en Angleterre, faible rôle de
l’Etat, faible encadrement,
- En France ces principes néolibéraux ont été fusionnés avec l’idéal, de solidarité républicaine, la
majorité dirigeante, issue de gauche comme de droite, de plus en plus sensible aux idées néolibérales,
- C'est la survie de la nation française, du modèle républicain. D’où l’apparition de l’entrepreneur
économique, avec cette idée qu’il faut développer cette notion là dans l’administration, insister sur la
dynamique gestionnaire, tout cela est développé à l’appui de cette idée.
- On envisage des solutions qui entrent dans le référentiel du moment.

B) les remises en cause de l’acte de décision

On peut distinguer deux remises en cause,


- celles qui mettent en évidence le fait que les choix faits ne sont pas optimaux, les choix relèvent
d’actes de décision, de rationalité assez faible, voire inexistante,
- les remises en cause qui évoquent l’impossibilité même d’identifier un choix en matière de politique
publique, qui remettent en cause l’idée même qu’un choix ait été fait à un moment donné.

1) l’illusion du choix optimal

On a remis en cause l’idée d’un choix optimal dès les années 40, notamment avec les travaux, Herbet
Simon, il s’intéresse à la prise de décision dans les grandes entreprises, en économie, quand il parle de
prise de décision.
- Depuis les travaux de Simon, on s’entend sur le fait que la rationalité des acteurs est limitée.
- La rationalité de l’acteur s’inscrit dans un cadre particulier, qui va l’empêcher d’agir de manière
optimale.
- L’information est limitée, c'est un travail coûteux en argent, en temps,
- Information limitée, capacité à voir l’ensemble des possibilités, critères de choix limités, donc
limitation de rationalité,
- Selon Simon, l’individu n'est pas rationnel, il va plutôt travailler sur un éventail restrictif de solutions, il
va recourir à un critère de choix qui n'est pas totalement rationnel, mais il va s’arrêter sur une bonne
décision, ni la meilleure, ni optimale, mais il va essayer d’éviter le pire.
- Dans les faits, les décideurs ont des alternatives qui vont être privilégiées, on va souvent recourir à
des solutions routinières, des alternatives qui ont déjà été utilisées.
- On a aussi tendance à avoir recours à des critères semblant rationnels, mais qui sont peu
scientifiques. On se rassure sur le fait qu’on a pris la meilleure décision sans véritablement chercher à faire
le meilleur choix.
34
Allison, le choix qui va être fait va dépendre du contexte institutionnel dans lequel il est fait, ou encore
organisationnel, en fonction de l’état des forces,
- Allison étudie la prise de décision au moment de la crise des missiles à Cuba en 1962, donc quelles
décisions ont été prises pour répondre à cette crise.
- La crise a été gérée, de prime abord, avec une certaine rationalité, des décisions ont été prises et ont
été en apparence rationnelles, un comité exécutif a eu pour tâches d’aller choisir la meilleure des solutions,
comparer les coûts, les avantages de chacune des solutions.
- On choisit finalement la solution optimale et on l’applique directement à savoir le blocus naval, pour
éviter que les navires russes ne puissent arriver à Cuba, et éviter que d’autres missiles ne soient envoyés.
- On avait envisagé tout un panel de solutions, dans la crise des missiles, au final le blocus a été la
meilleure solution, le blocus, solution qui générera plus d’effets positifs, on n’attaque pas mais on agit quand
même.
- On constate d'abord que les informations revenant étaient souvent précaires voire manquantes, lors
d’une conférence en 1992, on fait intervenir des intervenants soviétiques et américains, et on se rend compte
qu’on a effectivement frôlé le conflit mondial.
- En dépit de montrer que la rationalité n’est pas absolue, on montre aussi que le modèle rationnel
permet d’expliquer la décision qui a été prise, mais ce n'est pas la seule forme de décision qui peut exister.
- D’autres formes d’explications qui peuvent intervenir de manière complémentaire, on a effectivement
une décision prise sur une base rationnelle,
- Le gouvernement même n'est pas un bloc monolithique, la crise est un enjeu, et chaque composante
du gouvernement américain va utiliser la crise à son profit,
- A l’automne, il y avait des élections pour le Congrès, et Kennedy voulait effacer l’épisode de la baie
des cochons, redorer son blason auprès de l’électorat. Donc intérêt particulier plutôt que décision optimale.
La rationalité peut prendre place dans la décision prise, mais ce n'est pas le seul facteur de la prise de
décision.

Charles Lindblom met en évidence le fait que la rationalité peut être a posteriori, pas dans le choix des
solutions possibles
Sur le fond les décisions sont prises par une suite de petits éléments qui débouchent sur une solution
particulière.

2) la décision n'est pas un acte unifié

La politique publique est mise en œuvre grâce à un ensemble de petites décisions, prises par différents
acteurs. On peut citer un travail fait par Sfez, notamment quant aux décisions prises pour le transport urbain,
à Paris et en région parisienne : le RER, ou le projet de construire un aérotrain, un monorail : le choix du
RER. Toutes les petites décisions peuvent conduire à l’élimination d’un projet, mais il n'y a pas de choix
véritable, beaucoup de politiques publiques relèvent de non choix, des décisions s’imposent sans choix
véritable.
- Sur cette idée là, Lindblom remet en cause un présupposé qui serait linéaire, et rationnel, la décision
ne produit pas de changement, cette suite de petits choix, on va plutôt bricoler avec les solutions qui ont été
déjà été testées,
- La plupart du temps, pour les politiques publiques, on parle d’évolutions incrémentales. Donc
évolution par petites touches, plutôt qu’en suivant un grand projet.
- Par exemple, c'est pour cela qu’on a choisi le RER plutôt que l’aérotrain.
- Tous ces éléments là vont remettre en cause la grille de Jones, en tant que mode réel,
d’enchainement des politiques publiques.
- La grille de Jones faisait une trop grande part au volontarisme politique,
- On peut prendre en compte ce qui se passe concrètement. Par ailleurs, on peut dire que la décision
politique est concrète, mais il faut que la mise en œuvre soit concrète.

II) la mise en œuvre de la décision politique comme horizon réel du changement : remise en cause du
modèle top/down :

35
La mise en œuvre des politiques publiques peut créer des distorsions. Deux manières d’interpréter les
distorsions.
- Première manière, il s’agit de remettre en cause les distorsions entre la décision et la mise en œuvre,
la décision vient du politique, mais les distorsions viennent de la mise en œuvre
- Il faut remettre en cause ce modèle top/down, et considérer que si on constate des distorsions dans
la mise en œuvre par rapport à la décision, il faut remettre en cause l’idée de l’impulsion vient d’en haut, et
que le bas doit appliquer.

A) la dénonciation des dysfonctionnements dans la mise en œuvre

Les interrogations sur l’efficacité de l’administration. Les analyses des politiques publiques, sont venues à
aborder le phénomène de la zone d’incertitude, sur la question de l’échec et des limites des politiques
publiques,
- inaptitude des politiques publiques à régler un problème donné.
- On analyse trois éléments principaux :
• l’ineffectivité des politiques publiques sur des problèmes particuliers, il n'y a pas de mise en
œuvre véritable,
 par exemple le long retard dans le décret ou l’arrêté d’application,
 en Union européenne l’absence de transcription dans le droit français des directives
européennes ;
• l’inefficacité des politiques publiques, la mise en œuvre révèle l’absence de l’impact qu’on
désirait au départ,
 par exemple le RMI,
• l’inefficience des politiques publiques du point de vue économique.

Pourquoi il y a ces échecs, ces distorsions. L’échec des politiques publiques est pour beaucoup perçu
comme une forme de dysfonctionnement du système hiérarchique parce que la base s’est émancipée des
ordres du sommet.
 On souligne les problèmes de la bureaucratie. Certaines analyses ont essayé de dépasser cet ordre
top/down, si la mise en œuvre n'est pas conforme aux décisions, il faut adopter une analyse bottom/up, du
bas vers le haut.
 Ne pas voir cette marge de manœuvre comme dysfonctionnement mais comme créativité, insister sur
le règles formelles, les statuts, les protocoles qui régissent cette mise en œuvre, la routine, les conflits, qui
peuvent exister.

B) L’analyse du fonctionnement de la mise en œuvre

Il y a une multitude d’acteurs et de logiques qui influent sur la mise en œuvre, et cela va permettre d’insister
sur le caractère non monolithique de la mise en œuvre. S’intéresser à cette phase de mise en œuvre ,
permet de prendre en compte le fait qu’il y a intervention d’autres types d’acteurs,

Michel Offerle, trois moyens pour visualiser la cause (groupes qui défendent un but particulier) :

c) La médiatisation
d) La contre-expertise
e) Le nombre

Nimby « faites votre politique où vous voulez mais pas dans mon jardin ». On a aussi l’idée de dire, ce
n'est pas pour moi que je défends cette cause c'est pour l’intérêt général.
- On peut citer les associations de riverains, le technocrate décide et les citoyens n’ont rien à dire.
- Mais il y a d’autres types de levier qui peuvent prendre le relais, le fait d’avoir des personnalités
médiatiques qui vont s’intéresser à une cause.
- Il faut donc que les acteurs maitrisent comment fonctionne le champ politique pour pouvoir accéder
aux acteurs politiques, il faut aussi réussir à ce qu’elle s’impose comme un problème appelant un traitement
par les pouvoirs publics, il faut constituer cela en enjeu suffisamment important pour qu’il entraine la prise en
charge des pouvoirs publics, c'est la mise sur agenda.
36
Chapitre 2 : La nécessaire prise en compte des processus complémentaires relevant de l’action
publique

B) La mise sur agenda

Ce sont les sujets qui nécessitent une prise en charge par les politiques publiques, il y a des choses qui sont
considérées comme amenant un traitement public, et d’autres pas.
- On a un ordre de priorité. Soit le problème est mis sur l’agenda, soit il ne l’est pas.
- D'abord la qualification d’un problème appelant une politique publique, ne conduit pas à la politique
publique directement,
- certains problèmes ne vont jamais générer de traitements de la part des politiques publiques.

1) l’inscription sur l’agenda

Deux leviers principaux : le jeu politique va favoriser l’émergence du problème et son inscription
dans l’agenda politique.

L’importance d’opportunité politique : de nombreuses scènes d’analyses s’intéressent à un contexte


politique particulier, pour faire aboutir à une prise en compte,
Donc, des gouvernements qui ont montré par le passé qu’ils étaient sensibles au pouvoir de la rue, avoir pris
en charge des questions après des manifestations,

Yves Surel, va montrer que le rôle décisif de l’alternance en 1981, fenêtre d’opportunité radicale, en ce qui
concerne la politique publique en France.
- L’action publique en matière de livres était plutôt tournée vers la lecture publique, l’ouverture des
bibliothèques, la création d’impulsion particulière pour essayer d’inciter à lire. le changement qui va se
produire va consister à s’intéresser au secteur de l’édition du livre, avec la mise en place d’une politique du
livre,
- Les politiques publiques disent que le livre n'est pas une marchandise comme les autres. Ce n'est
pas l’état qui décide de changer la politique, ce sont les acteurs du public
- Donc formulation d’une demande d’intervention qui passe par l’association en mars 1977, le livre
n'est pas une marchandise comme une autre, il faut défendre son statut à part, donc l’association obtient un
soutien de la part d’élus socialistes, mais en 1978, le parti socialiste perd les élections. René Monory fait
entrer le livre dans un autre cadre. Mitterrand va reprendre directement les revendications portées par les
associations, en portant l’idée du prix unique du livre, qui constitue la 100è proposition de ces 110
propositions, il reprend l’idée de cette association du prix unique du livre. On inscrit cette idée sur l’agenda et
on réussit à mettre en place la politique du prix du livre
- Si des groupes œuvrent via les médias, d’autres à l’inverse peuvent bloquer l’inscription sur l’agenda,
on peut manipuler les médias, les journalistes doivent véritablement exercer leurs regards critiques.
- La science médicale de l’amiante s’est assuré le concours de médecins pour désamorcer toutes
tentatives d’aller mettre en scène l’amiante comme scandale. On va diffuser une forme d’expertise orientée
- Par exemple, la question du droit à l’avortement ou pas, génère une forme de concurrence, dont le
but est le même c'est-à-dire d’être inscrit sur l’agenda.
- Autre relativisation, les médias ont leur propre contrainte et du coup sont amenés à relativiser voire à
gérer l’information, on aura tendance à simplifier l’information, et à la traiter sur un registre émotionnel plus
que sur un registre technique, cette tendance là va nuire à certaines causes, par exemple le traité
journalistique du Sida, entre 1982 et 1989, réalisé à travers notamment les 4H (homos, héroïne, hémophile,
haïtiens),

2) la non-inscription dur l’agenda

La manière dont le problème est traité risque de ne pas favoriser l’inscription. Quand on est un groupe qui
n’arrive pas à générer le bon traitement médiatique, on ne va pas réussir à inscrire la cause sur l’agenda.
La non inscription sur l’agenda dépend également du secteur d’action publique dans lequel l’enjeu s’inscrit.
Favre isole 5 secteurs dans lesquels les pouvoirs publics interviennent peu ou pas du tout.

37
• Les secteurs qui ont une importance trop faible, anecdotiques,
• Les secteurs réglementés depuis longtemps, avec des règles de fonctionnement stable,
• Les secteurs pour lesquels il n'y a pas de processus d’émergence du problème,
• Les secteurs où l’intervention de l’Etat est considérée comme voué à l’échec en raison de l’échec
antérieur, par exemple l’école privée, on a tendance à laisser tomber les secteurs sensibles ;
• Les secteurs où l’intervention de l’Etat est jugée est inconcevable.

Cette phase d’émergence va pouvoir influer sur l’existence même de la politique publique. Les acteurs
associatifs vont externaliser la mise en œuvre, différente selon les acteurs.
- On va fixer des objectifs de manière plus ou moins précise,
- influence aussi vers la phase de mise en œuvre. La phase d’évaluation va avoir une influence forte,
sur la phase de mise en œuvre des procédures.

II) En aval : l’évaluation des politiques publiques

A) Une démarche essentielle mais longtemps injustifiée

I) les fondements de l’évaluation


La démarche d’évaluation a longtemps été évitée, mais il y a d’autres formes d’évaluation qui ont existé
avant, l’aval des politiques publiques
Il y a des formes de contrôle différentes, de ce qu’est la politique publique,
Donc contrôle technique de la manière dont la mise en œuvre d’une décision est mise en place.
- Des contrôles existaient mais le principe de l’évaluation renvoit aux conséquences concrètes que
peut avoir eu la décision.
- Non plus, est ce qu’on a respecté les règles de la prise de décision, mais quels ont été les
conséquences concrètes de la prise de décision. Les transformations qu’elles ont ou pas occasionnées.
- L’évaluation des politiques publiques consistent bien à faire un contrôle du résultat concret,
- En amont de la prise de décision, de manière à éclairer la prise de décision et l’évaluation a priori, ex
ante, voir tous les impacts possibles.
- On peut aussi faire l’évaluation de manière rétrospective, mesurer les effets concrets de la politique
en question, on parle d’évaluation ex post.
- Quels sont les effets de ces mesures là, quel est le bénéficiaire de ces mesures d’aides. Les
évaluations mises en place dans les années 1990, si la mise en œuvre a bien été faite.
- L’évaluation la plus légitime celle des électeurs, la sanction d’une politique publique se traduirait dans
les urnes, sanction globale, ces évaluations-là ne sont pas toujours bien poussées.
- Evaluation globale des politiques menées par le gouvernement. Pourquoi il faut évaluer ? Il faut
savoir si une politique est efficace ou pas, donc cela ne sert à rien d’aller mettre en place voire poursuivre
une politique qui est inefficace.
- La politique d’affichage, politique d’intégration, mais après on ne se pose pas la question de savoir si
elle permet effectivement une meilleure intégration. Le but de l’évaluation c'est de s’interroger aussi sur son
impact au quotidien.

Donc l’efficience et l’efficacité, équation entre la prise de décision de départ, et le résultat. Le résultat dans le
secteur public n’a pas la même signification que dans le secteur privé. Il y a des objectifs liés aux variables
internes de l’entreprise, par exemple objectif interne de l’entreprise, maximiser le profit. Il n'y a pas une
volonté d’aller transformer les objectifs mis en œuvre.
 L’organisation produit deux choses, output et out come, output : réalisation, la manière dont
l’administration va transformer les moyens et out come c'est l’impact que vont avoir ces réalisations sur la vie
concrète des administrés.
 Il ne faut pas se contenter d’observer les outputs mais observer aussi les out come.

2) une mise en place rendue complexe par les particularités de l’action publique

On peut rendre la mise en place de l’évaluation compliquée. Entre les réalisations et les impacts de la
réalisation. On considère qu’ils sont le résultat de la politique publique
38
- L’évaluation sur les impacts a tendance à être laissé de côté,.
- On aura tendance à considérer ces réalisations comme des preuves tangibles.
- On se demande si on peut imputer un impact particulier à une évaluation particulière, on se contente
d’analyser les réalisations parce que c'est trop difficile d’analyser les impacts de la réalisation.
- Parler de l’environnement peut permettre de relancer l’emploi, alors une politique peut avoir des
impacts positifs ou négatifs, comment on peut faire pour pondérer les impacts positifs par les impacts
négatifs ?
- La politique peut toucher des populations différemment,
- Pour parvenir à évaluer l’impact d’une population, il faut réfléchir en termes de différentiel, est ce que
la politique apporte des aspects positifs, évaluer ce qui se passe en présence de la politique publique, et ce
qui aurait été sans la politique publique.
- Dès lors on se demande ce qui permet d’évaluer ce différentiel. Comment évaluer ce qui dépend des
inputs, et ce qui dépend de facteurs extérieurs.
- L’action publique va nécessiter un délai particulier, va être attribuable à une politique publique mise
en œuvre, donc difficultés de faire le lien entre la politique et le résultat qu’on peut observer.
- On peut aussi voir le problème de l’interférence entre l’action publique, les difficultés à aller mesurer
les impacts d’une politique particulière, une difficulté qui vient du fait que les services spécialisés vont
interférer entre les actions de chaque service.
- Quand on mène une politique dans un secteur particulier, il y a un impact sur d’autres domaines,
- Ce sont des effets liés. Ces derniers rendent difficile l’évaluation de ce qui est lié à une politique et ce
qui est lié à une autre politique.
- Autant les réalisations peuvent être mesurées en quantité, autant l’impact sur les populations est
difficile à mesurer, c'est donc plus qualitatif.
- Donc confusion entre réalisation et impact aussi.
- Si on définit les objectifs de manière plus claire, c'est parce que c'est plus facile de prétendre que la
politique publique a des objectifs,

B) Une démarche en cours d’institutionnalisation

1) La mise en place progressive de l’évaluation des politiques en France

C'est à partir des années 80, qu’on crée des institutions capables d’évaluer les politiques publiques. La mise
en place de l’évaluation peut renvoyer à la genèse des réformes, inspirée du nouveau management public
en France. Beaucoup d’auteurs insistent sur le fait que la pratique de l’évaluation s’est développée sous
l’influence européenne, FEDER, FSE, FEOGA, sont distribués avec la nécessité de faire une évaluation, ex
ante durant la mise œuvre et ex post. Il y a eu une impulsion importante, dans les aspects bénéfiques de
l’évaluation. Modèle européen validé par l’Union européenne et exporté en France.
Politique de renouveau lancé par les gouvernements Rocard donc cette politique de renouveau a été
présenté comme l’un des 4 piliers, mise en place de travail rémunéré, la circulaire pose clairement qu’il faut
poser des évaluations, il y a donc colloque au sujet des procédures qu’on peut développer et à partir de là, il
y a eu des commissions d’évaluation.
- Mise en place d’un dispositif interministériel chargé des politiques publiques en général, le conseil
national de l’évaluation créé en 1998. Donc toutes les politiques publiques sont gérées par le conseil national
de l’évaluation. Il y a des personnalités nommées par le conseil économique et social, conseil d’Etat, et cour
des comptes, personnalités reconnues pour leurs compétences en matière d’évaluation.
- Et d’un autre côté, la société des maires de France, des élus, qui sont présents au conseil national de
l’évaluation proposait, chaque année un programme d’évaluation de politiques particulières : politique de
lutte contre le Sida, politique du transport.
- Mise en place d’une véritable évaluation, pas d’évaluation systématique, certaines sont prioritaires et
d’autres ne sont pas évaluées. Il n'y a pas de dispositif national d’évaluation. On met en œuvre une politique
ex ante, et ex post, une politique publique
- Il y a aussi une évaluation faite par cet ordre d’inspection générale, il y a des structures qui sont dotés
de cette mission d’évaluation politique, c'est le cas par exemple de l’inspection générale des affaires
sociales, la cour des comptes.
- Avec la loi d’orientation des finances a placé au cœur du budget de l’Etat la volonté de mettre en
place des objectifs particuliers, ciblés et clairement définis.
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- On assure par ce biais là un contrôle par l’Assemblée Nationale très concrètement sur la mise en
œuvre des politiques publiques.

2) les limites pesant sur le dispositif d’évaluation actuel

La seule procédure générale d’évaluation qui existe c'est la procédure budgétaire. Les limites de l’évaluation
relèvent de la manière dont est pensée l’évaluation
- D'abord un problème, dans la loi d’orientation de finances, la manière dont sont fixés les objectifs, et
dont on peut permettre l’évaluation de ces objectifs. Le dispositif d’évaluation instauré par la LOLF repose
sur la définition préalable de l’objectif et concrètement les objectifs définis ne sont pas très clairs
- Quand on définit les objectifs de manière générale ce ne sont pas véritablement des objectifs, la
LOLF qui va définir les indicateurs qui va permettre de définir des objectifs, on avait déjà fait des avant-
projets de performance, les objectifs définis sont :
• Construire l’Europe
• Assurer un service diplomatique de qualité
Les indicateurs sont souvent quantitatifs :
• démocratisation de la culture : on prend en compte l’augmentation ou la baisse du nombre de
visiteurs dans les musées
• le taux,
• le coefficient,

Les critiques, les services déconcentrés étaient très peu associés aux objectifs des indicateurs, donc cette
décision là est pertinente, puisque les services déconcentrés sont plus à même de définir ce dont
l’administré a besoin localement.
- On se demande si on n’aura pas tendance à rendre des jugements trop rapides, en ne prenant pas le
temps de la procédure.
- Autre problème, celui du choix des indicateurs et la manière dont sont choisis les indicateurs, un
indicateur n’est pas forcément pertinent concernant l’impact d’une politique publique, ce ne sont pas toujours
des indicateurs très pertinents.
- Par exemple le taux d’insertion professionnelle des étudiants au sortir de la faculté, il faut produire
des diplômés mais savoir ce qu’ils vont faire après, mais cela peut engendrer une sélection au départ. Il ne
faut pas qu’il y ait qu’une évaluation à court terme qui soit faite, mais plusieurs, on peut poser la question du
rapport entre efficacité et performance.
- Le dispositif budgétaire permet l’adéquation entre les résultats et la politique. Est-ce que ce sont des
réponses auxquelles on peut répondre directement.
- Le fait que l’indicateur soit rempli n'est pas forcément synonyme de performance.

A ces problèmes liés à la LOLF et la manière dont elle est mise en œuvre, et que c'est le seul dispositif
général disponible, se posent des questions sur le problème de l’instabilité juridique par exemple, cette
instabilité juridique génère aussi des problèmes en termes d’évaluation et de mesures véritables de l’impact
des politiques

Conclusion

Il y a des avancées, ceci étant lié au fait que les réformes ont été liées au courant du nouveau management
public qui préfère lire les choses en termes d’indicateurs, plutôt qu’en termes d’impact véritable.

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