World Trade Report06 F

rapport sur le commerce mondial
2006
MeMBres de loMc
(11 dcembre 2005) Afrique du Sud Albanie Allemagne Angola Antigua-et-Barbuda Arabie saoudite Argentine Armnie Australie Autriche Bahren, Royaume de Bangladesh Barbade Belgique Belize Bnin Bolivie Botswana Brsil Bruni Darussalam Bulgarie Burkina Faso Burundi Cambodge Cameroun Canada Chili Chine Chypre Colombie Communauts europennes Congo Core, Rpublique de Costa Rica Cte dIvoire Croatie Cuba Danemark Djibouti Dominique Egypte El Salvador Emirats arabes unis Equateur Espagne Estonie tats-Unis dAmrique Ex-Rpublique yougoslave de Macdoine (ERYM) Fidji Finlande France Gabon Gambie Gorgie Ghana Grce Grenade Guatemala Guine Guine-Bissau Guyana Hati Honduras Hong Kong, Chine Hongrie Iles Salomon Inde Indonsie Irlande Islande Isral Italie Jamaque Japon Jordanie Kenya Kowet Lesotho Lettonie Liechtenstein Lituanie Luxembourg Macao, Chine Madagascar Malaisie Malawi Maldives Mali Malte Maroc Maurice Mauritanie Mexique Moldova Mongolie Mozambique Myanmar Namibie Npal Nicaragua Niger Nigria Norvge Nouvelle-Zlande Oman Ouganda Pakistan Panama Papouasie-Nouvelle-Guine Paraguay Pays-Bas Prou Philippines Pologne Portugal Qatar Rpublique centrafricaine Rpublique dmocratique du Congo Rpublique dominicaine Rpublique kirghize Rpublique slovaque Rpublique tchque Roumanie Royaume-Uni Rwanda Sainte-Lucie Saint-Kitts-et-Nevis Saint-Vincent-et-les-Grenadines Sngal Sierra Leone Singapour Slovnie Sri Lanka Sude Suisse Suriname Swaziland Taipei chinois Tanzanie Tchad Thalande Togo Trinit-et-Tobago Tunisie Turquie Uruguay Venezuela (Rpublique bolivarienne du) Zambie Zimbabwe
Ce rapport est galement disponible en anglais et en espagnol (Prix: CHF 60.00) Pour lachat, prire de contacter: Publications de lOMC Organisation mondiale du commerce 154, rue de Lausanne CH-1211 Genve 21 Tlphone: (41 22) 739 52 08 Tlcopie: (41 22) 739 54 58 Email: publications@wto.org
ISBN 92-870-3353-6 Imprim en Suisse Organisation mondiale du commerce 2006
rapport sur le commerce mondial
analyse des liens entre les subventions, le commerce et lomc
2006
AVANT-PROPOS
le Rapport sur le commerce mondial 2006 est le quatrime de cette srie qui a commenc paratre en 2002. comme les prcdents rapports, il aborde une question de politique commerciale qui est dactualit. cette anne, nous avons choisi comme thme les subventions. Notre objectif est daider mieux comprendre les questions de politique commerciale complexes auxquelles les gouvernements sont confronts. le prsent rapport a pour but non pas tant de formuler des prescriptions, que dinviter une rflexion approfondie. il sadresse non seulement aux dcideurs mais aussi au public quils reprsentent ainsi quaux personnes et aux organisations qui cherchent activement influencer les politiques gouvernementales. Outre le thme central, le rapport examine brivement les tendances rcentes du commerce et analyse certaines de leurs caractristiques les plus marquantes ou tel ou tel aspect particulier du commerce. cette anne, le rapport passe en revue le commerce des textiles et des vtements, les flux internationaux de recettes et de paiements au titre des redevances et des droits de licence, les tendances du commerce des pays les moins avancs et les effets des catastrophes naturelles et des actes terroristes sur les courants dchanges internationaux. considrant tout dabord lvolution du commerce en 2005, on constate que le commerce total des marchandises a augment de 6,5 pour cent en termes rels, contre une augmentation de 9 pour cent en 2004. le chiffre de 2005 est nanmoins suprieur au taux de croissance moyen de la dernire dcennie, qui tait dun peu moins de 6 pour cent. la scne commerciale a t marque, lan dernier, par la hausse des prix de nombreux produits de base, en particulier du ptrole, tendance qui persiste encore aujourdhui. les consquences de cette hausse varient considrablement entre les pays dvelopps ou en dveloppement, selon quils produisent ou non des produits de base. Toutefois, du fait de cette hausse, les pays en dveloppement en tant que groupe ont vu leur part du commerce mondial atteindre un niveau ingal depuis plus de 50 ans. le dynamisme soutenu des exportations de marchandises de la chine (en valeur) est un autre facteur qui a contribu aux bons rsultats commerciaux des pays en dveloppement. la suppression, au dbut de 2005, des restrictions contingentaires applicables aux textiles et aux vtements ne semble pas avoir eu, jusqu prsent, une incidence majeure sur la demande ou sur les conditions du march intrieur chez les principaux importateurs les tats-unis et lue. Par contre, ce qui a sensiblement chang, cest la rpartition des parts de march entre les pays exportateurs. la chine et linde, ainsi que plusieurs autres exportateurs relativement rcents, comme la Jordanie et le Prou, ont accru leur part de march, tandis que dautres pays qui bnficiaient auparavant dun accs prfrentiel aux marchs grce aux contingents ont vu leur part diminuer. comme les contingents ont t supprims, il y a peine plus dun an, on ne saurait tre trop catgorique quant lvolution future de la situation. lanalyse est complique par la rintroduction de restrictions visant les exportations de la chine. dans lensemble, la nouvelle situation soulve un certain nombre de questions relatives au dveloppement qui mritent un examen plus approfondi. le bref examen des changements observs dans les flux internationaux de recettes et de paiements au titre des redevances et des droits de licence donne une indication approximative qui est loin dtre parfaite des tendances de linvestissement et de la production dans le secteur de la haute technologie. certains des rsultats obtenus nont rien dtonnant. les pays dvelopps occupent toujours une place prpondrante dans les transactions dans les deux sens, mais on constate que la part des paiements au titre des redevances et des droits de licence effectus par plusieurs pays asiatiques est en augmentation. les rsultats commerciaux des pays les moins avancs (PmA) se sont globalement amliors par rapport ces dernires annes, mais laugmentation de leur part du commerce mondial, qui tait trs faible au dpart, est encore bien infrieure 1 pour cent. en outre, on voit que les rsultats sont assez variables selon les PmA, certains exportateurs de produits de base sen sortant fort bien. deux PmA sont eux seuls lorigine de 35 pour cent des exportations totales du groupe, alors que 13 autres PmA en reprsentent moins de 1 pour cent. des progrs ont t faits la confrence ministrielle de Hong Kong o les PmA ont obtenu laccs aux marchs en franchise de droits et sans contingent pour au moins 97 pour cent de leurs exportations. en outre, les PmA seront parmi les bnficiaires de linitiative Aide pour le commerce, dont la mise au point progresse.
iii
RAPPORT SuR le cOmmeRce mONdiAl 2006
AVANT-PROPOS
le dernier des courts essais thmatiques figurant dans le chapitre i du rapport, qui examine les effets sur le commerce des catastrophes naturelles et des actes terroristes indique que, si ces vnements causent de terribles souffrances humaines et ont invitablement des effets sur le commerce, bien souvent, ces effets sont globalement limits. certaines branches dactivit sont plus durement touches que dautres mme si le renforcement des mesures de scurit et des restrictions par crainte des risques de terrorisme entrane une augmentation des cots de transaction qui peut avoir des rpercussions sectorielles plus larges. les gouvernements continuent de chercher des moyens de rduire ces cots autant que possible.
AVANT-PROPOS
Pour ce qui est du thme central du rapport, les subventions, de nombreux lments dinformation ont t runis. comment dfinir les subventions ? Quest-ce que la thorie conomique peut nous apprendre leur sujet ? Pourquoi et dans quels secteurs les pouvoirs publics ont-ils recours des subventions ? Quel rle lAccord sur lOmc joue-t-il dans la rglementation des subventions dans le cadre du commerce international ? le rapport tente de rpondre ces questions. il nest pas ais de dfinir une subvention. la dfinition la plus troite se limiterait aux dpenses budgtaires, alors que la plus large pourrait inclure presque toutes les mesures gouvernementales ayant pour effet de modifier les conditions du march. lOmc, notamment dans lAccord sur les subventions et les mesures compensatoires, adopte une approche qui vise assurer des chances gales toutes les entreprises lorsque les pouvoirs publics accordent un soutien financier. le rapport examine dans quelle mesure cette dfinition et les autres dfinitions utilises au niveau national aident les gouvernements faire des choix en facilitant la distinction entre les subventions qui faussent la rpartition des ressources et celles qui rpondent un objectif social ou conomique dfendable. il ressort clairement du rapport quon ne peut pas dire a priori si les subventions sont un moyen efficace datteindre certains objectifs de politique interne. cela dpend en grande partie des circonstances particulires. lanalyse conomique montre en quoi une subvention peut tre utile lorsque la rpartition des ressources par le march nest pas compatible avec les objectifs sociaux. cet gard, la science conomique apporte une contribution importante car elle permet de comparer les cots des ressources ncessaires la poursuite dun objectif avec les avantages dcoulant de sa ralisation. lanalyse conomique peut aussi indiquer si une subvention est la meilleure solution possible. le rapport montre que les pouvoirs publics peuvent accorder des subventions pour diverses raisons, notamment pour assurer le dveloppement industriel, pour soutenir la cration de savoir par la recherche-dveloppement, pour atteindre des objectifs de redistribution entre les membres de la socit et pour protger lenvironnement. Parfois, les pouvoirs publics ont recours aux subventions pour des raisons moins dfendables ou, du moins, pour des raisons qui risquent davantage de perturber les relations conomiques entre les pays, par exemple pour arracher un avantage stratgique des partenaires commerciaux. le recours aux subventions est parfois justifi par des considrations qui nont quun lien indirect ou trs lointain avec les considrations conomiques, comme le souci de prserver la scurit nationale ou de protger la diversit culturelle. la science conomique est alors dun grand secours non pas tant pour juger de lobjectif que pour identifier les meilleurs moyens de latteindre. le rapport prsente un intrt particulier en ceci quil cherche runir le plus dinformations possibles sur ce que les gouvernements font rellement par le biais des subventions. les renseignements sur lincidence des subventions proviennent de sources trs diverses, de sorte quil est difficile davoir une vue densemble et de faire des comparaisons. il nest peut-tre pas tonnant quil existe de grandes diffrences entre les pays pour ce qui est des secteurs subventionns, certains pays privilgiant lagriculture, et dautres lindustrie ou les services. certains pays veulent promouvoir de nouvelles activits, et dautres veulent protger celles qui existent dj. certains mettent laccent sur la promotion des exportations, et beaucoup subventionnent linfrastructure et les services sociaux.
iv
lun des enseignements qui se dgage du rapport mrite, selon moi, une attention particulire. il sagit de lincroyable manque de donnes fiables et systmatiques sur les subventions. mme dans le cadre de lOmc, de nombreux gouvernements ngligent de satisfaire leurs obligations de notification. Faute de renseignements, il est tout simplement impossible dadopter de bonnes politiques ou dtablir une coopration internationale mutuellement bnfique. cest l une question qui mrite durgence lattention des gouvernements. enfin, le rapport examine les rgles de lOmc relatives aux subventions en retraant lvolution des dispositions en la matire, compte tenu des dtails et des prcisions ajouts au fil du temps, et en les resituant dans le contexte du rglement de diffrends juridiques complexes. lanalyse fait ressortir les divergences de vues entre les membres de lOmc sur le point de savoir si les rgles sont suffisamment strictes pour empcher une distorsion injustifie des changes ou sont suffisamment souples pour permettre aux gouvernements de poursuivre des objectifs particuliers quils jugent importants et lgitimes, tels que la promotion du dveloppement. il nest pas facile de rpondre ces questions, mais une chose est certaine: si les rgles ne sont pas perues comme servant les intrts nationaux tout en favorisant la coopration internationale, il sera aussi difficile de les faire respecter que de trouver le Graal. Tel est le dfi que doivent relever les membres de lOmc; comme dans beaucoup dautres domaines de la coopration internationale, il sagit de trouver des arrangements qui rpondent vritablement aux intrts communs tout en assurant des avantages mutuels.
Pascal lamy directeur gnral
AVANT-PROPOS

AVANT-PROPOS
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REMERCIEMENTS
le Rapport sur le commerce mondial 2006 a t rdig sous la supervision dAlejandro Jara, directeur gnral adjoint. Patrick low, directeur de la division de la recherche conomique et des statistiques, a dirig lquipe charge de la rdaction. les principaux auteurs du rapport sont marc Bacchetta, Bijit Bora, K. michael Finger, marion Jansen, Alexander Keck, clarisse morgan, Roberta Piermartini et Robert Teh. les statistiques commerciales ont t fournies par les statisticiens de la division de la recherche conomique et des statistiques, dont les travaux ont t coordonns par Guy Karsenty, Julia de Verteuil, Andreas maurer et Jrgen Richtering. Aishah colautti, de la division de la recherche conomique et des statistiques, a aid prparer les illustrations graphiques, et Souda Tandara, de la division de la recherche conomique et des statistiques, a tabli la section bibliographique. une assistance aux travaux de recherche a t fournie par monica Takyi-Appiah, eva Bamio, Robson de moura Fernandes, martin Gassebner, dick Kamuganga, diana Korka, Kamil Al-Said et lassana Yougbar. dautres divisions du Secrtariat de lOmc ont fait de prcieux commentaires sur les projets de texte, aux diffrents stades de la rdaction. les auteurs expriment en particulier leur gratitude plusieurs membres de la division de lagriculture et des produits de base, de la division du dveloppement, de la division de la proprit intellectuelle, de la division des affaires juridiques, de la division des rgles, de la division du commerce des services et de la division de lexamen des politiques commerciales. les recherches et les analyses prsentes dans le Rapport sur le commerce mondial 2006 sont fondes en partie sur des donnes de sources extrieures. cet gard, les auteurs tiennent remercier la RANd corporation, qui a fourni des donnes provenant de la RAND Terrorism Chronology et de la RAND-MIPT Terrorism Incident Database. les auteurs remercient galement les personnes extrieures au Secrtariat de lOmc, qui ont pris le temps de leur faire part de leurs observations sur les projets du rapport: Harry de Gorter, dimitris diakosavvas, Henrik Horn, Will martin, donald mclaren, Hildegunn Kyvik Nords, Ronald Steenblik, Wyatt Thompson, Stephen P. Tokarick et laura Valentini. Paulette Planchette, de la division de la recherche conomique et des statistiques, a assur la production de ce document, en troite collaboration avec Jean-Guy carrier et Serge marin-Pache, de la division de linformation et des relations avec les mdias. lidia carlos Silvetti et Paulette Planchette ont contribu au contrle rdactionnel. enfin, les auteurs remercient les traducteurs de la division des services linguistiques et de la documentation pour le travail considrable quils ont accompli.
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RemeRciemeNTS
AVERTISSEMENT
le Rapport sur le commerce mondial et les opinions qui y sont exprimes relvent de la seule responsabilit du Secrtariat de lOmc. ils ne prtendent pas reflter les vues des membres de lOmc. les principaux auteurs du rapport souhaitent aussi exonrer ceux qui les ont aids par leurs commentaires de toute responsabilit quant dventuelles erreurs ou omissions.
AVeRTiSSemeNT
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RSUM GNRAL
AVANT-PROPOS .....................................................................................................................................................................iii RemeRciemeNTS..................................................................................................................................................................vii AVeRTiSSemeNT ..................................................................................................................................................................viii ABRViATiONS eT SYmBOleS ........................................................................................................................................xvii RSum ANAlYTiQue .......................................................................................................................................................xix
I A B
VOLUTION RCENTE DU COMMERCE ET QUELQUES TENDANCES OBSERVES EN LA MATIRE TeNdANceS RceNTeS du cOmmeRce iNTeRNATiONAl .............................................................................. 1 TeNdANceS du cOmmeRce eT QueSTiONS cOmmeRciAleS ................................................................... 15
II A B c d e F
LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC iNTROducTiON......................................................................................................................................................... 47 dFiNiTiON deS SuBVeNTiONS ............................................................................................................................. 49 cONOmie deS SuBVeNTiONS ............................................................................................................................. 59 QuelQueS OBJecTiFS dclARS deS SuBVeNTiONS PuBliQueS .............................................................. 71 iNcideNce deS SuBVeNTiONS ...........................................................................................................................123 leS SuBVeNTiONS eT lOmc ............................................................................................................................... 213
BiBliOGRAPHie ................................................................................................................................................................. 239 NOTeS TecHNiQueS........................................................................................................................................................ 253
ix
TABle deS mATiReS

TABle deS mATiReS
TABLE DES MATIRES

AVANT-PROPOS .....................................................................................................................................................................iii RemeRciemeNTS..................................................................................................................................................................vii AVeRTiSSemeNT ..................................................................................................................................................................viii ABRViATiONS eT SYmBOleS ........................................................................................................................................xvii RSum ANAlYTiQue .......................................................................................................................................................xix I A VOLUTION RCENTE DU COMMERCE ET QUELQUES TENDANCES OBSERVES EN LA MATIRE TeNdANceS RceNTeS du cOmmeRce iNTeRNATiONAl 1. introduction: la croissance du commerce et de la production a t moins rapide en 2005 que lanne prcdente ................................................................................ 1 2. croissance du commerce et de la production en 2005 ............................................................................ 2 3. volution du commerce rel des marchandises par rgion en 2005 ...................................................... 6 4. commerce des marchandises et des services commerciaux en valeur nominale en 2005 ................ 7
GRAPHiQueS Graphique 1 Graphique 2 Graphique 3 Graphique 4 Graphique 5 Prix limportation des principaux groups de produits dans certains conomies, 2005 .................... 4 Part des combustibles et des autres produits miniers dans les exportations mondiales de marchandises, 1970-2005............................................................................................................. 5 Prix rel du ptrole et part de lAfrique et du moyen-Orient dans les exportations mondiales de marchandises, 1970-2005.......................................................... 5 Part des produits agricoles dans les exportations mondiales de marchandises, 1950-2005 ............... 8 exportations de marchandises et de services commerciaux de leurope, en valeur nominale, en euros et en dollars, 2003-05 ..................................................... 9 TABleAuX Tableau 1 Tableau 2 Tableau 3 volution du commerce et de la production au niveau mondial, 2002-05 ......................................... 2 PiB et commerce des marchandises, par rgion, 2004-05 ................................................................. 6 exportations mondiales de marchandises et de services, commerciaux, 2005 ................................... 7
APPeNdice GRAPHiQue App Graphique 1 Part dans le commerce mondial des marchandises et des services commerciaux, par rgion, 2005 .... 11 APPeNdiX TABleAuX App Tableau 1 App Tableau 2 commerce mondial des marchandises, par rgion et pour certain pays, 2005 ................................ 12 commerce mondial des services commerciaux, par rgion et pour certains pays, 2005 .................. 13
QuelQueS TeNdANceS eT QueSTiONS cOmmeRciAleS 1. le commerce des textiles et des vtements ............................................................................................... 15 2. Recettes et paiments internationaux au titre des redevances et des droits de licence, 1995-2004 .................................................................................................................23 3. volution du commerce des PmA ................................................................................................................ 27 4. impact des catastrophes naturelles et des actes terroristes sur les courants dchanges internationaux ............................................................................................................ 33
GRAPHiQueS Graphique 1 Graphique 2 Graphique 3 Graphique 4 Graphique 5 importations de textiles et de vtements des tats-unis, par pays et par rgion, en 2005 .............. 17 importations de textiles et de vtements de lunion europenne (25), par pays et par rgion, janvier-octobre 2005 ................................................................................... 17 Structure des importations de textiles des tats-unis, par rgion, 2000-05 .................................... 18 Structure des importations de vtements des tats-unis, par rgion, 2000-05 ............................... 18 Production de textiles et de vtements des tats-unis, 2001-05 ..................................................... 19
xi
TABle deS mATiReS
Graphique 6 Graphique 7 Graphique 8 Graphique 9 Graphique 10

TABle deS mATiReS
Production de textiles et de vtements de lunion europenne (25), 2001-05 ................................ 19 Recettes et paiements au titre des redevances et des droits de licence par pays et par rgion, 2004....... 23 exportations et importations de marchandises des PmA, 1990-2004 ............................................. 28 exportations de marchandises des PmA par groupe de produits, 2003 ........................................... 28 Part des importations originaires des PmA admises en franchise de droits sur certains marchs, 2003 ...........................................................................30 exportations de services commerciaux des pays touchs par le tsunami, par secteur, 2004 ............ 35 exportations de services de voyage des tats-unis et de lindonsie, 1995-2004 ............................38 exportations de services dducation des tats-unis, 1996-2005 ....................................................39 le terrorisme comme proccupation majeure des entreprises, 2004-05.......................................... 41 Taux de fret sur les navires porte-conteneurs pour les principales routes commerciales des tats-unis, 1999-2004 ............................................................................ 43 Prix du ptrole et cots du fret par rapport aux importations des tats-unis, 1995-2004 .............. 44
Graphique 11 Graphique 12 Graphique 13 Graphique 14 Graphique 15 Graphique 16 TABleAuX Tableau 1 Tableau 2 Tableau 3 Tableau 4 Tableau 5 eNcAdRS encadr 1 encadr 2
Recettes et paiements de quelques pays au titre des redevances et des droits de licence, 1995-2004 .............................................................................. 25 Parts des principaux marchs dans les exportations de handises de PmA, 1995-2004 .................... 29 importations en franchise de droits en provenance des PmA sur les marchs des pays dvelopps, 2003 .....................................................................................30 effet estim du tsunami sur la croissance conomique, 2005 ..........................................................34 croissance du PiB rel aprs certains chocs du ct de loffre .........................................................40
exemples de mesures de politique commerciale appliques dans le secteur des textiles en 2005 ... 21 les ouragans aux tats-unis ............................................................................................................36
BiBliOGRAPHie ......................................................................................................................................................... 45
II A B
LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC iNTROducTiON......................................................................................................................................................... 47 dFiNiTiON deS SuBVeNTiONS 1. dfinition des subventions: questions conceptuelles ............................................................................... 49 2. dfinition des subventions dans les sources de donnes nationales et internationales ................... 51 3. la dfinition des subventions dans le cadre de lOmc............................................................................ 55 lcONOmie deS SuBVeNTiONS 1. introduction ....................................................................................................................................................... 59 2. marchs parfaits ...............................................................................................................................................60 3. dfaillances du march ...................................................................................................................................63 4. implications pour le systme commercial multilatral..............................................................................68 QuelQueS OBJecTiFS dclARS deS SuBVeNTiONS PuBliQueS 1. dveloppement industriel .............................................................................................................................. 72 2. innovation et soutien des champions nationaux....................................................................................... 91 3. Redistribution ....................................................................................................................................................98 4. Protection de lenvironnement ................................................................................................................... 109 5. Autres objectifs............................................................................................................................................... 115 6. conclusions...................................................................................................................................................... 119
xii
iNcideNce deS SuBVeNTiONS 1. Vue de lensemble ..........................................................................................................................................124 2. incidence des subventions dans lagriculture ...........................................................................................135 3. industrie ........................................................................................................................................................... 176 4. Services ............................................................................................................................................................ 199 leS 1. 2. 3. SuBVeNTiONS eT lOmc introduction ..................................................................................................................................................... 213 volution des rgles relatives aux subventions dans le cadre du GATT/de lOmc .......................... 213 Assujettissement de lutilisation des subventions des disciplines dans le systme commercial multilatral - lAccord Smc .................................................................... 221 4. les subventions destines poursuivre des stratgies de dveloppement et les dispositions de lOmc ....................................................................................................................... 230 5. les subventions et le Programme de doha pour le dveloppement ................................................ 235 6. Rsum ............................................................................................................................................................ 237 BiBliOGRAPHie ...................................................................................................................................................... 239
GRAPHiQueS Graphique 1 Graphique 2 Graphique 3 Graphique 4 Graphique 5 Graphique 6 Graphique 7 Graphique 8 Graphique 9 Graphique 10 Graphique 11 Graphique 12 Graphique 13 Graphique 14 TABleAuX Tableau 1 Tableau 2 Tableau 3 Tableau 4 Tableau 5 Tableau 6 Tableau 7 Tableau 8 Tableau 9 Tableau 10 Tableau 11 instruments utiliss dans les zones franches industrielles ou autres zones spciales, daprs les rapports dexamen des politiques commerciales ............................................................ 87 dpenses de R-d en pourcentage du PiB, 2000-03......................................................................... 93 dpenses de R-d finances par ltat en pourcentage du PiB, 1999-2003 ......................................94 Principaux mcanismes permettant dassurer laccs universel...................................................... 104 Objectifs dclars pour un chantillon de subventions vise cologique..................................... 115 volution long-terme du niveau des subventions dans les pays dvelopps, 1950-2004 ............127 Aperu des subventions au niveau mondial par rapport aux dpenses publiques et au PiB, 1998-2002 ..............................................................................128 dpenses au titre des subventions daprs diffrentes sources, 1998-2002 ...................................130 Rpartition sectorielle des subventions notifies par certains membres de lOmc, moyenne annuelle, 1999-2002 ......................................................................................................132 Rpartition des paiements directs par bnficiaire dans lunion europenne (15), 2000 ...............137 Subventions lagriculture des tats-unis, par source de donnes, 1995-2001 ............................ 144 PiB par habitant (en termes de PPA) des membres de lunion europenne (15) 1995 et 2004 ......107 mGS totale consolide et mGS totale courante, 1995-2001 ..........................................................150 le soutien interne et ses diffrents lments, 1995-2001 ............................................................. 151 composition du soutien interne des 10 membres qui en accordent le plus, 1995-2001 ou annes disponibles .................................................................................................152 composition de la mGS par produit, 2001 ....................................................................................153 Subventions lexportation en pourcentage de la valeur de la production agricole pour certains pays, 1995-2001 ..............................................................155 Niveau total des engagements en matire de subventions lexportation et dpenses budgtaires totales, 1995-2000 .........................................................156 Part des dpenses de certains pays au titre des subventions lexportation par produit pour certaines annes .................................................................................................157 Ventilation par produit des garanties de crdit lexportation pour les produits agricoles, tats-unis, 2002 ................................................................................ 160 expditions mondiales daide alimentaire par donateur, 1995-2003 ..............................................165 estimation du soutien aux producteurs, 1986-2004 ..................................................................... 168 composition de leSP des pays membres de l Ocde, 1986-2004 .................................................169 Notifications concernant les subventions aux pcheries ayant un objectif environnemental dclar...... 188 Soutien de lunion europenne (15) au tourisme par objectif ..................................................... 207
TABle deS mATiReS
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Tableau 12 Tableau 13 Tableau 14 Tableau 15

TABle deS mATiReS
Subventions lagriculture de lunion europenne (15), par source de donnes, 1995-2001 ....... 148 Notification des restitutions lexportation de lue au titre de lAccord sur lagriculture et de lAccord Smc, 2001 ..................................................................149 membres accordant le plus de soutien interne, 1995-2001 ........................................................... 151 Soutien interne total et mGS en pourcentage de la valeur totale de la production agricole de certains membres de lOmc .....................................................................................................153 dpenses au titre des subventions lexportation, 1995-2000......................................................155 crdits lexportation long terme accords pour les produits agricoles par les pays membres de lOcde, 1998-2002................................................................................159 Garanties de crdit lexportation par les tats-unis pour les produits agricoles, 1995-2002 ...... 160 exportations de bl de lAustralie et du canada, pour certaines annes ....................................... 162 Aide alimentaire mondiale, 2001-04 ............................................................................................ 167 estimations du soutien aux producteurs dans certains pays de lOcde, 2004 ...............................169 Australie: aide budgtaire par secteur, 1995/96 - 2003/04 ...........................................................177 union europenne (15): aides dtat, 1992-2004 ..........................................................................178 Aides dtat de lunion europenne (15) et des nouveaux tats membres, 2004 ..........................178 Australie: aide budgtaire lindustrie par activit vise, 2002-03 ................................................181 union europenne (15): part des aides dtat visant des objectifs horizontaux dans le total des aides dtat, 2000-03 et 2004 ............................................................................181 Australie: aide budgtaire par secteur dactivit, 2003-04 ........................................................... 182 Subventions aux pcheries notifies officiellement des organisations internationales (Omc, Ocde et APec).................................................................... 184 Subventions aux pcheries dans lunion europenne (15), 2002-03 ............................................. 187 Subventions aux pcheries de lunion europenne (15) en pourcentage de la valeur totale dbarque ............................................................................. 187 Subventions aux pcheries en Australie, 2000-03 ........................................................................ 188 Producteurs, exportateurs et importateurs de charbon, 2004 ...................................................... 189 union europenne (15): montant total des aides autorises au secteur du charbon, 1994-2000 ......... 190 Renseignements sur les subventions contenus dans les rapports dexamen des politiques commerciales des membres, par rgion et par secteur, 1995-2004 ....................... 200 Renseignements sur les subventions contenus dans les rapports dexamen des politiques commerciales des membres, par rgion et par instrument, 1995-2004 ................. 200 Fonds de service universel dans certains pays dAmrique latine .................................................. 204 Subventions au tourisme par rgion et par objectif dclar .......................................................... 206 Subventions aux services financiers par objectif et par rgion ...................................................... 208 Formes de subventions au secteur financier ................................................................................. 209 Rcapitulatif des prorogations approuves pour les subventions lexportation .......................... 232
Tableau 16 Tableau 17 Tableau 18 Tableau 19 Tableau 20 Tableau 21 Tableau 22 Tableau 23 Tableau 24 Tableau 25 Tableau 26 Tableau 27 Tableau 28 Tableau 29 Tableau 30 Tableau 31 Tableau 32 Tableau 33 Tableau 34 Tableau 35 Tableau 36 Tableau 37 Tableau 38 Tableau 39 Tableau 40 eNcAdRS encadr 1 encadr 2 encadr 3 encadr 4 encadr 5 encadr 6 encadr 7 encadr 8 encadr 9 encadr 10 encadr 11 encadr 12 encadr 13
instruments de subventionnement possibles dans le secteur bancaire ............................................. 51 effets des subventions la production sur le commerce ..................................................................60 Subvention lexportation dans le cas dun grand pays .................................................................. 61 Rendements dchelle et subventions ..............................................................................................64 externalits et subventions ..............................................................................................................66 laide lexportation dans les pays membres de lOmc ..................................................................77 Arrangement de lOcde sur les crdits lexportation .................................................................... 81 le Supercouloir multimdia en malaisie ....................................................................................... 95 Politique commerciale stratgique: les rivalits dans les secteurs des semi-conducteurs et de laronautique civile.............................................................................96 Tarifs de leau par tranches ............................................................................................................102 Fonds de services universels dans le secteur des tlcommunications: le cas du chili................... 105 le mcanisme dexamen des politiques commerciales de lOmc ...................................................123 Note technique sur la compilation des donnes quantitatives figurant dans les notifications prsentes lOmc conformment lAccord Smc ....................................126
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encadr 14 encadr 15 encadr 16 encadr 17
Objectifs communs des ministres de lagriculture de lOcde .........................................................136 Notification lOmc des subventions agricoles au titre de lAccord sur lagriculture ..................... 141 contestation de notifications des subventions agricoles ................................................................142 Subventions aux pcheries au Sngal ......................................................................................... 186
APPeNdice TABleAuX App Tableau 1 App Tableau 2 App Tableau 3 App Tableau 4 Subventions, dpenses publiques et PiB, 1998-2002 .....................................................................133 Subventions accordes par les administrations publiques et par ladministration centrale dans certains pays, en 2003 ......................................................................................................... 134 mGS totale consolide finale par membre..................................................................................... 174 utilisation des dpenses budgtaires notifie pour chaque produit, en monnaie nationale et en pourcentage du niveau dengagement annuel correspondant, pour certain membres et pour la dernire anne disponible .............................................................................................175 App Tableau 5 App Tableau 6 App Tableau 7 App Tableau 8 App Tableau 9 App Tableau 10 Notifications prsentes lOmc au titre de lAccord Smc: total des subventions horizontales et des subventions lindustrie, 1995-2002 ..................................................................................193 Brsil: subventions par secteur, 1999-2003 .................................................................................. 194 colombia: subventions par secteur, 1998-2002............................................................................ 194 Notifications prsentes lOmc au titre de lAccord Smc: subventions horizontales et subventions lindustrie, 1995-2002 .........................................................................................195 union europenne (15): aides dtat horizontales et sectorielles, 2000-03 ...................................197 union europenne (25): part des aides dtat par secteur, 2004 .................................................. 198
TABle deS mATiReS
NOTeS TecHNiQueS........................................................................................................................................................ 253
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TABle deS mATiReS
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ABRVIATIONS ET SYMBOLES
ABRViATiONS eT SYmBOleS
AGcS AGOA AleAc AleNA APd ATV AWB Bde BRi c.a.f. cAA cBO ccB ccc cei ciTA cNcAS cNuced cO2 cRTc cTci dSNu eAS ece cu eGc eSc eSP eSSG eST eu eWG eXim f.a.b. FAO FAOSTAT FcFA FeOGA Fmi FPe FSu GAO GATT GFS GTAP ieA ied imF iSPS
Accord gnral sur le commerce des services African Growth and Opportunity Act (loi sur la croissance et les perspectives conomiques de lAfrique) Accord de libre-change de lAmrique centrale Accord de libre-change nord-amricain Aide publique au dveloppement Accord sur les textiles et les vtements Australian Wheat Board (Office australien du bl) Base de donnes sur lenvironnement Banque des rglements internationaux cot, assurance, fret convention relative laide alimentaire congressional Budget Office (Bureau du budget du congrs des tats-unis) commission canadienne du bl commodity credit corporation (Socit de crdit pour les produits de base) communaut dtats indpendants committee on the implementation of the Textiles Agreement (comit pour la mise en uvre de lAccord sur les textiles) caisse nationale de crdit Agricole du Sngal confrence des Nations unies sur le commerce et le dveloppement dioxyde de carbone conseil de la radiodiffusion et des tlcommunications canadiennes classification type pour le commerce international division de statistique de lONu essential Air Service (Services ariens essentiels) entreprises commerciales dtat european currency unit (unit montaire europenne) quilibre gnral calculable estimation du soutien aux consommateurs estimation du soutien aux producteurs estimation du soutien aux services dintrt gnral estimation du soutien total tats-unis environmental Working Group (Groupe de travail sur lenvironnement) Banque export-import des tats-unis franco bord Organisation des Nations unies pour lalimentation et lagriculture Banque de donnes statistiques de la FAO Franc de la communaut financire africaine Fonds europen dorientation et de garantie agricole Fonds montaire international Fonds de promotion conomique Fonds de service universel General Accounting Office (Office gnral de comptabilit) Accord gnral sur les tarifs douaniers et le commerce Government Finance Statistics Yearbook Global Trade Analysis Project institute of economic Affairs (institut des affaires conomiques) investissement tranger direct institutions de microfinancement (code iSPS) code international pour la sret des navires et des installations portuaires
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mdc mGS midP

ABRViATiONS eT SYmBOleS
miTi mSc NASA NeXi NPF NTT Ocde OeA Omi OPeP PAc PAm Pc PcP PFc PiB PmA Pme PNue PPA RAiu R-d SAce SGPc Smc SPm Ti TRiA TSd ue uNHcR uNiceF ZFi
multimedia development corporation (Socit de dveloppement du multimdia) mesure globale du soutien motor industry development Program (Programme de dveloppement de lindustrie automobile) ministry of international Trade and industry (ministre du commerce extrieur et de lindustrie) Super corridor multimdia du gouvernement malaisien National Aeronautics and Space Administration (Administration nationale de laronautique et de lespace) Nippon export and investment insurance Nation la plus favorise Nippon Telephone and Telegraph Organisation de coopration et de dveloppement conomique Observatoire europen de laudiovisuel Organisation maritime internationale Organisation des pays exportateurs de ptrole Politique agricole commune Programme alimentaire mondial Productivity commission (commission australienne de la productivit) Politique commune de la pche Production Flexibility contracts (contrats de flexibilit de la production) Produit intrieur brut Pays les moins avancs Petites et moyennes entreprises Programme des Nations unies pour lenvironnement Parit de pouvoir dachat Rserve alimentaire internationale durgence Recherche-dveloppement Servizi Assicurativi del commercio estero Systme global de prfrences commerciales Subventions et mesures compensatoires Soutien des prix du march Technologies de linformation Terrorism Risk insurance Act (loi sur lassurance des risques lis au terrorisme) Traitement spcial et diffrenci union europenne Haut commissariat des Nations unies pour les rfugis Fonds des Nations unies pour lenfance Zones franches industrielles
les symboles suivants sont utiliss dans la prsente publication: ... 0 $ T1, T2, T3, T4 non disponible. le chiffre est de zro ou a t arrondi zro. sans objet. dollars des tats-unis euro 1er trimestre, 2me trimestre, 3me trimestre, 4me trimestre.
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RSUM ANALYTIQUE
le Rapport sur le commerce mondial 2006 dbute par un rsum succinct des principales tendances du commerce international tabli sur la base du rapport publi par le Secrtariat en avril. Viennent ensuite de brves observations analytiques sur certaines questions commerciales dactualit, qui concernent, cette anne, lvolution rcente du commerce des textiles et des vtements, lvolution des paiements internationaux au titre des redevances et des droits de licence, lvolution du commerce des pays les moins avancs et les effets des catastrophes naturelles et des actes de terrorisme sur les courants dchanges internationaux. le Rapport 2006 a pour thme central les subventions, et en particulier la faon dont elles sont dfinies, ce que la thorie conomique peut nous apprendre leur sujet, les raisons pour lesquelles les pouvoirs publics y ont recours, les principaux secteurs dans lesquels elles sont accordes, et le rle de lAccord sur lOmc dans leur rglementation dans le cadre du commerce international.
I.
VOLUTION RCENTE DU COMMERCE ET QUELQUES TENDANCES OBSERVES EN LA MATIRE
volution du commerce en 2005

en 2005, le ralentissement de lexpansion du commerce mondial observ depuis le milieu de lanne 2004 a cess et la tendance sest inverse au deuxime trimestre. la croissance relle annuelle des exportations mondiales de marchandises a t en moyenne de 6 pour cent en 2005, aprs avoir atteint un taux exceptionnel de 9,5 pour cent lanne prcdente. les principaux pays dvelopps importateurs nets de ptrole ue (25), tats-unis et Japon ont vu la croissance de leurs importations ralentir nettement. les importations chinoises ont progress beaucoup moins vite que lanne prcdente, malgr la vigueur de lconomie. les rgions et pays exportateurs de combustibles et dautres produits minraux, qui ont beaucoup bnfici de lvolution relative des prix, ont fortement accru leurs importations. Selon des donnes provisoires, les importations de la communaut dtats indpendants (cei), de lAmrique du Sud et de lAmrique centrale, de lAfrique et du moyen-Orient ont augment au moins deux fois plus vite que le commerce mondial. les fortes variations des prix relatifs ont eu un impact majeur sur lvolution du commerce en termes nominaux en 2005. les prix des combustibles et des mtaux ont augment denviron un tiers cette anne-l, tandis que ceux de nombreux produits agricoles et manufacturs nont que lgrement progress ou sont rests stables. les prix mondiaux des marchandises ont nettement moins augment en moyenne que lanne prcdente, grce surtout la dclration des prix des produits manufacturs, qui reprsentent peu prs les trois quarts du commerce des marchandises. en raison des fortes variations des prix relatifs enregistres au cours des deux dernires annes, la part des combustibles dans le commerce total des marchandises a atteint en 2005 son plus haut niveau depuis 20 ans. Paralllement, lvolution des prix a accentu la tendance la baisse long terme de la part des produits agricoles dans le commerce mondial des marchandises qui est tombe un niveau historique de moins de 8 pour cent alors quau dbut des annes 50, elle dpassait 40 pour cent. les exportations mondiales de marchandises ont augment de 13 pour cent, dpassant pour la premire fois la barre des 10 000 milliards de dollars. lvolution sur le march ptrolier a t le principal facteur de la forte hausse des exportations en Afrique, dans la cei et au moyen-Orient. en 2005, les parts de lAfrique et du moyen-Orient dans les exportations mondiales de marchandises ont atteint leur plus haut niveau depuis le milieu des annes 80. leurope, qui arrive au premier rang des grandes rgions gographiques sur le plan commercial, a enregistr de loin la plus faible croissance des exportations et des importations. la croissance nominale du commerce en Amrique du Nord a modrment ralenti et a t plus ou moins quivalente celle du commerce mondial. la croissance du commerce des marchandises en Asie a dpass en moyenne celle du commerce mondial, mais on a observ de grandes variations dans les rsultats lexportation de la chine et des autres puissances commerciales asiatiques.
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RSum ANAlYTiQue
RSum ANAlYTiQue
les exportations de services commerciaux ont augment de 11 pour cent, atteignant 2 400 milliards de dollars en 2005. cette expansion en dollars a t sensiblement infrieure celle de lanne prcdente, tout en tant lgrement suprieure la croissance moyenne enregistre sur la priode 2000-2005. en Asie, la croissance du commerce des services commerciaux a t suprieure la moyenne mondiale, tandis quen Amrique du Nord, elle est reste lgrement infrieure. les exportations de services commerciaux en europe ont augment de 7 pour cent en 2005, soit un taux infrieur de plus de moiti celui de lanne prcdente. cette dclration en moyenne annuelle du commerce des services en europe est due pour lessentiel lvolution des taux de change des monnaies europennes par rapport au dollar des tats-unis au cours des deux dernires annes.
volution du commerce des textiles et des vtements

Le commerce international des textiles et des vtements est entr dans une nouvelle phase aprs lexpiration de lAccord sur les textiles et les vtements en 2005. Cela impliquera probablement des changements structurels long terme mais la situation gnrale du march na pas beaucoup volu dans lUE et aux tatsUnis en 2005. il est probable que llimination progressive des contingents de textiles et de vtements renforcera la tendance foncire au remplacement, dans les pays revenu lev, de la production nationale, par les produits en provenance des pays faible revenu, en particulier la chine. Toutefois, la suppression des contingents a eu une incidence additionnelle limite sur la production, lemploi et les prix dans les secteurs des textiles et des vtements de lue et des tats-unis en 2005. cela tient en partie au fait que la forte hausse des importations en provenance de certains fournisseurs a t en partie compense par une rduction des importations en provenance des conomies revenu lev dAsie de lest et par de nouvelles limitations des exportations de la chine vers ces marchs. lexception de la production de vtements de lue, les baisses de production observes au cours des annes prcdentes se sont poursuivies sans globalement saccentuer. le recul de lemploi dans le secteur ne sest pas acclr et les prix des textiles et des vtements dans lue et aux tats-unis sont dans lensemble rests stables, comme les annes prcdentes. Toutefois, les parts des ventes de textiles et de vtements sur les marchs des tatsUnis et de lUE ont volu en 2005. les expditions vers lue et les tats-unis de certains grands fournisseurs qui bnficiaient du systme de contingents rgi par lATV ont t en partie remplaces par des approvisionnements plus importants auprs dautres sources, en particulier la chine, linde, la Turquie et la Bulgarie. les conomies en dveloppement revenu lev dAsie de lest ont enregistr de fortes diminutions deux chiffres de leurs expditions destination des marchs de lue et des tats-unis. la plupart des fournisseurs prfrentiels ont eu tendance perdre des parts de march, mais on a pu observer des variations importantes dans lvolution des expditions. Sur le march des tats-unis, les fournisseurs bnficiant de lAGOA et de lAleNA ont vu leurs expditions augmenter fortement en 2005. les importations de lue(25) en provenance de lAfrique subsaharienne, du maroc et du Bangladesh ont beaucoup diminu au cours des dix premiers mois de 2005.
volution des paiements internationaux au titre des redevances et droits de licence, 19952004
La structure des recettes et paiements internationaux au titre des redevances et des droits de licence a quelque peu volu au cours de la dernire dcennie. Les pays dvelopps continuent doccuper une position dominante (bien que leurs parts aient vari) du point de vue tant des recettes que des paiements, tandis que les pays dAsie de lEst sont devenus plus actifs, en particulier en ce qui concerne les paiements. Au niveau mondial, les recettes (et les paiements) au titre des redevances et des droits de licence ont, daprs les estimations, augment plus rapidement que les exportations mondiales de services commerciaux sur la priode allant de 1995 2004, et ont contribu pour 5 6 pour cent au commerce mondial des services commerciaux en 2004. la part dominante dtenue par les tats-unis dans les recettes mondiales au titre des redevances et des droits de licence a diminu du fait que les revenus tirs de cette source par lue et le Japon ont augment plus rapidement que ceux des tats-unis. les paiements de redevances et de droits de licence continuent davoir lieu principalement entre pays dvelopps. le Japon est devenu bnficiaire net dans cette catgorie de services depuis 2003, la suite dune augmentation des investissements ltranger.
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volution du commerce des pays les moins avancs, 19952004

Les pays les moins avancs (PMA) ont accru la part quils dtiennent dans le commerce mondial ces dernires annes, mais ils contribuent toujours pour un trs faible pourcentage au commerce total. Quelquesuns dentre eux sont lorigine de lessentiel des exportations. Les pays en dveloppement importent un pourcentage croissant de produits des PMA. la part des PmA dans le commerce mondial des marchandises a augment en termes absolus depuis 1990, et de manire particulirement forte ces trois dernires annes. malgr cela, les PmA en tant que groupe nont contribu que pour 0,6 pour cent aux exportations mondiales et pour 0,8 pour cent aux importations mondiales en 2004. le profil commercial des PmA varie beaucoup dun pays lautre. deux dentre eux sont lorigine de 35 pour cent des exportations totales du groupe. linverse, les 13 PmA arrivant en dernire position pour ce qui est de la valeur des exportations ont contribu pour moins de 1 pour cent la totalit des exportations des PmA en 2004. labsence de diversification des produits reste un problme pour la plupart de ces pays. un aspect intressant de lvolution des changes des PmA est la diminution progressive de limportance des marchs des pays dvelopps pour les exportations des PmA. en 1995, lue(15) et les tats-unis absorbaient pratiquement 60 pour cent des exportations totales des PmA. en 2004, ce chiffre est tomb 52 pour cent et la chine est dsormais le troisime principal march dexportation pour les PmA. Depuis longtemps, la communaut internationale aspire ce que tous les produits originaires des PMA bnficient dun accs en franchise de droits et sans contingent aux marchs des pays dvelopps. Des progrs sont actuellement accomplis dans les pays dvelopps et dans certains pays en dveloppement, mais il reste encore beaucoup faire. lheure actuelle, lobjectif de loctroi dun accs aux marchs en franchise de droits et sans contingent aux PmA na pas encore t atteint, en dpit du nouvel lan donn par les objectifs du millnaire pour le dveloppement. daprs des donnes de 2003, 27,6 pour cent des exportations totales des PmA demeurent passibles de droits, qui sont imposs pour 61 pour cent par des pays dvelopps et pour les 39 pour cent restants par des pays en dveloppement. les tats-unis et le Japon absorbent la majeure partie des exportations passibles de droits des PmA, leurs parts slevant 53 pour cent et 7 pour cent respectivement. dans le cas du Japon, 90 pour cent des importations passibles de droits sont des importations de ptrole, auxquelles sapplique un quivalent ad valorem de moins de 1 pour cent. une analyse plus approfondie de la situation aux tats-unis montre que six PmA (Bangladesh, cambodge, laos, maldives, myanmar et Npal) fournissant 37 pour cent des importations totales reprsentent galement 92 pour cent des importations passibles de droits totales. lannexe F de la dclaration de la sixime confrence ministrielle de lOmc renferme lengagement pris par les membres dvelopps de lOmc daccorder un accs aux marchs en franchise de droits et sans contingent aux PmA dici 2008. les membres se sont engags, au cas o ils auraient des difficults raliser cet objectif, accorder un accs aux marchs en franchise de droits et sans contingent pour au moins 97 pour cent des produits inscrits dans leur liste tarifaire. les conditions daccs des exportations des PmA aux marchs des pays en dveloppement sont dtermines par le profil des droits NPF, tant donn que seuls quelques pays en dveloppement, comme la chine, accordent un accs aux marchs non rciproque. certains pays en dveloppement ont prconis un renforcement du Systme global de prfrences commerciales (SGPc), qui prvoit loctroi de prfrences commerciales entre
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les paiements de redevances et de droits de licence ont lieu principalement entre socits affilies, ce qui explique pourquoi les paiements effectus par les conomies dAsie de lest sont relativement importants, car ils refltent un niveau lev dinvestissement tranger direct et dintgration dans les rseaux de production mondiaux. Parmi les pays en dveloppement, Singapour, la chine et la Rpublique de core ont fortement accru leurs paiements de redevances et droits de licence ces dernires annes. les paiements agrgs de ces trois pays dpassent ceux du Japon depuis 2003. les paiements effectus par des pays en dveloppement hors Asie de lest ont reprsent moins de 4 pour cent des paiements mondiaux en 2004.
pays en dveloppement. une nouvelle srie de ngociations sur le SGPc a t lance lors de la Xime session de la cNuced qui sest tenue au Brsil en 2004, mais le processus de ngociation na pas encore progress.
Impact des catastrophes naturelles et des actes terroristes sur les changes internationaux
RSum ANAlYTiQue
Une analyse de limpact des rcentes catastrophes naturelles indique que, si la souffrance humaine et les dgts localiss peuvent tre considrables et les effets immdiats sur certaines branches de production importants, ces vnements ont au plan conomique un impact court terme et gnralement minime sur le commerce et la croissance. limpact des catastrophes naturelles sur les changes internationaux dpend de limportance du secteur exportateur dans la zone dvaste et de son degr dintgration dans lconomie mondiale. lchelle nationale, une catastrophe peut avoir des effets indirects supplmentaires si elle provoque un ralentissement de lactivit macro-conomique. les exportations peuvent diminuer parce que les dommages matriels causs par la catastrophe dsorganisent fortement la production dans certains grands secteurs dexportation. il se peut que des installations de production soient fermes, que des intrants importants deviennent rares, que des services collectifs essentiels soient dsorganiss ou quil y ait un blocage des transports. il se peut cependant que les importations augmentent pour compenser linsuffisance de la production locale. les efforts de reconstruction peuvent aussi exiger un apport considrable de biens et services trangers, ce qui ferait gnralement augmenter les importations. Globalement, limpact dune catastrophe sur le commerce international est localis et temporaire. ces conclusions ont apparemment t confirmes par ce qui sest pass loccasion du tsunami qui a eu lieu dans locan indien la fin de dcembre 2004 et de louragan Katrina qui a frapp les tats-unis en aot 2005. le tsunami de locan indien a gravement affect cinq pays inde, indonsie, maldives, Sri lanka et Thalande et a caus la mort ou la disparition de centaines de milliers de personnes. mais limpact macroconomique na pas t perceptible. il ny a que pour les maldives, le plus petit des pays affects, que lon attend un recul de la croissance en 2005 par rapport aux prvisions tablies avant le tsunami. le commerce des marchandises a continu de crotre en 2005 dans quatre des pays les plus affects, des taux deux chiffres pour certains dentre eux. Au dpart, on sinquitait beaucoup de leffet du tsunami sur le tourisme mais la dernire valuation en date brosse un tableau moins pessimiste. Sur les neuf premiers mois de 2005, les arrives de touristes internationaux ont en fait augment au Sri lanka par rapport la mme priode de 2004. en ce qui concerne la Thalande, pour les six premiers mois de 2005, les arrives de touristes internationaux nont baiss que de 6 pour cent. limpact na t srieux que dans le cas des maldives. Pour toutes ces destinations, il apparat que le principal obstacle nest pas la rpugnance des touristes trangers retourner dans la rgion. cest plutt le rythme de la reconstruction qui na pas suivi la reprise de la demande. il est probable que les pertes combines des ouragans Katrina et Rita seront plus importantes que les dommages provoqus par louragan Andrew et les attaques terroristes du 11 septembre 2001. daprs des estimations du Bureau du budget du congrs des tats-unis, la valeur des installations de production dtruites par Katrina et Rita se situera entre 70 milliards et 130 milliards de dollars. mais cela ne semble pas avoir eu dincidence perceptible sur la croissance conomique des tats-unis, qui a atteint 4,1 pour cent au troisime trimestre, soit une croissance suprieure de 1 point de pourcentage entier celle du deuxime trimestre. lune des proccupations immdiates a t limpact sur le secteur nergtique tant donn que le Golfe du mexique fournit presque 2 pour cent du ptrole brut mondial. les prix du ptrole brut ont grimp plus de 70 dollars le baril, tandis que les prix de lessence dans certaines rgions des tats-unis ont dpass 3 dollars le gallon. Toutefois, cette flambe na pas dur et les prix sont ensuite repasss au-dessous de leurs niveaux de fin aot-dbut septembre. il y a eu quelques rpercussions sur le volume et la valeur des importations de ptrole des tats-unis mais elles restent relativement limites par rapport la valeur annuelle des importations des tats-unis.
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En gnral, les actes terroristes affectent des secteurs dtermins, en particulier le tourisme, mais leur effet est gnralement localis et temporaire. Il se peut que le cot des changes augmente en raison des proccupations concernant le terrorisme, mais de nombreux gouvernements prennent des mesures pour attnuer cet effet. le terrorisme international semble tre lheure actuelle lune des plus grandes proccupations de la communaut internationale. Outre les pertes immdiates, les attentats la bombe de madrid, londres et Bali ont eu sur certains secteurs, tels que le tourisme et la vente de dtail, des effets particulirement dfavorables, bien que temporaires. ces vnements ne semblent pas avoir eu de consquences durables pour la croissance commerciale et conomique globale des pays. Si les risques terroristes persistent, les cots des transactions internationales augmenteront, essentiellement cause de la hausse des primes dassurance et du renforcement des mesures de scurit aux frontires et dans les ports et les aroports. lincidence globale de laugmentation des cots des transactions sur le commerce dun pays dpend de son degr douverture commerciale, de ses principaux partenaires commerciaux, de la composition des biens et des services changs et de leurs modes de fourniture respectifs. Par exemple, daprs une tude, la part des frais de transport et dassurance dans la valeur peut aller denviron 1 pour cent pour les produits pharmaceutiques plus de 23 pour cent pour les engrais bruts. lexportation de services, dducation notamment, peut devenir plus difficile en raison, par exemple, des difficults relles ou perues dobtention des visas. la suite des rcents actes de terrorisme, les compagnies dassurances et de rassurances ont impos des clauses dexclusion du terrorisme tendues. en rponse un relvement des primes et une demande accrue, divers mcanismes dassurance ou de rassurance contre le terrorisme, associant le public et le priv et offrant une couverture plus large, ont t mis en place dans un certain nombre de pays. les proccupations actuelles touchant au terrorisme international se traduisent galement par un allongement des dlais de livraison des produits changs et par des cots additionnels lis des mesures de scurit spcifiques, en particulier dans les transports arien et maritime. Toutefois, la coopration internationale visant assurer la scurit tout en minimisant les rpercussions sur le commerce sest intensifie et de nombreuses initiatives ont t prises, comme la mise en place de systmes informatiques pour acclrer le ddouanement dans les ports.
II.
LES SUBVENTIONS ET LE COMMERCE INTERNATIONAL
Les pouvoirs publics recourent aux subventions pour de nombreuses raisons, dont certaines sont plus faciles comprendre et dfendre que dautres. On accorde des subventions pour mettre en place des infrastructures, aider des industries en difficult ou favoriser la cration de nouvelles industries, promouvoir la recherche et acqurir de nouvelles connaissances, redistribuer les revenus, aider les consommateurs pauvres, et atteindre divers autres objectifs. lanalyse conomique nous montre que certains de ces objectifs peuvent tre atteints de la manire la plus efficiente laide de subventions. la thorie nous montre aussi que les subventions peuvent fausser les changes si elles confrent un avantage concurrentiel artificiel aux exportateurs ou aux secteurs exposs la concurrence des importations. Pour dcider de subventionner, il faut souvent prendre en considration des aspects techniques complexes sur lesquels les pouvoirs publics manquent de renseignements adquats. le fait quune subvention est considre comme une intervention souhaitable pour corriger une dfaillance du march ou atteindre un objectif social, ou comme une distorsion indsirable des changes est souvent fonction de qui met le jugement. mais lanalyse conomique devrait permettre de mieux comprendre pourquoi des subventions sont accordes, de dterminer si elles sont souhaitables du point de vue du bien-tre et dvaluer les avantages dautres formes dintervention. lorsque les pouvoirs publics dcident daccorder des subventions qui ne sont pas motives par des considrations defficience, lanalyse conomique fonde sur une analyse du bien-tre peut tre dun intrt limit. en pareil cas, elle sert probablement davantage rendre les responsables de llaboration des politiques conscients des cots lis la poursuite dobjectifs particuliers et de lexistence dautres faons moins coteuses dy parvenir.
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du point de vue du commerce international, il y a un rapport direct entre lintensification des proccupations des partenaires commerciaux concernant les pratiques de subventionnement et le fait que ces interventions sont considres comme ayant des effets spcifiques sur le commerce dans un secteur donn autrement dit, que ces subventions confrent aux bnficiaires un avantage reprsentant une menace concurrentielle sur un march ouvert la concurrence internationale. Que ces subventions puissent ou non tre justifies sur le plan du bien-tre national, il nen reste pas moins que si leurs effets sur le commerce sont perus sur le march comme trop srieux, il est probable quelles susciteront une raction qui annihilera tout effet positif rsultant de leur octroi. les rgles de lOmc rgissant les subventions tentent dtablir un juste quilibre entre deux principes potentiellement antagoniques, le droit de recourir des subventions et la ncessit de faire en sorte que ces subventions ne perturbent ni ne faussent trop les changes internationaux.
Comment dfinir les subventions

Il est bien connu que les subventions sont difficiles dfinir. Elles sont gnralement conues en fonction dobjectifs spcifiques et leur porte varie considrablement. il nexiste pas de dfinition commune dune subvention faisant autorit. les subventions peuvent impliquer des dpenses budgtaires des pouvoirs publics. elles peuvent reposer sur des interventions rglementaires nayant pas de consquences financires directes pour le budget de ltat. elles peuvent prendre la forme dune fourniture par les pouvoirs publics de biens ou de services des prix infrieurs ceux du march. elles peuvent aussi simplement tre vues comme le rsultat de toute intervention des pouvoirs publics affectant les prix relatifs. les dfinitions utilises dans la littrature et par les autorits nationales et internationales sont gnralement dtermines par lobjectif vis. Toutefois, la plupart des dfinitions des subventions impliquent un transfert sans contrepartie cest--dire sans quaucune contribution quivalente ne soit reue en retour des pouvoirs publics une entit prive. les dfinitions des subventions font souvent une distinction entre les catgories de bnficiaires, comme les producteurs et les consommateurs ou les nationaux et les trangers. il se peut aussi que les programmes de subventions limitent loctroi dun subventionnement certains sous-groupes lintrieur de ces catgories. Plus le groupe de bnficiaires (potentiels) est troitement dfini, plus le programme de subventions est considr comme spcifique. les subventions visant une large gamme de bnficiaires (potentiels) sont en revanche qualifies de subventions gnrales. les renseignement normaliss les plus complets sur les subventions sont fournis par les statistiques des comptes nationaux, qui contiennent des donnes concernant lensemble des pays. dans ces statistiques, les subventions sont dfinies dune manire assez troite, puisquelles ne couvrent que les versements directs aux entreprises rsidentes. dautres sources de donnes de grande diffusion utilisent une dfinition plus large des subventions. cest le cas notamment de lquivalent subvention la production (eSP) mis au point par lOcde pour quantifier le soutien interne accord aux producteurs agricoles. lAccord de lOmc sur les subventions et les mesures compensatoires dfinit une subvention comme tant notamment une contribution financire des pouvoirs publics qui confre un avantage au bnficiaire. llment fondamental de la plupart des dfinitions des subventions un transfert des pouvoirs publics sans contrepartie est donc repris dans la dfinition de lOmc, qui adopte une approche gnrale pour ce qui est des formes de subvention possibles, lesquelles incluent les versements directs, les avantages fiscaux, la prise en charge des dettes ventuelles et lachat et la fourniture de biens et services ( lexception de la fourniture dune infrastructure gnrale). la dfinition exclut les mesures rglementaires et autres, comme la protection aux frontires, qui nimpliquent pas de transferts de ressources. un autre aspect fondamental de la dfinition des subventions donne par lOmc est la notion de spcificit, en vertu de laquelle seules les subventions dont la catgorie de bnficiaires est limite sont assujetties aux rgles de lOmc rgissant les subventions.
Analyse conomique des subventions

Lanalyse conomique nous aide dissocier les diffrents effets que les subventions peuvent avoir sur les bnficiaires, les nonbnficiaires et lconomie dans son ensemble. En particulier, elle nous aide comprendre les effets des subventions sur les partenaires commerciaux.
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les pouvoirs publics peuvent intervenir au moyen de taxes et de subventions lorsque laffectation des ressources sur le march nest pas conforme des objectifs sociaux prdfinis. dans ce cas, le cot en ressources de lintervention doit tre mis en balance avec la ralisation de lobjectif prdfini. il est parfois possible de dmontrer quune subvention constitue linstrument disponible le moins coteux en ressources. Par exemple, un droit de douane pourrait tre utilis pour atteindre un objectif de production prcis car il entranerait une hausse des prix intrieurs et inciterait les producteurs prsents sur le march protg augmenter la production. les consommateurs nationaux connatraient une perte de bien-tre en raison de laugmentation des prix sur le march local. Si au lieu dun droit, une subvention la production tait accorde aux producteurs nationaux, la production nationale augmenterait mais les consommateurs nationaux nauraient pas payer un prix plus lev.
Pourquoi les pouvoirs publics subventionnent

les objectifs que les pouvoirs publics sefforcent datteindre en accordant des subventions sont notamment le dveloppement industriel, linnovation et la promotion stratgique des industries, lajustement lvolution des circonstances conomiques, une redistribution des revenus ou du pouvoir dachat, la protection de lenvironnement et certains objectifs autres quconomiques. dans le rapport, ces objectifs seront examins du point de vue dapproches alternatives et par rapport lefficience conomique et dautres considrations.
Dveloppement industriel
Les subventions visant promouvoir le dveloppement industriel pourraient tre justifies par le fait que le fonctionnement des marchs est entrav par des obstacles linformation et des problmes de coordination. les responsables de llaboration des politiques dans les pays en dveloppement considrent souvent les subventions comme un instrument utile pour dvelopper certaines industries, cest--dire dans ce contexte certaines activits dans les secteurs agricole et industriel ou dans le secteur des services. cet objectif de dveloppement a souvent t li ce quil est convenu dappeler largument de lindustrie naissante, autrement dit lide que, face des pays plus dvelopps, les pays moins dvelopps ne peuvent pas dvelopper de nouvelles industries sans intervention de ltat. Si la variante la plus connue de largument classique de lindustrie naissante repose sur les obstacles informationnels lentre sur un march et sur les retombes de lapprentissage parmi les producteurs, les problmes dinformation auxquels les consommateurs
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lampleur et la nature des effets des subventions sur le commerce dpendent en partie du fait que le pays qui accorde celles-ci est ou non assez grand pour influer sur le prix mondial. Si ce nest pas le cas, les quantits mises sur le march changeront mais pas les prix. les subventions la production accordes aux secteurs exposs la concurrence limportation entraneront une contraction des volumes dchanges mondiaux car les importations seront remplaces par les produits nationaux. Par contre, les subventions lexportation entraneront une expansion du commerce mondial car un plus grand nombre de produits nationaux seront vendus sur le march mondial. Si le pays qui accorde les subventions est assez grand, les deux types de subventions entraneront gnralement une baisse des prix. cela nest toutefois pas forcment vrai lorsque les pouvoirs publics accordent un soutien des secteurs caractriss par des conomies dchelle (par exemple, les secteurs forte intensit de Rd) car, en pareil cas, les subventions peuvent aboutir lentre dun nombre excessif dentreprises, ce qui entrane une augmentation des prix la consommation parce que les producteurs ne peuvent pas produire une chelle suffisante.
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Selon lhypothse simplificatrice de marchs parfaits, o les marchs ne prsentent aucune imperfection ni aucune dfaillance, il est facile de montrer que, comme la plupart des autres interventions, une subvention prsente des cots nets en termes de bien-tre et nest pas souhaitable du point de vue du pays qui laccorde. lorsquil y a des distorsions du march, comme cest gnralement le cas dans le monde rel, certaines raisons peuvent justifier le recours des subventions. le rapport passe en revue deux types de dfaillance du march les conomies dchelle et les externalits de production positives et montre comment les pouvoirs publics peuvent recourir aux subventions pour amliorer le bien-tre national. Toutefois, il reconnat galement que les dcisions relatives aux subventions peuvent reflter en totalit ou en partie la rponse des lus aux demandes de divers groupes dintrt, dont le soutien politique peut tre crucial pour leur russite politique.
et les prteurs sont confronts sur les marchs financiers ont galement fourni des arguments en faveur dinterventions visant soutenir les industries naissantes. des problmes de coordination peuvent rsulter de lexistence dinvestissements interdpendants dus des liaisons verticales en matire de production, des conomies dchelle importantes et des restrictions des changes. largument thorique en faveur dun subventionnement des pouvoirs publics lorsque lapprentissage par la pratique donne lieu des retombes de savoir est assez simple. la controverse concernant cette variante de largument des industries naissantes porte sur des questions empiriques et pratiques. On suppose souvent que les retombes de lapprentissage par la pratique ou les retombes de savoir sont trs rpandues, mais les lments dont on dispose sont relativement rares et ne donnent pas une image trs claire. il ressort des quelques travaux portant sur lvaluation des effets de lapprentissage que limportance de ces retombes peut varier dune industrie lautre. les rcentes recherches thoriques et empiriques sur la politique de dveloppement industriel ont mis laccent sur une dfaillance du march lie aux externalits informationnelles dans le processus de la dcouverte, par les entreprises, de nouvelles possibilits dinvestissements rentable. lorsquil existe de telles externalits, le laisser-faire aboutit une dcouverte insuffisante et les pouvoirs publics doivent encourager linvestissement dans de nouvelles activits ex-ante mais imposer des disciplines et arrter les activits non productives ex-post. il ressort dune comparaison des divers types dintervention que la protection commerciale nest pas une manire efficace de promouvoir la dcouverte indpendante, tandis que les subventions et les prts et garanties de ltat ont la fois des avantages et des cots. lexistence dasymtries de linformation sur les marchs financiers a t invoque pour justifier lintervention de ltat sur ces marchs, et, en particulier, le crdit taux bonifis. ici, les arguments ne sont pas simples. il se peut que les pouvoirs publics ne soient pas en mesure de corriger les dfaillances lorsquil est difficile, voire impossible, didentifier lintervention approprie ex-ante. On ne peut dmontrer que les subventions renforcent lefficience quen sappuyant sur des hypothses spcifiques relatives la nature prcise des asymtries de linformation. en sappuyant sur dautres hypothses, on peut dmontrer que lintervention approprie est une taxe sur les intrts. Sagissant des dfaillances de coordination qui influent sur la prise de dcisions conomiques, une subvention nest pas le meilleur instrument car tous les investissements considrs, sils sont faits, seront rentables. lintervention de ltat dans ce contexte a pour but de faire en sorte que tous les investissements connexes souhaitables soient rellement faits. cela peut tre assur par une coordination pure ou, peut-tre, au moyen de programmes de subventions ex-ante. une grande partie du dbat sur les mrites des politiques de dveloppement industriel a port sur la faisabilit administrative et budgtaire des interventions de ltat, les besoins en information quelles impliquent et les consquences qui en dcoulent sur le plan de lconomie politique. les conomistes saccordent gnralement sur la justification thorique des interventions de ltat en prsence de certaines dfaillances du march, mais ils sont parfois en dsaccord sur la pertinence empirique des arguments identifis. Toutefois, il y a une divergence de vues manifeste sur la question de la faisabilit. Si les conomistes du courant dominant considrent gnralement que des interventions slectives exigent une quantit considrable dinformations et de comptences, dautres font valoir que ces problmes ne devraient pas tre exagrs. ils estiment que prendre de bonnes dcisions implique ncessairement pour les tats de faire des erreurs. Les politiques de promotion des exportations sont considres par beaucoup comme prfrables aux politiques de remplacement des importations pour favoriser le dveloppement industriel. une tude de la littrature relative la politique industrielle indique que, du point de vue de la mise en uvre, la promotion des exportations prsente certains avantages par rapport au remplacement des importations, le premier tant que les possibilits de choisir une industrie dans laquelle le pays dispose dun avantage comparatif sont plus grandes. le deuxime est que le cot des subventions, qui apparat dans le budget, est plus transparent que celui des droits de douane. un troisime argument est que les rsultats lexportation constituent un critre qui ne risque pas trop dtre manipul par les entreprises ou leurs homologues dans les administrations.
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La recherche empirique nest pas concluante pour de nombreuses questions entourant la politique de dveloppement industriel, ce qui autorise des interprtations antagoniques sur la question de savoir dans quelle mesure ces politiques ont donn des rsultats satisfaisants et quels autres facteurs ont contribu un bon dveloppement industriel. lexprience des pays dAsie de lest en matire de politique industrielle et la question de savoir sil peut sen dgager des enseignements utiles pour les autres pays en dveloppement sont au cur du dbat sur le rle de lintervention de ltat dans la politique de dveloppement industriel. les premires explications des rsultats obtenus par la Rpublique de core et le Taipei chinois sur le plan de la croissance ont soulign limportance de donnes conomiques fondamentales saines et de lorientation vers lextrieur avec peu de distorsions des prix. dans les annes 80, toutefois, plusieurs chercheurs ont fait observer que ces deux pays, la Rpublique de core et le Taipei chinois, avaient aussi eu recours des interventions slectives, telles que des incitations en faveur de certains secteurs, des restrictions des changes et de linvestissement tranger direct, et un contrle strict du secteur financier. en 1993, dans un rapport intitul The east Asian miracle, la Banque mondiale a propos une interprtation de compromis. le rapport reconnaissait limportance dune gestion efficace des donnes conomiques fondamentales et de lapplication de stratgies de promotion des exportations. depuis, dclenches en partie par ce rapport, de trs nombreuses recherches empiriques ont t menes sur leffet dune politique industrielle slective. On peut dduire des donnes disponibles que, dans lensemble, les rsultats indiquent que la politique industrielle a peu contribu la croissance en Asie. On peut aussi en dduire que les politiques industrielles ont jou un rle dans la plupart des expriences russies dexportations non traditionnelles en Asie de lest.
Soutenir la production de produits du savoir

Les tats recourent aux subventions pour soutenir la recherchedveloppement qui cre un nouveau savoir afin de sapproprier les retombes positives inhrentes la cration de savoir. il est peu probable que le secteur priv investisse dans la recherche-dveloppement (R-d) autant quil le faudrait dun point de vue national, et ce pour deux raisons. Premirement, si des investissements importants en R-d sont une condition pralable la production dans un secteur o il y a des conomies dchelle, il se peut que la production ne soit pas rentable pour une socit prive mais soit nanmoins profitable sur le plan social. la recherche empirique confirme la validit de cet argument dans la pratique. elle a dmontr que les avantages tirs par les consommateurs des innovations majeures ont t trs importants par rapport aux cots de recherche supports par les innovateurs.
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certains ouvrages dconomie politique laissent entendre quun rgime fond sur des rgles impliquant un degr lev dengagement pralable rduit les cots lis au comportement discrtionnaire des fonctionnaires gouvernementaux, que des politiques prvisibles contribuent orienter le secteur priv dans la direction souhaite et que les politiques qui gnrent des rentes encouragent aussi les comportements de recherche de rente. Pour certains conomistes, les ouvrages de choix public arrivent gnralement la conclusion que les interventions de nature politique devraient tre vites et que le rle de ltat devrait tre rduit au minimum. dautres font valoir que les capacits gouvernementales peuvent tre amliores, que le degr de slectivit peut tre adapt au niveau des capacits et que lon peut aider les pouvoirs publics intervenir de manire efficace.
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une forme particulire de soutien des exportations est lexploitation de zones franches industrielles. cela fait des dcennies que de telles zones existent et aujourdhui, elles sont lorigine dune part importante des exportations de produits manufacturs des pays en dveloppement. une zone franche industrielle sentend dune ou plusieurs rgions dun pays o les obstacles au commerce sont abaisss et o dautres mesures dincitation sont institues afin dattirer les investisseurs trangers. les mesures dincitation octroyes diffrent par leur nature et peuvent varier dans le temps mais bon nombre, voire la plupart, dentre elles revtent la forme de mesures fiscales rductions ou exonrations fiscales plutt que versements en espces. il nest absolument pas certain que les zones franches industrielles soient un instrument de dveloppement industriel efficace par rapport son cot. de nombreux observateurs estiment quil y a des exemples de zones franches industrielles qui donnent de bons rsultats, mais il y a aussi assurment des exemples de zones qui crent des distorsions nfastes pour une conomie.
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deuximement, le soutien de la recherche-dveloppement peut tre justifi parce que le savoir a les caractristiques dun bien public, ce qui fait que les avantages qui dcouleront dun nouveau savoir pour la socit seront probablement suprieurs aux avantages quun investisseur en R-d du secteur priv serait en mesure dobtenir. en dautre termes, la recherche-dveloppement peut tout fait gnrer des externalits positives et ltat peut devoir complter les ressources alloues la cration de savoir. les conomistes ne comprennent que partiellement la nature exacte des retombes de la recherche-dveloppement et il nexiste aucun consensus sur le type dintervention le plus appropri dans ce domaine. Au lieu de sapproprier les retombes de la recherchedveloppement, il est possible daccorder aux entreprises des monopoles temporaires par le biais du systme de proprit intellectuelle. Il peut nanmoins tre toujours justifi pour les tats de soutenir directement certaines dpenses de RD. Plutt que de chercher des moyens de subventionner directement la recherche-dveloppement, les tats recourent gnralement au systme des droits de proprit intellectuelle pour encourager les socits investir dans la cration de savoir. Ainsi, un brevet garantit son titulaire lusage exclusif dune invention brevete pendant une priode donne. ce droit de monopole confr assure des rendements levs sur les investissements faits pour crer du savoir. lexpiration du brevet, le savoir considr peut tre utilis par des tiers. la dure de la protection confre par le brevet dterminera, dans une large mesure, si un quilibre appropri a t tabli entre la ncessit dencourager linvestissement dans la recherche-dveloppement et la ncessit de permettre la socit de tirer profit des retombes de savoir gnres par la R-d. dans lconomie mondiale, le rgime de protection de la proprit intellectuelle doit avoir un caractre international pour continuer encourager les investissements dans la recherche-dveloppement. un rgime de proprit intellectuelle peut ne pas internaliser toutes les retombes de savoir, ce qui implique que linvestissement en R-d pourrait demeurer trop faible du point de vue de la socit. cela peut tre le cas lorsque les conomies dchelle sont suffisamment grandes pour que linvestissement initial ncessaire soit trop important pour tre assum par des entreprises individuelles. des cots fixes initiaux levs peuvent donc amener les tats subventionner les activits de recherche-dveloppement en dpit de lexistence dun mcanisme de protection de la proprit intellectuelle. La littrature conomique napporte pas de rponse unanime la question de savoir si les politiques de recherchedveloppement gnrales sont prfrables celles qui ciblent certaines industries ou zones gographiques. les tats qui dcident de soutenir la recherche-dveloppement sont confronts la difficult de savoir comment le faire. en particulier, ils doivent dcider si ce soutien devrait avoir un caractre gnral ou spcifique. la littrature nest pas unanime sur ce point mais il y une certaine concordance de vues sur le fait que la localisation et la proximit sont importantes pour lexploitation des retombes du savoir. cest pourquoi de nombreux tats ont, ces dernires annes, favoris la cration de ples dinnovation rgionaux afin dencourager linnovation. Seul un nombre limit de ces ples ont donn des rsultats satisfaisants, ce qui montre combien il est difficile de dvelopper des ples performants partir de rien. les politiques de recherche-dveloppement gnrales qui visent relever le niveau de la recherche dans lensemble de lconomie prsentent un avantage: elles vitent aux pouvoirs publics davoir choisir ou reconnatre les gagnants et sont moins susceptibles dtre dtournes de leur objectif.
Politique commerciale stratgique

Une autre raison qui peut pousser les gouvernements subventionner les entreprises est lobtention dun avantage national dans des industries de pointe caractrises par des conomies dchelle. Ce peut tre le cas, par exemple, dans les industries forte intensit de RD. lintensit de recherche-dveloppement et les autres cots dentre dbouchent sur des conomies dchelle dans les procds de production. les industries vises se caractrisent souvent par une concurrence imparfaite, qui pourrait inciter les pouvoirs publics recourir des subventions pour transfrer les rentes ou poursuivre dautres politiques stratgiques. le recours des programmes de subventions pour soutenir des champions nationaux considrs comme particulirement importants pour lconomie concerne est un phnomne
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Distribution
Selon lanalyse conomique standard, une rpartition inquitable du revenu ne constitue pas une dfaillance du march, de sorte quune telle analyse risque de ne pas tre dune grande utilit pour dterminer pourquoi les pouvoirs publics pourraient recourir des subventions pour modifier la distribution du revenu dans la socit. Presque partout dans le monde, les tats considrent que les politiques de redistribution relvent de leur responsabilit et ils utilisent souvent des instruments comme les subventions pour favoriser une plus grande galit. lanalyse conomique cde invitablement la place un discours moral, philosophique, sociologique, historique et psychologique dans ce domaine. les politiques de redistribution des revenus ont un certain cot pour la socit, en raison des effets ngatifs des transferts de revenu sur les incitations et des cots administratifs des programmes de transfert. lapplication de taux dimposition marginaux levs peut rduire lincitation pargner, prendre des risques et crer des entreprises, de mme que des programmes sociaux gnreux peuvent dissuader de participer au march du travail. les riches peuvent aussi tre tents de se livrer des activits socialement striles pour chapper limpt. Si lanalyse conomique ne dit pas grand chose au sujet de la distribution souhaitable des revenus dans la socit, elle est nanmoins utile pour valuer ces cots par rapport aux avantages quoffre une plus grande galit des revenus. les tats disposent, pour atteindre leurs objectifs de redistribution, de toute une gamme dinstruments. Parmi les plus classiques figurent limposition progressive des revenus, la scurit sociale et lassurance maladie publique. mais ce ne sont pas les seuls moyens daction disponibles. une partie des dpenses publiques consacres lenseignement public, aux logements sociaux et aux services publics peuvent aussi tre considres comme des dpenses sociales parce quelles visent notamment amliorer les conditions et perspectives conomiques de certaines catgories de la population. Les dpenses sociales reprsentent une part significative du revenu national dans les pays dvelopps. dans les pays dvelopps, ce qui peut tre qualifi de dpenses sociales constitue une part significative des dpenses publiques et du PiB. en 2001, les membres de lOcde ont dpens en moyenne 21,2 pour cent du PiB en faveur de programmes sociaux, bien que ces dpenses ne puissent pas toutes tre considres comme des subventions. ces dpenses sociales couvrent les domaines suivants: vieillesse, survie, prestations lies lincapacit, sant, famille, politiques actives du march du travail, chmage, politiques rgionales, logement, eau et accs aux services de tlcommunications, dont plusieurs sont analyss dans le rapport. en dehors de ces catgories traditionnelles de dpenses sociales, les tats justifient souvent loctroi de subventions lagriculture en faisant valoir quelles sont ncessaires pour soutenir le revenu agricole. de mme, les subventions accordes aux industries en perte de vitesse peuvent tre justifies pour des raisons de distribution du revenu. Ainsi, laide financire accorde lindustrie charbonnire dans lue est juge compatible avec le bon fonctionnement du march commun si elle permet de remdier aux problmes sociaux et rgionaux dus au dclin de la production. le soutien aux industries en perte de vitesse peut viser soit faciliter la rduction de la production, soit augmenter la comptitivit de lindustrie en difficult. Si elle nest pas payante, cette dernire stratgie peut se traduire par des cots importants pour la socit.
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frquent, surtout dans les secteurs forte intensit de R-d. une telle politique risque de causer du tort aux partenaires commerciaux qui exercent eux-mmes des activits dans le mme secteur. mais, elle peut aussi tre profitable aux partenaires commerciaux qui importent seulement le service ou le produit considr, car la concurrence accrue peut faire baisser les prix la consommation. tant donn la nature des programmes de subventions stratgiques, le risque que les pouvoirs publics deviennent captifs est particulirement lev. Plus ils sexposent la concurrence, plus les fonds risquent dtre dissips du fait dun nombre excessif de nouveaux venus, de sorte que les prix la consommation peuvent tre plus levs que ncessaire, car aucune des entreprises susmentionnes ne peut produire une chelle efficiente.
Le cot de la mise en uvre de programmes de subventions peut tre rduit grce un meilleur ciblage des bnficiaires (une plus grande spcificit) et lincorporation dune discipline de march. Pour certaines des politiques de redistribution analyses dans le prsent rapport, nous examinons galement comment on peut rduire les cots concomitants des subventions par un meilleur ciblage ou par lincorporation dune discipline de march dans leur utilisation.
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Protection de lenvironnement
mesure que sintensifiaient les proccupations concernant la dgradation de lenvironnement, les interventions des pouvoirs publics destines remdier au problme augmentaient elles aussi. la croissance conomique enregistre au cours des dernires dcennies a intensifi les proccupations concernant la dgradation de lenvironnement, et notamment la dforestation, le rchauffement de la plante, la rduction de la biodiversit, la pollution de lair, la destruction progressive de la couche dozone et la surpche. cela a conduit mettre en place une srie daccords, de lois et de rglementations sur lenvironnement, et consacrer des ressources supplmentaires la rsolution des problmes denvironnement, y compris au moyen de subventions. On peut attribuer lorigine de ces problmes denvironnement des dfaillances du march, comme lexistence dexternalits positives ou ngatives qui ne sont pas prises en compte dans les dcisions de production et de consommation du secteur priv, le fait que certaines ressources naturelles ont les caractristiques dun bien public, et lexistence dasymtries de linformation entre producteurs et consommateurs en ce qui concerne les caractristiques environnementales des produits ou des procds de production. chacune de ces ventualits justifierait une intervention des pouvoirs publics. Les tats sont souvent confronts des choix complexes au moment de dcider de la meilleure faon de remdier aux problmes denvironnement. cela implique videmment que les tats peuvent se tromper dans le choix de leur intervention. en gnral, les conomistes font valoir que le meilleur moyen dintervention serait celui qui sattaquerait au problme aussi prs que possible de sa source et dune manire aussi prcise que possible. mais dautres facteurs tels que le niveau socioconomique de dveloppement influeront galement sur la dcision. Parmi les moyens dintervention dont disposent les tats pour sattaquer aux dfaillances du march qui ont des effets ngatifs sur lenvironnement figurent des incitations conomiques telles que les droits de douane, les taxes, les permis ngociables et les subventions, des instruments administratifs tels que les lois, les rglementations et les normes prescrites, et des investissements dans le domaine de la diffusion de linformation. Pour ce qui est des instruments conomiques, les subventions peuvent servir internaliser les externalits ngatives ou positives, faciliter ladaptation de nouvelles rglementations environnementales, et corriger des asymtries de linformation. Toutefois, lutilit dune subvention par rapport dautres instruments dpend de toute une srie de facteurs. Par exemple, les conomies ont tendance considrer que les taxes et les subventions sont des instruments trs semblables mais, dans ce contexte, une taxe sur les missions peut tre plus approprie quune subvention par unit dmission rduite parce quune taxe ne favoriserait pas lexpansion dune activit nocive pour lenvironnement. il est en gnral difficile de dterminer avec prcision le niveau dune taxe ou dune subvention qui est ncessaire la ralisation dobjectifs environnementaux donns. cest pourquoi il arrive que lon prfre les rglementations (mme si elles sont souvent inefficaces au plan conomique) aux instruments fiscaux car elles fixent des objectifs ex ante prcis. de mme, il se peut que les rglementations soient prfres aux campagnes dinformation, dont les rsultats sont plus incertains. On estime souvent que les permis ngociables reprsentent le meilleur instrument puisquils combinent la certitude du rsultat et des cots moindres. cependant, ils ont eux aussi des inconvnients: ils peuvent tre utiliss des fins de concurrence stratgique. La dimension internationale de certains problmes denvironnement rend le choix des bonnes politiques encore plus complexe. lorsque les problmes denvironnement ont une dimension internationale et non locale, dautres facteurs entrent en jeu. les questions de la pollution de lair et des pluies acides, par exemple, dpassent le cadre des frontires nationales. Seule une coopration au niveau international peut permettre de remdier de manire effective aux
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retombes internationales. il reste toutefois savoir qui devrait payer, quels instruments devraient tre utiliss et si toutes les parties un accord international devraient observer les mmes normes environnementales.
Autres objectifs
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Des subventions sont parfois accordes pour des motifs touchant la scurit nationale, des considrations autres que dordre commercial, la diversit et au patrimoine culturels ou dautres proccupations non commerciales. Ces objectifs transcendent les objectifs troits de maximisation conomique et ont gnralement des implications particulires pour certains secteurs. il est impossible danalyser certains objectifs de politique gnrale publique dj exposs du point de vue de leurs consquences conomiques uniquement. il en va de mme pour les interventions motives par la scurit nationale, la protection de la diversit et du patrimoine culturels et dautres proccupations non commerciales. ces objectifs transcendent les objectifs troits de maximisation conomique. ils sont gnralement considrs comme fondamentaux pour lidentit dune nation, mme sils concernent des secteurs spcifiques. Toutefois, le choix des mesures appliquer pour atteindre ces objectifs peut avoir des consquences notables en termes defficience conomique. les secteurs dans lesquels les considrations de scurit nationale occupent une place importante comprennent la production alimentaire et la production dnergie. Sur le plan conomique, on pourrait faire valoir quune dfaillance du march se produit lorsquil y a divergence entre les secteurs priv et public sur la perception du risque. Bien que le niveau rel de scurit souhait soit le fruit dune dcision politique allant bien au-del de lanalyse conomique, cette dernire est utile pour valuer les cots conomiques dun accroissement de la production nationale des fins de scurit par rapport ceux de la dtention de stocks, de la diversification des sources dapprovisionnement trangres et de linvestissement dans les sites de production ltranger dans les secteurs viss. les considrations autres que dordre commercial les plus couramment voques dans le cadre de lOmc touchent lagriculture et aux raisons invoques pour justifier le recours des subventions ou des mesures semblables dans le but daccrotre la production de produits de base. le terme de multifonctionnalit est galement employ dans ce contexte. largument est que la production agricole est un processus mixte dans lequel sont produits non seulement des marchandises, telles qualiments et fibres, mais aussi des produits non marchands qui prsentent les caractristiques dexternalits positives et de biens publics et parmi lesquels figurent le paysage, le patrimoine culturel, la biodiversit, lemploi rural, la scurit alimentaire et la protection des animaux. il y a une certaine controverse autour de la question de savoir si la production de ces biens ne peut tre obtenue quau moyen dune augmentation de la production agricole ou si, dans certains cas, dautres interventions moins coteuses permettraient datteindre les mmes objectifs. Plusieurs pays considrent que la protection du patrimoine culturel et la promotion de la diversit culturelle sont des objectifs de politique gnrale publique. la question de savoir si la libralisation du commerce constitue une menace pour la diversit et le patrimoine culturels suscite une polmique. certains font valoir que la libralisation du commerce des produits culturels sape les identits nationales et limite les choix individuels, tandis que dautres affirment que le commerce des produits culturels largit le choix. de par le monde, on a utilis, pour prserver la diversit et le patrimoine culturels, un certain nombre dinstruments diffrents, parmi lesquels des restrictions laccs aux marchs, des prescriptions relatives aux contenus nationaux et des subventions. du point de vue de lefficience et de leffectivit, il arrive souvent que les subventions soient un meilleur instrument dans ce contexte.
Lincidence des subventions

Il est difficile dobtenir des renseignements complets sur lutilisation des subventions, soit parce que les tats ne les fournissent pas systmatiquement, soit parce que les diverses sources de donnes utilisent des dfinitions et des systmes de classification diffrents. Bien quil existe un certain nombre de sources dinformation sur les subventions, les dfinitions et les classifications diffrent souvent et sont difficilement conciliables. les donnes provenant de sources internationales qui permettent de faire des comparaisons entre pays nexistent qu un niveau trs agrg ou ne sont disponibles
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que pour un nombre limit de (sous-)secteurs, comme la pche et lagriculture, ou dinstruments, comme le soutien du crdit lexportation. Pour dautres secteurs, comme les services, et le soutien des pouvoirs publics pour la cration ou le maintien des zones franches industrielles, il nexiste aucune source internationale de donnes qui pourrait fournir des donnes quantitatives comparables dun pays lautre. Pour compliquer encore les choses, trois types de sources additionnelles ont t utilises: les rapports nationaux et supranationaux sur les subventions, les notifications prsentes lOmc au titre de lAccord Smc et de lAccord sur lagriculture, et les rapports dexamen des politiques commerciales de lOmc. les rapports nationaux sur les subventions fournissent des donnes quantitatives qui sont vraisemblablement compltes et exactes mais qui ne garantissent pas la comparabilit entre pays. les notifications lOmc contiennent aussi des donnes quantitatives. mais il est difficile de rassembler et danalyser ces renseignements car ils nont pas t fournis sur la base de dfinitions statistiques claires et cohrentes. les renseignements figurant dans les rapports dexamen des politiques commerciales sont essentiellement descriptifs et sont mentionns dans cette section principalement titre dillustration. Il ressort des donnes agrges portant sur plusieurs dcennies que les niveaux de subventionnement ont diffr notablement dun pays dvelopp lautre, et ont aussi vari dans le temps dans un mme pays. En moyenne, les pays en dveloppement recourent moins aux subventions que les pays dvelopps en proportion de leur revenu national. les renseignements disponibles montrent que 21 pays dvelopps ont dpens en 2003 prs de 250 milliards de dollars titre de subventions. Au niveau mondial, le chiffre total a t suprieur 300 milliards de dollars pour cette mme anne. dans les pays dvelopps, le ratio des subventions au PiB a t plus lev dans les annes 70 et 80 que dans les annes 60 ou 90. dans lue(15), en Norvge, au canada et au Japon, ce ratio a nettement diminu dans les annes 90 et sur la priode 2000-2004 par rapport au niveau des annes 70 et 80. Aux tats-unis, il est rest relativement stable dans le temps. Sur toute la priode allant de 1960 2004, le niveau des subventions dans ce pays (mesur par les statistiques des comptes nationaux) a reprsent environ 0,5 pour cent du PiB, ce qui tait moins que dans les autres pays dvelopps. les pays europens indiquent un niveau de subventionnement beaucoup plus lev tandis que le Japon se situe entre les tats-unis et lue. le niveau de subventionnement au canada tait assez proche de celui de lue alors que ceux de la Norvge et de la Suisse taient suprieurs. On pense souvent, apparemment juste titre, que le niveau des subventions est plus faible dans les pays en dveloppement que dans les pays dvelopps. daprs les donnes des comptes nationaux pour les annes 1998 2002, la part des subventions dans les dpenses publiques totales et dans le PiB dans les pays en dveloppement semble plus faible que dans les pays dvelopps. partir dun chantillon de 22 pays dvelopps et de 31 pays en dveloppement, on a constat que le ratio moyen des subventions au PiB pour cette priode tait de 0,6 pour cent pour les pays en dveloppement soit moins de la moiti du ratio constat pour lchantillon de pays dvelopps (1,4 pour cent). lcart entre pays en dveloppement et pays dvelopps est galement important pour le ratio des subventions aux dpenses publiques (4,4 pour cent et 8,2 pour cent respectivement). Les donnes sectorielles indiquent de grandes variations entre les pays. dans ltat actuel des donnes, il est impossible de faire une estimation de la ventilation sectorielle des subventions globales. Au niveau des pays, on ne peut obtenir que des indications approximatives sur cette ventilation, et ce uniquement pour un nombre limit de pays. la premire observation que lon peut faire est que les donnes disponibles indiquent que la rpartition sectorielle des subventions varie beaucoup dun pays lautre. Pour la colombie et le Brsil, les donnes montrent que la part de lagriculture est faible (moins de 20 pour cent) tandis que celle des services est importante (plus de 50 pour cent). en revanche, en inde, la part des subventions lagriculture est trs importante (plus de 50 pour cent), suivie par celle de lindustrie (environ un cinquime) et celle des services (environ un huitime). dans lue, la rpartition des subventions entre les industries varie substantiellement selon les tats membres (si lon exclut les subventions accordes directement par lue lagriculture et aux pcheries). daprs les donnes du Tableau de bord de lue, les aides dtat
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accordes par les pays membres sont concentres dans le secteur industriel (plus des deux tiers en 2003). les renseignements tirs de lexamen annuel du commerce et de lassistance effectu par la commission australienne de la productivit indiquent que les subventions accordes par lAustralie vont pour lessentiel au secteur industriel, pour un quart lagriculture et pour un cinquime aux services. Les notifications concernant les subventions prsentes lOMC peuvent tre une source dinformation utile mais les donnes prsentent de nombreuses lacunes et insuffisances. les notifications que les membres de lOmc sont tenus de prsenter au titre de lAccord sur les subventions et les mesures compensatoires peuvent aussi tre une source de renseignements utiles sur les subventions. en principe, ces donnes portent sur les subventions lindustrie et lagriculture, mais elles prsentent dimportantes insuffisances. Premirement, tous les membres ne sacquittent pas de leurs obligations de notification dans les dlais prvus. la plupart du temps, des renseignements ne sont disponibles que pour moins de la moiti des membres de lOmc. deuximement, les renseignements fournis par les membres ne sont pas ncessairement complets pour chaque anne. Troisimement, de nombreuses notifications prsentent des donnes quantitatives limites sur les programmes de subventions. il convient donc de considrer avec la plus extrme prudence les renseignements tirs des notifications prsentes lOmc qui sont fournis dans ce rapport. Non seulement la comparaison des donnes sur les subventions provenant de diverses sources pour la priode 1998-2002 fait apparatre dimportantes disparits mais encore elle soulve des questions sur lexhaustivit des notifications prsentes par les membres de lOmc. Pour les tats-unis, le montant annuel moyen indiqu pour cette priode de quatre ans tait de 16,3 milliards de dollars, soit moins de la moiti du montant indiqu dans les comptes nationaux (41,5 milliards de dollars pour les subventions fdrales uniquement). Pour le Japon, les notifications font tat dun montant de 4,2 milliards de dollars au titre des subventions tandis que les comptes nationaux indiquent un chiffre de 34,3 milliards de dollars. lAustralie notifie lOmc des subventions dun montant de 0,3 milliard de dollars alors que, dans les comptes nationaux, elles slvent 4,7 milliards de dollars. Pour lue(15), les notifications font tat dun montant de 96,3 milliards de dollars (pour la communaut et les membres pris ensemble), ce qui nest pas trs loign du chiffre de 109 milliards de dollars donn par les comptes nationaux ni du montant de 80,3 milliards de dollars figurant dans le Tableau de bord de lue (qui exclut les subventions accordes par lue). comme nous lavons dit plus haut, le fait que les services soient exclus des obligations de notification et labsence de donnes quantitatives pour de nombreux programmes de subventions dans les notifications expliquent en grande partie ces disparits.
Agriculture
Les donnes de lOMC et de lOCDE, bien quelles ne soient pas du tout compltes ni entirement comparables, permettent de se faire une ide de limportance et de lvolution des subventions dans le secteur agricole. deux sources dinformation principales sur les subventions lagriculture sont utilises dans le rapport. il sagit des notifications prsentes par les membres de lOmc au comit de lagriculture de lOmc et de la base de donnes sur lagriculture de lOcde, en particulier son estimation du soutien aux producteurs (eSP). la mesure globale du soutien (mGS) utilise dans le cadre de lAccord de lOmc sur lagriculture permet de mesurer le soutien interne faisant lobjet dengagements de rduction, qui correspond aux mesures ayant le plus deffets de distorsion des changes. Nanmoins, un niveau de minimis de soutien interne par produit et autre que par produit peut tre maintenu. en outre, certaines mesures de soutien sont considres comme nayant pas deffet de distorsion des changes (ou seulement des effets minimes) et sont donc exemptes dengagements de rduction. il sagit des mesures de la catgorie verte et de la catgorie bleue et des mesures vises larticle 6:2 (mesures de la catgorie TSd). Un chantillon de donnes extraites des notifications sur le soutien interne prsentes lOMC montre que les niveaux de soutien, en particulier en ce qui concerne les formes de soutien ayant le plus deffets de distorsion des changes, se sont progressivement rduits.
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les membres de lOmc prsentant gnralement leurs notifications avec plusieurs annes de retard, il est difficile de fournir des renseignements trs rcents sur la mGS totale courante. en outre, les membres nont pas tous prsent une notification chaque anne depuis 1995. Afin dviter les problmes de comparabilit des sries de donnes dans le temps, on a slectionn, dans le rapport, un groupe de 21 membres de lOmc ayant notifi leur mGS totale courante sans interruption de 1995 2001. la priode considre sarrte en 2001 car cest la dernire anne pour laquelle on dispose de donnes concernant les trois membres (communauts europennes, tats-unis et Japon) qui ont la mGS totale courante la plus leve. Pour ces 21 membres, la mGS totale consolide a diminu de 7,2 pour cent par an en moyenne sur la priode allant de 1995 2001. Toutefois, la mGS totale courante a diminu beaucoup plus vite, de 10,3 pour cent par an. le niveau effectif du soutien ayant des effets de distorsion des changes (mGS totale courante) a diminu de prs de moiti, passant de 115,1 milliards de dollars en 1995 60,1 milliards de dollars en 2001. Bien que les membres se soient seulement engags rduire la mGS consolide, dautres lments du soutien interne ont galement diminu, quoique un rythme plus lent. Sur la priode de 1995 2001, la rduction annuelle moyenne a t de 6,9 pour cent pour les dpenses de la catgorie bleue, de 5,7 pour cent pour les mesures vises larticle 6:2, et de 2,6 pour cent pour les mesures de la catgorie verte. le seul lment du soutien interne qui a augment au cours de ces six annes est le soutien de minimis, dont le montant a quasiment tripl, passant de 3,8 milliards de dollars en 1995 9,6 milliards de dollars en 2001. la majeure partie du soutien interne est accorde par trois membres lue, les tats-unis et le Japon. Pendant la priode 1995-2001, lue a dpens en moyenne 96,1 milliards de dollars pour le soutien interne, suivie par les tats-unis, avec 66,2 milliards de dollars et le Japon, avec 41,8 milliards de dollars. les montants dpenss par les membres qui viennent aprs sont nettement infrieurs. la Rpublique de core, qui est en quatrime position, a dpens en moyenne 7,5 milliards de dollars. Sur les dix principaux pays qui accordent le plus de soutien, sept sont membres de lOcde mais trois ne le sont pas le Brsil, la Thalande et cuba. Par ailleurs, les estimations concernant la mGS nous permettent de nous faire une ide de la rpartition du soutien par produit. les renseignements tirs des notifications prsentes en 2001 montrent que lessentiel du soutien par produit entrant dans la mGS allait la viande et llevage (23 pour cent de la mGS), au lait et aux produits laitiers (19 pour cent), aux fruits et lgumes (13 pour cent), aux crales (12 pour cent), au sucre (12 pour cent), et aux huiles vgtales et aux olagineux (10 pour cent). Il ressort des notifications prsentes lOMC que les subventions lexportation, comme le soutien interne, ont t fortement rduites ces dernires annes. Ce sont principalement lUE et les autres pays europens qui ont recours aux types de subventions lexportation devant tre notifis lOMC. Dautres mcanismes de subvention lexportation qui ne sont pas viss par lobligation de notification, tels que les crdits et les garanties lexportation, ainsi que laide alimentaire et le commerce dtat, devraient galement tre pris en compte. Sagissant des subventions lexportation, il ressort des notifications que cest lue qui accorde le plus de soutien de ce type puisquelle est lorigine de presque 90 pour cent en moyenne des dpenses notifies. Toutefois, les subventions lexportation sont beaucoup plus importantes, en pourcentage de la production agricole, en Suisse et en Norvge (entre 4 et 6 pour cent et 3 et 5 pour cent, respectivement, de la production totale) que dans lue (1 2 pour cent). les dpenses au titre des subventions lexportation, qui se sont leves au total quelque 3 milliards de dollars en 2000 (contre 7 milliards en 1995), sont faibles par rapport aux dpenses au titre du soutien interne, qui se sont leves environ 200 milliards de dollars pour cette mme anne. environ 17 pour cent par an en moyenne, les dpenses budgtaires en dollars ont diminu plus que les niveaux dengagement, qui nont baiss que de 14 pour cent environ. le sucre, divers produits laitiers et la viande (notamment la viande de buf) sont les produits exports les plus fortement subventionns. dautres formes de subventions lexportation qui nont pas tre notifies, comme les crdits lexportation, les garanties de crdit lexportation ou les programmes dassurance, ainsi que les entreprises commerciales dtat et laide alimentaire, peuvent revtir une trs grande importance pour certains membres et font donc partie du pilier concurrence lexportation des ngociations de doha. Selon lOcde, cest pour les tats-unis,
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laide alimentaire peut tre considre comme une subvention lexportation si elle entrane le remplacement de fournisseurs commerciaux. il est peu probable que laide durgence ait un tel effet puisquelle vise assurer une consommation additionnelle. Outre laide durgence, une aide alimentaire bien cible pourrait aussi faire office dassurance dans les rgions o lon ne peut pas compter sur dautres mcanismes comme les marchs de produits alimentaires, la dtention de stocks et les stratgies des mnages. la question de la distinction approprie entre laide alimentaire de bonne foi et les transferts alimentaires en nature subventionns servant couler les excdents a suscit une polmique. les membres de lOmc ont dcid dlaborer des disciplines effectives sur laide alimentaire en nature, la montisation (cest--dire la vente de produits alimentaires dans le pays bnficiaire pour fournir un soutien budgtaire aux pouvoirs publics locaux) et les rexportations afin dempcher que des failles dans la rglementation permettent de continuer subventionner les exportations. Les donnes de lOCDE confirment globalement la tendance observe la rduction du soutien lagriculture ayant des effets de distorsion des changes. Bien quil ne soit pas facile de les comparer avec les renseignements fournis dans le cadre des ngociations de lOmc, les donnes de lOcde peuvent tre des plus utiles pour confirmer lexistence des modes de subventionnement rvls par les estimations concernant la mGS et le soutien interne total. Au cours des 20 dernires annes, la valeur nominale des eSP dans le secteur agricole des pays de lOcde na pas beaucoup vari, oscillant entre 230 et 280 milliards de dollars. Si les valeurs nominales sont converties en valeurs relles, les donnes indiquent une baisse du soutien accord lagriculture au cours des deux dernires dcennies. Quant au niveau du soutien en pourcentage de la production agricole, il a baiss, passant de 39 pour cent en 1986 30 pour cent en 2004, bien quil y ait eu des fluctuations au cours de la priode. leSP comprend trois lments, qui sont le soutien des prix du march, les versements bass sur la production ou sur les intrants, et les autres versements (versements bass sur la superficie cultive/le nombre de ttes de btail, les droits acquis, les contraintes au niveau des intrants, le revenu agricole global et divers facteurs). ce sont sans doute les deux premiers lments qui incitent le plus accrotre la production. le soutien des prix du march a diminu, passant de 77 pour cent 60 pour cent de leSP entre 1986 et 2004. les versements fonds sur la production et sur lutilisation dintrants sont rests relativement constants en pourcentage de leSP, environ 14 pour cent. la part des autres versements, lment qui a moins deffets de distorsion que les deux premiers, est passe de 10 pour cent en 1986 26 pour cent en 2004.
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le gros problme qui se pose avec les entreprises commerciales dtat exportatrices, en particulier si elles bnficient du droit exclusif dacheter et de vendre sur le march intrieur ainsi que sur les marchs dexportation, touche lexercice dun pouvoir sur le march. des subventions lexportation occultes peuvent tre accordes au moyen la fois dune discrimination en matire de prix entre le march intrieur et les marchs dexportation et de la fixation de prix communs une fois que toutes les ventes ont t ralises. Si le prix intrieur est plus bas, on peut sattendre ce que les ventes sur le march intrieur se contractent alors que, si le prix commun est plus lev, la production augmentera et sera absorbe par un accroissement des exportations. Toutefois, il est difficile de dterminer si les entreprises commerciales dtat subventionnent effectivement les exportations car cela dpend beaucoup de la structure de march qui remplacerait une entreprise commerciale dtat si celle-ci tait supprime. les choses se compliquent encore lorsque les entreprises commerciales dtat bnficient dautres formes de financement public, comme des remises sur les tarifs de transport et de stockage, des taux de change et dintrt prfrentiels et dautres avantages similaires dont les ngociants privs ne peuvent bnficier. un privilge spcifique qui est parfois accord est la garantie des pertes par ltat, ce qui amne les entreprises commerciales dtat appliquer des stratgies de fixation des prix plus agressives et, en consquence, accrotre leurs exportations.
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lAustralie, le canada et un certain nombre de pays membres de lunion europenne que lquivalent subvention lexportation des crdits lexportation est le plus lev. Toutefois, les donnes relatives aux crdits lexportation court et moyen terme qui sont publies sont trs sommaires. les tats-unis, qui ont beaucoup recours aux de garanties de crdit lexportation, ont publi des donnes qui indiquent quentre 1995 et 2002, ils ont dpens en moyenne 3 milliards de dollars environ par an, ce qui correspond 5 ou 6 pour cent des exportations agricoles totales et environ 2 pour cent de la production.
Les modles conomiques de simulation indiquent que les subventions lagriculture gnrent une perte de bientre, surtout pour les pays qui accordent le plus de subventions. tant donn que les subventions lexportation faussent beaucoup les changes, certains partenaires commerciaux tirent profit de leur suppression mais les importateurs nets de produits alimentaires peuvent en ptir. On pourrait recourir aux modles conomiques de simulation pour dterminer comment les subventions affectent les acteurs du march (producteurs et consommateurs) autres que les bnficiaires initiaux. Bien que diverses mthodes de modlisation aient t employes, plusieurs conclusions communes se dgagent des travaux de recherche. Tout dabord, le soutien lagriculture engendre une perte de bien-tre, qui est pour lessentiel subie par les pays qui accordent le plus de subventions. ensuite, il y a des retombes sur les marchs mondiaux. le soutien accord dans les pays riches a tendance faire baisser les prix mondiaux des produits agricoles les plus subventionns. cela profite certains partenaires commerciaux mais nuit dautres. les importateurs nets de produits alimentaires et agricoles tirent profit du soutien accord dans les pays riches car il fait gnralement baisser le cot de leurs importations de ces produits. les exportateurs nets de produits agricoles sont pnaliss car ils perdent des parts de march dans les pays tiers ou obtiennent sur les marchs mondiaux des prix infrieurs ce quils auraient t sans le soutien. enfin, llimination des subventions lagriculture dans les pays de lOcde gnrerait des gains de bien-tre pour le monde entier quand bien mme, daprs une tude, ces gains seraient presque dix fois infrieurs aux bnfices qui rsulteraient dune suppression totale des droits de douane sur les produits agricoles. Les rcentes inflexions des politiques de soutien lagriculture, couples aux progrs accomplis la sixime Confrence ministrielle de Hong Kong, permettent de penser que, malgr les difficults venir et les divergences de vues au sujet du rythme de changement appropri, la rduction du soutien lagriculture ayant des effets de distorsion des changes qui sopre justifie un certain optimisme. Ainsi, tant les donnes de lOmc que celles de lOcde font apparatre sur la priode considre une diminution des formes de soutien lagriculture ayant le plus deffets de distorsion de la production et des changes. lvolution du soutien interne et des subventions lexportation mise en vidence dans ce rapport et les points daccords trouvs la confrence ministrielle de Hong Kong, en particulier en ce qui concerne les subventions lexportation, donnent des raisons desprer quen dpit des difficults et des dfis venir, la rduction du soutien ayant le plus deffets de distorsion des changes dans le secteur agricole non seulement se poursuivra mais peut-tre mme sacclrera. Hong Kong, les membres sont convenus dliminer la totalit des formes de subventions lexportation et des disciplines concernant toutes les mesures lexportation deffet quivalent dici la fin de 2013.
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Industrie
L encore, il nexiste pas de donnes systmatiques. Les sources fiables dinformation sur les subventions lindustrie sont rares et pour la plupart incompltes. Sur la priode allant de 1995 2002, 54 conomies au total (y compris les communauts europennes et leurs tats membres) ont communiqu lOmc des donnes quantitatives sur leurs subventions lindustrie et/ou leurs subventions horizontales au titre de lobligation de notification nonce dans lAccord Smc. la valeur mdiane du ratio des subventions lindustrie au PiB pour cet chantillon est de 0,2 pour cent, mais les donnes indiquent que les membres recourent trs diversement aux subventions lindustrie. dans son examen du commerce et de lassistance, la commission australienne de la productivit prsente une tude intressante et exhaustive des subventions accordes par lAustralie, qui complte les renseignements figurant dans les notifications. il ressort que laide budgtaire accorde par lAustralie lindustrie, exprime en part du PiB, a diminu, passant de 0,37 pour cent lors de lexercice budgtaire 1999-2000 0,30 pour cent lors de lexercice budgtaire 2003-04. il ressort galement de cette tude que laide accorde sous la forme de droits de douane au secteur manufacturier a t plus de quatre fois suprieure laide budgtaire dont ce mme secteur a bnfici. les aides publiques totales accordes par lue(15), lexclusion des aides lagriculture, aux pcheries et aux transports, a diminu substantiellement entre le milieu des annes 90 (1995-97) et la fin de la dcennie.
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Une majorit de pays ont notifi plus de subventions horizontales que de subventions sectorielles en 2002 et les donnes montrent que les aides sont progressivement rorientes vers des objectifs horizontaux en Europe et en Amrique latine. Parmi les pays riches, les communauts europennes ont notifi six fois plus de subventions sectorielles que de subventions horizontales, tandis que les tats-unis ont notifi sept fois plus de subventions horizontales que de subventions sectorielles. conformment aux engagements pris lors de divers conseils europens, les tats membres de lue(15) ont rorient les aides vers des objectifs horizontaux. dans les nouveaux tats membres, la part des aides en faveur dobjectifs horizontaux octroyes avant laccession tait relativement faible en raison du soutien important accord plusieurs secteurs, y compris les industries charbonnire et sidrurgique et le secteur financier, dans le cadre de leur privatisation ou afin dassurer leur viabilit. les chiffres pour 2004 montrent que la part des aides horizontales a fortement augment dans les nouveaux tats membres. les statistiques australiennes sur laide budgtaire pour 2002-03 montrent que les mesures sectorielles ont reprsent 44 pour cent de laide budgtaire totale, la recherche-dveloppement, 28 pour cent et les mesures gnrales lexportation, 15 pour cent. les exonrations fiscales au titre du Programme pour la comptitivit et linvestissement dans le secteur automobile ont constitu le programme daide budgtaire sectoriel le plus important. les donnes relatives aux politiques industrielles des pays dAmrique latine et des carabes montrent qu la fin des annes 80 et dans les annes 90, ces pays sont passs du remplacement des importations lorientation vers lextrieur. des mesures telles que les zones franches industrielles, les dons et les incitations fiscales visant promouvoir la modernisation technologique, et des politiques visant promouvoir le dveloppement des Pme ont remplac les subventions directes et les incitations fiscales classiques. Sur un plan sectoriel, les industries minire, charbonnire et sidrurgique, la sylviculture, la pche, la construction navale et lindustrie automobile semblent tre parmi les principaux bnficiaires de subventions. laide budgtaire accorde par les pouvoirs publics australiens varie notablement selon les secteurs, la plus grande part allant au secteur manufacturier. le secteur des vhicules automobiles et des pices dtaches en reoit la plus grande partie, tant en termes absolus que par rapport la valeur ajoute brute du secteur. Parmi les autres grands bnficiaires de subventions figurent lindustrie des textiles et des vtements, lindustrie mtallurgique, le ptrole, le charbon, les produits chimiques et produits connexes. les donnes disponibles sur les aides publiques des membres de lue ne donnent pas une ide exacte des bnficiaires finals des aides. elles montrent nanmoins que la rpartition de ces aides par secteurs varie considrablement selon les tats membres. Huit pays accordent des aides publiques lindustrie charbonnire, qui absorbe lessentiel des aides sectorielles dans lue(15), mais seulement un tiers de ces aides dans les nouveaux tats membres. la part de lindustrie manufacturire (y compris lindustrie alimentaire) dans les aides publiques totales va de 13 pour cent pour le Portugal 98 pour cent pour la Slovaquie. les aides aux pcheries ne dpassent jamais 3 pour cent des aides publiques totales, car le soutien aux pcheries est accord essentiellement par le biais des fonds structurels communautaires. le montant des aides publiques la construction navale a diminu de moiti entre 1999-2001 et 2001-03. deux des dix nouveaux membres accordent des aides au secteur automobile et quatre accordent des aides au secteur sidrurgique.
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depuis lors, le ratio des subventions au PiB est rest stable. en dpit dune certaine convergence entre les nouveaux membres et les 15 tats membres de lue, les donnes sur les aides publiques montrent que les diffrences dans les pratiques de subventionnement de lindustrie entre les tats membres de lue restent importantes. ces chiffres nincluent pas les subventions octroyes par lue, qui ont absorb prs des deux tiers du budget de la communaut en 1998. Parmi les principaux bnficiaires de ces fonds figuraient les secteurs de lagriculture et de la pche.
les donnes montrent quen Amrique latine et dans les carabes, les secteurs spcifiques qui bnficient de prts ou dincitations fiscales sont principalement le secteur primaire, et en particulier la sylviculture et lindustrie minire, et les industries culturelles telles que ldition, limprimerie ou la presse.
Pcheries
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Les subventions au secteur de la pche sont importantes et stables dans la plupart des pays qui pratiquent le subventionnement, mais la protection de lenvironnement occupe une place de plus en plus grande parmi les objectifs dclars des subventions accordes dans ce secteur ces dernires annes. On estime que les subventions accordes au secteur de la pche travers le monde reprsentaient entre 14 milliards et 20 milliards de dollars en 1996, soit environ 20 25 pour cent des recettes mondiales. les diffrentes sources de donnes ne sont pas directement comparables mais il est malgr tout possible de tirer certaines conclusions. Gnralement, dans lensemble des pays de lOcde, le secteur bnficie de transferts de ltat de quelque 6 milliards de dollars par an au total, ce qui correspond 20 pour cent de la valeur dbarque. environ 40 pour cent de ce montant total sont fournis par le Japon, suivi par les tats-unis et lue, avec environ 15 pour cent chacun. Parmi les pays de lue, cest apparemment la Finlande qui octroie les subventions les plus importantes en proportion de la valeur dbarque. le canada, la Rpublique de core, la Russie, lindonsie et le Taipei chinois sont, eux, lorigine dune part substantielle des subventions aux pcheries mondiales. On dispose de peu de renseignements sur les subventions accordes par les pays en dveloppement aux pcheries. une tude rcente du PNue indique cependant que ces pays accordent bien de telles subventions, qui peuvent aussi tre importantes, comme cest le cas au Sngal. Toutes les sources de donnes disponibles semblent indiquer que le niveau des subventions aux pcheries na pas beaucoup volu. Toutefois, on constate un changement dans les objectifs dclars, qui incluent la fourniture de services de recherche et de gestion aux pcheries viables, la modernisation de la flotte, le dveloppement rgional et le soutien du revenu. Rcemment, et en particulier dans les pays dvelopps, on met de plus en plus laccent sur la protection de lenvironnement. On constate galement que, dans les pays en dveloppement, les objectifs environnementaux prennent de limportance. Par exemple, bien que le niveau des subventions aux pcheries totales au cap-Vert nait quasiment pas chang entre 1999 et 2000, il y a eu une diminution des subventions lachat de glace et une augmentation des dons pour le dsarmement des navires.
Charbon
Les informations disponibles indiquent que bon nombre des grands pays producteurs de charbon, mais pas tous, subventionnent assez fortement leur industrie. Dans certains cas, toutefois, les subventions visent plus permettre un ajustement qu simplement assurer le maintien de lindustrie. il nexiste aucune base de donnes publique globale sur les subventions au secteur du charbon. lAgence internationale de lnergie recueille et publie des renseignements dtaills sur la production, la consommation, le commerce et les prix du charbon de tous ses membres mais elle ne collecte pas de renseignements sur les subventions. il ressort de notre examen que de nombreux pays producteurs de charbon, tant dvelopps quen dveloppement, accordent des subventions leur industrie charbonnire. Nanmoins, dans certains cas, la nature et les objectifs des subventions ont chang. Qui plus est, beaucoup de pays ont rduit les subventions quils accordaient au cours de la dernire dcennie. Par contre, les informations disponibles semblent indiquer que plusieurs grands producteurs de charbon, y compris la chine, les tats-unis, linde et lAustralie, ne subventionnent pas directement leur industrie charbonnire. le charbon a jou un rle fondamental dans le processus de dveloppement industriel de nombreux pays. certains tats ont subventionn le secteur du charbon pour promouvoir le dveloppement industriel et la scurit nergtique. dans certaines rgions, toutefois, le charbon a perdu de son importance stratgique en raison de la diversification des sources dnergie, et lindustrie charbonnire nationale a peu peu perdu de sa comptitivit. tant donn limportance historique et sociale de cette industrie pour lactivit conomique
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locale et lemploi, les pouvoirs publics intervenaient parfois beaucoup pour la soutenir. ces interventions empchaient souvent les ajustements ncessaires. dans un certain nombre de pays, le cot lev des subventions a amen les pouvoirs publics forcer lindustrie charbonnire mettre en uvre des mesures de restructuration importantes, qui ont parfois impliqu une forte rduction de lactivit. une restructuration du secteur du charbon a t mene en inde, en mongolie, en Roumanie, en Russie, en ukraine, au Japon, en Rpublique de core, en Turquie et dans plusieurs pays membres de lue. lun des objectifs dune restructuration est gnralement de rduire les subventions mais elle saccompagne habituellement de loctroi dautres formes daide. les donnes concernant lunion europenne montrent que si les aides au fonctionnement ont t rduites de moiti sur la priode de 1994 2000, dautres types daide ont augment substantiellement. la fonction sociale et rgionale des programmes daide lindustrie charbonnire a certes t admise, mais la rentabilit de ces programmes a t remise en question. Selon la commission europenne, en 2000, les sommes annuelles verses par travailleur titre daide la production courante ont t sensiblement suprieures aux salaires moyens des travailleurs concerns.
Services
Il nexiste quasiment pas de sources de donnes internationales sur lincidence des subventions dans le secteur des services. Celles qui sont disponibles semblent indiquer que le soutien est concentr dans les secteurs des transports, du tourisme, des services bancaires, des tlcommunications et de laudiovisuel. la plupart des donnes disponibles concernant les services proviennent de sources nationales, ce qui rend les comparaisons entre pays difficiles. On peut trouver des donnes internationales utiles, quoique incompltes, sur les subventions accordes aux services dans les rapports dexamen des politiques commerciales (ePc) de lOmc. les renseignements qui figurent dans les rapports publis entre 1995 et fvrier 2004 indiquent que des subventions sont accordes dans de nombreux secteurs de services mais surtout dans les transports, le tourisme, les services bancaires, les tlcommunications et laudiovisuel. cest essentiellement sur ces secteurs que portera lanalyse des subventions aux services faite dans le prsent rapport Bien que ces donnes ne soient pas compltes et prsentent des insuffisances importantes qui empchent de faire trop de dductions, elles indiquent, en ce qui concerne le type de mesures appliques, que les pays dvelopps recourent en gnral plus frquemment aux dons directs et aux programmes de crdit et de garantie prfrentiels, tandis que dans les pays en dveloppement, les incitations fiscales, ladmission des intrants en franchise de droits et les zones franches semblent plus courantes.
Services de transport
En gnral, les subventions aux services de transport visent garantir un accs universel ces services, mme si, ces dernires annes, des considrations environnementales et des proccupations scuritaires sont aussi entres en ligne de compte. Les objectifs dclars et le type dinstrument utilis varient selon les modes de transport. en gnral, on justifie le soutien public aux services de transport par le fait quil est souhaitable dassurer un accs universel ces services. Toutefois, plusieurs autres objectifs sont aussi avancs par les tats pour justifier les subventions accordes. Par exemple, la poursuite dobjectifs environnementaux explique souvent le subventionnement de certains modes de transport, tels que le transport ferroviaire. les donnes sur les aides publiques de lue montrent que la plus grande part de ces aides va au secteur des transports. en 2001, ce secteur a reu 46 pour cent des aides publiques accordes. la plus grande part des aides publiques octroyes dans lue va au transport ferroviaire, notamment pour des raisons de protection de lenvironnement. partir de 1998, les subventions au secteur arien ont diminu, mais une inversion de cette tendance la baisse a t enregistre rcemment (2001-03), la suite des mesures de soutien spciales adoptes aprs le 11 septembre 2001.
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On constate galement que le type de subventions accordes diffre selon les modes de transport. Par exemple, dans lue, les incitations fiscales et les dons directs reprsentent la totalit des aides publiques aux transports ferroviaire, routier et maritime, mais les subventions au transport arien sont accordes sous la forme dune participation au capital.
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Tlcommunications
Les obligations de service universel sont une des principales raisons de loctroi dun soutien aux services de tlcommunication, mme si les moyens dintervention varient dun pays lautre. limportance des subventions directes en faveur des services de tlphone universels a diminu partout dans le monde. dans de nombreux pays, les obligations de service universel sont de plus en plus souvent finances par des fonds de service universel. en gnral, ces fonds sont aliments par une taxe sur les oprateurs de tlcommunication, des fonds budgtaires gnraux ou la vente de ressources (privatisation par exemple) ou de licences. dans les pays en dveloppement, ils sont souvent aliments la fois par des subventions publiques et par des prlvements sur les oprateurs. Parmi les pays dAmrique latine, le chili et el Salvador recourent presque exclusivement des subventions publiques pour approvisionner leurs fonds de service universel. il existe une diffrence importante entre les pays dvelopps et les pays en dveloppement pour ce qui est de lutilisation des fonds de service universel. Tandis que dans les pays dvelopps, ces fonds servent essentiellement faire en sorte que les services soient financirement accessibles, dans les pays en dveloppement, la politique en matire daccs universel vise garantir la disponibilit du service, y compris grce au dveloppement dune infrastructure de tlcommunications.
Tourisme
Les subventions au secteur du tourisme sont trs rpandues, en particulier mais pas seulement dans les pays en dveloppement. Alors que dans ces pays, les subventions servent essentiellement favoriser le dveloppement, dans les pays dvelopps, elles visent gnralement rpondre dautres considrations, qui touchent notamment aux conditions rgionales et aux petites et moyennes entreprises. il ressort des renseignements tirs des rapports dexamen des politiques commerciales que le tourisme est lun des secteurs de services qui bnficient le plus souvent de subventions. Soixante-deux des 97 membres dont la politique commerciale a fait lobjet dun examen entre 1995 et fvrier 2004 ont indiqu quils appliquaient des programmes de subventions en faveur du tourisme. dans de nombreux pays en dveloppement, les programmes de subventions en faveur du tourisme sont explicitement mentionns dans la stratgie de dveloppement de la nation. dans les pays industrialiss aussi, les subventions au tourisme sont souvent considres comme un outil de dveloppement, mme si elles servent en gnral promouvoir le dveloppement rgional. Si, dans les pays en dveloppement, les subventions jouent un grand rle dans le dveloppement des infrastructures lies au tourisme, dans les pays industrialiss, le soutien de lindustrie touristique a plus tendance prendre la forme dun soutien la commercialisation ou dun soutien aux petites et moyennes entreprises.
Services financiers
Lintervention de ltat dans le secteur des services financiers vise souvent maintenir flot les banques en difficult ou restructurer le secteur bancaire. les renseignements tirs des rapports dexamen des politiques commerciales montrent que dans toutes les rgions, les tats octroient une aide au secteur bancaire afin soit de maintenir flot les banques en difficult, soit de restructurer le secteur. les pays deurope centrale et orientale et dAmrique latine ont souvent indiqu quils accordaient un soutien pour la restructuration du secteur dans le cadre dun processus de privatisation. ladaptation aux normes internationales en matire de ratios de fonds propres ou la fusion de banques motive trs souvent loctroi dun soutien dans les pays europens et asiatiques. ces derniers sont souvent parmi les pays qui disent clairement octroyer des subventions dans le secteur financier afin notamment de promouvoir les activits bancaires
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off-shore. le soutien en faveur de la cration dinstitutions financires, des investissements en microfinance et du dveloppement de linvestissement tranger direct est surtout rpandu dans les pays africains. Sagissant des instruments de subventionnement utiliss dans le secteur financier, il ressort des rapports dexamen des politiques commerciales que les subventions sous la forme dapports de capitaux sont apparemment plus rpandues en Asie et en europe de lOuest, tandis que les incitations fiscales sont relativement plus frquentes dans les pays dAfrique et des carabes.
Audiovisuel
Il semble que la principale caractristique des programmes de subventions dans le secteur de laudiovisuel soit dencourager la production de certains contenus nationaux et la poursuite dobjectifs culturels. Nanmoins, pour de nombreux pays, les subventions ne sont quun instrument parmi dautres. de nombreux pays ont frquemment recours aux subventions pour atteindre certains objectifs culturels, notamment pour encourager la production de contenus nationaux, en particulier dans lindustrie cinmatographique et tlvisuelle. Parmi les autres instruments souvent utiliss figurent les quotas de contenus nationaux, la participation trangre au capital, et la radiodiffusion publique. les donnes nationales disponibles sur les subventions laudiovisuel indiquent que ces subventions reprsentent un pourcentage important des subventions globales accordes pour les services dans les pays dvelopps et quelles ont augment au fil du temps.
Les subventions et lOMC

Les rgles sur les subventions du GATT/de lOMC ont notablement volu au fil des annes et sont gnralement devenues plus rigoureuses et plus prcises. en vertu des premires rgles sur les subventions, on sen rapportait aux notifications et aux consultations pour sassurer que les subventions ne causaient pas de prjudice grave aux intrts des partenaires commerciaux. Par la suite, au milieu des annes 50, on a introduit pour certains membres du GATT des disciplines supplmentaires applicables aux subventions lexportation, et en particulier celles qui visaient les produits non primaires, qui faisaient lobjet dune prohibition progressive. lasymtrie dans le traitement des subventions lexportation visant les produits agricoles et non agricoles a perdur jusqu nos jours. lAccord du Tokyo Round sur les subventions a tabli des rgles plus dtailles, en particulier pour les mesures correctives commerciales appliques au niveau national (droits compensateurs), et a galement codifi la prohibition des subventions lexportation visant les produits non agricoles. lAccord ne sappliquait quaux membres du GATT qui lavaient ratifi. LAccord du Cycle dUruguay sur les subventions et les mesures compensatoires a constitu une avance importante en matire de rglementation. Il a donn une dfinition des subventions et tabli le concept de spcificit. Il sest appliqu tous les Membres, ce qui a eu des consquences considrables pour de nombreux pays qui jusquel avaient t de fait exempts de la plupart des disciplines visant les subventions. lAccord du cycle duruguay sur les subventions et les mesures compensatoires a donn des subventions une dfinition qui repose essentiellement sur la notion de contribution financire des pouvoirs publics confrant un avantage au bnficiaire. cette dfinition supprime toute confusion quant aux notions plus gnrales de ce que pourrait tre une subvention et elle reconnat quil existe lOmc dautres rgles rgissant le commerce dont on pourrait faire valoir quelles ont un effet analogue celui des subventions (par exemple, les droits de douane limportation). le concept de spcificit est aussi un lment fondamental de la dfinition, car certaines formes de subventions spcifiques (celles qui sont subordonnes aux exportations ou lutilisation de produits dorigine nationale) sont assujetties la discipline la plus rigoureuse (prohibition), tandis que les subventions non spcifiques nentrent pas dans le champ des rgles de lOmc sur les subventions. une spcificit au sens gnral est rpute exister lorsque seul un groupe donn de bnficiaires est expressment admis bnficier de la subvention. lorsque ladmissibilit est rgie par des critres objectifs et des conditions
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neutres qui sont rigoureusement respects, les subventions sont considres comme non spcifiques. Par exemple, le soutien accord par les pouvoirs publics en faveur de linfrastructure gnrale est exclu du champ de la dfinition des subventions tablie par lOmc. lapproche de la spcificit adopte dans les textes juridiques reflte lide que les subventions sont dautant plus susceptibles davoir des effets de distorsion des changes quelles sont spcifiques. en effet, sur le plan conomique, plus une subvention ciblera prcisment ses bnficiaires prvus, plus son effet relatif sur les prix tendra tre concentr. dans bien des cas, on pourrait considrer que cela augmente la probabilit que la subvention ait des effets de distorsion. Par exemple, une subvention octroye un secteur unique, plutt qu de multiples secteurs, pourrait confrer un avantage limit. Plus les bnficiaires de la subvention sont dfinis en termes gnraux, plus il est probable que lincidence de la subvention sera diffuse et superficielle. Par ailleurs, il ressort de lanalyse expose plus haut dans le rapport que les tats peuvent vouloir cibler les subventions aussi prcisment que possible afin de corriger des dfaillances donnes du march tout en vitant les effets secondaires indsirables. premire vue, cela semble contradictoire. cependant, les concepts de ciblage et de spcificit ne sont pas identiques. des programmes de subventions peuvent tre cibls alors mme que ladmissibilit est rgie par des critres objectifs et des conditions neutres. de tels programmes ne seraient pas considrs comme spcifiques. Par ailleurs, des programmes de subventions spcifiques ne peuvent tre contests au regard du droit de lOmc que sils portent prjudice aux intrts dautres membres. Avec lengagement unique du cycle duruguay, de nombreux pays en dveloppement ont t soumis de nouvelles disciplines en matire de subventions, ce qui a rendu les dispositions relatives au traitement spcial et diffrenci (TSd) du nouvel Accord sur les subventions et les mesures compensatoires particulirement importantes. ces dispositions permettent certains pays en dveloppement daccorder des subventions lexportation pour des produits non agricoles sous rserve de certaines rgles en matire de transition; elles spcifient des critres moins rigoureux en ce qui concerne lannulation ou la rduction davantages et le dommage aux fins des actions multilatrales engages contre les exportations subventionnes des pays en dveloppement, elles tablissent des seuils spciaux pour le niveau des subventions et le volume des changes au-dessous desquels des actions en matire de droits compensateurs ne peuvent tre engages contre les exportations des membres en dveloppement. les pays en dveloppement sont galement exempts dactions antisubventions pour cause dannulations de dettes, de subventions destines couvrir des cots sociaux et de transferts de passif lorsque ces mesures sont prises dans le cadre dune privatisation. lAccord prvoit galement la prorogation de la priode de transition pour llimination par les membres en dveloppement de leurs subventions lexportation. en 2001, les membres ont adopt une srie de procdures spciales rgissant le recours par certains membres en dveloppement cette disposition en matire de prorogation pour certains de leurs programmes de subventions lexportation, afin de garantir ces membres une plus grande scurit et une plus grande stabilit, en particulier pour leurs incitations linvestissement. Vingt membres ont invoqu ces procdures pour prolonger leur droit de recourir certaines subventions lexportation. la plupart des ces mesures concernent des zones franches industrielles. LAccord du Cycle dUruguay sur les subventions et les mesures compensatoires a galement clarifi les choses en ce qui concerne les voies de recours contre le subventionnement. il existe deux voies de recours, lune unilatrale et lautre multilatrale, contre les subventions spcifiques. la voie de recours unilatrale consiste appliquer un droit compensateur. des droits compensateurs peuvent tre imposs lgard dun produit subventionn concurrence du montant estim de la subvention, pour autant que le subventionnement cause ou menace de causer un dommage important une branche de production nationale existante ou retarde de faon importante la cration dune telle branche. les modifications apportes aux rgles dans le cadre de lAccord du cycle duruguay ont surtout concern la procdure, et notamment les conditions respecter lors dune enqute, le calcul de la valeur des marges de subventionnement, lexistence dun dommage ou la menace de dommage, et ltablissement dun lien de causalit entre le subventionnement et ses effets sur la branche de production nationale. la voie de recours multilatrale consiste engager une procdure de rglement des diffrends.
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Le recours des droits compensateurs est conu pour tablir un juste quilibre entre les intrts des consommateurs et ceux des producteurs au niveau national. Plus gnralement, il est probable que lexistence de voies de recours contre les subventions limitera les pratiques de subventionnement. du point de vue des consommateurs, un droit compensateur, comme un droit antidumping, fait augmenter les prix des importations et reprsente un cot. Quant aux producteurs, les droits compensateurs leur donnent une marge supplmentaire pour augmenter les prix intrieurs. Normalement, largument avanc pour justifier limposition dun droit compensateur sarticule autour de lexistence dune externalit ou dune dfaillance du march. des considrations stratgiques peuvent aussi entrer en ligne de compte si un concurrent tranger bnficie dune aide des pouvoirs publics pour vendre un prix infrieur au cot afin dliminer la concurrence des produits fabriqus dans le pays importateur. il est noter que si une subvention donne lieu une mesure compensatoire dans le pays importateur, cest comme si le pays accordant la subvention faisait un transfert financier sans contrepartie en faveur dun tat tranger. en gnral, leffet inhibiteur potentiel des recours contre les subventions peut entraner un gain ou une perte de bien-tre aussi bien dans le pays exportateur que dans le pays importateur, et ces effets sur le bien-tre peuvent tre contraires ou non dans les deux pays. LAccord sur lagriculture nonce des rgles diffrentes pour les subventions lexportation des produits agricoles. les dispositions en matire de subventionnement des produits agricoles diffrent de celles qui visent les produits non agricoles deux gards importants. Premirement, lAccord sur lagriculture prvoit des engagements de rduction aussi bien des mesures de soutien interne que des subventions lexportation. dun point de vue conceptuel, ces engagements sont comparables ceux qui sont habituellement pris lors des cycles de ngociation sur les droits de douane limportation et nont pas dquivalent en ce qui concerne les produits non agricoles ni dailleurs en ce qui concerne les services. deuximement, les engagements de rduction des subventions lexportation sexpliquent par le fait que, contrairement ce qui sest pass avec les subventions pour les produits manufacturs, on na pas envisag, lorsquon a tent initialement de soumettre la protection accorde lagriculture des disciplines, la possibilit dliminer les subventions lexportation. Toutefois, la sixime confrence ministrielle de lOmc qui sest tenue Hong Kong en dcembre 2005, les membres sont convenus dliminer les subventions lexportation des produits agricoles dici 2013, la suite de quoi ces subventions seront traites de la mme manire que celles qui visent les produits manufacturs. lAccord comporte galement une srie de dispositions relatives au TSd, qui prvoient des engagements de libralisation moindres et des seuils de minimis plus levs. les pays les moins avancs sont exempts de lobligation de prendre des engagements de libralisation des changes. les pays en dveloppement, quant eux, tenaient beaucoup sassurer quune situation de grande dpendance vis--vis de lagriculture ne serait en aucun cas aggrave par des engagements de libralisation, et ils ont donc demand avec insistance que des flexibilits soient prvues en ce qui concernait les engagements. LAccord gnral sur le commerce des services (AGCS) adopte une approche des subventions diffrente. lAccord gnral sur le commerce des services (AGcS) a adopt une approche des disciplines en matire de subventions trs diffrente de celle qui existait pour les marchandises. comme dautres mesures affectant le commerce des services, les subventions sont assujetties aux obligations nonces dans lAccord, notamment en ce qui concerne le traitement national (article XVii) et le traitement de la nation la plus favorise (article ii). Si elle nempche pas doctroyer des subventions, lobligation de traitement national soumet des disciplines le recours des subventions discriminatoires dans des secteurs o des engagements ont t pris et o aucune limitation approprie nest inscrite dans les listes. Ainsi, elle restreint dune certaine manire la facult des pouvoirs publics subventionner. Nanmoins, en pratique, de nombreux membres ont inscrit des limitations concernant le traitement national dans leurs listes dengagements spcifiques, ce qui leur permet daccorder des subventions discriminatoires dans certains secteurs, voire dans tous. larticle XV de lAGcS prvoit que les membres engageront des ngociations concernant les subventions en vue dlaborer les disciplines ncessaires pour viter les effets de distorsion que les subventions peuvent, dans certaines circonstances, avoir sur le commerce des services. le mandat de ngociation spcifie que
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les membres examineront le bien-fond de procdures de compensation, que le rle des subventions en rapport avec les programmes de dveloppement des pays en dveloppement sera reconnu et que les besoins en matire de flexibilit, en particulier ceux des pays en dveloppement membres, seront pris en compte. ces ngociations, qui sont actuellement menes par le Groupe de travail sur les rgles de lAGcS, nont pas beaucoup progress depuis quelles ont t engages en 1995. en outre, le fait que, dune manire gnrale, les membres ngligent lobligation qui leur est faite larticle XV dchanger des renseignements sur les subventions visant les services suscite de plus en plus de proccupations. la dclaration ministrielle de Hong Kong (Annexe c, paragraphe 4 c)) appelle les membres intensifier leurs efforts pour acclrer et achever lchange de renseignements requis aux fins des ngociations prvues larticle XV de lAGcS. La question de savoir si les pays en dveloppement devraient, dans certaines conditions, tre autoriss continuer daccorder des subventions lexportation des produits manufacturs fait intervenir des questions complexes. les subventions lexportation des produits non agricoles sont prohibes par lAccord sur les subventions et les mesures compensatoires, mais des dispositions relatives au TSd autorisent certains pays en dveloppement, pour autant et aussi longtemps quils rpondent des critres conomiques dtermins, parmi lesquels un seuil maximal de revenu par habitant, continuer de recourir ces subventions. les autres pays en dveloppement continuent de revendiquer ce droit. une analyse classique effectue sur la base dhypothses de concurrence parfaite dmontre que les subventions lexportation ne gnrent des cots que pour le pays qui les accorde. mais si lon assouplit lhypothse du march parfait et que lon admet quil peut y avoir des externalits dynamiques (par exemple une branche de production naissante dont les cots privs par la pratique dapprentissage sont plus levs que les cots sociaux), on peut faire valoir quune subvention la production gnratrice de bien-tre qui, aux fins de sa mise en uvre, est subordonne aux rsultats lexportation, est justifie. On peut galement avancer largument dune commercialisation naissante. Par ailleurs, ces subventions peuvent avoir des effets de distorsion notables, ne contribuant ainsi gure ou pas du tout au dveloppement. en outre, les subventions peuvent amener les partenaires commerciaux prendre des mesures correctives qui annulent leur effet, ce qui entrane un gaspillage des dpenses financires. il peut galement y avoir une course aux subventions entre les membres. mme si la littrature taye lide que les stratgies de promotion des exportations prsentent des avantages par rapport aux politiques de remplacement des importations, une bonne partie de la littrature empirique indique que les subventions lexportation nont pas t un lment commun tous les projets de diversification conomique et dindustrialisation mens avec succs par des pays en dveloppement. Au contraire, les fonds dpenss pour les subventions ont t gaspills et la politique a eu des cots conomiques additionnels lis notamment la recherche de rente au niveau interne et aux transferts de rente des socits puissantes qui faisaient augmenter les bnfices en change de dcisions de localisation. dautre part, un courant de la littrature empirique tmoigne dune certaine russite en ce qui concerne les zones franches industrielles, qui ont apparemment contribu dans certains cas la cration demplois, la formation de revenus et la production de retombes positives pour lconomie nationale (comme le transfert de comptences en matire de gestion dentreprise). les zones franches industrielles font en gnral intervenir une combinaison dinstruments qui nont pas tous les mmes effets de distorsion des changes, ni ne sont forcment tous des subventions, ou des subventions lexportation, au sens que lOmc donne ces termes. la mise en place dune infrastructure adquate et lexistence dinstitutions fiables et de formalits administratives minimes dans ces zones sont caractristiques des politiques dites fonctionnelles qui sont gnralement considres comme des interventions favorables au march dans la littrature. les rductions de droits de douane et de tarifs consenties aux socits implantes dans les zones franches industrielles sont caractristiques de ce quil est convenu dappeler les politiques permissives, cest--dire celles qui visent liminer les distorsions cres par des mesures qui dcouragent lexportation ou, plus gnralement, le dveloppement de nouvelles activits. en principe, les pays en dveloppement voudraient appliquer ces politiques fonctionnelles et permissives dans toute lconomie mais, dans la pratique, cela peut savrer difficile tel ou tel niveau de dveloppement. certains observateurs estiment donc que les zones franches industrielles sont un instrument utile pour passer une conomie
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entirement ouverte et intgre. en revanche, dautres politiques appliques dans ces zones sont susceptibles dintroduire de nouvelles distorsions, comme, par exemple, les exonrations fiscales ou les transferts financiers directs aux socits implantes dans les zones. ces politiques ont souvent t appliques pour attirer lied, avec des rsultats trs mitigs. il a galement t avanc dans la littrature que lexistence de zones franches industrielles pouvait crer long terme un biais protectionniste car les entreprises qui y taient implantes navaient aucune raison de pousser plus de libralisation. Pour dterminer le degr de TSd justifi dans ce domaine, il serait donc utile de dterminer si les zones franches industrielles constituent un premier pas vers des rformes plus pousses de lconomie tout entire ou si elles rduisent la ncessit de libraliser le reste de lconomie. en gnral, les mesures prises pour rendre les pratiques de subventionnement compatibles avec les rgles de lOmc minimiseront les distorsions des changes. les exportations ne devraient tre subventionnes dans le cadre des zones franches industrielles ou par dautres moyens quavec la plus extrme prudence face aux dangers dun subventionnement ravageur. les gouvernements doivent reconnatre quils courent le risque rel de mettre en uvre des politiques de subventionnement qui ne contribuent en rien au dveloppement, entranent un gaspillage des ressources et compromettent les possibilits de dveloppement.
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1.
VOLUTION RCENTE DU COMMERCE ET QUELQUES TENDANCES OBSERVES EN LA MATIRE

TENDANCES RCENTES DU COMMERCE INTERNATIONAL
INTRODUCTION: LA CROISSANCE DU COMMERCE ET DE LA PRODUCTION A T MOINS RAPIDE EN 2005 QUE LANNE PRCDENTE
en 2005, lconomie mondiale a progress de 3,3 pour cent, taux plus faible quen 2004 mais quand mme lgrement suprieur la moyenne de la dcennie. dans la plupart des rgions, la croissance conomique est reste vigoureuse, bien quelle ait t moins forte que lanne prcdente. Seule leurope a encore enregistr une faible croissance du PiB infrieure de plus de moiti au taux observ en Amrique du Nord. Au Japon, en revanche, lactivit conomique sest raffermie. compte tenu du ralentissement de la croissance conomique mondiale en 2005 et de lvolution du march ptrolier, la croissance du commerce des marchandises comme celle du PiB sest ralentie en termes rels, tout en restant suprieure la moyenne des dix dernires annes. cette dclration a t particulirement marque dans les rgions dveloppes importatrices de ptrole. en 2005, les importations relles de marchandises des tats-unis, de lunion europenne (25) et du Japon ont augment un rythme infrieur de moiti celui de 2004 et infrieur aussi la moyenne mondiale. la plupart des rgions en dveloppement et la communaut dtats indpendants (cei) ont enregistr un taux de croissance relle des importations suprieur la fois la moyenne mondiale et au taux de croissance de leurs exportations. dans bon nombre de ces pays, cette volution sexplique dans une large mesure par la hausse des prix du ptrole. la flambe des prix du ptrole brut a provoqu partout dans le monde une augmentation des cots de lnergie, sans toutefois entraner une hausse sensible des prix la consommation, comme cela stait produit lors des deux grandes crises ptrolires prcdentes, en 1973/75 et 1979/81. Plusieurs facteurs ont contribu ce rsultat. Premirement, dans de nombreux pays dvelopps lintensit ptrolire de la production est aujourdhui infrieure ce quelle tait il y a 30 ans, du fait de laccroissement de la part des services dans le PiB. deuximement, la diminution de la capacit de production, conjugue des augmentations de salaires modres dans nombre de pays dvelopps, a limit la possibilit de rpercuter la hausse des cots de lnergie sur les consommateurs. linflation sous-jacente des prix la consommation hors nergie et produits alimentaires a recul dans la zone euro et aux tats-unis et sest stabilise au Japon en 2005.1 linflation modre des prix la consommation sest inscrite dans le cadre gnral dune politique montaire et budgtaire visant stimuler lconomie. Toutefois, dans un certain nombre de pays, on a observ une tendance linflation des prix de limmobilier et, peut-tre aussi, des cours boursiers. la forte hausse du cours de lor, qui a atteint son niveau le plus lev depuis 24 ans, pourrait peut-tre sexpliquer aussi en partie par le fait que les investisseurs cherchent se prmunir contre linflation. en 2005, le dficit budgtaire est rest important dans les grands pays dvelopps. Aux tats-unis, le ratio du dficit public au PiB a quelque peu diminu, stablissant 3,5 pour cent, mais il tait toujours plus important que dans la zone euro. Au Japon, le dficit budgtaire, qui est le plus important parmi les grands pays dvelopps, sest maintenu 6,5 pour cent du PiB en 2005. le dficit courant des tats-unis sest encore creus pour atteindre un nouveau record en valeur absolue (805 milliards de dollars) et relative (6,5 pour cent du PiB); son financement na pas provoqu de tensions sur les marchs de capitaux internationaux. lvolution du march ptrolier a grandement contribu laggravation du dsquilibre extrieur des tats-unis, tandis que les mouvements des taux de change ont eu des effets mitigs. la hausse modre des taux dintrt amricains et la demande accrue de dollars (du moins temporairement), lie la hausse des prix du ptrole, ont entran une apprciation du dollar par rapport au yen, leuro et la livre au cours de lanne 2005. Par rapport un panier de sept grandes monnaies pondr en fonction des changes, le dollar sest dprci de 2 pour cent en moyenne annuelle en 2005, mais il sest apprci de 7 pour cent entre dcembre 2004 et dcembre 2005.2 dans lensemble, les mouvements des taux de change en 2005 nont pas permis de rduire la principale cause des dsquilibres mondiaux, lis aux flux
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Ocde, Principaux indicateurs conomiques. dpartement du commerce des tats-unis, BeA, communiqu de presse du 14 mars 2006.
VOLUTION RCENTE DU COMMERCE ET QUELQUES TENDANCES OBSERVES EN LA MATIRE TeNdANceS RceNTeS du cOmmeRce iNTeRNATiONAl
commerciaux entre les tats-unis et lAsie de lest. la plupart des indicateurs du commerce et des prix, la fin de 2005 et au dbut de 2006, donnent penser que le dficit courant des tats-unis va encore se creuser pendant lanne. lune des questions les plus difficiles qui se pose au vu de la situation conomique mondiale actuelle est de savoir pendant combien de temps le dficit courant des tats-unis peut continuer augmenter. la plupart des observateurs saccordent dire quil serait prfrable de stabiliser et de rduire progressivement les dsquilibres existants, car cela faciliterait le lajustement qui sera invitable terme. une nouvelle aggravation des dsquilibres extrieurs au niveau mondial pourrait augmenter le risque dune rduction dstabilisatrice de ces dsquilibres. un ajustement brutal, conjugu de fortes variations des taux de change, serait plus douloureux quun ajustement progressif et entranerait des pertes de bien-tre plus importantes. en cas dajustement dstabilisateur, il est probable que lon assisterait une monte des tensions protectionnistes qui pourrait conduire des mesures restrictives, ce qui aurait aussi de graves rpercussions sur lactivit conomique mondiale.
2.
CROISSANCE DU COMMERCE ET DE LA PRODUCTION EN 2005
comme cela a dj t dit, malgr une acclration de lactivit conomique et commerciale dans le monde en 2005, la production et le commerce au niveau mondial ont enregistr une croissance annuelle moyenne plus faible que lanne prcdente, quoique suprieure la moyenne de la dcennie. On estime quen 2005 la production mondiale de biens et de services a augment de 3,3 pour cent et les exportations relles de marchandises ont progress de 6 pour cent (tableau 1). le ralentissement, en moyenne annuelle, de la production conomique et des changes dans le monde correspond peu prs aux prvisions faites au dbut de 2005. mais, un niveau de dsagrgation plus pouss, les rsultats effectifs scartent des prvisions. cependant, les effets de ces carts sur la production et le commerce se sont gnralement compenss. leffet ngatif de la hausse plus forte que prvu des prix du ptrole sur la production et le commerce dans le monde en 2005 a t partiellement compens par la rsistance plus importante que prvu la flambe des cours du ptrole, comme en tmoigne, par exemple, la vigueur de lactivit conomique au Japon. la ventilation rgionale des rsultats de lconomie (en prix constants, variation annuelle en pourcentage) mondiale montre que latonie 2002 2003 2004 2005 de lconomie europenne a t le principal frein la exportations de marchandises 3,5 5,0 9,5 6,0 croissance du commerce et de Production de marchandises 0,8 3,5 4,0 ... la production dans le monde, 1,7 2,6 4,0 3,1 celle-ci restant plus faible en PiB aux taux de change du march europe que dans toutes les 3,0 4,0 5,1 4,3 PiB en parit de pouvoir dachat autres rgions. la croissance Sources: Omc; Fmi, Perspectives de lconomie mondiale. du PiB a t infrieure 2 pour cent dans les quatre principales conomies europennes (Allemagne, France, Royaume-uni et italie) tandis que, dans les nouveaux pays membres de lunion europenne, la croissance a continu dtre plus forte que dans les anciens membres, le PiB total ayant augment de 4 pour cent en 2005. en Amrique du Nord, la croissance du PiB (3,4 pour cent) est reste lgrement suprieure la croissance conomique mondiale (calcule sur la base des taux de change du march). dans la rgion, cest lconomie des tats-unis qui a connu la croissance la plus forte. dans les rgions en dveloppement, la croissance conomique a t soutenue en 2005, mais moins que lanne prcdente. en Amrique du Sud, en Amrique centrale (y compris les carabes), en Afrique et au moyen-Orient, le PiB a augment de 4 5 pour cent en moyenne. Pour chacune de ces rgions, le taux de croissance en 2005 a t suprieur leurs taux de croissance respectifs court terme (2000-05) et moyen terme (1995-2005). les pays en dveloppement dAsie nont pas chapp la tendance gnrale au ralentissement de la croissance en 2005. cependant, avec une augmentation de 6,5 pour cent du PiB rgional,
Tableau 1 volution du commerce et de la production au niveau mondial, 2002-05
ils ont de nouveau enregistr la croissance la plus forte de toutes les rgions en dveloppement. la chine et linde, qui sont les deux pays les plus peupls du monde, ont encore fait tat dune croissance exceptionnelle de leur PiB en 2005 9,9 pour cent et 7,1 pour cent, respectivement. dans la communaut dtats indpendants (cei), la croissance conomique a t plus forte que partout ailleurs en 2005. les gains substantiels rsultant de la forte augmentation des recettes dexportation ont stimul les dpenses publiques et prives et ont conduit une augmentation du PiB de 6,6 pour cent en 2005, soit le double de la moyenne mondiale. depuis la crise financire de 1998, la croissance conomique annuelle de la rgion a t suprieure celle de lconomie mondiale, avec une moyenne de prs de 7 pour cent pendant les six annes coules. la nette augmentation de la production dans le secteur nergtique a largement contribu cette volution. lvolution des marchs mondiaux de lnergie a influ non seulement sur la croissance conomique rgionale, mais aussi sur les flux commerciaux mondiaux.3 le signe le plus visible des changements intervenus sur ces marchs est la hausse considrable des prix des combustibles, en particulier du prix du ptrole brut depuis 2003, hausse due des changements importants dans la demande mondiale de ptrole. celle-ci a fortement augment aprs la rcession de 2001-02, essentiellement la faveur de la croissance conomique robuste aux tats-unis et de la croissance vigoureuse des principales conomies mergentes forte intensit nergtique (notamment la chine).4 Aux tats-unis, la forte demande de ptrole a entran une nette augmentation des importations de ptrole, la production intrieure de brut continuant de diminuer. la forte demande de ptrole sur de nombreux marchs mergents a t soutenue par la forte intensit nergtique de leur croissance. Rcemment, la demande de ptrole a t soutenue artificiellement sur certains de ces marchs, car la hausse des prix de lnergie sur les marchs internationaux na pas t pleinement rpercute sur les prix la consommation. la forte augmentation de la demande de ptrole dans le monde a rapidement absorb la capacit dextraction excdentaire, existant principalement au moyen-Orient. les problmes de capacit de production ont concern non seulement la production de ptrole brut, mais aussi le raffinage. malgr le doublement des prix du ptrole entre 2003 et 2005, la capacit de production mondiale na pas augment sensiblement. la faible lasticit-prix court terme de loffre tient ce que, pour accrotre la capacit, il faut intensifier les activits de forage et augmenter les investissements dans lexploitation des gisements ptroliers, de sorte quil faut plusieurs annes avant que la capacit de production naugmente. en outre, une baisse du rendement des champs ptrolifres en exploitation a t observe aux tats-unis et en mer du Nord. il se peut aussi que les investissements dans de nouveaux champs ptrolifres aient t diffrs en raison de la volatilit des prix du ptrole au cours des dernires annes. des facteurs temporaires exceptionnels ont galement contribu lvolution des prix du ptrole en 2005. les ouragans qui ont dvast le Golfe du mexique (en particulier Rita et Katrina) ont endommag les installations ptrolires dans la rgion et, selon des estimations de lOcde, ont entran la fermeture provisoire de 3 pour cent des installations de production et de 2 pour cent des installations de raffinage au niveau mondial.5 il a t possible de limiter les rpercussions de cette grave perturbation de la production, du raffinage et de la distribution en puisant dans les rserves stratgiques de ptrole, et grce loffre de lOPeP de mettre disposition toute sa capacit de production inutilise pour satisfaire la demande du march. Quelles ont t les principales consquences de cette volution du march ptrolier pour la production et le commerce ? la poursuite de la forte hausse des prix du ptrole en 2005 a concid avec une priode de faible inflation, ce qui signifie que les variations du prix nominal du ptrole se sont traduites par une augmentation des prix rels et relatifs. le graphique 1 illustre cette situation. dans chacun des trois pays reprsents dans ce graphique, les prix des combustibles et des autres produits miniers ont augment de plus dun tiers, alors que les prix limportation des produits agricoles et des produits manufacturs sont rests quasiment stables ou ont lgrement augment en 2005.
3 4 5
Pour un examen plus approfondi de lvolution du march ptrolier, voir Aie, Perspectives nergtiques mondiales. Agence internationale de lnergie, Oil market report. A monthly oil market and stocks assessment. calculs de lOcde, dans Perspectives conomiques de lOcde, dcembre 2005, page 6.
Graphique 1 Prix limportation des principaux groupes de produits dans certaines conomies, 2005
(Variation annuelle en pourcentage) 35 30 25 20 15 10 5 0 Combustibles et autres produits miniers -5 Produits agricoles Produits manufacturs
Etats Unis Allemagne Japon
Source: Omc.
ce jour, les effets ngatifs de la flambe des prix du ptrole sur la croissance conomique mondiale ont t moins importants que par le pass et que ne lannonaient la plupart des simulations.6 cela peut sexpliquer par quatre facteurs. Premirement, la rcente hausse des prix du ptrole a t provoque par une forte demande et non par une perturbation de loffre, ce qui est considr comme moins prjudiciable lactivit conomique. deuximement, lintensit ptrolire de la croissance du PiB dans les pays de lOcde a diminu du fait de lutilisation plus efficace de lnergie et de la rorientation de la production vers les services, qui consomment moins dnergie que les autres secteurs. ce facteur navait pas t pleinement pris en compte dans les simulations. Troisimement, les exportateurs de ptrole dpensent leurs recettes accrues pour importer des biens et des services plus rapidement que lors des crises ptrolires prcdentes. enfin, ils semblent avoir investi leur plus grande richesse nette non pas dans des actifs liquides mais dans des obligations de socits et des bons du Trsor des tats-unis, ce qui a limit la hausse des taux dintrt long terme, soutenant ainsi linvestissement et la consommation.7 lvolution du march ptrolier a eu dimportantes rpercussions sur les flux commerciaux internationaux, tant du point de vue de la composition sectorielle du commerce des marchandises quau niveau des flux commerciaux rgionaux. la part des combustibles dans les exportations mondiales de marchandises a atteint son niveau le plus lev depuis 20 ans, tandis que les pays et rgions exportateurs de ptrole ont enregistr une augmentation deux chiffres de leurs exportations au cours des trois dernires annes (graphique 2). la part des pays exportateurs de ptrole dans le commerce mondial a nettement augment du fait de la croissance dynamique de leurs exportations nominales au cours des trois dernires annes. il est frappant de voir quel point la part de ces pays/rgions est lie lvolution des prix du ptrole au cours des 35 dernires annes. le graphique 3 montre que la part du moyen-Orient et de lAfrique dans les exportations mondiales de marchandises a atteint des niveaux records au moment o les prix rels du ptrole taient au plus haut, en 1974, 1990 et 2005. de mme, la part de ces rgions a atteint son plus bas niveau au moment o les prix du ptrole taient au plus bas, en 1978, 1988 et 1998.
Fmi (2000) The impact of higher oil prices on the global economy; Aie (2004) Analysis of the impact of high oil prices on the global economy in IEA, Energy Prices and Taxes, 2me trimestre 2004, et Fmi (2003) Perspectives de lconomie mondiale, avril 2003. Ocde, Perspectives conomiques de lOcde, dcembre 2005.
Graphique 2 Part des combustibles et des autres produits miniers dans les exportations mondiales de marchandises, 1970-2005
(Pourcentages) 30
25
20
15
0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
Source: Omc.
Graphique 3 Prix rel du ptrole et part de lAfrique et du Moyen-Orient dans les exportations mondiales de marchandises, 1970-2005
(en dollars et part en pourcentage) dollars/baril 70 60 50 40 30 20 10 0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 Prix rel (en dollars de 1990) (axe des ordonnes gauche) Moyen-Orient Afrique 12 10 8 6 4 2 0 % 14
Note: le prix rel est obtenu en ajustant le prix nominal au comptant du ptrole brut (Fmi) en fonction de lindice Omc de la valeur unitaire des exportations mondiales. Source: Fmi et calculs du Secrtariat de lOmc.
Alors que, pour les exportateurs de ptrole, la hausse des prix sest traduite par des gains, pour les pays importateurs nets de ptrole, elle sest traduite par une augmentation du prix des importations de combustibles. cependant, comme la part des combustibles dans les importations de ces pays est nettement moins importante que leur part dans les exportations des pays exportateurs, cela sest rpercut avant tout sur leurs balances commerciales. les principaux importateurs nets de combustibles sont lunion europenne (25), le Japon, les tats-unis, la Rpublique de core et la chine. ces conomies ont toutes enregistr une augmentation du dficit ou une rduction de lexcdent du compte courant parce que la valeur de leurs importations a augment plus rapidement que celle de leurs exportations, lexception notable de la chine.
10
tant donn que lnergie est un facteur de production important, la hausse des prix du ptrole sest rpercute, des degrs variables, sur dautres groupes de produits et sur les services, en fonction de lintensit nergtique de ces biens et services. le prix de lacier et celui des produits ptrochimiques ont augment plus rapidement que celui des biens manufacturs ayant une moindre intensit nergtique. de mme, les prix des services de transport ont augment plus vite que ceux des services de voyage et des autres services commerciaux au cours des deux dernires annes. Si, court terme, la hausse des prix du commerce a tendance entraner une augmentation de la part en valeur, moyen et long termes, ces gains risquent dtre amoindris par les effets ngatifs sur la croissance de la demande. lincidence de lvolution du march ptrolier ne se limite pas la rpartition sectorielle et rgionale des changes. la hausse des cots des transports a elle aussi une incidence sur le commerce mondial. les produits et les services dont la valeur dpend largement du cot du fret seront plus touchs que les autres biens et services. cest pourquoi les flux commerciaux grande distance et les produits faible valeur ajoute sont gnralement plus vulnrables laugmentation des cots des transports.
3.
VOLUTION DU COMMERCE REL DES MARChANDISES PAR RGION EN 2005
Toutes les rgions ont contribu au ralentissement du commerce mondial des marchandises car, dans chacune delle, les importations relles de marchandises ont augment moins vite en 2005 quen 2004. en 2005, la croissance des importations des pays dvelopps importateurs de ptrole Japon, union europenne (25) et tats-unis a t infrieure de plus de moiti celle enregistre en 2004. les importations des tats-unis ont augment moins rapidement que le commerce mondial mais deux fois plus vite que les importations de lunion europenne (tableau 2). du fait de ses rsultats conomiques mdiocres, leurope a enregistr un net ralentissement de la croissance de ses changes en 2005. Bien que la dprciation de leuro, de la livre sterling et du franc suisse en 2005 ait quelque peu amlior la comptitivit-prix des exportateurs europens sur les marchs non europens, les exportations relles de marchandises nont augment que de 3,5 pour cent en 2005. Toutefois, tant donn que les trois quarts des exportations de leurope sont destins aux pays europens, la croissance du commerce ne peut reprendre que si les flux commerciaux intra-europens augmentent.
Tableau 2 PIB et commerce des marchandises, par rgion, 2004-05
(Pourcentage annuel en prix constants)
PiB 2004 Amrique du Nord tats-unis Amrique du Sud et centrale a europe union europenne (25) communaut dtats indpendants Afrique et moyen-Orient Asie chine Japon b monde
a
exportations 2005 3,4 3,5 4,9 1,7 1,6 6,6 4,5 4,2 9,9 2,8 3,3 2004 8,0 8,5 12,5 7,0 7,0 13,0 7,0 14,0 24,0 10,5 9,5 2005 6,0 7,0 10,0 3,5 3,5 4,5 7,5 9,5 25,0 1,0 6,0
importations 2004 10,5 11,0 18,5 7,0 6,0 16,0 13,5 14,0 21,5 7,0 ... 2005 6,5 5,5 14,0 3,0 2,5 16,5 12,0 7,5 11,5 2,5 ...
4,1 4,2 6,8 2,3 2,2 8,0 5,7 4,2 10,1 2,3 3,9
Y compris les carabes. les donnes relatives au volume des changes sont fondes sur les statistiques douanires du Japon. les donnes des comptes nationaux font tat dune croissance des exportations et des importations nettement plus forte en 2005. Source: Omc.
b
en 2005, les exportations et les importations relles de lAmrique du Nord ont augment de 6 pour cent environ, au mme rythme que le commerce mondial. le canada et le mexique, pays exportateurs de ptrole, ont vu leurs importations augmenter plus vite, en termes rels, que leurs exportations, tandis quaux tats-unis, on a observ le phnomne inverse. Pour la premire fois en huit ans, les exportations de marchandises de ce pays ont augment plus rapidement que les exportations mondiales. ce dynamisme relatif peut tre attribu la reprise des expditions de produits agricoles et la bonne tenue des exportations de biens dquipement. les exportations et les importations de marchandises de lAmrique du Sud et de lAmrique centrale sont restes parmi les plus dynamiques en 2005. elles ont enregistr une croissance deux chiffres, stimule par la forte demande mondiale et les prix levs des principaux produits dexportation de la rgion et par la vigoureuse croissance conomique au niveau rgional. les grandes rgions exportatrices nettes de ptrole moyen-Orient, Afrique et communaut dtats indpendants ont toutes enregistr une trs forte croissance de leurs importations relles de marchandises, bien suprieure la croissance du commerce mondial. en Asie, les exportations et les importations de marchandises ont augment de 9,5 pour cent et 7,5 pour cent, respectivement. lvolution du commerce dans cette rgion est essentiellement dtermine par les performances de la chine. On estime quen 2005 les exportations de la chine ont encore augment dun quart en termes rels, soit plus de deux fois plus vite que les exportations totales de lAsie ou que les importations chinoises.
4.
COMMERCE DES MARChANDISES ET DES SERVICES COMMERCIAUx EN VALEUR NOMINALE EN 2005
en 2005, la valeur des exportations mondiales de marchandises au augment de 13 pour cent, atteignant 10,1 billions de dollars, et celle des exportations mondiales de services commerciaux de 11 pour cent, atteignant 2,4 billions de dollars. dans lun et lautre cas, cela a reprsent une nette dclration de la croissance par rapport lanne prcdente. les exportations de services commerciaux transfrontires ont augment moins vite, pour la troisime anne conscutive, que les exportations mondiales de marchandises (tableau 3). lvolution de la valeur du commerce Exportations mondiales de marchandises et de services par secteur indique une forte variation commerciaux, 2005 des taux de croissance en 2005, due (en milliards de dollars et en pourcentage) en grande partie lvolution des prix Valeur Variation annuelle en pourcentage relatifs. Alors que les prix des produits 2005 2000-05 2003 2004 2005 alimentaires, des matires premires marchandises 10120 10 17 21 13 agricoles et des produits manufacturs 10 15 19 11 taient bas et stagnaient, ceux des Services commerciaux 2415 mtaux et des combustibles ont encore Source: Omc. fortement augment. comme le montre le graphique 2 ci-dessus, la part des combustibles et des autres produits miniers dans le commerce mondial des marchandises a sensiblement progress, pour stablir 16 pour cent, son plus haut niveau depuis 1985, retrouvant ainsi le niveau atteint en 1970. en revanche, la part des produits agricoles dans les exportations mondiales de marchandises est tombe moins de 9 pour cent, chiffre jamais enregistr jusque-l. Si la diminution relative de la part des produits agricoles dans les exportations mondiales de marchandises a t due en grande partie lvolution rcente des prix du ptrole, celle-ci na fait quaccentuer la tendance la baisse long terme dj observe. la part des produits agricoles (y compris les produits transforms) dans les exportations mondiales de marchandises a rgulirement diminu au cours des 60 dernires annes, passant de plus de 40 pour cent au dbut des annes 50 10 pour cent la fin des annes 90, les tendances des volumes et des prix tant moins favorables que pour les autres marchandises (graphique 4).8
8
Tableau 3
le recul de la part des produits agricoles ne doit pas faire perdre de vue que le commerce des produits agricoles est en expansion. de fait, la valeur des exportations mondiales de produits agricoles a t multiplie par 30 entre 1950 et 2005.
en ce qui concerne les produits manufacturs, on estime que cest la valeur des produits en fer et en acier et des produits chimiques qui a le plus augment. malgr la reprise de la demande mondiale dordinateurs et dautres produits lectroniques, la valeur commerciale de ces catgories na pas progress plus rapidement que celle de lensemble des produits manufacturs. Autrement dit, les produits lectroniques nont pas encore retrouv le rle dynamique quils ont jou dans lexpansion du commerce des produits manufacturs tout au long des annes 90, priode pendant laquelle la valeur des exportations de ces produits a augment en moyenne de 12 pour cent, soit deux fois plus vite que celle de tous les autres produits manufacturs. daprs les donnes disponibles au dbut de 2006, lexpansion du commerce mondial des textiles et des vtements a t infrieure la moyenne en 2005.
Graphique 4 Part des produits agricoles dans les exportations mondiales de marchandises, 1950-2005
(en pourcentage, moyenne sur la priode) 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1950-59 1960-69 1970-79 1980-89 1990-99 2000-05 18,2 14,1 11,5 9,0 37,6
26,8
Note: la dfinition des produits agricoles correspond celle qui est utilise dans les Statistiques du commerce international de lOmc, qui diffre quelque peu de la dfinition donne dans lAccord sur lagriculture. Source: Omc.
en ce qui concerne les grandes catgories de services commerciaux (transports, voyages et autres services commerciaux), elles ont enregistr des taux de croissance analogues, allant de prs de 10 pour cent pour les voyages 12 pour cent pour les transports. la fermet relative de la valeur des exportations de services de transport est lie en grande partie lvolution des prix. la valeur des flux commerciaux rgionaux, exprime en dollars, reflte lvolution du volume, des prix et des taux de change, dont les effets tantt se cumulent, tantt se compensent. leurope, qui est la plus grande entit commerante parmi les grandes rgions gographiques, est celle qui a enregistr en 2005 la plus faible croissance des exportations et des importations de marchandises et de services commerciaux (graphique 1 de lAppendice). cest aussi celle qui a enregistr le plus fort ralentissement de la croissance des changes en dollars en 2005. ce ralentissement peut tre attribu, pour lessentiel, lvolution des taux de change. mesur en euros, le commerce de marchandises et de services commerciaux de leurope sest accru de 7 pour cent environ en 2005, peine moins quen 2004 (graphique 5). les exportations de marchandises et de services commerciaux de lAmrique du Nord ont augment de 12 pour cent et de 10 pour cent, respectivement, soit lgrement moins que les moyennes mondiales correspondantes. les importations de services de la rgion ont progress au mme rythme que ses exportations, mais la croissance des importations de marchandises a t suprieure celle des exportations. Au cours des cinq dernires annes, laccroissement des exportations de marchandises et de services commerciaux de lAmrique du Nord a t infrieur de moiti environ aux 10 pour cent de croissance annuelle moyenne enregistrs dans le monde. Bien que les importations de marchandises de la rgion aient augment une fois et demie plus vite (6 pour cent) que ses exportations pendant ces cinq annes, leur croissance est reste en de de celle du commerce mondial, estime 10 pour cent (tableaux 1 et 2 de lAppendice).
Graphique 5 Exportations de marchandises et de services commerciaux de lEurope, en valeur nominale, en euros et en dollars, 2003-05
(Variation en pourcentage) 25 20 15 10 5 0 -5 2003 2004 2005
Dollars Euros
Marchandises
25 20 15 10 5 0 -5
Services commerciaux
Source: Omc.
le moyen-Orient, lAfrique et la cei, qui sont les principaux exportateurs nets de combustibles du monde, ont profit de la nouvelle hausse des prix des combustibles et ont vu leurs exportations de marchandises augmenter de 29 pour cent 36 pour cent en 2005. Grce la forte progression de leurs recettes dexportation en 2004 et en 2005, leurs importations de marchandises et de services ont augment plus que la moyenne mondiale.9 limportance de la structure par produit comme facteur dterminant les rsultats lexportation en 2005 apparat clairement si lon fait une distinction entre les pays africains qui exportent du ptrole et ceux qui nen exportent pas. les exportations de marchandises de lAfrique du Sud et des autres pays africains non exportateurs de ptrole ont progress de 12 pour cent environ ce qui quivaut la croissance du commerce mondial de marchandises. les exportations des pays africains exportateurs de ptrole ont t beaucoup plus dynamiques, faisant un bond de 45 pour cent, sous leffet la fois de laugmentation de leur volume et de la hausse des prix. en 2005, la balance du commerce des marchandises (f.a.b.-c.a.f.) des pays africains exportateurs de ptrole a t excdentaire de plus de 100 milliards de dollars, tandis que celle des pays 40 dAfrique importateurs de ptrole a t dficitaire de 40 milliards de dollars (tableau 1 de lAppendice). en Amrique du Sud, en Amrique centrale et dans les carabes, non seulement le commerce des 30 marchandises a t trs dynamique, avec une augmentation de prs dun quart en 2005, mais encore celui des 26.8 services commerciaux a connu la plus forte croissance de toutes les rgions. la forte croissance conomique, 25 lvolution favorable des prix des produits de base et lapprciation des monnaies ont contribu cette volution remarquable de la valeur nominale des changes de la rgion en 2005. 20 18.2
15 en Asie, la croissance nominale des exportations et des importations de marchandises sest fortement ralentie 11.5 en 2005, mais elle est quand mme reste lgrement suprieure la croissance du commerce mondial, 15 9.0 10 pour cent et 16 pour cent respectivement. les rsultats commerciaux ont vari considrablement entre les pays 5 exportateurs de marchandises. les exportations de la chine, principale nation commerante de la rgion, ont progress de 28 pour cent, reprsentant pour la premire fois plus du quart des exportations de marchandises 0 de lAsie.10 les exportations des autres pays asiatiques ont progress de 11 pour cent en 2005, ce qui est moins 1950-59 1960-69 1970-79 1980-89 1990-99 2000-05 que la croissance des exportations mondiales de marchandises. le Japon a enregistr lun des taux de croissance des exportations les plus faibles dAsie (5 pour cent) et, dans les quatre nations commerantes de lAsie de lest (Taipei chinois; Hong Kong, chine; Rpublique de core; et Singapour), laugmentation des exportations en 2005 na t que de 12 pour cent, ce qui est moins de la moiti du taux enregistr en 2004. malgr la vigueur
9
35
37.6
14.1
daprs des donnes prliminaires, les importations de services du moyen-Orient auraient augment de 11 pour cent, autant que le commerce mondial des services. il y a un double comptage dans les statistiques du commerce de marchandises de la chine, car certaines expditions enregistres en tant quexportations retournent ensuite en chine o elles sont enregistres en tant quimportations. lexclusion de ces flux (dune valeur de 55 milliards de dollars) des donnes figurant dans le tableau 1 de lAppendice rduirait la croissance du commerce de la chine de 1 point de pourcentage environ en 2005. Pour de plus amples informations, voir Omc, Statistiques du commerce international 2005 (encadr 2).
10
2003
2004
2005
de lconomie chinoise, la croissance des importations de la chine sest considrablement ralentie en 2005. Sous leffet de la hausse des prix des combustibles, les importations de marchandises du Japon ont augment de 14 pour cent, soit presque trois fois plus que ses exportations. en inde, les importations ont progress de 35 pour cent, lun des taux les plus levs dAsie (tableau 1 de lAppendice). les exportations et les importations de services commerciaux de lAsie ont t bien plus dynamiques que le commerce mondial des services commerciaux. le commerce des services de la chine et de linde a augment beaucoup plus que celui des autres pays dAsie, bien quil ne soit pas possible pour linstant de faire une comparaison prcise sur 12 mois, faute de donnes compltes (chine) et en raison de changements dans les mthodes denregistrement (inde). le Japon, qui est le principal importateur de services dAsie, a vu ses importations totales de services commerciaux quasiment stagner, principalement en raison de la contraction de ses dpenses ltranger au titre des services de voyage. comme la montr lexamen succinct de lvolution du commerce rgional, les rsultats commerciaux peuvent varier autant lintrieur dune rgion quentre les grandes rgions gographiques. cest pourquoi il faut utiliser avec prudence les agrgats du commerce rgional pour analyser les flux commerciaux, et il faut les complter, si possible, par des donnes plus dsagrges.
10
Appendice Graphique 1 Part dans le commerce mondial des marchandises et des services commerciaux, par rgion, 2005
(Part en pourcentage) Marchandises Exportations Importations
15% 27% 3% 25% 22%
3% 3% 5% 3% 3% 44% 2% 2% 43%
I
Europe Asie Importations 16% 25% 3% 48% Canada Thailand Cuba
Amrique du Nord CEI
Amrique du Sud et centrale Afrique Services commerciaux Moyen-Orient
Exportations
17% 22% 3% 2% 2% 2% 52%
3% 3% 2%
Source: Omc.
100
80
60
40
20
0 EU (15) USA Japan Korea, Switzerland-
11
Brazil Norway
Appendice Tableau 1 Commerce mondial des marchandises, par rgion et pour certains pays, 2005
(en milliards de dollars et en pourcentage)
exportations Valeur 2005 monde Amrique du Nord tats-unis canada mexique Amrique du Sud et centrale a Brsil Autres pays dAmrique du Sud et centrale a europe union europenne (25) Allemagne France Royaume-uni italie Autres pays deurope occidentale Suisse europe du Sud-est cei Fdration de Russie Afrique Afrique du Sud Afrique sans Afrique du Sud Pays exportateurs de ptrole b Pays non exportateurs de ptrole moyen-Orient Asie Japon chine Quatre nations commerantes dAsie de lest c inde Pour mmoire: meRcOSuR (4) ANASe (10) changes extra ue (25) ue (15) ue (10 nouveaux membres) conomies en dveloppement conomies en dveloppement dAsie
a
importations Valeur 2005 10481 2285 1733 320 232 294 78 216 4521 4120 774 496 501 380 182 121 219 216 125 248 67 181 63 118 318 2599 516 660 676 132 113 593 1460 ... ... 3024 1932 Variation annuelle en pourcentage 2000-05 2003 10 6 7 6 5 7 6 8 10 10 9 8 8 10 8 8 19 21 23 14 17 13 17 11 15 12 6 24 8 21 5 9 10 ... ... 12 13 17 8 9 8 1 6 3 7 20 20 23 21 13 20 15 15 33 27 25 21 40 16 17 15 15 20 14 40 15 26 11 13 19 ... ... 17 22 2004 22 16 17 14 15 28 31 27 20 20 18 18 20 19 16 16 36 31 28 29 39 26 34 22 26 27 19 36 27 37 38 25 21 ... ... 28 30 2005 13 14 14 14 12 22 17 24 9 8 8 5 6 7 10 9 18 25 28 16 16 16 17 16 19 16 14 18 14 35 18 16 14 ... ... 17 17
Variation annuelle en pourcentage 2000-05 2003 10 4 3 5 5 13 17 11 11 10 12 7 6 9 10 9 21 19 18 15 12 16 18 11 15 11 4 25 9 16 14 9 11 10 20 13 13 17 5 5 8 3 15 21 12 19 19 22 18 9 18 14 15 29 27 27 26 23 26 33 18 20 19 13 35 19 16 19 16 17 19 29 19 21 2004 21 14 13 16 14 29 32 28 20 19 21 15 14 18 18 18 34 36 35 30 26 31 41 18 30 25 20 35 25 33 28 20 21 18 34 27 27 2005 13 12 10 14 14 25 23 26 8 7 7 2 9 4 14 6 17 29 34 29 13 33 45 12 36 15 5 28 12 19 20 14 10 6 16 22 18
10121 1478 904 360 214 351 118 232 4353 3988 971 459 378 367 233 126 132 342 245 296 52 244 166 78 529 2773 596 762 731 90 163 653 1328 3679 309 3443 2050
Y compris les carabes. Algrie, Angola, congo, Gabon, Guine quatoriale, libye, Nigria, Soudan, Tchad. c Hong Kong, chine; Rpublique de core; Singapour; et Taipei chinois. Note: Pour la composition des groupes de pays, voir les Notes techniques. Source: Omc.
b
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Appendice Tableau 2 Commerce mondial des services commerciaux, par rgion et pour certains pays, 2005
exportations Valeur 2005 monde Amrique du Nord tats-unis canada mexique Amrique du Sud et centrale a Brsil Autres pays dAmrique du Sud et centrale a europe union europenne (25) Allemagne Royaume-uni France italie Autres pays deurope occidentale Suisse europe du Sud-est cei Fdration de Russie Afrique Afrique du Sud moyen-Orient Asie Japon chine Quatre nations commerantes dAsie de lest b inde Pour mmoire: meRcOSuR (4) ANASe (10)
a
importations Valeur 2005 2361 373 289 62 22 70 22 48 1119 1034 199 150 103 92 57 25 29 58 38 66 12 80 595 136 85 165 67 31 132 Variation annuelle en pourcentage 2000-05 2003 10 7 7 7 5 5 7 4 11 10 8 9 11 11 13 10 13 20 18 12 16 11 10 3 19 8 29 4 9 14 9 8 14 3 4 6 3 19 19 19 13 20 20 15 11 27 17 16 16 52 19 10 3 19 8 23 8 9 2004 18 15 15 13 10 14 12 15 16 16 13 20 18 10 23 25 30 24 23 19 26 20 25 22 31 21 53 15 21 2005 11 10 10 10 12 22 15 8 7 4 4 7 15 14 7 19 18 15 15 19 11 15 1 ... 10 ... 32 14 38
Variation annuelle en pourcentage 2000-05 2003 10 5 5 5 3 8 11 7 11 11 12 9 7 11 11 10 12 18 20 13 16 11 12 8 22 8 33 8 8 15 5 5 7 0 10 9 10 19 19 20 15 15 19 16 15 35 16 20 26 69 27 10 8 18 9 21 13 2 2004 19 11 11 11 12 16 21 14 19 19 15 23 12 17 23 24 23 23 25 20 14 14 26 25 34 18 66 21 22 2005 11 10 10 9 12 20 28 17 7 7 7 -1 4 13 12 9 15 20 20 12 17 12 19 12 ... 9 ... 25 10
2415 420 353 51 16 68 15 53 1233 1104 143 183 114 93 77 45 52 40 24 57 10 54 543 107 81 175 68 23 104
I Y compris les carabes. Hong Kong, chine; Rpublique de core; Singapour; et Taipei chinois. Note: Pour la composition des groupes de pays, voir les Notes techniques. Source: Omc.
b
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I A
14
B
1.
QUELQUES TENDANCES ET QUESTIONS COMMERCIALES

LE COMMERCE DES TExTILES ET DES VTEMENTS
le commerce international des textiles et des vtements a jou un rle important dans le processus de dveloppement de nombreux pays et dans leur intgration dans lconomie mondiale. Aujourdhui, ce secteur contribue pour beaucoup aux exportations de marchandises de nombreux pays revenu intermdiaire et faible revenu. en 2004, les pays en dveloppement en tant que groupe ont reprsent plus de la moiti des exportations mondiales de textiles et de vtements. ces pays ne bnficient dune position exportatrice nette aussi importante pour aucune autre catgorie de produits manufacturs. durant la priode 2000-2004, les exportations de textiles et de vtements sont restes suprieures aux exportations de produits agricoles dans bon nombre de pays en dveloppement et globalement. Toutefois, ce secteur nest pas trs dynamique et sa part dans les exportations de marchandises des pays en dveloppement na cess de diminuer depuis 2000; en 2004, elle tait infrieure 10 pour cent. la libralisation accrue du commerce des textiles prsente un grand intrt pour les pays en dveloppement car elle amliore laccs aux marchs dans un domaine o bon nombre dentre eux disposent dun avantage comparatif. cependant, certains pays en dveloppement exportateurs qui bnficiaient auparavant dun accs prfrentiel aux marchs sinquitent du renforcement de la concurrence rsultant de cette libralisation accrue. les restrictions contingentaires associes lATV concernaient les importations du canada, de lunion europenne et des tats-unis.11 ces trois marchs reprsentent plus de la moiti des importations mondiales de textiles et de vtements. On peut donc sattendre ce que la suppression des contingents ait de profondes rpercussions sur les flux commerciaux mondiaux12, mme si la fin du rgime contingentaire de lATV ne signifie pas llimination totale de la protection sur ces marchs les moyennes tarifaires restant relativement leves dans le secteur.13 Toutefois, la fin du rgime spcial en vigueur depuis plus de 40 ans a marqu un tournant important, tant pour la libralisation des changes que pour llimination des arrangements commerciaux ngocis qui taient manifestement contraires aux rgles fondamentales de lOmc. Au dbut de 2005, la chine a institu une taxe lexportation sur un certain nombre de produits textiles. cette taxe a t majore au mois de mai, puis partiellement supprime en juin aprs que les tats-unis et lue eurent demand de nouvelles restrictions aux exportations de textiles et de vtements en provenance de la chine, leur principal fournisseur. le fondement juridique de ces nouvelles restrictions tait le paragraphe 242 du rapport du Groupe de travail de laccession de la chine lOmc. les nouveaux contingents sappliquent jusqu la fin de 2007 pour lue et jusqu la fin de 2008 pour les tats-unis (voir lencadr 1). les importations en provenance de tous les autres fournisseurs (membres de lOmc) nont pas t soumises des restrictions quantitatives sur les marchs de lue et des tats-unis. en 2005, dautres pays ont appliqu des restrictions
11 12
la Norvge limitait ses importations dans le cadre de lATV, mais ses derniers contingents ont t limins le 1er janvier 2001. le march de lue et celui des tats-unis absorbent chacun environ le quart des importations mondiales, si lon exclut les changes intracommunautaires. en 2004, les trois marchs combins reprsentaient 54 pour cent des importations mondiales de textiles et de vtements. les moyennes tarifaires (moyenne simple des taux NPF appliqus) sont nettement plus leves pour les textiles et les vtements que pour lensemble des produits non agricoles (par exemple 11,3 pour cent contre 4,0 pour cent au canada, 7,9 pour cent contre 4,0 pour cent dans lue et 8,7 pour cent contre 3,3 pour cent aux tats-unis). Voir Omc, Rapport sur le commerce mondial 2005, Profils tarifaires.
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15
lAccord sur les textiles et les vtements (ATV) est arriv expiration le 1er janvier 2005. lincidence que la leve des restrictions contingentaires pourrait avoir sur la production et le commerce de ces produits a suscit beaucoup dintrt, et aussi beaucoup dinquitude. Pour la plupart des observateurs, il tait vident que la libralisation accrue ferait des gagnants et des perdants. il est trop tt pour dire comment voluera le march au-del de la priode relativement brve sur laquelle reposent nos observations; aussi allons-nous examiner ici lvolution de la structure des changes depuis la suppression (dune grande partie) des restrictions quantitatives. une mise en garde simpose ici: mme sil ne fait aucun doute que lexpiration de lATV a influ sur la structure des changes observe en 2005, nous navons pas labor dapproche analytique rigoureuse pour examiner les autres facteurs susceptibles de linfluencer.
VOLUTION RCENTE DU COMMERCE ET QUELQUES TENDANCES OBSERVES EN LA MATIRE QuelQueS TeNdANceS eT QueSTiONS cOmmeRciAleS
visant les textiles chinois, invoquant la sauvegarde spciale ngocie dans le cadre des conditions daccession de la chine lOmc. ces mesures ont, sans conteste, frein lexpansion des exportations chinoises. dans les paragraphes suivants, nous allons examiner lvolution du volume et de la composition gographique du commerce des textiles et des vtements en 2005. Nous examinerons aussi brivement lvolution des prix, de la production et de lemploi dans lue et aux tats-unis depuis lexpiration de lATV.
a)
volution du commerce des textiles et des vtements en 2005
Bien que la suppression des contingents ATV ait cr des conditions plus favorables lexpansion du commerce mondial des textiles et des vtements, on estime que celui-ci a augment en valeur, de 5 pour cent en 2005, contre 12 pour cent en 2004. le ralentissement observ en 2005 est li la dclration de la croissance conomique dans les pays dvelopps et aussi, en partie, la baisse des prix en dollars rsultant de lvolution des taux de change.14 en 2005, les exportations chinoises de textiles et de vtements ont progress de 21 pour cent, soit un peu plus quen 2004 mais moins quen 2003. la part de la chine dans le commerce mondial de textiles et de vtements sest accrue, atteignant un nouveau sommet en 2005, 24 pour cent si on inclut le commerce intra-ue(25), et 31 pour cent si on lexclut. lanalyse de lvolution des importations de textiles et de vtements aux tats-unis et dans lue(25) montre que leur croissance globale ne sest pas acclre mais quil y a eu des dplacements importants entre les principaux fournisseurs sur chacun des ces marchs. en 2005, les importations de textiles et de vtements15 des tats-unis ont augment de 6 pour cent, peu prs au mme rythme quen 2004 (pour atteindre 103 milliards de dollars). les taux de croissance des importations en provenance des diffrents fournisseurs ont t trs variables, allant dune augmentation de 43 pour cent pour la chine un recul de 24 pour cent pour la Rpublique de core. les donnes sur les importations des tats-unis prsentes dans le graphique 1 montrent que la chine mise part sept fournisseurs (dont cinq pays dAsie linde, lindonsie, le Pakistan, le Bangladesh et le cambodge ainsi que la Jordanie et le Prou) ont augment leurs expditions de plus de 10 pour cent, tandis que les pays en dveloppement revenu lev de lAsie de lest16 ont vu leurs exportations reculer de 17 pour cent. les importations des tats-unis en provenance de divers fournisseurs prfrentiels ont diminu des degrs divers. leurs importations en provenance de lAfrique subsaharienne ont recul de 17 pour cent, celles provenant des tats membres de lAleNA ont diminu de 6 pour cent, et celles provenant des tats membres de lAleAc et de la Rpublique dominicaine ont flchi de 4 pour cent. comme lindique le graphique 1, de nombreux fournisseurs ont gagn des parts de march mais aucun na augment sa part autant que la chine. loppos, de nombreux fournisseurs ont vu leur part diminuer et certains ont enregistr une rduction absolue de leurs expditions. lorsquon considre les importations de textiles et de vtements sur le march de lue(25) en 200517, on relve certaines caractristiques analogues celles qui ont t observes dans le cas des tats-unis. Premirement, la croissance globale des importations pendant les dix premiers mois de lanne a t de prs de 7 pour cent. elle a t aussi forte quaux tats-unis mais plus faible quen 2004. deuximement, comme dans le cas des tats-unis, ce sont les importations en provenance de la chine et de linde qui ont le plus augment. Troisimement, on observe une forte baisse des importations en provenance des quatre pays en dveloppement revenu lev de
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le taux de change euro/dollar a baiss de 9 pour cent en 2004, ce qui a gonfl les flux commerciaux intra-ue mesurs en dollars. en 2005, ce taux est rest inchang, en moyenne, par rapport lanne prcdente. Pour lanalyse du commerce des textiles, diverses dfinitions sont utilises. dans cet expos gnral, les catgories de produits textiles sont dfinies sur la base de la classification internationale type, par industrie, des branches dactivit conomique (ciTi), rvision 3, comme cest lusage dans les publications rgulires de lOmc, les Statistiques du commerce international et le Rapport sur le commerce mondial. les textiles relvent de la division 65 de la ciTi et les vtements, de la division 84. Hong Kong, chine; Rpublique de core; macao; chine et Taipei chinois. lexclusion du commerce intracommunautaire, qui reprsente environ la moiti des importations totales de lue(25) et qui a recul de 2 pour cent au cours des dix premiers mois de 2005.
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16 17
16
Graphique 1 Importations de textiles et de vtements des tats-Unis, par pays et par rgion, en 2005
Valeur Chine ALEAC(+) a Asie de l'Est (4) b Mexique UE (25) Inde Canada Indonsie Pakistan Viet Nam Thalande Bangladesh Philippines Sri Lanka Cambodge Turquie Afrique subsaharienne Malaisie Jordanie Prou Monde 27,2 9,6 9,4 8,1 5,8 5,4 3,5 3,4 3,2 3,0 2,7 2,7 2,0 1,8 1,8 1,7 1,5 1,4 1,1 0,9 -4 -17 -6 -3 25 -6 18 13 5 -1 18 0 19 -9 -17 1 13 $102,6 18 6 6 Variation en pourcentage 43
I
44 19
a costa Rica, el Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua et Rpublique dominicaine. b Hong Kong, chine; Rpublique de core; macao, chine; et Taipei chinois.
Source: dpartement du commerce des tats-unis, Bureau du recensement, Statistiques du commerce international.
lAsie de lest et des pays dAfrique subsaharienne.18 les importations de lue(25) en provenance des principaux partenaires commerciaux prfrentiels gographiquement proches ont enregistr des rsultats mitigs, avec une modeste progression des importations provenant de la Turquie et de la Bulgarie, contrastant avec le recul des importations en provenance de la Roumanie, de la Tunisie et du maroc. les importations de textiles et de vtements de lue(25) en provenance du Bangladesh, du cambodge, de lindonsie et du Pakistan ont recul en 2005, alors quelles ont affich une croissance deux chiffres aux tats-unis (voir le graphique 2).
Graphique 2 Importations de textiles et de vtements de lUnion europenne (25), par pays et par rgion, janvier-octobre 2005
(en milliards de dollars et en pourcentage) Valeur Chine Turquie Inde Roumanie Bangladesh Asie de l'Est (4) a Tunisie Maroc Pakistan Indonsie Suisse Bulgarie tats-Unis Thalande Afrique subsaharienne Sri Lanka Viet Nam Monde, hors commerce intra-UE 24,2 11,5 5,9 4,2 3,8 3,5 2,8 2,5 2,3 1,7 1,5 1,3 1,3 1,3 1,0 0,9 0,8 -4 -6 -28 -3 -6 -10 -13 -6 4 7 -9 -11 -2 $77,8 1 7 6 Variation en pourcentage
a Hong Kong, chine; Rpublique de core; macao, chine; et Taipei chinois.
Source: eurostat.
On sattendait gnralement une rapide augmentation de la part des importations en provenance des fournisseurs auparavant soumis des restrictions. dans le cas de la chine, lvolution en 2005 na fait quaccentuer la tendance laugmentation de la part des exportations chinoises dans le commerce mondial,
18
On observe des carts importants dans la croissance des importations de lue(25) en provenance des pays dAfrique subsaharienne. les importations provenant de madagascar ont augment de 15 pour cent, 200 millions de dollars, celles provenant de maurice principal fournisseur dAfrique subsaharienne ont diminu de 15 pour cent, et celles provenant de lensemble des autres pays ont recul de 18 pour cent.
17
Graphique 3 Structure des importations de textiles des tats-Unis, par rgion, 2000-05
(Parts en pourcentage) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Pays dvelopps Mexique Asie de l'Est (4) Autres pays Principaux PMA (6) Chine
tendance observe depuis au moins quatre ans. Pendant cette priode, les pays en dveloppement revenu lev dAsie ainsi que les pays dvelopps ont vu dcrotre leur part du commerce mondial (voir les graphique 3 et 4 concernant les importations des tats-unis). en dautres termes, la forte augmentation des importations de textiles et de vtements chinois aux tats-unis et dans lue tmoigne dun dplacement entre fournisseurs. les donnes sur le volume global des importations dissimulent des changements plus perturbateurs, un niveau dsagrg. la forte pousse des importations de certaines catgories de textiles et de vtements observe dans les premiers mois de 2005 concerne principalement un sous-ensemble de produits pour lequel les restrictions contingentaires dans le cadre de lATV ont considrablement limit les exportations de la chine jusqu la fin de 2004. Pour les sept catgories de produits pour lesquelles les tats-unis ont invoqu des mesures de sauvegarde et impos de nouvelles restrictions quantitatives, la part de la chine dans les importations des tats-unis tait infrieure 4 pour cent en moyenne (en valeur) en 2004. Pour quelques autres catgories soumises des restrictions moindres, comme les vtements pour nourrissons et les gants, la part de la chine dans les importations des tats-unis dpassait 50 pour cent en 2004. il nest donc pas surprenant que, pour les catgories auparavant soumises des restrictions strictes, les importations des tats-unis en provenance de chine aient tripl dans les neuf premiers mois de 2005. Pour toutes les autres catgories, les importations ont augment de 46 pour cent pendant cette priode. dans le cas de lue, la valeur en dollars des importations a fait un bond de 168 pour cent au premier trimestre de 2005 pour les neuf catgories lgard desquelles des mesures de sauvegarde ont t prises au mois de mai, contre une augmentation de seulement 17 pour cent pour toutes les autres catgories. l encore, la part de la chine dans les importations extrargionales de lue(25) tait infrieure 10 pour cent pour ce groupe de produits en 2004.
Principaux PmA (6): Bangladesh, cambodge, lesotho, madagascar, Hati et Npal. Asie de lest (4): Hong Kong, chine; Rpublique de core; macao, chine; et Taipei chinois. Major LDCs (6): Bangladesh, Cambodia, Lesotho, Madagascar, Haiti and Pays Nepaldvelopps: canada, europe, Australie, Japon et Nouvelle-Zlande. East AsiadSNu, Base de donnesRep. of Korea; Macao, China; and Taipei Source: (4): Hong Kong, China; comtrade; Bureau du recensement des Chinese. Statistiques du commerce international. tats-unis, Developed Countries: Canada, Europe, Australia, Japan, and New Zealand. Source: UNSD, Comtrade database and U.S. Census Bureau, US Structure des importations de vtements des International Trade Statistics
Graphique 4
tats-Unis, par rgion, 2000-05

(Parts en pourcentage) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2000 2001 2002
2003
2004
2005
Pays dvelopps Mexique
Asie de l'Est (4) Autres pays
Principaux PMA (6) Chine
Principaux PmA (6): Bangladesh, cambodge, lesotho, madagascar, Hati et Npal. Asie de lest (4): Hong Kong, chine; Rpublique de core; macao, Major LDCs (6): Bangladesh, Cambodia, Lesotho, Madagascar, Haiti and chine; Nepal et Taipei chinois. Pays dvelopps: canada, europe, Australie, Japon et China; and Taipei East Asia (4): Hong Kong, China; Rep. of Korea; Macao,Nouvelle-Zlande. Source: Chinese.dSNu, Base de donnes comtrade; Bureau du recensement des Developed Countries: Canada, Europe, Australia, Japan, and New tats-unis, Statistiques du commerce international. Zealand. Source: UNSD, Comtrade database and U.S. Census Bureau, US Au troisime trimestre, lincidence des restrictions International Trade Statistics
sur les exportations de la chine vers les tats-unis et lunion europenne tait encore limite. durant ce trimestre, les exportations chinoises de textiles et de vtements vers le reste du monte ont augment de 26 pour cent en glissement annuel, soit un peu plus quau premier semestre de 2005. Toutefois, au quatrime trimestre, la croissance de ces exportations sest fortement ralentie pour stablir 12 pour cent.
18
Au troisime trimestre de 2005, les ventes de textiles et de vtements de la chine lunion europenne ont progress de prs de 50 pour cent, soit un peu plus quau premier semestre, alors quaux tats-unis on pouvait dj observer, au troisime trimestre, une dclration de la croissance des importations en provenance de chine. la part de la chine dans les importations de textiles et de vtements des tats-unis sest stabilise 27 pour cent au troisime trimestre, puis elle a diminu. les pays importateurs ont justifi le rtablissement des limitations quantitatives pour un seul fournisseur en invoquant la menace dune perturbation du march, qui concernerait notamment la production et lemploi sur le march intrieur. le graphique 5 montre lvolution de la production de textiles et de vtements aux tats-unis depuis 2000. de 2000 2004, celle-ci a diminu chaque anne, sauf en 2002, o elle a stagn. durant les six premiers mois de 2005, la production de vtements aux tats-unis a diminu en glissement annuel, de 6,5 pour cent, soit un recul un peu plus marqu quen 2004 mais plus faible que celui qui a t enregistr chaque anne depuis 1999. en ce qui concerne la production de textiles, la baisse a t limite 2,2 pour cent, soit moins que lanne prcdente. Au second semestre de 2005, la baisse de la production sest ralentie, si bien quen moyenne la diminution en 2005 a t plus faible quen 2004. lemploi dans le secteur des textiles et des vtements aux tats-unis est en rgression constante depuis dix Graphique 5 ans, le recul tant plus prononc pour les vtements Production de textiles et de vtements des tats-Unis, que pour les textiles. dans le secteur des vtements, 2001-05 (variation en pourcentage) lemploi a diminu de plus de deux tiers, passant 0 de 820 000 employs en janvier 1995 280 000 en octobre 2005. Bien que le recul se soit accentu -5 au premier semestre de 2005 de prs de 10 pour cent par rapport lanne prcdente il tait un -10 peu moins marqu que la baisse moyenne observe au cours des dix annes prcdentes. les donnes -15 Textiles Vtements sur lemploi et la production indiquent un dclin structurel important long terme de lindustrie des -20 2001 2002 2003 2004 2005 textiles et des vtements, aux tats-unis, que les restrictions slectives limportation ont pu freiner Source: conseil des Gouverneurs de la Rserve fdrale, communiqu statistique de of Rserve fdrale, Federal Reserve System, Federal Source: Board la Governors of the 17 janvier 2006 (www.federalreserve. quelque peu, sans toutefois larrter. la production de textiles et de vtements dans lue a elle aussi enregistr une forte tendance la baisse pendant la priode 2000-04 (graphique 6). la baisse cumule de la production pendant ces quatre annes a t de 15 pour cent pour les textiles et de 25 pour cent pour les vtements. Au premier semestre de 2005, la baisse de la production a t plus forte que lanne prcdente (avec un recul de 5 pour cent pour les textiles et de 10 pour cent pour les vtements). Au troisime trimestre, aprs limposition de nouvelles restrictions limportation, la baisse sest lgrement ralentie (passant 4 pour cent et 8 pour cent, respectivement). Sagissant de lemploi dans lue, la baisse observe entre 2000 et 2004 a t plus marque dans le secteur des textiles que dans celui des vtements. ces tendances divergentes ont persist au premier semestre de 2005, o le recul de lemploi sest ralenti dans le secteur des textiles tandis quil sest acclr dans celui des vtements, atteignant 7,6 pour cent en glissement Graphique 6 annuel au deuxime trimestre. Production de textiles et de vtements de lUnion les donnes sur la production et lemploi indiquent quen europe et aux tats-unis, le secteur des textiles est plus comptitif que celui des vtements. cela peut sexpliquer par trois facteurs. Premirement, lindustrie des textiles est beaucoup plus capitalistique que celle des vtements, ce qui rduit lavantage des pays bas salaires par rapport aux pays revenu lev. deuximement, une partie de la production de textiles est destine des marchs de produits (par exemple, les textiles techniques) o la croissance de la demande est
europenne (25), 2001-05
(variation en pourcentage) 0 -5 -10 -15 -20 Textiles Vtements gov/releases/G17). Reserve Statistical Release, January 17, 2006 (available at www.federalreserve.gov/releases/G17).
2001
2002
2003
2004
Jan-Nov 05
Source: eurostat. Source: Eurostat.
19
plus forte que pour les vtements.19 Troisimement, les accords commerciaux prfrentiels assortis de rgles dorigine spcifiques ont gnralement pour effet de soutenir lindustrie textile sur les deux marchs en question. lvolution des prix dans le commerce international des textiles et des vtements peut tre observe diffrents niveaux. Si lon examine le niveau gnral des prix limportation des textiles et des vtements, on constate que, pour ces deux catgories, les prix limportation aux tats-unis (et en Allemagne) ont augment un peu plus vite que pour lensemble des produits manufacturs entre 2000 et 2004. les prix des textiles ont augment un peu plus vite que ceux des vtements (tableau A28, Sci 2005). durant les neuf premiers mois de 2005, les prix limportation des textiles et des vtements de toutes provenances sont rests pratiquement inchangs aux tats-unis alors que les prix des autres produits manufacturs ont lgrement progress par rapport lanne prcdente. ces donnes ne confirment pas lide que la suppression des contingents a entran une forte baisse des prix au niveau de lindustrie. Toutefois, une analyse dtaille au niveau des produits (niveau auquel les mesures de sauvegarde ont t examines) rvle que le prix unitaire des produits originaires de la chine a fortement baiss en 2005. malgr cette baisse, la valeur unitaire des produits chinois nest pas ncessairement tombe en de des prix des produits similaires imports de toute autre source en 2005 car dans la plupart des cas, les prix des produits chinois taient plus levs en 2004. Pendant les neuf premiers mois de 2005, la valeur unitaire des produits chinois est reste suprieure celle des produits de toute autre origine pour trois des sept catgories de textiles. les produits chinois ont eu une incidence modre sur le niveau moyen des prix des importations aux tats-unis, toutes sources confondues. Pour quatre des sept catgories, les valeurs unitaires moyennes ont accus une baisse comprise entre 1 et 5 pour cent et ont augment de 3,5 pour cent pour une catgorie. Toutefois, pour les fils de coton, la valeur unitaire moyenne a baiss de 17 pour cent, ce qui tient en grande partie la baisse des prix du coton pendant la mme priode. en gnral, laccroissement des importations de produits chinois na exerc quune faible pression la baisse sur les prix des produits textiles sur le march amricain.20 la forte augmentation des importations de textiles chinois a galement eu une incidence modre sur le niveau des prix sur le march de lue. Selon la commission europenne, les prix de dtail ont connu de faibles variations. les prix la production sont rests stables dans lindustrie textile et ont lgrement augment dans le secteur des vtements. durant les neuf premiers mois de 2005, ils ont augment un peu plus vite quen 2004. la stabilit gnrale des prix de dtail et des prix la production contraste avec la diminution observe de la valeur unitaire limportation des produits textiles et des vtements en provenance de chine, qui a amen imposer des mesures de sauvegarde en mai 2005. Pour les neuf catgories de produits concernes, les baisses de prix en euros allaient de -5 36 pour cent, soit une moyenne (arithmtique) de 22 pour cent. linfluence limite des produits chinois sur le niveau gnral des prix peut sexpliquer, entre autres, par la valeur des importations en provenance de chine pour les catgories concernes (5,3 milliards deuros) par rapport la valeur des importations totales de textiles et de vtements de lue(25) (54,5 milliards deuros). les prix des importations de textiles en provenance de chine non soumis une surveillance qui se sont leves 11,1 milliards deuros ont probablement t plus stables que ceux des produits soumis surveillance. lexpansion du commerce mondial des textiles dans les prochaines annes dpendra principalement de laugmentation des dpenses de consommation aux tats-unis et en europe. Au cours des trois dernires annes, la consommation de vtements (et de chaussures) aux tats-unis a augment beaucoup plus rapidement que la consommation globale, ce qui a soutenu la croissance des importations. il nest pas certain que cette croissance dynamique se poursuivra. les nouveaux contingents introduits en 2005 limiteront lexpansion des ventes de textiles chinois sur les marchs des tats-unis et de lunion europenne en 2006 et 2007. Nanmoins, les coefficients de croissance annuels de ces contingents dpassent largement les tendances passes de la demande dimportations, de sorte que la part de la chine dans les importations sur ces deux marchs devrait augmenter au cours des prochaines annes. cela signifie quil existera des pressions concurrentielles sur les principaux marchs dimportation de textiles et de vtements dans le monde.
19
On estime que les textiles techniques enregistrent un taux de croissance peu prs deux fois plus lev que les textiles destins lindustrie des vtements, dont la croissance a t de lordre de 2 pour cent ces dernires anne (Audet, 2004). en 2005, les prix de dtail des vtements aux tats-unis ont diminu de moins de 1 pour cent, soit la moiti de la baisse annuelle moyenne enregistre au cours des quatre annes prcdentes.
20
20
Encadr 1: Exemples de mesures de politique commerciale appliques dans le secteur des textiles en 2005
tatsUnis: 1
le comit pour la mise en uvre de lAccord sur les textiles (ciTA) dcide dexaminer les demandes dimposition de mesures de sauvegarde lgard des importations en provenance de chine pour sept catgories de produits textiles et de vtements. le public est invit formuler des observations sur ces demandes dans le cadre du processus dexamen.2 23 mai le ciTA demande louverture de ngociations bilatrales sur les textiles avec le gouvernement chinois et impose des limites aux importations de (sept) catgories de produits textiles originaires de chine. les contingents limitant les importations entrent en vigueur le 23 mai et sappliquent jusquau 31 dcembre 2005. les consultations et limposition de contingents sont fondes sur le paragraphe 242 du Protocole daccession de la chine lOmc. ce paragraphe autorise les membres de lOmc qui estiment que les importations de textiles et de vtements dorigine chinoise entranent une dsorganisation du march et menacent dentraver le dveloppement ordonn du commerce de ces produits demander louverture de consultations avec le gouvernement chinois en vue dattnuer ou dviter la dsorganisation du march. ds rception de la demande, la chine a accept de maintenir ses expditions un niveau ne dpassant pas 7,5 pour cent du volume import au cours des 12 mois prcdents. 8 novembre un mmorandum daccord est sign par le Reprsentant des tats-unis pour les questions commerciales internationales et par le ministre du commerce de la Rpublique populaire de chine. Son objectif est de limiter les exportations de la chine et limportation aux tats-unis de produits textiles et de vtements dorigine chinoise en 2006, 2007 et 2008. des niveaux quantitatifs sont fixs pour chaque anne pour 21 catgories de produits. les contingents pour 2006 autorisent une augmentation allant de 173 640 pour cent entre 2004 et 2006 (pour les catgories soumises aux plus fortes restrictions). Pour lensemble des produits viss, les augmentations quantitatives vont de 12,5 16 pour cent en 2007 et de 15 17 pour cent en 2008. 27 avril
Union europenne: 3
29 avril la commission europenne ouvre une enqute pour obtenir la preuve dune dsorganisation du march provoque par les importations de neuf catgories de produits textiles en provenance de chine. la commission europenne engage des consultations formelles avec le gouvernement chinois, conformment au paragraphe 242 du Protocole daccession de la chine lOmc, en vue de remdier la dsorganisation du march. un mmorandum daccord est sign par la commission europenne et par le ministre du commerce de la Rpublique populaire de chine sur lexportation de certains produits textiles et vtements chinois vers lunion europenne. ce mmorandum limite la croissance des exportations de textiles chinois vers lunion europenne pour dix catgories de produits, pour les annes 2005, 2006 et 2007. Pour la plupart des catgories, le taux de croissance annuelle en volume est compris entre 10 et 12,5 pour cent par rapport au volume des importations de lanne de base (avril 2004 mars 2005).4 la commission europenne convient de faire preuve de modration en ce qui concerne lexercice des droits que le paragraphe 242 confre lue pour les catgories de textiles non soumises restriction jusqu 2007, et pour tous les produits textiles en 2008. la diffrence du mmorandum daccord entre les tats-unis et la chine, aucune limite quantitative nest fixe pour les exportations de textiles chinois vers lunion europenne en 2008.
25 mai
10 juin
21
Chine: 5
le ministre chinois des finances institue unilatralement un droit spcifique lexportation sur 148 produits textiles et vtements (au niveau huit chiffres). 20 mai le ministre des finances annonce qu compter du 1er juin 2005, les taxes lexportation seront majores pour 74 produits textiles et vtements (au niveau huit chiffres), et seront rduites pour trois produits et supprimes pour deux produits, et un autre produit a t ajout. 30 mai compter du 1er juin 2005, la chine supprime les droit dexportation sur 79 produits textiles et vtements. 10 juin le ministre chinois du commerce signe un mmorandum daccord avec lunion europenne. 21 juillet la monnaie chinoise, jusque-l ancre sur le dollar des tats-unis, est rattache un panier de devises, ce qui entrane une lgre apprciation du Renminbi. 25 juillet la chine annonce la suppression des taxes lexportation sur 17 produits textiles et vtements qui font lobjet de restrictions quantitatives en vertu du mmorandum daccord avec la commission europenne. 8 novembre le ministre chinois du commerce signe un mmorandum daccord avec le Reprsentant des tats-unis pour les questions commerciales internationales. 13 dcembre le ministre des finances annonce quil suspendra toutes les taxes lexportation sur les produits textiles le 1er janvier 2006. 1er janvier
Autres faits nouveaux:

Au premier semestre de 2005, 14 enqutes antidumping ont t ouvertes et notifies lOmc dans le secteur des textiles (section Xi du SH), soit deux de moins quau premier semestre de 2004. Aucune nouvelle mesure compensatoire na t notifie dans ce secteur au premier semestre de 2005. la colombie notifie lOmc lapplication de mesures de sauvegarde provisoires sur les importations de produits textiles en provenance de chine. (ces mesures sont fondes sur les sauvegardes provisoires spcifiques par produit prvues dans le Protocole daccession de la chine lOmc.) daprs des informations parues dans la presse, le Brsil examine lapplication de restrictions aux exportations de textiles chinois vers son territoire. (le 14 fvrier 2006 est sign un accord de limitation des exportations portant sur huit catgories (70 produits), qui sera en vigueur jusqu la fin de 2008.)
Septembre
dcembre
les informations sur les mesures de politique commerciale des tats-unis proviennent du site Web du Bureau des textiles des tats-unis (http://otexa.ita.doc.gov/msrpoint.htm) et de celui du Reprsentant des tats-unis pour les questions commerciales internationales (http://www.ustr.gov/Trade_Sectors/Textiles_Apparel/Section_index.html). Au deuxime semestre de 2004, le ciTA a refus dexaminer plusieurs demandes analogues. les informations sur les mesures de politique commerciale de lunion europenne proviennent du site Web de la commission europenne (http://europa.eu.int/comm/trade/issues/sectoral/industry/textile/index_en.htm). Pour deux catgories (4 et 115), lanne de base va de mars 2004 avril 2005, et pour les trois autres catgories (5,6 et 7), la croissance annuelle tait limite 8 pour cent en 2005. ministre chinois du commerce (http://english.mofcom.gov.cn/), ministre chinois des finances (http://www.mof.gov. cn/index.htm) et autres sources.
2 3
22
2.
RECETTES ET PAIEMENTS INTERNATIONAUx AU TITRE DES REDEVANCES ET DES DROITS DE LICENCE, 1995-2004
On dispose de donnes quantitatives limites sur les paiements internationaux lis aux droits de proprit intellectuelle. la prsente section examine les renseignements disponibles sur les transactions internationales impliquant des redevances et des droits de licence. certains pays en dveloppement se sont inquits plusieurs reprises de laugmentation de ce type de paiements qui rsulterait de lapplication de lAccord de lOmc sur les aspects des droits de proprit intellectuelle qui touchent au commerce. Or, les pays en dveloppement, part lAsie de lest, ne reprsentent quune trs faible part des paiements mondiaux de redevances et de droits de licence, lesquels seffectuent en grande partie entre les pays dvelopps. les statistiques de la balance des paiements fournissent des renseignements sur les flux internationaux de redevances et de droits de licence, qui y sont dfinis comme tant les flux de paiements et de recettes entre rsidents et nonrsidents qui sont lis lutilisation lgale dactifs incorporels non financiers non produits et de droits de proprit (tels que brevets, droits dauteur, marques de fabrique ou de commerce, procds de fabrication industrielle, franchisage, etc.) et lexploitation, dans le cadre daccords de licence, des uvres originales ou des prototypes (tels que manuscrits et films).21 les paiements et recettes lis lacquisition ou la cession dactifs et de droits sont exclus de cette dfinition et sont inclus dans les transactions du compte de capital. malgr les nombreuses difficults dordre statistique que soulve la comptabilisation de ces transactions, les donnes disponibles permettent quand mme de dcrire certaines des grandes volutions intervenues au cours des dernires annes. Sur la base des donnes nationales de la balance des paiements, on estime que les paiements mondiaux au titre des redevances et des droits de licence se sont levs environ 130 milliards de dollars en 2004.22 la part des redevances et des droits de licence dans le commerce mondial des services commerciaux a t de 6 pour cent cette anne-l. entre 2000 et 2004, on estime que les paiements de redevances et de droits de licence ont augment de 11 pour cent soit une croissance annuelle Graphique 7 comparable celle du commerce des services Recettes et paiements au titre des redevances et des droits de licence par pays et par rgion, 2004 commerciaux (environ 9 pour cent).23 les paiements (Parts en pourcentage) de redevances et de droits de licence seffectuent 100 dans une large mesure entre les pays industriels plus Asie de l'Est Tous les autres pays 90 Japon avancs dAmrique du Nord, deurope et dAsie de Asie de l'Est 80 lest.24 ces rgions reprsentent plus de 90 pour cent Autres pays Intra-UE (25) d'Europe 70 Japon des recettes et des paiements mondiaux dans cette 60 catgorie de services. Extra-UE (25) Intra-UE (25)
50
lune des caractristiques importantes des flux mondiaux de paiements au titre des redevances et des droits de licence est quils interviennent en grande partie entre socits affilies. dans le cas des tats-unis, les trois quarts des recettes proviennent de transactions de socits affilies des multinationales tablies dans le pays (par exemple, recettes de socits mres amricaines provenant de leurs filiales trangres et recettes des
21 22
Canada, Mexique
40 30 20 10 0 Recettes Paiements Note: lAsie de lest comprend Singapour, la chine, la Rpublique de core, le Taipei chinois, la Thalande, Hong Kong, chine et la malaisie. Source: Fmi, Statistiques de la balance des paiements; eurostat, statistiques nationales; et estimations de lOmc
tats-Unis Extra-UE (25)
tats-Unis
Fmi, manuel de la balance des paiements, 5me dition, 1993. On estime que les paiements mondiaux (dbits) ont dpass les recettes mondiales (crdits) de plus de 10 pour cent en 2004. un excdent des dbits sur les crdits a pu tre observ, des degrs divers, sur les huit dernires annes. cet cart au niveau mondial peut tre attribu en grande partie aux flux intra-ue. en principe, les paiements intracommunautaires devraient tre quilibrs par les recettes, mais les statistiques font apparatre un dficit de 8 milliards de dollars en 2003. Pendant la priode 1995-2000, les paiements et les recettes dclars au niveau mondial au titre des redevances et des droits de licence ont augment de 9 pour cent en moyenne, soit deux fois plus vite que le commerce mondial des services commerciaux. Toutefois, on ne sait pas dans quelle mesure la comparaison est affecte par la meilleure couverture des paiements dclars de redevances et de droits de licence. Japon; chine; Hong Kong, chine; Rpublique de core; malaisie; Singapour; Thalande et Taipei chinois.
23
24
23
filiales amricaines de socits trangres). du ct des paiements, le ratio correspondant tait de prs de 80 pour cent en 2004.25 dans le cas de Singapour, la quasi-totalit des paiements de redevances et de droits de licence sont le fait des filiales singapouriennes de socits multinationales trangres.26 le volume important des transactions intra-entreprise accrot les proccupations concernant lexactitude des donnes. la valeur des transactions prises en compte dans les statistiques de la balance des paiements pourrait tre affecte par des considrations fiscales et ne pas toujours reflter exactement la valeur marchande. On ne dispose pas dune ventilation dtaille, par catgorie, des paiements au titre des redevances et des droits de licence. il est donc difficile dvaluer, au niveau mondial, limportance relative des recettes gnres par les marques de fabrique et de commerce, le franchisage, les brevets de produit ou de procd, les droits dauteur sur les livres, films et enregistrements sonores, lenregistrement et la diffusion de spectacles vivants et les logiciels informatiques grand public. lexamen par pays des transactions au titre des redevances et des droits de licence rvle que les tats-unis sont la fois le principal destinataire et, aprs lue(25), la deuxime source des paiements (voir le graphique 7 et le tableau 1). en 2004, leurs recettes au titre des redevances et des droits de licence se sont leves 52,6 milliards de dollars, dpassant leurs paiements de prs de 29 milliards de dollars. Sur la priode 2000-04, cet excdent sest amenuis car les paiements ont augment deux fois plus que les recettes (45 pour cent et 22 pour cent, respectivement). la part des tats-unis dans les recettes mondiales au titre des redevances et des droits de licence a diminu depuis 2000, anne o elle reprsentait encore plus de la moiti des recettes mondiales. en 2004, les paiements de lue(25), qui slevaient environ 53 milliards de dollars, ont t les plus importants du monde, reprsentant environ 42 pour cent des paiements mondiaux (y compris le commerce intra-ue). la croissance moyenne des recettes de lue(25) a t plus faible que celle des paiements pendant la priode 2000-04, do un dficit constant dans ces transactions. en 2003, lue(25) a enregistr un dficit de 10,4 milliards de dollars envers les pays tiers. en 2004, parmi les pays membres de lue, les crdits et les dbits les plus importants au titre des redevances et des droits de licence ont t enregistrs, respectivement, par le Royaume-uni et par lirlande. la France et la Sude ont dclar un excdent des recettes sur les paiements tandis que lAllemagne, les Pays-Bas, litalie et lAutriche ont dclar un dficit. dans le cas de lAllemagne, une rduction marque du dficit a t observe entre 2000 et 2004, car les dbits ont stagn et les crdits ont fortement augment. les dix nouveaux membres de lue ont enregistr la plus forte augmentation des paiements, du fait de la nette progression des entres died depuis 1995. Pendant la priode 2000-2004, le Japon a t la troisime source et le troisime bnficiaire des paiements au titre des redevances et des droits de licence au niveau mondial. le dficit quil a enregistr entre 2000 et 2002 a fait place un lger excdent partir de 2003. en 2004, ses recettes totales ont augment de 28 pour cent, passant 15,7 milliards de dollars. les conomies asiatiques (en particulier Singapour, la chine, la Rpublique de core, le Taipei chinois, la Thalande, Hong Kong, chine et la malaisie) ont t lorigine de la majeure partie des paiements des pays en dveloppement au titre des redevances et des droits de licence. les entreprises multinationales sont trs prsentes dans ces conomies. dans ce groupe, seule la Rpublique de core a enregistr une nette augmentation de ses recettes entre 2000 et 2004 (ce qui tient probablement aux sorties died dans le secteur lectronique). en 2004, ses recettes ont tripl par rapport 2000 et se sont chiffres 1,8 milliard de dollars de loin les plus importantes de tous les pays en dveloppement. Pendant toute la priode 2000-04, Singapour a t la deuxime source de paiements du titre des redevances et des droits de licence en Asie.27 en 2004, ses paiements, dun montant de 5,6 milliards de dollars, ont dpass ceux du canada pour la premire fois et ont presque gal ceux de lAllemagne. Ses recettes tant nettement infrieures ses paiements, son dficit dans ces transactions est le deuxime du monde aprs celui de lirlande. en chine, les paiements ont plus que tripl depuis 2000, atteignant 4,5 milliards de dollars en 2004. en inde, ils ont nettement augment entre 2000 et 2003, mais, seulement 0,42 milliard de dollars, ils sont rests relativement faibles par rapport la taille de lconomie et par rapport ceux de Singapour et de la chine.
25 26
dpartement du commerce des tats-unis, Survey of current Business, juillet 2005, u.S. international Transactions. dpartement des statistiques de Singapour, Occasional Paper 49, Singapores international Trade in Services: New estimates and Analysis, page 7, mars 2000. Singapour a rvis rcemment ses statistiques de balance des paiements. les donnes ci-dessus concernant les redevances et droits de licence proviennent du dpartement des statistiques, economic Survey of Singapore, deuxime trimestre de 2005.
27
24
Tableau 1 Recettes et paiements de quelques pays au titre des redevances et des droits de licence, 1995-2004
(en milliards de dollars)
1995 A Paiements monde ue (25) tats-unis Japon canada Singapour core, Rp. de chine Taipei chinois Australie Thalande Pour mmoire: ue (15) 52,8 24,2 6,9 9,4 1,9 1,7 2,4 ... 0,9 0,9 0,6
2000
2001
2002
2003
2004
85,7 33,4 16,5 11,0 3,8 4,2 3,2 1,3 1,8 1,0 0,7
86,5 34,3 16,5 11,1 3,8 3,4 3,1 1,9 1,5 0,9 0,8
94,5 36,8 19,3 11,0 4,1 3,6 3,0 3,1 1,7 1,0 1,1
109,3 46,3 19,4 11,0 5,1 4,8 3,6 3,5 1,7 1,3 1,3
130,0 52,9 23,9 13,6 5,5 5,6 4,5 1,7 1,4 1,6
23,9 B Recettes
32,3
33,3
35,5
44,7
50,6
monde ue (25) tats-unis Japon canada Singapour core, Rp. de chine Taipei chinois Australie Thalande Pour mmoire: ue (15)
55,5 15,7 30,3 6,0 0,4 0,1 0,3 ... 0,2 0,2 0,0
81,7 21,2 43,2 10,2 2,3 0,1 0,7 0,1 0,4 0,4 0,0
79,4 20,8 40,7 10,5 2,4 0,1 0,9 0,1 0,3 0,3 0,0
86,2 23,2 44,5 10,4 2,4 0,2 0,8 0,1 0,3 0,3 0,0
97,8 27,8 48,1 12,3 2,9 0,2 1,3 0,1 0,2 0,4 0,0
116,0 35,8 52,6 15,7 3,0 0,2 1,8 0,2 0,3 0,5 0,0
15,6
21,0
20,6
22,7
27,3
35,1
Note: classement par ordre dcroissant en fonction de limportance des paiements et des recettes. la Suisse ne dclare pas ses paiements et ses recettes au titre des redevances et des droits de licence mais on estime quelle se situerait dans les dix premiers rangs. Source: Fmi, Statistiques de la balance des paiements (cd-ROm, janvier 2006); eurostat, statistiques nationales; et estimations de lOmc.
en Amrique du Sud et en Amrique centrale, les paiement au titre des redevances et des droits de licence, aprs avoir culmin en 2000, prs de 3,5 milliards de dollars, sont tombs environ 3 milliards de dollars en 2003, pour augmenter de nouveau en 2004. leur volution reflte en grande partie les difficults conomiques que la rgion a connues au dbut de la dcennie en cours. les paiements du Brsil ont quelque peu diminu entre 2000 et 2004, slevant 1,2 milliard de dollars en fin de priode. loppos, les paiements du mexique ont doubl entre 2000 et 2004, mais 0,8 milliard de dollars, ils sont rests bien infrieurs ceux du Brsil.28 dans le cas de la Russie, la progression exceptionnelle des paiements au titre des redevances et des droits de licence, qui auraient plus que dcupl entre 2000 et 2004 pour stablir 1,1 milliard de dollars en 2004, rsulte vraisemblablement la fois de la reprise conomique et de lamlioration des statistiques. les donnes sur les paiements et les recettes des pays dAfrique et du moyen-Orient au titre des redevances et des droits de licence sont fragmentes. il ressort des statistiques des pays partenaires et de certaines donnes nationales que les transactions des deux rgions sont fortement concentres dans deux pays isral et lAfrique du Sud. isral est le seul pays en dveloppement qui dclare un modeste excdent dans ses transactions au titre des redevances et des droits de licence, tandis que lAfrique du Sud a enregistr un dficit de 330 millions
28
en 2003, les tats-unis ont dclar des recettes de lordre de 1,222 milliard de dollars en provenance du mexique, ce qui tait suprieur de 50 pour cent aux paiements mondiaux dclars par le mexique. On suppose que les statistiques de la balance des paiements du mexique sous-estiment les flux effectifs.
25
4,5
de dollars en 2004. les statistiques des partenaires donnent penser que les paiements combins de lAfrique et du moyen-Orient reprsentaient moins de 1,5 pour cent des paiements mondiaux en 2003. leur part des recettes tait infrieure 1 pour cent (environ 0,7 pour cent). lue(15), le Japon et les tats-unis fournissent une ventilation rgionale des donnes de la balance des paiements, qui permet de faire apparatre les recettes (et les dbits) au titre des redevances et des droits de licence en provenance des pays africains. entre 2000 et 2003, ces trois pays pris ensemble ont reu de lAfrique des paiements annuels compris entre 600 et 800 millions de dollars, tandis que leurs propres paiements taient de lordre de 60 180 millions de dollars. en 2003, la valeur en dollars de leurs recettes (et paiements) en provenance ( destination) des pays africains tait peu prs la mme quen 2000. en rsum, les observations qui prcdent confirment que les tats-unis conservent une place prpondrante dans les recettes au titre des redevances et des droits de licence, mme si elle est moins dominante quil y a quelques annes. leurs paiements dpassent ceux de lue(25) en faveur des pays tiers, ce qui indique quils sont aussi une importante source de recettes pour les autres pays. le Japon, le Royaume-uni, la France et la Sude dclarent chacun un excdent des crdits sur les dbits, compris entre 1 milliard et 2,2 milliards de dollars, mais presque tous les autres pays enregistrent un dficit.29 les pays dAsie de lest ont sensiblement accru leur part des paiements entre 2000 et 2004, tandis que la part des autres rgions (cei, Amrique du Sud et Amrique centrale, Afrique, moyen-Orient et Asie du Sud-est) est reste trs faible. la nette augmentation des paiements de redevances et de droits de licence effectus par certains pays en dveloppement dAsie de lest sexplique en grande partie par leur intgration accrue dans les rseaux de production mondiaux.
29
les statistiques de la balance des paiements de la Suisse nindiquent pas les flux crditeurs et dbiteurs au titre des redevances et des droits de licence. On estime que la Suisse se classe parmi les dix premires nations commerantes pour ce qui est des recettes et des paiements.
26
3.
VOLUTION DU COMMERCE DES PMA
Plusieurs tudes ont mis en vidence limportance cruciale du commerce international pour les perspectives de dveloppement des pays les moins avancs (PmA).30 la plupart de ces tudes soulignent le rle des exportations et de laccs aux marchs, mais certaines mettent aussi laccent sur les avantages de la libralisation du commerce et sur limportance de la concurrence des importations. dans lensemble, les rsultats commerciaux des PmA sont plutt mdiocres, mais les perspectives damlioration se prcisent. la prsente section a pour objet dexaminer deux tendances rcentes concernant les exportations des PmA: limportance croissante des pays en dveloppement en tant que marchs pour les produits des PmA et les perspectives daccs aux marchs en franchise de droits et sans contingent pour les produits des PmA. ce dernier point a t une question importante la sixime confrence ministrielle de lOmc, tenue Hong Kong, chine en dcembre 2005.31 la section commence par un aperu de lvolution des exportations des PmA.
a)
Rsultats commerciaux
On a beaucoup parl de la faible part des PmA dans le commerce mondial. en 2004, les PmA en tant que groupe ne reprsentaient que 0,6 pour cent des exportations mondiales et 0,8 pour cent des importations. en termes de croissance, leurs rsultats des 15 dernires annes sont mitigs (voir le graphique 8). entre 1990 et 1998, la croissance de leurs exportations a t infrieure celle des exportations mondiales, mais la tendance sest inverse par la suite. les exportations des PmA ont enregistr en 2004 une croissance notable de 34 pour cent, contre 21 pour cent pour les exportations mondiales. Toutefois, ce chiffre dissimule des carts considrables entre les PmA, en termes relatifs et absolus. la ralit est que seuls quelques PmA ont contribu lexpansion des exportations. il sagit des pays que lon peut classer parmi les exportateurs de ptrole, qui ont reprsent 47 pour cent des exportations totales des PmA. la croissance des exportations de ces pays t de 52 pour cent, contre 19 pour cent et 22 pour cent respectivement pour les exportateurs de produits manufacturs et de produits de base. Huit PmA ont enregistr des taux de croissance ngatifs. la diversit des rsultats lexportation des PmA est aussi considrable. en 2004, deux PmA ont t lorigine de 36 pour cent des exportations totales du groupe lAngola, qui est un exportateur de ptrole, et le Bangladesh, qui exporte surtout des vtements. les rsultats de ces deux pays dterminent dans une large mesure les rsultats lexportation de lensemble des PmA. loppos, les 13 PmA les moins bien classs en termes de valeur des exportations reprsentent moins de 1 pour cent des exportations totales du groupe. Nombre dentre eux ont enregistr des taux de croissance ngatifs. ceux dont la croissance a t positive nont pas beaucoup influenc le rsultat global, en raison de leur petite taille. une telle diversit des profils dexportation doit inciter une extrme prudence lorsquil sagit de gnraliser les prescriptions de politique concernant les PmA en tant que groupe.
30
la confrence des Nations unies pour le commerce et le dveloppement publie une srie intitule Rapport sur les pays les moins avancs, qui est une source utile de renseignements gnraux sur les questions relatives au commerce des PmA. les rapports sont disponibles ladresse suivante: www.unctad.org. il convient de noter que laccs aux marchs en franchise de droits et sans contingent est lune des nombreuses questions commerciales qui se posent aux PmA. lrosion des prfrences, due labaissement des droits NPF, est aussi une question importante pour certains dentre eux. les autres questions importantes sont notamment celle des obstacles non tarifaires, qui entravent leurs possibilits daccs aux marchs et celle du dveloppement des capacits doffre.
31
27
Graphique 8 Exportations et importations de marchandises des PMA, 1990-2004

(Indice 1990 = 100)
360 320 280 240 200 160 120 80 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Exportations des PMA Importations des PMA Exportations mondiales
Source: Omc. Source: WTO Secretariat.
b)
Aspect des exportations des PMA
les exportations de marchandises des PmA prsentent trois caractristiques distinctes: une gamme restreinte de produits, un manque de diversification des marchs dexportation et un faible contenu technologique.32
Graphique 9 Exportations de marchandises des PMA par groupe de produits, 2003
(Part en pourcentage) Tous autres produits 14,6% Textiles 1,7% Produits chimiques 1,8%
Autres produits semi-manufacturs 3,5%
Combustibles 36,0%
Pendant les dix dernires annes, la part des combustibles dans les exportations de marchandises des PmA sest nettement accrue. en 2003, ils reprsentaient 37 pour cent de la valeur totale des exportations des PmA (graphique 9). cette annel, les vtements et les produits agricoles venaient en deuxime et troisime positions. en 1995, cette dernire catgorie tait la plus importante dans les exportations des PmA.
en termes de concentration des marchs, lue(15) et les tats-unis absorbent la majeure partie des exportations des PmA (tableau 2). en 1995, leur Produits agricoles 17,4% part tait proche de 60 pour cent. en 2004, elle Vtements 19,9% est tombe 52 pour cent, mais laugmentation spectaculaire des exportations des PmA vers la Source: Omc. chine a port la part des trois principaux marchs (chine, ue et tats-unis) 69 pour cent des exportations totales. le tableau 2 montre aussi limportance des pays en dveloppement en tant que marchs dexportation pour les PmA, dont six des dix principaux marchs sont des pays en dveloppement. en 2004, ces pays reprsentaient 41 pour cent des exportations totales des PmA. en 1995, leur part ntait que de 32 pour cent.
Minerais et mtaux non ferreux 5,1%
32
la situation est lgrement diffrente si lon inclut le commerce des services.
28
Tableau 2 Parts des principaux marchs dans les exportations de marchandises des PMA, 1995-2004
Rang 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 ue (15) tats-unis chine Thalande Japon inde Taipei chinois core, Rp. de canada Singapour 1995 39,6 20,5 3,5 3,9 6,5 2,7 1,7 2,8 0,9 2,8 1996 36,9 21,5 4,2 3,5 6,4 2,6 2,4 2,5 1,2 2,2 1997 34,9 22,8 6,1 3,8 4,7 2,7 1,5 3,8 1,0 1,5 1998 37,3 23,5 3,5 3,1 4,0 3,0 2,2 2,0 1,0 2,7 1999 34,6 24,7 4,9 3,8 3,6 4,1 2,0 4,8 0,8 2,0 2000 31,1 26,4 10,7 3,7 3,3 2,5 1,8 4,9 0,8 1,6 2001 33,4 25,6 7,7 4,9 2,9 3,4 1,9 2,6 0,9 1,9 2002 32,8 23,8 8,7 4,9 4,0 3,3 2,2 2,5 1,0 1,4 2003 30,6 24,8 13,5 5,1 3,4 3,1 2,2 1,9 1,7 1,1 2004 29,2 22,7 17,8 5,0 4,2 2,9 2,9 1,8 1,5 1,2
Note: les statistiques commerciales de linde ne donnent pas une ventilation complte des importations de ptrole par origine, do une sousestimation des importations de linde en provenance des PmA. Source: dSNu, Base de donnes comtrade et Omc.
la chine nest pas le seul pays en dveloppement qui a pris de limportance en tant que march pour les PmA. la Thalande et le Taipei chinois en ont fait autant, tandis que linde et la Rpublique de core ont peu prs maintenu leur part. limportance des pays en dveloppement en tant que marchs est atteste aussi par le fait quils absorbent plus de 50 pour cent des exportations de 17 PmA. la qualit mdiocre des donnes sur le commerce des PmA empche danalyser en dtail la composition de leurs exportations vers les pays en dveloppement. mais en gnral, la valeur des exportations des PmA dpend surtout du ptrole, comme celle de leur commerce global. le ptrole est la principale importation de la chine, de la Thalande et de linde, qui sont les trois plus grands marchs parmi les pays en dveloppement.
c)
Questions relatives laccs aux marchs
limportance croissante des pays en dveloppement en tant que marchs est une volution importante du point de vue de la politique commerciale. les PmA ont t longtemps tributaires de laccs prfrentiel aux marchs des pays dvelopps. en revanche, les pays en dveloppement nont pas de vastes programmes de prfrences non rciproques lgard des PmA. certains PmA obtiennent cependant un accs rciproque aux marchs dans le cadre daccords commerciaux avec des pays en dveloppement. lAssociation des nations de lAsie du Sud-est en est un exemple avec son accord commercial prfrentiel englobant le cambodge et le laos. daprs les donnes de 2003, 27,6 pour cent des exportations totales des PmA restent passibles de droits. les pays dvelopps reprsentent 61 pour cent de ce total et, par consquent, les pays en dveloppement en reprsentent 39 pour cent. laccs en franchise de droits dans les pays dvelopps stablit 72 pour cent, pratiquement comme dans les pays en dveloppement. la communaut internationale aspire depuis un certain temps faire en sorte que tous les produits originaires des PmA bnficient dun accs en franchise de droits et sans contingent aux marchs des pays dvelopps.33 cet objectif na pas encore t atteint, malgr la nouvelle impulsion donne dans le cadre des Objectifs de dveloppement du millnaire. la situation en ce qui concerne les importations en franchise de droits dans les principaux pays dvelopps est prsente dans le tableau 3.
33
Au paragraphe 42 de la dclaration de la quatrime confrence ministrielle de lOmc, il est dit: Nous nous engageons en faveur de lobjectif dun accs aux marchs en franchise de droits et sans contingent pour les produits originaires des PmA. le paragraphe 68 h) du Programme daction en faveur des PmA, adopt par la troisime confrence des Nations unies sur les pays les moins avancs, nonce lengagement damliorer laccs prfrentiel des PmA aux marchs en visant ladmission en franchise et hors contingent de tous leurs produits dans les pays dvelopps. le paragraphe 34 de la dclaration de la confrence internationale sur le financement du dveloppement (consensus de monterrey) dit ce qui suit: Nous engageons les pays dvelopps qui ne lont pas encore fait envisager dadmettre en franchise de droits et hors quota les exportations en provenance des pays les moins avancs, comme le prvoit le Programme daction en faveur des pays les moins avancs adopt Bruxelles.
29
contrairement aux autres pays dvelopps, le Japon et les tats-unis continuent dappliquer des droits positifs sur une part importante des exportations des PmA (tableau 3). Toutefois, dans le cas du Japon, 90 pour cent des importations passibles de droits sont des importations de ptrole, auxquelles sapplique un quivalent ad valorem de moins de 1 pour cent. une analyse plus approfondie de la situation aux tats-unis montre que six PmA (Bangladesh, cambodge, laos, maldives, myanmar et Npal) fournissant 37 pour cent des importations totales reprsentent aussi 92 pour cent du total des importations passibles de droits.
Tableau 3 Importations en franchise de droits en provenance des PMA sur les marchs des pays dvelopps, 2003
Nombre de lignes tarifaires NPF march Total Australie canada tats-unis Japon Nouvelle-Zlande Norvge Suisse ue (15)
Source: Omc.
importations (en millions de dollars) PmA monde Total 84 366 234 984 1 196 833 376 941 18 439 39 765 96 177 992 010 123 739 10489 1563 31 81 121 13705 importations admises en franchise 100,0 100,0 61,6 50,9 99,9 100,0 96,7 99,2
PmA importations Avec passibles importations de droits 655 1569 1421 776 521 509 818 3517 0 1 581 89 3 0 47 19
Avec importations 5 686 8 292 10 123 8 204 6 559 6 517 7 809 10 115
Passibles de droits 0 97 1 911 1 350 59 0 1 167 67
(en pourcentage)
6 102 8 497 10 496 9 296 7 414 7 165 8 477 10 404
le graphique 10 indique la part des importations en franchise de droits dans les pays dvelopps et les principaux pays en dveloppement. linde et la Rpublique de core sont deux pays dont les importations en provenance des PmA sont importantes alors que la part de ces importations admise en franchise de droits est trs faible. malheureusement, les donnes relatives linde ne concernent que lanne 2001 et il se peut, de ce fait, quelles ne rendent pas pleinement compte des initiatives que le pays a pu prendre par la suite, notamment en termes de libralisation NPF. de mme, pour la Thalande, on ne dispose pas de donnes postrieures 1999.
Graphique 10 Part des importations originaires des PMA admises en franchise de droits sur certains marchs, 2003
(en pourcentage)
Australie Canada Union europenne (15) Japon Nouvelle-Zlande Norvge Suisse tats-Unis Brsil (2001) Chine Hong Kong, Chine Inde (2001) Indonsie (2001) Core, Rp. de Malaisie (2001) Singapour (2001) Taipei chinois (2002) Zimbabwe (2002) 0 20 40 60 80 100
Source: Omc.
Source: Bora and Oshikawa (2006).
30
Pour pallier le manque de donnes rcentes, on a calcul un taux de droit moyen pondr pour les principaux pays en dveloppement en utilisant comme coefficient de pondration les exportations moyennes des PmA partir de 2001-2003. cela permet dvaluer le biais lgard des exportations des PmA dans la structure tarifaire dun march. les rsultats ainsi obtenus montrent quen gnral, mme si les taux NPF sont levs dans les pays en dveloppement, seule la structure tarifaire de linde comporte un certain biais lencontre des PmA. le taux de droit moyen pondr de linde est de 24,5 pour cent si lon utilise comme coefficient les importations totales, mais il passe 27,3 pour cent si la pondration se fait sur la base des changes avec les PmA. Par contre, le taux de droit moyen pondr en fonction des exportations des PmA pour le Brsil, la chine, le Taipei chinois et la Rpublique de core est, respectivement, de 2 pour cent, 6,6 pour cent, 2,3 pour cent et 4,9 pour cent, ce qui est infrieur la moyenne lorsque la pondration se fait sur la base des importations en provenance de tous les partenaires commerciaux. la chine occupe une position dominante parmi les marchs des pays en dveloppement (tableau 2). Selon les donnes de 2003, elle admet en franchise 93,3 pour cent des exportations des PmA. Si lon fait abstraction des importations de ptrole, le taux dadmission en franchise est de 48,4 pour cent. en septembre 2005, la chine a annonc de nouvelles mesures en faveur des PmA. On estime que ces mesures auront pour effet daccrotre la part totale des importations admises en franchise, qui devrait passer de 93,3 95,2 pour cent et de 48,4 62,3 pour cent, abstraction faite du ptrole. les problmes des PmA occupaient une place importante dans lordre du jour de la sixime confrence ministrielle de lOmc, tenue Hong Kong, chine en dcembre 2005. lAnnexe F de la dclaration ministrielle engage les pays dvelopps membres de lOmc accorder un accs aux marchs en franchise de droits et sans contingent pour tous les produits originaires des PmA, pour 2008. les membres qui auront des difficults atteindre cet objectif devront le faire pour au moins 97 pour cent des produits originaires des PmA, dfinis au niveau de la ligne tarifaire. les ministres nont pas accept les propositions tendant consolider les mesures unilatrales douverture des marchs, existantes ou nouvelles, dans le cadre du systme juridique de lOmc. les membres de lOmc examinent actuellement dans quelle mesure lAnnexe F peut se traduire par des amliorations substantielles de laccs aux marchs.
d)
Rsum
la structure des exportations des PmA est caractrise depuis longtemps par une concentration des marchs et des produits. lue et les tats-unis restent les principaux dbouchs des PmA et le ptrole reste leur principal produit dexportation en valeur. limportance croissante des pays en dveloppement, mens par la chine, en tant que marchs pour les produits des PmA est une tendance intressante. cette volution devrait avoir une incidence sur la question de savoir si seuls les pays dvelopps devraient tre tenus daccorder un accs aux marchs non rciproque pour les produits des PmA. les donnes prsentes ci-dessus donnent penser quil y a encore des avantages tirer des efforts faits par les pays dvelopps pour assurer totalement laccs leurs marchs en franchise de droits et sans contingent pour tous les produits originaires des PmA sur une base non rciproque. cela vaut particulirement dans le cas des tats-unis, dont le traitement actuel des exportations des PmA offre des avantages limits aux PmA dAsie. de mme, le Japon maintient un pourcentage relativement important de droits sur les importations non ptrolires en provenance des PmA. Par ailleurs, les ngociations sur les droits NPF sont importantes, car le volume des importations prfrentielles des pays en dveloppement en provenance des PmA (prfrences rciproques ou non) est ngligeable. les rductions des droits NPF qui profiteraient aux PmA pourraient tre examines dans le cadre des ngociations sur lagriculture et sur les questions non agricoles. Toutefois, certains pays en dveloppement ont plaid en faveur dune extension des prfrences commerciales entre pays en dveloppement travers le Systme global de prfrences commerciales (SGPc). une nouvelle srie de ngociations sur le SGPc a t lance lors de la Xime session de la cNuced qui sest tenue au Brsil en 2004. les perspectives damlioration de laccs aux marchs dans le cadre de ce processus semblent limites. malgr la couverture mdiatique et la confiance affiche par de nombreux pays en dveloppement, le fait est que les ngociations sur le SGPc nont pas encore dmarr. des initiatives unilatrales comme celle que la chine a annonce en septembre 2005 pourraient tre un moyen plus rapide damliorer laccs des exportations des PmA aux marchs des pays en dveloppement.
31

I B
32
4.
IMPACT DES CATASTROPhES NATURELLES ET DES ACTES TERRORISTES SUR LES COURANTS DChANGES INTERNATIONAUx
a)
Impact des catastrophes naturelles rcentes
le tsunami dans locan indien, provoqu par un immense tremblement de terre qui a secou la cte nordouest de Sumatra le 26 dcembre 2004, a fait entre 170 000 et 250 000 victimes, selon les estimations34, et a laiss plus dun million de personnes dplaces. il a caus des ravages considrables dans tout locan indien, touchant 12 pays le Bangladesh, linde, lindonsie, le Kenya, la malaisie, les maldives, le myanmar, les Seychelles, la Somalie, Sri lanka, la Tanzanie et la Thalande. les dgts matriels ont t estims environ 8 milliards de dollars eu. Au beau milieu de la saison des ouragans en Amrique du Nord, les tats-unis ont t frapps par lun des cyclones les plus destructeurs de leur histoire. louragan Katrina a dtruit les digues protgeant la Nouvelle-Orlans, de sorte que la majeure partie de la ville a t inonde, et toute la population a d tre vacue. il a aussi provoqu des dgts considrables dans les rgions ctires de la louisiane, du mississippi et de lAlabama. les dommages sont valus environ 130 milliards de dollars, et le bilan humain est denviron 1 300 morts. les effets conomiques des catastrophes ont peu fait lobjet danalyses systmatiques. celles dont on dispose ont tent de dgager des enseignements ou des schmas partir dlments tirs de catastrophes passes (Hirschleifer, 1991; Oecd, 2003). cette littrature donne penser que, mme aprs une catastrophe de grande ampleur, lconomie peut se relever trs rapidement si les institutions sociales, le capital humain et la productivit sont intacts. les communauts qui sont au centre de la catastrophe peuvent sadapter.35 la demande soriente vers les biens les plus essentiels, ce qui libre des ressources pour les oprations de recherche, de sauvetage et de reconstruction. les ressources existantes (main-duvre et capital) peuvent tre utilises plus longtemps et dployes pour rpondre aux besoins essentiels. On peut compter sur laide extrieure quelle vienne de la socit nationale ou de la communaut internationale pour disposer de ressources suppplmentaires pour les secours durgence et le relvement. lexistence de marchs dassurances permet de rpartir plus largement les cots de la catastrophe dans lensemble de la socit pour que la communaut locale, qui a peut-tre t touche de plein fouet, nait pas supporter tout le poids de la catastrophe. les pouvoirs publics on un rle important jouer en cas de catastrophe. ils doivent tre prts attnuer son impact conomique et social afin de maintenir la confiance du public, qui est un facteur cl pour le relvement. leur rle est notamment de prendre des mesures de prcaution qui sont, long terme, moins coteuses que la fourniture dune aide durgence. ils doivent, entre autres, prserver linfrastructure de base, tablir un plan durgence, informer le public des risques potentiels et veiller ce que ces risques soient pris en considration
34
Bureau des Nations unies pour la coordination des affaires humanitaires, site Web consult le 11 novembre 2005: http:// ochaonline.un.org/webpage.asp ?Parentid=10156&menuid=10161&Page=2041 mais voir aussi Skidmore et Toya (2002), qui affirment que les catastrophes naturelles ont des effets long terme sur la croissance macro-conomique. Paradoxalement, ils concluent que les pays soumis de frquentes catastrophes climatiques enregistrent des taux plus levs daccumulation du capital humain, de productivit totale des facteurs et de croissance conomique. cela sexpliquerait par une rorientation vers linvestissement en capital humain, le capital physique tant expos un risque accru de dommage ou de destruction.
35
33
la prsente section traite des rpercussions des catastrophes naturelles et du terrorisme sur les courants dchanges internationaux. deux grandes catastrophes naturelles survenues rcemment, lune en dcembre 2004 et lautre en aot 2005, ont caus des ravages de part et dautre du globe. le tsunami dans locan indien a dvast des pays en Asie du Sud-est, en Asie du Sud et en Afrique, faisant des centaines de milliers de morts. mme sil a provoqu moins de pertes humaines que le tsunami, louragan Katrina est peut-tre la catastrophe naturelle la plus coteuse qui ait jamais frapp les tats-unis, et il a t suffisamment puissant pour branler les marchs mondiaux de lnergie. lanne passe a aussi t marque par plusieurs actions terroristes internationales de grande envergure les attentats la bombe dans le mtro et dans des autobus londres, les 7 et 21 juillet 2005, et lattentat la bombe Bali, le 1er octobre 2005. ces actes terroristes ont certes provoqu moins de morts et de dommages conomiques directs que le tsunami ou louragan, mais ils illustrent bien la menace persistante qui pse sur la communaut internationale.
dans les projets immobiliers. laction des pouvoirs publics doit cependant tre circonscrite pour ne pas vincer linitiative prive. la raction des pouvoirs publics dans certaines situations durgence peut aussi soulever des problmes de risque moral. Si la population peut compter sur les pouvoirs publics comme fournisseurs daide de dernier ressort, elle peut tre plus encline prendre des risques long terme, par exemple en construisant des villages sur des terres inondables. dans lensemble, la littrature donne penser que, si lactivit conomique globale peut flchir quelque peu court terme, cette baisse peut tre attnue, voire inverse, par les activits de reconstruction qui augmentent les dpenses. les secteurs dactivit sont diversement touchs par les catastrophes de grande ampleur. le secteur de la construction peut en tirer des avantages alors que dautres secteurs, comme celui des assurances, en ptissent. enfin, si limpact local dune catastrophe est souvent trs important, ses effets sont relativement faibles, vus au niveau national. limpact des catastrophes sur les changes internationaux dpend de limportance du secteur exportateur dans la zone dvaste et de son degr dintgration lconomie mondiale. lchelle nationale, une catastrophe peut avoir des effets indirects supplmentaires si elle provoque un ralentissement de lactivit macro-conomique. les exportations peuvent diminuer si les dommages matriels causs par la catastrophe dsorganisent fortement la production dans certains grands secteurs dexportation. il se peut que des installations de production soient fermes, que des intrants importants deviennent rares, que des services collectifs essentiels soient dsorganiss ou quil y ait blocage des transports. il se peut cependant que les importations augmentent pour compenser linsuffisance de la production locale. les efforts de reconstruction peuvent aussi exiger un apport considrable de biens ou de services trangers, ce qui ferait gnralement augmenter les importations. ces facteurs attnuent en gnral la contraction du commerce provoque par la catastrophe. dans lensemble, limpact dune catastrophe sur le commerce international est localis et temporaire. en juger daprs les catastrophes naturelles rcentes, il est peu probable quune catastrophe ait des effets permanents affectant lavantage comparatif ou modifiant la structure des changes.
i)
Le tsunami dans locan Indien
le tsunami dans locan indien a durement touch cinq pays: linde, lindonsie, les maldives, Sri lanka et la Thalande. Si lon compare les prvisions macro-conomiques du Fmi avant et aprs le tsunami (tableau 4), on constate que limpact escompt sur la croissance macro-conomique sera modeste.36 cest seulement dans le cas des maldives, le plus petit des pays touchs, que la croissance devrait diminuer sensiblement en Tableau 4 Effet estim du tsunami sur la croissance conomique, 2005 sous leffet du tsunami (la croissance prvue 2005 chutant de 6,5 pour cent avant le tsunami 1 pour (en pourcentage) cent). en revanche, linde et lindonsie devaient enregistrer une croissance plus forte en 2005, Prvision de croissance du PiB Pays mme aprs la catastrophe. dans le cas de Sri lanka Avant le tsunami Aprs le tsunami et de la Thalande, les prvisions de croissance inde 6,8 7,1 aprs le tsunami sont plus basses, mais cela tient indonsie 5,5 5,8 en grande partie dautres facteurs conomiques 6,5 1,0 maldives 6,0 5,3 Sri lanka qui psent sur la croissance (par exemple, la hausse Thalande 5,9 3,5 des prix du ptrole).
Source: Fmi (2005) et base de donnes sur les perspectives de lconomie mondiale.
les dommages provoqus par le tsunami ont t circonscrits en grande partie dans les rgions ctires et rurales, plutt que dans les centres commerants urbains et les centres industriels. de ce fait, limpact conomique direct est concentr dans les secteurs du tourisme et de la pche. il peut cependant y avoir des effets secondaires, en raison des liaisons intersectorielles et de la rorientation des dpenses publiques. lampleur de ces effets secondaires dpend, dans une large mesure, de la structure et de la rsilience de lconomie.
36
Fmi (2005) Perspectives de lconomie mondiale, mars.
34
le tsunami na pas eu deffet perceptible sur le commerce mondial ou rgional car les zones ctires dvastes ntaient pas fortement intgres dans lconomie mondiale. le commerce des marchandises a continu de crotre en 2005 dans quatre des pays les plus durement touchs. daprs les prvisions, en 2005, les importations nominales de linde augmenteront de plus de 20 pour cent et ses exportations, de 14 pour cent.37 les exportations de marchandises de la Thalande ont enregistr, au premier semestre de 2005, une croissance de 12,5 pour cent, plus forte que prvu, tandis que les importations faisaient un bond de 32,5 pour cent, principalement en raison de la hausse des prix du ptrole import. les maldives sont la principale exception, car on sattend ce que le dficit atteigne le quart du PiB en 2005, par suite de la forte contraction des recettes touristiques (voir ci-aprs). le secteur du tourisme a souffert en raison des dommages causs aux quipements touristiques. les voyages et le tourisme reprsentent une part importante des exportations de services commerciaux de lindonsie, des maldives, de Sri lanka et de la Thalande.38 en 2004, leur part tait de 31 pour cent Sri lanka, 52 pour cent en Thalande, 78 pour cent en indonsie et 94 pour cent aux maldives (graphique 11).
Graphique 11 Exportations de services commerciaux des pays touchs par le tsunami, par secteur, 2004
(parts en pourcentage) 100 80 60 40 20
0 Selon les prvisions initiales du conseil mondial des Maldives Indonsie Thalande Sri Lanka Inde voyages et du tourisme, les recettes touristiques Voyages Transport et autres services commerciaux des maldives, de Sri lanka et de la Thalande Source: Fmi, Statistiques de la balance des paiements et Omc (2005), devaient diminuer de 20 30 pour cent.39 Toutefois, Statistiques du commerce international. dans son valuation la plus rcente, lOrganisation mondiale du tourisme brosse un tableau moins sombre.40 Sri lanka, les arrives de touristes internationaux ont augment de 8 pour cent durant les neuf premiers mois de 2005 par rapport la mme priode de 2004. en Thalande, elles nont diminu que de 6 pour cent pendant les six premiers mois de 2005, mais dans les principales stations balnaires de la mer dAndaman, comme Phuket, qui ont subi la catastrophe de plein fouet, elles ont baiss de plus de 60 pour cent. cest aux maldives que les rpercussions ont t les plus graves. les arrives de touristes internationaux ont diminu de 41 pour cent par rapport aux dix premiers mois de 2004. Pour toutes ces destinations, le principal problme ne semble pas tre la rticence des touristes trangers retourner dans la rgion; cest plutt que le rythme de la reconstruction na pas suivi la demande. cette saison, il y a 6 000 chambres de moins dans les stations balnaires thalandaises de la mer dAndaman; il manque encore plus de 3 000 lits aux maldives, et plusieurs des grandes stations balnaires de Sri lanka restent fermes pour des rnovations de grande ampleur. les arrives internationales de touristes ne devraient retrouver leur niveau davant le tsunami qu la prochaine saison hivernale (2006-2007).
ii)
Les ouragans Katrina et Rita
les pertes causes par les ouragans Katrina et Rita risquent dtre plus importantes que les dommages provoqus par le cyclone Andrew et les attentats terroristes du 11 septembre 2001 (encadr 2). Selon les estimations du Bureau du budget du congrs amricain (cBO, 2005), la valeur totale des installations de production dtruites par Katrina et Rita se situera entre 70 et 130 milliards de dollars. le cBO prvoit galement la perte de 293 000 480 000 emplois dans les rgions touches.
37 38
Banque asiatique de dveloppement (2005), Asian Development Outlook 2005 update (manille: BASd). le commerce des services commerciaux occupe une place importante dans les conomies des cinq pays les plus durement touchs. Pour les maldives, par exemple, les exportations de services commerciaux ont reprsent en 2004 plus de quatre fois les exportations de marchandises. Pour les quatre autres pays, la valeur des changes de services commerciaux reprsente entre le quart et la moiti de la valeur du commerce des marchandises. conseil mondial des voyages et du tourisme (2005), Global Travel & Tourism Poised for Continued Growth in 2005 and Tsunami Impact on Travel & Tourism is Significant but Limited, 8 avril. Organisation mondiale du tourisme (2005), Post Tsunami Re-Assessment: Growing Demand, Limited Supply http://www. world-tourism.org/tsunami/eng.html.
39
40
35
Encadr 2: Les ouragans aux tats-Unis

les ouragans ou les temptes tropicales sont une cause majeure de catastrophe climatique aux tats-unis. le centre national de donnes climatiques du dpartement du commerce a rpertori 62 catastrophes climatiques depuis 1980 qui ont entran des dommages et des cots dun montant total dau moins 1 milliard de dollars au moment de lvnement, ce qui quivaut plus de 390 milliards de dollars, en dollars de 2002. Prs du tiers de ces catastrophes ont t provoques par des ouragans. Avant louragan Katrina, louragan Andrew, qui a dvast la Floride en 1992, a t la pire tempte tropicale de lhistoire des tatsunis, causant des dommages estims 35,6 milliards de dollars, en dollars de 2002. des tudes rcentes (emanuel, 2005; Faust, 2005) expliquent ce qui semble aggraver laction destructrice des ouragans aux tats-unis. cette tendance a deux grandes causes: le caractre plus destructeur des ouragans et les changements conomiques, sociaux et dmographiques. emanuel a labor un indice de leffet destructeur potentiel des ouragans, aussi appel dissipation dnergie totale, et a montr que cet indice augmente sensiblement depuis le milieu des annes 70. les facteurs conomiques et sociaux qui ont accru la probabilit de pertes colossales sont notamment laugmentation de la richesse, donc de la valeur des biens exposs au risque, la densification des constructions et lafflux de population dans les rgions ctires et les zones exposes aux cyclones, qui connaissent une urbanisation croissante (Kunkel et al., 1999). Si les consquences conomiques des grandes catastrophes naturelles ont gnralement un caractre transitoire, cela ne diminue en rien la tragdie humaine qui en est le corollaire. lefficacit avec laquelle les autorits ragissent influe grandement sur lampleur et la gravit des souffrances et des cots. certaines catastrophes ont des effets politiques et sociaux qui se font encore sentir des annes plus tard. la grande crue du mississipi en 1927 a non seulement t une catastrophe pour la population du mississipi et de la louisiane, mais encore, en rpartissant les cots dune manire aussi inquitable, elle a rvl de profonds clivages sociaux et raciaux. On dit que les vnements survenus alors ont provoqu le populisme de Huey long, llection dHerbert Hoover la maison blanche en 1928 et lacclration de la migration des Noirs amricains vers les villes industrielles du Nord (Barry, 1997).
compte tenu des dommages causs par les ouragans, le cBO avait estim initialement que la croissance conomique des tats-unis pourrait diminuer dun point un point et demi de pourcentage au troisime trimestre de 2005. ces estimations taient peut-tre trop pessimistes. en effet, la croissance du PiB a t de 4,1 pour cent au troisime trimestre de 2005, soit prs dun point de pourcentage de plus quau deuxime trimestre.41 lune des proccupations immdiates a t limpact sur le secteur de lnergie, car prs de 2 pour cent de loffre mondiale de ptrole brut vient du Golfe du mexique. Au lendemain de louragan Katrina, la production de brut et de gaz naturel a diminu denviron 90 pour cent et 70 pour cent, respectivement, en raison des dommages subis par les plates-formes et les conduites. ces dommages ont provoqu la perte dune capacit de raffinage de 3 millions de barils par jour (soit prs de 20 pour cent de la capacit totale des tats-unis). les prix du ptrole brut ont alors grimp plus de 70 dollars le baril, tandis que le prix de lessence a dpass 3 dollars le gallon dans certaines rgions des tats-unis. Toutefois, cette flambe na pas dur, et les prix sont ensuite repasss au-dessous de leurs niveaux de fin aot et dbut septembre. cependant, la diminution temporaire de la production ptrolire et de la capacit de raffinage ainsi que les autres perturbations ont eu une incidence sur le volume et la valeur des importations de ptrole. Ainsi, daprs les estimations initiales, le commerce des marchandises des tats-unis en septembre 2005 a t caractris par une forte pousse des importations de gaz naturel, de fioul et dautres produits ptroliers. corrige des variations saisonnires, laugmentation de ces importations en septembre a t de 25 pour cent
41
Bureau danalyse conomique, communiqu de presse: Gross domestic Product and corporate Profits: Third Quarter 2005 final estimates, 21 dcembre 2005, BeA 05-57.
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(soit 2,1 milliards de dollars) par rapport au mois daot. en revanche, les importations de ptrole brut ont diminu de 350 millions de dollars, en raison de la fermeture des raffineries de la cte du Golfe du mexique endommages par louragan Katrina puis par louragan Rita.42 comme la valeur annuelle des importations des tats-unis dpasse 1,4 billion de dollars, les ouragans Katrina et Rita ne devraient avoir quune incidence temporaire sur leur commerce de marchandises et nauront probablement pas dimpact majeur. Par ailleurs, les ouragans auront aussi pour consquence une augmentation des indemnits dassurance et de rassurance verses par les compagnies dassurances trangres.43 ces indemnits reprsentent la part des sinistres assurs qui est supporte par le reste du monde. daprs les donnes du troisime trimestre de 2005, lincidence de louragan Katrina sur les indemnits dassurance internationales se chiffre environ 9,7 milliards de dollars.44
b)
Incidences des rcents actes terroristes45
depuis les attentats terroristes du 11 septembre 2001, la perception du terrorisme dans le monde comme une menace pour la scurit nationale a chang. le monde a compris quun incident terroriste peut infliger des dommages de grande ampleur au capital humain et physique et peut avoir des consquences permanentes pour les conomies lchelle plantaire. les attentats la bombe dans les trains de banlieue de madrid le 11 mars 2004, les rcents attentats la bombe dans le mtro et les autobus londoniens les 7 et 21 juillet 2005 et le second attentat la bombe Bali le 1er octobre 2005 aprs les attaques dvastatrices trois ans plus tt ont mis en vidence la vulnrabilit de tous les pays. le terrorisme international46 semble tre actuellement lune des principales proccupations de la communaut internationale. les actes terroristes eux-mmes et les mesures antiterroristes ont un cot pour les conomies nationales et pour le commerce mondial. Outre les pertes immdiates, le comportement des consommateurs et des investisseurs peut changer si linscurit persiste en raison dattaques rptes. la rpartition des ressources entre les secteurs peut aussi changer, par exemple au dtriment du tourisme et des voyages et au profit de la dfense, de la construction et des services de scurit. enfin, le renforcement des mesures de scurit entrane des cots de transaction plus levs, ce qui peut modifier les relations daffaires et les structures du commerce. ds lors, limportance de limpact sur les cots de transaction varie donc dun pays lautre en fonction du risque terroriste et de la nature des mesures de scurit. la position dun pays dans le commerce international peut tre dfinitivement affaiblie si les activits terroristes persistent et si les mesures de scurit font obstacle aux voyages daffaires, aux transports et linvestissement. en revanche, les actes terroristes isols et alatoires, qui font lobjet dune raction prompte et efficace, peuvent ne pas avoir de consquences conomiques durables. les cots les plus immdiats du terrorisme sont notamment les pertes humaines et les personnes blesses. les attentats du 11 septembre ont fait 2 982 morts et 2 337 blesss. les attentats de madrid ont fait 191 morts et plus de 1 500 blesss, ceux de londres, 52 morts (plus les quatre auteurs des attentats suicides du 7 juillet) et 700 blesss, et celui de Bali en octobre 2005, 20 morts (plus ses trois auteurs) et 129 blesss. Outre
42
Bureau du recensement et Bureau danalyse conomique des tats-unis, communiqu de presse: u.S. international Trade in Goods and Services: September 2005, 10 novembre 2005, cB05-164, BeA 05-49, FT-900 (05-09). ces indemnits sont incluses non pas dans les paiements et recettes au titre des autres services privs mais dans le compte des transferts courants unilatraux nets. cela sexplique par les modifications que le Bureau danalyse conomique des tats-unis a apportes rcemment sa dfinition des services dassurance. dsormais, les services dassurance sont mesurs sur la base des primes minores des pertes normales ou prvues (et non des pertes effectives). les pertes normales comprennent les pertes qui se produisent habituellement et une partie des pertes catastrophiques qui se produisent peu frquemment, voir Bach (2004). en consquence, les indemnits que les entreprises amricaines reoivent des compagnies dassurances trangres et qui dpassent les indemnits normales ou prvues sont prises en compte dans les transferts courants unilatraux nets. Bureau danalyse conomique, communiqu de presse: u.S. international Transactions: Third Quarter 2005, BeA 05-54. les donnes sur lincidence du terrorisme communiques par la RANd corporation (en coopration avec le National memorial institute for the Prevention of Terrorism, miPT) partir de sa base de donnes sur la chronologie du terrorisme et de la base de donnes RANd-miPT sur les incidents terroristes ont constitu une source dinformations inestimable pour llaboration du prsent rapport. la srie complte des donnes fournies par la RANd corporation a aussi servi lvaluation de limpact du terrorisme sur le commerce dans Gassebner et al. (2006). en termes simples, le terrorisme international touche les citoyens et les biens de plus dun pays. Pour une dfinition dtaille, voir Blomberg et al. (2004). Par consquent, cette tude nest pas axe sur le terrorisme interne quasi permanent, comme en colombie, ni sur la guerre civile dclare, comme en Somalie.
43
44 45
46
37
la tragdie humaine incommensurable, diverses activits commerciales ont t interrompues temporairement. daprs une tude de Navarro et Spencer (2001), les attentats du 11 septembre ont entran une perte de production conomique de 47 milliards de dollars. les compagnies dassurances ont d verser 11 milliards de dollars au titre des interruptions dactivit (Ocde, 2005). les entreprises subissent des cots additionnels en capital humain car elles doivent rembaucher et former des employs et verser des indemnits lies la catastrophe. enfin, la reconstruction de linfrastructure dtruite a grev les ressources des autorits locales et des compagnies dassurances. les cots engendrs par les trois attentats les plus rcents sont sans commune mesure avec les 25 30 milliards de dollars de pertes matrielles occasionnes par les attentats du 11 septembre (lenain et al., 2002; Becker et murphy, 2001).47 dans la mesure o les pertes rsultant des attentats du 11 septembre reprsentent peine 0,2 pour cent du total des actifs matriels des tats-unis, on peut penser que les consquences conomiques des attentats terroristes de madrid, londres et Bali, o les dommages matriels ont t nettement moindres, peuvent tre lies en grande partie leurs incidences indirectes. certains secteurs, dont le tourisme, ont t particulirement touchs. le graphique 12 montre lvolution des exportations de services de voyages aux tats-unis et en indonsie. les deux courbes indiquent un net flchissement partir de 2001 (11 septembre) pour les tats-unis et de 2002 pour lindonsie (premier attentat de Bali). dans les deux pays, les exportations de services de voyages nont amorc une reprise quen 2004. en 2003, les arrives de touristes en indonsie ont accus une baisse nominale de 23 pour cent (plus de 25 pour cent en termes rels). cependant, le tourisme a rapidement repris aprs la chute de 2003, anne o le nombre de visiteurs trangers est tomb 3,3 millions, chiffre le plus bas depuis 1995. en 2004, les arrives ont atteint le niveau record de 5,1 millions, gnrant 4,8 milliards de dollars de recettes dexportation, soit seulement 400 millions de dollars de moins que le montant record enregistr aprs la crise financire asiatique en 2001. lattentat du 1er octobre Bali (qui a occasionn moins de dommages directs) na pas entran un tel dclin.48 des observations empiriques indiquent que, surtout depuis les attentats de londres et de madrid, les
Graphique 12 Exportations de services de voyage des tats-Unis et de lIndonsie, 1995-2004
(en milliards de dollars)
10 100
9 tats-Unis (chelle droite) 8
90
80
70
6 Indonsie (chelle gauche) 5
60
50
4 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
40
Source: Fmi, Statistiques de la balance des paiements.
47
Ward (2004) estime, sur la base des estimations de diverses sources, que le cot conomique total des attentats du 11 septembre contre le World Trade center New York est compris entre 146,8 et 166,8 milliards de dollars. ce chiffre comprend les cots estims pour les individus et les familles, les pertes subies par les salaris de New York, les cots dassurance, les pertes lies aux voyages, notamment pour les compagnies ariennes, les pertes dans le secteur du tourisme, laugmentation des dpenses pour les dispositifs et le matriel de scurit, les cots dinfrastructure, les pertes de recettes fiscales durant lanne qui a suivi les attentats et le renflouement des compagnies ariennes par les pouvoirs publics. Pour un examen des tudes sur les consquences conomiques des attentats du 11 septembre, voir aussi le GAO (Bureau gnral des comptes) des tats-unis (2002). Sur le site Web du GAO, on trouvera aussi une valuation dtaille des pertes subies par lindustrie du transport arien (GAO-02-133R) ou de lincidence sur les recettes fiscales de la ville de New York (GAO-02-882R). Voir le site http://www.world-tourism.org/newsroom/Releases/2005/october/bali_tourism.htm, consult le 28 octobre 2005.
48
38
voyageurs, conscients du fait que les terroristes peuvent frapper en divers endroits, sont peu enclins annuler leurs projets de voyage au coup par coup. Aprs les attentats la bombe madrid, on na observ aucune consquence majeure pour le tourisme international. la contraction des recettes touristiques de lespagne en 2004 environ 2 pour cent correspondait la baisse tendancielle du nombre de visiteurs en provenance des principaux pays dorigine, comme le Royaume-uni o la livre stait dprcie par rapport leuro.49 Aux tats-unis, les vnements du 11 septembre ont aussi provoqu une forte baisse des inscriptions dtudiants trangers qui sexplique, entre autres, par la difficult relle ou perue dobtenir des visas dtudiant, problme qui a persist. le graphique 13 montre que la croissance des recettes provenant des exportations de services dducation sest ralentie aprs 2001, stablissant seulement 2 pour cent en 2004, contre 5 pour cent en 2003. en 2004, le nombre dtudiants trangers inscrits dans les tablissements denseignement suprieur aux tats-unis a diminu de 2,4 pour cent, ce qui a largement compens laugmentation des droits de scolarit. le nombre dtudiants indiens a continu daugmenter, mais cela na compens que partiellement la diminution du nombre dtudiants dautres origines, comme la chine, les autres pays dAsie, leurope et le moyen-Orient. en ce qui concerne le moyen-Orient, le nombre dtudiants originaires de pays majorit musulmane, tels que lArabie saoudite, le Kowet et la Jordanie, a diminu de 10 pour cent par an en moyenne depuis 2002 (Nephew et al., 2005). de ce fait, les recettes des tats-unis en provenance du moyen-Orient au titre des services dducation ont flchi aprs 2001, passant de 530 millions de dollars en 2002 481 millions et 445 millions de dollars, respectivement, en 2003 et 2004, ce qui na pas t le cas pour les autres rgions.
Graphique 13 Exportations de services dducation des tats-Unis, 1996-2005
(Variation annuelle en pourcentage)
12
10
0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 jan-sept 2005
Note: les services dducation comprennent les droits de scolarit et les frais de subsistance des tudiants qui frquentent un tablissement denseignement dans un pays tranger. les transactions seffectuent entre parties non affilies. Source: dpartement du commerce des tats-unis, site Web du Bureau danalyse conomique: http://www.bea.gov/bea/ARTicleS/2005/ 10October/1005_xborder.pdf
comme lindique le tableau 5, malgr les multiples facteurs en cause, lvolution de la croissance relle la suite dun vnement semble corroborer la thse selon laquelle les rcents attentats terroristes ont eu des effets temporaires et moins graves que dautres perturbations politiques et que les chocs du ct de loffre enregistrs dans le pass, comme la crise ptrolire du dbut des annes 70. On peut penser que les attentats du 11 septembre et le premier attentat la bombe Bali ont eu un effet ngatif immdiat sur les rsultats trimestriels. mais lconomie stait dj redresse au trimestre suivant, et les deux pays ont renou avec une croissance relle vigoureuse dans les 12 mois qui ont suivi les attentats. dans le cas des attentats de madrid et de londres, aucun effet significatif na pu tre dcel. en espagne, la confiance des consommateurs et des entreprises est reste assez stable en mars 2004 et sest raffermie par la suite. la situation est analogue au Royaumeuni, o la faiblesse des dpenses de consommation sexplique par plusieurs autres facteurs (Williams, 2005).
49
Voir le site http://www.euromonitor.com/Travel_and_Tourism_in_Spain, consult le 1er novembre 2005.
39
de mme, dans les deux pays, les exportations relles nont accus aucune baisse importante, le volume des exportations ayant augment de 5,6 pour cent au Royaume-uni dans lanne des attentats (2005, contre 3,9 pour cent en 2004) et de 3,3 pour cent en espagne (2004, contre 3,6 pour cent en 2003, soit une lgre baisse). ces volutions contrastent avec les consquences de la crise ptrolire de 1973 ou celles de la tentative dassassinat du Prsident Reagan en 1981, qui a fait que lconomie amricaine, alors en expansion, a enregistr une croissance relle ngative pendant une plus longue priode.
Tableau 5 Croissance du PIB rel aprs certains chocs du ct de loffre
(en pourcentage)
vnement Attentats londres Attentats madrid Premier attentat Bali Attentats du 11 septembre invasion du Koweit par lirak Tentative dassassinat du Prsident Reagan embargo ptrolier de lOPeP
a
Pays dclarant Royaume-uni espagne indonsie tats-unis tats-unis tats-unis tats-unis
date 7 juil. 2005 11 mars 2004 12 oct. 2002 11 sept. 2001 2 aot 1990 30 mars 1981 17 oct. 1973
Trimestre o lvnement sest produit a 3,8 c 3,2 -14,1 -1,4 0,0 8,0 3,8
Trimestre qui a suivi lvnement a 2,9c 3,1 14,2 1,6 -3,0 -3,1 -3,5
un an aprs lvnementb n.a. 3,3 4,7 2,2 0,0 -2,5 -1,9
Taux annualiss. moyenne des taux annualiss des quatre trimestres ayant suivi lvnement. c Valeurs escomptes. Voir http://www.businessweek.com/investor/content/jul2005/pi20050711_5798_pi077.htm Source: Fmi, Statistiques financires internationales, et calculs des auteurs.
b
le fait que limpact sur une branche de production ou sur lconomie tout entire est un phnomne temporaire ou plus permanent dpend essentiellement du sentiment de persistance du risque terroriste et de la nature des mesures prises en raction. londres, lindice FTSe 200 a perdu environ 200 points dans les deux heures qui ont suivi les attentats du 7 juillet. la fin de la sance boursire, sa baisse ntait plus que de 70 points environ, et la sance suivante, il a retrouv son niveau davant les attentats. Par contre, aprs les attentats du 11 septembre, la capitalisation boursire a diminu denviron 1,7 billion de dollars (Navarro et Spencer, 2001). de mme, aprs le second attentat (manqu) de londres, la raction a t plus forte. Selon lAssociation britannique des agents de voyages, le nombre de visiteurs ou de rservations londres na pas diminu sensiblement aprs les vnements du 7 juillet. mais aprs le deuxime attentat, qui na pourtant pas provoqu de dommages importants, le sentiment quune attaque terroriste pouvait tre une menace permanente plutt quun incident isol a entran une diminution du nombre de visiteurs.50 Selon le Washington Post, les magasins du centre de londres ont vu leur chiffre daffaires diminuer denviron 1,4 milliard de dollars par suite des attentats.51 Si le terrorisme persiste, la production peut sen ressentir de manire permanente. Abadie et Gardeazabal (2003) ont constat que la persistance de la violence interne au pays basque espagnol a entran une baisse de 10 pour cent du PiB par habitant, et que lvolution de cet indicateur est directement lie au degr dintensit des incidents violents. ce recul permanent de la production sexplique dans une large mesure par le dplacement des entreprises vers des rgions plus sres. il se peut que de tels effets ne se fassent pas sentir au niveau national et ne soient pas significatifs si les activits terroristes restent relativement isoles. daprs une enqute effectue par la cNuced en novembre 2001, seules quelques grandes socits transnationales avaient lintention de diffrer ou annuler des projets dinvestissement au cours des trois cinq annes suivant les attentats du 11 septembre (cNuced, 2001; lenain et al. 2002). Selon les rsultats de lenqute sur les perspectives des entreprises pour leurope, ralise durant lt 2005 par luniversit duke et cFO magazine52, seulement 10 pour cent des entreprises classaient le terrorisme parmi leurs trois proccupations majeures. il est intressant de noter que les attentats de madrid et de londres semblent avoir remis le terrorisme au centre des proccupations des entreprises. le graphique 14 montre que la proccupation lgard du terrorisme tait
50 51
Voir le site http://news.bbc.co.uk/1/hi/uk/4706615.stm, consult le 10 novembre 2005. Voir le site http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2005/08/15/AR2005081500818.html. cependant, une partie de ces ventes est simplement diffre. Voir le site http://www.cfosurvey.org, consult le 9 novembre 2005.
52
40
importante (rang moyen, proche de un) au deuxime trimestre de 2004 aprs les attentats de madrid, puis sest affaiblie dans les trimestres suivants pour ressurgir au troisime trimestre de 2005 aprs les attentats de londres. Toutefois, dans lensemble, les entreprises ne sattendaient pas ce que le terrorisme ait une incidence sur leur rentabilit en 2005, et les trois quarts des entreprises interroges navaient pris aucune disposition particulire face la menace terroriste. Au niveau national, on observe une situation diffrente car les entreprises ayant leur sige dans certains pays, comme la Grce, les Pays-Bas, la Belgique, lespagne et le Royaume-uni, sattendent un effet ngatif sur leurs bnfices. de mme, une ventilation sectorielle montre que la menace de terrorisme est considre comme un facteur susceptible dinfluer sur les rsultats financiers des entreprises, notamment dans le secteur de la construction (probablement de manire positive) ainsi que dans les secteurs des assurances et des transports (de manire ngative). moins de la moiti des entreprises interroges dans ces deux derniers secteurs navaient pris aucune mesure spciale pour faire face au risque terroriste peru.
Graphique 14 Le terrorisme comme proccupation majeure des entreprises, 2004-05a
Rang moyen 1
3 ou moins T2/2004
a
a T3/2004 T4/2004 T1/2005 T2/2005 T3/2005
le terrorisme nest pas une proccupation majeure au premier trimestre de 2005. Source: enqutes trimestrielles universit duke/cFO magazine sur les perspectives des entreprises.
lincidence sur le commerce des marchandises des rcents attentats terroristes est lie principalement la modification des cots de transaction, due surtout la hausse des primes dassurance et au renforcement des mesures de scurit aux frontires et dans les ports et les aroports. lincidence globale de laugmentation des cots de transaction sur le commerce dun pays dpend de son degr douverture commerciale (ratio du commerce au PiB), de ses principaux partenaires commerciaux, de la composition des biens changs et des modes de transport utiliss. les dommages causs par les attentats du 11 septembre se sont levs prs de 80 milliards de dollars, dont environ 32,5 milliards ont t couverts par les assurances (Ocde, 2005). de ce fait, les compagnies dassurances et de rassurances ont gnralement impos des clauses dexclusion du terrorisme. le brusque resserrement de loffre dassurance contre le terrorisme a eu immdiatement des effets conomiques ngatifs, qui ont particulirement perturb les activits conomiques les plus tributaires de ce type dassurance, comme laviation, le tourisme, la construction et le crdit commercial (Ocde, 2005). Bien que loffre ait augment par la suite la faveur de partenariats public-priv, notamment aux tats-unis aprs ladoption en novembre 2002 de la loi sur lassurance du risque terroriste (TRiA) (programme triennal qui garantit la couverture de certains risques lis au terrorisme), les entreprises ont pay de lourdes primes pour remplacer la couverture qui avait t supprime. Toutefois, vers la fin de 2004, les taux de prime ont baiss, et la prime trimestrielle mdiane contre le terrorisme reprsentant un peu plus de 3,5 pour cent de la prime dassurance dommages, alors quelle atteignait prs de 5 pour cent six mois plus tt. dans le secteur des transports, qui joue un rle cl dans la facilitation des changes, la prime contre le terrorisme quivalait en 2004 3 pour cent de la prime
41
dassurance dommages, ce qui tait infrieur la moyenne et environ la moiti de la prime de 6,1 pour cent applique, par exemple, aux tablissements financiers et au secteur de limmobilier (AON, 2004). Par suite des attentats du 11 septembre, et des explosions de madrid et de londres, divers mcanismes dassurance et de rassurance contre le terrorisme, associant le public et le priv, ont vu le jour dans des pays europens et dans dautres pays de lOcde, offrant une couverture additionnelle allant de plusieurs centaines de millions et 1 milliard de dollars.53 les rcents actes terroristes ont entran un renforcement durable des mesures de scurit, qui se traduit par lallongement des dlais de livraison, en raison notamment des inspections plus rigoureuses au passage des frontires.54 laugmentation des cots de transaction est due aussi ladoption de mesures de scurit supplmentaires, comme le recrutement de policiers de lair ou linvestissement dans de nouveaux systmes informatiques pour les cargos afin dacclrer le ddouanement (crist, 2003).55 Aprs le 11 septembre, cest le transport arien qui a t le plus touch par le renforcement de la scurit et les retards. en gnral, les marchandises transportes par voie arienne sont des produits de valeur, comme le matriel lectronique et les vtements, pour lesquels les cots de transaction ne reprsentent gnralement quune petite partie de la valeur (Walkenhorst et dihel, 2002).56 mais, pour les produits prissables comme les lgumes et le poisson, il se peut que le commerce se soit rorient vers des destinations pouvant tre desservies par camions ou par le rail. de mme, dans le transport maritime, principal mode de transport des marchandises en vrac, plusieurs mesures de prcaution ont t prises la suite des vnements du 11 septembre.57 Par exemple, aux tats-unis, les pravis darrive de 96 heures ont t rendus obligatoires, et les garde-ctes procdent plus frquemment linspection des quipages et des cargaisons bord des navires. la plupart des cots de scurit additionnels sont la charge des compagnies maritimes (crist, 2003). clark et al. (2004) constatent que lefficacit des ports, qui se ressent du durcissement des mesures de scurit, a une incidence importante sur le cot du transport maritime par comparaison avec une multitude dautres facteurs tels que la concurrence, les progrs technologiques et les conomies dchelle au niveau des navires comme au niveau des ports.58 le graphique 15 montre que le cot du fret entrant par unit de volume conteneur a effectivement augment aux tats-unis aprs 2001 (le changement est particulirement notable pour la route transpacifique), tandis que le cot du fret sortant a continu de baisser.59 de mme, aprs 2001, le cot du fret par rapport aux importations (rapport entre la valeur c.a.f. et la valeur f.a.b.) a de nouveau augment aux tats-unis, passant de 3,2 3,8 pour cent, aprs plusieurs annes de baisse.
53
un tableau comparatif des mcanismes dassurance contre le terrorisme dans les pays de lOcde figure dans Ocde (2005), chapitre ii.5. Blalock et al. (2005) constatent que les mesures de contrle des bagages prises aprs le 11 septembre ont fait baisser denviron 5 pour cent le nombre moyen de passagers sur lensemble des vols. Toutefois, le renforcement des contrles la frontire nentrane pas ncessairement une hausse des cots de transaction, par exemple, en termes de temps dattente, ni une rduction de la demande de transport. la frontire entre les tats-unis et le canada, par exemple, le personnel de scurit a t renforc aprs le 11 septembre, et le flux de camions est progressivement revenu un niveau proche de la normale (lenain et al., 2002). en dcembre 2002, les tats-unis ont lanc linitiative pour la scurit des conteneurs (cSi), qui vise identifier les conteneurs haut risque dans le port dorigine. les ports qui nont pas mis en place certaines mesures risquent de ne pas pouvoir exporter des marchandises vers les tats-unis (crist, 2003). Plusieurs autres mesures de scurit aux frontires ont t adoptes, comme linitiative sur la scurit du commerce dans la rgion de lAPec (STAR), le code international pour la sret des navires et des installations portuaires (iSPS) de lOrganisation maritime internationale et le programme expditeur connu de lue. dans le cas des tats-unis, on estime quen 2000, les cots dassurance et de transport reprsentaient en moyenne 3,4 pour cent de la valeur en douane. Toutefois, cette part des cots allait denviron 1 pour cent pour les produits pharmaceutiques plus de 23 pour cent pour les engrais bruts (lenain et al., 2002). Selon lenain et al. (2002), les porte-conteneurs reprsentent environ 60 pour cent en volume du commerce mondial. crist (2003), citant la cNuced, avance mme le chiffre de 80 pour cent. en outre, les cots sont fonction des caractristiques de chaque produit par exemple, certaines conditions de manutention ainsi que du pays dorigine, qui peut exploiter uniquement les petits navires ou exiger le retour des conteneurs vide. Bien entendu, le cot total du transport dpend aussi de la distance parcourue, le prix du ptrole tant cet gard le facteur dcisif. lvidence, la baisse du cot du fret sortant et la hausse du cot du fret entrant sexpliquent aussi par un autre facteur important, le creusement du dficit commercial des tats-unis, qui se traduit par une offre excdentaire de conteneurs dans les ports amricains pour des trajets de retour tarif rduit.
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42
Graphique 15 Taux de fret sur les navires porte-conteneurs pour les principales routes commerciales des tats-Unis, 1999-2004
(en dollars par unit EVP) a 2500 Trafic transpacifique entrant 2000 Trafic transatlantique entrant Trafic transpacifique sortant Trafic transatlantique sortant
1500
1000
I
500 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Note: a lexpression unit eVP ou unit quivalent 20 pieds dsigne une unit de mesure nominale correspondant un conteneur de 6,20 mtres de long sur 2,50 mtres de large et 2,50 mtres de haut. Source: Administration maritime des tats-unis (2005).
Si, aprs 2002, cette augmentation a peut-tre t due principalement lvolution des prix du ptrole (voir le graphique 16), les deux courbes ne suivent pas des trajectoires parallles, ce qui donne penser que dautres facteurs, y compris la composante assurance des cots de transport, ont aussi jou un rle. en dernire analyse, lcart c.a.f./f.a.b. est une mesure trs imprcise car la composante assurance dpend elle-mme de la composition par produits et de la variation des prix des importations. cependant, mme si lon examine le commerce avec des partenaires plus importants pour lesquels la composition par produits et les prix sont relativement stables, comme dans le cas des importations amricaines de machines en provenance du Japon, la part de la valeur c.a.f. des importations atteint son niveau le plus bas en 2001 ( 2,3 pour cent) puis augmente progressivement pour atteindre plus de 2,6 pour cent en 2004. la tendance est la mme pour les importations de machines en provenance dAllemagne et, un niveau plus dsagrg, pour les importations de vhicules routiers en provenance du Japon. linverse, la part de la valeur c.a.f. des importations de machines en provenance du canada a rgulirement diminu (sauf en 2003 o elle a lgrement augment). cela peut sexpliquer par le fait que les machines importes du canada sont transportes par camion plutt que par bateau, laugmentation des cots du camionnage ayant t moins importante. Aprs les attentats du 11 mars madrid, le Secrtaire gnral de lOrganisation maritime internationale (Omi) a exhort les membres acclrer la mise en uvre du code international pour la sret des navires et des installations portuaires (code iSPS), ensemble de mesures visant renforcer la scurit maritime tout en rduisant au minimum les incidences sur le commerce.60 les attentats de madrid et de londres avaient en soi peu de rapport avec la question de la scurit des transports et de la facilitation des changes car, compte tenu de la nature des cibles, les autorits espagnoles et britanniques se sont surtout employes renforcer les mesures de scurit concernant les trains de banlieue et non les transactions commerciales internationales.
60
Voir le site http://www.imo.org/Newsroom/mainframe.asp ?topic_id=848&doc_id=3509, consult le 20 dcembre 2005.
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Graphique 16 Prix du ptrole et cots du fret par rapport aux importations des tats-Unis, 1995-2004
(en dollars par baril et en pourcentage) dollars par baril 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 0 1 2 3 % 4
Source: Fmi, Statistiques financires internationales.
c)
Conclusions
cet examen de lincidence sur le commerce international des catastrophes naturelles et des actes terroristes survenus rcemment permet de dgager un certain nombre de conclusions qui semblent concorder avec les travaux de recherche en cours. les catastrophes naturelles et les actes terroristes prsentent une similitude en ce sens quils constituent des chocs pour le systme conomique. mais ils sont aussi trs diffrents de par la nature des chocs et leurs effets conomiques et commerciaux. les pouvoirs publics peuvent se prparer pour faire face aux catastrophes naturelles et en attnuer les effets; mais ils ne peuvent pas empcher les tsunamis ou les ouragans. en revanche, ils peuvent rduire la probabilit dactes terroristes et attnuer leurs effets. malheureusement, les mesures quils prennent pour limiter le risque terroriste en renforant les dispositifs de scurit peuvent elles-mmes rendre le commerce international plus difficile. le terrorisme peut avoir un effet plus marqu sur le commerce des services que sur le commerce des marchandises. de nombreuses formes de transactions internationales en matire de services (par exemple, les voyages et le tourisme) exigent un contact troit entre lacheteur et le vendeur. Par consquent, une perception accrue du risque terroriste peut affecter le commerce des services dune manire disproportionne. comme la plupart des grandes catastrophes sont des vnements ponctuels, leurs incidences macro-conomiques et commerciales ont gnralement un caractre localis et transitoire. les communauts qui sont au centre de la catastrophe peuvent sadapter, et lconomie peut se redresser trs rapidement, mme aprs une catastrophe de grande ampleur, si les institutions sociales, le capital humain et la productivit sont rests intacts. les actes terroristes isols peuvent aussi avoir des effets limits et transitoires sur le commerce. Toutefois, si le terrorisme perdure, ses effets conomiques risquent davoir un caractre plus permanent et peuvent mme affecter la structure des changes.
44
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II
A
LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC

INTRODUCTION
les subventions sont lun des nombreux instruments de politique assujettis des rgles dans le systme commercial multilatral, mais elles soulvent des questions plus complexes pour les responsables politiques que beaucoup dautres instruments soumis aux rgles du GATT/de lOmc. cela tient en partie ce quelles peuvent tre dfinies de diffrentes manires. cela tient aussi ce quelles sont employes pour atteindre des objectifs trs divers. mme lorsquelles ne visent pas le commerce, elles peuvent influer sur les courants commerciaux. les types de subventions dont traite le prsent rapport sont essentiellement celles qui confrent un avantage certains producteurs nationaux et ont de ce fait un effet sur le commerce. la tche complexe consistant dterminer quelles sortes de subventions posent des problmes du point de vue du systme commercial et ce qui peut tre fait pour y remdier occupe une place importante dans le programme dactivits de lOmc/du GATT. le prsent rapport a pour objet de donner un aperu du recours aux subventions dans diffrentes rgions du monde et pour diffrentes activits conomiques. Pour analyser les donnes disponibles sur les subventions, il faut comprendre les diffrentes dfinitions des subventions et leurs effets conomiques. cest pourquoi nous commencerons par tudier la dfinition des subventions et par examiner les principaux concepts conomiques sy rapportant. Nous analyserons aussi les principales raisons pour lesquelles les gouvernements semblent utiliser les subventions et quelles peuvent tre les incidences commerciales et conomiques de telles politiques. Nous examinerons les rgles de lOmc relatives aux subventions, leur volution dans le temps, leur contenu du point de vue conomique, et la manire dont les diffrends ports devant lOmc ont aid faonner les politiques nationales dans ce domaine. les donnes sur le recours aux subventions sont gnralement peu nombreuses et difficiles comparer entre pays et entre secteurs en raison de diffrences mthodologiques et de lacunes dans les donnes. cependant, les lments limits dont on dispose indiquent que les subventions peuvent avoir une incidence non ngligeable sur les courants dchanges. daprs certaines estimations, le montant total des subventions dans le monde pourrait dpasser 1 000 milliards de dollars par an, soit 4 pour cent du PiB mondial. Selon dautres estimations, les subventions reprsenteraient en moyenne 6 pour cent environ des dpenses publiques des pays et 1 pour cent de leur PiB. les chiffres varient considrablement selon les pays et les secteurs. les inefficiences conomiques dcoulant des subventions sont potentiellement importantes. les pays dvelopps comme les pays en dveloppement pourraient tirer avantage de la rduction des subventions qui ne sont pas ncessaires pour remdier aux dfaillances du march pour poursuivre des objectifs de politique gnrale valables.
LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC iNTROducTiON
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II A

II A LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC iNTROducTiON
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DfINITION DES SUBVENTIONS
Aux origines du GATT, on naccordait peu dattention aux incidences commerciales des subventions, mais les parties contractantes se sont vite rendu compte quelles devaient sen proccuper pour garantir la valeur des concessions tarifaires dont elles taient convenues. un pays peut trs bien affaiblir les engagements quil a pris en matire daccs aux marchs en accordant des subventions des secteurs qui concurrencent les importations. Par ailleurs, les subventions accordes aux exportateurs concurrents de pays tiers peuvent dtourner les changes dun pays qui comptait sur laccs ngoci ces marchs. ces proccupations ont donn lieu llaboration de disciplines plus strictes que celles qui taient prvues initialement dans le GATT (de 1947). une tape majeure a t la ngociation du code des subventions plurilatral durant le Tokyo Round, puis de lAccord de lOmc sur les subventions et les mesures compensatoires (Accord Smc) et de lAccord sur lagriculture.1
LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC dFiNiTiON deS SuBVeNTiONS
dans la majeure partie de ce rapport, le terme subventions renvoie la notion de subventions employe dans lAccord sur lOmc. mais il faudra invitablement se rfrer dautres dfinitions, notamment lors de la description des donnes nationales ou internationales sur les subventions ou des politiques nationales en la matire. Nous commencerons donc par examiner les diffrentes notions et dfinitions employes dans la littrature. Nous accorderons une attention particulire aux dfinitions qui sont utiles pour le reste de ltude, comme celle qui est utilise dans le Systme de comptabilit nationale, et la notion dquivalent subvention la production (eSP) souvent employe dans les statistiques de lOcde. la prsente section sachve par un bref examen de la dfinition Omc des subventions figurant dans lAccord Smc au regard des notions et des autres dfinitions examines prcdemment.
1.
DfINITION DES SUBVENTIONS: QUESTIONS CONCEPTUELLES
une autre approche consiste dire quune subvention existe chaque fois quun programme public profite des acteurs privs. la principale difficult quelle soulve est que les destinataires dun transfert montaire ou dun allgement fiscal, par exemple, ne sont pas ncessairement les bnficiaires ultimes de la politique. Ainsi, les allocations de logement, telles que leigenheimzulag en Allemagne, consistent en transferts ou en
1
llaboration de disciplines en matire de subventions dans le cadre de lAGcS a t laisse pour les ngociations prvues dans le programme incorpor, qui ont dbut en 2000, et elle fait maintenant partie des ngociations commerciales en cours dans le cadre du Programme de doha pour le dveloppement. les groupes spciaux et lOrgane dappel sappuient souvent sur lOxford English Dictionary pour dfinir le sens ordinaire des termes utiliss dans un accord. Voir, par exemple, laffaire Canada Produits laitiers, paragraphes 104, 107 et 108 du rapport de lOrgane dappel, o est cite la dfinition du mot paiement (figurant larticle 9:1 c) de lAccord sur lagriculture) selon lOxford English Dictionary, savoir: rmunration dune personne par de largent ou son quivalent. lOrgane dappel note ensuite quun versement effectu sous une forme autre que montaire est communment appel versement en nature et que le sens ordinaire du terme versements figurant larticle 9:1 c) cadre avec le sens quen donne le dictionnaire. cette dfinition suppose que les subventions reues sont rpercutes, cest--dire quelles ont un effet sur le prix de vente. cette supposition ne se vrifie pas toujours, et la rpercussion peut tre une question de degr, car il est concevable quune partie au moins dune subvention serve des fins entirement diffrentes.
49
Bien quil soit largement employ en conomie, le terme subvention est rarement dfini. Souvent, il est utilis comme un antonyme du mot taxe, dsignant un transfert dargent des pouvoirs publics une entit du secteur priv. Tel est le cas, par exemple, dans le dictionnaire Oxford en ligne2, o une subvention est dfinie comme une somme dargent accorde au moyen de fonds publics pour aider un secteur ou une entreprise maintenir le prix dun produit ou dun service un niveau peu lev.3 mais beaucoup feraient valoir que les allgements fiscaux sont aussi une forme de subventionnement. en fait, pour les destinataires, cela ne fait peut-tre gure de diffrence de recevoir de largent ou de payer moins dimpts. les deux formes dassistance reprsentent aussi un transfert financier des pouvoirs publics. en revanche, la protection la frontire, par exemple par les droits de douane, nimplique pas un tel transfert financier mais se traduit plutt par des recettes budgtaires. Or, on pourrait faire valoir que limposition dun droit de douane reprsente une forme de subventionnement pour les secteurs qui concurrencent les importations et qui sont ainsi protgs contre la concurrence trangre. Par consquent, la dfinition des subventions en tant que transferts des pouvoirs publics ou dpenses budgtaires nest pas ncessairement complte.
II B
allgements fiscaux en faveur des consommateurs qui construisent un logement. Or, dans leur effet final, elles ne sont gure diffrentes de versements directs des entreprises de construction. de mme, les principaux bnficiaires de produits intermdiaires subventionns peuvent tre non pas les destinataires de la subvention mais les entreprises en aval qui utilisent ces produits dans leur propre production. ces effets indirects peuvent tre voulus ou non par les pouvoirs publics. Plus un programme est conu de faon spcifique, plus il y a de chances que le bnficiaire voulu (objectif) et le bnficiaire rel (effet) concident. mais il nest pas toujours ais de concevoir des programmes bien cibls. la littrature donne de nombreux exemples de programmes de subventions qui ont des effets secondaires involontaires. Adams (2000), par exemple, explique quen ciblant de faon incorrecte les produits infrieurs, les subventions alimentaires destines aider les pauvres peuvent profiter en partie aux personnes haut revenu du fait quelles librent des fonds pour dautres usages. devarajan et Swaroop (1998) montrent comment laide publique au dveloppement (APd), mme destine des projets prcis, peut financer indirectement dautres activits dans les cas o ltat aurait de toute faon excut le projet en question, lAPd ayant pour effet de librer des ressources publiques qui peuvent tre utilises autrement. un autre inconvnient li la dfinition des subventions uniquement en termes davantages est que celle-ci devrait en principe tenir compte de lautre face de la mdaille: les nombreux programmes publics qui imposent des cots aux mmes acteurs sous forme de taxes ou de rglements contraignants pour lactivit prive.4 de nombreux services publics tels que linfrastructure routire sont financs par les taxes payes par les usagers, en loccurrence sous la forme de taxes indirectes sur les automobiles et de pages routiers. la fourniture dinfrastructures routires ne devrait donc pas tre considre comme une subvention dans son intgralit, mais elle peut contenir un lment de subventionnement quil est gnralement difficile de mesurer. certains programmes de subventions semblent mme tre conus pour compenser les distorsions cres par dautres interventions des pouvoirs publics. dans de nombreux pays, par exemple, lpargne infrieure un certain seuil est exonre dimpts. ces allgements fiscaux servent en partie remdier la discrimination lencontre de lpargne par rapport la consommation, ce qui explique peut-tre que, dans ses rapports priodiques sur les subventions, le gouvernement allemand exclue de telles exonrations fiscales de son calcul des subventions.5 les paragraphes prcdents illustrent certaines difficults rencontres dans la dfinition du concept de subventions. Bien quil semble admis que le subventionnement suppose lintervention des pouvoirs publics et procure des avantages certains, les approches diffrent lorsque lon entre dans les dtails. la littrature ce sujet fait abondamment rfrence aux difficults souleves par la dfinition du terme subvention, voques dans la dclaration souvent cite de Hendrik S. Houthakker: Jai aussi commenc par tenter de dfinir les subventions. mais, ce faisant, jen suis arriv la conclusion que la notion de subvention est tout simplement trop difficile cerner.6 ce que Houthakker a crit il y a plusieurs dizaines dannes est encore valable aujourdhui. Au lieu dessayer de donner une dfinition unique des subventions, nous allons examiner dans la prsente section diverses caractristiques des dfinitions employes dans la littrature ou dans les document de politique gnrale et nous allons analyser comment les diffrentes dfinitions font rfrence ces caractristiques. Selon le contexte, de nombreux programmes publics peuvent tre considrs comme des subventions. Pour simplifier les choses, ces programmes peuvent tre classs en au moins trois catgories: premirement, les pouvoirs publics peuvent transfrer des fonds aux producteurs ou aux consommateurs, ce qui se traduit par des dpenses budgtaires directes ou potentielles, ou bien ils peuvent user de leur pouvoir pour ordonner des entits prives deffectuer un transfert. les transferts directs, comme les bourses de formation ou les allocations familiales, entrent dans cette catgorie. loctroi de garanties de prt est un exemple de dpense potentielle.7 il peut aboutir ou non un versement effectif, mais, mme en labsence de versement, une garantie officielle rduit artificiellement le risque de dfaut de paiement des acheteurs potentiels et entrane une consommation qui naurait pas lieu sans cela. Si les pouvoirs publics ordonnent une banque prive daccorder des prts des taux prfrentiels certaines entits prives, cela noccasionnera pas de dpense publique. Pourtant, on peut y voir un transfert public, car cette mesure naurait pas eu lieu sans lintervention des pouvoirs publics et leffet est le mme que si les pouvoirs publics avaient directement accord le prt un taux prfrentiel.
4 5 6 7
II B
Sykes (2003). Boss et Rosenschon (2002). Voir la citation dans Steenblik (2003), page 4. Voir, par exemple, Freinkman et al. (2003).
50
deuximement, les pouvoirs publics peuvent fournir des biens ou des services gratuitement ou un prix infrieur celui du march, par exemple lenseignement universitaire, les transports publics ou les bons dalimentation. ces transferts reprsentent aussi des dpenses pour les pouvoirs publics, la diffrence tant que les bnficiaires reoivent des apports en nature et non des fonds dont ils peuvent disposer librement.8 Troisimement, les politiques de rglementation peuvent tre considres comme des subventions si elles engendrent des transferts dun groupe un autre. la protection la frontire, par exemple, permet la discrimination par les prix et la mise en commun des recettes au profit des producteurs, qui sont implicitement financs par les consommateurs nationaux (Schluep et de Gorter, 2000).9 dans ce contexte, cadot et al. (2004) font observer que les instruments rglementaires peuvent permettre de contourner les formes de subventionnement direct, ce qui a les mmes effets mais moyennant un cot social plus lev. les auteurs montrent que les rgles dorigine prfrentielles quivalent des subventions lexportation pour les producteurs de biens intermdiaires du pays qui accorde la prfrence. cette catgorie de transferts imputables ltat mais non financs par lui peut aussi comporter des subventions implicites du fait que les pouvoirs publics ninternalisent pas les externalits telles que la pollution de lair par lindustrie ou les rentes lies lexploitation non taxe par des parties prives de ressources appartenant ltat ou administres par lui.10
2.
DfINITION DES SUBVENTIONS DANS LES SOURCES DE DONNES NATIONALES ET INTERNATIONALES
Encadr 1: Instruments de subventionnement possibles dans le secteur bancaire

Catgorie 1: Transferts montaires directs certaines banques: dans les pays industrialiss comme dans les pays en dveloppement, les banques ont souvent bnfici dune aide la restructuration au cours du processus de privatisation. Plus gnralement, les pouvoirs publics interviennent pour renflouer les banques prives en difficult, afin dviter leur liquidation ou la cession de leurs actifs de nouveaux investisseurs. le risque systmique li la liquidation est largument le plus souvent invoqu pour justifier leur intervention. celle-ci prend souvent la forme de transferts financiers directs ltablissement en difficult.
la fourniture publique de biens ou de services, comme llectricit, peut aussi avoir des effets indirects voulus ou non. elle peut influer sur la concurrence dans les secteurs qui utilisent ces biens ou services comme facteurs de production, car ses effets sur les producteurs varient en fonction de lintensit dutilisation de ces facteurs. la protection la frontire a des incidences budgtaires, de sorte que certains peuvent la considrer comme une forme de subventionnement relevant de la premire catgorie. Toutefois, contrairement aux autres formes de subventions de la premire catgorie, le subventionnement par le biais de la protection la frontire entrane une augmentation des recettes publiques et non une diminution des recettes ou une dpense supplmentaire. cette question est analyse dans Steenblik (2003).
10
51
la plupart des dfinitions des subventions rencontres dans les statistiques ou dans la lgislation nationale indiquent assez clairement si elles incluent ou non chacune des trois catgories mentionnes ci-dessus. mais, lintrieur de ces catgories, les pouvoirs publics disposent dune large gamme dinstruments pour accorder des subventions. de nombreuses dfinitions nenglobent pas tous les instruments possibles lintrieur dune catgorie, parce quelles considrent aussi les subventions sous dautres angles. en fait, les dfinitions des subventions font gnralement rfrence lune des caractristiques suivantes de lintervention des pouvoirs publics pour circonscrire la notion de subvention: les destinataires des subventions, la forme des subventions, leurs objectifs et leurs effets. lencadr 1, qui prsente lexemple du secteur bancaire, donne une ide de la diversit des instruments qui peuvent tre utiliss dans un secteur particulier.
II B
Garanties institutionnelles accordes certaines banques: les pouvoirs publics peuvent accorder des garanties certains tablissements financiers, de manire pouvoir intervenir en cas de dfaillance de lun dentre eux. ces garanties permettent aux banques bnficiaires dtre mieux notes par les organismes de notation et donc de raliser des conomies considrables sur leurs frais de refinancement. le gouvernement allemand a ainsi accord des garanties institutionnelles certaines banques locales et rgionales ayant pour vocation de desservir les petites et moyennes entreprises (Pme), segment du march qui risquerait dtre dlaiss par les marchs financiers sans intervention des pouvoirs publics. Garanties de prt:
la garantie par ltat des prts bancaires accords aux entreprises constitue souvent une forme dintervention publique destine soutenir les entreprises en difficult. lavantage de ces garanties par rapport aux subventions directes est quelles vitent dengager directement des fonds publics. ltat agit ainsi en tant que prteur en dernier ressort, et il est tenu de verser la garantie si lemprunteur est dfaillant. il est gnralement admis que de telles garanties peuvent contenir un lment daide lemprunteur, mais les avis sont partags sur le point de savoir si elles comportent aussi une aide la banque crancire elle-mme. injection de fonds propres pour viter la faillite: ltat est souvent actionnaire minoritaire ou majoritaire dans des banques et, bien souvent, il aide les banques en difficult par linjection de fonds propres. certains soutiennent que cette aide constitue un subventionnement si elle est accorde des conditions quun investisseur priv jugerait inacceptables dans les conditions normales du march.1 Catgorie 2: Banques publiques: dans le pass, les services bancaires taient souvent fournis par des banques publiques, et cest encore le cas dans de nombreux pays, notamment dans les pays en dveloppement. la proprit publique des banques tait justifie, par exemple, par le risque systmique que pouvaient comporter les activits bancaires. lexistence dasymtries de linformation sur les marchs financiers, concernant la solvabilit des clients potentiels, a aussi t invoque en faveur de la fourniture des services financiers par ltat. Catgorie 3: Rglementation prudentielle spcifique pour certains tablissements: lexemple des institutions de microfinancement (imF): les programmes de microcrdit se sont multiplis dans de nombreux pays en dveloppement comme substituts des services financiers ordinaires et pour compenser la faible pntration des comptes bancaires traditionnels. lune des principales fonctions des imF est doffrir des possibilits demprunt aux mnages pauvres et aux petites entreprises qui sans cela nauraient pas accs au crdit. les emprunteurs peuvent investir ces ressources dans des activits productives et accrotre leurs revenus court ou moyen terme. les imF oprent souvent dans un environnement rglementaire diffrent de celui des autres tablissements financiers. Si elles sont soumises une rglementation prudentielle, celle-ci est souvent moins stricte et donc moins coteuse, ce qui compense le fait quelles noprent que dans un segment troit et peu rentable du march.
1
II B
Voir, par exemple, la dfinition du critre de linvestisseur oprant en conomie de march utilis par la commission europenne et dcrit dans Bourgeois (2001).
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les dfinitions des subventions font souvent la distinction entre deux catgories de destinataires: les producteurs et les consommateurs. Parfois aussi, elles font explicitement rfrence la nationalit en faisant une distinction entre destinataires nationaux et trangers.11 un programme de subventions donn peut en outre limiter le subventionnement certains sous-groupes lintrieur de ces catgories. Plus le groupe de destinataires (potentiels) est dfini de faon troite, plus le programme de subventions est considr comme spcifique. en revanche, les subventions qui sadressent un large ventail de destinataires (potentiels) sont souvent qualifies de subventions gnrales. certains ont tendance penser que les programmes spcifiques crent plus de distorsions, mais cela dpend en fait de lobjectif du programme. Boss et Rosenschon (2002), par exemple, font valoir que, dans le cas des activits de redistribution, plus le groupe de bnficiaires est dfini de faon troite, par exemple les personnes handicapes, moins les transferts, par exemple la gratuit des transports publics, devraient tre considrs comme des subventions. Si, en revanche, des ressources sont redistribues dans lensemble du public, par exemple, pour soutenir financirement des thtres ou des hpitaux, cela devrait tre considr comme un subventionnement. Toutefois, ce critre peut tre difficile appliquer concrtement: le soutien cibl aux agriculteurs ou aux mineurs peut avoir des motivations essentiellement sociales, tout en ayant des effets de distorsion importants sur la rpartition des ressources dans lensemble de lconomie. il est donc plus courant de considrer que les politiques ont un lment de subvention plus faible lorsquelles sadressent un ventail de bnficiaires plus large, comme cest clairement le cas dans le rapport annuel sur les subventions du gouvernement allemand (BmF, 2003) et, sans doute, dans la dfinition des subventions de lOmc, qui sera examine plus en dtail ci-dessous. en particulier, la premire catgorie de subventions dfinie plus haut contient des formes de subventions trs diverses. la forme la plus directe est la subvention en espces, cest--dire les transferts montaires des pouvoirs publics aux destinataires. ltat peut aussi accorder des subventions sous la forme dallgements fiscaux. en effet, lorsquil accorde un particulier ou un groupe une exonration, un crdit ou un report dimpt ou dautres formes de traitement fiscal prfrentiel, lincidence budgtaire est peu prs la mme que sil avait dpens des fonds publics. une troisime forme de subventionnement consiste assumer des dettes ventuelles. cest le cas, par exemple, lorsque ltat accorde des garanties institutionnelles ou des garanties de prt couvrant les emprunts contracts par certaines institutions. les deux pratiques rduisent le cot financier li la conduite de certaines activits et constituent donc des subventions. Grce une garantie de prt, par exemple, lemprunteur na pas payer une prime de risque proportionnelle au risque de dfaillance rel, et il obtient le prt au taux dintrt sans risque.12 il en rsulte une subvention pour lemprunteur, mme si lorganisme public na jamais intervenir pour rembourser le prt. les pouvoirs publics peuvent aussi accorder des subventions par la passation de marchs des prix administrs, en accordant certains producteurs une majoration par rapport aux prix du march. enfin et surtout, des subventions peuvent tre accordes par linjection de fonds propres dans une entreprise, si cela permet de maintenir le prix des actions un niveau artificiellement lev. les renseignements uniformes les plus rpandus sur les subventions se trouvent dans les statistiques des comptes nationaux, qui contiennent des donnes concernant lensemble des pays. dans les statistiques des comptes nationaux, les subventions sont dfinies comme suit: les subventions sont des paiements courants sans contrepartie que les administrations publiques font des entreprises sur la base du niveau de leurs activits de production ou des quantits ou des valeurs des biens et des services quelles produisent, vendent ou importent. elles sont payables aux producteurs rsidents ou aux importateurs13 cette dfinition est limite la premire catgorie de subventions dcrite ci-dessus et une seule forme dintervention dans cette catgorie. elle ninclut que les versements directs et ignore donc les transferts par le biais dallgements fiscaux
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Odedokun (2003), par exemple, fait observer que laide publique au dveloppement (APd) quivaut au subventionnement dactivits spcifiques sur les marchs trangers, qui entrane des distorsions, telles que laccroissement de la consommation ou de lutilisation de certains produits. Voir aussi lencadr 1. Organisation des Nations unies, Systme de comptabilit nationale de 1993, chapitre Vii, d.3: paragraphe 7.72. Voir http:// unstats.un.org/unsd/sna1993/toclev8.asp ?l1=7&l2=4, site visit le 20 janvier 2006.
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ou de prts des conditions de faveur.14 elle est aussi trs claire au sujet des destinataires des subventions. les transferts ne sont considrs comme des subventions que sils sont destins des producteurs, tandis que les transferts destins directement aux mnages sont considrs comme des avantages sociaux. en outre, pour que le transfert soit considr comme une subvention, il faut que les destinataires rsident dans le pays o il est effectu. enfin et surtout, cette dfinition ne se rfre quaux versements lis au niveau de lactivit commerciale et non aux versements dcoupls, tels que le pur soutien des revenus. elle ne fait quindirectement rfrence leffet de la subvention, puisque les subventions sont considres comme des paiements sans contrepartie, cest--dire quaucune contribution quivalente nest reue en retour. de nombreuses dfinitions des subventions excluent implicitement ou explicitement les transferts destins la ralisation de certains objectifs. dans les ouvrages sur les subventions, il a t avanc, par exemple, que les versements pour des biens publics15 peuvent ne pas tre considrs comme des subventions, et la plupart des dfinitions limitent lemploi du terme subvention aux transferts aux entreprises, y compris les mnages de producteurs, les organisations but non lucratif, les entreprises publiques telles que les hpitaux, et ltat en tant que fournisseur de biens et de services pouvant tre fournis sur une base commerciale (Boss et Rosenschon, 2002). Par exemple, daprs le rapport biennal du gouvernement allemand sur les subventions (BmF, 2003), les dpenses de dfense (qui servent de lintrt national) ne sont pas considres comme des subventions. inversement, si un bien ou un service peut tre fourni par le secteur priv, on peut prsumer quun financement public constitue un subventionnement. mais en pratique, il nest pas toujours facile de faire la distinction. Ainsi, la recherche fondamentale mene au sein dune entreprise peut tre commercialement rentable et peut avoir, de surcrot, des effets externes positifs pour lensemble de la socit. le soutien public de la R-d peut tre justifi par lexistence de ces externalits positives. mais il est difficile de dterminer exactement quelle compensation permettrait aux entreprises dinternaliser les retombes positives. Toute aide excdant ce montant constituerait une subvention destine des activits de R-d qui seraient de toute faon rentables. les effets des transferts entrent en ligne de compte dans certaines des dfinitions des subventions utilises dans le prsent rapport, y compris celle de lquivalent subvention la production (eSP). leSP est utilis par lOcde, entre autres, pour quantifier le soutien aux producteurs agricoles (Ocde, 2005a).16 cette mesure repose sur la diffrence entre les prix la production intrieurs et les prix du march mondial et, de ce fait, elle prend en compte les effets de la protection la frontire. leffet des transferts est pertinent aussi dans la dfinition de lue laide dtat, dans laquelle les subventions se limitent aux transferts financiers (effectifs ou potentiels) aux entreprises i) sils confrent un avantage conomique que lentreprise naurait pas obtenu au cours doprations commerciales normales et ii) sils influent sur lquilibre entre certaines entreprises et leurs concurrents. lue interdit cette aide dtat, car elle implique que certains secteurs, rgions ou activits conomiques sont traits de manire plus favorable que dautres (commission europenne, 2002a). Par consquent, loctroi slectif dun avantage diffrencie laide dtat accorde par les pays de lue et les transferts financiers effectus aux conditions du march, ainsi que les mesures horizontales dont peuvent bnficier toutes les entreprises, telles que les programmes dducation publics.17 il nest pas surprenant que les critres de la dfinition utilise par lOmc dans le cadre de lAccord sur les subventions et les mesures compensatoires (Smc) soient analogues ceux des lois qui visent assurer des conditions gales aux
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elle ninclut pas, par exemple, les aides accordes par les pouvoirs publics pour financer la formation de capital des entreprises ou pour les indemniser en cas de dommages ou de perte de leur investissement. en revanche, bien quelle ninclue pas non plus la fourniture de biens ou de services par les pouvoirs publics, elle considre comme des subventions les transferts effectus par les pouvoirs publics pour couvrir les pertes des entreprises publiques. les biens publics ont deux caractristiques: la consommation non rivale et la non-exclusivit. un exemple classique de bien public est le savoir: lacquisition de connaissances par une personne nempche pas une autre personne dacqurir les mmes connaissances (lecture dun livre, par exemple), et laccs au bien ne peut tre refus personne (tout le monde peut lire le livre). daprs Steenblik (2003). Timothy Josling (1973) a t le premier appliquer leSP. ce concept a ensuite t largi et affin par les agroconomistes de la direction de lalimentation, de lagriculture et des pcheries de lOcde (1987) et des Services de recherche conomique du dpartement de lagriculture des tats-unis. Par la suite, elle a t utilise pour mesurer les subventions la production de charbon (Steenblik et Wigley, 1990), puis dans le cas des pcheries. ces programmes peuvent en fait rduire le cot de la main-duvre pour certaines entreprises et non pour dautres, mais ils visent surtout offrir des chances gales aux travailleurs. Filges et al. (2003) ont montr en effet que des politiques dducation bien conues, qui permettent des transferts importants des travailleurs avantags aux travailleurs dfavoris, entranent des pertes defficience conomique assez faibles.
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entreprises appartenant des juridictions diffrentes (voir plus loin). tant donn limportance que lAccord Smc attache aux effets des transferts, la mesure dans laquelle les avantages dont bnficient les destinataires (directs) des transferts sont transmis dautres (destinataires indirects) a jou un rle important dans les diffrends ports devant lOmc.18 en rsum, lorsque lon compare les statistiques sur les subventions provenant de diffrentes sources, il faut avoir lesprit les diffrences de dfinitions. les dfinitions peuvent tre plus troites ou plus larges pour ce qui est des destinataires, de la forme, des objectifs et des effets du soutien public, de sorte que le volume relatif des transferts viss par chaque dfinition est difficile dterminer.19 les dfinitions des subventions sont propres au contexte, et le mme pays peut adopter diverses dfinitions des fins diffrentes. Par exemple, pour assurer la comparabilit internationale, les statistiques des comptes nationaux allemands nincluent pas le traitement fiscal prfrentiel et les prts des conditions de faveur. mais ces lments sont inclus dans le rapport annuel sur les subventions du gouvernement allemand, dont le but est dvaluer les flux financiers publics autres que les dpenses lies ladministration. de la mme faon, ce rapport exclut le soutien la recherche-dveloppement (sauf celui accord des entreprises individuelles pour des projets de recherche dont lexploitation commerciale est imminente ou probable dans un avenir proche), mais ces versements sont enregistrs dans les comptes nationaux, quel quen soit le bnficiaire. enfin, en ce qui concerne les incidences, le rapport sur les subventions du gouvernement allemand inclut une srie de dpenses budgtaires, telles que les mesures dajustement social dans le secteur du charbon, quil nest pas ncessaire de notifier en tant quaide dtat au titre des articles 87 et 88 du Trait ce, car elles ne sont pas considres comme affectant la concurrence sur le march intrieur.20 les diverses dfinitions employes dans le contexte national et dans des contextes spcifiques et leurs implications statistiques seront examines de plus prs dans la section e, qui traite de lincidence des subventions. enfin et surtout, il peut tre utile de noter quen gnral lanalyse conomique se proccupe peu des diffrents types de subventions et de la faon dont elles fonctionnent dans la pratique. elle cherche plutt identifier ce quil est convenu dappeler les dfaillances du march et examiner si une intervention des pouvoirs publics peut se justifier du point de vue du bien-tre. Sil est possible de remdier la dfaillance du march en modifiant les signaux donns par les prix certains acteurs, les subventions peuvent reprsenter une option politique valable. On suppose alors en gnral que le montant correct est attribu au destinataire appropri et lon ne sintresse gure aux diverses formes quune subvention peut prendre concrtement, bien que cet aspect ne soit pas sans rapport avec son incidence finale. Par exemple, les subventions sont souvent conues comme un transfert qui rduit le cot marginal de production de lentreprise destinataire de manire obtenir un effet de rpartition prdfini.21 dans la pratique, il est assez difficile de concevoir des programmes publics ayant un effet aussi prcis, et il faut utiliser des critres pragmatiques, tels que ceux examins ci-dessus, pour limiter le champ de ce qui constitue une subvention dans un contexte donn.
3.
LA DfINITION DES SUBVENTIONS DANS LE CADRE DE LOMC
Ni le GATT, ni le code des subventions du Tokyo Round ne contenaient de dfinition du terme subvention. la situation a chang avec lentre en vigueur de lAccord Smc de lOmc. larticle premier de lAccord, intitul dfinition dune subvention, nonce les conditions dans lesquelles une subvention est rpute exister. Premirement, il faut quil y ait une contribution financire des pouvoirs publics ou de tout organisme public
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Voir la section F pour une analyse plus dtaille des rgles de lOmc et des diffrends relatifs aux subventions. Pour les dfinitions statistiques, il importe aussi de savoir quelle unit administrative accorde la subvention, car certaines dfinitions englobent toutes les units administratives aux niveaux fdral/central, territorial et local, tandis que dautres nincluent que les subventions fournies par le gouvernement fdral/central. cet aspect est examin plus en dtail dans la section e.1. Voir BmF (2003), en particulier lannexe 1 et lannexe 8, section 4, o lon compare la dfinition des subventions employe par le gouvernement allemand dans son rapport avec celles qui sont utilises aux fins de la comptabilit nationale, de laide dtat selon les ce et dune analyse effectue par linstitut dconomie mondiale de Kiel. Voir, par exemple, collie (2000) dans son article sur laide dtat interdite dans lunion europenne.
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(article 1.1 a) 1)).22 les diffrentes formes de transferts financiers mentionns ci-dessus sont expressment numres, savoir: i) les transferts directs de fonds, y compris les transferts potentiels, tels que les garanties de prt, ii) labandon de recettes publiques normalement exigibles, et iii) la fourniture de biens ou de services autres quune infrastructure gnrale par les pouvoirs publics. Sous ce dernier point sont galement mentionns les achats effectus par les pouvoirs publics. larticle 1.1 a) 1) iv) prcise quune subvention est aussi rpute exister si les pouvoirs publics font des versements un mcanisme de financement, ou chargent un organisme priv dexcuter une ou plusieurs fonctions des types numrs aux alinas i) iii). Outre les contributions financires des pouvoirs publics au sens de larticle 1.1 a) 1), larticle 1.1 a) 2) mentionne toute forme de soutien des revenus ou des prix au sens de larticle XVi du GATT de 1994, cest--dire le soutien qui a directement ou indirectement pour effet daccrotre les exportations dun produit du territoire dun membre ou de rduire les importations de ce produit sur son territoire. larticle 1.1 b) de lAccord Smc dispose que toute contribution financire ou tout soutien des revenus ou des prix au sens de larticle 1.1 a) doit confrer un avantage au destinataire pour tre considr comme une subvention au sens de lAccord.23 Par consquent, du point de vue de la terminologie employe ci-dessus, lAccord Smc semble exclure de sa dfinition dune subvention les transferts relevant de la troisime catgorie (politiques de rglementation), mais il semble considrer de manire assez large les formes que les transferts peuvent prendre dans les deux autres catgories.24 dans laffaire tats-Unis Restrictions lexportation, par exemple, le Groupe spcial a conclu que les restrictions lexportation ne constituaient pas une subvention, car elles ne reprsentaient pas une contribution financire des pouvoirs publics. en outre, on ne pouvait pas considrer quelles reprsentaient une contribution financire au sens de larticle 1.1 a) 1) iv) de lAccord Smc.25 dans son rapport, le Groupe spcial a soulign que laction des pouvoirs publics consistant charger ou ordonner tait diffrente de la situation dans laquelle ils interviennent sur le march dune faon quelconque, ce qui peut avoir ou non des rsultats particuliers simplement en fonction des circonstances factuelles donnes existant sur le march et de lexercice de leur libert de dcision par les agents prsents sur ce march.26 Prenant un exemple hypothtique, il a montr quun droit de douane ne pouvait constituer une contribution financire, mme sil confrait un avantage certains producteurs en aval. il a ajout que, si le concept de contribution financire concernait les effets, plutt que la nature, dune action des pouvoirs publics, il serait concrtement limin, et la porte de lAccord ne serait plus dtermine que par les concepts davantage et de spcificit.27 lAccord Smc limite lventail des destinataires (directs ou indirects) des subventions lorsquil sagit de dterminer si les subventions telles quelles sont dfinies larticle 1.1 sont soumises aux dispositions suivantes de lAccord. en fait, mme si lexistence dune subvention a t tablie suivant les critres de dfinition indiqus larticle 1.1, larticle 1.2 limite lapplication de disciplines aux subventions qui sont spcifique
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larticle 1.1 a) 1) iv) de lAccord prvoit aussi quun organisme priv peut effectuer une contribution financire pour le compte des pouvoirs publics. Par consquent, les programmes publics qui constituent des contributions financires mais qui namliorent pas les conditions du march pour le bnficiaire sont exclus du champ dapplication de lAccord. dans laffaire Canada Aronefs, lOrgane dappel a confirm quavec la contribution financire, le bnficiaire devait tre mieux loti et que le march constituait une bonne base de comparaison pour dterminer la capacit dune contribution financire de fausser les changes (rapport de lOrgane dappel, paragraphe 157). certains aspects de la liste des contributions financires figurant larticle 1.1 a) i) iv) de lAccord Smc ont t contests diverses occasions. Par exemple, on a jug ncessaire davoir un point de rfrence normatif pour dterminer ce qui constitue des recettes fiscales abandonnes qui seraient normalement exigibles. ce sujet, lOrgane dappel a estim que le traitement fiscal de revenus lgitimement comparables devait tre compar au traitement des revenus viss par la mesure conteste. mais il a insist sur le fait que, aux fins de cette comparaison, il ntait peut-tre pas toujours possible didentifier une rgle gnrale dimposition qui sappliquerait aux revenus en question en labsence de la mesure conteste (tats-Unis FSC, rapport de lOrgane dappel, paragraphes 89 91). tats-Unis Restrictions lexportation, rapport du Groupe spcial, paragraphe 8.69. tats-Unis Restrictions lexportation, rapport du Groupe spcial, paragraphe 8.31. tats-Unis Restrictions lexportation, rapport du Groupe spcial, paragraphes 8.37 et 8.38.
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une entreprise ou une branche de production ou un groupe dentreprises ou de branches de production, comme cela est spcifi larticle 2.28 cette disposition et dautres dispositions de lAccord qui se rfrent aux producteurs de produits subventionns impliquent que les transferts aux consommateurs peuvent ne pas tre viss. en outre, la rfrence aux entreprises situes lintrieur de la juridiction de lautorit qui accorde cette subvention figurant larticle 2.2 de lAccord Smc et la rfrence au propre territoire dun membre figurant larticle XVi du GATT de 1994 semblent exclure lapplicabilit de ces disciplines aux entreprises dautres pays bnficiant dune APd. larticle 2 de lAccord Smc nonce plusieurs principes directeurs pour dterminer la spcificit. en particulier, une subvention doit tre considre comme spcifique si la possibilit den bnficier est expressment limite certaines entreprises. inversement, si le droit de bnficier de la subvention est subordonn des critres et conditions objectifs tels que la taille29 et sil est automatique, il ny a pas spcificit. larticle 2 reconnat que, en application de ces principes, un programme de subventions peut paratre non spcifique, mais quil peut se rvler tre spcifique dans la faon dont il est mis en uvre. larticle 2.1 c) donne lexemple de certains facteurs examiner cet gard, tels que lutilisation dun programme de subventions par un nombre limit de certaines entreprises ou la manire dont lautorit qui accorde la subvention a exerc un pouvoir discrtionnaire dans loctroi de la subvention. les aspects complexes de cette dfinition sont apparus dans un certain nombre de diffrends ports devant lOmc. Nous examinerons plus en dtail, dans la section F, les interprtations de ces diffrents aspects donnes par les groupes spciaux et lOrgane dappel.
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larticle 2.3 de lAccord Smc dit que toutes les subventions prohibes relevant de larticle 3 cest--dire les subventions subordonnes aux rsultats lexportation ou lutilisation de produits nationaux de prfrence des produits imports sont rputes tre spcifiques. larticle 2.2 de lAccord Smc dit toutefois clairement quune subvention qui est limite certaines entreprises situes lintrieur dune rgion gographique dtermine doit tre considre comme spcifique.
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II B LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC dFiNiTiON deS SuBVeNTiONS
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1.
LCONOMIE DES SUBVENTIONS

INTRODUCTION
aucun endroit dans ce rapport nous navons examin de faon systmatique comment les subventions peuvent tre compares aux autres mesures dintervention pouvant tre utilises pour atteindre des objectifs analogues. il est cependant fait rfrence cette question dans plusieurs parties du Rapport, notamment dans la section d qui traite des objectifs. il peut toutefois tre utile de souligner ici que le choix dun instrument de politique gnrale pour atteindre un objectif particulier peut tre important du point de vue de lefficacit. cela peut tre illustr par un exemple simple. Supposons quun gouvernement dcide de protger une branche de production nationale particulire au motif que lactivit en question produit des effets dapprentissage qui profiteraient lensemble de lconomie et que ces avantages ne sont pas convenablement pris en compte par le march. en pareil cas, le gouvernement a le choix entre limposition dun droit de douane sur les importations concurrentes et le subventionnement direct de la branche de production concerne. un droit de douane se traduirait par une augmentation du prix intrieur des produits imports et permettrait la branche de production protge daugmenter dautant son prix la production. en consquence, les consommateurs nationaux devraient payer le prix plus lev. en revanche, si une subvention est utilise, le prix intrieur resterait le prix dimportation en franchise de droits, et la subvention accorde la branche de production nationale lui permettrait de concurrencer les importations aux prix mondiaux. les consommateurs ne seraient pas mis contribution, et la solution de la subvention serait juge comme la plus efficace. cest une application de la thorie de lintervention optimale (Johnson, 1965; Bhagwati 1971). cet exemple naborde pas la question des cots lis au financement et la distribution de la subvention. On suppose que ces cots seront nuls, mais il nen est rien. en effet, il y aura toujours des cots conomiques, mme si les taxes perues nont pas deffet de distorsion. en outre, le recouvrement des recettes distribuer sous forme de subventions peut soulever des difficults administratives, en particulier pour les pays en dveloppement. de mme, lidentification des destinataires des subventions et la mise en uvre des programmes de subventions ont galement un cot. mais, dans lensemble, si lon carte lhypothse selon laquelle le recouvrement et la distribution nentranent aucun cot, cela ne modifie pas les principaux arguments avancs dans cette section. un dernier point signaler, qui concerne la fois la prsente section et dautres parties du rapport, est quune distinction essentielle simpose en ce qui concerne lincidence de deux types de subventions: les subventions lexportation et les subventions la production. les subventions lexportation sont exclusivement subordonnes aux exportations et leurs incidences sur des ressources et lefficacit sont diffrentes de celles des subventions la production. les subventions la production sappliquent la production, quel que soit son march de destination, mais elles peuvent aussi influer sur les exportations.
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les marchs sont parfaitement comptitifs lorsque les entreprises peuvent entrer et sortir librement sans que cela ait un cot lorsque les produits sont homognes et quil y a des rendements dchelle constants, et lorsque les producteurs ou les consommateurs nont aucune possibilit dinfluer individuellement sur les prix et sont totalement informs. videmment, dans la pratique, ces conditions existent rarement, voire jamais.
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II c
LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC lcONOmie deS SuBVeNTiONS
cette section a pour objet daider le lecteur mieux comprendre deux questions jumelles, savoir pourquoi les pouvoirs publics ont recours des subventions et quels sont les effets des subventions sur le commerce international. comme cest souvent le cas dans lanalyse conomique, le point de dpart de ce qui suit est une conomie de rfrence dans laquelle les marchs sont parfaitement comptitifs.30 cette approche permet dobtenir des indications gnrales sur lincidence de mesures dintervention telles que les subventions. comme on lexplique plus loin, dans un march parfaitement comptitif, rien ne peut justifier une subvention. dans le cadre dun march parfait, lintroduction dune subvention ou dune autre mesure gouvernementale serait inefficace et rduirait le bien-tre. mais si lon assouplit lhypothse du march parfait, il peut y avoir des cas o une mesure telle quune subvention accrot le bien-tre. une subvention efficace peut remdier une dfaillance du march et quilibrer les cots et les avantages sociaux et privs.
le reste de cette section est organis comme suit. Nous examinerons dabord les incidences des subventions sur le bien-tre dans le cadre de marchs parfaits, dans lequel des subventions ne peuvent jamais tre justifies en termes de bien-tre conomique. Nous introduirons ensuite une srie dimperfections ou dfaillances du march qui correspondent plus la ralit et nous verrons en quoi cela modifie lanalyse du subventionnement sous langle du bien-tre. les dfaillances du march que nous considrerons sont les conomies dchelle et les externalits. enfin, nous examinerons dautres considrations susceptibles dinfluer sur le rsultat des subventions, en particulier les difficults rencontres par les responsables politiques pour mettre en uvre une politique approprie en matire de subventions et linfluence des facteurs lis lconomie politique sur les dcisions en la matire.
2.
MARChS PARfAITS
Sur un march suppos parfait et ferm au commerce international, les subventions la production accordes aux entreprises ont pour effet daccrotre la production, dabaisser les prix pays par les consommateurs et de rduire le bien-tre en gnral, car les ressources sont rparties de manire inefficace. lintroduction du commerce international dans ce scnario complique les choses. Par exemple, une distinction importante simpose selon que la subvention est accorde un secteur en concurrence avec les importations ou un secteur exportateur en concurrence. dans le premier cas, et supposer que les prix mondiaux ne changent pas31, cela aboutit un accroissement de la production intrieure aux dpens des importations (encadr 2). lapplication de la subvention entrane une perte de bien-tre, car elle cre un cart entre le prix optimal (prix mondial) et le prix effectif pay aux producteurs nationaux.
II c
Encadr 2: Effets des subventions la production sur le commerce

dans le diagramme ci-dessous, loffre intrieure est reprsente par S0, la demande intrieure par d0 et le prix mondial du produit par P*. comme le prix mondial est infrieur au prix qui assurerait lquilibre du march intrieur, la demande totale du produit OQd est satisfaite par OQ 0 units de produits nationaux et Q0 Qd units de produits imports.
Prix D0 S0
S1
b P1 a c
Subvention unitaire
P*
O Q0 Q1 Qd Quantit
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comme on suppose quil sagit dun petit pays, le prix intrieur est dtermin par le prix mondial et ne peut pas changer.
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Si, pour des raisons politiques ou de redistribution, le gouvernement dcide que le niveau de la production intrieure devrait tre OQ1 au lieu de OQ0, il doit dcider de recourir un droit de douane ou une subvention pour accrotre la production. Sil recourt une subvention, et supposer quil ne puisse pas influer sur le prix mondial, loffre intrieure passera de S0 S1, de sorte que la production intrieure augmentera jusquau niveau souhait et les importations diminueront de Q0 Q1. Avant la subvention, la production intrieure tait au point Q 0. comme il serait moins coteux dobtenir sur le march mondial la production supplmentaire au-del de ce niveau, le gouvernement aura atteint le niveau de production souhait, mais les incidences en termes de ressources pour lconomie seront ngatives. le cot additionnel pour lconomie est reprsent par la zone abc.
examinons maintenant le cas dune subvention lexportation une industrie. les subventions la production et les subventions lexportation peuvent toutes deux avoir pour effet daccrotre la production intrieure et les exportations, mais elles diffrent quant leurs effets sur les prix intrieurs. les prix intrieurs ne sont pas affects par les subventions aux producteurs, mais ils augmentent dans le cas des subventions lexportation sil est difficile de rimporter. dans le cas des subventions lexportation, le cot pour le contribuable est plus faible que dans le cas des subventions la production, car le volume de la consommation intrieure subventionne est moindre.32 Par consquent, dans lhypothse du petit pays, lobservation essentielle concernant le commerce international est que les quantits sadaptent en fonction de la nature de la subvention. dans le cas des subventions la production intrieure, les importations diminuent ou les exportations augmentent, tandis que, dans le cas des subventions lexportation, les exportations saccroissent. des inefficiences apparaissent dans les deux cas, car une partie de la production intrieure est dtermine par le prix incluant la subvention, et non par le prix mondial. dans les deux cas susmentionns, on a suppos que le pays qui accorde les subventions tait un preneur de prix dans lconomie mondiale. cela veut dire que les changements conomiques lintrieur du pays nont aucune incidence sur les prix mondiaux. Si lon assouplit lhypothse, la production augmente aussi, comme dans le cas de la petite conomie dcrit ci-dessus. mais, cette fois, le dsquilibre caus par les subventions aura aussi des effets sur les prix sur les marchs internationaux. Si une part plus importante de la production est exporte sous leffet dune subvention lexportation, les prix mondiaux vont baisser. en revanche, les prix intrieurs vont augmenter, car une partie de la production devra toujours tre vendue sur le march intrieur et les quantits disponibles seront moindres. ce point est illustr dans lencadr 3.
Encadr 3: Subvention lexportation dans le cas dun grand pays

une subvention lexportation incite les producteurs produire pour lexportation plutt que pour le march intrieur. la rduction de loffre sur le march intrieur entrane une hausse des prix intrieurs. mais comme loffre sur le march mondial augmente, les prix mondiaux baissent. Sil nest pas possible de rimporter des produits sur le march intrieur un cart apparat entre le prix intrieur et le prix mondial.
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cela tient ce que les prix intrieurs augmentent avec la subvention lexportation, ce qui entrane une diminution des quantits demandes.
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II c
March du pays considr
March du pays tranger

Df Sf
Dd c d
Sd
Pd
P* a b Pf c
b d
Au prix mondial initial P*, le niveau des exportations du pays considr dans le diagramme ci-dessus correspond la distance ab. le march mondial est quilibr parce que le pays tranger (cens reprsenter le reste du monde) importe la mme quantit. Si une subvention lexportation est accorde aux producteurs nationaux, une partie de leur production est dtourne vers le march dexportation, ce qui fait monter le prix du produit dans le pays (au niveau Pd dans le diagramme). Toutefois, laccroissement de loffre sur le march mondial fait baisser le prix mondial sur le march tranger (au niveau Pf dans le diagramme). le nouveau niveau des exportations du pays considr correspond la distance cd, qui reprsente le niveau des importations dans le pays tranger. lincidence globale de la subvention lexportation dans le pays considr est nettement ngative. les consommateurs nationaux paient plus cher pour un produit quil leur est impossible dacqurir un prix infrieur sur le march mondial, ce qui se traduit pour eux par une perte de bien-tre. les producteurs nationaux sont les bnficiaires directs de la politique, car leur production sest accrue grce la subvention. les consommateurs du pays tranger profitent de la baisse des prix mondiaux. Toutefois, les producteurs trangers subissent une perte nette, car ils doivent dsormais faire face la concurrence des prix plus bas. les producteurs non comptitifs seront vincs du secteur. mais globalement, le pays y gagne puisque le gain pour les consommateurs compense la perte pour les producteurs.
II c
la baisse du prix mondial est un lment commun aux subventions la production et aux subventions lexportation lorsque le pays qui subventionne est un grand pays. cette baisse aura des consquences la fois ngatives et positives pour les partenaires commerciaux du pays. les producteurs de produits concurrents devront faire face la concurrence des exportateurs subventionns dont les prix sont infrieurs, tandis que les consommateurs des produits imports moins chers y gagneront. les pays qui sont importateurs nets du produit subventionn pourraient donc tirer globalement avantage des subventions. lanalyse ci-dessus porte sur les subventions accordes en rapport avec une activit conomique ou une variable conomique telle que les niveaux de production ou dexportation. Bien souvent, les pouvoirs publics accordent aussi des subventions pour financer en tout ou partie lacquisition dimmobilisations telles que des technologies, des installations et du matriel. ces subventions, qui peuvent tre verses une seule fois ou un nombre limit de fois, sont souvent qualifies de subventions non rcurrentes. ces subventions peuvent avoir des effets sur la concurrence qui se prolongent au-del de la priode pendant laquelle elles sont accordes. elles ont gnralement pour effet daccrotre les investissements de certaines entreprises sur le march concern, de sorte que, le nombre dentreprises oprant dans le secteur va augmenter, ou les entreprises existantes vont produire plus grande chelle. cela pourra avoir des incidences sur les conditions de concurrence sur les marchs mondiaux. la dure des effets dpendra sur la concurrence internationale,
62
entre autres, du taux damortissement des immobilisations et de lvolution de la demande dans les annes qui suivront linvestissement, comme lexpliquent Grossman et mavroidis (2003). les subventions non rcurrentes jouent un rle dans lanalyse ci-aprs sur lintervention des pouvoirs publics dans les secteurs caractriss par des conomies dchelle.
3.
DfAILLANCES DU MARCh
Nous examinerons ici deux exemples courants de dfaillances du march qui justifient une intervention au moyen de subventions: les rendements dchelle croissants et les externalits.33 les asymtries de linformation sur le march du travail, le march des produits et le march financier sont dautres exemples de dfaillances du march, qui ne sont pas analyss ici.34 le fait de limiter lanalyse deux exemples ninflue en rien sur la proposition gnrale selon laquelle les subventions peuvent tre justifies dans certaines circonstances.
a)
conomies dchelle
dans un exemple simple, il y a conomies dchelle lorsquune entreprise doit supporter un cot fixe pour entrer dans un secteur mais produit ensuite un cot marginal constant (encadr 4). la dcision de produire et dans quelles quantits dpend de la demande. il peut arriver, comme cela est indiqu dans lencadr 4, que la demande soit telle que les consommateurs ne sont pas disposs payer un prix suffisamment lev pour que le producteur rcupre son investissement initial. dans ces conditions, aucun investissement ni aucune production nauraient lieu sans une intervention des pouvoirs publics. Or, il peut tre souhaitable pour la socit que la production ait lieu. Si les producteurs se soucient uniquement de leurs bnfices, ce qui est bon pour la socit dpend la fois des bnfices des producteurs et du bien-tre des consommateurs. une partie seulement du bien-tre des consommateurs est prise en compte dans ce que les consommateurs paient effectivement pour des produits sur le march. Si les pouvoirs publics ont des raisons de penser que le bien-tre des consommateurs qui nest pas pris en compte dans les prix du march dpasse les pertes que les producteurs subiraient en labsence de subvention, ils peuvent envisager de subventionner linvestissement initial, de faon encourager les producteurs fournir le produit en question. Jusque-l, il sagit dun scnario statique qui se droule dans une conomie ferme. la question devient plus intressante du point de vue du commerce lorsque lon modifie ces hypothses. cest ce que nous faisons ci-aprs en rapport avec lapprentissage par la pratique et la politique commerciale stratgique.
33
Gnralement, les secteurs caractriss par des rendements dchelle croissants le sont aussi par une concurrence imparfaite, comme on lexpliquera plus loin. Voir Grossman (1990) pour un expos gnral de ces arguments en faveur de lintervention.
34
63
de nombreux secteurs modernes sont caractriss par des cots levs dentre fixes qui peuvent tre dus limportance des investissements dans la R-d ou la ncessit dacqurir des biens dquipement onreux et trs spcialiss. lindustrie aronautique et lindustrie pharmaceutique en sont des exemples typiques. dans ce contexte, les cots de production moyens dune entreprise diminuent mesure que le nombre dunits produites augmente, et lon parle donc dindustries cots dcroissants ou rendements dchelle croissants.
II c
dans cette section, nous examinons lincidence des subventions dans les situations de dfaillance du march cest--dire lorsquil y a une diffrence entre le prix effectif et le prix socialement optimal. cette diffrence peut avoir diverses causes. la concurrence imparfaite, cest--dire lorsquune entreprise au moins peut exercer un contrle sur les prix et la production, en est un exemple. un autre exemple courant est lexistence dune externalit, lorsque les dcisions des producteurs ou des consommateurs ont des incidences sur des tiers qui ne sont pas entirement rpercutes sur les prix du march. en lespce, sil sagit dune externalit positive, la quantit relle produite effective sera infrieure la quantit optimale. inversement, si lexternalit est ngative, il faudra rduire la production, sinon elle serait suprieure au niveau optimal.
Encadr 4: Rendements dchelle et subventions

la figure ci-dessous, tire de Grossman (1990), reprsente une entreprise monopolistique. en labsence de subvention, lentreprise ne peut pas produire de manire rentable, car le prix quelle facturerait (P*) est infrieur son prix de revient moyen (point b). le bien-tre total serait nul, par dfinition, car il ny a ni production produite ni consommation. Supposons maintenant que les pouvoirs publics accordent lentreprise une subvention dun montant P*abc. cela incite lentreprise produire une quantit totale OQ*. le bien-tre des consommateurs correspond la zone dcP* qui, sur ce diagramme, est suprieure au cot de la subvention.
d D0
P*
Cot moyen
II c
Cot marginal
Revenu marginal O Q*
i)
Apprentissage par la pratique
comme nous lavons vu plus haut, les conomies dchelle signifient que les cots moyens diminuent mesure que la production augmente. lapprentissage par la pratique interne une entreprise suppose que les cots de production unitaires diminuent avec laccumulation de la production, cest--dire que lentreprise apprend chaque fois quelle produit et, partant, les cots moyens diminuent avec le temps. ce type particulier dconomies dchelle est aussi appel conomies dchelle dynamiques. On constate, par exemple, de tels effets dapprentissage dans la construction de centrales nuclaires et dans les secteurs de laronautique et des semi-conducteurs. Tout comme les cots fixes lis la recherche-dveloppement et les dpenses dinvestissement mentionns ci-dessus, les cots de lapprentissage par la pratique sont irrversibles.35 lanalyse de la production du point de vue du bien-tre dans un secteur caractris par une courbe dapprentissage forte pente est expose dans lencadr 3, qui montre quil peut y avoir des cas o les pouvoirs publics veulent subventionner la production pendant les premires tapes o elle nest pas rentable, pour que les consommateurs puissent en retirer des avantages ultrieurement.36 l encore, lopportunit de cette intervention dpend de limportance relative des gains pour les consommateurs et des pertes pour lentreprise. Pour justifier lintervention des pouvoirs publics, il faut que les pertes subies dans les premires tapes soient leves et que la courbe dapprentissage soit accentue. Si les pertes pendant la priode dapprentissage ne sont pas trs leves, lentreprise pourra normalement rcuprer son investissement initial avec le temps.
35 36
dans la littrature conomique, ces cots sont qualifis dirrcuprables. Grossman (1990).
64
Toutefois, le besoin dapprentissage par la pratique signifie quelle aura besoin dun financement, pendant les premires tapes de la production, pour acqurir des connaissances et de lexprience qui seront entirement perdues si elle ne parvient jamais faire des bnfices. les investissements de ce genre sont jugs risqus. dans les pays dvelopps, le secteur financier peut tre dispos accorder des prts pour financer de tels investissements risque, mais dans les pays en dveloppement, o il nexiste pas doutils perfectionns de gestion des risques, les banques peuvent se montrer hsitantes. cest pourquoi lapprentissage par la pratique interne lentreprise est associ largument de lindustrie naissante, selon lequel les industries naissantes ont besoin du soutien des pouvoirs publics dans les pays en dveloppement, comme nous lexpliquerons plus en dtail dans la section d. un autre type dapprentissage par la pratique, galement examin dans la section d, est extrieur lentreprise, et nous lvoquerons brivement ci-dessous dans lanalyse des externalits.
ii)
Concurrence imparfaite et politique commerciale stratgique

dans lanalyse ci-dessus concernant un fournisseur national dans un secteur caractris par des rendements dchelle croissants, lexistence ventuelle dun fournisseur tranger a t tout simplement ignore. la question de savoir sil pourrait tre avantageux de subventionner un secteur caractris par des conomies dchelle en prsence de concurrents trangers na pas t examine. la rponse cette question dpend, videmment, du degr de comptitivit du fournisseur tranger. il est thoriquement possible dlaborer des scnarios dans lesquels il serait prfrable pour une conomie de subventionner un producteur national dficitaire plutt que dimporter le produit, si le producteur national peut ramener ses cots marginaux un niveau infrieur ceux des producteurs trangers.37 dans le cas o deux producteurs ou plus ayant des cots fixes levs approvisionnent le march mondial, dautres considrations stratgiques entrent en ligne de compte. dans ce contexte, la concurrence nest jamais parfaite, et chaque producteur a un certain pouvoir de march. les pouvoirs publics peuvent donc avoir intrt subventionner ce producteur, mme sil nest pas dficitaire. ces arguments ont t dvelopps dans la littrature sur ce quil est convenu dappeler la politique commerciale stratgique. les modles conomiques labors dans cette littrature sont caractriss par une concurrence imparfaite sous la forme doligopoles ou de concurrence monopolistique. ils jettent un jour nouveau sur le rle possible de la politique commerciale. Plus prcisment, lincompatibilit perue entre la proposition de non-intervention base sur les modles de concurrence parfaite et lexistence de secteurs monopolistiques cots fixes levs, comme lindustrie de laronautique civile, lindustrie chimique et lindustrie automobile a t difficile accepter pour les responsables politiques. les nouveaux modles thoriques du commerce ont permis didentifier des circonstances particulires dans lesquelles une intervention sous la forme de subventions serait souhaitable. une intervention qui modifie la relation stratgique entre les entreprises peut confrer lune delles un avantage par rapport une autre sur des marchs o la concurrence est imparfaite, lorsque les dcisions commerciales de chaque entreprise (production et prix) dpendent de celles de ses rivaux. cette ide simple et sduisante a t exprime dans un modle dans lequel deux entreprises de deux pays diffrents sont en concurrence sur le march dun pays tiers. ces entreprises produisent donc uniquement pour lexportation. comme la expliqu Brander (1995), le gouvernement du pays o elles sont tablies ne peut pas appliquer une politique qui aurait des effets directs sur leurs rivales trangres dans leur propre pays. Par consquent, la seule option naturelle est de subventionner les exportations, condition que les pouvoirs publics en tirent un avantage, ce qui savre possible, comme lont montr Brander et Spencer (1985). dans ce modle, les subventions constituent un instrument de transferts des bnfices; les bnfices raliss par lentreprise trangre concurrente sont transfrs lentreprise nationale, dans la mesure o la subvention permet cette dernire de se concentrer sur laccroissement de sa production. lentreprise trangre ne peut pas ragir laccroissement de la production subventionne, car toute augmentation de sa production ferait baisser le prix du produit (et son revenu marginal). lintuition sur laquelle repose la proposition dintervention est fonde sur les bnfices raliss par les deux entreprises et sur la capacit du gouvernement dutiliser les subventions pour transfrer une partie des bnfices de lentreprise trangre lentreprise nationale.
37
Voir, par exemple, Vousden (1990).
65
II c
comme les bnfices raliss par lentreprise nationale sont plus levs que la subvention, le gouvernement a intrt appliquer la politique de subventionnement. Toutefois, la combinaison de lintervention sous forme de subvention et du partage des bnfices nest pas acquise davance. il savre que les conseils en la matire dpendent de la nature de la concurrence et de la structure du march (eaton et Grossman, 1986; Brander, 1995).38 les prvisions de ces modles ont tendance tre sensibles de petites variations des hypothses, et les modles ne tiennent gnralement pas compte de la possibilit dun comportement contraire de la part du gouvernement qui na pas eu recours une subvention.
b)
Externalits
lexistence dexternalits positives et ngatives est une dfaillance classique du march. comme on la dj not, il y a une externalit positive si les avantages lis la production et la consommation dun produit ne sont pas entirement pris en compte par le producteur ou le consommateur. dans ce cas, la quantit consomme sera infrieure loptimum social. Par contre, si la production ou la consommation se caractrise par une externalit ngative, le niveau dquilibre de la production sera suprieur loptimum social. Sans intervention des pouvoirs publics, il y aura un cart entre le prix effectif sur le march et le prix socialement optimal. mais, il nest pas facile de tenir compte de cet cart, et le rle des subventions, quoique potentiellement positif, reste limit. dune manire gnrale, une subvention devrait servir accrotre la production ou la consommation dun bien produit en quantit insuffisante (encadr 5). il existe plusieurs arguments en faveur de lintervention sous la forme dune subvention en prsence dexternalits. cest notamment le cas lorsquil y a des externalits environnementales et des activits de R d. Pour la R-d, le raisonnement est que ce type dinvestissement cre des connaissances, qui prsentent des caractristiques de bien public savoir, consommation de non-rivale par nature et non-exclusivit. mais, si les avantages des investissements dans la R-d profitent dautres, tandis que les cots sont supports par les entits prives qui effectuent la R-d, les marchs ne creront pas le niveau de R-d socialement optimal. une subvention publique destine encourager la R-d ayant des retombes pour dautres entreprises du secteur peut aider stimuler la productivit et la croissance dune faon socialement optimale.
II c
Encadr 5: Externalits et subventions

dans le diagramme ci-dessous, loffre et la demande intrieures prives sont reprsentes respectivement par les courbes S0 et d0. en consquence, si le prix mondial est P*, les quantits dquilibre produites et consommes sont Q0 et Qd. Supposons maintenant que le processus de production est caractris par une externalit positive qui nest pas prise en compte. de ce fait, la courbe doffre initiale nest pas reprsentative des avantages lis la production. les cots sociaux de la production de chaque unit sont infrieurs ce quindique la courbe doffre S0, qui reprsente uniquement le cot priv. Si les externalits sont prises en compte, la nouvelle courbe doffre sera S1, qui indique un cot de production unitaire infrieur.
38
du point de vue de la conduite de la concurrence, si des duopoles taient en concurrence sur le march dexportation sur la base des prix et non des quantits, la politique prescrire consisterait en une subvention ngative ou une taxe. largument en faveur dune subvention positive saffaiblit aussi si lon suppose que les entreprises sont en concurrence la fois sur le march intrieur et sur le march tranger. dans ce cas, lefficacit dune intervention dpendra de la capacit de dplacer la production dun march lautre. Si les marchs sont segments et sil y a une possibilit de diffrencier les prix selon les marchs, lintervention peut tre possible. en revanche, si les marchs sont intgrs et sil nest pas possible de fixer des prix diffrencis, lintervention ne sera pas possible (Horstmann et markusen, 1986).
66
Prix
S0
S1
P*
e b a O
D0
Q0
Q1
Qd
Importable
Par consquent, sil existe une externalit positive dans la production, une subvention la production peut tre utilise pour accrotre le bien-tre. l aussi, un droit de douane serait infrieur une subvention en tant quinstrument dintervention, car il fausserait la consommation et augmenterait le cot de laccroissement de la production pour la socit.
en principe, la connaissance peut avoir des retombes quelle mane de la R-d ou de lapprentissage par la pratique. ce dernier a t dcrit plus haut comme un processus interne lentreprise. mais il peut arriver quune partie de lexprience acquise par lentreprise profite dautres entreprises, par exemple lorsque les employs de la premire changent demploi et transmettent leurs connaissances leur nouvel employeur. les donnes empiriques sur les avantages externes de lapprentissage par la pratique sont rares, mais il en existe pour lindustrie de la transformation chimique et la construction de centrales nuclaires.39 Aitken et al. (1997) ont aussi constat lexistence de retombes de lapprentissage par lexportation. lexistence suppose de retombes de lapprentissage par la pratique sert de base lune des variantes les plus connues de largument dit de lindustrie naissante, et nous lexaminerons plus en dtail dans la section d.
39
Grossman (1990).
67
Si lon suppose que le prix mondial et la courbe de demande correspondent aux cots sociaux rels, la production intrieure du bien Q0 sera infrieure au niveau de production socialement optimal Q1. le cot de cette sous-production pour la socit est reprsent par la zone cde. Pour le voir, supposons que loctroi dune subvention totale dun montant dfgP*, fait crotre la production jusqu Q1. le cot total des importations remplaces du fait de la subvention est Q0Q1dc, mais le cot total pour la socit de la production supplmentaire sera Q0Q1de. la diffrence correspond la zone cde.
II c
4.
IMPLICATIONS POUR LE SYSTME COMMERCIAL MULTILATRAL
une proposition gnrale contre le recours des subventions a t prsente dans le contexte dun modle qui a peu de rapports avec la ralit. elle a ensuite t infirme dans une srie de modles et de circonstances spcifiques qui se rapprochent davantage de la ralit: marchs caractriss par des rendements dchelle, des externalits et une concurrence imparfaite. cette ambigut soulve la question de savoir si une interdiction globale des subventions serait souhaitable vu quelle empcherait une intervention susceptible daccrotre le bien-tre. cet avis est partag par beaucoup, mais pas par tous. le fait que lopportunit des subventions ne soit pas universellement admise a trois motifs: les problmes de mise en uvre, le processus politique par lequel les subventions sont accordes et les consquences internationales des subventions.
a)
Mise en uvre des programmes de subventions
il nest pas facile de dterminer dans quels cas prcis une intervention est socialement souhaitable. les informations ncessaires pour effectuer une intervention approprie sont si importantes que le risque que lintervention soit inopportune ou mal cible est lev. ces problmes de mise en uvre sont appels dfaillances de ltat. Par consquent, si les dfaillances du march peuvent justifier une intervention de ltat, les dfaillances de ltat peuvent aggraver le problme au lieu dy remdier. il est courant, par exemple, quune intervention sous forme de subvention devienne problmatique lorsquil y a recherche de rente de la part des bnficiaires et du fait de lconomie politique du processus dcisionnel qui aboutit loctroi de subventions. dans les socits dmocratiques, les pressions lectorales peuvent influencer les modes dimposition et de dpenses des gouvernements. Bien quils prtendent agir dans lintrt gnral, les responsables politiques prennent parfois des dcisions dans leur propre intrt, par exemple pour augmenter leurs chances de rlection (Grossman et Helpman 2002, Hillman, 1989). cette question est examine plus en dtail dans la section suivante. mme si un programme de subventions identifie correctement les secteurs et les entreprises bnficiaires, il naura pas ncessairement leffet conomique escompt. dans tous les cas examins ci-dessus, on suppose quune subvention va susciter une rponse au plan de loffre. mais il arrive parfois que lentreprise qui reoit la subvention ne lutilise pas des fins commerciales. des tudes empiriques confirment cette hypothse. un extrme, il se peut quau lieu dutiliser les fonds pour financer laccroissement de la production, lentreprise sen serve pour raliser certains investissements qui procureront des avantages moyen ou long terme. lautre extrme, la subvention peut tre utilise intgralement pour obtenir un avantage comptitif. la modification des prix dans le secteur subventionn dpendra dun certain nombre de facteurs lis au march, tels que la capacit de lentreprise dinfluer sur les prix.
II c
b)
Lconomie politique des subventions
lconomie politique des subventions soccupe de la question centrale qui est de savoir comment le processus politique interagit avec lhtrognit des intrts de la socit pour attribuer les subventions et dterminer le rythme de leur retrait. Plus prcisment, les dcisions des lus aboutissent-elles toujours lutilisation socialement optimale des subventions de la manire dcrite ci-dessus ? daprs les conclusions de plusieurs tudes, il y a une corrlation entre le subventionnement et linfluence politique des bnficiaires (par exemple, les retraits et les personnes ges dans le cas de la scurit sociale ou les classes moyennes et suprieures dans le cas des subventions lducation).40
40
On peut citer aussi comme exemples les subventions lexportation du bl aux tats-unis (Gardner, 1996), les subventions europennes pour le charbon (Anderson, 1995), les subventions lducation (Fernandez et Rogerson, 1994; Kemnitz, 1999) et les dpenses de scurit sociale (mulligan et Sala-i-martin, 2003).
68
lanalyse dconomie politique se situe en grande partie dans le contexte dun environnement politique spcifique, celui des dmocraties, dans lequel les responsables sont lus la majorit. le modle politique le plus simple est celui de llecteur mdian.41 la distinction entre les lecteurs se fait selon une dimension, par exemple lincidence conomique dun programme de subventions. un lecteur peut bnficier du programme sil obtient le droit de recevoir une subvention. mais il devra aussi en supporter le cot, car des taxes devront tre prleves pour financer la subvention. les lecteurs qui nont pas droit la subvention ne soutiendront pas le programme en raison de son cot, tandis que les bnficiaires le soutiendront. Pour gagner, les candidats aux lections doivent remporter la majorit des voix. de mme, pour conserver un soutien politique les lus doivent poursuivre des politiques apprcies par la majorit des lecteurs. Par consquent, la mise en uvre dun programme de subventions dpendra des prfrences de llecteur mdian. Si llecteur mdian fait partie des bnficiaires du programme, cela signifie que la majorit des lecteurs en sont bnficiaires. dans ce cas, les responsables politiques peuvent mobiliser un soutien en mettant en uvre le programme. Par contre, si llecteur mdian doit supporter le cot du programme, cela signifie que la majorit des lecteurs seront perdants si le programme est mis en uvre. il ne le sera donc pas. la seule prvision claire que lon peut faire partir du modle de llecteur mdian est peut-tre que les programmes de subventions trs cibls ou spcifiques ont peu de chances dtre mis en uvre, parce quils ne profitent qu un petit nombre. il est peu probable que llecteur mdian soit favorable un subventionnement aussi spcifique, alors quil ne serait pas oppos des subventions plus gnrales, dont les avantages seraient plus largement diffuss. On peut dpasser le modle de llecteur mdian type pour considrer des environnements politiques plus complexes dans lesquels les lecteurs peuvent former des coalitions (par exemple, des groupes dintrts particuliers). ces derniers peuvent se former lorsque les politiques gouvernementales entranent une concentration ingale des cots et des avantages. Par exemple, loctroi de subventions un secteur procure des gains individuels importants aux entreprises de ce secteur, alors que le cot du programme de subventions, qui est globalement plus lev (voir plus haut la sous-section 2) est gnralement rparti entre un trs grand nombre de contribuables. ces groupes de producteurs sont donc fortement incits sorganiser et utiliser les contributions de campagne pour essayer dinfluencer les dcisions des lus. mais, comme le cot du programme de subventions pour les contribuables est largement rparti, ceux-ci nprouvent pas le mme besoin de sorganiser pour sopposer au programme. Grossman et Helpman (1994) ont labor un modle dans le contexte international o, pour rester en fonctions, un responsable politique doit non seulement obtenir le soutien de llectorat gnral mais aussi gagner les faveurs de groupes dintrts particuliers. les lus ont besoin de contributions financires pour diverses raisons. ils peuvent avoir besoin dun important trsor de guerre pour dissuader des rivaux politiques potentiels ou pour payer des campagnes publicitaires destines influencer les lecteurs peu informs ou encore pour rembourser des dettes de campagne. ils sont donc prts pour cela vendre des politiques commerciales ou des politiques de subvention. mme sils se soucient de maximiser le bien-tre social (puisquils ont besoin dattirer les lecteurs informs), ils se soucient aussi du montant des contributions financires quils peuvent obtenir. tant donn leur double motivation (moyenne pondre de bien-tre social et de contributions de campagne), les politiques dquilibre quils choisiront scarteront de loptimum social. Par rapport une situation de libre-change (optimum social), les prix des biens produits par les groupes de pression seront plus levs du fait du recours des droits de douane ou des subventions lexportation. dans ce contexte, les subventions accordes un secteur particulier visent non pas remdier une dfaillance du march mais amliorer la situation conomique du groupe dintrts particulier, qui, en contrepartie, rcompensera llu. ce rsultat explique pourquoi des subventions sont accordes alors quelles nont aucune justification conomique, mais il aide aussi expliquer la rsistance la suppression de ces subventions dans le contexte national et international.
41
Voir aussi la section d.3 au sujet des politiques de redistribution et de llecteur mdian.
69
II c
c)
Consquences internationales des subventions internes
dans la section F, nous examinerons la question de la conception et de la structure des rgles multilatrales relatives aux subventions lies au commerce. mais il faut souligner ici un point important concernant ces rgles. les propositions faites au sujet du bien-tre dans la prsente section ont essentiellement port sur lincidence des subventions sur lconomie qui les accorde. dans certains cas, comme celui des subventions lexportation, il a aussi t tenu compte des effets de bien-tre sur les conomies qui naccordent pas de subventions. lorsque les exportations dun pays sont dtournes sous leffet dune subvention trangre, les producteurs en subissent les consquences, mais les consommateurs peuvent en tirer avantage en fonction des effets sur les prix. la seule circonstance dans laquelle il ny a pas de dtournement est lorsque lconomie qui subventionne est trop petite pour influer sur les prix mondiaux. en rsum, leffet des subventions sur les prix mondiaux joue un rle crucial dans la conception des rgles commerciales multilatrales.
un autre aspect des subventions qui a des consquences internationales est la raction dun pays une subvention accorde par un autre pays, par le biais de diverses mesures correctives ou compensatoires, qui peuvent prendre la forme de subventions, de droits compensateurs ou de procdures juridiques. Par exemple, un pays qui accorde des subventions en faveur du remplacement des importations pour neutraliser la concurrence des importations peut sexposer une contre-mesure de la part dun pays exportateur sous la forme de subventions lexportation, qui feront baisser le prix du produit export. des droits compensateurs imposs par un pays importateur auront pour effet de neutraliser la subvention initiale accorde par le pays exportateur. la lgitimit du recours une subvention plutt qu une mesure compensatoire pourrait tre conteste dans une procdure juridique. ces questions seront examines dans la section F, dans le cadre de lAccord sur les subventions et les mesures compensatoires.
II c
70
QUELQUES OBjECTIfS DCLARS DES SUBVENTIONS PUBLIQUES
Pour chaque objectif, nous examinerons la justification conomique de lintervention des pouvoirs publics. laccent sera mis sur les arguments defficience, cest--dire sur la question de savoir si une intervention peut augmenter la part du gteau, ce qui ne signifie pas que lefficience soit le seul critre. mme en labsence de tels arguments, les interventions peuvent tre justifies pour dautres raisons, telles que le transfert de revenus certains groupes sociaux dfavoriss ou laugmentation du prestige national. les conomistes disent peu de choses sur la pondration des autres objectifs par rapport celui de laugmentation de lefficience. dans chaque sous-section, nous examinerons lefficacit des subventions par rapport lobjectif dclar. Nous examinerons aussi sil est opportun dutiliser des mesures daccompagnement et/ou de remplacement. il sera question en outre des secteurs dans lesquels des subventions sont utilises pour poursuivre des objectifs particuliers et quelques exemples de succs ou dchecs seront prsents. dans la premire sous-section, nous examinerons lutilisation des subventions des fins de dveloppement industriel du point de vue des pays en dveloppement. Nous examinerons comment les ides et les expriences ont faonn les diffrentes approches du rle des interventions et des subventions publiques, en particulier dans les politiques de dveloppement industriel. Nous analyserons ensuite en dtail les principaux arguments en faveur de la promotion de lindustrie, qui sont fonds sur lefficience et qui sont pour lessentiel des variantes de largument en faveur de la promotion des industries naissantes, et nous tudierons le rle des subventions dans ces politiques. compte tenu de leur importance dans le dbat sur la promotion de lindustrie les problmes de mise en uvre seront abords sparment. lanalyse se terminera par un rsum succinct des ouvrages traitant des leons tirer de lexprience asiatique. dans la deuxime sous-section, nous examinerons lutilisation des subventions en faveur de linnovation et des fins stratgiques. linnovation est un moteur important de la croissance conomique et le soutien de linnovation est un lment essentiel des politiques industrielles dans les pays mergents et dans les pays dvelopps. la discussion portera surtout sur linnovation la frontire du savoir global et non sur labsorption de linnovation, qui est traite dans une certaine mesure dans la sous-section prcdente. la forte intensit de R-d est souvent associe une concurrence imparfaite dans les secteurs concerns, qui pourrait amener les gouvernements recourir des subventions pour dplacer la rente ou poursuivre dautres politiques stratgiques. cest pourquoi cette sous-section examinera aussi la question du subventionnement des champions nationaux. dans la troisime sous-section, il sera question de lutilisation des subventions des fins de redistribution. On y trouvera un rsum des raisons pour lesquelles les socits redistribuent les revenus, suivi dun examen des cots associs au transfert de revenus des riches aux pauvres. Aprs avoir compar lefficacit des diffrentes formes de subventions, nous examinerons quelques exemples particuliers de la faon dont les gouvernements utilisent les subventions pour atteindre des objectifs dquit. ce sont gnralement les groupes faible revenu qui sont cibls par les programmes de redistribution, mais il sera aussi question des subventions visant mieux quilibrer le dveloppement rgional. enfin, nous examinerons lemploi de subventions pour aider les branches dactivit en dclin faire face aux difficults conomiques. dans la quatrime sous-section, nous comparerons les instruments qui peuvent tre utiliss pour soutenir la protection de lenvironnement. lanalyse sera axe sur la justification conomique des subventions employes cette fin et fera une distinction entre les diffrentes causes de dgradation de lenvironnement. On trouvera un aperu slectif des types de subventions environnementales utilises par diffrents pays. les subventions qui nuisent lenvironnement, cest--dire celles qui soutiennent des activits prjudiciables lenvironnement,
71
II d
LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC QuelQueS OBJecTiFS dclARS deS SuBVeNTiONS PuBliQueS
dans cette section, il sera question des principaux objectifs que les pouvoirs publics prtendent poursuivre au moyen des subventions, tels que le dveloppement industriel, linnovation, le soutien de champions nationaux, la protection de lenvironnement et la redistribution. Sous la rubrique gnrale de la redistribution, nous examinerons trois objectifs plus spcifiques: lutilisation de subventions des fins de politique rgionale, laide lajustement pour les secteurs en dclin et les obligations de service universel. ce choix ne prtend pas tre exhaustif, mais il couvre certains des principaux objectifs poursuivis par les gouvernements des pays en dveloppement et des pays dvelopps.
ne sont pas examines dans cette sous-section, qui porte uniquement sur les subventions motives par des considrations environnementales. dans la cinquime et dernire sous-section, il sera question des cas o les subventions accordes un secteur donn sont considres comme justifies sur la base de certaines caractristiques du secteur, inhrentes sa nature mme. il sagit, par exemple, des subventions aux secteurs de lnergie ou de lalimentation, justifies par le rle spcifique de ces secteurs eu gard la scurit nationale, des subventions lagriculture, justifies par le caractre dit multifonctionnel de ce secteur ou par des proccupations non commerciales, et des subventions au secteur audiovisuel motives par la valeur culturelle perue de ce secteur. comme dans les sous-sections prcdentes, nous analyserons la justification conomique des subventions dans ces cas et lexistence dautres mesures possibles.
1.
DVELOPPEMENT INDUSTRIEL
les dirigeants des pays en dveloppement considrent souvent les subventions comme un instrument utile pour dvelopper certaines industries, cest--dire, dans ce contexte, certaines activits dans les secteurs agricole et manufacturier ou dans le secteur des services. cet objectif a souvent t li largument des industries naissantes, cest--dire lide que, face des pays plus dvelopps, les pays moins avancs ne peuvent pas dvelopper de nouvelles industries sans intervention de ltat. On a fait valoir que bon nombre des pays aujourdhui industrialiss ont appliqu avec succs des politiques de promotion des industries naissantes aux premiers stades de leur dveloppement. la littrature a aussi accord une grande attention au rle de lintervention de ltat dans la russite industrielle de lAsie de lest. les critiques soutiennent que les rsultats les plus spectaculaires sur le plan du dveloppement sont lis une politique de laisser-faire, rduisant au minimum lintervention de ltat. Nous passerons en revue ici la littrature pertinente et donnerons des exemples illustrant les deux faces de largument.
II d
a)
Stratgies de dveloppement, politique industrielle et subventions
lapproche du dveloppement industriel soutenu par ltat et les prfrences pour certains instruments de politique gnrale ont volu dans le temps par suite de lvolution de la rflexion sur le dveloppement et de lenvironnement extrieur. les ides sur les liens entre le commerce, le dveloppement et le rle de ltat ont beaucoup chang dans laprs-guerre, sous linfluence notamment des expriences nationales.42 dans les annes 50 et au dbut des annes 60, le dveloppement tait synonyme dindustrialisation et le remplacement des importations tait considr comme la voie vers lindustrialisation. lide quun march plus ou moins libre ne rsoudrait pas le problme du dveloppement tait largement admise. On pensait lpoque quune planification dtaille grande chelle tait linstrument appropri, alors que les donnes ncessaires faisaient largement dfaut et que lon ne comprenait pas trs bien les notions de planification et de croissance. laccent tait mis sur la formation de capital comme principale source de croissance. comme la plupart des biens dquipement devaient tre imports, la survaluation des taux de change tait considre comme un moyen dencourager linvestissement. mais cette survaluation provoquait des problmes de balance des paiements, auxquels les pays faisaient face par diverses mesures de restriction des changes. en gnral, une protection tait accorde principalement pour les biens de consommation mais, dans certains grands pays, la production de biens dquipement tait encourage par la restriction des importations et par des subventions directes.43 lexprience des annes 50 et du dbut des annes 60, priode parfois considre comme phase facile du remplacement des importations, a suscit de grands espoirs parmi les conomistes et les dirigeants nationaux. Par rapport lavant-guerre, les taux dinvestissement et de croissance augmentaient, de mme que la part de lindustrie manufacturire dans le PiB. lesprance de vie la naissance et les taux dalphabtisation progressaient et linfrastructure se dveloppait. mais, dans les annes 60, des distorsions sont apparues de plus
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Voir Winters (2000), Bruton (1998). Voir Bruton (1998).
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en plus nettement. lagriculture tait pnalise. les exportations ltaient aussi. le chmage tait important et, chose surprenante, le capital tait sous-utilis. ces distorsions ont t trs bien documentes dans deux grandes sries de monographies publies vers 1970.44 dans le mme temps, les premires estimations de la croissance totale de la productivit des facteurs, ont rvl quil y avait trs peu damlioration, voire aucune, dans les pays en dveloppement. il est aussi apparu que la pauvret ne diminuait pas de manire significative. ds 1970, les conomistes avaient commenc avoir des doutes au sujet du remplacement des importations comme stratgie de dveloppement. ces doutes taient aliments non seulement par les faits, mais aussi par lvolution de la thorie conomique. Alors que la thorie de loptimum de second rang avait apport une justification intellectuelle au remplacement des importations, la thorie gnrale des distorsions, qui laffinait, renforait les arguments en faveur de la libralisation des changes. daprs la thorie de loptimum de second rang, les avantages de la libralisation du commerce ne pouvaient pas tre garantis dans un monde marqu par des distorsions. la thorie gnrale des distorsions a dvelopp cet argument en montrant que la politique commerciale nest gnralement pas un optimum de premier rang, ni de second rang, mais de nime rang. la stratgie de remplacement des importations a aussi t conteste par Robert Baldwin dans sa fameuse tude de 1969, intitule The case against infant industry protection o il dmontre de manire convaincante que les droits de douane visant protger les industries naissantes ont non seulement des effets de distorsion sur la consommation, mais encore ils ne corrigent pas forcment les dfaillances du march auxquelles ils sont censs remdier et ils peuvent mme entraner une diminution du bien-tre social. Si, par exemple, lacquisition du niveau de connaissance socialement optimal requiert des dpenses directes, limposition de droits de douane ne garantit pas que ces dpenses socialement optimales seront effectues. Baldwin a expliqu aussi que, pour remdier aux problmes particuliers des industries naissantes, il faut des mesures beaucoup plus directes et slectives que des droits limportation gnraux. les doutes sur la stratgie de remplacement des importations ont t aliments aussi par la progression exceptionnelle des exportations et de la croissance de la Rpublique de core et du Taipei chinois dans les annes 60. ces deux pays avaient radicalement chang de politique la fin des annes 50 et au dbut des annes 60, ce qui avait encourag les entreprises exporter. ils avaient lun et lautre unifi leur taux de change, dvalu leur monnaie et mis en place des incitations lexportation. ces mesures visaient faire en sorte que les producteurs ne soient plus rmunrs essentiellement pour vendre sur le march intrieur: les revenus tirs de lexportation sont devenus au moins aussi attractifs grce llimination du biais anti-exportation inhrent aux politiques de remplacement des importations. Au dpart, ces stratgies taient considres comme un moyen de promouvoir les exportations avec une intervention limite de ltat. mais ce point de vue na pas tard tre contest. il est maintenant largement admis quen Rpublique de core et au Taipei chinois, ainsi quau Japon, les gouvernements ont encourag de manire intensive certains secteurs. la question de savoir si la promotion des exportations et les interventions de politique commerciale ont jou un rle crucial dans le miracle de est-asiatique reste ouverte.45 il est clair, cependant que les circonstances qui ont permis le succs de la Rpublique de core et du Taipei chinois ntaient pas typiques. les instruments de politique employs taient gnralement les mmes quailleurs, notamment les contingents et les licences dimportation, les subventions lexportation, la proprit dtat et les exonrations fiscales. mais les modalits de mise en uvre et de suivi des politiques commerciales taient diffrentes. les dirigeants politiques, qui disposaient dassises solides, avaient la ferme volont dobtenir de bons rsultats conomiques et les relations entre les pouvoirs publics et les entreprises taient trs inhabituelles. en Rpublique de core, il tait frappant de voir quel point les priorits et les ressources de ltat sarticulaient autour des rsultats lexportation.46 les leons tires de lexprience en matire de remplacement des importations et certains des enseignements dgags de lexprience de promotion des exportations de la Rpublique de core et du Taipei chinois ont contribu lapparition, dans les annes 80, dune nouvelle stratgie fonde sur lorientation vers lextrieur,
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Voir Balassa et collaborateurs (1971) et little et al. (1970). Voir lanalyse dtaille figurant dans Noland et Pack (2003). Voir Noland et Pack (2003), Bruton (1998) et Rodrik (1993).
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avec un engagement minimum de ltat.47 laccent mis sur les exportations en tant que moteur de la croissance tait le rsultat des expriences asiatiques, tandis que le fort scepticisme lgard de lintervention de ltat a t inspir en grande partie par les expriences de remplacement des importations. les travaux dAnne Krueger sur la recherche de rente et les difficults lies la mise en uvre de politiques complexes ont renforc lide que les dfaillances de ltat taient plus probables que les dfaillances du march et quun mcanisme de march efficace apparatrait naturellement si les distorsions induites par les politiques taient supprimes. Au cours des annes 80, la Banque mondiale et le Fonds montaire international ont fermement prconis ladoption dune stratgie dorientation vers lextrieur.
dans le cadre de cette stratgie, la suspicion lgard des interventions de politique commerciale cibles tait due un scepticisme gnral quant la capacit des gouvernements dappliquer des politiques appropries. la plupart des partisans de lorientation vers lextrieur saccordaient dire que certaines dfaillances du march justifiaient une intervention temporaire, mais ils soulignaient quil tait difficile de dtecter et quantifier lexternalit, didentifier lintervention approprie et dempcher le dtournement des politiques, comme autant de raisons de ne pas intervenir. ce scepticisme tait lui-mme fond en grande partie sur des donnes peu rigoureuses et des faits anecdotiques. Au cours des annes 90, la stratgie dorientation vers lextrieur a fait lobjet de critiques de plus en plus vives. les rsultats dcevants de lAmrique latine et de lAfrique, les performances peu satisfaisantes des conomies en transition et la crise financire en Asie ont amen se demander si cette stratgie pouvait promouvoir le dveloppement. les travaux empiriques sur les effets bnfiques de louverture sur la croissance ont dabord paru prometteurs, mais ils ont t contests rcemment pour des raisons mthodologiques.48 de plus, il y a eu un regain dintrt pour les liens entre les rformes commerciales, lingalit et la pauvret et les rsultats ont confirm quon ne pouvait pas tirer de conclusion gnrale simple sur la relation entre la libralisation du commerce et la pauvret.49 les dbats sur linterprtation des leons tires de lexprience de lAsie de lest se sont intensifis.50 de plus, lide que les gouvernements nont gnralement pas la capacit de mettre en uvre des politiques commerciales a t remise en question.51 dans ce contexte de doutes croissants, de nouvelles stratgies ont tard se profiler. On peut cependant identifier plusieurs tendances. Premirement, les accords commerciaux multilatraux, rgionaux et bilatraux imposent davantage de disciplines aux instruments de politique commerciale traditionnels. les droits de douane sont abaisss progressivement, les contingents sont gnralement interdits et les subventions sont soumises des disciplines. les gouvernements utilisent de plus en plus de nouveaux outils de politique commerciale, notamment des mesures pour promouvoir les exportations et attirer lied.52 deuximement, lattention sest progressivement dplace des politiques dimportation vers les politiques dexportation. Par exemple, aprs avoir mis laccent sur le cadre dincitations li au rgime tarifaire, la Banque mondiale a prconis la suppression des obstacles politiques et autres qui empchent les producteurs de tirer parti des nouvelles possibilits offertes par le march, comme en tmoignent les tudes diagnostiques sur lintgration du commerce du cadre intgr. Troisimement, limportance primordiale des institutions et de lapprentissage a t reconnue, ce qui a des rpercussions sur la conception des politiques de dveloppement industriel. enfin, les conomistes sont plus nuancs et plus prudents quauparavant en matire de conseils de politique gnrale. et surtout, lapproche de la formule unique pour tous a t abandonne. les effets des mesures commerciales et industrielles spcifiques sur la croissance et la pauvret doivent tre mieux compris.53
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la stratgie de dveloppement fonde sur lorientation vers lextrieur est parfois qualifie de nouvelle orthodoxie ou de consensus de Washington. Voir Hallak et levinsohn (2004). Voir Winters et al. (2004). Voir Noland et Pack (2003). Voir Rodrik (1995). Voir melo (2001). Voir Hallak et levinsohn (2004). en outre, tant donn le caractre complexe et ambigu des effets de certaines interventions, il est recommand deffectuer des tudes dimpact minutieuses avant de procder des rformes commerciales. ces tudes peuvent aider laborer des mesures complmentaires et compensatoires.
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b)
Arguments en faveur de la promotion industrielle
les principaux arguments avancs pour justifier des interventions gouvernementales slectives dans les pays en dveloppement invoquent les problmes dinformation et de coordination. les obstacles informationnels lentre et les retombes de lapprentissage parmi les producteurs sont lorigine de la variante la plus connue de largument classique des industries naissantes. il en est ainsi lorsque les gains de productivit rsultant de lapprentissage par la pratique reviennent partie des entreprises autres que celle qui effectue effectivement les oprations de fabrication. Plus rcemment, les retombes de lapprentissage portant sur ladquation des conditions locales pour la production ont suscit une attention considrable en rapport avec la diversification. les problmes dinformation auxquels se heurtent les consommateurs ont aussi fourni des arguments en faveur des interventions visant soutenir les industries naissantes. Si les consommateurs ont des informations imparfaites sur des produits trangers, linvestissement ralis par une entreprise pour tablir sa rputation profitera dautres.58 enfin, les problmes dinformation auxquels les prteurs sont confronts sur les marchs financiers ont jou un rle important dans le dbat sur les industries naissantes. en raison des asymtries de linformation, les marchs boursiers financent peu les nouveaux investissements. les mcanismes de crdit sont alors le principal moyen de mobiliser des capitaux. mais les marchs du crdit sont souvent caractriss par un rationnement.59
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Voir de Ferranti et al. (2002). Voir Hausmann et Rodrik (2003) et Rodrik (2004). Voir Pack et Saggi (2006). Voir Grossman (1990). Voir, par exemple, Grossman et Horn (1988). Voir Banque mondiale (1993).
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comme on la indiqu plus haut dans la section c, les conomistes considrent que lintervention de ltat est justifie par lexistence de dfaillances du march. Avec une concurrence parfaite, des petites entreprises et des marchs fonctionnant bien, les prix donnent aux producteurs les signaux appropris pour assurer la rpartition efficace des ressources. le soutien de ltat fait que, dans un secteur, les ressources sont utilises au-del de loptimum, surtout si une partie de la production subventionne est exporte et contribue la dtrioration des termes de lchange. en prsence de dfaillances du march, la thorie gnrale de loptimum de second rang sapplique. cette thorie dit que, pour chaque distorsion du march, il existe une intervention optimale qui sattaque directement cette distorsion sans crer de distorsions supplmentaires. Si, pour une raison quelconque, le gouvernement ne peut recourir la mesure corrective optimale, il peut prendre dautres mesures qui sattaquent indirectement la distorsion. en gnral, les subventions accordes une branche de production dans son ensemble ne traitent pas les distorsions de manire cible et ne sont donc pas optimales. Par consquent, pour chaque imperfection du march, il faut examiner si des subventions la production ou lexportation amlioreraient lefficience, mais aussi sil existe dautres mesures permettant dobtenir une efficience encore plus grande.57
II d
il subsiste des divergences de vues importantes sur le rle des pouvoirs publics dans les stratgies de dveloppement industriel. Bien que lon ait reconnu la ncessit, dans certains cas, dinterventions publiques et de politiques industrielles proactives, la Banque mondiale se mfie toujours de la slection directe par ltat des secteurs prometteurs et prfre lutilisation de mcanismes indirects pour promouvoir le progrs technique, en attirant lied et en dveloppant les capacits technologiques locales.54 dans le mme temps, un nouveau courant de littrature explore de nouvelles approches de la politique industrielle qui tiennent compte des arguments classiques contre lintervention. lune de ces approches met laccent sur les externalits informationnelles quimplique la dcouverte de la structure des cots dune conomie et sur les externalits de coordination en prsence dconomies dchelle, et considre la politique industrielle comme un processus de dcouverte dans lequel les entreprises et les pouvoirs publics sinforment des cots et des possibilits sous-jacents et entreprennent une coordination stratgique.55 une autre approche souligne le rle des changements rcents dans le mcanisme institutionnel du commerce international, tels que lapparition de rseaux de producteurs et dacheteurs, et considre les ngociations avec les entreprises multinationales comme llment central de la politique industrielle.56
des problmes de coordination susceptibles de justifier une intervention peuvent rsulter de lexistence dinvestissements interdpendants due des liaisons verticales, des conomies dchelle importantes et des restrictions au commerce. lentre dun nouveau producteur peut tre entrave par labsence dacheteur ou de producteur bas cot pour un intrant important.60 Plus gnralement, les marchs jouent un rle central dans la coordination des activits conomiques par le biais du systme des prix. mais linformation est aussi communique aux agents conomiques par diverses autres institutions qui sont relativement bien dveloppes dans les pays riches. les arrangements institutionnels pour la coopration et lchange dinformations sont gnralement plus faibles dans les pays en dveloppement que dans les pays dvelopps. de ce fait, les gouvernements peuvent avoir un plus grand rle jouer pour crer des institutions et faciliter la coordination.61 dautres arguments en faveur dinterventions de politique industrielle slectives ont t pris en considration, mme sils sont moins spcifiques au dveloppement. ils ont trait des situations dans lesquelles la recherche-dveloppement gnre des retombes de savoir ou dans lesquelles une concurrence imparfaite permet aux gouvernements de poursuivre une politique commerciale stratgique. ces cas sont examins plus loin dans la sous-section 2. la fin du XViii e sicle, les premiers partisans de largument des industries naissantes ont soulign que les cots de production des industries nouvellement tablies dans un pays ont des chances dtre plus levs au dpart que ceux des producteurs trangers du mme produit tablis de longue date, qui possdent une exprience et des comptences plus vastes. Toutefois, ce fait ne justifierait pas lui seul une intervention des pouvoirs publics des fins defficacit. Si lon sattend ce que les cots diminuent suffisamment pendant la priode dapprentissage pour gnrer un excdent de recettes par rapport aux cots aprs un dlai raisonnable, les entreprises devraient tre en mesure de lever sur le march des capitaux les fonds dont elles ont besoin pour couvrir les pertes subies pendant la priode dapprentissage. Si elles ny parviennent pas, cest probablement cause dune dfaillance du march des capitaux, comme nous le verrons plus loin. largument des industries naissantes doit se fonder sur lexistence de retombes de savoir ou dexternalits associes au processus dapprentissage.62 largument thorique en faveur dune intervention de ltat lorsque lapprentissage par la pratique donne lieu des retombes de savoir est assez simple. ces retombes se produisent lorsque le nouveau producteur, qui supporte des cots pour dcouvrir la meilleure manire de produire un produit donn, nest pas en mesure de sapproprier tous les gains de productivit gnrs ainsi. Si des concurrents potentiels ont librement accs linformation, la concurrence fera monter les prix des facteurs ou fera baisser le prix du produit au point que lentreprise initiale ne pourra pas recouvrer entirement ses cots. Sans intervention de ltat, les entrepreneurs ne seront pas suffisamment incits investir dans lacquisition de connaissances. lorsque les cots de production marginaux privs sont suprieurs aux cots marginaux sociaux, parce que dautres entreprises profitent de la production dune entreprise donne, une subvention la production est alors linstrument de politique gnrale appropri. les mesures commerciales sont la deuxime option, car elles encouragent lapprentissage mais elles produisent aussi un effet ngatif sur le volume du commerce.63 une variante de cet argument sapplique spcifiquement aux exportations.64 en prsence de retombes de lapprentissage par lexportation, les producteurs seront rticents commencer dexporter sans intervention de ltat. une subvention lexportation accorde aux premiers exportateurs peut amliorer les rsultats du march. Sans parler des subventions directes lexportation, cet argument a t utilis pour justifier des programmes visant subventionner et coordonner la prospection de marchs trangers.65 On trouvera des exemples de telles mesures dans lencadr 6.
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lall (2002). Voir Banque mondiale (1993). Voir Noland et Pack (2003) pour une liste des externalits lies au processus dapprentissage. Voir Grossman (1990). Voir Panagariya (2000). Voir Rodriguez-clare (2004).
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Encadr 6: Laide lexportation dans les pays Membres de lOMC

les gouvernements fournissent une aide aux exportateurs en soutenant les activits lies la facilitation des exportations, linformation, la cration dune image de marque et la participation aux foires commerciales. dans les pays industrialiss, une aide lexportation est accorde depuis longtemps aux entreprises, mais loffre de services de soutien a augment considrablement depuis les annes 70.1 les institutions charges de dvelopper et de grer le systme de promotion des exportations varient dun pays lautre; elles font intervenir les pouvoirs publics, des organismes privs ou une combinaison des deux. les activits daide lexportation peuvent tre classes en deux catgories: celles qui consistent fournir aux exportateurs nationaux potentiels des renseignements sur les dbouchs et celles qui consistent fournir aux importateurs trangers potentiels des renseignements sur les produits et les producteurs nationaux. la ncessit dune intervention des pouvoirs publics sous la forme dune aide lexportation a t justifie par les retombes de linformation entre les premiers exportateurs et les autres exportateurs potentiels.2 le tableau ci-dessous donne un aperu des activits de promotion des exportations menes par les gouvernements des pays membres de lOmc, daprs les renseignements fournis dans les rapports dvaluation des politiques commerciales tablis entre janvier 2004 et octobre 2005.3 les bureaux commerciaux indiqus dans le tableau sont uniquement ceux qui sont expressment dsigns comme des succursales dorganismes de promotion des exportations. les ambassades et les consulats qui offrent les services de bureaux commerciaux ltranger ne sont pas pris en compte.4
Politiques de promotion des exportations des Membres de lOMC
Membres de lOMC Information et aide destines aux exportateurs potentiels Activits locales: information
centres dinformation tablissement et gestion dune banque de donnes commerciales quateur, Philippines, Rpublique de core, Suisse Nigria, Philippines, Suriname, Tunisie
Activits locales: assistance

contrle de la qualit, certification, etc. portail commercial en ligne formation assistance administrative aide la conception de produits et autres services de conseil Brsil, Rpublique de Guine, Trinit-et-Tobago Burkina Faso, Jamaque, Paraguay Brsil, Burkina Faso, quateur, Jamaque, Nigria, Tunisie gypte Japon, Nigria, Sri lanka, Suisse Belize, Brsil, Burkina Faso, gypte, Jamaque, Japon, mongolie, Nigria, Paraguay, Singapour, Sri lanka, Suisse, Suriname, Trinit-et-Tobago, Tunisie quateur, Jamaque, Singapour
Activits ltranger
tudes de marchs/identification des possibilits commerciales bureaux commerciaux
Information lintention des importateurs potentiels ltranger Activits locales

organisation de foires et dexpositions nationales Belize, Rpublique de core, Rpublique de Guine, Suriname, Tunisie
Activits ltranger
soutien de la participation des exportateurs des foires et expositions ltranger reprsentation des exportateurs dans les foires et expositions ltranger participation des missions commerciales publicit ltranger/cration dune image de marque Belize, Brsil, Burkina Faso, Japon, Nigria, Philippines, Rpublique de core, Suisse, Trinit-et-Tobago Jamaque, Suisse, Suriname Burkina Faso, Nigria, Rpublique de core Belize, Brsil, gypte, Jamaque, Nigria, Rpublique de core, Suisse, Suriname, Trinit-et-Tobago, Tunisie
1 2 3
Seringhaus et Botschen (1991). Voir, par exemple, Aitken et al. (1997). Voir lencadr 17 pour une explication du mcanisme dexamen des politiques commerciales de lOmc. les rapports dvaluation des politiques commerciales utilisent lexpression promotion des exportations plutt que lexpression aide lexportation dans le contexte examin ici. cette dernire est employe dans cet encadr pour tablir une distinction entre les activits examines ici et lexpression plus gnrale de stratgie de promotion des exportations, employe dans le reste du rapport. Voir Rosen (2005).
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Source: Rapports dexamen des politiques commerciales publis entre janvier 2004 et octobre 2005, concernant les 29 membres de lOmc suivants: Belize, Bnin, Brsil, Burkina Faso, communauts europennes, gypte, quateur, tats-unis, Gambie, Jamaque, Japon, liechtenstein, mali, mongolie, Nigria, Norvge, Paraguay, Philippines, Qatar, Rpublique de core, Rpublique de Guine, Rwanda, Sierra leone, Singapour, Sri lanka, Suisse, Suriname, Trinit-et-Tobago et Tunisie. Aucun programme explicite de promotion des exportations na t signal pour les communauts europennes, les tats-unis, la Gambie, le mali, le Qatar et la Sierra leone. le Rwanda na tabli aucun mcanisme de promotion des exportations.
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la controverse au sujet de cette variante de largument des industries naissantes porte moins sur des questions danalyse que sur des questions empiriques et pratiques dont lune a trait la frquence de ce genre de situations. On suppose souvent que les retombes de lapprentissage par la pratique sont trs rpandues, mais les lments dont on dispose sont relativement rares et ne donnent pas une image trs claire. il ressort des quelques travaux portant sur lvaluation des effets dapprentissage que limportance de ces retombes peut varier dune branche dactivit lautre. il est tabli que lapprentissage a des retombes dans la construction de centrales nuclaires, la production de turbines oliennes, la production de diverses puces lectroniques et lindustrie de transformation chimique.66 Par contre, il ressort de certaines donnes quil ny a eu aucune ou pratiquement aucune retombe dans la sidrurgie japonaise dans les annes 50 et 60 et dans les chantiers navals aux tats-unis.67 une autre tude empirique, portant sur lapprentissage par la pratique dans lindustrie amricaine de la rayonne ses dbuts, indique que la capacit de tirer parti de lapprentissage dautres entreprises peut varier considrablement dune entreprise lautre.68 les donnes concernant les pays moins avancs sont encore plus difficiles interprter. Aprs avoir tudi les travaux de recherche concernant ces pays, Bell et al. (1984) nont trouv que peu dlments tayant lide que les entreprises se lanant dans une nouvelle activit peuvent profiter gratuitement de lexprience des autres entreprises, tandis que, dans une tude analogue mais plus rcente, Tybout (2000) a not que le cas le mieux document de retombes dans les pays moins avancs est celui de la rvolution verte dans lagriculture indienne. il existe quelques donnes conomtriques sur les retombes informationnelles des exportations. en utilisant des donnes relatives 2 104 usines mexicaines couvrant la priode 1986-1990, Aitken et al. (1997) ont examin si limplantation proximit dexportateurs augmente la probabilit dexporter. ils ont constat quil existe une corrlation positive entre la probabilit dexporter pour une entreprise nationale et son implantation proximit dautres exportateurs, mais seulement si ces derniers sont des multinationales. en consquence, les auteurs soulignent limportance de la prsence dentreprises multinationales dans les zones franches industrielles. clerides et al. (1998) constatent quil existe une corrlation ngative entre le cot de la pntration de marchs trangers et le nombre dentreprises qui lont dj fait. Toutefois, Bernard et Jensen (2004) ne trouvent aucun lment prouvant lexistence de retombes des exportations. ils observent en outre que la promotion des exportations par ltat na pas deffet sur les exportations. le deuxime sujet de controverse concerne la faisabilit des interventions de ltat sur les plans administratif et budgtaire, les besoins en informations quelles impliquent et les consquences qui en dcoulent en termes dconomie politique. les recherches thoriques et empiriques rcentes sur la politique de dveloppement industriel ont mis laccent sur une dfaillance du march lgrement diffrente. il sagit des externalits informationnelles de la dcouverte, par les entreprises, de nouvelles possibilits dinvestissement rentable.69 dans les conomies ouvertes, celles-ci seraient associes presque naturellement des produits dexportation. la diversification et la dcouverte de nouvelles possibilits de production ou dexportation rentables sont troitement lies au dveloppement. les travaux empiriques dimbs et Wacziarg (2003) montrent que la relation entre diversification et dveloppement a la forme dun u invers. la diversification augmente tout dabord avec le dveloppement, mais il arrive un moment, relativement tard dans le processus de dveloppement, o
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Voir Zimmerman (1982), Hansen et al. (2003), Neij et al. (2003), irwin et Klenow (1994), Gruber (1998) et lieberman (1984). Ohashi (2004) constate quil y a eu peu de retombes de savoir intra-industrie dans la sidrurgie japonaise dans les annes 50 et 60, tandis que Thornton et Thompson (2001) constatent dimportants effets dapprentissage, mais peu de retombes dans les chantiers navals aux tats-unis. Voir Jarmin (1994). Voir Hausmann et Rodrik (2003).
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les pays recommencent se spcialiser. On ne sait pas trs bien si lactivit de dcouverte concide simplement avec la croissance conomique ou si cest un moteur de la croissance ultrieure.70 il existe aussi de nombreux ouvrages spcialiss qui soulignent les avantages de la diversification des exportations.71 la diversification de la structure de la production et des exportations suppose que lon sache ce que lon est apte produire, ce qui passe par la dcouverte de la structure des cots de lconomie. les producteurs doivent exprimenter de nouvelles gammes de produits. ils doivent dcouvrir si ce sont des fleurs coupes, des ballons de football ou des logiciels quils peuvent produire bas cot. cette activit a une grande valeur sociale, mais le problme est que lentrepreneur qui fait la dcouverte ne peut sen approprier quune petite partie. Sil choue, il supporte intgralement le cot de son chec. Sil russit, dautres le suivront et il lui faudra partager la valeur de sa dcouverte. il importe de faire la distinction entre la dcouverte telle quelle est dfinie ici et linnovation ou la recherche-dveloppement. il sagit ici non pas dinventer de nouveaux produits ou de nouveaux procds, mais de dcouvrir quun produit donn, dj bien tabli sur les marchs mondiaux, peut tre produit sur place bas cot.72 cela implique gnralement un certain bricolage technologique pour adapter la technologie trangre aux conditions nationales.73 en prsence dexternalits informationnelles du type qui vient dtre dcrit, le laisser-faire aboutit une dcouverte insuffisante; les pouvoirs publics doivent alors jouer un double rle. ils doivent encourager lentrepreneuriat et linvestissement dans de nouvelles activits ex-ante, mais imposer des disciplines et arrter les activits non productives ex-post. la comparaison des divers types dinterventions donne penser que la protection commerciale nest pas une manire efficace de promouvoir la dcouverte indpendante, tandis que les subventions lexportation et les prts et garanties de ltat ont la fois des avantages et des cots.74 les premires augmentent les dividendes du succs, tandis que les seconds attnuent les pertes en cas dchec. les subventions lexportation ne font pas de distinction entre les innovateurs et les imitateurs, tandis que les prts et garanties de ltat font une telle distinction. mais ils faussent lvaluation des risques. Hausmann et Rodrik (2003) fournissent des donnes empiriques indirectes lappui de largument selon lequel linsuffisance des incitations investir pour apprendre ce que lon est apte produire empche le dveloppement dactivits non traditionnelles. ils prsentent des lments tirs de la littrature sur le commerce international, le transfert de technologie et lhistoire conomique tayant trois propositions distinctes. la premire est quil existe une grande part dincertitude sur ce quun pays sera apte bien produire, en dehors des grands agrgats comme les produits manufacturs forte intensit de main-duvre. deuximement, limportation de technologies toutes prtes soulve des difficults considrables et il faut faire beaucoup defforts au niveau national pour russir les adapter aux conditions locales. Troisimement, une fois que les deux premires difficults sont surmontes, limitation se dveloppe souvent rapidement, ce qui prive les premiers producteurs de leur rente. les problmes dinformation auxquels se heurtent les consommateurs ont aussi servi dargument en faveur dune intervention pour soutenir les industries naissantes. Si les pionniers dune industrie ont dj tabli leur rputation parmi les consommateurs, les concurrents potentiels offrant des produits de qualit similaire des prix similaires ou mme plus bas risquent de ne pas pouvoir pntrer le march. largument selon lequel les obstacles linformation peuvent empcher une entre efficace sur le march semble pertinent pour un certain nombre dactivits manufacturires et de services.75 en fonction de leurs hypothses de dpart, diffrentes analyses ont des implications trs diffrentes en termes de politiques. Si lon part de lhypothse que les entreprises ne choisissent pas le niveau de qualit de leurs produits, on peut dmontrer que les subventions amliorent le
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Sur ce dernier point, voir Klinger et lederman (2004). Voir dans Helleiner (2002) lintroduction de G.K. Helleiner. Voir Hausmann et Rodrik (2003) et Hoff (1997). dans leur analyse du transfert de technologie, evenson et Westphal (1995) citent parmi les adaptations les efforts technologiques pour le contrle des matires premires, le contrle de la qualit des produits et des procds, la programmation de la production, la rparation et lentretien, la modification de la gamme des produits, etc.. Voir Hausmann et Rodrik (2003). Voir Grossman et Horn (1988).
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bien-tre national.76 mais si lon suppose que les entreprises peuvent choisir les caractristiques de leurs produits, les subventions la production, qui influent uniquement sur le prix que lentreprise reoit pour son produit, ne remdieront pas aux dfaillances du march. cela tient ce que les subventions rcompensent de la mme faon les entreprises rputes et les entreprises peu scrupuleuses et ne modifient pas les incitations qui leur sont offertes dans le choix entre ces stratgies. dans ce cas, il serait prfrable dappliquer des mesures qui offrent une incitation diffrencie produire des produits de meilleure qualit, telles que des normes minimales de qualit. les dfaillances de la coordination ont longtemps t considres comme un argument en faveur de lintervention de ltat.77 des recherches rcentes donnent penser que le manque de coordination dans ladoption des mesures ncessaires pour accrotre la productivit dun secteur entier peut srieusement entraver le dveloppement, en empchant lmergence dactivits dans lesquelles les externalits locales sectorielles sont importantes.78 comme les dcisions de production et dinvestissement en amont et en aval sont souvent interdpendantes labsence de coordination peut empcher le dveloppement de nouvelles activits rentables. la construction dun aroport dans une rgion dpourvue dhtels naura pas pour effet de gnrer du trafic, mais la cration dhtels en labsence daroport rgional peut ne pas tre rentable non plus. de mme, un grand projet dirrigation ne sera pas rentable si seules quelques exploitations utilisent des technologies modernes, mais lutilisation de ces technologies nest rentable que sil y a une irrigation adquate.79 deux conditions sont ncessaires pour quil y ait une dfaillance de la coordination: les nouvelles activits doivent impliquer des conomies dchelle et certains des intrants ne doivent pas pouvoir faire lobjet dchanges ou doivent exiger une proximit gographique.80 dans certaines circonstances, la coordination peut tre assure sans intervention de ltat, mais, dans dautres, ltat peut tre appel jouer un rle. loctroi de subventions la production nest pas lintervention la plus efficace en prsence de dfaillances de la coordination. de telles subventions ne sont pas ncessaires dans la mesure o tous les investissements, sils sont effectus, sont rentables. lintervention de ltat a pour but de faire en sorte que tous les investissements connexes soient raliss. cela peut tre assur par une coordination pure ou au moyen de programmes de subventions ex-ante. les subventions ex-ante consistent, par exemple, en garanties des investissements ou en renflouements implicites. lun des problmes qui se pose est que les mesures de ce genre induisent un risque moral et peuvent donner lieu des abus.81 On notera que, comme toutes les branches dactivit ont en principe des caractristiques qui permettent la cration de grappes, mais nombre dentre elles peuvent aussi oprer en labsence de grappes, la politique approprie devrait tre cible non pas sur des secteurs particuliers, mais sur lactivit ou la technologie qui aidera remdier la dfaillance de la coordination. Bien souvent, les imperfections du march des capitaux sont considres comme un obstacle au dveloppement industriel. les marchs des capitaux jouent un rle crucial dans le processus de lancement dune nouvelle activit industrielle. ils interviennent tout dabord dans lune des versions de largument des industries naissantes: en prsence dapprentissage par la pratique, un producteur qui pourrait raliser des bnfices long terme risque de ne pas pouvoir entrer sur le march car, pendant les premires annes, les cots sont plus levs que ceux des entreprises en place. Au fil des annes, les bnfices couvriront les pertes initiales, mais en labsence de marchs des capitaux fonctionnant bien, le producteur ne pourra pas se procurer les fonds dont il a besoin. la thorie conomique dit que, dans ce cas, la meilleure solution est de corriger directement les imperfections du march du crdit. Par exemple, linjection de fonds propres par le biais de socits de capital-risque serait prfrable une protection ou des subventions la production.82
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Voir Bagwell et Staiger (1988) ou mayer (1984). Voir, par exemple, Banque mondiale (1993). Voir Rodriguez-clare (2005). Rodriguez-clare (2005) fournit plusieurs autres exemples de dfaillances de la coordination aux niveaux national et sectoriel. Voir Rodrik (1996). la stratgie de dveloppement par grappes repose sur une ide analogue. Voir aussi lanalyse de ces conditions dans Pack et Saggi (2006). le risque moral est dfini comme tant une modification de comportement induite par lassurance qui rend lvnement assur encore plus probable. Stiglitz (1993) examine le rle de ltat sur les marchs financiers.
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dans de nombreux pays, des organismes publics sont chargs daider les entreprises nationales financer lexportation de produits et de services sur les marchs internationaux. On peut citer la SAce en italie, la cOFAce en France, lex-im Bank aux tats-unis, la NeXi au Japon et le systme euleR HeRmeS en Allemagne. ces organismes accordent, par exemple, une garantie de fonds de roulement (financement avant exportation), une assurance-crdit lexportation et des garanties de prts ou des prts directs (crdit-acheteur). Souvent, ces activits se traduisent par la fourniture dune assurance subventionne des crdits lexportation et/ou loctroi de crdits des taux dintrt bonifis. On trouvera de plus amples renseignements sur les crdits lexportation dans lencadr 7.
Encadr 7: Arrangement de lOCDE sur les crdits lexportation

lArrangement sur les crdits lexportation est entr en vigueur en 1978 sous les auspices de lOcde. il fixe impose des limites concernant les conditions doctroi des crdits lexportation bnficiant dun soutien public (par exemple, taux dintrt minimums, redevances risque et dlais de remboursement maximums) et la fourniture dune aide lie. il prvoit des procdures de notification pralable, de consultation, dchange dinformations et de rvision pour les offres de crdit lexportation qui constituent des exceptions ou des drogations aux rgles ainsi que pour les offres daide lie. les parties lArrangement sont les suivantes: Australie, canada, communaut europenne, tats-unis, Japon, Norvge, Nouvelle-Zlande, Rpublique de core et Suisse. lOcde recueille rgulirement des donnes sur les activits de crdit lexportation des parties lArrangement. le tableau ci-aprs fournit des donnes sur la valeur des transactions couvertes par des crdits lexportation long terme pour les annes 1998 2003. il donne aussi des renseignements sur la rpartition des crdits lexportation entre secteurs pendant la priode considre. dans la plupart des annes, environ 40 pour cent de la valeur totale des transactions ont t allous aux transports et lentreposage, tandis quun tiers environ tait consacr aux activits lies lnergie. dans le premier cas, la majeure partie des transactions concernait le secteur des transports ariens. dans le second cas, une grande partie des transactions concernait les centrales au charbon ou au gaz ou les centrales nuclaires et la fabrication dnergie. On notera quil existe des accords sectoriels distincts concernant les crdits lexportation pour les navires, les centrales nuclaires, les aronefs civils et pendant une priode dessai allant jusquen juin 2007 les nergies renouvelables et les projets relatifs leau.
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On a aussi invoqu les imperfections du march des capitaux pour justifier le crdit et lassurance-crdit taux bonifis, en particulier pour les exportations. lentre dans une nouvelle activit industrielle ne peut tre efficace que si les producteurs peuvent emprunter des fonds des taux refltant le cot social major dune prime raisonnable lie au risque inhrent la nouvelle activit. Or, les marchs de capitaux sont parmi ceux qui souffrent le plus des problmes dinformation. ils sont souvent faibles ou inexistants dans les pays en dveloppement o le crdit est souvent rationn et est rarement accord au plus offrant. cela tient ce que les soumissionnaires offrent des promesses, tandis que les prteurs eux sintressent au rendement effectif. il sensuit que les capitaux sont distribus suivant un processus de slection et dvaluation qui est trs diffrent de celui qui serait associ un march parfait. Si, pour une raison quelconque, le cot priv du capital est suprieur son cot social, les pouvoirs publics devraient subventionner le crdit. Par contre, si une dfaillance de linformation empche dvaluer correctement le risque li aux nouvelles activits, ils devraient subventionner lassurance-crdit.
Crdits lexportation long terme (plus de cinq ans) par secteur, 1998-2003
(en pourcentage et en millions de dollars)
SecTeuR Agriculture communications construction LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC QuelQueS OBJecTiFS dclARS deS SuBVeNTiONS PuBliQueS Autres services Production et fourniture dnergie industrie dont produits chimiques dont fabrication dnergie Pche Foresterie Ressources minrales et exploitation minire Transport et stockage distribution deau et assainissement Autres TOTAl
1998 0,4 4,4 0,1 1,4 22,6 24,4 0,7 8,3 0,0 .. 6,8 38,1 1,0 0,9 88,6
1999 0,2 3,1 0,6 1,4 19,9 14,4 2,4 3,6 0,0 .. 2,3 55,7 1,7 0,8 113,8
2000 0,1 7,8 0,9 0,9 26,5 20,4 2,6 1,8 0,0 .. 2,9 39,0 0,8 0,7 121,7
2001 0,6 9,3 1,2 1,6 10,4 25,0 7,5 3,9 0,0 0,1 6,6 43,2 1,4 0,6 110,4
2002 0,3 10,9 1,3 2,4 10,0 27,9 4,3 4,1 0,1 .. 5,2 39,2 2,2 0,6 96,7
2003 1,4 4,4 0,7 1,5 19,0 14,6 3,4 3,1 0,0 .. 8,4 47,6 0,6 1,8 100,0
en pourcentage
en milliards de dollars
Source: Ocde (2005b).
dun point de vue thorique, cet argument nest pas sans ambigut. Prenons tout dabord le cas de lassurance subventionne. largument en faveur dune intervention devrait reposer sur laversion irrationnelle du risque de la part des assureurs potentiels ou leur surestimation systmatique du risque li aux nouvelles activits. il reposerait aussi sur lhypothse que le gouvernement est mieux mme dvaluer le risque que le secteur priv. les conomistes ne considrent pas que cet argument soit trs convaincant.83 mme les arguments les plus sophistiqus, expliquant labsence de march de lassurance par lexistence dun risque moral ou une slection ngative, ne sont pas considrs comme convaincants car les gouvernements ne sont pas rputs avoir davantage particulier sur le march pour faire face aux problmes dinformation.84 de mme, dans le cas des crdits subventionns, on a fait valoir qu ce jour aucun argument convaincant navait t avanc pour justifier ces subventions.85 Grossman (1990) examine les interactions du march susceptibles dentraner une divergence entre les taux descompte priv et social. il montre quil peut tre difficile, sinon impossible, pour un gouvernement de savoir lavance sil faut encourager ou dcourager les investissements dans certaines activits nouvelles pour compenser les distorsions rsultant des imperfections des marchs de capitaux privs. il conclut quil semble souhaitable dadopter une politique prudente face aux imperfections supposes du march des capitaux.
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Questions de mise en uvre
une grande partie du dbat sur les mrites des politiques de dveloppement industriel a port sur la faisabilit administrative et budgtaire des interventions publiques, les besoins en informations quelles impliquent et les consquences qui en dcoulent sur le plan de lconomie politique. les conomistes saccordent gnralement sur la justification thorique des interventions de ltat en prsence de dfaillances du march, comme celles qui sont analyses plus haut, mais ils sont parfois en dsaccord sur la pertinence empirique des arguments identifis. Toutefois, comme on la dj dit, il y a une divergence de vues manifeste sur la question de la faisabilit, qui est troitement lie aux interprtations divergentes des succs enregistrs en Asie de lest et
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Voir Grossman (1990) et Panagariya (2000). Voir Panagariya (2000). Voir Panagariya (2000) et Grossman (1990).
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dautres expriences. la prsente sous-section examine la question de la faisabilit et la suivante rsume le dbat sur les leons tirer des expriences existantes. lall (2002) propose une typologie utile des politiques de promotion des exportations, qui peut tre applique aux interventions de politique industrielle. il fait tout dabord une distinction entre deux catgories de politiques en fonction de la nature de la dfaillance du march quelles sont censes corriger. la premire catgorie comprend les politiques permissives, cest--dire celles qui visent liminer les distorsions cres par des mesures qui dcouragent lexportation ou, plus gnralement, le dveloppement de nouvelles activits. cette catgorie comprend principalement les rformes visant remdier la mauvaise gestion et lincertitude macro-conomiques rendre les exportations rentables et minimiser le cot de transaction pour les producteurs. ces politiques permissives sont peu controverses. la deuxime catgorie comprend les politiques positives visant surmonter les dficiences structurelles du march dans la cration de nouveaux avantages. ces politiques ont pour principal objectif dencourager de nouvelles activits. On peut les subdiviser en interventions fonctionnelles et en interventions slectives. les interventions fonctionnelles, qui sont favorables au march, visent corriger ses dfaillances sans modifier directement la rpartition des ressources entre les diffrentes activits. il sagit par exemple, des amliorations de linfrastructure matrielle, du capital humain ou du fonctionnement des marchs de capitaux, ou de la fourniture dinformations et dappui technique aux exportateurs potentiels. les politiques fonctionnelles sont elles aussi relativement peu sujettes controverse.86 les interventions slectives sont les plus controverses. leur but est dinfluer sur laffectation des ressources par loctroi de subventions ou dune protection spcifique par lorientation du crdit, par la cration de comptences ou de technologies spcifiques ou par des mesures visant encourager les grandes entreprises ou attirer des investisseurs particuliers. la conception dominante du dveloppement, que lon qualifie souvent de conception favorable au march, reconnat la ncessit dinterventions permissives et fonctionnelles, mais rejette lutilisation dinterventions slectives.87 dans cette optique, seules les dfaillances appelant des interventions fonctionnelles devraient tre prises en compte. les dfaillances ncessitant des interventions slectives sont sans importance ou ne peuvent pas tre corriges. en dautres termes, soit le cot des dfaillances slectives du march est suffisamment faible pour ne pas avoir dimportance, soit il est infrieur au cot des dfaillances de ltat. ce point de vue a t critiqu dune part par ceux qui pensent quil suffit dtablir les prix au niveau adquat pour que lconomie atteigne loptimum et que ni des mesures fonctionnelles ni des mesures slectives ne sont justifies, et dautre part, par ceux qui estiment que les dfaillances du march sont importantes et gnralises et quil est possible dlaborer des mesures correctives efficaces. ladhsion ce point de vue implique que ltat a un rle crucial jouer, notamment par le biais dinterventions slectives.88 divers arguments contre les interventions slectives ont t examins dans la littrature. les principaux sont notamment que les pays en dveloppement nont pas les comptences administratives requises pour assurer lefficacit de ces interventions, que les gouvernements ne peuvent pas choisir les gagnants et que ces interventions se prtent un dtournement politique et la corruption. On trouvera une analyse plus dtaille de ces arguments dans les paragraphes suivants. Premirement, la mise en uvre dinterventions slectives exige une quantit considrable dinformations et de comptences.89 comme on la vu, les dfaillances du march intrieur doivent tre corriges par des politiques qui sattaquent directement la source du problme. les gouvernements ont donc besoin de renseignements assez dtaills sur la nature et le lieu des dfaillances corriger. Par exemple, ils doivent identifier les branches dactivit dans lesquelles les producteurs nationaux auraient un avantage compar, mais o les retombes de
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certaines mesures fonctionnelles, comme linvestissement dans linfrastructure de transport, peuvent tre relativement peu controverses dun point de vue conomique, mais trs controverses dun point de vue environnemental. Voir Noland et Pack (2003) pour un expos rcent de la position favorable au march. une position noclassique forte nadmet que les interventions permissives, tandis quune position structuraliste ou rvisionniste admettra certaines interventions slectives. Voir Pack et Saggi (2006).
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lapprentissage empchent le dveloppement dune industrie locale. cependant, les dfaillances du march, telles que les retombes de lapprentissage et les problmes de coordination, sont gnralement difficiles identifier avec prcision, de sorte que lon peut difficilement tre sr de la politique adopter. il ny a aucune raison de penser que les pouvoirs publics sont bien informs voire mieux informs que le secteur priv. en outre, il a t dmontr que ladministration des subventions lexportation est particulirement contraignante sur le plan de lorganisation.90 il faut des comptences techniques et administratives pour comprendre et laborer les stratgies et les interventions, pour les mettre en uvre et les amliorer au fil du temps, pour communiquer avec le secteur priv et pour veiller ce que les problmes institutionnels soient surmonts.91 ces comptences font souvent dfaut dans les pays en dveloppement. divers auteurs considrent quil ne faut pas exagrer les problmes dinformation et de comptence. leur avis, les gouvernements doivent dcider de lorientation de lconomie, mais ils nont pas besoin dvaluer les cots et les avantages de diffrents rsultats. Surtout, ils pensent que, mme sils prennent de bonnes dcisions, les gouvernements font ncessairement des erreurs.92 Selon Rodrik (2004), lessentiel est de faire en sorte que ltat et les entreprises collaborent. les responsables publics doivent pouvoir obtenir des entreprises, de manire continue, des renseignements sur les possibilits, les contraintes, les paramtres techniques et commerciaux et les capacits locales. comme nous le verrons plus loin, le problme est que, du fait de la proximit accrue entre les pouvoirs publics et les intrts privs, le risque de dtournement augmente. deuximement, la politique industrielle se prte au dtournement politique, la corruption et la recherche de rente. les ouvrages dconomie politique noclassique traitant de la politique commerciale montrent comment lintervention de ltat peut produire des inefficiences. les dcideurs du secteur public sont reprsents, dans les modles, comme des personnes qui maximisent leur bien-tre, mais pas ncessairement celui de la socit. Plusieurs conclusions se dgagent de ce type danalyse.93 comme le comportement discrtionnaire des fonctionnaires a un cot, un rgime fond sur des rgles impliquant un degr lev dengagement pralable prsente des avantages. en outre, la stabilit et la prvisibilit des politiques aident obtenir la raction souhaite du secteur priv. enfin, les politiques qui gnrent des rentes, encouragent aussi les comportements de recherche de rente, ce qui incite les fonctionnaires crer des rentes. ces constatations conduisent une conclusion vidente: il faudrait viter les interventions de politique gnrale et rduire au minimum le rle de ltat, en tenant distance les groupes privs. le risque de dtournement politique est encore plus grand dans le cas des interventions slectives en raison de toutes les difficults lies leur mise en uvre. en ce qui concerne largument des industries naissantes, les modles dconomie politique donnent penser que, sil prne gnralement des interventions temporaires, les mesures ont tendance tre dtournes au profit dintrts particuliers et devenir permanentes. Si la plupart des conomistes conviennent que les rsultats de ces modles de choix public sont utiles pour comprendre leffet des politiques industrielles, ils ne sont pas tous daccord avec les conclusions politiques gnrales tires de ces modles, savoir que les capacits gouvernementales peuvent tre amliores, que le degr de slectivit peut tre adapt au niveau des capacits et que lon peut aider les pouvoirs publics intervenir de manire efficace.94 Pour Rodrik (1993), les conomistes universitaires ont une vision superficielle des capacits de ltat et il y a beaucoup apprendre de lanalyse systmatique de ces capacits. Rodrik (2004) va plus loin en proposant un cadre institutionnel pour redployer plus efficacement la politique industrielle. le modle mandantmandataire, dans lequel le gouvernement est le mandant et les entreprises sont les mandataires, ne fonctionne pas bien, nonobstant la formulation dune politique optimale qui aligne au moindre cot le comportement des entreprises sur les objectifs du gouvernement. idalement, il faudrait une forme plus souple de collaboration stratgique entre les secteurs public et priv, conue pour obtenir des renseignements sur les objectifs, rpartir les responsabilits pour la recherche de solutions et valuer les rsultats au fur et mesure.
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Voir levy (1993). Voir lall (2002). Voir Stiglitz (1996). Voir Rodrik (1993) et Shapiro et Taylor (1990). Voir lall (2002).
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deux autres arguments ont t invoqus contre lutilisation de politiques slectives. lun est que la plupart des interventions, en particulier les subventions, absorbent des ressources qui sont rares.95 Pourtant, le cot dopportunit des interventions de politique industrielle et les pertes sans contrepartie souvent imposes dautres secteurs par les impts qui servent financer les subventions ne sont gnralement pas pris en compte dans lvaluation des politiques. cest l un argument trs gnral, mais qui ne condamne pas ncessairement toutes les interventions slectives. il est clair que les cots en ressources devraient tre pris en compte. lautre argument, qui sera analys plus loin, dans la section F, est que les disciplines multilatrales limitent le recours certaines interventions slectives. et plus gnralement, lorsque les interventions ont un effet ngatif sur les tiers, il faut tenir compte du risque de rtorsion.
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Zones franches industrielles et dveloppement industriel
les mesures dincitation diffrent par leur nature et peuvent varier dans le temps. On peut considrer que la plupart sont des subventions indirectes, les versements directs en espces tant gnralement vits. dans la plupart des cas, une infrastructure juridique spciale est mise en place ds le dpart. la plupart des ZFi offrent une combinaison de trois types dincitations aux entreprises qui y sont tablies. Premirement, beaucoup disposent dune infrastructure de transport et de tlcommunication suprieure celle que lon trouve gnralement dans le pays. un certain nombre de services peuvent aussi tre fournis par ltat aux entreprises implantes dans les ZFi un prix infrieur au cot de revient. deuximement, les changes entre la ZFi et les pays trangers sont gnralement exempts de droits dimportation et dexportation. Troisimement, les bnfices provenant des activits menes dans les ZFi sont en gnral exonrs de limpt sur le revenu et/ou de limpt sur les socits pendant un certain nombre dannes.
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Voir Noland et Pack (2003). dans ce contexte, diverses expressions ont t utilises dans la littrature et par les responsables politiques, telles que zones franches industrielles, zones franches et zones conomiques spciales. Pour un aperu de la question, voir madani (1999). Voir, par exemple, Omc (2005a) sur limportance des exportations de technologies de linformation pour les ZFi de la Jamaque.
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depuis des dcennies, il existe des zones franches industrielles (ZFi), qui sont aujourdhui lorigine dune part importante des exportations de produits manufacturs des pays en dveloppement. dans cette section, les zones franches industrielles (ZFi) sont dfinies comme tant des zones gographiques qui offrent aux entreprises qui y sont installes des conditions commerciales plus librales et un environnement rglementaire galement plus libral que ce qui existe dans le reste du pays.96 On notera que cette dfinition nenglobe pas, par consquent, les maquiladoras qui se distinguent des autres entreprises uniquement par leurs activits conomiques et non ncessairement par leur implantation. Au Paraguay, par exemple, il existe une lgislation diffrente pour les maquiladoras et pour les ZFi, les premires tant dfinies comme des entreprises qui produisent de la valeur ajoute pour des entreprises trangres en utilisant les produits et les services fournis par ces dernires. ces activits valeur ajoute comprennent la transformation, llaboration, la rparation, le montage et la transformation industrielle. les maquiladoras sont censes rexporter leurs produits finals mais elles ne sont pas tenues dtre implantes dans des zones particulires. Traditionnellement, on considre que les ZFi sont spcialises dans lexportation de produits manufacturs, mais certaines sengagent de plus en plus dans lexportation de services.97
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il y a aussi des raisons de penser que, du point de vue de la mise en uvre, la promotion des exportations prsente quelques avantages par rapport au remplacement des importations. Quoique gnralement favorable au laisser-faire, Panagariya (2000) souligne deux raisons pour prfrer la promotion des exportations au remplacement des importations en termes dconomie politique. la premire est que les chances de choisir un secteur o le pays a un avantage comparatif sont plus grandes et la seconde est que le cot des subventions, qui apparat dans le budget, est plus transparent que celui des droits de douane. dans la mme veine, Noland et Pack (2003) parviennent la conclusion que lutilisation des rsultats lexportation comme mesure du succs, plutt que loctroi dune protection illimite des secteurs inefficients, explique pourquoi les politiques industrielles asiatiques ont t plus fcondes que les expriences de remplacement des importations menes ailleurs. ils soulignent, titre purement pratique, que les rsultats obtenus sur les marchs mondiaux sont probablement le critre qui risque le moins dtre manipul par les entreprises ou leurs homologues dans les administrations.
dans bien des cas, ces mesures dincitation particulires semblent avoir eu pour but dattirer les entreprises trangres. On pensait que linvestissement tranger crerait des emplois et aurait des retombes positives sur le reste de lconomie, ce qui stimulerait la croissance globale.98 Plus rcemment, la littrature sur la question a mis davantage laccent sur le rle que les ZFi peuvent jouer dans la transition dune conomie ferme vers une conomie ouverte. daprs la thorie de limpt optimal, les activits qui sont plus sensibles au taux dimposition devraient tre soumises un impt plus faible. dans la mesure o les ied sont plus mobiles que les investissements intrieurs, les incitations fiscales accordes aux investisseurs trangers dans les ZFi peuvent se justifier. en principe, elles peuvent avoir un caractre permanent, mais il a t soulign, dans la littrature, que les avantages en dcoulant peuvent diminuer ou samoindrir sous leffet de la concurrence fiscale dautres pays.99 de ce fait, les incitations fiscales nentranent pas ncessairement une augmentation des ied. mme si une ZFi russit attirer des ied, les avantages en rsultant pour lconomie dans son ensemble dpendront en grande partie des liens entre les entreprises installes dans la ZFi et les autres entreprises nationales.100 les ZFi ont aussi t considres, dans la littrature, comme un instrument utile pour passer dune conomie ferme une conomie entirement ouverte et intgre.101 les ZFi peuvent servir en particulier rsoudre deux types de problmes auxquels les pays sont confronts lorsquils libralisent leur rgime commercial, et cet gard, on peut les considrer comme un exemple des interventions permissives ou fonctionnelles dcrites plus haut. le premier problme est celui auquel la socit doit faire face du fait de la modification des signaux donns par les prix la suite de la libralisation. ce changement peut entraner des processus de transition importants et parfois coteux et peut avoir des effets importants sur la rpartition des revenus. en fonction de son amplitude, il peut provoquer de graves difficults conomiques pour certains et susciter une opposition la rforme et/ou dautres conflits sociaux. les ZFi prsentent lavantage de limiter ces variations de prix certaines zones gographiques. Si les entreprises qui y sont installes sont exonres de droits dimportation et dexportation, elles bnficient dincitations correctes par les prix. de nouvelles possibilits de bnfices leur sont ainsi offertes la marge, sans perturbation notable des activits conomiques existantes. Toutefois, les gains procurs par cette libralisation partielle risquent dtre limits, et, en fin de compte, les autorits devraient envisager dtendre la libralisation du commerce lensemble de lconomie. il a t avanc, dans la littrature, que lexistence de ZFi peut crer long terme un biais protectionniste, car les entreprises qui y sont implantes nont aucune raison de pousser plus de libralisation. en gnral, les pressions politiques en faveur dune libralisation totale seront donc plus faibles dans les pays o il existe des ZFi que dans les autres.102 Si tel est le cas, lefficacit des ZFi en tant quoutil dajustement sera srieusement compromise. le second problme concerne lintroduction des mesures complmentaires ncessaires pour russir la libralisation du commerce, sur lesquelles laccent a t mis rcemment dans la littrature.103 il a t dit en particulier que labsence dinfrastructure approprie dans un pays peut srieusement entraver la raction de loffre la libralisation. comme les ressources publiques sont limites, en particulier dans les pays en dveloppement, il est trs difficile deffectuer les investissements ncessaires dans linfrastructure avant ou pendant la libralisation dans lensemble de lconomie. les ZFi disposent souvent dune meilleure infrastructure que le reste du pays. lamlioration de linfrastructure pour les entreprises exportatrices a alors pour effet
98 99 100 101
II d
Voir Pack et Saggi (2006). Voir, par exemple, Rodrguez-clare (2004). Voir la sous-section suivante pour des indications sur leffet des ZFi sur lconomie nationale. Voir Schweinberger (2003) pour un modle gnral des zones conomiques spciales. lauteur affirme quen mettant en place des taxes et/ou des subventions appropries pour lemploi lors de la cration dune zone conomique spciale, a) on accrot les recettes de ltat; b) on ne cre pas de conflit entre les mnages et c) on provoque un changement structurel uniquement dans la zone dclare zone conomique spciale. Voir aussi Rodrik (2002) pour une analyse du rle des ZFi et des zones spciales maurice et en chine. cadot et al. (2003) dveloppent cet argument propos des ristournes de droits de douane. Voir, par exemple, Omc (2004).
102 103
86
dgaliser leurs chances par rapport aux concurrents trangers. de ce fait, la fourniture dinfrastructure dans les ZFi peut tre considre comme un premier pas vers la mise en place dune infrastructure de qualit dans lensemble du pays. lemploi de cet instrument dans les ZFi ne cre pas le type de biais protectionniste voqu au paragraphe prcdent. les examens des politiques commerciales fournissent des renseignements sur lexistence et les caractristiques des ZFi et autres zones franches dans les pays membres de lOmc. Parmi les 29 membres dont la politique commerciale a t examine entre janvier 2004 et octobre 2005, 17 avaient tabli diverses formes de zones franches. le Japon, le liechtenstein, la Norvge, la Rpublique de Guine et le Qatar navaient pas de ZFi. Au Rwanda, au Suriname et dans la Sierra leone, une lgislation concernant la cration de ZFi tait encore ltude au moment de ltablissement du rapport et en mongolie, une loi de ce genre existait depuis 2002, mais, en mars 2005, aucune ZFi navait encore t cre.104
Tableau 1 Instruments utiliss dans les zones franches industrielles ou autres zones spciales, daprs les rapports dexamen des politiques commerciales, janvier 2004-octobre 2005
Classification de lactivit 1 Versements directs Aide linvestissement Remboursement des frais de transport lexportation Membre Tunisie Tunisie
Fourniture de services dinfrastructure et autres un prix infrieur au prix cotant dveloppement de linfrastructure Nigria entrepts tats-unis, Nigria, Singapour, union europenne location de terrains des conditions prfrentielles Nigria, Sri lanka Autres Jamaque, Nigria Allgements fiscaux Rduction de limpt sur les bnfices/les socits/ les revenus/les ventes Facilitation du rapatriement des bnfices Belize, Brsil, core (Rpublique de), gypte, quateur, tats-unis, Gambie, Jamaque, Nigria, Paraguay, Philippines, Singapour, Sri lanka, Trinit-et-Tobago, Tunisie Nigria Belize, Bnin, Brsil, core (Rpublique de), gypte, quateur, tats-unis, Gambie, Jamaque, Nigria, Paraguay, Philippines, Sri lanka, Trinit-et-Tobago, Tunisie, union europenne Belize
Rductions ou exemptions de droits Ristournes/exemptions de droits limportation/ remboursement de la TVA sur les importations exemptions de taxes lexportation
Autres Rgime spcial en matire de relations du travail Procdures commerciales simplifies pour les importations (par exemple, absence de licences dimportation ou dexportation et de restrictions quantitatives) Procdures simplifies pour ltablissement dune activit commerciale
gypte, Nigria Belize, core (Rpublique de), gypte, quateur, Jamaque, Nigria, Paraguay, Trinit-et-Tobago quateur, Nigria
Source: Rapports dexamen des politiques commerciales publis entre janvier 2004 et octobre 2005.
le tableau 1 donne un aperu des caractristiques des zones franches dans les 17 autres pays membres ayant fait lobjet dun examen. il en ressort que, dans la plupart des zones franches, les entreprises bnficient de rductions ou dexemptions de droits dimportation et dallgements ou dexonrations de limpt sur le revenu. Normalement, les entreprises implantes dans ces zones et bnficiant de ces avantages sont censes exporter la majeure partie de leur production et les quantits de biens ou de services quelles peuvent fournir sur le territoire de la zone franche sont soumises des limitations. dans dautres zones, les entreprises peuvent vendre leurs produits ou leurs services l o elles le souhaitent, mais les avantages fiscaux et tarifaires ne sappliquent qu la part de leur production qui est exporte. lquateur fait exception cette rgle, car, apparemment,
104
les rapports dexamen des politiques commerciales du Burkina Faso et du mali ne font pas tat de zones franches industrielles. le rapport concernant la Suisse mentionne lexistence de ports francs qui offrent des possibilits dentreposage. les politiques commerciales du liechtenstein et de la Suisse font lobjet dun examen conjoint donnant lieu un rapport unique. Voir la note de lencadr 6 pour la liste des membres dont la politique commerciale a t examine pendant la priode considre.
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les entreprises des zones franches ne sont pas tenues de payer limpt sur le revenu pour les ventes quelles ralisent sur le territoire douanier national. cela explique peut-tre pourquoi, entre 2000 et 2003, prs de 70 pour cent des exportations des zones franches ont t effectues sur le territoire douanier du pays. du fait des rductions dimpts et de droits, les signaux donns par les prix ne sont pas les mmes pour les entreprises des zones franches et pour les autres entreprises. mais, dans certaines zones, les entreprises bnficient aussi dautres avantages au niveau des cots, en particulier des cots dinfrastructure et des cots rglementaires. dans la plupart des zones, les procdures dimportation et dexportation sont simplifies. il est aussi souvent plus facile dy tablir une entreprise que sur le territoire douanier national. en Jamaque, au Nigria et en Tunisie, une aide est accorde pour dvelopper linfrastructure dans les zones franches ou pour faciliter laccs dautres services pour leurs utilisateurs. limportance des ZFi pour le commerce national varie considrablement dun pays lautre.105 les exportations des ZFi nont reprsent que 0,3 pour cent des exportations de marchandises au Nigria en 2003; elles en ont reprsent 1,6 pour cent la Trinit-et-Tobago en 2004 et 2,1 pour cent aux tats-unis en 2001.106 Sri lanka, par contre, les exportations des ZFi ont reprsent 25,1 pour cent des exportations totales de marchandises en 2002, tandis quen Jamaque leur part est tombe de 21,8 pour cent en 1996 8,8 pour cent en 2000.107 les ZFi jouent aussi un rle important au Bangladesh, en Rpublique dominicaine, en el Salvador, au maroc et en Tunisie. les statistiques nationales rvlent que les exportations des ZFi ont reprsent 19 pour cent des exportations totales de marchandises au Bangladesh en 2002-03, 76,8 pour cent en Rpublique dominicaine en 2004, 55,3 pour cent en el Salvador en 2004, 37 pour cent au maroc en 2003 et 69,3 pour cent en Tunisie en 2002.
e)
Donnes empiriques concernant les effets des subventions au dveloppement industriel
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comme nous lavons dj dit, lexprience des pays dAsie de lest en matire de politique industrielle et la question de savoir sil peut sen dgager des enseignements utiles pour les autres pays en dveloppement occupent une place importante dans le dbat sur le rle de lintervention de ltat dans les politiques de dveloppement. tant donn le rle essentiel des subventions dans les stratgies de promotion des exportations des pays dAsie de lest, leur exprience est particulirement intressante. Nous ne chercherons pas ici passer en revue labondante littrature sur la question (dautres lont fait), mais nous prsenterons plutt les principaux arguments avancs dans le dbat.108 Nous prsenterons aussi quelques-uns des principaux rsultats dautres expriences plus rcentes mentionns dans la littrature. les premires explications des rsultats obtenus par la Rpublique de core et le Taipei chinois sur le plan de la croissance ont mis laccent sur lexistence de donnes conomiques fondamentales saines et sur lorientation vers lextrieur avec peu de distorsions des prix. mais, dans les annes 80, plusieurs chercheurs ont fait observer que ces deux pays avaient aussi eu recours des interventions slectives, telles que des incitations en faveur de certains secteurs, des restrictions au commerce et aux entres died et un contrle strict du secteur financier. en 1993, dans un rapport intitul The east Asian miracle, la Banque mondiale a propos une interprtation de compromis. le rapport reconnaissait limportance de lexistence de fondamentaux sains et de stratgies de promotion des exportations. il indiquait quau Japon, en Rpublique de core et au Taipei chinois, les incitations taient neutres dans lensemble, les incitations lexportation compensant la protection importante qui subsistait. en Rpublique de core, des objectifs dexportation propres chaque entreprise faisaient aussi partie de la stratgie de promotion des exportations, mais les exportations effectives ont souvent dpass les objectifs. les gouvernements se sont efforcs de promouvoir certaines industries dexportation. de plus, ils
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On estime quenviron 13 millions de personnes sont employes dans des ZFi au niveau mondial (OiT, 2003). chiffres fonds sur les renseignements fournis dans les examens des politiques commerciales correspondants et sur des calculs propres. chiffres fonds sur les renseignements fournis dans les examens des politiques commerciales correspondants et sur des calculs propres. Voir Hernandez (2004), Noland et Pack (2003) et lall (2002).
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Stimules en partie par la publication du rapport de la Banque mondiale, de nombreuses recherches empiriques sur leffet des politiques industrielles ont t effectues depuis. Noland et Pack (2003) passent en revue ces travaux et concluent que, dans lensemble, les donnes tires des tudes conomtriques et des analyses dentres-sorties indiquent que la politique industrielle a peu contribu la croissance en Asie. les travaux empiriques concernant le Japon, la Rpublique de core et le Taipei chinois nobservent pas de liens entre les interventions et la croissance de la productivit sectorielle ou les rsultats commerciaux. les donnes dont on dispose ne montrent pas non plus que le taux de croissance de la productivit dans les secteurs ngligs a augment sous deffet indirect de la croissance des secteurs privilgis. elles indiquent cependant que, tant au Japon quau Taipei chinois, la conception des interventions a t dicte plus par des considrations dconomie politique, telles que lemploi sectoriel, la prsence de grandes entreprises ou le degr de concentration sectorielle, que par un avantage comparatif dynamique. une bonne politique macro-conomique, notamment des dficits publics limits, une faible inflation et des taux de change rels trs stables sont les principaux facteurs qui ont contribu au miracle asiatique.109 ces facteurs ont permis des taux dpargne et dinvestissement levs qui ont jou un rle crucial dans la croissance. un autre lment essentiel a t la tendance privilgier les exportations. Noland et Pack mentionnent quatre autres raisons pour lesquelles lexprience de lAsie de lest ne devrait pas tre considre comme justifiant les interventions slectives. Premirement, les politiques mises en place taient exceptionnellement complexes et ont t appliques dans des conditions de stabilit politique par des administrations trs comptentes. deuximement, il faut tenir compte, dans lvaluation des politiques, de la crise financire de la fin des annes 90. Troisimement, en raison du durcissement des rgles du systme multilatral, il serait plus difficile maintenant demployer certains des instruments utiliss par le Japon, la Rpublique de core et le Taipei chinois. Quatrimement, les expriences de Hong Kong, chine et de Singapour montrent quil existe des solutions autres que les interventions slectives. Rodrik (2004) donne une interprtation diffrente de lexprience de lAsie de lest. Pour lui, les politiques industrielles ont jou un rle dans la plupart des expriences russies dexportations non traditionnelles dans le monde, notamment en Asie de lest. le fait que la littrature fournit de nombreux exemples de succs et dchecs de projets individuels cadre trs bien avec son argument selon lequel, mme avec des programmes dincitation optimaux, certains des investissements encourags se solderont par un chec. la dcouverte du cot optimal exige que lon mette en rapport le cot social marginal des fonds investis et le rendement escompt des projets dans de nouveaux domaines. le rendement effectif de certains des projets sera ncessairement faible ou ngatif et sera compens par le rendement lev des projets russis. lall (2002) examine les diffrents indicateurs de la performance des Tigres dAsie de lest et tablit une corrlation lche avec les politiques quils ont poursuivies. Pour lui, leur succs lexportation indique quils ont agi correctement en mettant sur pied leurs interventions slectives. mais, il examine aussi en dtail les conditions qui ont rendu ce succs possible et il note que, si les interventions slectives ont si bien russi, cest parce que le cadre institutionnel tait appropri. il en conclut quen dernire analyse, il reste possible de recourir des politiques slectives pour promouvoir les exportations, mais cette possibilit doit encore tre dtermine exactement. chang (2002) est galement favorable lutilisation de politiques industrielles activistes. il analyse lexprience dun certain nombre de pays dvelopps, dont le Royaume-uni, les tats-unis, lAllemagne, la France, la Sude,
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Voir Noland et Pack (2003).
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ont progressivement rduit la protection et ils ont fourni un soutien institutionnel aux exportateurs et tabli un rgime de franchise de droits pour les intrants utiliss dans les exportations. la Banque mondiale a constat que dans certains cas, les interventions des pouvoirs publics ont entran une croissance plus forte et plus gale quil naurait t possible autrement. Toutefois, les conditions du succs taient si rigoureuses que les dirigeants dautres pays en dveloppement qui ont voulu suivre une voie analogue ont souvent essuy un chec. le rapport mentionne deux conditions pralables: lexistence de mcanismes institutionnels permettant de fixer des critres de rsultats clairs pour les interventions slectives et de suivre les rsultats, et lexistence de mcanismes empchant que le cot des interventions ne devienne excessif. le rapport met fortement laccent sur les avantages quil y a utiliser les exportations pour mesurer les rsultats.
la Belgique, les Pays-Bas, la Suisse et le Japon, et examine les types de politiques industrielles, commerciales et technologiques quils ont appliqus aux premiers stades de leur dveloppement. il montre que presque tous ces pays ont protg leurs industries naissantes et utilis dautres politiques industrielles activistes lpoque o leur conomie tait en phase de rattrapage. lventail des mesures prises par ces pays est dune grande diversit. il comprend, entre autres, des subventions lexportation, des rductions de droits sur les intrants utiliss dans les exportations, loctroi de droits monopolistiques, des arrangements cartellaires, le contrle du crdit et le soutien de la recherche-dveloppement. Toutefois, chang ne donne pas dindications concernant les effets des politiques activistes sur les rsultats conomiques.
les donnes sur les effets des subventions lexportation et des autres mesures de promotion des exportations sont elles aussi contrastes. certaines indiquent que lintervention slective de ltat lappui de certaines formes dexportations non traditionnelles consistant la fois en incitations spciales et en autres mesures dencouragement et de soutien, y compris la formation et la recherche spcifiques, le crdit et laide la commercialisation a t importante pour le dveloppement des exportations non traditionnelles au chili et au costa Rica.110 les politiques actives visant encourager lied dans les secteurs prioritaires ont jou un rle au costa Rica et, dans une moindre mesure, au chili. dans dautres rgions, les politiques de promotion des exportations ont t moins efficaces. Ndulu et al. (2002) dcrivent les programmes de promotion des exportations en Tanzanie et en valuent les effets. dans la priode postrieure 1984, une combinaison dincitations macro-conomiques et de mesures spcifiques a suscit initialement une raction rapide et un essor gnral des exportations non traditionnelles. Toutefois, pour diverses raisons lies aux difficults dapplication des mesures et des contraintes plus gnrales sur le plan de loffre, cette dynamique na pas dur. des problmes de mise en uvre ont galement t observs dans dautres pays africains. Passant en revue le systme dincitations lexportation de 13 pays africains, Hinkle et al. (2003) concluent quaucun des pays de lchantillon navait suivi les meilleures pratiques internationales en matire dincitations lexportation. Panagariya (2000) a examin des cas de subventions lexportation en Asie et en Amrique latine, dans lesquels la faiblesse des rsultats obtenus ne semblait pas justifier les cots supports pendant des dcennies de subventionnement des exportations. inversement, il a constat que, ds que lon a entrepris de libraliser les changes en appliquant des politiques macro-conomiques saines, les rsultats lexportation se sont nettement amliors, malgr la forte rduction simultane des subventions. Nogues (1989) a examin lexprience de nombreux pays et a conclu que la diversification des exportations au profit des articles manufacturs se produisait lorsque lon poursuivait une politique assurant louverture du rgime dimportation et la stabilit relative des taux de change rels. Par contre, loctroi de subventions lexportation ntait pas rpandu parmi les pays qui ont russi. il a constat que, dans les pays qui accordaient des subventions, les cots dopportunit taient levs et il y avait un gaspillage supplmentaire de ressources d aux activits de recherche de rentes induites dans le secteur priv. Si les ZFi ont favoris, dans certains cas, laccroissement des exportations, la cration demplois et la gnration de revenus, la littrature donne penser que bien souvent, elles nont pas jou le rle de moteurs de lindustrialisation et de la croissance escompt par certains de leurs partisans.111 Helleiner (2002) note quau Kenya, en Afrique du Sud, en Tanzanie et au Zimbabwe, les ZFi nont gure contribu lessor des exportations non traditionnelles. en revanche, elles ont jou un rle crucial maurice. les cinq tudes de pays africains figurant dans louvrage de Helleiner montrent aussi que lied na pas encore contribu de manire importante laugmentation des exportations non traditionnelles en Afrique. mme dans le cas de la ZFi de maurice, linvestissement intrieur a domin. Subramanian et Roy (2001) comparent la russite de maurice lchec des ZFi dans dautres pays et attribuent la diffrence deffet aux diffrences de mise en uvre. madani (1999) conclut que les ZFi ne peuvent jouer un rle dynamique dans le dveloppement dun pays que dans certaines conditions, notamment sil y a un cadre appropri et une gestion de qualit, et ce uniquement en tant qutape transitoire dans un processus intgr conduisant la libralisation gnrale de lconomie.
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II d
Voir lessai dAgosin (2002) sur le chili et celui de Rodriguez (2002) sur le costa Rica dans Helleiner (2002). Voir les rfrences dans Banque mondiale (2004).
90
2.
INNOVATION ET SOUTIEN DES ChAMPIONS NATIONAUx
linnovation peut tre radicale, cest--dire consister en linvention de procds ou de produits entirement nouveaux, ou bien elle peut tre marginale, cest--dire quelle amliore des produits ou des procds existants. les deux types dinnovation sont le rsultat defforts et dinvestissements antrieurs dans la recherche-dveloppement, investissements qui doivent souvent tre considrables. comme lintroduction russie des innovations est souvent lucrative, on peut sattendre ce que les entits prives sintressent la recherche et son financement. Pourtant, ltat est toujours intervenu dans les activits de R-d, dans le monde entier. il la fait en soutenant lenseignement et ainsi la formation du capital humain ncessaire pour mener ces activits. mais il patronne aussi directement des activits de R-d la fois dans des tablissements publics, comme les universits, ou dans des entits prives. les conomistes justifient cette intervention de ltat en invoquant deux caractristiques de la recherche-dveloppement qui provoquent des dfaillances du march. la premire justification est lie au fait que les innovations ont les caractristiques de biens publics et la seconde tient lampleur des cots de R-d et des conomies dchelle qui en rsultent dans les industries forte intensit de R-d. On a vu dans la section c que ces deux caractristiques amnent les conomistes conclure que le secteur priv est enclin moins investir dans la R-d que cela ne serait souhaitable du point de vue national. les efforts de R-d visent crer du savoir et le savoir a les caractristiques dun bien public, de sorte quil est probable que les avantages en dcoulant pour la socit sont suprieurs ceux que le crateur de ce savoir peut sapproprier. cela tient ce que le savoir gnr par la R-d peut se diffuser et ceux qui lacquirent peuvent lutiliser leur propre avantage. les activits de R-d gnrent ainsi des externalits positives, cest--dire des avantages pour les acteurs qui ny ont pas particip lorigine. le fait que les entreprises prives ne tiennent pas compte de ces retombes positives dans leurs dcisions dinvestissement concernant la R-d risque de se traduire par un sous-investissement du point de vue de la socit. ltat peut donc vouloir intervenir pour accrotre linvestissement dans ce domaine.112 limportance des retombes de savoir a dj t souligne par marshall dans les annes 20 et a t analyse dans les annes 60 par des conomistes comme Arrow. Si lexistence de telles retombes na jamais rellement t mise en question, les conomistes ne comprennent encore que partiellement leur nature exacte. il serait pourtant ncessaire de comprendre comment ces retombes ont lieu afin de dterminer le meilleur type dintervention pour stimuler la R-d. il est gnralement admis que les droits de proprit intellectuelle, notamment la protection par des brevets, peuvent aider corriger, dans une large mesure, la dfaillance du march due aux retombes de savoir positives. un brevet garantit son titulaire lutilisation exclusive de linvention brevete pendant une priode de temps dtermine, au cours de laquelle il pourra tirer des avantages monopolistiques du nouveau produit ou procd et recouvrer ainsi son investissement initial dans la R-d, du moins dans une certaine mesure. lexpiration du brevet, des tiers pourront utiliser le savoir quil protge et ventuellement concurrencer linventeur sur le march concern. la dure de protection par le brevet dterminera dans une large mesure si lquilibre voulu est tabli entre le fait dencourager les investissements dans la R-d et le fait de permettre la socit de profiter des retombes de savoir gnres par ces investissements. dans un cadre mondial, la protection des droits de proprit intellectuelle doit avoir un caractre international, pour que lon puisse continuer encourager les investissements dans la recherche-dveloppement.
112
Voir, par exemple, Grossman (1990).
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linnovation est un important moteur de la croissance conomique. elle stimule la croissance dans le pays o elle a lieu, du moins si celui-ci sait en faire un usage conomique. elle stimule aussi la croissance dans les pays qui parviennent comprendre, utiliser, produire et commercialiser les innovations ralises ailleurs. en dautres termes, ce nest pas seulement la cration dune innovation qui importe pour la croissance, mais cest aussi lassimilation des innovations ralises par dautres. cette sous-section traite uniquement du premier aspect de linnovation, savoir linnovation la frontire du savoir, et non de lassimilation de linnovation, dont il a t question, dans une certaine mesure, dans la sous-section prcdente.
Si la protection approprie des droits de proprit intellectuelle encourage la R-d, il peut ne pas tre possible de la concevoir de faon ce que les retombes soient entirement internalises. de ce fait, linvestissement priv dans la R-d restera infrieur au niveau optimal. Par ailleurs, la protection des droits de proprit intellectuelle naide pas surmonter lautre dfaillance du march qui peut concerner les activits de R-d, savoir celle qui est due au niveau lev des investissements ncessaires dans ce domaine. limportance des cots fixes qui en rsulte donne lieu des conomies dchelle croissantes, ce qui peut conduire des situations o une entreprise prive ne pourrait jamais recouvrer les cots initiaux de la recherche-dveloppement (mme en labsence de retombes) et, partant, ne ferait jamais linvestissement initial. cependant, du point de vue de lconomie, linvestissement peut tre souhaitable parce quil conduit des gains importants pour les consommateurs.113 certaines tudes empiriques confirment la pertinence de cet argument. il a t dmontr que les avantages dcoulant, pour les consommateurs, des innovations majeures sont trs importants par rapport aux cots de la recherche supports par les innovateurs.114 il peut donc tre justifi que ltat soutienne les innovations importantes, mais il peut lui tre difficile didentifier les activits de R-d les plus prometteuses. le poids de la R-d dans les activits conomiques semble avoir augment avec le temps et dans le monde. Au niveau mondial, les dpenses de R-d reprsentaient 0,85 pour cent du PiB dans les annes 90, contre 0,42 pour cent dans les annes 60.115 les pays revenu lev investissent beaucoup plus dans ce domaine que les pays en dveloppement. le niveau mdian de leurs dpenses de R-d reprsentait 1,19 pour cent du PiB dans les annes 60 et 1,73 pour cent dans les annes 90.116 les chiffres correspondants pour les pays en dveloppement sont respectivement de 0,21 et 0,59 pour cent. dans la littrature conomique, les auteurs semblent saccorder dire que les pays industrialiss disposent dun avantage comparatif dans les activits forte intensit de R-d et quils devraient par consquent allouer davantage de ressources ces activits. Par contre, les pays en dveloppement devraient attacher plus dimportance au renforcement de leur capacit dassimiler les innovations qu leur participation la recherche de pointe. Rodrguez-clare (2004), par exemple, estime que seuls les pays les plus avancs devraient se concentrer sur la recherche-dveloppement, fondant son argument sur la constatation rcente dimbs et Wacziarg (2003), selon laquelle la croissance est lie la diversification accrue de la production aux premiers stades de dveloppement et, plus tard seulement, la concentration croissante, cest--dire laccroissement de la productivit des activits existantes. dautres auteurs sont plus nuancs et reconnaissent quil convient de faire une distinction entre les diffrents groupes de pays en dveloppement. Watson et al. (2003) distinguent trois types de pays en dveloppement: les pays ayant des comptences scientifiques (par exemple, le Brsil, la chine, linde et lAfrique du Sud), les pays en voie dveloppement scientifique (par exemple, la colombie, lindonsie et le Pakistan) et les pays en retard dans le domaine scientifique (par exemple, le Npal, le mali, lquateur et la libye). dans le premier groupe figurent les pays qui tablissent leurs relations avec les pays scientifiquement avancs sur la base de lgalit ou de la quasi-galit; le deuxime groupe comprend les pays o il existe des poches de capacits scientifiques et technologiques adquates au milieu dune pnurie gnrale, tandis que, dans le troisime groupe, ces capacits font presque totalement dfaut. Pour ce dernier, il ne serait pas avis de mettre laccent sur le progrs du savoir ou la recherche de pointe, compte tenu en particulier du manque de ressources. un coup dil rapide sur les dpenses de recherche-dveloppement dans un certain nombre de pays en dveloppement et de pays dvelopps au cours des dernires annes confirme que les pays plus avancs investissent davantage dans la R-d. le tableau 2 montre que des conomies comme le Japon, les tats-unis
113
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Voir, par exemple, le cas du dtenteur dun monopole confront des cots fixes levs, examin par Grossman (1990). lorsque les cots fixes sont importants, il se peut que le prix que les consommateurs sont disposs payer reste infrieur aux cots moyens, mais que, pris conjointement, la rente du consommateur et les recettes de lentreprise soient suprieures au cot de production total certains niveaux de production. dans ce cas, la production nest pas rentable pour lentreprise, mais elle peut tre souhaitable du point de vue du bien-tre. Pour plus de dtails, voir, dans la section c du prsent rapport, lexamen de la dfaillance du march due de prtendues conomies dchelle. Voir, par exemple, Bresnahan (1986) et Trajtenberg (1989). il sagit de niveaux mdians tablis sur la base des renseignements fournis par lederman et Saenz (2005). ces chiffres correspondent aux dpenses de R-d finances par le secteur productif, par le secteur public et par des sources trangres. larticle ne donne pas de chiffres distincts pour la R-d finance par le secteur public. les groupes de pays sont dfinis dans lederman et Saenz (2005).
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Tableau 2 Dpenses de R-D en pourcentage du PIB, 2000-03

2000 Afrique du Sud Argentine Brsil chine tats-unis inde Japon mexique Tunisie ue (15) ue (25) 0,6 0,4 1,0 1,0 2,7 0,9 3,0 0,4 0,5 1,9 1,8 2001 ... 0,4 1,0 1,1 2,7 ... 3,1 0,4 0,5 1,9 1,8 2002 0,7 0,4 1,0 1,2 2,7 ... 3,1 0,4 0,6 2,0 1,9 2003 ... 0,4 1,0 ... 2,6 ... 3,2 ... ... 2,0 1,9
Source: RicYT (Argentine, Brsil et mexique); Ocde, base de donnes mSTi, mai 2005 (tats-unis, Japon et ue (15)); uNeScO, indicateurs sur la science et la technologie, mars 2005 (Afrique du Sud, chine, inde et Tunisie). dans le cas de lAfrique du Sud, les chiffres sont ceux de 1998 et 2002.
lorsque lon se concentre sur les dpenses publiques consacres la recherche-dveloppement117, la diffrence entre les pays en dveloppement et les pays dvelopps de notre chantillon est moins nette, comme le montre le tableau 3. le Brsil, lunion europenne, linde et le Japon consacrent la R-d environ 0,6 pour cent de leur PiB. cest aux tats-unis que les dpenses publiques de R-d sont les plus leves: en 2003, elles reprsentaient 0,81 pour cent du PiB. en 2005, prs des deux tiers du budget de la R-d du gouvernement des tats-unis taient consacrs la dfense.118 dans la plupart des pays mentionns dans le tableau 3 pour lesquels des donnes sont disponibles, les dpenses publiques de R-d ont reprsent une part relativement stable du PiB entre 1999 et 2003. une fois que les gouvernements ont dcid de soutenir la recherche-dveloppement, ils se trouvent confronts la difficult de savoir comment le faire. en particulier, ils doivent dcider si ce soutien devrait avoir un caractre plutt gnral ou devrait tre cibl. la recherche-dveloppement devrait-elle tre encourage dans lensemble du pays ou devrait-on cibler des ples rgionaux ? le soutien de la recherche-dveloppement devrait-il tre disponible pour toutes les activits conomiques ou faudrait-il privilgier certains secteurs ? devrait-il tre orient vers les initiatives prives ou publiques ou cibler la recherche applique ou fondamentale ? Toutes ces questions ont t dbattues dans la littrature conomique et, pour la plupart dentre elles, il ne semble pas y avoir dunanimit quant la rponse approprie. cela tient dans une large mesure la mauvaise comprhension des mcanismes en jeu dans les retombes du savoir.
117
Pour soutenir la recherche-dveloppement, les pouvoirs publics utilisent diffrents moyens, autres que les dpenses directes. Par exemple, les dgrvements fiscaux pour la R-d sont largement utiliss dans les pays de lOcde pour encourager indirectement les entreprises investir dans ce domaine. le traitement fiscal spcial des dpenses de R-d peut prendre des formes diverses, telles que lamortissement immdiat des dpenses courantes de R-d et diffrents types de rductions dimpts, comme les crdits dimpt ou les dductions du revenu imposable. entre 1995 et 2004, les subventions fiscales la recherche-dveloppement ont augment dans 16 des 24 pays de lOcde (Ocde, 2005c). en 2004, cest lespagne qui a accord les subventions les plus importantes, suivie par le mexique et le Portugal. le Japon arrivait au neuvime rang des 24 pays pour ce qui est de lutilisation des subventions fiscales et les tats-unis au 14me rang. malheureusement, les renseignements disponibles dans la base de donnes de lOcde sur la recherche-dveloppement et linnovation ne permettent pas de comparer limportance du manque gagner budgtaire imputable aux allgements fiscaux et celle des dpenses publiques directes consacres la R-d. Ocde (2005c).
118
93
II d
et, dans une moindre mesure, lunion europenne consacrent la recherche-dveloppement une part beaucoup plus importante de leur PiB que des pays comme le Brsil, linde et la chine. ce tableau indique les dpenses de R-d provenant de sources nationales prives et publiques et de sources trangres. le rle des entreprises et des pouvoirs publics dans le financement de la R-d varie considrablement dun pays lautre. en 2003, les entreprises taient lorigine de prs de 62 pour cent du financement dans les pays de lOcde. ce pourcentage correspond plus ou moins la part du financement assur par les entreprises aux tats-unis, tandis que la participation des entreprises aux efforts nationaux de R-d est plus importante au Japon (74 pour cent des dpenses de R-d totales) et moins importante en europe (55 pour cent). dans les pays en dveloppement, la part du secteur priv dans le financement de la R-d est gnralement plus faible. elle tait, par exemple, de 40 pour cent au Brsil en 2003 et de 23 pour cent en inde en 2000.
Tableau 3 Dpenses de R-D finances par ltat en pourcentage du PIB, 1999-2003

1999 Afrique du Suda Argentine Brsil chine tats-unis LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC QuelQueS OBJecTiFS dclARS deS SuBVeNTiONS PuBliQueS inde Japon mexique Tunisie ue (25)
a
2000 ... ... 0,61 0,33 ... 0,65 ... 0,26 0,42 ...
2001 ... ... 0,64 ... 0,76 ... 0,57 0,26 0,47 0,64
2002 ... 0,29 0,59 ... ... ... ... 0,27 0,54 0,64
2003 ... 0,29 0,56 ... 0,81 ... 0,56 ... ... ...
0,24 ... ... ... 0,76 ... 0,58 ... ... 0,63
les donnes se rapportent 1998. Note: les dpenses publiques correspondent la somme des dpenses directes de ltat et des dpenses des tablissements denseignement suprieur dans le cas des donnes provenant du RicYT et de luNeScO. Pour certains pays, les pourcentages indiqus peuvent tre surestims dans la mesure o la recherche-dveloppement universitaire peut tre finance en fait par le secteur priv. Source: RicYT (Argentine, Brsil et mexique), Ocde, base de donnes mSTi, mai 2005 (tats-unis, Japon, ue (15)), uNeScO, indicateurs sur la science et la technologie, mars 2005 (Afrique du Sud, chine, inde et Tunisie).
il semble y avoir une certaine convergence de vues sur le fait que la localisation et la proximit ont de limportance pour lexploitation des retombes du savoir. Ainsi, Jaffe (1989) a constat que les tiers peuvent profiter des retombes du savoir manant des laboratoires de recherche universitaires ainsi que des laboratoires de R-d industriels et que la distance gographique entre les activits de recherche des universits et des entreprises influe sur limportance de ces retombes. dautres tudes reconnaissent que les retombes du savoir sont gnralement circonscrites gographiquement la rgion o les nouvelles connaissances conomiques sont cres119, mais le rapport exact entre distance et savoir ne sera connu que lorsque lon comprendra pleinement comment le savoir se transmet. il y a des raisons de penser que les retombes du savoir ne sont pas homognes parmi les entreprises et que les grandes entreprises sont plus aptes exploiter le savoir cr dans leurs propres laboratoires, tandis que les entreprises plus petites ont un avantage comparatif pour exploiter les retombes de la recherche universitaire.120 la pertinence de la distance gographique en ce qui concerne les retombes de la recherche-dveloppement a amen parler de ples dinnovation, dont lexemple le plus fameux est probablement le ple de microlectronique de la Silicon Valley. Parmi les autres ples bien connus, on peut citer la rgion dmilie-Romagne, o les activits dominantes concernent les machines-outils, les carrelages en cramique, la mercerie et la chaussure, et la rgion du Bade-Wrttemberg en Allemagne, o lon trouve un ple dingnierie important. Au cours des dernires annes, de nombreux gouvernements ont fait des efforts dlibrs pour reproduire ces succs rgionaux.121 une politique de cration de ples a ainsi t poursuivie au Pays de Galles (clubs technologiques), en espagne (Pays basque), dans la Flandre (Flanders language Valley), en Rpublique de core (daegu), au Brsil (Valle de Sinos) et en malaisie (Supercouloir multimdia voir encadr 8).122 Pourtant, les avis sur la politique de cration de ples varient, certains faisant valoir que les gouvernements devraient simplement crer un environnement propice, tandis que dautres estiment que les gouvernements devraient sefforcer didentifier des ples potentiels et soutenir leur croissance.123 il semble cependant y avoir un certain accord sur le fait que les ples ne peuvent pas se dvelopper partir de rien, mais devraient plutt tre fonds sur les activits existantes.124
II d
119 120 121 122 123 124
Voir Audretsch et Feldman (2004) pour un aperu de la littrature pertinente. Acs et al. (1994). Voir, par exemple, Ocde (2001a), pour un examen du rle des politiques de dveloppement de ples rgionaux. Hospers et Beugelsdijk (2002). Voir Ocde (2001a), Rodrguez-clare (2004). cortright et mayer (2001), Ocde (2001a), Rodrguez-clare (2004).
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Encadr 8: Le Supercouloir multimdia en Malaisie1

le Supercouloir multimdia (mSc) a t cr par le gouvernement malaisien en 1996 pour soutenir le dveloppement de lindustrie des technologies de linformation et de la communication. dix annes plus tard, le mSc accueille environ 900 socits multinationales et entreprises trangres et nationales dont lactivit est axe sur les produits, les solutions, les services et la recherche-dveloppement dans le domaine des communications multimdia. les entreprises qui sinstallent dans le mSc peuvent bnficier dune large gamme de moyens et dincitations financires et administratives, notamment: infrastructure et infostructure de qualit soutenues par une cyberlgislation sre; emploi sans restrictions de travailleurs du savoir locaux et trangers; exemption des prescriptions locales en matire de proprit; exonration de limpt sur les bnfices des socits pendant cinq ans (ou abattement fiscal li linvestissement); droit de bnficier de subventions la recherche-dveloppement; exemption de droits de douane sur les importations de matriel multimdia. les entreprises qui sinstallent dans le mSc bnficient en outre, sous diverses formes, de laide de la multimedia development corporation (mdc) finance par ltat. la mdc: assure le traitement rapide des demandes dinstallation dans le mSc; aide les entreprises obtenir permis et licences; et introduit les entreprises auprs de partenaires et financiers potentiels locaux.
1
Renseignements obtenus sur le site http://www.mdc.com.my, consult en janvier 2006.
une question connexe, qui est importante pour les dcideurs, est de savoir si les retombes se produisent seulement dans une mme branche dactivit ou non. les auteurs ne semblent pas daccord sur la ncessit dune proximit la fois gographique et conomique entre les entits qui font de la R-d pour que des retombes aient lieu. certains soulignent que les ples ont tendance se spcialiser dans un nombre relativement limit de produits ou de technologies125, tandis que dautres estiment que la diversit entre des activits conomiques complmentaires reposant sur une base scientifique commune est plus propice linnovation que la spcialisation.126 le premier scnario constitue un argument en faveur de la cration de ples industriels et du ciblage gographique et sectoriel du soutien la recherche-dveloppement, comme cela est suggr dans Rodrguez-clare (2004). les partisans dune telle stratgie seraient donc en faveur du soutien de la R-d pour un groupe assez restreint de bnficiaires. Rodrguez-clare (2004) propose des moyens didentifier les bons candidats pour un soutien cibl de la R-d, par exemple sur la base des rsultats lexportation du secteur. il fait valoir que les gouvernements nont pas besoin de choisir les gagnants, mais doivent seulement reconnatre les gagnants avrs. Nonobstant cette diffrence, les politiques cibles risquent de viser le mauvais secteur ou la mauvaise rgion, ce qui peut entraner des erreurs trs coteuses. cest pourquoi de nombreux conomistes continuent de prfrer des politiques de R-d plus gnrales visant relever le niveau de la recherche dans lensemble de lconomie.127 ces politiques vitent aux gouvernements davoir choisir ou reconnatre les gagnants et ont moins
125 126 127
cortright et mayer (2001). Voir Audretsch et Feldman (2004) pour une analyse de la littrature pertinente. Voir, par exemple, Neary (2000), Pack et Saggi (2006) et Watson et al. (2003).
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II d
tendance mettre en vidence et diluer les obstacles stratgiques la conduite dactivits de R-d dont les retombes ne seraient pas appropriables. les secteurs caractriss pas des cots fixes levs, dus la ncessit dinvestissements initiaux dans la recherche-dveloppement ou dautres investissements, sont gnralement des secteurs o il ny a quun petit nombre de producteurs. cela tient ce que chaque producteur doit pouvoir produire une chelle assez grande pour rcuprer son investissement initial. Toutefois, dans les marchs o le nombre dacteurs est rduit, la pression de la concurrence est relativement faible et les diffrents acteurs peuvent exercer un pouvoir sur le march et sapproprier la rente des consommateurs. les pouvoirs publics peuvent alors avoir intrt soutenir les producteurs nationaux, si cela implique le transfert de la rente des consommateurs trangers aux producteurs nationaux et/ou la rduction de la rente transfre des consommateurs nationaux aux producteurs trangers. dans ce contexte, lintervention publique est souvent appele politique commerciale stratgique (voir la section c). elle a lieu bien souvent dans les secteurs forte intensit de R-d, sous prtexte quil faut prserver les champions nationaux. la rivalit entre les tats-unis et le Japon dans le domaine des semi-conducteurs et entre leurope et les tats-unis dans le domaine de laronautique civile est souvent cite comme exemple des politiques commerciales stratgiques (voir lencadr 9).
Encadr 9: Politique commerciale stratgique: les rivalits dans les secteurs des semi-conducteurs et de laronautique civile1
La rivalit dans le secteur des semiconducteurs
depuis lavnement du transistor, en 1947, les semi-conducteurs ont t au cur de la rvolution lectronique. les nombreux produits et procds qui se sont dvelopps en mme temps que ce secteur couvrent lensemble de la chane des hautes technologies, des quipements et matriaux en amont aux ordinateurs en aval. Aussi nest-il pas surprenant que les dcideurs considrent depuis longtemps que le succs dans lindustrie des semi-conducteurs est une condition pralable pour soutenir la concurrence dans le domaine des hautes technologies en gnral, comme lillustre la rivalit entre les tats-unis et le Japon dans le domaine des puces. dans ce contexte, le Prsident de lAssociation de lindustrie des semi-conducteurs des tats-unis a demand instamment au congrs, en 1990, de ne pas abandonner cette industrie dans son diffrend commercial avec le Japon, car il y avait une diffrence entre les puces lectroniques (chips) et les chips de pomme de terre qui comptait beaucoup pour le pays dans son ensemble. les dpenses publiques consacres la R-d aux tats-unis ont largement contribu aux progrs de la technologie des semi-conducteurs. durant les annes 60, les achats de lAdministration nationale de laronautique et de lespace (NASA) et du dpartement de la dfense ont reprsent lessentiel de la production nationale de semi-conducteurs (100 pour cent jusquen 1962). Plus rcemment, la recherche-dveloppement finance au niveau fdral a permis de progresser dans la conception et la fabrication des gnrations successives de puces, notamment grce au soutien fdral au consortium des technologies de fabrication de semi-conducteurs. le gouvernement japonais est, lui aussi, intervenu de manire importante sur le march des semi-conducteurs. Jusquau milieu des annes 80, le march japonais tait protg des importations de puces par des mesures tarifaires et non tarifaires. cette protection a aid lindustrie nationale des semi-conducteurs atteindre le niveau defficience de la production ncessaire pour soutenir la concurrence sur les marchs dexportation. une fois que le commerce a t libralis, les programmes de R-d financs par ltat ont continu daider lindustrie. Par exemple, le projet VlSi dintgration trs grande chelle, financ par Nippon Telephone and Telegraph (NTT) et par le ministre du commerce international et de lindustrie (miTi), visait aider les gants japonais de llectronique grand public faire face aux importations.
II d
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Rivalit dans le secteur de laronautique civile: quelques anecdotes

la rivalit dans le domaine de laronautique civile entre la socit amricaine Boeing et la socit europenne Airbus a longtemps t prsente comme le cas dcole de la politique commerciale stratgique. dans ce secteur o la concurrence est imparfaite, la recherche de rente a amen les entreprises demander et les gouvernements accorder des subventions lexportation et la recherche-dveloppement, dans lespoir de gagner des parts de march aux dpens des concurrents trangers. en fait, il a t dit que les gouvernements des deux cts de lAtlantique avaient investi plus de ressources dans la dfense de leur aronautique civile que dans celle de la plupart des autres industries de haute technologie. Aux tats-unis, lexport-import Bank (eXim) a t baptise banque de Boeing parce que, un moment donn, 40 pour cent de son portefeuille tait investi dans lindustrie arospatiale. Par exemple, entre 1967 et 1977, leXim Bank a prt 5,77 milliards de dollars eu pour la vente daronefs amricains dun montant de 12,8 milliards de dollars eu, dont une grande partie tait destine soutenir les exportations de Boeing. en europe, il a t que ctait margaret Thatcher qui avait fait du soutien au lancement de lA320 la question prioritaire dans ses discussions avec Franois mitterand et Helmut Kohl en 1984. mitterand a exprim son engagement inbranlable en faveur dAirbus qui tait reprsentatif de la position des trois dirigeants, en dclarant: lA320 sera construit et je serai son premier vendeur. la nature exacte du soutien accord Boeing et Airbus par les gouvernements concerns et la lgalit de ce soutien au regard de lOmc font actuellement lobjet de procdures de rglement des diffrends dans le cadre de lOmc.
1
cet encadr sappuie sur les chapitres 3 et 4 de Busch (1999).
largument en faveur dune politique commerciale stratgique est plus complexe quil ne semble premire vue. Supposons que le march mondial est suffisamment vaste pour permettre lexistence dune seule entreprise dans une branche dactivit donne, entreprise qui raliserait ainsi des bnfices monopolistiques.128 dans chaque pays, le bien-tre par rapport cette activit consiste alors en avantages pour les consommateurs (en thorie, la rente du consommateur) eu gard la consommation des biens ou services concerns et aux bnfices raliss par lentreprise si cest une entreprise nationale qui dessert le march en question. la rente du consommateur est maximise si la production a lieu l o elle est la plus efficiente. mais, comme lentreprise ralise des bnfices il peut tre intressant pour chaque pays davoir un producteur national desservant ce march. Si le dsavantage des producteurs nationaux sur le plan des cots nest pas trop important, il peut tre profitable, en termes de bien-tre total, daccepter une rduction de la rente du consommateur pour prserver les bnfices raliss sur le march concern. Supposons maintenant quun gouvernement prend lengagement de soutenir lentre dune entreprise nationale dans le secteur au moyen dune subvention, quelle quelle soit. les modles ont montr que, si lentreprise trangre estime que cette dclaration est crdible, elle peut renoncer supporter les cots dentre, considrant que le march nest pas assez vaste pour permettre aux deux entreprises dtre rentables. cette analyse a trait la promotion de lentre stratgique pour un monopoleur. des arguments analogues peuvent tre avancs en faveur de la promotion stratgique dans des secteurs oligopolistiques.129 il est difficile de dire a priori si une telle politique est profitable et qui elle profite. lentre accrue dentreprises dans des secteurs oligopolistiques peut entraner le renforcement de la concurrence et la baisse des prix, ce qui profite aux consommateurs. dans ce cas, les pays tiers, cest--dire les pays qui ne produisent ni ne subventionnent
128 129
Voir ethier (1982) et dixit et Kyle (1985) sur la promotion de lentre stratgique. Voir, par exemple, Brander et Spencer (1985).
97
II d
le produit en question, tirent avantage des politiques commerciales stratgiques. Par exemple, on a estim que lentre dAirbus sur le march des avions de ligne commerciaux a fait baisser les prix de 3,5 pour cent en moyenne.130 laccroissement de la concurrence peut cependant rduire les incitations investir dans de nouvelles innovations dans les secteurs concerns, ce qui a un effet ngatif long terme sur les consommateurs tant dans le pays importateur que dans le pays exportateur. le soutien accord par les pouvoirs publics pour des raisons stratgiques peut aussi aboutir lentre dun nombre excessif dentreprises nouvelles, ce qui se traduit par une augmentation des prix la consommation parce que les producteurs ne peuvent pas produire une chelle suffisante. les donnes empiriques disponibles indiquent que cest peut-tre ce qui sest produit sur le march des avions gros porteurs moyens-courriers et sur celui des avions de transport rgional de 30 40 places, o les subventions ont entran une augmentation non ncessaire des cots de production moyens.131 la question de savoir si et dans quelle mesure les pays producteurs profitent de lintervention des pouvoirs publics dpend de leffet de la politique sur les consommateurs et les producteurs nationaux et du cot de lintervention. les conomistes ont tendance mettre en garde contre lutilisation de subventions agressives la production, lexportation ou la recherche-dveloppement pour transfrer les bnfices aux entreprises monopolistiques ou oligopolistiques. Si les gouvernements de deux pays ou plus appliquent la mme politique, il est probable que les avantages seront dissips du fait de lentre dun nombre excessif dentreprises et les pays qui accordent des subventions en souffriront terme.
3.
REDISTRIBUTION
la prsente sous-section commence par un examen des raisons pour lesquelles de nombreuses socits accordent tant dimportance la rpartition des revenus. elle se poursuit par une description des cots que peut entraner le transfert de revenus des riches aux pauvres et par une comparaison des diffrentes formes de subventions en termes defficacit et de cots pour parvenir un niveau de redistribution donn. elle examine ensuite comment les gouvernements utilisent les subventions pour raliser des objectifs dquit, sur la base dexemples particuliers concernant les subventions accordes aux services de distribution deau et aux services de tlphonie. mme si ce sont gnralement les groupes faible revenu qui sont viss par les programmes de redistribution, on examinera aussi les subventions visant tablir un meilleur quilibre dans le dveloppement rgional. enfin, on examinera aussi lutilisation des subventions pour aider les industries en dclin faire face aux difficults conomiques, interventions qui peuvent aussi se justifier pour des raisons defficacit. lincidence commerciale des subventions sera voque. un thme sous-jacent de la discussion est larbitrage quil faut gnralement faire entre quit et efficience dans le cadre de politiques de redistribution. Nous examinerons aussi comment on peut rduire les cots concomitants des subventions par un meilleur ciblage ou par lincorporation dune discipline de march dans leur utilisation.
II d
a)
Pourquoi les socits redistribuent-elles les revenus ?
Pourquoi les socits jugent-elles ncessaire de redistribuer les revenus des riches aux pauvres ? dans lanalyse conomique dominante base sur la recherche de lefficience, la rpartition inquitable des revenus ne reprsente pas en soi un dysfonctionnement du march. Tant que le march permet de vendre les marchandises un prix gal leur cot marginal et de rmunrer les facteurs de production sur la base de leur productivit marginale, le rsultat est considr comme efficient au sens de Pareto. Au regard dun tel rsultat, une rpartition des revenus en vaut une autre. il faut donc regarder au-del de lefficience conomique pour comprendre pourquoi les gouvernements font tant defforts pour que la rpartition des revenus soit plus ou moins quilibre. il existe toute une srie de rponses possibles, dont certaines reposent sur des explications philosophiques ou morales, dautres sur des explications dconomie politique et dautres encore sur un mlange dhistoire, de psychologie et de sociologie.
130
Neven et Seabright (1995). Par contre, lAccord de 1992 entre les tats-unis et lunion europenne sur le commerce des aronefs civils, qui limite les subventions, a entran une hausse des prix denviron 3 pour cent, daprs les estimations dirwin et Pavcnik (2001). Voir lanalyse dans Grossman (1990).
131
98
il est possible de justifier la redistribution des revenus sur la base de la thorie utilitaire132, dont un principe fondamental est quune action est conforme au principe dutilit lorsquelle a plus tendance augmenter le bonheur de la communaut qu le diminuer.133 Par consquent, en cas de diminution de lutilit marginale du revenu, le bonheur de la socit peut tre accru par la redistribution des revenus des riches aux pauvres car, en moyenne, la rduction de lutilit ressentie pour les riches est largement compense par laugmentation de lutilit pour les pauvres. mme les philosophes se rclamant dune tradition non utilitaire ont expliqu pourquoi les socits doivent se proccuper de justice dans la rpartition des revenus. dans la Thorie de la justice, Rawls (1971) a fait valoir que des tres humains rationnels, ignorant au dpart ce que pourrait tre leur statut social dans la vie, arriveraient finalement un contrat social nonant deux principes fondamentaux. lun de ces principes, le principe de diffrence, nadmettrait des ingalits sociales et conomiques que si celles-ci entranent une amlioration du sort des personnes les plus dfavorises dans la socit.134 Selon Rawls, il se peut que certaines formes dingalits des revenus amliorent le sort des plus dfavoriss si, par exemple, elles incitent les riches innover, les bnfices de linnovation allant aussi aux pauvres. Sauf dans ces cas, le principe de diffrence plaide fortement en faveur dune distribution quitable des revenus et de la richesse, en accordant une importance particulire la condition des plus dfavoriss conomiquement. une socit juste garantira un (revenu) minimum social au-dessous duquel personne ne doit tomber. cette garantie prendra la forme dallocations familiales et de versements spciaux en cas de maladie ou de chmage, ou plus systmatiquement de dispositifs comme un complment de revenu modul (aussi appel impt ngatif sur le revenu).135 dautres explications fondes sur la thorie des choix publics font intervenir la notion dlecteur mdian (meltzer et Richard, 1981).136 dans les dmocraties, cest le consentement des lecteurs qui dtermine le type de politiques adopt par le gouvernement. Selon cette thorie, les politiques adoptes sont celles qui sduisent le plus llecteur mdian puisque au moins la moiti du corps lectoral vote comme lui. Prenons une situation dans laquelle les lecteurs dcident des politiques en fonction de leur niveau de revenu et dans laquelle la question qui se pose est celle de la redistribution des revenus, par le biais de transferts des personnes dont les revenus sont suprieurs un certain seuil celles dont les revenus sont infrieurs ce mme seuil. llecteur mdian serait favorable des politiques de redistribution si le revenu de seuil est suprieur au revenu mdian. Par consquent, la redistribution sera adopte car elle est dans lintrt conomique de la majorit des lecteurs. des explications plus complexes des motifs de la redistribution reposent sur les diffrences de weltanschauung entre les socits. Alesina et Angeletos (2005) construisent un modle dans lequel linteraction entre les croyances sociales et la politique de bien-tre cre des quilibres multiples. une socit qui pense que leffort individuel dtermine le revenu optera pour une faible imposition et une trs faible redistribution. en tat dquilibre, leffort sera important et le rle de la chance sera limit, de sorte que les effets sur le march seront relativement justes et les croyances sociales sautoraliseront. une socit qui pense que la chance, la naissance, les relations et la corruption dterminent la richesse optera pour une forte imposition, ce qui faussera la rpartition et permettra aux croyances de sauto-entretenir. Bnabou et Tirole (2005) notent que les enqutes internationales rvlent que les causes de la richesse ou de la pauvret et la part de responsabilit de lindividu dans son propre destin sont trs diffremment perues selon les pays. ils laborent ensuite une thorie des croyances collectives et de la cognition motive, concernant notamment la consommation, le bonheur et la religion. leur modle produit deux quilibres: lquilibre amricain, qui est caractris par une forte prvalence des croyances en un monde juste parmi la population et des politiques plutt axes sur le laisser-faire; et lquilibre europen, qui est caractris par un
132 133 134
Jeremy Bentham et John Stuart mill sinscrivent dans cette tradition. Bentham (1789). le premier principe exige que les rgles dfinissant les liberts fondamentales sappliquent de la mme faon tous et permettent la libert la plus tendue compatible avec une libert gale pour tous. Rawls (1971), page 243. Nous examinons aussi la thorie des choix publics brivement dans la section c lorsque nous analysons les propositions thoriques qui sous-tendent lutilisation des subventions et dautres interventions de politique gnrale.
135 136
99
II d
plus grand pessimisme quant au rle de leffort dans les rsultats conomiques et par un tat providence plus important. Glaeser (2005) a pass en revue labondante littrature sur lexceptionnalisme amricain le fait quil y a moins de redistribution dans la socit amricaine que dans la socit europenne. il montre quil y a peu de diffrence, entre les tats-unis et leurope137, en termes de revenus et de mobilit intergnrationnelle et conclut que les diffrentes croyances concernant la mobilit des revenus aux tats-unis et dans lue ont peu de rapport avec la ralit. cependant, la redistribution des revenus a un cot pour la socit. ce cot est li aux effets ngatifs de la redistribution sur les incitations et aux cots administratifs des programmes de transfert. cest peut-tre Okun (1975) qui expose le plus clairement lide quil existe un arbitrage fondamental entre lquit et lefficience. lapplication de taux dimposition marginaux levs peut rduire lincitation pargner, prendre des risques et crer des entreprises. cest l le fardeau excdentaire associ au prlvement des impts ncessaires pour financer le transfert. Par ailleurs, des programmes sociaux gnreux peuvent dissuader les bnficiaires du transfert de participer au march du travail et de travailler. de surcrot, les riches peuvent tre tents de se livrer des activits socialement striles pour chapper limpt. Par consquent, la production et la croissance conomiques peuvent ptir dun effort de redistribution trop agressif. On pourrait dire que la redistribution est un peu comme un transfert dargent des riches aux pauvres dans un panier perc. mme si le panier est plein ras bord au dpart, il arrivera au destinataire moiti vide en raison des inefficiences cres par la redistribution. Toujours au chapitre des cots, les programmes de redistribution peuvent encourager la formation de groupes dintrt particuliers bien organiss, qui pourront dtourner en leur faveur les politiques de redistribution, grce leur influence politique. Par exemple, mulligan et Sala-i-martin (2003) ont not limportance prise par les programmes de scurit sociale, dont lexpansion ne peut pas sexpliquer par la dmographie. tant donn que la part du PiB consacre aux allocations vieillesse a augment plus que la proportion de personnes ges dans la population totale, ils concluent que cela tient laccroissement de leur pouvoir politique. la cration de groupes dintrt particuliers peut aussi amener les gouvernements choisir dlibrment des modes de redistribution inefficients pour dissimuler les transferts ces groupes (coate et morris, 1995).
II d
b)
Les subventions comme instrument de redistribution des revenus
Quels que soient les motifs sous-jacents de la redistribution, les gouvernements peuvent atteindre leurs objectifs en la matire au moyen de toute une gamme dinstruments. Parmi les instruments classiques figurent limposition progressive des revenus et les programmes de scurit sociale et de sant publique. ce sont peuttre les principaux instruments de redistribution, mais il en existe dautres. en effet, une partie des dpenses consacres, entre autres, lenseignement public et aux logements sociaux, pourrait aussi tre considre comme des dpenses sociales, puisque lobjectif est damliorer les possibilits ou les conditions conomiques de certaines catgories de la population. et, en dehors de ces domaines traditionnels de dpenses sociales, les gouvernements justifient souvent les subventions lagriculture en disant quelles sont ncessaires pour soutenir les revenus agricoles. Bien que la prsente sous-section mette laccent sur lutilisation des subventions des fins de redistribution, elle nimplique pas que les subventions sont plus efficaces que dautres instruments pour assurer un transfert de ressources en faveur des pauvres au moindre cot pour les contribuables. les programmes de redistribution qui transfrent du pouvoir dachat directement des riches aux pauvres sont ceux qui sont les moins inefficients. ils augmentent le bien-tre des pauvres plus que dautres programmes tout aussi coteux. une dpense de x euros pour des subventions alimentaires en faveur des mnages faible revenu augmente moins leur bien-tre quun don en espces du mme montant. en effet, il se peut que le mnage considre dautres besoins comme au moins aussi importants que la nourriture. Avec un transfert de revenus, le mnage aura la possibilit de dcider quelle part des x euros supplmentaires sera dpense pour lachat de nourriture ou pour rpondre
137
Glaeser cite les ouvrages de Gottschalk et Spolaore (2002) et de checchi et al. (1999) qui montrent quil y a peu de diffrence de revenu ou de mobilit intergnrationnelle entre les tats-unis et leurope.
100
dautres besoins.138 Si la redistribution en gnral peut tre compare un transfert dargent des riches aux pauvres dans un panier perc, on peut dire que, dans le cas des subventions, le panier est encore plus perc. il est parfois difficile de faire une distinction entre les transferts de revenus et les subventions. dans cette partie du Rapport, les transferts de revenus sentendent de tous les mcanismes permettant daccorder des fonds publics directement un bnficiaire tout en le laissant libre de dcider de la meilleure faon den disposer. les prestations de scurit sociale aux tats-unis prsentent cette caractristique. les programmes de subventions, en revanche, octroient des fonds publics un bnficiaire mais sous une forme qui ne peut servir qu lachat de certains types de biens ou de services. cest le cas des programmes de sant publique dans de nombreux pays.
c)
Les subventions aux services collectifs dans les pays en dveloppement
la demande deau, dlectricit et de services de tlcommunication compte parmi les besoins les plus fondamentaux. la consommation de ces biens et services reprsente habituellement une part non ngligeable du budget des mnages pauvres. comme de nombreux pays considrent que laccs ces services est un droit, les gouvernements adoptent souvent des politiques qui fixent leurs prix un niveau trop bas. deux exemples de subventionnement des services de base sont examins ici lapprovisionnement en eau et les tlcommunications.
i)
Approvisionnement en eau
cependant, les tarifs de leau sont souvent fixs un niveau trop bas pour que les socits de distribution puissent rentrer dans leurs frais. une enqute effectue par mcintosh et Yniguez (1997) pour la Banque asiatique de dveloppement, portant sur 50 socits de distribution deau de la rgion, a montr que le tarif domestique moyen en Asie tait denviron 36 cents eu par mtre cube.139 Sur les 50 socits vises par lenqute, 15 appliquaient des tarifs moyens qui ne gnraient pas des recettes suffisantes pour couvrir leurs frais dexploitation et de maintenance. un nombre encore plus grand de socits (29) navaient pas des recettes suffisantes pour pouvoir financer leurs dpenses dquipement. en consquence, les subventions aux services de distribution deau en Asie prennent la forme dune contribution du gouvernement central aux dpenses dquipement, consistant soit en dons, soit en prts taux rduits (mcintosh, 2003). mais, les tarifs peu levs sont lorigine de problmes fondamentaux dans lapprovisionnement en eau. Si le prix de leau nest pas fix convenablement, il peut y avoir des gaspillages. en raison de la faiblesse de ses recettes, la socit de distribution a du mal entretenir et, a fortiori, moderniser les installations et accrotre la capacit, de sorte que lapprovisionnement est inadquat. les pauvres nont accs leau que par intermittence et ils peuvent tre amens dpenser plus pour acheter de leau des fournisseurs informels. Par exemple, peine plus de la moiti seulement des 50 socits vises par lenqute de la BAsd assuraient un service 24 heures sur 24, de sorte que la fourniture deau 24 heures sur 24 finit par tre un luxe, au lieu daller de soi.
138
mme dans un monde qui nest pas le meilleur, o ltat peroit des taxes sur les marchandises qui ont des effets de distorsion, la redistribution par les subventions est moins efficace que de simples transferts. cela tient la ncessit de prserver les conditions optimales defficience de la production, mme dans ce contexte de deuxime ordre, cest--dire que la socit doit toujours tre la frontire des possibilits de production (diamond et mirrlees, 1971). mcintosh et Yniguez (1997). cette moyenne dissimule cependant des diffrences intrargionales importantes. Par exemple, les tarifs domestiques dans plusieurs villes dAsie du Sud ne dpassaient pas 1 3 cents de dollar eu par mtre cube. Par contre, les tarifs Hong Kong,chine et Singapour taient de 55 cents de dollar eu par mtre cube.
139
101
dans le cas de lapprovisionnement en eau, laide aux pauvres est souvent accorde par le biais de la structure des tarifs de leau. On fixe des tarifs progressifs par tranches, qui commencent par un tarif trs bas pour la consommation infrieure un certain seuil, puis augmentent avec le volume de la consommation (encadr 10). la tranche la plus basse de la structure tarifaire correspond au prix factur aux consommateurs les plus pauvres. les tranches plus leves correspondent aux prix pays par les gros consommateurs domestiques et les utilisateurs industriels, qui subventionnent de fait de faon indirecte la consommation des mnages pauvres.
II d
il arrive mme que les subventions leau profitent non pas aux pauvres mais aux mnages plus riches. en Afrique subsaharienne, de nombreux mnages pauvres ne sont pas raccords au rseau (WuP, 2003).140 lurbanisation rapide de la rgion a entran la prolifration de zones dhabitat informel, nayant aucun accs de nombreuses formes dinfrastructure publique, telles que leau. en consquence, les mnages faible revenu peuvent tre obligs dobtenir des services de distribution deau et dassainissement par le biais de divers arrangements de fourniture de services, dintermdiaires, tels que des points de vente communautaires ou privs, de vendeurs assurant une distribution quotidienne deau domicile, de puits et de forages, en plus des robinets raccords au rseau public.
Encadr 10: Tarifs de leau par tranches

Prix
P3
P3=MC=AC P2
P1
II d
Quantit d'eau
les tarifs de leau sont souvent tablis par tranches. dans cet exemple, la tranche infrieure de la structure des prix (P1) concerne les mnages pauvres, qui sont censs consommer peu deau (consommation moyenne de O A). les tranches suprieures correspondent aux prix facturs aux gros utilisateurs, qui sont normalement des mnages plus riches (prix de P2) ou des utilisateurs industriels (prix de P3). dans cet exemple, le prix factur aux utilisateurs industriels ainsi que le cot marginal et le cot moyen de la consommation deau sont identiques et sont reprsents par la ligne horizontale partant de lordonne. les mnages, riches et pauvres, paient un prix qui est infrieur au cot marginal alors que les utilisateurs industriels assurent un subventionnement crois au sens o ils paient un prix plus lev. la diffrence entre les recettes totales et les cots totaux est couverte par ltat au moyen de subventions finances pour le budget. dans ce cas, pour mieux cibler les pauvres et amliorer lefficience conomique, il faudrait relever les tarifs facturs aux mnages riches jusquau niveau du cot marginal. cela rduirait la charge budgtaire et permettrait aux mnages riches de moduler leur consommation deau compte tenu du cot rel de la ressource.
140
ce rapport est une tude comparative des services de distribution deau et dassainissement dans neuf pays africains.
102
Paradoxalement, les mnages urbains pauvres, pour qui le raccordement est coteux et la qualit du service souvent mdiocre, finissent parfois par payer beaucoup plus pour acheter de leau des fournisseurs privs. daprs les renseignements disponibles, les pauvres sont souvent prts payer davantage simplement pour avoir accs rgulirement de leau propre et salubre. cest pourquoi les propositions de rforme des services dapprovisionnement en eau commencent souvent par la rationalisation de la structure des tarifs pour cibler plus prcisment les pauvres et reflter correctement le cot rel de leau (voir lencadr 10). un autre aspect du subventionnement des services de distribution deau mrite dtre signal. les subventions font souvent partie dun rgime dans lequel lapprovisionnement en eau et lassainissement sont confis au secteur public, malgr la lourde charge financire que cela impose au Trsor. en ce sens, le subventionnement du secteur de leau va de pair avec lhostilit la participation dentreprises prives nationales ou trangres. de ce fait, les subventions limitent les possibilits commerciales qui existeraient si des fournisseurs privs trangers taient autoriss assurer la distribution deau. il est tabli que la participation du secteur priv, quil soit national ou tranger, peut amliorer lefficience conomique dans le secteur de leau. il faut noter, cependant, que lexprience de la fourniture deau par le secteur priv na pas toujours t russie, ce qui a amen le public douter de lopportunit de confier la fourniture de ce service essentiel des entreprises prives. une question essentielle est de savoir si lefficience de la distribution de leau amne ncessairement sacrifier lquit. les renseignements disponibles ne font pas apparatre de tendance trs nette. la participation du secteur priv lapprovisionnement en eau et lassainissement est de plus en plus rpandue dans les pays en dveloppement et dans les pays en transition. clark et al. (2004) en ont rpertori au moins 27 exemples, qui ont fait lobjet dtudes de cas approfondies. dans leur publication, ils analysent les donnes sur la performance des services de distribution deau privs et publics. Sintressant principalement lincidence de la participation du secteur priv dans trois pays dAmrique latine, ils concluent que laccs leau assur par des socits publiques et prives sest amlior et que la participation du secteur priv na pas nui aux pauvres. dautres tudes rcentes brossent un tableau plus nuanc. Simpson (2006) conclut que la libralisation des services de distribution deau a donn des rsultats mitigs, la couverture augmentant en mme temps que les prix. Solanes (2006) analyse leffet de la libralisation du systme dapprovisionnement en eau de Buenos Aires sur laccs des pauvres. Son tude tend montrer que la hausse des tarifs ne sest pas accompagne dune extension de la couverture, de sorte quune grande partie de la population urbaine pauvre continue de ne pas avoir accs lapprovisionnement en eau.
ii)
Accs universel aux services de tlcommunication
la plupart des pays font de laccs universel aux services de tlcommunication un objectif de politique publique. cette politique daccs universel vise principalement les mnages faible revenu et les rgions rurales, qui ne sont pas toujours desservis convenablement par les fournisseurs privs. la demande de services de tlcommunication dans ces rgions peut tre trop faible pour justifier la dpense dinfrastructure ncessaire pour le raccordement de la population au rseau de tlcommunication. Si les mnages faible revenu ne veulent pas ou ne peuvent pas payer intgralement le cot de ces services, on peut recourir des subventions pour couvrir une partie des frais engags par les fournisseurs de services.141 en raison des cots fixes levs et de lorganisation en rseau des services de tlcommunication, ceux-ci taient traditionnellement considrs comme des monopoles naturels. Quils soient fournis par un monopole public ou priv, les obligations de services universels taient finances principalement au moyen dun subventionnement crois. cela signifiait que certains utilisateurs (consommateurs revenu lev dans les zones urbaines) payaient un prix suprieur au cot alors que dautres (consommateurs pauvres dans les zones rurales) payaient un prix infrieur au cot. mais plus rcemment, les progrs technologiques dans le secteur des tlcommunications ont entran la privatisation accrue des monopoles dtat et louverture la concurrence. dans un environnement concurrentiel, il est difficile de maintenir des subventions croises au niveau des entreprises, parce que, si
141
Voir la section e pour un examen de lincidence des subventions dans le secteur des tlcommunications.
103
II d
une catgorie dutilisateurs paie un prix infrieur au cot, les fournisseurs sont peu incits desservir ces consommateurs. de nombreux gouvernements doivent donc repenser la faon de garantir laccs universel. une politique daccs universel suppose que lon largisse laccs aux services dinfrastructure dans les rgions sous-desservies, et que lon rduise les subventions, tout en garantissant la rentabilit des oprateurs et leur viabilit long terme. Parmi les mesures les plus couramment utilises pour financer laccs universel dans un environnement concurrentiel figurent les transferts directs aux utilisateurs que le gouvernement souhaite aider, les mesures rglementaires en vertu desquelles des obligations de service universel sont incluses dans les concessions et les licences accordes aux oprateurs, les taxes sur les interconnexions asymtriques favorisant les oprateurs ruraux et les fonds daccs universel (voir le tableau 4). comme cela est soulign dans ce rapport, les transferts forfaitaires sont le meilleur moyen daider les pauvres dans une optique defficience. Toutefois, dans la pratique, un systme de taxes et de transferts risque de ne pas tre efficient, en particulier dans les pays en dveloppement, cause de la fraude fiscale et du manque defficacit du recouvrement de limpt inefficace.
Tableau 4 Principaux mcanismes permettant dassurer laccs universel
Mesure Obligation daccs universel pour loprateur historique Obligation daccs universel pour les nouveaux venus fonds daccs universel un fonds est cr et utilis pour financer lextension des services de tlcommunication aux rgions ou aux catgories de population cibles. le fonds est financ par une taxe sur les oprateurs, par les recettes fiscales gnrales, par la privatisation ou par la vente de licences. Partenariat public-priv (construction-fonctionnement-transfert) les investisseurs privs construisent et exploitent le rseau de tlcommunications, et reoivent une partie des recettes. Aprs un dlai donn, le rseau est transfr aux pouvoirs publics. Partenariat secteur priv-socit civile des groupes de la socit civile, des ONG ou des coopratives peuvent prendre linitiative dintroduire la connectivit tlphonique dans les rgions rurales. le financement peut provenir la fois de sources prives et de sources publiques.
Source: Ocde (2004a) dcd/dAc/POVNeT(2004)13 Annexe 1.
Pays mexique, Afrique du Sud, France, Japon, Royaume-uni Ouganda, inde, Ghana, Philippines 1. Ouganda, Prou, Ghana, tats-unis 2. Npal, Brsil (1 3 pour cent des recettes du secteur) 3. el Salvador, chili (fonds publics provenant de limpt) 4. Guatemala (vente de ressources: privatisation, vente de licences)
II d
indonsie, Thalande, Rpublique bolivarienne du Venezuela, Kenya
Bangladesh, Ouganda
certains pays en dveloppement ont de plus en plus recours des fonds de service universel. Toutes les entreprises sont tenues dy contribuer et elles peuvent toutes obtenir des ressources de ces fonds lorsquelles fournissent un service la population (les pauvres) ou la rgion (secteur rural) cibles. Ainsi, le mcanisme peut tre conu de manire neutre, sans avantager une entreprise par rapport une autre. Pour dterminer leur montant, les subventions sont attribues par voie dadjudication, cest--dire que les entreprises peuvent soumissionner pour en obtenir. le chili et le Prou ont t parmi les premiers mettre en uvre ce mcanisme doctroi de subventions (voir lencadr 11 pour un examen du cas chilien). une licence est accorde lentreprise qui accepte de desservir une zone donne avec la subvention la plus faible. il est frquent que lorganisme de rglementation ne soit pas aussi bien inform que les oprateurs du cot de fourniture dun service des rgions loignes. ladjudication peut alors tre un moyen efficace de dterminer le cot rel de la fourniture du service. il est intressant de noter que, dans bien des cas, le soumissionnaire retenu obtient une subvention plus faible que la subvention maximale offerte par le gouvernement en change de la licence. On pourrait en dduire que la subvention accorde auparavant au monopole pour remplir les obligations de service universel tait suprieure au cot rel de la fourniture du service (cannock, 2001). ces modles montrent comment les pouvoirs publics peuvent tirer parti de la concurrence, par le biais dadjudications, pour raliser leur objectif dquit un cot moindre.
104
dans la plupart des cas, le recours des subventions pour aider les entreprises nationales de tlcommunication risque dentraver laccs des fournisseurs trangers. mais cet effet peut tre attnu si la subvention est attribue par voie dadjudication et si les fournisseurs de services trangers peuvent participer lenchre. Tous les fournisseurs, nationaux ou trangers, pourraient prtendre la subvention ex ante mais un seul lemporterait ex post.
le chili est souvent considr comme un modle ayant russi combiner lutilisation de fonds publics (subventions) et la discipline de march pour assurer laccs universel aux services de tlcommunication. Au chili, le processus de privatisation du secteur des tlcommunications a commenc la fin des annes 80. Grce la privatisation, le taux de pntration tlphonique a plus que doubl, passant de 49 pour 1 000 habitants en 1988 113 pour 1 000 en 1994. malgr cette forte croissance, des segments importants de la population ont t laisss de ct, principalement dans les zones rurales, qui reprsentaient environ 15 pour cent de la population, et parmi les pauvres des villes. Pour remdier ce problme dquit, le gouvernement a cr, en 1994, un fonds de dveloppement des tlcommunications (Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones) afin dencourager les investissements privs dans les services tlphoniques prpaiement dans les zones rurales et urbaines faible densit tlphonique. dans un premier temps, des demandes de publiphones sont adresses par les autorits locales et rgionales, par des associations locales, des compagnies de tlphone et par le public. Sur la base de ces demandes, lorganisme de rglementation des tlcommunications tablit des projets en fonction de la proximit gographique et des caractristiques techniques. ces projets font ensuite lobjet dune analyse cots-avantages pour dterminer ceux qui pourraient bnficier de subventions dans le cadre du fonds. la subvention maximale pouvant tre accorde correspond au montant jug ncessaire pour que le projet soit commercialement viable. les oprateurs tlphoniques potentiels doivent ensuite soumissionner pour les projets et les subventions qui leurs sont associes. le soumissionnaire retenu est celui qui prsente lestimation la plus basse des subventions ncessaires pour assurer la viabilit financire du projet. les entreprises soumissionnaires doivent tre disposes fournir au public des services tlphoniques prpaiement 24 heures sur 24 pendant au moins dix ans. elles sont libres de fournir dautres services et de fixer le prix de ces services. cependant, lorganisme de rglementation a fix le montant maximal de la redevance pour les services prpaiement rgionaux. entre 1995 et 2000, le fonds a pu soutenir la fourniture de services tlphoniques prpaiement plus de 6 000 localits rurales comptant environ 2,2 millions dhabitants. Pendant cette priode, environ 52 millions de dollars eu ont t dpenss pour linstallation de publiphones, pour laquelle le fonds a accord des subventions dun montant de 22 millions de dollars eu. cependant, les entreprises ont encore investi 109 millions de dollars eu dans des services supplmentaires, de sorte que chaque dollar de fonds publics a permis de mobiliser 6 dollars de fonds privs. Toutefois, on sinterroge maintenant sur la viabilit long terme des services. les rsultats financiers des oprateurs ont t mitigs, certains enregistrent de petits bnfices dexploitation tandis que dautres ne semblent pas pouvoir atteindre le seuil de rentabilit. On craint donc que, la fin de la priode de service obligatoire de dix ans, certaines de ces entreprises ne puissent pas rester en activit.
Source: Wellenius, B. (2002) closing the Gap in Access to Rural communications: chile 1995-2002 World Bank Discussion Paper No. 430.
105
II d
Encadr 11: Fonds de services universels dans le secteur des tlcommunications: le cas du Chili
d)
Dveloppement rgional
de nombreux gouvernements se proccupent non seulement de la rpartition des revenus des personnes ou des mnages, mais aussi des disparits rgionales en termes de revenu et demploi. dans New economics of Geography, Fujita et al. (2001) avancent que les diffrences rgionales dans la structure industrielle et les revenus sont la consquence naturelle de linteraction de certaines forces conomiques, notamment de laugmentation des rendements dchelle internes lentreprise et des cots de transport. cest la tension entre ces deux forces qui entrane simultanment la concentration gographique de lindustrie et la dispersion. ce qui caractrise lagglomration, cest quil sagit dun processus autoentretenu qui, une fois amorc, tend renforcer leffet de regroupement initial. On voit aisment comment les diffrences dans la concentration gographique des activits conomiques peuvent entraner des diffrences rgionales en termes de revenu ou de dveloppement. les industries manufacturires et de haute technologie, o les salaires et les revenus moyens sont gnralement plus levs, peuvent se trouver concentres dans certaines rgions (urbaines), alors que lagriculture reste la priphrie. les industries peuvent aussi avoir leur propre cycle de vie, avec des priodes de croissance et des priodes de dclin. Ainsi, les rgions o se trouvent des industries en dclin peuvent subir un processus de recul conomique et de dpopulation. lexistence de diffrences dans les niveaux de dveloppement et dactivit conomique entre les rgions nimplique pas ncessairement une dfaillance du systme de march. cependant, des frictions politiques et sociales risquent de se produire si les carts de revenu et les diffrences de possibilits conomiques sont trop importants entre les rgions dun pays entre les zones rurales et urbaines, entre larrire-pays et les rgions ctires, etc. le cot des disparits rgionales peut tre plus lev si ces rgions diffrent aussi sur dautres aspects importants, comme la religion, lethnicit ou la tendance politique. ds ses dbuts, la communaut europenne du charbon et de lacier a accord une grande importance un dveloppement rgional quitable. cela refltait sans doute la conviction que le niveau de cohsion de lorganisation et le degr dintgration qui pourrait tre atteint, seraient nettement plus faibles si les avantages dcoulant de ltablissement de la communaut ne profitaient pas quitablement aux membres et aux rgions conomiquement dfavorises. dans le Prambule du Trait de Rome, les fondateurs de la communaut europenne ont mentionn la ncessit dassurer leur dveloppement harmonieux en rduisant lcart entre les diffrentes rgions et le retard des moins favorises. lobjectif de la politique de dveloppement rgional actuelle de lue est de contribuer au rattrapage des rgions en retard, la reconversion des zones industrielles en crise, la diversication conomique des campagnes en dclin agricole ou encore la revitalisation des quartiers dshrits des villes.142 mais la poursuite du dveloppement rgional a un prix. lue lui consacre plus dun tiers de son budget. les principaux mcanismes de financement du dveloppement rgional sont les fonds structurels. un montant total de 235,1 milliards de dollars eu (aux prix de 1999) a t allou pour le cycle de financement 200020006. Quatre-vingt-quatorze pour cent des fonds structurels sont destins la ralisation de trois objectifs. le premier objectif (Objectif 1) est daider les rgions dfavorises rattraper leur retard de dveloppement. les rgions en question sont celles dont le produit intrieur brut par habitant est infrieur 75 pour cent de la moyenne communautaire. le deuxime objectif (Objectif 2) est de soutenir la reconversion conomique et sociale des rgions industrielles, rurales, urbaines ou de pche qui rencontrent des difficults structurelles. enfin, le troisime objectif (Objectif 3) est de moderniser les systmes de formation et de promouvoir lemploi. un montant de 22 milliards deuros a aussi t consacr laide la pr-adhsion; et un autre montant de 22 milliards deuros sera dpens pendant la priode 2004-2006 pour des interventions structurelles en faveur des nouveaux tats membres.143
II d
142 143
http://europa.eu.int/comm/regional_policy/intro/working1_fr.htm. http://europa.eu.int/comm/regional_policy/intro/working4_fr.htm.
106
Graphique 1 PIB par habitant (en termes de PPA) des membres de lUnion europenne (15), 1995 et 2004
250 1995 2004 200
150 UE (15) moyenne = 100 100
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Source: eurostat.
Si lon retient la conception la plus large possible de la convergence conomique, cest--dire la tendance du PiB par habitant en termes de PPA se rapprocher de la moyenne de lunion europenne, il y a certainement eu une volution dans cette direction au cours des dix dernires annes. certains des tats membres les plus pauvres de lue ont dploy des efforts considrables pour rattraper leur retard. mais il est difficile de dire dans quelle mesure ces progrs sont le fruit de la politique rgionale de lue et dans quelle mesure ils peuvent tre attribus au march unique et lunion montaire et aux politiques conomiques nationales. des consultants extrieurs qui ont valu le programme rgional de lue pendant le prcdent cycle de financement (1994-2000) pour ce qui est de la ralisation de lObjectif 1, sont arrivs des conclusions peu prs identiques (ecOTec, 2003) savoir que les fonds structurels ont eu un effet positif sur le PiB des rgions relevant de lObjectif 1 et que la performance globale de ces rgions par rapport lensemble de lunion sest amliore. mais le rapport notait aussi que, si la poursuite de lObjectif 1 a largement contribu lamlioration des rsultats de ces rgions, elle a probablement t un facteur secondaire dans bien des cas. lampleur des effets bnfiques dpend fortement la fois des capacits institutionnelles et de facteurs tels que la structure et le degr douverture de lconomie.
e)
Lajustement
les gouvernements justifient parfois les subventions accordes aux industries en dclin en invoquant la rpartition des revenus. Par exemple, comme nous le verrons plus loin dans la section e, laide financire que les membres de lue accordent leur industrie charbonnire est juge compatible avec le bon fonctionnement du march commun si elle aide rsoudre les problmes sociaux et rgionaux rsultant de larrt total ou partiel de lactivit des units de production. il faut noter que ce nest pas le seul objectif qui rendrait
107
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II d
le graphique 1 ci-aprs donne une ide de la diversit conomique des 15 membres de lue et du degr de convergence ventuel entre ces pays. il indique le PiB par habitant en termes de parit de pouvoir dachat (index 100 pour la moyenne de lue (15)) pour les membres dabord en 1995, puis en 2004. en 1995, six membres enregistraient un PiB par habitant en termes de PPA qui tait infrieur la moyenne de lue (15). il sagissait de lespagne, de la Finlande, de la Grce, de lirlande, du Portugal et du Royaume-uni. entre 1995 et 2004, cinq de ces six pays ont vu leur PiB par habitant augmenter, parfois de faon spectaculaire. le PiB par habitant de lirlande, de la Grce et de lespagne a augment, respectivement, de 43,5 pour cent, 17,5 pour cent et 12,8 pour cent. en 2004, le PiB par habitant de la Finlande, de lirlande et du Royaume-uni tait suprieur la moyenne de lue (15). Seul le Portugal navait pas enregistr damlioration sensible.
PIB par habitant (PPA)
les subventions au secteur du charbon acceptables pour lue. elles sont acceptables aussi si elles aident progresser davantage vers la viabilit conomique de faon permettre une rduction de laide, si elles permettent lindustrie charbonnire de sadapter aux normes de protection de lenvironnement, ou si elles contribuent au renforcement de la scurit nergtique de lue. ces autres objectifs sont examins dans dautres parties de cette section, la prsente sous-section traitant essentiellement de largument de la rpartition des revenus.144 la structure de production des pays, cest--dire limportance relative des diffrents secteurs et industries dans la production totale, volue en mme temps que leur comptitivit relative et que leur capacit dinnovation en matire de produits et de technologie. de nouvelles industries se crent et se dveloppent, tandis que dautres dclinent et finissent par disparatre. dans le cadre de ce processus de transformation industrielle, les ressources sont rorientes des industries en dclin vers les industries en expansion. les travailleurs qui quittent un secteur en recul pour trouver un nouvel emploi dans un secteur en pleine croissance peuvent tre confronts deux types de cots: un cot dajustement court terme et une ventuelle diminution de salaire plus long terme, si le nouvel emploi est moins bien rmunr que lancien. les effets court et long terme de la transformation industrielle posent diffrents problmes aux dcideurs. limportance des cots dajustement transitoires est fonction de la rapidit et de lefficience du processus dajustement. lintervention des pouvoirs publics visant rduire les cots dajustement rpondrait donc principalement un souci defficience. en revanche, lvolution plus long terme des salaires reflte lvolution de la rpartition des revenus entre les diffrents groupes de travailleurs. Sil existe un risque daggravation permanente de lingalit dans le pays, les dcideurs peuvent envisager dintervenir pour des raisons dquit. comme lexpliquent Bacchetta et Jansen (2003), la nature de lintervention publique requise est trs diffrente dans lun et lautre cas. il y a principalement deux cas dans lesquels les pouvoirs publics peuvent subventionner des entreprises dans le but de faciliter lajustement pour les travailleurs. Premirement, ils peuvent consentir une aide au crdit aux entreprises en difficult dans lespoir que, si elles russissent amliorer leur comptitivit, les travailleurs viteront lajustement. comme les marchs de crdit ne fonctionnent pas toujours efficacement, les entreprises peuvent tre confrontes des restrictions de crdit qui les empchent dobtenir les fonds ncessaires pour procder des investissements dajustement, alors quelles seraient capables de rembourser les prts. cet argument soulve toutefois des questions analogues celles qui sont examines au sujet des politiques de dveloppement industriel slectives. deuximement, si des chocs graves et imprvus nuisent la comptitivit dune industrie, la question est de savoir si les pouvoirs publics devraient intervenir pour ralentir le processus dajustement. en gnral, les travailleurs choisiront le rythme dajustement optimal.145 Nanmoins, lintervention des pouvoirs publics peut tre justifie pour des raisons politiques ou en prsence de certaines distorsions du march. les pouvoirs publics peuvent dcider de subventionner temporairement une industrie sils pensent que les individus sous-estiment les cots dajustement. cela peut tre le cas si lindustrie en perte de vitesse est un important employeur rgional ou national. le recul de cette industrie impliquera de nombreux licenciements, ce qui peut avoir de graves rpercussions sur lactivit du secteur priv en gnral au niveau rgional ou national. ces rpercussions constituent des externalits qui, si elles ne sont pas prises en compte, peuvent entraner des licenciements excessifs. les pouvoirs publics peuvent aussi subventionner les travailleurs de faon plus directe. les restrictions de crdit, par exemple, affectent aussi bien les entreprises que les particuliers. un chmeur qui ne peut pas compter sur sa propre pargne peut tre oblig demprunter pour couvrir ses dpenses courantes ou investir dans une formation. comme il est difficile dobtenir un prt dans ces conditions, de nombreux pays industrialiss ont mis en place des systmes de protection sociale. les pouvoirs publics peuvent aussi subventionner directement la
144
II d
en ce qui concerne la restructuration industrielle, une intervention des pouvoirs publics se justifierait en cas de dfaillance du march. une subvention, quant elle, ne serait justifie que si cest le moyen le plus direct de remdier cette dfaillance du march. il faut noter, cependant, que les dfaillances du march considres dans le cas de la promotion des industries naissantes risquent peu de se produire dans le cas des industries en dclin. Voir mussa (1986).
145
108
formation. dans certains pays industrialiss, il faut obligatoirement participer des stages de formation pour toucher des allocations de chmage. ces stages ont souvent pour but daider directement les travailleurs dans la recherche dun emploi, par exemple en leur apprenant comment postuler un poste ou participer un entretien dembauche. la formation peut aussi avoir pour but daider les chmeurs acqurir des qualifications trs demandes. il faut noter cependant que les donnes disponibles concernant les effets des programmes de recyclage sur la dure du chmage et le niveau de rmunration ne sont pas concluantes.
4.
PROTECTION DE LENVIRONNEMENT
les consquences de la croissance pour lenvironnement proccupent depuis longtemps les cologistes. Toutefois, cest seulement depuis la fin des annes 60 que la question de la durabilit de la croissance conomique est aborde dans le dbat politique et que le souci de protger lenvironnement est considr comme une condition ncessaire dune croissance conomique durable long terme. Si les pouvoirs publics sont amens sintresser davantage aux problmes environnementaux depuis 40 ans, cest quil existe des lments prouvant que la croissance conomique exceptionnelle enregistre pendant cette priode sest accompagne dune importante dgradation de lenvironnement (dforestation, rchauffement de la plante, diminution de la biodiversit, pollution atmosphrique, appauvrissement de la couche dozone, surexploitation des ressources halieutiques, rarfaction des ressources nergtiques, etc.). Ainsi, pour rpondre aux besoins du dveloppement, la consommation mondiale dnergie a augment denviron 70 pour cent depuis 1970. en consquence, les missions de gaz effet de serre se sont accrues, ce qui a augment le risque de changement climatique et de rchauffement plantaire. les pays industrialiss sont lorigine de la majorit des missions passes et prsentes, bien que la part des missions de cO2 des pays de lOcde ait diminu denviron 11 pour cent depuis 1973. cela nlimine pas les risques car, daprs les estimations, les pays en dveloppement pourraient contribuer aux missions jusqu hauteur de 50 pour cent dici 2035. Autre exemple, entre 1960 et 1990, environ 20 pour cent des forts tropicales ont disparu. depuis 1990, elles ne cessent de reculer, un rythme moyen de prs de 1 pour cent par an. dans lensemble du monde, 94 millions dhectares de forts ont disparu entre 1990 et 2000. lune des principales causes de la dforestation est lutilisation des terres pour lagriculture. Parmi les autres causes, figurent le surpturage, lexploitation forestire, le ramassage de bois de chauffage, la croissance urbaine et la construction de routes.146 il est gnralement admis, au sein de la communaut internationale, que les incitations conomiques qui influent sur le comportement des producteurs et des consommateurs doivent rpondre aux objectifs du dveloppement durable, dfini comme un dveloppement qui permet aux gnrations actuelles de satisfaire leurs besoins sans pour autant compromettre la capacit des gnrations futures rpondre aux leurs. Toutefois, il y a encore des divergences de vues entre les gouvernements et les commentateurs sur ce que sont les meilleures pratiques pour assurer un dveloppement durable. Paralllement lattention accrue accorde aux problmes environnementaux, il semble que les pouvoirs publics ont eu davantage recours aux subventions pour assurer la protection de lenvironnement. le nombre de notifications de subventions lies lenvironnement, prsentes au titre de lAccord sur lagriculture, a augment, passant dune moyenne annuelle de 23 entre 1997 et 1999 37 entre 2000 et 2002 (Omc, 2005b). de mme, au sein de lue, les aides publiques destines lenvironnement et aux conomies dnergie ont augment au fil du temps. elles slevaient 8,5 milliards deuros en 2003, soit plus du double de leur niveau de 1999. la part des subventions lies lenvironnement dans le total des aides publiques au sein de lue est passe de 13 pour cent (moyenne pour 1999-2001) 23 pour cent en 2003. Toutefois, lincidence de ces subventions varie considrablement dun pays lautre. Au sein de lue, ce sont le danemark, la Finlande et la Sude qui consacrent la plus large part de leurs aides publiques lenvironnement et aux conomies dnergie. en 2003, cette part tait de 75 pour cent dans le cas de la Sude (commission europenne, 2005a).147
146 147
Voir PNue, Global environmental Output, http://www.unep.org/geo/yearbook/yb2004/ Voir la section B pour une dfinition des aides dtat.
109
II d
Pour bien comprendre le dbat sur le dveloppement durable et sur lintervention optimale des pouvoirs publics, il faut comprendre les causes de la dgradation de lenvironnement. celles-ci peuvent tre lies aux diverses causes des dfaillances du march et de la dfaillance des politiques publiques. les dfaillances du march se produisent lorsque les droits de proprit sont mal dfinis. elles ont des origines diffrentes dans le cas des ressources environnementales et naturelles. lexistence dexternalits environnementales ngatives est une cause de dfaillance du march.148 ces externalits peuvent tre lies la consommation ou la production. il y a une externalit ngative chaque fois quun producteur ou un consommateur na pas supporter intgralement le cot de ses actions, ce qui amne le premier surinvestir dans lactivit polluante et le second surconsommer par rapport loptimum social. Par exemple, une entreprise dont la production gnre des missions de gaz qui contribuent la pollution de lair, mais qui nest pas tenue de payer pour cela, continuera de produire tant que les recettes marginales quelle tire de la vente de ses produits seront suprieures au cot marginal de sa production. Sa dcision de produire ne tiendra pas compte du cot que la pollution impose la socit. en consquence, elle produira plus que la quantit socialement optimale et nuira de manire excessive la qualit de lair. un exemple dexternalit ngative lie la consommation est la pollution sonore due la diffusion de musique plein volume dans un parc. dans dautres circonstances, lactivit dune entreprise ou dun consommateur peut avoir des externalits environnementales positives. une externalit positive est lie limpossibilit de sapproprier pleinement les avantages sociaux dcoulant de certaines actions, qui ne sont pas pris en compte par lagent concern, ce qui conduit un sous-investissement ou une sous-consommation. cest le cas, par exemple, lorsquune entreprise mne des recherches pour dvelopper des technologies solaires. Pour dterminer le montant de son investissement dans la recherche-dveloppement, lentreprise comparera les avantages privs de la production dnergie solaire et le cot de la recherche. comme elle ne peut pas sapproprier les avantages sociaux, elle ne tiendra pas compte de lavantage environnemental pour la socit du dveloppement dune nouvelle technologie. en consquence, elle sous-investira dans ce type de recherche. une autre cause de dfaillance du march tient au fait que les ressources environnementales ont le caractre de biens publics. un bien public est pur quand il satisfait deux conditions la non-exclusivit (nul ne peut sen voir refuser lusage) et la non-rivalit dans la consommation (le fait quil est consomm par une personne ne limite en rien sa disponibilit pour toute autre personne). un bien public est impur quand il ne prsente pas les caractristiques de non-exclusivit et de non-rivalit. dans le domaine de lconomie de lenvironnement, la couche dozone, le changement climatique et la biodiversit sont des exemples de biens publics. les biens communs (comme les rivires, les lacs et certains parcs) sont des biens publics impurs car certaines personnes peuvent tre exclues de leur jouissance. dautres ressources naturelles sont des biens publics impurs parce quelles ne satisfont pas au critre de la non-rivalit. cest le cas, par exemple, des stocks de poissons, puisque chaque poisson pch diminue la quantit disponible pour les autres. le recours au march pour la fourniture de biens publics peut poser le problme du resquillage. comme personne ne peut tre exclu, chacun est enclin laisser quelquun dautre le soin de fournir le bien, do la fourniture insuffisante du bien public. dans le cas de biens communs (biens publics impurs), comme leur utilisation par une personne rduit la quantit disponible pour tous, chacun est incit profiter des avantages aussi vite que possible avant quun autre ne le fasse. ds lors que quiconque, sans restriction, peut pcher en mer, ramasser du bois dans les forts ou chasser des animaux sauvages, il est probable que les ressources seront surexploites. ce phnomne est qualifi de tragdie des biens communs.149
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II d
Voir la section c. la tragdie des biens communs peut tre considre comme une variante collective du dilemme du prisonnier (Hardin, 1968). les membres dun groupe ont le choix entre cooprer avec le groupe ou faire dfection. il y a coopration lorsque les individus conviennent de protger une ressource commune pour viter la tragdie. en cooprant, chacun accepte de ne pas tenter dobtenir plus que sa part. il y a dfection lorsquun individu dcide dutiliser plus que sa part dune ressource publique. la thorie des jeux montre que, dans le dilemme du prisonnier, un individu a avantage faire dfection (mme si les deux prisonniers auraient lun et lautre plus gagner en cooprant quen faisant dfection), sauf si la dfection a un cot individuel. dans le dilemme du prisonnier itratif, les reprsailles en cas de dfection peuvent amener un individu prfrer la coopration, mme sil est goste. de mme, les groupes prvoyants qui imposent une sanction aux membres qui surexploitent une ressource peuvent rendre la surexploitation non rentable. la chose est plus difficile dans les groupes plus nombreux.
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enfin, une dfaillance du march peut rsulter dune asymtrie de linformation dont disposent le consommateur et le producteur sur la qualit dun bien ou les normes environnementales appliques dans le processus de production de ce bien. le problme est celui de la slection ngative contre la fourniture de produits de meilleure qualit environnementale. ces produits sont plus coteux produire et doivent donc tre vendus un prix plus lev. Si les producteurs ne peuvent pas le signaler aux consommateurs, ces derniers auront tendance acheter le produit moins cher, de moins bonne qualit environnementale. les pouvoirs publics disposent de divers moyens daction pour corriger ces dfaillances du march. il sagit dinstruments de commandement et de contrle qui prennent des formes diverses: rglements interdisant, limitant ou prescrivant certains types daction; incitations conomiques, notamment permis ngociables, droits de douane, taxes et subventions destins crer un ensemble dincitations appropri concernant le comportement priv, et instruments dinformation tels que des campagnes et des politiques dducation. lefficacit et lopportunit de ces diffrents instruments dpendra de la cause de la dfaillance du march et des circonstances particulires. considrons, titre dexemple, le cas dun pays qui veut lutter contre la pollution de lair en rduisant les missions de cO2 des entreprises nationales. cet effet, il peut recourir diverses mesures; il peut notamment tablir un rglement obligeant les entreprises ramener les missions au niveau souhait, mettre en place un systme de permis ngociables, imposer une taxe directe sur les missions, ou une taxe sur la production, accorder une subvention pour chaque unit dmission rduite ou pour la rduction des capacits, et organiser une campagne dinformation pour sensibiliser les marchs aux problmes environnementaux. Quels sont les lments qui dterminent la meilleure politique ? la thorie conomique suggre que la meilleure politique est toujours celle qui sattaque directement la source du problme pour ne pas imposer de cots superflus la socit. en lespce, la meilleure politique consisterait mettre en place un systme de permis ngociables. dans le cadre de cette approche, les pouvoirs publics fixent la quantit maximale dmissions admissible, puis ils rpartissent cette quantit maximale entre les sources de pollution en dlivrant des permis qui autorisent les entreprises industrielles, par exemple, mettre une quantit spcifie de substances polluantes pendant une priode donne. Aprs leur distribution initiale, les permis peuvent tre changs sur le march et achets par dautres pollueurs ou par les victimes de la pollution. les producteurs qui nont pas des permis suffisants ou qui envisagent dtendre leur activit sont contraints de rduire les missions des usines existantes. mais ils peuvent aussi racheter des permis dautres producteurs qui peuvent rduire leurs missions un cot infrieur ou qui jugent plus rentable de vendre leurs permis plutt que de les utiliser. Ainsi, la rduction souhaite des missions est obtenue au cot le plus bas possible pour la socit et les acteurs sont fortement incits amliorer lefficacit et dvelopper des technologies moins polluantes. ce systme introduit quelque chose danalogue un rgime de droits de proprit, remdiant ainsi directement la dfaillance du march. dans un march parfaitement concurrentiel o les cots de transaction sont nuls, cest le systme qui donne le meilleur rsultat quels que soient les titulaires initiaux des permis (coase, 1960). dans la pratique, le problme est que les marchs ne sont pas parfaits et que les permis ngociables peuvent tre utiliss aussi des fins de concurrence stratgique. la thorie suggre en outre que les normes dmission sont moins efficaces que la taxation des missions. cette dernire est un instrument optimal pour la protection de lenvironnement, parce que les pouvoirs publics peuvent fixer la taxe au niveau du dommage marginal, qui correspond au niveau de pollution socialement optimal (cette taxe est appele taxe pigouvienne) et que les entreprises rduiront ensuite les missions jusquau point o le cot de dpollution marginal est gal la taxe. en revanche, les normes dmission peuvent tre conomiquement inefficaces et excessivement coteuses mettre en uvre. Par exemple, dans le cadre de lapproche rglementaire tous les producteurs seront soumis aux mmes normes dmission quels que soient leurs cots de dpollution. en principe, seuls les gros producteurs devraient adopter des techniques de rduction de la pollution car leur cot par unit produite est infrieur celui des petites entreprises. Bien quen thorie la taxe pigouvienne constitue un instrument optimal, dans la pratique sa mise en uvre soulve un certain nombre de difficults lies notamment aux problmes de rpartition, lincertitude quant au cot et aux avantages de la dpollution, et au cot des mesures de contrle et dexcution. Pour ces raisons et pour dautres encore, les dcideurs peuvent prfrer recourir des normes environnementales.
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de plus, si la taxation des missions est une mesure optimale, la taxation de la production (plutt que des missions) serait un pis-aller car la production nest pas un problme en soi. le problme, ce sont les missions gnres par le processus de production du fait, par exemple, de lutilisation dintrants polluants. les conomistes ont tendance considrer que, dun point de vue thorique, les taxes et les subventions150 sont des instruments analogues, une subvention pouvant tre considre comme une taxe ngative. Par exemple, une taxe sur les missions de gaz et une subvention par unit dmission rduite peuvent tre conues de manire avoir un effet quivalent sur les missions dune entreprise. dans la mesure o elles visent lune et lautre les missions, elles constituent une solution de premier choix. en gnral, on peut considrer quune taxe sera plus efficace au fil du temps. en effet, une taxe dissuade lentre sur le march et lextension de lactivit polluante, tandis quune subvention par unit dmission rduite peut inciter les entreprises entrer sur le march. Si les cots de dpollution marginaux sont diffrents, la subvention compensera le cot de dpollution effectif de certaines entreprises, tandis que dautres en tireront un profit, ce qui encouragera lentre sur le march. en pareil cas, mme si chaque entreprise pollue moins, la pollution totale risque de ne pas dcrotre parce que le nombre dentreprises qui polluent aura augment. un autre avantage de la taxe environnementale est quelle est conforme au principe pollueur-payeur, selon lequel les ressources environnementales appartiennent au public et ceux qui les dgradent doivent ddommager le public. Quant aux campagnes dinformation, elles constituent une intervention optimale dans la mesure o la source du problme des niveaux dmissions excessifs est lasymtrie de linformation entre les consommateurs et les producteurs dune part et les pouvoirs publics dautre part au sujet des risques de dgradation de lenvironnement, ou entre les producteurs et les consommateurs au sujet des caractristiques environnementales dun produit ou dun processus de production. une campagne dinformation peut servir sensibiliser lenvironnement un plus grand nombre de consommateurs et de producteurs, ce qui peut dissuader les entreprises davoir un comportement prjudiciable lenvironnement, mme en labsence de rglementation. cela peut se produire de deux manires. Premirement, une meilleure information peut inciter les entreprises adopter spontanment des normes plus respectueuses de lenvironnement de faon profiter de laccroissement de la demande de produits cologiquement prfrables (qui peuvent tre signals aux consommateurs par un cotiquetage). deuximement, les entreprises peuvent juger bon dadopter des processus moins polluants ou de fabriquer des produits plus compatibles avec les objectifs de protection de lenvironnement afin de prserver leur rputation et dviter un boycott des consommateurs. Toutefois, lefficacit de cette politique dpendra probablement de la structure socioconomique du pays o elle est applique. les donnes empiriques suggrent que le niveau dinstruction de la population est un facteur dterminant pour pousser les entreprises adopter un comportement responsable lgard de lenvironnement (Hartman et al., 1997). dans ce contexte, une mesure complmentaire peut consister en loctroi de subventions au secteur de la distribution pour encourager lcotiquetage.151 une telle subvention se justifie conomiquement par la dfaillance du march rsultant de lasymtrie de linformation entre producteurs et consommateurs concernant les dommages causs lenvironnement par les divers procds de production adopts par les diffrentes industries. Sans cotiquetage, les consommateurs ne peuvent pas faire de distinction entre un produit qui est fabriqu simplement conformment la norme environnementale en vigueur et un produit fabriqu par une entreprise qui applique une norme environnementale plus stricte (mais aussi plus coteuse). Sans cotiquetage, le second producteur risque de ne pas tre comptitif car il doit pratiquer un prix plus lev.152
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Nous limitons notre analyse aux subventions destines amliorer lenvironnement. il existe aussi des subventions prjudiciables lenvironnement, qui ont fait lobjet dun certain nombre dtudes rcentes. Voir, par exemple, Ocde (2005d et 2002). Sur le recours la rglementation pour rsoudre les problmes dasymtrie de linformation, voir Omc (2005c). Voir Valentini (2005).
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lanalyse a port jusquici sur les moyens daction ex ante dont disposent les pouvoirs publics pour protger lenvironnement. mais il existe aussi des politiques ex post ou des incitations au respect des rgles. Bien quelles soient mises en uvre aprs que le dommage a t caus lenvironnement, ces politiques peuvent avoir pour effet de dissuader les pollueurs. en fait, si les entreprises sont tenues de verser une indemnit pour le dommage caus, elles mettront tout en uvre pour viter quun dommage ne se produise et elles rduiront la pollution jusquau point defficience. mais il se peut que la responsabilit environnementale ne joue pas, par exemple, si la responsabilit financire des entreprises est limite.
lintervention des pouvoirs publics pour protger lenvironnement peut ne pas contribuer lefficience. Premirement, llimination de la cause de la dfaillance du march dans un secteur naboutit pas ncessairement une rpartition plus efficace si dautres secteurs de lconomie sont caractriss aussi par des dfaillances du march. de plus, lintervention des pouvoirs publics peut tre elle-mme une cause dinefficience conomique. Par exemple, un systme de taxes et de subventions mal conu peut entraner une distorsion fcheuse dans la rpartition des ressources. un problme gnral concernant lutilit de diffrentes politiques pour la ralisation dobjectifs environnementaux tient lventualit dune dfaillance des pouvoirs publics. dans la pratique, il est trs difficile de dterminer exactement le montant dune taxe sur les missions ou dune subvention par unit dmission rduite qui permettra datteindre un tel objectif.153 Pour calculer le montant de la taxe pigouvienne, un dcideur doit valuer le cot et les avantages pour lenvironnement des mesures de rduction ainsi que le cot de ces mesures pour les entreprises. comme il est trs difficile de dterminer exactement limportance de ces cots et de ces avantages, les pouvoirs publics risquent de ne pas fixer convenablement le montant de la taxe, de sorte que lobjectif environnemental ne sera pas atteint.154 lavantage de la rglementation sur les autres instruments permettant de rduire les missions de cO2 est quelle peut tre conue pour atteindre une cible prcise. mais dans ce cas, le cot de la politique est incertain. un permis ngociable combinant la certitude du rsultat et des cots moindres pourrait tre un instrument plus efficace. ladoption de certaines normes environnementales soulve une question importante, celle du niveau optimal de protection de lenvironnement. celui-ci dpendra du niveau de dveloppement du pays. dans la mesure o limposition dune norme stricte peut se rvler coteuse, la concurrence internationale peut dclencher une course vers le bas155, compromettant ainsi la possibilit de protger lenvironnement par la rglementation dans un contexte de libre-change.156 dans ce cas, des subventions peuvent tre justifies pour aider les entreprises sadapter aux nouveaux rglements et viter les pressions tendant au relchement progressif de la rglementation environnementale. ces subventions visent aider les producteurs sadapter en leur vitant de supporter une partie des cots induits par de nouvelles prescriptions concernant les produits, les procds ou les mthodes de production. Toutefois, ce type de soutien risque davoir un effet pervers en incitant tablir une rglementation plus stricte quil nest ncessaire pour carter la concurrence. une autre cause de dfaillance des pouvoirs publics dans la protection de lenvironnement est lie au caractre transnational de certains problmes environnementaux. la pollution de lair et les pluies acides, par exemple, transcendent les frontires nationales. ces externalits environnementales ont une dimension non pas locale mais mondiale par nature. il se peut que les autorits dun pays ne soient pas disposes rduire ces missions transfrontires. il sagit alors de savoir ce que les autres pays peuvent faire pour lutter contre ces missions.
153
il en va de mme du recours une campagne dinformation pour atteindre des objectifs de protection de lenvironnement: il est difficile dapprcier dans quelle mesure cette campagne va influer sur les dcisions des individus. de nombreuses ressources environnementales existent en tant que stock - ou, du point de vue conomique, en tant quactif gnrant des flux de services environnementaux dans le temps. Pour dterminer leur niveau dutilisation efficient et optimal, il faut tenir compte de lvolution des modes dutilisation dans le temps. Autrement dit, lefficience et loptimalit ont une dimension intertemporelle et dynamique ainsi quune dimension statique. le caractre imparfait de linformation et lincertitude sont des facteurs particulirement importants dans ces circonstances, surtout quand les actions ont des effets irrversibles. Pour une enqute ce sujet, voir Swire (1996) et Wilson (1996). Pour une analyse des normes et de la protection de lenvironnement, voir le Rapport sur le commerce mondial 2005, Omc (2005c).
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une solution est que le pays en aval supporte les cots de la rduction dans les pays en amont. cela peut tre la politique optimale, en particulier sil est plus efficient de rduire les missions ltranger que dans le pays. mais cette politique peut se heurter la pression croissante de lopinion publique rclamant des mesures plus svres lencontre du pays pollueur. une autre solution consiste ngocier un accord international.157 enfin, on peut riger des barrires commerciales contre le pays en amont dans lespoir de le dissuader de continuer polluer. Toutefois, ces mesures ne peuvent tre un moyen efficace dobliger les producteurs en amont installer des dispositifs de lutte contre la pollution que si le pays en aval absorbe une grande partie de leur production.158
une question importante est de savoir si les subventions environnementales devraient tre transversales ou destines un secteur particulier. dans la mesure o le problme environnemental est propre un secteur, il est justifi, dun point de vue conomique, de cibler la subvention sur ce secteur. cest pour cela que les subventions environnementales visent le plus souvent les secteurs relativement plus pollueurs (comme lnergie et les transports) ou les secteurs utilisant beaucoup de ressources naturelles (comme les pcheries ou la foresterie).159 en outre, lobjet de la subvention accrotre ou rduire la production, par exemple dpendra probablement des externalits particulires du secteur concern. le tableau 5 prsente quelques exemples de subventions ayant pour objet dclar damliorer lenvironnement.160 les subventions environnementales ont t classes en quatre groupes, en fonction de la dfaillance du march laquelle elles visent remdier: le premier groupe (type 1) comprend les subventions visant liminer ou rduire le cot externe induit par lactivit dune entreprise, telles que les subventions incitant rduire les missions, amliorer lefficience nergtique, promouvoir la conservation de la nature, etc. les subventions de type 2 sont celles qui visent tirer parti dun avantage externe rsultant de lactivit dune entreprise. elles comprennent les aides la reforestation, la recherche sur les bionergies, lintroduction de nouvelles technologies respectueuses de lenvironnement, etc. le troisime groupe (type 3) comprend les subventions lies aux cots du respect de la rglementation environnementale. ces aides sont souvent destines lachat de nouveau matriel conforme de meilleures normes cologiques. les subventions de type 4 sont destines amliorer linformation du consommateur sur les avantages pour lenvironnement de la consommation de certains produits plutt que dautres. cest le cas de laide accorde au secteur de la distribution au danemark pour promouvoir lcotiquetage. en rsum, il ressort de lanalyse ci-dessus que les subventions peuvent tre conues de manire optimale pour internaliser les externalits environnementales ngatives ou positives, pour faciliter ladaptation de nouvelles rglementations environnementales ou pour corriger les asymtries de linformation sur les caractristiques cologiques dun produit. Toutefois, lintrt dune subvention par rapport un autre instrument (taxe, rglement ou permis ngociable) pour raliser un objectif environnemental donn dpend de la cause particulire de la dfaillance du march, du niveau de dveloppement socioconomique du pays qui applique la politique et de la probabilit dune dfaillance des pouvoirs publics. Pour dterminer quel est linstrument le plus efficace, il faut dabord identifier la source du problme. mais il se peut que les autorits nationales nadoptent pas la politique approprie, en particulier lorsque lexternalit ngative est de nature mondiale. une aide financire internationale et des accords internationaux peuvent alors tre ncessaires.
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Voir PNue (2004). Nordstrm et Vaughan (1999). cela est confirm par les chiffres tirs des statistiques nationales de la Sude et du danemark, qui montrent que le secteur des transports reoit la plus grosse part des subventions vise cologique. les subventions qui sont lies aux ressources naturelles (notamment dans les secteurs de lagriculture, de la foresterie et de la pche) reprsentent prs de 5 pour cent du total des subventions en Sude (larsson, 2003). depuis 1998, le Secrtariat de lOmc tablit chaque anne une Base de donnes sur lenvironnement (Bde), qui contient les notifications relatives lenvironnement prsentes lOmc, y compris les notifications de subventions. les donnes figurant dans le tableau sont tires de la Bde pour 2001.
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Tableau 5 Objectifs dclars pour un chantillon de subventions vise cologique

Membre de lOMC Secteur bnficiaire communauts europennes Agriculture et foresterie charbon danemark Transports Transports ferroviaires Agriculture Foresterie et industrie de transformation du bois nergie Objectif dclar mesures agroenvironnementales et reboisement des terres agricoles (entre autres) Faciliter ladaptation de lindustrie charbonnire aux normes de protection de lenvironnement (entre autres) Promouvoir lutilisation de lhydrogne dans le secteur de lnergie, en particulier dans les transports Favoriser des modes de transport des marchandises plus respectueux de lenvironnement Faciliter la transition et amliorer les conditions de lagriculture biologique afin dobtenir une utilisation satisfaisante du bois, ressource naturelle et matire premire respectueuse de lenvironnement Appuyer les efforts internationaux en vue de rduire les missions de carbone et de soufre et dassurer le respect aux plans national et international des objectifs environnementaux convenus Promouvoir le label nergie Amliorer le rendement nergtique ou favoriser les conomies dnergie dans les entreprises prives, afin de rduire les quantits de cO2 mises par les entreprises dvelopper le savoir-faire et les comptences fondamentales, faciliter la transformation du systme nergtique sudois afin den attnuer les effets sur lenvironnement et le climat Fournir une aide la recherche-dveloppement et, secondairement, un soutien la protection de lenvironnement et aux conomies dnergie Assurer un niveau de protection de lenvironnement suprieur ce quexigent les normes internationales Assurer la viabilit de la production dnergie olienne Rduire les missions de cO2 Accrotre les stocks danguilles et de salmonids pour la pche commerciale dans les eaux ctires et les eaux intrieures Se doter dune technologie environnementale comptitive au niveau international et promouvoir le secteur de lenvironnement. Accorder un soutien financier aux centres de recherche qui mnent des travaux de recherche-dveloppement dans les technologies destines lenvironnement Favoriser les investissements pour la protection de lenvironnement et les conomies dnergie encourager les entreprises raliser des conomies dnergie, dvelopper la recherche et la production des nergies renouvelables et de la gothermie Type de subvention 1 et 2 3 1 1 2 1 et 2 LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC QuelQueS OBJecTiFS dclARS deS SuBVeNTiONS PuBliQueS
1 et 3
Services de distribution Toutes entreprises
4 1
Sude
R-d (universits, instituts de technologie, entreprises) R-d (transports, communication, nergie) entreprises nergie (nergie olienne) Toutes entreprises Pcheries
3 2 2 2
core, Rpublique de
R-d
Thalande Tunisie
Tous secteurs Tous secteurs
1 1 et 2
Source: Base de donnes sur lenvironnement (BDE) pour 2001 (Omc, 2002a).
5.
AUTRES OBjECTIfS
la prsente sous-section traite du recours aux subventions dont les objectifs dclars ont trait la scurit nationale, des considrations autres que commerciales et la politique culturelle. dans chacun de ces cas, on examine sil existe dautres politiques possibles et si elles sont opportunes.
a)
Scurit nationale
dans certaines circonstances, lobjectif dclar de loctroi de subventions par les pouvoirs publics est de prserver la scurit nationale, par exemple la scurit alimentaire.161 cela peut tre un problme pour les pays en dveloppement qui ne peuvent pas produire, importer et distribuer en quantit suffisante les produits alimentaires ncessaires pour nourrir leur population. Pour y remdier, les pouvoirs publics accordent parfois
161
Voir ingco et Nash (2004).
115
II d
des subventions aux personnes les plus pauvres (subventions la consommation) ou incitent les entreprises investir dans la production alimentaire. Au niveau mondial, cest un problme de redistribution qui implique une aide financire entre pays. Toutefois, la scurit alimentaire concerne aussi les pays dvelopps. le Japon, la Rpublique de core et la Norvge, par exemple, se sont dclars proccups par le risque de perturbation de leurs importations de produits alimentaires en cas de guerre, dembargo, de flambe des prix ou de catastrophe naturelle. dans ces cas, les subventions visant accrotre la production alimentaire ont t justifies, par le fait que le maintien des capacits de production nationales permet de se prmunir contre les crises. Selon cet argument, un pays doit tre capable de produire une partie des produits alimentaires ncessaires pour rpondre la demande nationale afin dassurer toute sa population une alimentation adquate. tant donn que la production de denres alimentaires ncessite un apprentissage par la pratique (cest--dire des connaissances qui ne peuvent tre acquises quen pratiquant lactivit de production) et quil faut du temps pour que la terre produise, il faut maintenir un certain niveau de production. une dfaillance du march se produit lorsquil y a un problme dasymtrie de linformation, qui fait quil est difficile chaque individu davoir une perception correcte du risque rel. il en rsulte un sous-investissement des producteurs dans la production alimentaire. un argument analogue est avanc en faveur de loctroi de subventions dautres secteurs, comme celui de lnergie, jug essentiel pour toute activit conomique. On fait alors valoir quune pnurie de ressources dclencherait une crise conomique gnrale, de sorte que loctroi de subventions ces secteurs pour maintenir la production un certain niveau mettrait le pays labri du risque de choc extrieur ngatif. Gnralement, les subventions au secteur du charbon sont justifies, entre autres, par des raisons de scurit nationale (voir la section e). le diffrend rcent entre la Russie et lukraine sur la fourniture de gaz a relanc le dbat politique sur la scurit nergtique en europe. il existe cependant dautres moyens dassurer la scurit alimentaire ou nergtique que loctroi de subventions aux industries nationales. On peut notamment constituer des stocks, diversifier les fournisseurs pour rduire la dpendance lgard dun seul pays, ou investir dans la production de produits alimentaires ou dnergie dans dautres pays. les pouvoirs publics pourraient, par exemple, constituer une rserve de produits alimentaires ou dnergie qui viterait en partie le risque de situations durgence. le volume des stocks ncessaires dpendrait de lvaluation du risque (ampleur, dure et probabilit de lvnement) et de laversion du pays pour le risque. les stocks pourraient tre maintenus au moyen dimportations et leur niveau pourrait tre garanti en permanence par la diversification des pays fournisseurs. ds lors quil ny a pas de corrlation positive des vnements entre pays fournisseurs, la diversification des importations rduit le risque de situations durgence. dans bien des cas, cette politique aura probablement un meilleur rapport cot-efficacit que loctroi de subventions aux producteurs nationaux.
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b)
Considrations autres que dordre commercial dans lagriculture
le terme multifonctionnel appliqu lagriculture semble avoir t utilis pour la premire fois dans un document international prsent au Sommet mondial de lalimentation en 1996. la dclaration de Rome sur la scurit alimentaire mondiale mentionne deux reprises au moins le caractre multifonctionnel de lagriculture. mais ce sont les ministres de lagriculture des pays de lOcde qui ont t, en 1998, les premiers dfinir clairement ce terme: au-del de sa fonction premire de fournir des aliments et des fibres, lactivit agricole peut aussi faonner les paysages, apporter des avantages environnementaux tels que la conservation des sols, la gestion durable des ressources naturelles renouvelables et la prservation de la biodiversit, et contribuer la viabilit socioconomique de nombreuses zones rurales. le terme multifonctionnalit napparat pas dans lAccord de lOmc sur lagriculture, bien que la notion voisine de considrations autres que dordre commercial y soit mentionne.
116
il y a un certain nombre dobjectifs que les tats-unis, lue et dautres membres dclarent poursuivre lorsquils subventionnent le secteur agricole.162 il sagit dobjectifs socioconomiques, tels que le maintien des revenus agricoles et de lemploi dans les rgions les plus dfavorises, mais aussi dautres objectifs, comme la protection de lenvironnement et la prservation du paysage rural, la lutte contre lrosion, le dveloppement de lagriculture extensive, laide aux zones cologiquement sensibles, le soutien et la protection de lagriculture biologique, la conservation des ressources gntiques, la scurit alimentaire, et la cration de systmes agrocologiques (voir, par exemple, Omc 2001, comit de lagriculture, Notification des ce Soutien interne pour la campagne de commercialisation 1998-1999, G/AG/N/eec/30). les subventions au secteur agricole motives par des considrations autres que dordre commercial sont justifies de la faon suivante. la production agricole est considre comme un processus mixte, dans lequel sont produits non seulement des marchandises telles qualiments et fibres, mais aussi des produits non marchands qui prsentent les caractristiques dexternalits positives et de biens publics (Ocde, 2001b). ces produits non marchands sont, par exemple, les paysages agricoles et le patrimoine culturel, la biodiversit, lemploi rural, la scurit alimentaire et la protection des animaux. Si la production non marchande a un caractre de bien public, lintervention des pouvoirs publics peut tre ncessaire. Si elle est caractrise par des externalits positives, des subventions peuvent tre appropries. la protection de lagriculture peut se justifier, par exemple, par le souci de prserver le paysage rural et la campagne. Sil y a un fort degr de complmentarit entre lactivit agricole et les avantages qui en rsultent, il y a dfaillance du march. la complmentarit implique, par exemple, quun beau paysage est un sous-produit de lactivit agricole et nexisterait pas sans elle. la dfaillance du march peut tre due au fait que le paysage est une sorte de bien public, prsentant les caractristiques de non-rivalit dans la consommation et de non-exclusivit. la dfaillance du march est due ce que la personne qui cultive la terre ne peut pas sapproprier la totalit des droits de proprit sur le paysage. dans ces conditions, il peut tre justifi que les pouvoirs publics subventionnent lactivit agricole pour accrotre la production de ce bien public. On a mis en doute la notion de complmentarit entre la production agricole et la fourniture de produits non marchands. ces produits ne sont pas ncessairement obtenus uniquement grce la production agricole. les terrains de golf, par exemple, peuvent offrir le mme attrait. les cots dopportunit, y compris pour ce qui est du paysage et de la nature, doivent aussi tre pris en compte lorsquil sagit de maintenir la production agricole. en gnral, la notion de considrations autres que dordre commercial et sa formulation analytique nont pas chapp aux critiques. ltude de lOcde admet elle-mme quil y a quelque difficult inclure lemploi rural et la scurit alimentaire dans les produits connexes. en particulier, la main-duvre rurale est un intrant, plutt quun extrant, dans le processus de la production agricole. daucuns voient dans lapparition de la notion de considrations autres que dordre commercial une raction labaissement des barrires commerciales dans lagriculture (Anderson, 2000). dautres y voient la ractualisation des anciens arguments en faveur de la protection et du subventionnement du secteur agricole (Freeman et Roberts, 1999). il faut noter que les considrations autres que dordre commercial exprimes dans largument de la multifonctionnalit ne sont pas propres lagriculture. largument relatif lexistence dexternalits positives dans lindustrie, telles que lapprentissage par la pratique et dautres retombes technologiques, est beaucoup plus ancien dans la pense conomique. largument des industries naissantes a t avanc pour la premire fois dans list (1841). de fait, certains tablissent un parallle entre les fondements thoriques de la multifonctionnalit et de la protection de lindustrie dans les pays en dveloppement (diaz-Bonilla et Tin, 2002).
c)
Politique culturelle
Plusieurs pays considrent que la protection du patrimoine culturel et la promotion de la diversit culturelle sont des objectifs de politique publique.163 Par exemple, les services audiovisuels sont considrs, dans certaines socits, comme refltant les valeurs sociales et culturelles du pays et de son peuple. cest pourquoi la manire dont ces services sont fournis et la nature de leurs prestataires revtent une importance sociale et politique.
162 163
Voir la section e. la littrature sur ce sujet est vaste et varie. Voir, par exemple, messerlin (2000), Acheson et maule (2001), Francois et Ypersele (2002), Bernier (2004), Roy (2005).
117
II d
les rglements de lue dans ce domaine disposent par exemple que le but principal de la rglementation dans le secteur audiovisuel consiste prserver certains objectifs dintrt public, tels que le pluralisme, la diversit culturelle et linguistique et la protection des mineurs (commision europenne, 2001, page 3). une politique dintervention pour la poursuite de ces objectifs pourrait tre justifie par le fait que la production culturelle locale (par exemple cinma, littrature, thtre, musique) est importante pour prserver et dvelopper lidentit locale, qui a une valeur intrinsque. cette valeur rsulte de plusieurs caractristiques, comme la contribution la cohsion sociale. Parfois, les produits ayant ces caractristiques ne peuvent pas tre fournis par des producteurs privs en quantits suffisantes pour reflter leur valeur sociale relle. il existe alors une externalit sociale, et les pouvoirs publics peuvent vouloir intervenir pour accrotre la production. la question de savoir dans quelle mesure la libralisation du commerce reprsente une menace pour le patrimoine et la diversit culturels fait dbat. certains pensent que la libralisation du commerce des produits culturels sape lidentit nationale et limite les choix individuels. les produits culturels locaux sont vincs parce quils ne peuvent pas obtenir une part de march suffisante pour couvrir les frais fixes. dautres soulignent au contraire que la libralisation largit le choix, ce qui serait le cas si la production locale tait complte par la concurrence trangre, au lieu dtre vince par elle. un certain nombre dinstruments diffrents ont t utiliss de par le monde pour prserver la diversit et le patrimoine culturels. il sagit, entre autres, de restrictions laccs au march et de prescriptions relatives la teneur en lments dorigine nationale dans le secteur de laudiovisuel. linde, par exemple, a dcid de limiter expressment le nombre de films trangers. le canada, comme beaucoup dautres pays, a tabli une prescription relative la teneur en lments locaux des programmes de tlvision. lorsque des restrictions laccs au march sont imposes, elles prennent gnralement la forme de restrictions quantitatives, en raison des difficults techniques quil y a, dans la pratique, appliquer des mesures fondes sur les prix aux importations de certains des produits concerns. Plusieurs pays excluent lapplication du traitement national en ce qui concerne les subventions internes et limitent lactionnariat tranger (Omc, 1998a). Par exemple, les subventions de lue au secteur audiovisuel visent essentiellement soutenir la production et la distribution de produits audiovisuels europens.164 une tude rcente de Francois et van Ypersele (2002) dfinit les produits culturels comme des produits qui nont pas la mme valeur pour les consommateurs nationaux et trangers, et qui sont produits avec des conomies dchelle. dans ces conditions, les restrictions au commerce des produits culturels (sous la forme de contingents ou de droits de douane) peuvent contribuer laccroissement du bientre, si elles sont appliques de manire impartiale par des pouvoirs publics bien informs. en gnral, les subventions et les prescriptions relatives la teneur en lments locaux semblent plus utilises que les droits de douane comme instruments de protection du secteur de laudiovisuel. comme la not Janeba (2003), cela tient probablement trois facteurs. Premirement, le secteur audiovisuel se caractrise traditionnellement par des rendements dchelle croissants, et la hausse des prix induite par des droits de douane ou des restrictions quantitatives peut ne pas suffire pour garantir la production. deuximement, de nombreux pays doivent former des talents locaux et se doter de moyens de production locaux, auquel cas une subvention est un moyen plus direct dy parvenir. enfin, des droits de douane plus levs ou des contingents plus restrictifs font monter les prix, ce qui rduit la consommation globale. dans la mesure o la consommation dun produit culturel est rpute avoir une valeur en soi, les pouvoirs publics peuvent souhaiter accrotre la consommation de ces produits.
II d
164
Voir la section e.
118
6.
CONCLUSIONS
Quel que soit lobjectif poursuivi par les pouvoirs publics, les subventions ne sont en gnral quun instrument parmi dautres pour atteindre cet objectif. linstrument optimal dpend de la situation et doit tre dtermin au cas par cas. les subventions prsentent un certain nombre davantages par rapport aux autres instruments. cest une forme relativement transparente dintervention des pouvoirs publics, dans la mesure o les dpenses et les bnficiaires sont enregistrs dans le budget de ltat. du fait de leur incidence directe sur les signaux donns par les prix, les subventions ont gnralement moins deffets secondaires ngatifs que les autres instruments dans les cas o les pouvoirs publics souhaitent influer sur les signaux du march, par exemple en prsence de retombes environnementales ou de retombes de savoir. mais les subventions ont aussi des inconvnients. en raison de leur effet direct, elles incitent fortement les bnficiaires faire campagne pour quelles soient maintenues. en dautres termes, le recours aux subventions fait que les pouvoirs publics risquent dtre captifs des groupes dindustries bnficiaires ou dautres groupes au sein de la socit. Pour rduire ce risque, il faut lier loctroi des subventions des critres de performance objectifs, chaque fois que cela est possible. comme pour toute intervention des pouvoirs publics, il est difficile, dans la pratique, de concevoir les subventions de manire viter tout effet ngatif non souhait. Nous avons montr, dans cette section, quil est possible de rduire ces effets en ciblant aussi prcisment que possible les bnficiaires des subventions. mais ce nest pas une rgle gnrale, et on pourrait faire valoir que, plus le groupe de bnficiaires est restreint et bien dfini, plus les pouvoirs publics risquent dtre captifs de ce groupe. lanalyse prsente dans la section c a montr que les subventions peuvent avoir des effets de distorsion des changes. ces effets peuvent tre voulus, par exemple dans le cas de subventions accordes sous la pression dindustries en concurrence avec les importations, ou ils peuvent tre fortuits. la question est alors de savoir comment les rgles de lOmc relatives aux subventions garantissent que les subventions utilises rpondent un objectif conomiquement valable. cette question sera analyse plus en dtail dans la section F. il ressort de ce qui prcde quune analyse conomique des rgles de lOmc relatives aux subventions ne peut tre effectue qu la lumire des rgles rgissant lutilisation des autres instruments possibles comme les droits de douane (pour aider les industries naissantes) ou la rglementation (pour protger lenvironnement) puisque les pouvoirs publics disposent de diffrents instruments pour poursuivre un objectif donn. Nous reviendrons dans la section F sur une autre question souleve dans la prsente section concernant les objectifs des pouvoirs publics, savoir la question du ciblage des subventions. lAccord Smc vise discipliner les subventions dites spcifiques, cest--dire celles qui sont rserves certaines entreprises. On pourrait alors faire valoir que des programmes de subventions plus cibls ont davantage de chances dtre considrs comme spcifiques au regard du droit de lOmc et dtre assujettis aux rgles de lAccord Smc. cest pourquoi lanalyse de chacun des objectifs comprend un examen des avantages et des inconvnients des subventions cibles et des subventions gnrales dans les diffrents contextes. lexamen de largument des industries naissantes en faveur de lutilisation de subventions des fins de dveloppement industriel montre que la controverse sur cette variante de largument porte moins sur la thorie que sur les aspects empiriques et pratiques. en prsence de retombes de lapprentissage par la pratique et de certains types dasymtries de linformation et de dfaillances du march, on peut dmontrer
119
II d
dans la prsente section, nous avons montr comment les pouvoirs publics utilisent les subventions pour poursuivre divers objectifs, soit parce quils considrent que certains dysfonctionnements des marchs empchent ceux-ci de produire des rsultats efficients, soit parce que ces rsultats ne leur semblent pas satisfaisants. les subventions accordes dans le cadre de politiques environnementales ou du soutien la R-d sont gnralement justifies par lexistence dexternalits positives ou ngatives. dans le contexte des politiques industrielles, les subventions sont lies diverses dfaillances du march, y compris les retombes de lapprentissage par la pratique, les asymtries de linformation et les dfaillances du march des capitaux. le recours aux subventions pour redistribuer les revenus nest pas li aux imperfections du march, mais au dsir de la socit dinfluer sur ses rsultats.
quen thorie des subventions slectives amliorent le bien-tre dans lconomie nationale. il existe une vive controverse sur le point de savoir si, compte tenu des considrations dconomie politique et des problmes de mise en uvre, de telles interventions sont encore souhaitables. ceux qui pensent que les dfaillances des pouvoirs publics sont plus importantes que celles du march sont partisans dune politique de laissezfaire. ceux qui pensent le contraire ne sopposeraient pas au recours des subventions pour promouvoir le dveloppement industriel. un tour dhorizon de la littrature sur les politiques industrielles a montr que, du point de vue de la mise en uvre, la promotion des exportations prsente plusieurs avantages par rapport au remplacement des importations. le premier est quelle offre de meilleures chances de choisir une industrie dans laquelle le pays a un avantage comparatif. le deuxime est que le cot des subventions qui apparat, en principe, dans le budget de ltat est plus transparent que celui des droits de douane. le troisime est que les rsultats lexportation sont un critre qui ne peut gure tre manipul par les entreprises ou leurs homologues dans ladministration. lexistence de retombes de savoir lies aux activits de R-d est un phnomne bien connu et il est largement admis quune intervention des pouvoirs publics est ncessaire dans ce domaine. la protection de la proprit intellectuelle peut corriger en partie la dfaillance du march et inciter davantage le secteur priv investir dans les activits de R-d. mais des mesures additionnelles pour soutenir la R-d peuvent tre souhaitables, en particulier lorsque cette activit exige des investissements trs importants. il est gnralement admis que les subventions la R-d peuvent tre un instrument appropri pour encourager la cration de savoir, mais les avis divergent quant la forme que devrait prendre cette intervention. la localisation et la proximit sont des facteurs importants sagissant des retombes du savoir et certains observateurs diraient que ces retombes se produisent principalement au sein dune mme industrie. Si tel est le cas, les subventions la R-d devraient cibler des lieux et/ou des industries spcifiques. cest dans une certaine mesure ce que font les pouvoirs publics lorsquils appliquent une politique dite de ples de comptitivit. Toutefois, une telle politique les expose au risque de devenir captifs et suppose quils sachent comment choisir ou reconnatre les gagnants. cest pourquoi beaucoup continuent de sopposer aux politiques de R-d cibles et plaider en faveur de politiques plus gnrales visant relever le niveau des comptences en matire de recherche dans lconomie tout entire, notamment par le soutien de lenseignement et de la recherche universitaires. une forte intensit de R-d est souvent associe une concurrence imparfaite dans les secteurs concerns, ce qui peut inciter les pouvoirs publics recourir des subventions pour transfrer les rentes ou poursuivre dautres objectifs stratgiques. le recours des programmes de subventions pour soutenir les champions nationaux considrs comme particulirement importants pour lconomie est un phnomne frquent, surtout dans les secteurs forte intensit de R-d. une telle politique risque de causer du tort aux partenaires commerciaux qui sont eux-mmes actifs dans le mme secteur. mais elle peut aussi tre profitable aux partenaires commerciaux qui importent seulement le service ou le produit concern, car la concurrence accrue peut faire baisser les prix la consommation. tant donn la nature des programmes de subventions stratgiques, le risque que les pouvoirs publics deviennent captifs est particulirement lev. Plus ils sengagent dans la rivalit, plus les fonds risquent dtre dissips du fait dun nombre excessif de nouveaux venus, de sorte que les prix la consommation peuvent tre plus levs que ncessaire, car aucune des entreprises subventionnes ne peut produire une chelle efficiente. les subventions environnementales peuvent tre conues de manire optimale pour internaliser les externalits environnementales ngatives et positives et corriger les asymtries de linformation sur les caractristiques cologiques dun produit. elles peuvent servir en outre faciliter ladaptation une nouvelle rglementation environnementale. Toutefois, lopportunit dune subvention par rapport un autre instrument (taxe, rglementation ou permis ngociable) comme moyen datteindre un certain objectif environnemental dpend de la cause particulire de la dfaillance du march, du niveau de dveloppement socioconomique du pays qui applique la politique et de la probabilit dune dfaillance des pouvoirs publics. de plus, il faut dcider au cas par cas si les subventions environnementales doivent tre transversales ou destines un secteur spcifique. dans la mesure o le problme environnemental est propre un secteur, il est conomiquement justifi de cibler la subvention sur ce secteur.
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120
Bien souvent, les pouvoirs publics emploient aussi des subventions pour raliser des objectifs de redistribution des revenus, bien que ce ne soit pas toujours linstrument le plus efficace. mais dans ce cas, les programmes de subventions devraient tre cibls le plus directement possible sur le bnficiaire pour viter que les fonds allous profitent ceux qui nen ont pas besoin. ce problme a t soulign dans cette sous-section, dans lanalyse des subventions aux services de distribution deau. en ciblant laide de manire ce quelle aille la population, lindustrie ou lentreprise vise on rduit le cot social du programme de subventions. mais, en un sens, ce principe est contraire lesprit des Accords de lOmc, qui considrent quune subvention pose problme lorsquelle est spcifique. cela tient ce que, plus une subvention est spcifique, plus grande sera laide apporte un secteur ou une entreprise, ce qui peut avoir aussi un effet plus important sur la production et le commerce. Notre intention nest pas dexagrer ce conflit possible, mais cest seulement de souligner que les pouvoirs publics doivent procder un dosage minutieux pour faire en sorte que la poursuite dobjectifs lgitimes au moyen de subventions naille pas lencontre de leurs obligations au titre daccords internationaux.
121
II d

II d LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC QuelQueS OBJecTiFS dclARS deS SuBVeNTiONS PuBliQueS
122
INCIDENCE DES SUBVENTIONS
la prsente section donne une vue densemble de lutilisation des subventions tant au niveau mondial qu diffrents niveaux de dsagrgation gographique et sectorielle. tant donn la quantit et la qualit des donnes disponibles, il nest pas possible de prsenter un tableau complet et systmatique de lincidence des subventions. Bien quil existe un certain nombre de sources dinformation sur les subventions, les dfinitions et les classifications diffrent souvent et sont difficilement conciliables. les donnes provenant de sources internationales qui permettent de faire des comparaisons entre pays nexistent qu un niveau trs agrg ou ne sont disponibles que pour un nombre limit de (sous-)secteurs (par exemple, la pche et lagriculture) ou dinstruments (par exemple le soutien du crdit lexportation).165 Pour dautres secteurs, comme les services et les zones franches industrielles (ZFi), il nexiste aucune source de donnes internationales compltes fournissant des donnes quantitatives comparables dun pays lautre. les sources utilises ici sont notamment des rapports nationaux et supranationaux sur les subventions, les notifications prsentes lOmc au titre de lAccord sur les subventions et les mesures compensatoires (Smc) et de lAccord sur lagriculture, et les rapports dexamen des politiques commerciales de lOmc (encadr 12). les rapports nationaux sur les subventions fournissent des donnes quantitatives qui sont vraisemblablement compltes et exactes mais qui ne garantissent pas la comparabilit entre pays. les notifications lOmc contiennent aussi des donnes quantitatives. mais il est difficile de rassembler et danalyser ces renseignements parce quils nont pas t fournis sur la base de dfinitions statistiques claires et cohrentes. les renseignements contenus dans les rapports dexamen des politiques commerciales sont essentiellement descriptifs et sont mentionns dans cette section principalement titre dillustration.
Encadr 12: Le mcanisme dexamen des politiques commerciales de lOMC

Pour accrotre la transparence des politiques commerciales des membres et faciliter ainsi le bon fonctionnement du systme commercial multilatral, les membres de lOmc ont tabli le mcanisme dexamen des politiques commerciales, qui a pour fonction dexaminer intervalles rguliers les politiques commerciales de chaque membre de lOmc. lAnnexe 3 de lAccord de marrakech prvoit que les quatre membres ayant les plus larges parts du commerce mondial (actuellement les communauts europennes, les tats-unis, le Japon et la chine) seront soumis un examen tous les deux ans, les 16 membres suivants tous les quatre ans et les autres tous les six ans. un intervalle plus long peut tre fix pour les pays les moins avancs membres. les examens sont effectus par lOrgane dexamen des politiques commerciales sur la base dune dclaration de politique gnrale du membre dont la politique est examine et dun rapport rdig par le personnel de la division de lexamen des politiques commerciales du Secrtariat. Pour tablir les rapports, le Secrtariat demande le concours des membres concerns mais assume seul la responsabilit des faits exposs et des vues exprimes. les rapports dexamen des politiques commerciales contiennent des chapitres dtaills examinant les politiques et les pratiques commerciales du membre, et dcrivant les institutions charges de llaboration des politiques commerciales et la situation macro-conomique. Aux fins du prsent rapport, les renseignements sur les subventions accordes par les membres figurant dans les rapports prsentent un intrt particulier. en fonction des types de subventions dfinis dans lAccord Smc, ces renseignements se trouvent dans trois parties du rapport la sous-section relative aux mesures agissant directement sur les exportations, la section consacre lexamen des politiques et des pratiques commerciales par secteur et la sous-section o sont examines les incitations et les subventions publiques qui ne visent
165
Voir dans la section d lanalyse concernant lArrangement de lOcde relatif aux crdits lexportation.
123
II e
LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC iNcideNce deS SuBVeNTiONS
pas directement les importations ou les exportations mais qui peuvent nanmoins avoir une incidence sur les flux commerciaux. Bien que les renseignements sur les subventions soient gnralement recueillis compte tenu de la dfinition des subventions donne dans lAccord Smc, toutes les donnes contenues dans les rapports ne sont pas ncessairement compatibles avec cette dfinition. le choix du contenu des rapports est dict non par les questions et problmes relatifs aux subventions, mais plutt par les principales difficults et contraintes politiques auxquelles sont confronts les membres. en outre, la porte des rapports est dtermine, dans une large mesure, par les donnes disponibles. de ce fait, la quantit de renseignements sur les subventions contenus dans les rapports varie dun membre lautre. labsence, dans certains rapports, de renseignements ce sujet ne signifie donc pas ncessairement quil ny a pas de programme de subventions dans le pays membre concern. inversement, le fait quun rapport contient beaucoup de renseignements dtaills sur les subventions ne signifie pas forcment que le membre en question a davantage recours aux subventions que les autres membres. en gnral, les rapports ne tentent pas dvaluer les effets des subventions sur les changes et, du fait du manque de dtails, il est souvent difficile de dterminer dans quelle mesure un avantage est effectivement confr ou didentifier le bnficiaire de la subvention. malgr leurs insuffisances, notamment en ce qui concerne la comparabilit entre pays, les rapports dexamen des politiques commerciales sont lune des rares sources dinformation sur les subventions recueillies de manire systmatique, pour un large ventail de pays et dactivits conomiques.
la structure de la prsente section a t dtermine dans une large mesure par les donnes disponibles. elle commence par la prsentation dune vue densemble dont lobjectif est double. Premirement, elle tente de donner une ide de lvolution de lutilisation des subventions dans le temps et suivant les rgions et les pays. deuximement, elle compare, pour un certain nombre de pays, les renseignements sur le montant des subventions provenant de diffrentes sources, savoir les statistiques des comptes nationaux, les rapports nationaux sur les subventions et les notifications lOmc. elle illustre ainsi les implications, pour la mesure des subventions des diffrences dans les dfinitions des subventions.166 la section contenant la vue densemble est suivie de trois sous-sections portant sur des secteurs particuliers: lagriculture, lindustrie et les services. la quantit et la qualit des donnes disponibles pour chaque secteur diffrent sensiblement; les renseignements concernant le secteur agricole sont probablement les plus complets alors que ceux qui concernent le secteur des services peuvent difficilement tre utiliss des fins danalyse statistique. Bon nombre des constatations prsentes dans le rapport doivent tre interprtes avec prudence, compte tenu des limitations mthodologiques et des lacunes dans les renseignements sur lesquels elles se fondent.
II e
1.
VUE DENSEMBLE
les renseignements uniformes les plus gnraux sur les subventions se trouvent dans les statistiques des comptes nationaux, qui contiennent des donnes concernant lensemble des pays. la dfinition des subventions utilise dans ces statistiques a t analyse de manire assez dtaille dans la section B du prsent rapport. il a t dit dans cette section que cette dfinition est assez troite, par exemple parce quelle ne comprend quune forme particulire de subventionnement, savoir les versements directs effectus par les pouvoirs publics. dautres subventions, telles que les rductions dimpt et les garanties de prts ne sont pas incluses dans cette dfinition. Par contre, tous les chelons du gouvernement et tous les secteurs sont, en principe, pris en compte.
166
diffrentes dfinitions des subventions ont t analyses dans la section B.
124
les principales sources de donnes sur les subventions telles que dfinies dans les statistiques des comptes nationaux sont a) la base de donnes de lOcde sur les statistiques des comptes nationaux, fournie par Olisnet, b) la publication de lONu intitule National Accounts Statistics et c) les sources nationales. ces dernires fournissent, dans certains cas, une ventilation des subventions par secteur et par fonction, ce que lon ne trouve pas dans les sources internationales. On y trouve aussi parfois une ventilation par chelon du gouvernement (niveau fdral/central, niveau des tats et niveau local). il est rare que les donnes soient ventiles la fois par secteur et par chelon du gouvernement. les statistiques des comptes nationaux provenant de sources nationales ont t utilises dans cette section pour donner des renseignements sur la ventilation sectorielle des subventions nationales. ces renseignements ne sont disponibles que pour quelques pays, notamment lAllemagne, le Brsil, la colombie et linde. les statistiques des finances publiques sont la deuxime source dinformations sur les subventions nationales. On trouve ces informations sous une forme compacte, et normalise dans le Government Finance Statistics Yearbook (GFS) du Fmi. celui-ci indique le montant global des subventions accordes par les pouvoirs publics mais aussi leur ventilation entre les autorits centrales (fdrales), des tats ou locales. dans la plupart des cas, les subventions fdrales prdominent, mais parfois elles reprsentent moins de la moiti du total (par exemple au canada). les subventions dclares conformment au GFS 2001 sont trs comparables celles qui sont mentionnes dans le Systme de comptabilit nationale (pour les pays dvelopps). les sources nationales de donnes sur les finances publiques fournissent souvent des statistiques encore plus dtailles que celles qui sont publies au plan international, mais, bien souvent, ces renseignements ne sont pas uniformiss. Outre les statistiques des comptes nationaux et le GFS, on trouve aussi des tudes nationales et supranationales sur les subventions lchelle de lconomie. des tudes de genre ne sont publies que pour un nombre trs limit de pays, dont lAustralie (Productivity commission, Trade and Assistance Review), lAllemagne (ministre des finances, Bericht der Bundesregierung ber die entwicklung der Finanzhilfen des Bundes und der Steuervergnstigungen) et, au niveau supranational, lunion europenne (commission europenne, Tableau de bord des aides dtat). ces tudes ont lavantage doffrir une grande quantit de renseignements dtaills que lon ne trouve pas dans les statistiques des comptes ni dans le GFS, ce qui explique pourquoi ils sont inclus dans le prsent rapport. la mention frquente des subventions accordes en Australie, dans lunion europenne et, dans une moindre mesure, en Allemagne tient donc entirement au fait que des renseignements dtaills et complets sur ces subventions sont la dispositioin du grand public. Quant aux notifications des membres de lOmc, lAccord Smc, lAccord sur lagriculture et larticle XVi du GATT de 1994 exigent que les membres fournissent des renseignements sur leur recours aux subventions. les membres sont tenus de notifier des intervalles rguliers toutes les subventions spcifiques. ils sont galement tenus, conformment larticle XVi du GATT de 1994, de notifier toutes les autres subventions qui ont directement ou indirectement pour effet daccrotre les exportations dun produit du territoire [du membre] ou de rduire les importations de ce produit sur son territoire. les notifications lOmc sont donc, en principe, une source assez exceptionnelle de renseignements sur le recours aux subventions. certaines subventions peuvent donner lieu une action ou sont prohibes en vertu des Accords de lOmc. les membres en sont bien conscients lorsquils tablissent leurs notifications. larticle 25.7 de lAccord Smc semble vouloir les encourager fournir des renseignements puisquil indique clairement que la notification dune mesure ne prjuge ni du statut juridique de celle-ci au regard du GATT de 1994 et du prsent accord, ni de ses effets au sens de lAccord Smc, ni encore de la nature de la mesure elle-mme. mme ainsi, de nombreux membres de lOmc ne respectent pas leur obligation de notification aux intervalles prescrits. des explications plus dtailles sont donnes ce sujet dans lencadr 13 o lon trouvera aussi dautres mises en garde concernant la qualit des renseignements quantitatifs fournis dans les notifications prsentes lOmc au titre de lAccord Smc.
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Encadr 13: Note technique sur la compilation des donnes quantitatives figurant dans les notifications prsentes lOMC conformment lAccord SMC
larticle 25.1 de lAccord Smc et larticle XVi du GATT de 1994 exigent que les membres de lOmc fournissent des renseignements sur les subventions accordes sur leur territoire. les membres sont tenus de prsenter une nouvelle notification complte de toutes les subventions spcifiques tous les trois ans, et des notifications mises jour chaque anne dans lintervalle. la frquence des notifications a t discute au sein du comit des subventions et des mesures compensatoires en mai 2001 et les membres sont convenus que leurs ressources seraient mieux utilises sils donnaient la priorit maximale la prsentation de nouvelles notifications compltes tous les deux ans et une moindre priorit aux notifications de mise jour annuelles.
les membres ne respectent pas tous leur obligation de notification la frquence prvue. Vingt-neuf des 149 membres actuels de lOmc nont ce jour prsent aucune notification conformment larticle 25.1 de lAccord Smc ou larticle XVi du GATT de 1994. ces membres sont notamment des PmA, comme le Bangladesh et la Tanzanie, mais aussi dautres pays comme le Kenya, le Kowet et malte. dautres membres comme le chili, la colombie, le mexique et la Nouvelle-Zlande ne fournissent pas de renseignements quantitatifs sur leurs programmes de subventions ou ne les fournissent pas systmatiquement. de ce fait, la plupart du temps des renseignements ne sont disponibles que pour moins de la moiti des membres de lOmc.1 les renseignements utiliss dans le prsent rapport concernent seulement les programmes pour lesquels on dispose de renseignements quantitatifs. larticle 25.3 exige que les membres fournissent des renseignements sur le montant unitaire des subventions ou, dans les cas o cela nest pas possible, [le] montant total ou [le] montant annuel budgtis de la subvention. Nanmoins, les membres indiquent frquemment dans leurs notifications quaucun renseignement sur le montant de la subvention nest disponible. le montant unitaire des subventions est probablement le renseignement le plus utile aux partenaires commerciaux car il indique dans quelle mesure les subventions peuvent influer sur les cots des concurrents dans le pays qui accorde la subvention et/ou sur les prix du march qui en rsultent. la prsente section utilise au contraire les renseignements sur les montants annuels budgtiss pour les programmes de subventions car cela facilite la comparaison avec les renseignements provenant dautres sources. larticle 25.3 exige en outre que les membres fournissent une valuation des effets des subventions sur le commerce mais ces renseignements ne sont presque jamais communiqus. en gnral, les renseignements quantitatifs fournis dans les notifications sont caractriss par un manque de clart et de cohrence, par exemple en ce qui concerne lunit de mesure et/ou la monnaie utilise. de plus, on a limpression que les programmes ne sont pas tous notifis de manire cohrente car il arrive que certains disparaissent brusquement puis rapparaissent dans les notifications. la compilation des renseignements figurant dans les notifications ncessite donc une grande part dinterprtation et lanalyse qui en est faite doit tre considre avec prudence.
1
II e
On ne peut pas en conclure que les membres qui ne fournissent pas de renseignements sur les subventions pour une anne donne naccordent pas de subventions cette anne-l. en fait, larticle 25.6 de lAccord Smc stipule que les membres qui estiment quils naccordent pas de subvention spcifique doivent en informer par crit le Secrtariat de lOmc. lAlbanie, par exemple, a indiqu dans une notification que: conformment larticle 25.1 de lAccord sur les subventions et les mesures compensatoires et larticle XVi:1 du GATT de 1994, le gouvernement albanais vous informe que lAlbanie naccorde ni ne maintient sur son territoire aucune subvention au sens de larticle 1.1 de lAccord sur les subventions et les mesures compensatoires qui soit spcifique au sens de larticle 2 de cet Accord, ou qui ait directement ou indirectement pour effet daccrotre les exportations de son territoire ou de rduire les importations sur son territoire au sens de larticle XVi:1 du GATT de 1994. (G/Scm/N/123/AlB)
126
a)
Tentative dexamen de lincidence des subventions dans une perspective historique et transnationale
la description de lvolution et de la structure des subventions figurant ci-aprs se fonde sur les renseignements fournis dans les statistiques des comptes nationaux. les renseignements provenant dautres sources sont indiqus dans chaque cas. il faut garder lesprit les limites des donnes sur les subventions fondes sur les statistiques des comptes nationaux en lisant les conclusions prsentes ci-aprs. Outre limportance des subventions en termes absolus, leur volution historique par pays et lchelle mondiale est dun grand intrt. en ce qui concerne leur valeur absolue, il semble que 21 pays dvelopps ont dpens en 2003 prs de 250 milliards de dollars titre de subventions. dans le monde entier, les pouvoirs publics ont accord plus de 300 milliards de dollars. en ce qui concerne lvolution long terme, le niveau des subventions au plan national, le ratio des subventions au PiB peut tre indiqu, pour la plupart des pays dvelopps, depuis les annes 60 et mme parfois depuis les annes 50 (tableau 6). Si lon considre les moyennes dcennales de ce ratio, on voit quil a t beaucoup plus lev dans les annes 70 et 80 que dans les annes 60 ou 90. dans les annes 90 et pendant la priode 2000-2004, il a nettement diminu par rapport au niveau des annes 70 et 80 dans lunion europenne (15), en Norvge, au canada et au Japon. Aux tats-unis, il est rest assez stable. Pendant toute la priode 1960-2004, le niveau des subventions dans ce pays, mesur par les statistiques des comptes nationaux, a reprsent environ 0,5 pour cent du PiB, ce qui tait moins que dans les autres pays dvelopps. les pays europens indiquent un niveau de subventionnement beaucoup plus lev tandis que le Japon se situe entre les tats-unis et lunion europenne. le niveau de subventionnement au canada tait assez proche de celui de lunion europenne, alors que ceux de la Norvge et de la Suisse taient suprieurs.
Tableau 6 volution long terme du niveau des subventions dans les pays dvelopps, 1950-2004
(en pourcentage, ratio des subventions au PIB)
1950-60 Allemagne Autriche Belgique espagne France italie Royaume-uni Sude UE (12 sries jointes) UE (15 sries jointes) Norvge Suisse Australie Japon canada tats-unis 0,4 0,4 0,1 0,5 ... ... ... ... ... 1,8 ... ... ... 4,5 ... ...
1960-69 1,4 2,0 2,0 ... ... ... 1,9 ... ... ... 3,9 ... ... 0,8 ... 0,4
1970-79 2,2 2,3 3,3 1,2 2,2 2,5 2,4 2,8 2,2 2,3 5,2 ... 1,1 1,3 1,6 0,4
1980-89 2,2 2,9 3,5 2,3 2,8 3,4 1,9 4,6 2,8 2,8 4,5 ... 1,6 1,2 2,4 0,5
1990-99 2,0 2,9 2,1 1,9 1,8 1,9 0,8 3,9 2,0 1,9 3,7 4,1 1,3 0,8 1,3 0,5
2000-04 1,5 3,1 1,5 1,1 1,3 1,1 0,6 1,5 1,4 1,2 2,2 4,0 1,3 0,8 1,2 0,4
Note: Pour les annes 1950-1960, la priode couverte nest pas toujours complte. les chiffres relatifs lAllemagne concernent lAllemagne de lOuest jusquen 1989. Source: Ocde, Statistiques des comptes nationaux.
en ce qui concerne lvolution plus rcente des subventions, les donnes fournies par les comptes nationaux depuis 2000 indiquent que le niveau des subventions a t assez stable et historiquement bas. le ratio moyen des subventions au PiB des pays dvelopps (pondr en fonction de la valeur) a t chaque anne gal ou lgrement infrieur 1 pour cent entre 1998 et 2003. le ratio moyen de lue (15) a stagn son niveau le plus bas, soit 1,2 pour cent, de 2000 2002 et est remont 1,6 pour cent en 2003. en Australie, le ratio
127
II e
est rest inchang 1,3 pour cent de 2000 2003. Aux tats-unis, il a atteint un sommet en 2001 (en partie cause des subventions spciales accordes aux compagnies ariennes amricaines), mais en 2004 la valeur nominale des subventions tait tombe au-dessous du niveau atteint en 2000. Au Japon, le taux tait de 0,9 pour cent en 2000 et il est rest inchang 0,8 pour cent de 2001 2003. la stabilit du niveau des subventions est confirme aussi par la valeur arithmtique mdiane et moyenne du ratio des subventions au PiB de tous les pays dvelopps, qui est rest de lordre de 1,5 pour cent entre 2000 et 2003. Pour les pays en dveloppement, les donnes sont plus parses. il nest donc pas possible de formuler une conclusion gnrale mais les donnes fragmentaires dont on dispose donnent penser que lvolution nest pas uniforme. Au Brsil, le ratio a diminu entre 2000-01 et 2002-03 (de 0,4 0,2 pour cent), alors quil a augment en inde, passant de 2,5 pour cent en moyenne pendant les exercices 1999-2000 et 2000-01 2,9 pour cent en moyenne pendant les exercices 2002-03 et 2003-04.
On pense souvent que le niveau des subventions est plus faible dans les pays en dveloppement que dans les pays dvelopps. de fait, daprs les donnes des comptes nationaux pour les annes 1998 2002, la part des subventions dans les dpenses totales de ltat et dans le PiB des pays en dveloppement semble plus faible que dans les pays dvelopps, comme le montre le tableau 7 (et le tableau 1 de lAppendice). partir dun chantillon de 22 pays dvelopps et de 31 pays en dveloppement, on a constat que le ratio arithmtique moyen pour cette priode tait de 0,6 pour cent pour les pays en dveloppement, soit moins de la moiti du ratio correspondant pour lchantillon des pays dvelopps (1,4 pour cent). la diffrence entre les pays en dveloppement et dvelopps est galement marque pour le ratio des subventions aux dpenses publiques (4,4 pour cent et 8,2 pour cent, respectivement).167
Tableau 7 Aperu des subventions au niveau mondial par rapport aux dpenses publiques et au PIB, 1998-2002
(en pourcentage)
Pourcentage de la consommation Pourcentage du finale des PiB administrations publiquesa Tous pays (69) mdiane moyenne maximum minimum Pays dvelopps (22) mdiane moyenne maximum minimum Pays en dveloppement (31) mdiane moyenne maximum minimum
a
5,5 6,6 36,1 0,2 6,7 8,2 36,1 0,9 3,3 4,4 21,0 0,2
0,9 1,2 5,7 0,0 1,4 1,5 4,1 0,2 0,5 0,6 2,6 0,0
General Goverment Final consumption expenditure. Source: Ocde, Statistiques des comptes nationaux, ONu, National Accounts Statistics, Fmi, Staff reports, Article 4 consultations, et statistiques nationales.
des subventions sont accordes par les pouvoirs publics au niveau central, celui des tats ou au niveau local et mme parfois au niveau supranational. Pour lanne 2003, on a constat une variation importante de la part relative des subventions accordes au niveau central dans les subventions publiques totales, comme le montre le tableau 2 de lAppendice.168 il est donc important de savoir quel niveau du gouvernement est vis par une analyse particulire des subventions. dans certains pays, le gouvernement fdral est lorigine de plus de 90 pour cent des dpenses totales au titre des subventions (tats-unis, Finlande et Portugal, par exemple) alors que dans dautres, sa part est infrieure la moiti de ces dpenses (canada, 25 pour cent; Allemagne, 35 pour cent; Belgique et Japon, 49 pour cent, par exemple). dans la plupart des pays examins, la part du gouvernement fdral dans les dpenses totales au titre des subventions est de lordre de 60 70 pour cent (France, italie, Pays-Bas et Royaume-uni, par exemple). l encore, les donnes relatives aux pays en dveloppement sont plus difficiles obtenir, en particulier pour les annes les plus rcentes. dans le cas du Brsil et de
II e
167
Pour les pays dvelopps, le ratio moyen pondr est sensiblement plus faible que le ratio arithmtique moyen car le poids des grandes conomies ayant des ratios faibles (par exemple tats-unis et Japon) est plus grand que dans le calcul de la moyenne simple. Pendant la priode 1998-2002, le ratio moyen des subventions au PiB dans les pays dvelopps tait de 1,5 pour cent tandis que la moyenne pondre tait de 0,95 pour cent. On entend par subventions gnrales le montant total des subventions selon la terminologie des sources statistiques pertinentes du Fmi.
168
128
linde, la part respective du gouvernement fdral dans les dpenses totales au titre des subventions tait de 77 et 55 pour cent, respectivement.169 la faon dont sont traits les allgements fiscaux est lune des principales diffrences entre les donnes sur les subventions fournies par les statistiques des comptes nationaux et celles qui proviennent des rapports (supra-)nationaux sur les subventions. Pour se faire une premire ide approximative de limportance relative des aides directes et des allgements fiscaux dans les subventions totales, il faut examiner les tudes spciales qui font tat des unes et des autres. dans le cas de lAustralie (et pour la gamme limite de secteurs et dentits gouvernementales couverts), il semble que les subventions sous la forme davantages fiscaux sont aussi importantes que les versements directs notifis comme dpenses budgtaires. en Allemagne, la part des avantages fiscaux dans les subventions totales tait de 46 pour cent pour lensemble des entits gouvernementales et de prs des deux tiers au seul niveau fdral.170 dans le cas de lue, la majorit des subventions accordes par les tats membres pour lindustrie manufacturire et les services revtent la forme de dons (67 pour cent pendant la priode 2001-03).171 les exonrations et les reports dimpts reprsentent 25,3 pour cent, le reste consistant en prts des conditions de faveur, en garanties et en prises de participation. Toutefois, lutilisation des diffrents instruments varie considrablement entre les tats membres de lue.
b)
Quel est le montant des subventions accordes par les pays daprs les diffrentes sources de donnes ?
il est intressant en soi de comparer les renseignements sur lutilisation des subventions fournis par les diffrentes sources de donnes car cela permet de jauger les connaissances effectives sur lincidence des subventions. la prsente sous-section compare les renseignements provenant des statistiques des comptes nationaux, des examens des subventions effectus par un certain nombre de pays et des notifications prsentes lOmc. cette comparaison permet donc aussi de dterminer dans quelle mesure lobligation de notification dans le cadre de lOmc atteint son but, savoir assurer la transparence en ce qui concerne le recours aux subventions.
i)
Incidence au niveau national et supranational
lorsque lon compare les renseignements provenant de diffrentes sources de donnes, il faut garder lesprit les diffrentes dfinitions des subventions qui sont utilises. il est difficile a priori de dterminer si la dfinition des subventions donne dans les statistiques des comptes nationaux est plus large ou plus troite que celle utilise dans les examens des subventions (supra-)nationaux mentionns plus haut. dans le cas du rapport sur les subventions du gouvernement allemand, toutes les subventions vises dans les statistiques des comptes nationaux sont galement couvertes dans lexamen des subventions et llment subvention des avantages fiscaux est lui aussi indiqu. Par consquent, le niveau global des subventions indiqu dans le rapport sur les subventions est nettement plus lev que celui qui est indiqu dans les statistiques des comptes nationaux allemands (par exemple pour lanne 2000, ltude du gouvernement indique que les subventions atteignent 59,4 milliards deuros alors que, daprs les statistiques des comptes nationaux, elles ne slvent qu 40,7 milliards deuros). en ce qui concerne les subventions accordes par le gouvernement fdral, les statistiques des comptes nationaux font tat de subventions dun montant de 10,5 milliards deuros en 2000 alors que lexamen des subventions donne un chiffre de 23,1 milliards deuros, avantages fiscaux compris. dans lexamen du commerce et de lassistance effectu pour 2003-04 par la commission de la productivit australienne, toutes les subventions qui sont considres comme ne faussant pas la concurrence sont exclues de lexamen. la quasi-totalit des subventions accordes au niveau des tats et au niveau local sont galement
169
le fait que la part du gouvernement fdral dans les dpenses totales au titre des subventions varie considrablement devrait alerter tous ceux qui tudient en dtail les programmes de subventions au seul niveau fdral. cet gard, lexamen dtaill de laide budgtaire, effectu par la commission de la productivit australienne, ne fournit des renseignements que sur environ la moiti des subventions accordes par des autorits australiennes (cette porte limite est bien signale par les auteurs du rapport). donnes pour lanne 2002, voir le 19me Subventionsbericht, page 27, tableau 9. Voir le graphique 5 dans le Tableau de bord des aides dtat de lue au printemps 2005.
170 171
129
II e
exclues, ce qui reprsentait, pendant lexercice financier 2002-03, la moiti des subventions comptabilises dans les statistiques des comptes nationaux (voir le tableau 2 de lAppendice). les montants qui ne figurent pas dans le rapport de la Productivity commission dpassent de loin les montants inclus correspondant des rductions/ou exonrations dimpt (voir le tableau 8).172
Tableau 8 Dpenses au titre des subventions daprs diffrentes sources, 1998-2002
(Moyennes pour la priode, en milliards de dollars)
donnes des comptes nationaux Pays dvelopps Allemagne LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC iNcideNce deS SuBVeNTiONS Australie canada tats-unis (niveau fdral) tats-unis (totalit) Japan Norway Switzerland ue (15) - total ue (15) niveau communautaire ue (15) niveau des membres Pays en dveloppement Afrique du Sud Brsil chine core, Rp. de inde
a b c d
examen national/ supranational
Notifications lOmc
33,7 4,7 7,7 41,5 43,5 34,3 4,1 10,8 109,0 ... ...
56,9 2,3 ... ... ... ... ... ... ... ... 80,3
a b
3,1 0,3 0,9 16,2 16,3 4,2 2,9 0,7 96,3 82,4
13,9
0,9 2,0 13,2 1,0 12,2

d
... ... ... ... ...
... 1,7 ... 1,3 ...
II e
Tous niveaux (y compris lue) et tous secteurs. Principalement au niveau fdral, certains secteurs seulement. Y compris des subventions aux chemins de fer ayant fait lobjet dune estimation partielle. Niveau de ltat. Priode 2000-02.
Source: Bundesministerium der Finanzen (2003), commission europenne (ce) (2005a), Fmi (2005), Productivity commission (2004) et Secrtariat de lOmc.
la dfinition des pouvoirs publics dans lAccord Smc est assez gnrale puisquelle inclut toutes les units administratives aux chelons fdral, des tats et local ainsi que tout autre organisme public. comme on la vu dans la section B, la dfinition donne dans lAccord Smc, couvrant diverses formes de subventions, est aussi assez large puisquelle inclut les transferts directs de fonds, les crdits dimpt et les transferts directs potentiels. la dfinition couvre aussi la deuxime catgorie de subventions, savoir celles qui existent lorsque les pouvoirs publics fournissent des biens ou des services autres quune infrastructure gnrale, ou achtent des biens, pour reprendre les termes de lAccord. les notifications au titre de lAccord Smc portent uniquement sur les biens. les subventions aux secteurs de services ne sont pas vises par les prescriptions en matire de notification lOmc.173 les donnes empiriques montrent que les subventions au secteur de services reprsentent une part importante des subventions publiques mentionnes dans les statistiques des comptes nationaux ou dans les statistiques des finances publiques.174 lorsque lon compare les donnes sur les subventions fournies dans les notifications lOmc celles qui figurent dans les statistiques des comptes nationaux, il faut se souvenir que les unes et les
172
il est vrai que la Productivity commission ajoute une estimation de lquivalent subvention de la structure tarifaire qui peut tre assez important dans certains secteurs. Toutefois, llment subvention des droits de douane nest pas disponible pour les autres pays et il nest donc pas pris en compte dans nos comparaisons. certaines notifications contiennent certes des renseignements sur les subventions aux secteurs de services. mais leur valeur est gnralement ngligeable dans les notifications. les entreprises du secteur des services en Allemagne (prives et publiques) ont reu deux tiers (23,8 milliards deuros) du total des subventions accordes aux entreprises rsidentes en 2003. (Source: Office statistique fdral, Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen, Produktions und importabgaben sowie Subventionen. Gliederung nach Wirtschaftsbereichen, 2005).
173
174
130
autres utilisent une dfinition analogue des pouvoirs publics, mais que les premires couvrent davantage de formes de subventions, en particulier les avantages fiscaux, alors que les secondes ont une porte sectorielle beaucoup plus vaste du fait de linclusion des industries de services. en outre, les donnes contenues dans les notifications sont en principe limites aux subventions spcifiques, ce qui peut signifier que les subventions horizontales cest--dire celles qui ne sont pas expressment destines un secteur ne sont pas toujours incluses. Quand on interprte les renseignements quantitatifs prsents ici sur les notifications lOmc, il faut garder lesprit un certain nombre de problmes techniques. ceux-ci sont expliqus dans lencadr 13. Non seulement la comparaison des donnes sur les subventions provenant de diverses sources pour la priode 1998-2002 fait apparatre dimportantes disparits, mais encore elle soulve des questions sur lexhaustivit des notifications prsentes par les membres de lOmc. Pour les tats-unis, le montant annuel moyen dclar pour cette priode de quatre ans, comprenant les subventions accordes par les tats et au niveau local, slevait 16,3 milliards de dollars, soit moins de la moiti du montant dclar dans les comptes nationaux (43,5 milliards de dollars). Au Japon, les notifications font tat dun montant de 4,2 milliards de dollars au titre des subventions alors que les comptes nationaux donnent un chiffre de 34,3 milliards de dollars. lAustralie notifie lOmc des subventions dun montant de 0,3 milliard de dollars alors que dans les comptes nationaux, elles slvent 4,7 milliards de dollars. Pour lue (15), les notifications indiquent un montant de 96,3 milliards de dollars (pour la communaut et les membres pris ensemble), ce qui nest pas trs loign du chiffre de 109 milliards de dollars donn par les comptes nationaux et du montant de 80,3 milliards de dollars figurant dans le Tableau de bord de lue (qui exclut les subventions accordes par lue). comme nous lavons dit plus haut, lexclusion des services dans les prescriptions en matire de notification et labsence de quantification de nombreux programmes de subventions dans les notifications expliquent en grande partie les disparits.
ii)
Rpartition sectorielle
dans ltat actuel des donnes, il est impossible de faire une estimation de la ventilation sectorielle des subventions globales. On peut cependant obtenir quelques indications sur la rpartition sectorielle des subventions. la premire observation que lon peut faire est que les donnes disponibles indiquent que la rpartition sectorielle des subventions varie beaucoup dun pays lautre. Pour la colombie et le Brsil, les donnes indiquent que la part de lagriculture est faible (moins de 20 pour cent) tandis que celle des services est importante (plus de 50 pour cent). en inde, la part des subventions lagriculture est trs importante (plus de 50 pour cent), suivie par celle de lindustrie (environ un cinquime) et celle des services (environ un huitime).175 Parmi les membres de lue, la part des diffrentes branches de production dans les subventions nationales varie considrablement (en excluant les subventions accordes directement par lue, qui concernent essentiellement lagriculture et la pche). daprs les donnes du Tableau de bord de lue, les aides dtat accordes par les pays membres, lexclusion des subventions au transport ferroviaire, sont concentres dans le secteur industriel (plus des deux tiers en 2003). la majeure partie de ces aides vont au secteur manufacturier mais,
175
inde, Bureau central de la statistique (cSO), Statistiques des comptes nationaux 2005, site Web http://mospi.nic.in/ mospi_cso_rept_pubn.htm, visit en janvier 2006. Pour la rpartition sectorielle en inde, seules ont t prises en compte les subventions destines aux services conomiques qui couvrent plus de 90 pour cent des subventions comptabilises dans les statistiques des comptes nationaux.
131
les subventions sont rarement ventiles par branche de production dans les donnes rcapitulatives des comptes nationaux. cette information figure dans les statistiques des comptes nationaux de quelques pays (Allemagne, Brsil, colombie et inde). Pour les tats-unis, seule une ventilation trs gnrale entre cinq branches de production est publie. des rapports rguliers spcifiques sur les subventions par branche sont tablis dans au moins deux pays (Allemagne et Australie) et par la commission europenne concernant les subventions accordes par les tats membres. il nest pas facile danalyser la ventilation par branche figurant dans ces rapports. Premirement, le montant total des subventions accordes et le montant ventil par branche diffrent souvent car certaines subventions ne sont pas rserves une branche particulire mais ont un caractre gnral. ces subventions sont parfois appeles subventions horizontales. deuximement, la comparabilit des diffrents rapports sur les subventions et des donnes tires des statistiques des comptes nationaux est assez limite du fait des diffrences dans la dfinition des subventions, comme on la vu plus haut.
II e
dans certains cas, les subventions au secteur charbonnier reprsentent aussi une part importante. la part des subventions aux services est faible (moins de 10 pour cent pour lensemble des pays). le Portugal fait exception parmi les membres de lue, prs des deux tiers des subventions allant aux services (voir le tableau 3 de la mise jour du Tableau de bord de lue du printemps 2005, page 16). en ajoutant les subventions accordes par lue (qui concernent essentiellement lagriculture et la pche), la part de lagriculture augmente sensiblement et celle des services diminue encore plus. lexamen annuel du commerce et de lassistance, effectu par la commission de la productivit australienne, donne quelques dtails sur la rpartition sectorielle des subventions. Si lon exclut les subventions qui ne sont pas attribues un secteur particulier, on constate quen Australie, les subventions vont surtout au secteur industriel (en particulier, les vhicules automobiles); un quart va lagriculture et un cinquime aux services.176
les notifications lOmc fournissent aussi des renseignements sur la rpartition sectorielle des subventions; ces renseignements ont t utiliss pour tablir le tableau 9. larticle 25.4 exige que les membres structurent leurs notifications par produit ou par secteur si les subventions sont accordes pour des produits ou des secteurs spcifiques. le titre dun programme de subvention indique donc souvent si la subvention est destine au secteur agricole ou lindustrie. dans dautres cas, le nom de lautorit qui accorde la subvention ou la description du programme a t utilis pour classer les renseignements. Tous les programmes qui ne pouvaient pas tre attribus clairement au secteur agricole ou au secteur industriel ont t classs comme programmes horizontaux. cette catgorie comprend, par exemple, les programmes rgionaux et les programmes de R-d.
Tableau 9 Rpartition sectorielle des subventions notifies par certains Membres de lOMC, moyenne annuelle, 1999-2002
(en pourcentage)
II e
Agriculture Australie 30 42 60 78 1
industrie 51 8 8 22 19
Horizontal 19 50 32 0 80
communauts europennes tats-unis Japon ue (15)

Source: Secrtariat de lOmc.
la ventilation sectorielle des subventions indique dans les notifications montre que lagriculture a une part beaucoup plus importante que lindustrie dans le total des subventions pour lue (15) au niveau communautaire, pour le Japon et pour les tats-unis. en Australie, toutefois, cest lindustrie qui a la plus grande part. la part des subventions horizontales varie aussi beaucoup: elle est nulle au Japon et elle reprsente la moiti du total dans le cas de lue (15).
c)
Conclusions
en rsum, le choix de la mthode de mesure des subventions (statistiques des comptes nationaux, examens spcifiques ou notifications lOmc) a une incidence notable non seulement sur le niveau des subventions mais aussi sur leur composition par industrie ou instrument (dons ou avantages fiscaux). eu gard lincertitude entourant les estimations des subventions lchelle de lconomie, il est probable que les sources de donnes par branche de production comme celles qui concernent lagriculture et la pche sont plus fiables aux fins de lanalyse conomique. la comparaison faite dans cette section entre les notifications des membres de lOmc et les donnes sur les subventions provenant dautres sources amne sinterroger sur le caractre exhaustif de ces notifications. il nest donc pas certain que lobligation de notification ait jusqu prsent atteint son objectif, qui est daccrotre la transparence en ce qui concerne lutilisation des subventions par les membres de lOmc.
176
les donnes se rapportent lexercice 2003-04. Voir le tableau 2.1 de lexamen du commerce et de lassistance 2003-04.
132
Tableau 1 de lAppendice Subventions, dpenses publiques et PIB, 1998-2002

(en pourcentage, moyenne pour la priode)
Pays
Subventions en Subventions pourcentage en de dpenses Pays pourcentage publiques du PiB moyenne Pays en dveloppement 5,8 3,1 1,1 0,5 Amrique du Sud et Amrique centrale Antilles nerlandaisesa 8,7 16,4 6,9 11,7 8,6 6,5 5,1 7,1 5,6 0,9 7,6 5,4 7,1 6,6 5,3 4,2 9,6 11,7 6,5 4,3 6,9 12,7 2,8 11,7 6,4 36,1 6,8 1,7 3,0 1,5 2,0 2,2 1,1 1,1 1,5 1,3 0,2 1,7 0,8 1,7 1,2 1,1 0,9 1,6 2,3 1,5 0,7 1,4 2,8 0,5 2,3 1,8 4,1 1,5 moyen-Orient iran, Rpublique islamique de isral Kowet a Omanc Qatarc Afrique Afrique du Sud Bnina Botswana cte divoireb Kenya maroca mozambiquec Namibiec Nigriad Tunisie Arubab Brsil chilic colombiec costa Rica el Salvadore Panama Rp. bollivarienne du Venezuela Trinit-et-Tobagoc mexique
Subventions en Subventions pourcentage en de dpenses pourcentage publiques du PiB moyenne
Pays dvelopps Amrique du Nord canada tats-unis europe Allemagne Autriche Belgique Bulgarie danemark espagne estoniec Finlande France Grce Hongrie irlande islande italie lettonie lituanie luxembourg Norvge Pays-Bas Pologne Portugal Rpublique tchque Royaume-uni Slovaquie Sude Suisse union europenne (25) Asie Australie Japon
communaut des tats indpendants (cei)
3,3
0,4
3,3 1,1 1,8 3,6 3,4 6,8 0,2 3,2 3,1 7,0
0,8 0,2 0,3 0,4 0,7 0,9 0,0 0,5 0,2 0,9 LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC iNcideNce deS SuBVeNTiONS
3,9 0,9 1,6 3,9 0,3 10,8 1,0 1,2 0,2 10,3 0,0 0,0 11,7 2,6 1,2 0,6 0,4
0,7 0,1 0,5 0,6 0,1 0,1 0,3 0,0 1,6 0,0 0,0 1,6 0,7 0,3 0,1 0,1 1,8
6,7 4,9
1,2 0,8
Asie (pays en dveloppement) chinee core, Rpublique de 5,7 1,7 21,0 7,9 0,7 2,4 4,8 3,8 3,8 1,1 0,2 2,6 1,0 0,3 0,3 0,7 0,5 0,4
Armnie Azerbadjan Blarus Fdration de Russie Kazakhstan Kirghizistan Rpublique de moldova ukraine
a
6,1 8,7 28,1 14,9 1,3 4,1 8,1 11,3
0,7 1,3 5,7 2,5 0,1 0,8 1,4 2,3
inde malaisie mongolieb Philippines Sri lanka Taipei chinois Thalande
moyenne 1998-99; b moyenne 1998-2000; c moyenne 1998-2001 d moyenne 1999-2002; e moyenne 2000-02. Sources: Ocde, Statistiques des comptes nationaux; ONu, National Accounts Statistics; Fmi, Staff reports, Article 4 consultations, et statistiques nationales.
133
II e
Tableau 2 de lAppendice Subventions accordes par les administrations publiques et par ladministration centrale dans certains pays, en 2003
(en pourcentage)
Anne
Subventions en pourcentage du PiB Administrations publiques Administration centrale
Part de ladministration centrale dans le total des subventions publiques
Pays dvelopps tats-unis canada Australie Japon (exercice) LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC iNcideNce deS SuBVeNTiONS Zone euro Allemagne Autriche Belgique espagne Finlande France italie Pays-Bas Portugal danemark islande Norvge Sude Suisse Royaume-uni Pays en dveloppement Brsil inde 2001 1999-2002 0,4 2,8 0,3 1,6 77,2 55,5 2003 2002 2002 2002 2003 2003 2000 2003 2001 2003 2002 2003 2002 2001 2003 1,4 2,8 1,6 1,1 1,3 1,3 1,2 1,4 1,3 2,1 1,8 2,6 1,5 ... 0,7 0,5 1,6 0,8 0,6 1,3 0,8 0,7 0,8 1,2 1,7 1,4 2,3 1,1 0,9 0,6 35,0 58,5 49,4 56,1 94,0 56,4 56,5 58,7 92,2 78,0 81,8 88,5 71,4 ... 83,6 2003 2003 2003 2003 0,4 1,2 1,3 0,8 0,4 0,3 0,7 0,4 99,7 25,4 51,1 48,9
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Source: Fmi, Government Finance Statistics Yearbook 2004, et statistiques nationales.
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2.
a)
INCIDENCE DES SUBVENTIONS DANS LAGRICULTURE

Introduction
b)
Pourquoi les gouvernements accordent-ils des subventions lagriculture ?
les objectifs peuvent aussi varier en fonction du niveau de dveloppement. dans les pays en dveloppement, les questions de politique agricole sarticulent autour de proccupations fondamentales comme la scurit alimentaire, la rduction de la pauvret, le dveloppement rural et la stabilisation des recettes dexportation. dans les pays dvelopps, lautosuffisance alimentaire peut tre encore une question importante, mais une attention croissante est accorde la scurit sanitaire des produits alimentaires et lagriculture durable. lagriculture et la pche sont censes fournir aussi divers agrments ruraux et contribuer au dveloppement communautaire (voir lencadr 14 sur les objectifs communs des ministres de lagriculture de lOcde). la politique agricole commune de lunion europenne (PAc) offre un exemple concret de lvolution dune politique agricole. initialement, le principal objectif de la PAc tait de garantir lautosuffisance alimentaire de base pour faire face aux pnuries de laprs-guerre. la PAc tait aussi considre comme un premier cadre pour intensifier la coopration et lintgration entre les tats membres de la communaut europenne. ctait une politique de subventionnement oriente vers la production qui sest maintenue jusque dans les annes 90, poque o ses effets secondaires ont commenc se faire sentir, notamment avec laccumulation de stocks de viande bovine et de crales. ces effets se sont accompagns de proccupations croissantes au sujet de limpact de la PAc sur lenvironnement et, indirectement, dalertes sanitaires telles que lencphalopathie spongiforme bovine (eSB), qui ont provoqu le mcontentement croissant des consommateurs et des contribuables. la premire grande rforme de la PAc a eu lieu en 1992 (sous la conduite du commissaire lagriculture Ray macSharry), avec le lancement dun processus visant abaisser les prix agricoles garantis pour rendre les produits plus comptitifs tout en compensant les pertes de revenu subies par les agriculteurs. la deuxime grande rforme de la PAc a t adopte dans le cadre de lAgenda 2000. Ses principaux objectifs sont les suivants: accrotre la comptitivit des produits agricoles; assurer un niveau de vie quitable aux agriculteurs; crer des emplois de substitution et dautres sources de revenu pour les agriculteurs; introduire une nouvelle politique de dveloppement rural (deuxime pilier de la PAc); faire une plus large place aux
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la section d (Objectifs des subventions) a trait de tous les objectifs importants poursuivis par les pouvoirs publics lorsquils accordent des subventions. mais aucun des objectifs examins dans cette section nexplique pleinement le soutien que de nombreux gouvernements ont accord aux producteurs agricoles. cest plutt une combinaison de ces objectifs qui a motiv loctroi dune aide financire redistribution, soutien du revenu, protection de lenvironnement ainsi que quelques autres, propres au secteur agricole, comme la scurit alimentaire et le dveloppement rural. de plus, les objectifs dclars ne semblent pas tre rests les mmes mais ont eu tendance voluer avec le temps, comme en tmoigne, par exemple, limportance croissante accorde aujourdhui la valeur environnementale de lagriculture.
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la prsente sous-section qui traite des subventions lagriculture est divise en cinq grandes parties. la premire contient une analyse des divers objectifs de politique gnrale poursuivis par les gouvernements dans le secteur agricole. la deuxime dcrit les renseignements et les bases de donnes disponibles sur les subventions internes et sur les subventions lexportation dans ce secteur. la troisime indique les tendances des subventions lagriculture et les montants dpenss par pays et par produit. les notifications prsentes par les membres de lOmc sont la principale source de renseignements. Tentant daller au-del dune prsentation purement descriptive des subventions, la quatrime partie examine certaines simulations rcentes de lquilibre gnral calculable (eGc) concernant les effets sur le bien-tre de llimination des subventions internes et des subventions lexportation dans lagriculture. ces simulations nous permettent de comparer la situation initiale versement de subventions aux producteurs agricoles (importateurs ou exportateurs) avec la situation contrefactuelle, savoir llimination de toutes les subventions. la diffrence de niveaux de bien-tre entre les deux situations indique lincidence des subventions lagriculture. la dernire partie contient quelques rflexions finales sur lvolution probable des subventions agricoles eu gard aux tendances discernes dans lanalyse et aux rsultats de la rcente confrence ministrielle de Hong Kong.
considrations environnementales et structurelles; amliorer la qualit et la scurit sanitaire des produits alimentaires; simplifier la lgislation agricole et dcentraliser son application. Aprs les rformes prvues dans lAgenda 2000, une nouvelle rvision a t effectue en 2003 afin de simplifier radicalement la PAc en remplaant les diffrents mcanismes de paiements directs par un paiement unique par exploitation (Pue). malgr ces rformes, la PAc occupe toujours une place importante comme latteste le fait quelle absorbe juste un peu moins de la moiti du budget de lue, cette proportion devant tre ramene un tiers dans dix ans (leguen de lacroix, 2004).
Encadr 14: Objectifs communs des Ministres de lagriculture de lOCDE

cest peut-tre lensemble dobjectifs communs que les ministres de lagriculture de lOcde ont adopt en 1998 qui indique le mieux ce que les pays dvelopps attendent de leur secteur agricole, savoir quil: soit rceptif aux signaux du march; soit efficace, durable, viable et innovateur, afin doffrir aux producteurs la possibilit damliorer leur niveau de vie; soit davantage intgr au systme commercial multilatral; permette aux consommateurs davoir accs des approvisionnements adquats et fiables en denres alimentaires qui rpondent leurs proccupations, notamment pour ce qui touche linnocuit et la qualit; concourt la gestion durable des ressources naturelles et la qualit de lenvironnement; participe au dveloppement socioconomique des zones rurales; et contribue la scurit alimentaire aux plans national et mondial.
Source: conseil de lOcde au niveau ministriel, avril 1998, communiqus ministriels relatifs aux politiques agricoles.
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Toutefois, il y a eu un changement de perspective qui se manifeste dans les rformes de la PAc. Si les agriculteurs doivent maintenant respecter certaines normes en matire de sant publique, de sant des animaux et de prservation des vgtaux, denvironnement et de bien-tre des animaux pour bnficier dun paiement intgral (conditionnalit croise), les organisations de march pour les produits agricoles restent orientes vers les objectifs premiers de la PAc, savoir la stabilisation des marchs, la garantie du niveau de vie des agriculteurs et laccroissement de la productivit. elles continuent donc de fixer des prix indicatifs (prix auxquels les transactions devraient seffectuer), des prix seuils minimums pour les importations et des prix dintervention en dessous desquels les autorits achtent et stockent les quantits produites. elles accordent aussi une aide aux producteurs, en principe sous la forme de paiements uniques par exploitation, qui doivent tre rduits progressivement pour les grandes exploitations dici 2012, les conomies ansi ralises tant affectes au dveloppement rural. Actuellement, lue continue aussi de rembourser les producteurs qui exportent vers le reste du monde pour aligner leurs prix sur les prix mondiaux, mais il a t reconnu que la PAc devrait avoir moins deffets de distorsion des changes, compte tenu en particulier des besoins des pays en dveloppement (commission europenne, 2005b; leguen de lacroix, 2004). Si les gouvernements des pays dvelopps et des pays en dveloppement nattendent pas la mme chose de leur secteur agricole, nombre dentre eux saccordent penser que les forces du march ne peuvent pas leur permettre, elles seules, datteindre leurs objectifs et quune intervention des pouvoirs publics est ncessaire cette fin, sous une forme ou sous une autre, y compris par loctroi de subventions. il ne sagit pas ici de minimiser le rle des facteurs dconomie politique pour expliquer le montant des subventions agricoles. lOcde (2003a) estime quil y a de grandes disparits dans la rpartition des aides lagriculture, en fonction de la taille des exploitations, du type dexploitation (cultures ou levage) et de la
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rgion. comme ces aides sont lies en grande partie, dans les pays de lOcde, au niveau de la production ou des intrants, il nest pas surprenant que les plus grandes exploitations, qui sont aussi souvent les plus prospres, en soient les principales bnficiaires. Aux tats-unis, le Groupe de travail environnemental (eWG) publie des donnes sur les paiements aux agriculteurs sur son site Web. Sa base de donnes sur les subventions lagriculture permet dobtenir des donnes dsagrges partir du nom du bnficiaire, du produit, ou du code postal. Selon leWG, le dcile suprieur des bnficiaires (environ 312 000 grandes exploitations, coopratives, associations et entreprises) reoivent environ 70 pour cent des aides lagriculture (en moyenne plus de 33 000 dollars par an), tandis que les deux tiers des cultivateurs et des leveurs amricains ne recevaient aucune aide directe de ltat en 2002.177 Goodwin et al. (2004) ont montr quune part substantielle des avantages dcoulant des aides lagriculture aux tats-unis va aux propritaires terriens par le biais de laugmentation de la valeur des terres et des loyers. Or, la plupart dentre eux (57 pour cent) sont des entreprises non agricoles ou des particuliers qui travaillent, ou ont travaill avant la retraite, dans des activits non agricoles. une proportion notable des propritaires terriens (15 pour cent) vit plus de 250 kilomtres des terres quils louent. Prs de la moiti (42 pour cent) vit dans une ville ou une zone urbaine.178 des donnes sur les paiements au titre de la PAc sont fournies par la commission europenne (2002b), bien qu un niveau lev dagrgation. la commission europenne laisse aux tats membres et aux organismes nationaux chargs de distribuer les fonds allous au titre de la PAc le soin de dcider sil convient de diffuser des renseignements dtaills sur les paiements et, dans laffirmative, sous quelle forme. Si lon considre la somme des paiements excdant 5 000 euros du point de vue du nombre de bnficiaires et du montant, on constate, comme lindique le tableau 10, que dans lunion europenne (sans la Grce, pour laquelle les donnes disponibles sont insuffisantes), en moyenne 21 pour cent des bnficiaires reoivent 82 pour cent des paiements directs. ces chiffres masquent des diffrences considrables. daprs Oxfam (2005), en espagne, sept personnes, en tant que propritaires, actionnaires majoritaires ou grants dentreprises et dexploitations agricoles ont reu en 2003 autant dargent au titre de la PAc (14,5 millions deuros) que 12 700 petits exploitants. Ajoutant les aides destines diverses oprations, ltude indique aussi quune grande entreprise a reu elle seule, en 2003, plus de 20 millions deuros au titre de la PAc. de mme, une autre tude dOxfam (2004) sur le secteur cralier en Angleterre rvle Tableau 10 que les subventions de la PAc profitent dans une Rpartition des paiements directs par bnficiaire large mesure certains des plus gros propritaires dans lUnion europenne (15) a, 2000 terriens et certaines des rgions agricoles les (en pourcentage) plus riches. Bien quil soit difficile dobtenir des Versements en euros Part du montant Part du nombre total renseignements auprs des autorits comptentes, total de bnficiaires les auteurs de cette tude estiment que 2,5 pour Jusqu 5 000 17,8 78,6 cent des exploitations les plus importantes reoivent 5 20 000 32,0 16,0 environ 20 pour cent du total des subventions 20 100 000 37,3 5,1 verses pour les crales, alors que 30 pour cent Plus de 100 000 12,9 0,3 100,0 100,0 des exploitations les plus petites en reoivent moins de 6 pour cent. la faon dont les gouvernements a Non compris la Grce. nationaux appliqueront le paiement unique par Source: commission europenne (2002b), disponible sur le site: http://europa. exploitation, qui est en principe dcoupl de la eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference=memO/02/198. production, sera un facteur dterminant. Aprs lentre en vigueur en 2004 de la loi sur la libert de linformation, les agences rurales de paiement du Royaume-uni ont publi le 22 mars 2005 la liste des bnficiaires des aides lagriculture au Royaumeuni, qui ntait pas accessible au public jusque-l.179 Si les donnes sont maintenant publiques un niveau complet de dsagrgation, cest--dire par entit bnficiaire, il nest pas facile didentifier les personnes
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Voir http://www.ewg.org/farm/findings.php, consult le 23 fvrier 2006. uSdA (1999) et mishra et al. (2002). Voir: http://www.rpa.gov.uk/rpa/index.nsf/vcontentByTaxonomy/F0d124030d4B3eA78025703 e00357979 ?Opendocument, consult le 1er fvrier 2006.
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physiques ou les entreprises susceptibles de recevoir des paiements destins plusieurs entits. certains ont tent de le faire en sintressant, par exemple, la famille royale.180 Boulanger (2005) note que, outre le Royaume-uni et lespagne (pour laquelle des renseignements ne sont fournis que par certaines rgions), des renseignements sur les versements au titre de la PAc par bnficiaire sont aussi publics au danemark et peuvent tre communiqus sur demande en Sude. daprs cette tude, le gouvernement nerlandais sest engag faire de mme et des campagnes ont t lances dans dautres tats membres, comme lAllemagne, la Finlande, la Grce et la Pologne, pour obtenir que des donnes sur les paiements au titre de la PAc soient rendues publiques. des pays comme la Belgique ou lestonie fournissent des renseignements partiels, tels que des listes de bnficiaires, sans divulguer les montants reus.181
c)
Principales sources de donnes sur les subventions agricoles
les deux principales sources de renseignements sur les subventions agricoles utiliss dans le prsent rapport sont dcrites dans cette sous-section. il sagit des notifications prsentes par les membres de lOmc au comit de lagriculture de lOmc et de la base de donnes sur lagriculture de lOcde, en particulier son estimation du soutien aux producteurs (eSP). comme lOcde na que 30 membres alors que lOmc en compte aujourdhui 149, les renseignements tirs des notifications lOmc devraient tre plus complets. mais vu que la plupart des subventions agricoles sont accordes par les membres de lOcde, cest cet ensemble de pays qui est au premier plan, quelle que soit la source dinformations utilise. il est certes toujours possible de rechercher des renseignements sur les subventions agricoles accordes par tel ou tel pays, mais cela prsente plusieurs inconvnients. Premirement, les donnes recueillies ne permettent pas toujours une comparaison entre pays du fait de lutilisation de classifications ou de dfinitions diffrentes. deuximement, les donnes ncessaires doivent pouvoir tre relies facilement aux concepts conomiques qui claireront lanalyse faite dans le prsent rapport. Pour ces raisons, la base de donnes de lOcde et les notifications lOmc sont considres comme les sources les plus appropries aux fins de cette analyse.
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i)
Donnes de lOMC et de lOCDE sur les subventions agricoles
de nombreux analystes utilisent lestimation du soutien aux producteurs de lOcde, ou eSP, pour calculer le montant des subventions agricoles accordes par les pays riches. cela peut sexpliquer entre autres par le fait que les membres de lOmc nont pas notifi leurs subventions dans les dlais alors que les donnes de lOcde sur le soutien aux producteurs sont gnralement jour et faciles consulter. en 2004, leSP tait de lordre de 280 milliards de dollars. Toutefois, leSP nest pas base seulement sur les dpenses effectues par les pouvoirs publics pour soutenir les agriculteurs, ou les recettes sacrifies; elle inclut aussi les transferts lis aux politiques internes et les mesures la frontire (par exemple droits de douane et subventions lexportation), qui crent un dcalage entre les prix la frontire et les prix intrieurs. Pour ces raisons et pour dautres raisons qui seront examines plus en dtail ci-aprs, lestimation de lOmc des subventions ayant le plus deffets de distorsion des changes, base sur la mesure globale du soutien (mGS), ne correspond pas au calcul de leSP de lOcde, mme si les pays considrs sont les mmes. ces deux mesures du soutien aux producteurs agricoles ont t tablies pour des raisons diffrentes. dans le cas de lOmc, les membres voulaient rformer leur politique agricole et disposer des instruments ncessaires pour surveiller la mise en uvre de leurs engagements juridiquement contraignants. lAccord sur lagriculture mentionne lobjectif long terme darriver, par un processus suivi stendant sur une priode convenue, des rductions progressives substantielles du soutien et de la protection de lagriculture, qui permettraient de remdier aux restrictions et distorsions touchant les marchs agricoles mondiaux et de les prvenir. ce processus de rforme supposait des engagements contraignants dans trois domaines laccs aux marchs, le soutien
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Voir, par exemple, http://image.guardian.co.uk/sys-files/Guardian/documents/2005/03/23/cAP.pdf, et http://www.freedominfo. org/case/cap/index.htm, sites Web consults lun et lautre le 1er fvrier 2006. Pour voir dans quelle mesure les 25 tats membres des ce ont communiqu des donnes sur les versements au titre de la PAc, voir aussi http://www.farmsubsidy.org, consult le 24 fvrier 2006.
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interne et la concurrence lexportation.182 dans le cas de lOcde, les estimations servent de base la surveillance et lvaluation annuelles de lapplication des principes de la rforme des politiques agricoles convenus par les ministres de lOcde (voir ces principes dans lencadr 14).183 la mthode de lOcde consiste estimer la valeur montaire annuelle des transferts bruts dcoulant des mesures de soutien lagriculture. elle fait une distinction entre les transferts montaires (bruts) destins aux producteurs individuels (eSP), les transferts pays par les consommateurs ou effectus leur profit (estimation du soutien aux consommateurs ou eSc) et les transferts accords au secteur dans son ensemble (estimation du soutien aux services dintrt gnral ou eSSG). ces objectifs diffrents ont amen laborer diffrentes mthodes de mesure du soutien au secteur agricole. ce qui est crucial dans le contexte de lOmc, cest la distinction entre le soutien qui est considr comme ayant des effets de distorsion des changes et le soutien qui est considr comme ayant peu ou pas deffets de distorsion. Au titre de lAccord sur lagriculture, le soutien qui a le plus deffets de distorsion des changes doit faire lobjet dengagements de rduction, tandis que les autres mesures de soutien doivent tre soumises une plus grande discipline. do les diverses catgories de couleur qui ont t dfinies au cours des ngociations du cycle duruguay pour rendre compte de cette distinction. les subventions considres comme ayant le plus deffets de distorsion des changes et de la production font lobjet dengagements de rduction des membres de lOmc qui sont exprims en termes de mesure globale du soutien (mGS) totale. ces mesures sont parfois appeles mesures de la catgorie orange. les principaux lments de la mGS sont les suivants: i) soutien des prix du march, mesur par lcart entre un prix de rfrence mondial fixe en termes de priode de base antrieure (1986-1988) et le prix intrieur administr (qui peut tre diffrent du prix courant du march intrieur); et ii) le montant des dpenses budgtaires consacres aux mesures de soutien interne considres comme ayant des effets de distorsion des changes. la mGS peut tre calcule aussi bien par produit que sur une base autre que par produit. elle doit comprendre la fois les dpenses budgtaires et les recettes sacrifies par les pouvoirs publics ou leurs agents tant au niveau national quau niveau infranational. il existe nanmoins un niveau de minimis du soutien interne par produit et autre que par produit, quun membre est autoris maintenir. Pour le soutien par produit (et autre que par produit), le niveau de minimis est gal 5 pour cent de la valeur de la production dun produit agricole de base (valeur de la production agricole totale) pour les pays dvelopps, et 10 pour cent pour les pays en dveloppement. lAnnexe 3 de lAccord sur lagriculture nonce une srie de lignes directrices dtailles pour le calcul de la mGS dun membre. Toutefois, il y a diverses mesures de soutien qui ne font pas lobjet dengagements de rduction. ces mesures sont les suivantes: Mesures de la catgorie verte. il sagit des mesures de soutien interne dont les effets de distorsion des changes ou les effets sur la production sont nuls ou, au plus, minimes. ces mesures comprennent les dpenses relatives aux services publics de caractre gnral, la dtention de stocks publics des fins de scurit alimentaire, laide alimentaire intrieure, les versements directs aux producteurs, le soutien du revenu dcoupl, la participation financire de ltat des programmes de garantie des revenus et des programmes tablissant un dispositif de scurit pour les revenus, les versements titre daide en cas de catastrophes naturelles, laide lajustement des structures, et les versements au titre de programmes de protection de lenvironnement et au titre de programmes daide rgionale. la base de lexemption des engagements de rduction est dcrite en dtail lAnnexe 2 de lAccord sur lagriculture. Mesures de la catgorie bleue. les versements au titre de programmes de limitation de la production ne font pas lobjet dengagements de rduction si ces versements sont fonds sur une superficie et des rendements fixes ou sur 85 pour cent ou moins du niveau de base de la production ou, dans le cas de versements pour le btail, sur un nombre de ttes fixe.
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lAccord sur lagriculture fait aussi mention de la dtermination parvenir un accord sur les questions sanitaires et phytosanitaires, ce qui donne penser que les membres de lOmc sintressaient aussi aux mesures SPS comme pouvant constituer des obstacles non tarifaires. Toutefois, comme le souligne diakosavvas (2002), les ngociations du cycle duruguay ont aussi incit lOcde mettre au point des mesures du soutien au secteur agricole.
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Mesures vises larticle 6:2 (Programmes de dveloppement). Sont exemptes des engagements de rduction du soutien interne les mesures daide, directe ou indirecte, prises pour encourager le dveloppement agricole et rural, les subventions linvestissement qui sont gnralement disponibles pour lagriculture dans les pays en dveloppement, les subventions aux intrants agricoles qui sont gnralement disponibles pour les producteurs qui, dans les pays en dveloppement, ont de faibles revenus ou sont dots de ressources limites, et le soutien interne aux producteurs des pays en dveloppement destin encourager le remplacement des cultures de plantes narcotiques illicites. dans la mthodologie de lOcde, leSP nest pas conue uniquement pour mesurer le soutien interne. cest une mesure des recettes additionnelles des agriculteurs, quelles soient la consquence de mesures la frontire ou de politiques internes. leSP inclut donc les transferts engendrs par les politiques internes qui augmentent les prix sur les marchs intrieurs, comme la dtention de stocks publics, les quotas de production et les entreprises commerciales dtat, ainsi que les transferts associs aux mesures la frontire qui crent un cart entre les prix intrieurs et extrieurs courants.184 On multiplie lcart de prix par le total de la production intrieure pour obtenir le montant des transferts associs au soutien des prix du march. cela reprsentait environ 60 pour cent de leSP en 2004. mme dans le processus de rforme ax sur trois lments (soutien interne, accs aux marchs et concurrence lexportation) qui est engag dans le cadre de lOmc, il nest pas toujours possible de sparer entirement le soutien interne et les effets des mesures la frontire.185 dans le cas de la mGS, par exemple, llment de soutien des prix du march est calcul sur la base de lcart entre un prix de rfrence extrieur fixe et le prix administr appliqu multipli par la quantit produite pouvant bnficier du prix administr appliqu. ce prix de rfrence extrieur fixe est tabli sur la base des annes 1986 1988 et correspond gnralement la valeur unitaire f.a.b. moyenne du produit. Par consquent, le soutien des prix du march dans la mGS est calcul partir dun ensemble de prix diffrents, uniquement pour les produits qui ont des prix administrs, et lcart de prix est appliqu un sous-ensemble de la production intrieure. Si ce choix du prix de rfrence peut sembler difficile comprendre, il existe une explication qui remonte au moment o a t dfini lobjectif de la mGS, savoir permettre aux membres de lOmc de prendre des engagements juridiquement contraignants pour rduire les distorsions internes. lAccord sur lagriculture ne vise pas ncessairement faire apparatre le montant effectif du soutien des prix du march au cours de telle ou telle anne de mise en uvre, mais montrer comment ce soutien se compare la priode de base et aux engagements pris sur la base de cette priode. lutilisation de prix extrieurs remontant la priode de base tmoigne du fait quil ny a aucune manire de prvoir les prix extrieurs ou de les contrler, et les membres de lOmc nallaient pas tre invits prendre des engagements quils ne pourraient pas tenir. en rsum, la mGS serait en gnral une mesure plus troite que leSP parce quelle se limite la forme de soutien qui a le plus deffets de distorsion des changes. Par rapport leSP, llment soutien des prix du march de la mGS utilise un ensemble de prix diffrent, et sapplique seulement un sous-ensemble de produits (ceux dont les prix sont administrs) et un plus petit volume de la production nationale (la production pouvant bnficier du prix administr appliqu). On devrait donc sattendre ce que les estimations du soutien des prix du march soient souvent plus basses dans la mGS que dans leSP.186
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propos de lutilisation de lcart entre le prix intrieur et le prix la frontire pour calculer le soutien des prix du march dans leSP, on pourrait faire remarquer que cette mthode peut prendre en compte les effets dautres facteurs qui ne sont pas lis aux politiques agricoles en gnral. ces autres facteurs pourraient tre notamment lemprise sur le march dentreprises nationales dans le systme de commercialisation des produits agricoles ou les effets des mesures SPS, et lon ne voit pas trs bien si lOcde les inclut dans lensemble de politiques agricoles dont les effets sur les transferts bruts aux producteurs doivent tre pris en compte. Voir Baffes et al. (2005) pour une analyse critique de la mGS allant dans ce sens. leurs critiques concernent notamment lutilisation de prix de rfrence mondiaux et intrieurs arbitraires et le double comptage avec la protection la frontire. il y a cependant des cas o cest linverse car cela dpend du point de savoir si la diffrence entre les prix courants du march et les prix administrs est plus grande que la diffrence entre les prix la frontire utiliss dans le calcul du soutien des prix du march et les prix de rfrence fixes pour la priode 1986-1988 utiliss dans le soutien des prix du march de la mGS (voir le tableau 4 dans diakosavvas, 2002).
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lAccord sur lagriculture exige que les membres de lOmc notifient au comit de lagriculture les dpenses relatives au soutien interne ainsi que le volume et le montant des subventions lexportation. cet accord exige aussi la notification de toute nouvelle mesure de soutien interne ou de toute modification dune mesure existante, pour laquelle une exemption des engagements de rduction est demande. les notifications qui ont t prsentes par les membres de lOmc, et qui sont structures comme cela est indiqu dans lencadr 15 ci-aprs, seront utilises dans lexpos sur lincidence des subventions agricoles.
Encadr 15: Notification lOMC des subventions agricoles au titre de lAccord sur lagriculture
Soutien interne Notification DS:1, MGS totale courante la notification dS:1 (tableau dS:1) indique la mGS courante dun membre par rapport son niveau dengagement consolid (cest--dire la mGS consolide). elle comprend aussi plusieurs tableaux explicatifs indiquant les dpenses au titre de la catgorie verte et de la catgorie bleue ainsi que la composition de la catgorie orange (cest--dire la mGS). ces tableaux explicatifs sont prsents comme suit: le tableau explicatif dS:1 est utilis pour indiquer les mesures que les membres ont incluses dans la catgorie verte des mesures exemptes de lengagement de rduction, dfinies dans lAnnexe 2 de lAccord sur lagriculture. le tableau explicatif dS:2 est utilis pour indiquer les mesures qui, pour les pays en dveloppement, sont exemptes des engagements de rduction au titre de larticle 6:2 de lAccord sur lagriculture concernant les programmes de dveloppement. le tableau explicatif dS:3 est utilis pour indiquer les versements directs effectus au titre de programmes de limitation de la production (mesures de la catgorie bleue) conformment larticle 6:5 de lAccord sur lagriculture. les tableaux explicatifs dS:4 dS:9 sont utiliss pour indiquer les mesures qui nentrent pas dans les catgories exemptes vises plus haut. ces tableaux sont utiliss pour indiquer le soutien non exempt qui est infrieur au niveau de minimis (comme le prvoit larticle 6:4 de lAccord sur lagriculture), ou qui est inclus dans la mGS totale du membre concern. les chiffres englobent le soutien des prix du march (tableau explicatif dS:5), les versements directs non exempts (tableau explicatif dS:6), tout autre soutien par produit (tableau explicatif dS:7) et tout soutien valu suivant la mthode de la mesure quivalente du soutien (tableau explicatif dS:8) pour chaque produit considr. le cas chant, le soutien total autre que par produit (tableau explicatif dS:9) est galement indiqu. il convient de noter que tous les produits mentionns dans les notifications des membres sont inclus dans cette section que le soutien soit ou non infrieur au niveau de minimis correspondant pour le membre concern.
Soutien interne Notification DS:2 Mesure exempte nouvelle ou modifie une notification dS:2 est utilise pour indiquer toutes les mesures de soutien nouvelles ou modifies pour lesquelles une exemption des engagements de rduction est demande (cest--dire les mesures relevant de la catgorie verte de larticle 6:2, ou de la catgorie bleue).
Subventions lexportation Tableaux ES:1 ES:3 le tableau eS:1 est utilis pour indiquer les dpenses budgtaires et les engagements de rduction des quantits ainsi que les dpenses effectives et le volume des exportations subventionnes. ces engagements sont pris par produit. les produits et groupes de produits utiliss pour ltablissement
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des engagements de rduction des subventions lexportation sont fonds sur le document mTN. GNG/mA/W/24 et, pour ce qui est des exportations totales, sur le document G/AG/2. le tableau explicatif eS:1 est utilis pour indiquer les dpenses budgtaires et les quantits effectives. le tableau explicatif eS:2 est utilis pour les pays en dveloppement qui ont recours larticle 9:4 de lAccord sur lagriculture, qui permet ces membres dutiliser des subventions lexportation pour rduire les cots de la commercialisation, y compris les cots de la manutention, de lamlioration de la qualit et autres cots de transformation, et les cots du transport intrieur et international. le tableau eS:2 est utilis pour notifier le volume des exportations totales de tous les membres ayant pris des engagements de rduction des subventions lexportation et des membres considrs comme des exportateurs importants au sens du document G/AG/2/Add.1.
le tableau eS:3 est utilis pour notifier le volume total des dons au titre de laide alimentaire.
chaque membre de lOmc doit satisfaire des critres prcis pour inclure une subvention dans la catgorie verte, dans la catgorie bleue ou parmi les mesures vises larticle 6:2. en outre, la manire dont un membre classe une subvention peut tre conteste juridiquement. dautres membres de lOmc peuvent contester la classification et la mesure de soutien peut faire lobjet dune procdure de rglement des diffrends (voir lencadr 16).
Encadr 16: Contestation de notifications des subventions agricoles

la faon dont chaque membre notifie ses subventions agricoles au comit de lagriculture peut souvent tre conteste par dautres membres. dans certains cas, elle peut faire lobjet dune procdure de rglement des diffrends. Par exemple, dans laffaire tats-Unis Coton upland (dS267) la classification dun certain nombre de mesures prises par les tats-unis a t conteste par le Brsil. les tats-unis avaient notifi des versements au titre de leur programme de versements directs (dP) et, avant cela, des versements au titre de contrats de flexibilit de la production (PFc) comme tant des versements dcoupls relevant de la catgorie verte. le programme dP a t tabli par la loi de 2002 sur la scurit des exploitations agricoles et linvestissement rural (FSRi). il accorde un soutien aux producteurs de neuf produits, dont le coton upland. le montant des versements ntait pas fond sur la superficie effectivement plante mais sur une superficie de base, qui tait calcule en fonction de la moyenne des plantations antrieures, principalement (mais pas exclusivement) pendant les campagnes agricoles 1998-2001. en outre, les versements dP ne dpendent pas des prix courants des produits; au contraire, la loi FSRi tablit des taux de versement fixes par unit pour les campagnes 2002 2007. de nombreuses caractristiques du programme taient donc compatibles avec les versements dcoupls dcrits lAnnexe 2 de lAccord sur lagriculture. en particulier, le soutien du revenu tait dtermin en fonction de facteurs intervenus pendant la priode de base. Toutefois, bien que les producteurs aient lautorisation de pratiquer nimporte quelle culture sur les superficies de base, les versements aient supprims ou rduits, sauf exception, sils y cultivaient des fruits ou des lgumes. tant donn cette caractristique du programme, le Groupe spcial a constat que le soutien au titre du dP (et du PFc) tait fonction du type et du volume de la production dans une anne suivant la priode de base. le Groupe spcial a conclu que les versements dP (et PFc) ntaient pas dcoupls et ntaient donc pas des mesures de la catgorie verte. Toutefois, il na pas estim que ces mesures causaient un prjudice grave aux intrts du Brsil.
II e
142
Source:
document de lOmc WT/dS267/R.
ii)
Comparaison des diffrentes sources de donnes
Tout chiffre relatif aux subventions est soumis des rgles de comptabilisation particulires de sorte que lutilisation de donnes provenant de sources diffrentes peut donner des rsultats trs divergents. ces diffrences de rgles rendent les comparaisons difficiles et font quil est presque impossible dadditionner des chiffres provenant de sources diffrentes. mme si les dfinitions sont compatibles, la combinaison de certains agrgats comporte un risque de double comptage en raison de linclusion ou de lexclusion de certains lments. dans lanalyse qui suit, on comparera les estimations des subventions provenant de diffrentes sources officielles pour vrifier si elles diffrent sensiblement ou non. On analysera les raisons des ventuelles diffrences et on examinera les erreurs pouvant rsulter de lutilisation dune mesure des subventions sans tenir compte de la manire dont elle est dfinie et dont elle est cense tre utilise. Pour que lanalyse soit plus concrte, on sappuiera sur deux exemples particuliers, ceux des tats-unis et de lunion europenne.
Le cas des tatsUnis

le tableau 11 rassemble les renseignements sur les subventions agricoles aux tats-unis pendant la priode 1995-2001 provenant de trois sources diffrentes: les comptes du revenu national des tats-unis, les notifications des tats-unis lOmc et la base de donnes agricoles de lOcde. daprs les comptes du revenu national, les dpenses fdrales au titre des subventions lagriculture se sont leves en moyenne 14,2 milliards de dollars par an pendant la priode 1995-2001. Par ailleurs, la mGS totale courante sest leve en moyenne 10,9 milliards de dollars pendant la mme priode, tandis que le soutien interne total, qui est la somme de la mGS, des subventions de minimis et des subventions des catgories bleue et verte, a t de 66,2 milliards de dollars en moyenne. Pour leSP de lOcde, la moyenne sest tablie 40,9 milliards de dollars. On trouvera galement dans le tableau 11 des renseignements sur leSSG, qui a t en moyenne de lordre de 65,4 milliards de dollars. essayons tout dabord dexpliquer la diffrence entre les chiffres des subventions bass sur les comptes du revenu national des tats-unis et ceux de lOmc et de lOcde. cette diffrence peut sexpliquer en partie par le fait que lexercice budgtaire des tats-unis (qui va du 1er octobre au 30 septembre de lanne suivante) est diffrent de la campagne annuelle de commercialisation des produits agricoles, qui varie elle-mme dun produit lautre. Pour en tenir compte, on a indiqu dans la dernire colonne du tableau la moyenne des chiffres pour lensemble de la priode. lutilisation de cette moyenne devrait attnuer tout problme dcoulant de la diffrence entre lexercice budgtaire et la campagne de commercialisation.
143
II e
les versements au titre de la commercialisation du coton pour utilisateurs (Step 2) sont une autre mesure des tats-unis qui a t conteste. il sagissait dun programme spcial de prts la commercialisation du coton upland prvoyant la dlivrance de certificats de commercialisation ou des versements en espces aux utilisateurs nationaux et aux exportateurs de coton upland remplissant les conditions requises, dans certaines conditions du march qui faisaient que les indices de rfrence pour la fixation des prix du coton amricain taient dpasss. les tats-unis avaient notifi les avantages confrs dans le cadre du programme comme un soutien interne par produit relevant de la catgorie orange. Par ailleurs, ils navaient inscrit sur leur liste aucun engagement relatif aux subventions lexportation pour le coton upland. dans le diffrend, le Brsil a fait valoir que les versements au titre du programme taient des subventions lexportation prohibes. le Groupe spcial lui a donn raison et a constat que les versements aux exportateurs au titre du programme Step 2 constituaient une subvention lexportation (subordonne aux rsultats lexportation). il a constat aussi que les versements Step 2 aux utilisateurs nationaux constituaient une subvention au remplacement des importations qui tait prohibe par lAccord sur les subventions et les mesures compensatoires. le congrs des tats-unis a approuv depuis une lgislation visant liminer les versements Step 2 et le Prsident a indiqu quil avait lintention de signer ce texte.
Tableau 11 Subventions lagriculture des tats-Unis, par source de donnes, 1995-2001

(en millions de dollars)
Source Comptes du revenu national a Soutien interne total b mGS Soutien des prix du march de minimis catgorie bleue catgorie verte Aide alimentaire intrieure LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC iNcideNce deS SuBVeNTiONS ESP de lOCDE c Soutien des prix du march Paiements bass sur la production Paiements bass sur la superficie cultive/le nombre de btes Paiements bass sur les droits acquis Paiements bass sur lutilisation dintrants Paiements bass sur les contraintes au niveau des intrants Paiements bass sur le revenu agricole global Paiements divers ESSG de lOCDE c
Source:
a b
1995 7279 60770 6214 6161 1485 7030 46041 37470 20180 9147 67 2470 0 6002 1940 554 0 26459
1996 7340 58899 5898 5898 1176 0 51825 37834 28963 14382 58 699 5186 6090 1963 584 0 25757
1997 7495 58302 6238 5773 811 0 51252 35963 29768 13977 330 192 6286 6056 1902 1026 0 24739
1998 12380 64962 10392 5956 4750 0 49820 33487 46144 21249 4251 2851 8470 6116 1954 1252 0 22840
1999 21513 74046 16862 6216 7435 0 49749 33050 55942 21643 10517 2818 10939 6633 1808 1585 0 23328
2000 22896 74200 16803 6686 7341 0 50057 32377 53670 18762 10226 3510 10530 6986 1778 1877 0 22902
2001 20727 72130 14413 5849 7045 0 50672 33916 51838 19066 9355 2862 8739 7534 1918 2364 0 25126
moyenne 1995-2001 14233 66187 10974 6077 4292 1004 49917 34871 40929 16889 4972 2200 7164 6488 1895 1320 0 24450
dpartement du commerce des tats-unis, Bureau de lanalyse conomique: donnes dtailles des comptes nationaux disponibles sur le site Web. Notifications des tats-unis lOmc: G/AG/N/uSA/10, G/AG/N/uSA/17, G/AG/N/uSA/27, G/AG/N/uSA/36, G/AG/N/uSA/43 et G/AG/N/uSA/51. estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs: base de donnes agricoles de lOcde, 1986-2004.
II e
mais cela na aucune influence sur lampleur des carts entre les trois mesures. les chiffres des subventions provenant des comptes du revenu national sont gnralement plus bas parce quils tiennent compte seulement des dpenses financires. ils nenglobent pas les recettes sacrifies, ni le soutien li aux mesures aux frontires (essentiellement le soutien des prix du march). enfin, laide alimentaire intrieure, qui est incluse dans la catgorie verte et qui sest leve, en moyenne, prs de 34,9 milliards de dollars par an pendant la priode, est considre dans les comptes du revenu national non pas comme une subvention agricole, mais comme une forme de versement ou de prestation social.187 comparons maintenant les chiffres de lOmc et ceux de lOcde, en examinant la diffrence entre la mGS et leSP. il ressort du tableau 11 que, dans la mGS, le soutien des prix du march reprsentait en moyenne environ 6,1 milliards de dollars pendant la priode 1995-2001, tandis que, dans leSP, il tait environ trois fois plus lev, 16,9 milliards de dollars. cela est conforme lide que lestimation du soutien des prix du march dans la mGS est souvent plus faible que dans leSP. les tats-unis nappliquent des prix administrs qu quatre produits: la viande de buf et de veau, les produits laitiers, les arachides et le sucre. Par contre, le principe de calcul du soutien des prix du march dans leSP est que ce soutien doit tre calcul pour tous les produits (si le prix intrieur nest pas suprieur au prix la frontire, le soutien calcul sera gal zro). ce qui se passe dans la pratique, cest que le soutien des prix du march est dabord calcul pour un ensemble de produits SPm, qui varie dun pays lautre. dans le cas des tats-unis, ces produits sont le bl, le mas, lorge, le sorgo, le riz, le soja, le sucre, le lait, la viande de buf et de veau, la viande de mouton, la laine, la viande de porc, la volaille et les ufs. la moyenne SPm calcule pour ces produits est ensuite applique tous les produits (cest--dire la valeur totale de la production de lensemble du secteur agricole), en fonction de leur part dans la valeur de la production (Ocde, 2005e). enfin, pour obtenir le soutien des prix du march
187
Voir, au dbut de la section e, lanalyse des chiffres des subventions tirs des comptes du revenu national.
144
dans la mGS, il faut multiplier la diffrence entre le prix de rfrence fixe et le prix administr par le volume de la seule production concerne. comme on la vu plus haut, laide alimentaire intrieure aux tats-unis est incluse dans la catgorie verte et reprsente prs de 70 pour cent des dpenses relevant de cette catgorie. lOcde inclut une grande partie des programmes daide alimentaire des tats-unis dans son estimation du soutien aux consommateurs (eSc) et non dans leSP ni dans leSSG, car ces programmes sont considrs comme un transfert aux consommateurs.188 tant donn les diffrences dans le calcul du soutien des prix du march et les diffrences de contenu de la catgorie verte, une meilleure manire de comparer les chiffres de lOmc et de lOcde pourrait tre de comparer le soutien interne total (moins le soutien des prix du march et les dpenses de la catgorie verte) et leSP (moins le soutien des prix du march). malheureusement, il subsiste encore un cart important entre les deux. Pendant la priode 1995-2001, leSP (moins le soutien des prix du march) a dpass le soutien interne total (moins le soutien des prix du march et les dpenses de la catgorie verte) denviron 17,7 milliards de dollars en moyenne. enfin, les notifications faites au titre de lAccord sur les subventions et les mesures compensatoires (Smc) sont une quatrime source dinformations sur les subventions agricoles des tats-unis. larticle 25.2 de lAccord Smc exige que les membres notifient toute subvention spcifique quils accordent ou maintiennent. Gnralement, les notifications englobent les subventions au secteur agricole. les notifications Smc prsentes par les tats-unis concernant lagriculture portent la fois sur les aides lexportation et les aides intrieures. mais lexercice 1999 est la dernire anne pour laquelle ces notifications permettent davoir une image complte des subventions agricoles des tats-unis.189 Pendant lexercice 1999, les aides lexportation (Programme dencouragement des exportations et Programme dencouragement lexportation de produits laitiers) se sont leves 137,9 millions de dollars. en ce qui concerne les aides intrieures, on disposait de donnes sur les dpenses et destimations des recettes fiscales sacrifies. Pendant lexercice 1999, les dpenses au titre des aides intrieures se sont leves 21,3 milliards de dollars, et ont t consacres principalement aux contrats de flexibilit de la production (5,476 milliards de dollars), au soutien additionnel durgence du revenu pour les titulaires de ces contrats (5,466 milliards de dollars), aux prts daide la commercialisation forfait et aux primes de complment de prt (8 milliards de dollars). le montant total des recettes fiscales sacrifies tait denviron 800 millions de dollars, dont lessentiel tait d au traitement de certains revenus agricoles comme des plus-values. Ainsi, si lon considre les dpenses totales au titre des aides lexportation et des aides intrieures destines au secteur agricole pendant lexercice 1999, on constate que ce chiffre (21,452 milliards de dollars) est trs proche du chiffre tir des comptes du revenu national dans le tableau 11 (21,513 milliards de dollars). la diffrence des dfinitions, des concepts et des objectifs qui sous-tendent les diverses mesures rend les comparaisons trs difficiles. cest nanmoins ce que lon a essay de faire dans cette partie du rapport, pour expliquer certaines des diffrences majeures entre les estimations. en dernire analyse, le choix de la mesure devrait tre dict par lobjectif vis. Si lon veut dterminer le montant total des dpenses dun membre, pendant chaque exercice, pour les subventions agricoles, que ce soutien ait ou non des effets de distorsion des changes et quil soit dcoupl ou non, ce sont les donnes des comptes du revenu national quil faut utiliser. Si lon veut dterminer comment les membres de lOmc mettent en uvre leurs engagements de rduction de la plupart du soutien interne ayant des effets de distorsion, cest la mGS qui est la plus approprie. Si lon veut valuer les recettes des producteurs agricoles dcoulant de la mise en uvre de politiques publiques destines soutenir le secteur agricole, cest leSP de lOcde qui est approprie. cela dit, et malgr les diffrences importantes entre les chiffres provenant de ces diffrentes sources dinformations sur les subventions, les tendances qui se dgagent du tableau 11 nen sont pas moins cohrentes. Quelle que soit la source utilise, on voit que le soutien des tats-unis leur secteur agricole a augment entre 1995 et 2001. daprs les chiffres des comptes du revenu national, ce soutien a tripl et, daprs leSP de lOcde, il a plus que doubl. laugmentation du soutien interne total calcul par lOmc est moins prononce:
188
les principaux programmes daide alimentaire nationaux qui sont pris en compte sont le programme de bons dalimentation, les programmes dalimentation pour les enfants et le programme spcial de complmentation alimentaire pour les femmes, les nourrissons et les enfants. Voir les notifications lOmc G/Scm/N/48/uSA, G/Scm/N/60/uSA et G/Scm/N/71/uSA du 2 juillet 2002 et G/Scm/N/95/ uSA du 31 octobre 2003.
189
145
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juste 20 pour cent pendant les six annes considres. mais lessentiel de laugmentation concerne la mGS et le soutien de minimis, schma que lon retrouve aussi dans leSP de lOcde avec le doublement du soutien des prix du march et la forte augmentation des paiements fonds sur la production.
Le cas de lUnion europenne

Pour se faire une ide de limportance des subventions lagriculture dans lunion europenne (ue), on peut utiliser diverses sources. le point de dpart naturel serait les propres statistiques de lue sur les dpenses au titre de la PAc, en particulier les Rapports financiers du Fonds europen dorientation et de garanties agricoles (FeOGA) publis annuellement (commission europenne, 2004a). le FeOGA, tabli spcialement pour financer la politique agricole commune (PAc), absorbe une grosse partie du budget gnral de lue. la section Garantie du Fonds, qui est la plus importante, couvre les dpenses consacres aux organisations du march agricole, cest--dire aux marchs des diffrents produits. elle soccupe la fois des restitutions lexportation et des dpenses dintervention, destines essentiellement aux aides directes, la constitution de stocks et aux retraits. elle fournit aussi des financements spciaux, notamment pour certaines mesures de dveloppement rural, pour les dpenses vtrinaires et pour les mesures dinformation lies la PAc. la section Orientation finance les autres dpenses de dveloppement rural. On peut trouver des renseignements sur cette dernire dans le budget gnral de lue sous la rubrique Fonds structurels, car son principal objectif est de rduire les disparits entre les diffrentes rgions.190 Pendant lexercice 2001191, lue a dpens 42 083 millions deuros au titre de la section Garantie et 2 502 millions au titre de la section Orientation, soit un total de 44 585 millions deuros. la commission europenne met ces fonds communautaires la disposition des organismes payeurs des diffrents tats membres en vue de leur distribution aux bnficiaires. en outre, chaque pays accorde luimme des aides publiques, y compris dans le secteur de lagriculture. comme on la dit plus haut dans la section B propos de la dfinition des subventions, les aides dtat sont considres comme confrant un avantage conomique aux bnficiaires et, de ce fait, elles peuvent fausser la concurrence et les changes sur le march intrieur de lue. cest la raison pour laquelle elles sont surveilles par la commission conformment larticle 87 1) du Trait de lue. les rgles relatives aux aides dtat dans le secteur agricole doivent tre en cohrence non seulement avec les principes gnraux de la politique de la concurrence mais aussi avec la PAc et les politiques de dveloppement rural et doivent tre conformes aux obligations au regard de lOmc, en particulier de lAccord sur lagriculture. les obligations de dclaration dans le secteur agricole sont particulirement strictes et concernent lensemble du soutien accord aux niveaux national et infranational sous la forme de paiements directs, de rductions du cot des intrants et de services gnraux ainsi que les transferts destins soutenir les programmes agroenvironnementaux et les autres paiements relatifs au caractre multifonctionnel de lagriculture. certaines des rgles de la concurrence concernant les aides dtat, en particulier les exceptions de minimis, ne sappliquent pas lagriculture. daprs le Tableau de bord, que lon peut consulter sur le site Web de lue, les aides dtat lagriculture se sont leves 13 040 millions deuros en 2001 pour lensemble des tats membres.192 Si lon ajoute ce chiffre les dpenses communautaires, les dpenses totales de lue et de ses tats membres destines lagriculture se sont leves 57 625 millions deuros pendant lexercice 2001.
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190
les statistiques relatives la section Orientation ont t tires du budget en ligne de lue (Titre B2-1, sous-titre B2-100 Fonds structurels, FeOGA, section Orientation), disponible ladresse suivante: http://europa.eu.int/eur-lex/budget/data/ d2003_v4/eN/AAHPB_frm.htm (site consult le 20 dcembre 2005). lanne 2001 a t choisie aux fins de la comparaison, car cest la dernire pour laquelle lue a notifi son soutien interne au titre de lAccord sur lagriculture. donnes disponibles ladresse suivante: http://europa.eu.int/comm/competition/ state_aid/scoreboard/indicators/stats1 (site consult le 20 dcembre 2005). les statistiques officielles prsentes sur ce site sont exprimes en millions deuros constants de 2003. Pour obtenir les valeurs courantes de 2001, on a utilis comme indicateur de linflation pour lue (15) lindice des prix la consommation harmonis (iPcH) deurostat, disponible ladresse suivante: http://epp.eurostat.cec.eu.int/portal/ page ?_pageid=1996, 39140985&_dad=portal&_schema=PORTAl&screen=detailref&language=en&product=eu_mAiN_ TRee&root=eu_mAiN_TRee/economy/main/overview/yearlies/B2/B21/dba10000 (site consult le 20 dcembre 2005).
191
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un avertissement similaire simpose en ce qui concerne le montant total des subventions notifies lOmc au titre de lAccord sur lagriculture, qui tait de 87 075 millions deuros en 2001 (soutien interne plus subventions lexportation).194 une fois encore, llment soutien des prix du march de leSP englobe tous les facteurs qui contribuent lcart de prix entre les prix courants du march et les prix plus levs pays aux producteurs, cest--dire les mesures aux frontires, telles que droits de douane et subventions lexportation, et les transferts rsultant des politiques nationales, comme la dtention de stocks publics, les quotas de production et les entreprises commerciales dtat, qui augmentent les prix sur le march intrieur. Plusieurs de ces lments ne sont pas pris en compte dans la mthode employe dans le cadre de lAccord sur lagriculture pour valuer le respect des engagements de rduction. lment peut-tre encore plus important, les calculs de leSP effectus par lOcde sont fonds sur les prix courants; or, lcart entre les prix courants sur le march intrieur et les prix mondiaux la frontire est probablement diffrent de lcart entre les prix administrs et les prix de rfrence fixes pour la priode 1986-1988, utiliss dans le calcul du soutien des prix du march aux fins de la mGS dans le cadre de lAccord sur lagriculture. les montants des aides communautaires et des aides dtat ne concordent pas non plus avec les montants notifis lOmc. le calcul du montant du soutien interne dans la mGS totale courante fournit une base commune pour valuer le respect de lengagement juridique de ne pas dpasser la mGS totale consolide finale indique dans les listes des membres.195 Son objectif nest pas de permettre une valuation conomique du soutien courant. comme on la dit plus haut, le soutien des prix du march196 est calcul partir de lcart entre le prix administr appliqu et un prix de rfrence extrieur fixe. ce dernier tant bas sur les annes 1986 1988197, la mGS totale courante dtermine de cette manire ne peut pas tre considre comme correspondant aux montants effectifs des subventions, en particulier en ce qui concerne les programmes de soutien des prix ou du march. le tableau 12 rcapitule les donnes sur le soutien de lue provenant de diffrentes sources.
193
cette estimation du soutien total (eST) de lOcde indique le cot global du soutien lagriculture financ par les consommateurs et les contribuables, net de toutes recettes dimportation. Voir les estimations du soutien la production et la consommation, base de donnes de lOcde 1986-2004, disponible ladresse suivante: http://www.oecd.org/ dataoecd/44/5/35043954.xls. Voir aussi Ocde (2005f). Voir notifications lOmc G/AG/N/eec/51 et G/AG/N/eec/52. la mthode peut varier dun membre lautre, mais chaque membre doit utiliser la mthode quil a employe pour prparer ses donnes explicatives ou bien, si un nouveau programme de soutien est introduit, la mthode indique aux Annexes 3 et 4 de lAccord sur lagriculture. Aux fins de la mGS, les membres peuvent mme calculer de cette manire certains versements directs qui dpendent dun cart des prix, au lieu de le faire daprs les dpenses budgtaires. Voir lAccord sur lagriculture, Annexe 3, paragraphe 10. en fait, le prix de rfrence extrieur est gnralement dtermin comme tant la valeur unitaire moyenne f.a.b. du produit agricole de base concern dans un pays exportateur net et le prix unitaire moyen c.a.f. dans un pays importateur net pendant la priode de base 1986-1988.
194 195
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ce chiffre est diffrent du montant des subventions notifies lOmc au titre de lAccord sur lagriculture et du montant du soutien calcul par lOcde. ce dernier est de loin lestimation la plus leve. leSP seule est de 93 061 millions deuros en 2001. Si lon y ajoute les transferts des contribuables aux consommateurs (estimation du soutien aux consommateurs ou (eSc)) et lestimation du soutien aux services dintrt gnral (eSSG), le montant total du soutien est de 105 899 millions deuros.193 leSSG comprend les paiements relatifs aux services agricoles dintrt gnral, tels que la dtention de stocks publics, les inspections vtrinaires et phytosanitaires et la commercialisation et la promotion, qui, en gnral, sont galement couverts par le budget de la PAc et le budget des aides dtat. la diffrence importante entre les estimations de lOcde et les dpenses totales de lue doit donc tre due essentiellement leSP. comme on la expliqu plus haut, leSP mesure toutes les recettes courantes additionnelles des agriculteurs. en particulier, sa composante soutien des prix du march est calcule sur la base des prix intrieurs courants et des prix la frontire. les transferts lis aux droits de douane et aux prix la consommation plus levs, par exemple, nentranent pas de dpenses publiques et, partant, napparaissent pas dans les budgets de la communaut et de ses tats membres.
Tableau 12 Subventions lagriculture de lUnion europenne (15), par source de donnes, 1995-2001
(en millions deuros)
mesure FEOGA, Section Garantie a Aides dtat b Soutien interne total c mGS De minimis catgorie bleue catgorie verte Subventions totales lexportation c ESP de lOCDE d LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC iNcideNce deS SuBVeNTiONS Soutien des prix du march Paiements bass sur la production Paiments bass sur la superficie cultive/le nombre de btes Paiements bass sur les droits acquis Paiements bass sur lutilisation dintrants Paiements bass sur les contraintes au niveau des intrants Paiements bass sur le revenu agricole global Paiements divers ESSG de lOCDE d
Source:
a
1995
34 503 16 696 90 476 50 026 825 20 845 18 779 4 885 96 779 58 492 1 758 24 200 1 772 6 608 2 979 0 970 6 729
1996
39 108 16 395 95 422 51 009 761 21 521 22 130 5 565 93 199 52 284 3 283 25 871 977 7 036 3 873 0 -125 8 829
1997
40 675 16 537 89 347 50 194 543 20 443 18 167 4 361 95 318 54 012 3 473 24 927 864 7 987 4 884 3 -833 11 581
1998
38 748 14 054 86 733 46 683 379 20 504 19 168 5 336 100 917 61 923 3 336 25 235 715 7 013 3 182 1 -487 8 973
1999
39 541 14 823 89 994 47 886 400 19 792 21 916 5 614 107 173 68 750 3 328 24 386 616 7 326 3 310 0 -544 9 594
2000
40 467 14 122 88 286 43 654 561 22 223 21 848 2 763 93 338 52 768 4 041 26 093 627 7 089 3 714 0 -993 8 549
2001
42 083 13 568 84 502 39 281 833 23 726 20 661 2 573 93 061 48 819 4 186 28 302 591 7 324 3 944 0 -105 9 162
moyenne
39 304 15 171 89 251 46 962 615 21 293 20 381 4 442 97 112 56 721 3 344 25 573 880 7 197 3 698 1 -302 9 060
commission europenne, direction gnrale de lagriculture, 31me Rapport financier - Section Garantie du FeOGA - 2001, cOm (2002) 594 final, disponible ladresse suivante: http://europa.eu.int/comm/agriculture/fin/finrep01/tab_fr/a10.pdf (site consult le 9 dcembre 2005).
b
commission europenne, direction gnrale de la concurrence, Tableau de bord des aides dtat, disponible ladresse suivante: http://europa. eu.int/comm/competition/state_aid/scoreboard/indicators/k9.html#stats1 (site consult le 7 dcembre 2005).
c Notifications des communauts europennes au comit de lagriculture de lOmc: G/AG/N/eec/5/Rev.1, G/AG/N/eec/11, G/AG/N/eec/20/Rev.1, G/AG/N/eec/23, G/AG/N/eec/32, G/AG/N/eec/36 et G/AG/N/eec/44 (subventions lexportation); G/AG/N/eec/12/Rev.1 et corr.1, G/AG/N/eec/16/ Rev.1, G/AG/N/eec/26 et corr.1, G/AG/N/eec/30 et corr.1, G/AG/N/eec/38 et corr.1, G/AG/N/eec/49 et corr.1 et G/AG/N/eec/51 et corr.1. d
II e
Producer and consumer Support estimates, Oecd Agricultural database 1986-2004, available at http://www.oecd.org/dataoecd/44/5/35043954.xls, visited on 7 december 2005.
comme on la dit plus haut, les membres sont tenus de notifier leurs subventions agricoles non seulement au titre de lAccord sur lagriculture, mais aussi au titre de lAccord Smc. Pour 2001, lue a notifi toutes les mesures de soutien des prix et tous les paiements directs mis en place par les organisations communes des marchs. les aides publiques des diffrents tats membres sont notifies sparment en tant quaddenda la notification de lue. les versements pour les services dintrt gnral et le dveloppement rural semblent en tre exclus, car il ne sagit pas de subventions spcifiques. en 2001, le financement des restitutions lexportation sest lev 3 404 millions deuros et celui des mesures prises sur le march intrieur 33 873 millions deuros, soit un total de 37 277 millions deuros.198 la notification au titre de lAccord Smc est base sur les donnes du FeOGA; on sattendrait donc ce quil y ait une certaine correspondance avec le rapport du FeOGA, ce qui semble tre le cas puisque les dpenses totales du FeOGA slvent environ 38 milliards deuros en 2001, compte non tenu du dveloppement rural. Si lon fait abstraction des services dintrt gnral, tels que les mesures vtrinaires et phytosanitaires, le montant concide peu prs avec les 37 milliards deuros notifis au titre de lAccord Smc. Si lon tablit une ventilation par produit, les donnes provenant des deux sources sont identiques pour la plupart des produits, mais pas pour tous. Par exemple, pour le sucre et les produits laitiers, il est difficile de faire concider les donnes malgr la ventilation plus pousse des dpenses ou les explications donnes dans la notification au titre de lAccord Smc ou dans le rapport du FeOGA. Quen est-il de la cohrence des notifications au titre de lAccord sur lagriculture et au titre de lAccord Smc ? On sattendrait, du moins pour les subventions lexportation, ce quil y ait une correspondance entre, dune part, les donnes du FeOGA et des notifications Smc et, dautre part, les montants notifis au titre de lAccord
198
Voir la notification lOmc G/Scm/N/95/eec.
148
sur lagriculture, puisque les subventions lexportation correspondent en grande partie des versements effectifs. le tableau 13 compare les montants notifis au titre des deux accords sur une base dsagrge. il faut supposer que les carts observs pour pratiquement toutes les catgories de produits tiennent en grande partie au fait que les priodes sur lesquelles portent les donnes sont diffrentes. Alors que la notification de 2001 au titre de lAccord sur lagriculture indique les campagnes de commercialisation pour chaque produit commenant entre le 1er juillet 2001 et le 1er janvier 2002, les donnes du FeOGA utilises dans les notifications au titre de lAccord Smc se rfrent lexercice 2001, qui va du 16 octobre 2000 au 15 octobre 2001. les totaux diffrent aussi, tant donn que la notification au titre de lAccord Smc, indique les versements pour des produits qui ne sont pas mentionns dans lAnnexe i de lAccord sur lagriculture, qui donne la liste des produits agricoles viss par cet accord.
Tableau 13 Notification des restitutions lexportation de lUE au titre de lAccord sur lagriculture (tableau ES:1) et de lAccord SMC (conformment larticle XVI du GATT et larticle 25 de lAccord SMC), 2001
(en millions deuros)
Accord sur lagriculture Produit Bl et farine de bl crales secondaires Riz colza Huile dolive Sucre Beurre et huile de beurre lait crm en poudre Fromages Autres produits laitiers Viande bovine Viande porcine ufs Viande de volaille Vins Fruits et lgumes, frais Fruits et lgumes, transforms Tabac brut Alcool Produits incorpors montant 8.5 112.8 30.3 0.0 0.0 482.8 324.9 36.7 188.6 402.2 388.4 20.0 6.0 60.2 22.9 20.8 3.6 0.0 52.8 411.6
Accord Smc Produit cultures arables Riz Huile dolive Sucre Produits laitiers montant 259.8 38.7 0.2 1008.2 1106.5
Viande bovine Viande porcine ufs et volailles Vins Fruits et lgumes
362.6 55.2 60.5 22.5 50.8
Produits ne figurant pas dans lAnnexe i Total

438.8 3403.8
2573.1
Total
d)
Incidence du soutien interne
On analysera tout dabord le soutien interne qui a le plus deffets de distorsion des changes, savoir la mGS totale, qui fait lobjet dengagements de rduction dans le cadre de lAccord sur lagriculture. Trente-six membres de lOmc ont pris des engagements concernant la mGS totale.199 le tableau 3 de lannexe en donne la liste et indique leur mGS totale consolide finale et lanne o elle est entre en vigueur. Pour les pays dvelopps, ctait en 2000 et pour la plupart des pays en dveloppement, ctait en 2004. Pour certains membres ayant accd rcemment, lanne en question nest pas 2004. Par exemple, dans le cas du Taipei chinois, cest 2000. il importe de noter que ces engagements sont exprims en termes nominaux et non en termes rels, bien que certains membres les aient exprims en monnaie trangre (dollars eu, cus) ou en droits de tirages spciaux (dTS) et non en monnaie nationale. Si lon utilise les taux de change par rapport au dollar eu compter de 2004, la mGS totale consolide finale pour les 36 membres slve 170,1 milliards de dollars eu.
199
en dautres termes, ces membres ont inscrit des engagements dans la section i de la Partie iV de leur liste.
149
II e
i)
Tendances de la MGS totale courante et du soutien interne
les membres de lOmc ayant gnralement prsent leurs notifications avec plusieurs annes de retard, il est difficile de fournir les renseignements les plus rcents sur la mGS totale courante. de plus, depuis 1995, les membres nont pas tous prsent une notification chaque anne, si bien quil y a des lacunes dans les donnes. cela fait quil est trs difficile dassurer de faon suivie et approprie la surveillance de la mise en uvre, par les membres, de leurs obligations dans le cadre de lOmc. cela peut aussi expliquer en partie pourquoi dautres sources de renseignements sur le soutien interne, tel que leSP de lOcde, sont plus utilises, bien quelles ne soient pas conues dans la perspective du commerce. Pour viter les problmes de comparabilit des sries de donnes dans le temps, on a slectionn un groupe (ou un chantillon) de membres de lOmc qui ont notifi sans interruption, de 1995 2001, leur mGS totale courante. la priode considre sarrte en 2001, parce que cest la dernire anne pour laquelle on dispose de donnes concernant les trois membres (ue, tats-unis et Japon) qui ont la mGS totale courante la plus leve. ce groupe comprend 21 membres (sur les 36 qui ont pris des engagements en matire de mGS totale). ces membres sont les suivants: Afrique du Sud, Australie, Brsil, chypre, colombie, tats-unis, Hongrie, islande, isral, Japon, maroc, Norvge, Nouvelle-Zlande, Pologne, Rpublique slovaque, Rpublique tchque, Slovnie, Suisse-liechtenstein, Thalande, Tunisie et ue. le graphique 2 indique la mGS totale consolide et courante du groupe de 21 membres entre 1995 et 2001. la mGS totale courante correspond au niveau effectif de la mGS totale dune anne donne, tandis que la mGS totale consolide est le plafond juridiquement contraignant de la mGS totale pour lanne en question. ces montants ont tous t convertis en dollars eu afin de pouvoir agrger et comparer les chiffres. la mGS totale consolide a diminu de 7,2 pour cent en moyenne pendant la priode 1995-2001, passant de 191,4 122,1 milliards de dollars. mais la mGS totale courante a diminu beaucoup plus vite, de 10,3 pour cent par an. Pour les 21 membres considrs, le niveau effectif du soutien ayant des effets de distorsion des changes (exprim par la mGS totale courante) a diminu de prs de moiti, passant de 115,1 milliards de dollars en 1995 60,1 milliards de dollars en 2001. de ce fait, en 2001, la mGS totale courante reprsentait moins de la moiti de la mGS totale consolide, contre 60 pour cent en moyenne auparavant. en outre, comme les chiffres relatifs la mGS totale consolide et la mGS totale courante sont exprims en termes nominaux, ils sous-estiment la rduction relle du soutien ayant des effets de distorsion des changes pendant la priode 1995-2001, puisque le taux dinflation aux tats-unis (mesur par le dflateur du PiB) tait en moyenne denviron 2 pour cent par an pendant cette priode.
Graphique 2 MGS totale consolide et MGS totale courante, 1995-2001
(en milliards de dollars) 200 150 100 50 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Source: Secrtariat de lOmc. MGS totale consolide MGS totale courante
II e
Bien que les membres se soient seulement engags rduire la mGS totale consolide, dautres lments du soutien interne ont galement diminu, mais un rythme plus faible. Trente-neuf membres de lOmc ont pu notifier leurs mesures de soutien interne pendant toute la priode 1995-2001.200 Si lon utilise cet chantillon plus large, on constate une rduction moyenne annuelle de 6,9 pour cent des dpenses au titre de la catgorie bleue, de 5,7 pour cent pour les mesures vises par larticle 6.2, et de 2,6 pour cent pour les mesures de la catgorie verte. le soutien de minimis est le seul lment du soutien interne qui a augment pendant cette priode de six ans; son montant a presque tripl, passant de 3,8 milliards de dollars en 1995 9,6 milliards de dollars en 2001.
200
Outre les 21 membres dj mentionns, les autres membres inclus dans cet chantillon plus large sont les suivants: Barbade; Bolivie; chili; cuba; el Salvador; Guyana; Honduras; Hong Kong, chine; macao, chine; Nicaragua; Paraguay; Philippines; Rpublique dominicaine; Roumanie; Singapour; Trinit-et-Tobago; Turquie et uruguay.
150
Ainsi, si lon considre lensemble du soutien interne, y compris non seulement la mGS totale courante mais aussi les niveaux de minimis, la catgorie bleue, la catgorie verte et les mesures vises par larticle 6.2, on constate une tendance la baisse. le graphique 3 indique le soutien interne total (mGS totale courante, de minimis, catgorie bleue, catgorie verte et programmes de dveloppement) de ces 39 membres de lOmc entre 1995 et 2001. le soutien interne total est tomb de 272,9 milliards de dollars en 1995 193,8 milliards de dollars en 2001, soit une rduction annuelle moyenne de 5,5 pour cent. l encore, comme ces chiffres sont exprims en termes nominaux, ils sous-estiment la rduction relle qui sest produite pendant la priode 1995-2001.
Graphique 3 Le soutien interne et ses diffrents lments, 1995-2001
(en milliards de dollars) 300
250
200
150
100
50
0 1995 Source: Secrtariat de lOmc. 1996 1997 1998 1999 2000 2001
donc, en 2001, les dpenses au titre des mesures de la catgorie verte reprsentaient 52 pour cent du soutien interne, la mGS en reprsentait 31 pour cent, les mesures de la catgorie bleue 12 pour cent, le soutien de minimis 5 pour cent et les dpenses au titre de programmes de dveloppement moins de 0,5 pour cent.
ii)
Membres accordant le plus de soutien interne
le tableau 14 indique les dix membres qui accordent le plus de soutien interne. Au lieu de considrer une seule anne, par exemple 2001, pour dterminer quels membres ont les programmes de subventions les plus importants, on a calcul les chiffres moyens pour la priode 1995-2001. comme ces chiffres ont t convertis en dollars eu, le classement tabli partir des donnes dune seule anne peut tre influenc par Tableau 14 le niveau du dollar cette anne-l. lutilisation de Membres accordant le plus de soutien interne, 1995-2001 (en milliards de dollars) la moyenne calcule sur une priode plus longue Soutien interne devrait permettre de lisser les variations des taux de Rang membre total change. en outre, plusieurs autres membres ayant 1 union europenne (15) 96,1 des programmes de subventions importants ont t 2 tats-unis 66,2 inclus dans le calcul bien quils naient prsent des 3 Japon 41,8 notifications que jusquen 2000. 4 core, Rpublique de a 7,5
5 Suisse-liechtenstein Brsil Norvge canada cuba
a
4,6 3,5 3,0 2,6 1,9 1,3
le tableau 14 montre que lessentiel du soutien est fourni par trois membres: lue, les tats-unis et le Japon. Pendant la priode 1995-2001, lue a dpens en moyenne 96,1 milliards de dollars pour le soutien interne, suivie par les tats-unis, avec 66,2 milliards de dollars, et le Japon avec 41,8 milliards de dollars. les montants dpenss par les membres qui
6 7 8 9 10
a
Thalande
Priode 1995-2000. Source: Secrtariat de lOmc.
151
II e
Catgorie verte
MGS
Catgorie bleue
De Minimis
Article 6:2
viennent aprs sont nettement infrieurs. la Rpublique de core, qui est en quatrime position, a dpens en moyenne 7,5 milliards de dollars pendant la mme priode. Sur les dix membres qui accordent le plus de soutien interne, sept sont membres de lOcde, mais trois ne le sont pas: le Brsil, la Thalande et cuba. le graphique 4 indique la composition des dpenses de ces pays destines au soutien interne. la mGS et les mesures de la catgorie verte prdominent. les membres dont la mGS reprsentait prs de la moiti du soutien interne sont lue (15), la Suisse-liechtenstein et la Norvge. Tous les pays en dveloppement figurant dans la liste ont notifi la majeure partie de leurs dpenses comme entrant dans la catgorie verte. le soutien de minimis est important dans le cas du Brsil, du canada, de la Rpublique de core et des tats-unis. la catgorie bleue est importante seulement pour lue (15) et la Norvge.
Graphique 4 Composition du soutien interne des dix Membres qui en accordent le plus, 1995-2001 ou annes disponibles
(en pourcentage) 100
80
60
40
II e
20
0 UE (15) tats-Unis Japon Catgorie verte Source: Secrtariat de lOmc. Core, Rp. de, MGS SuisseLiechtenstein Brsil Norvge De Minimis Canada Article 6.2 Thalande Cuba
Catgorie bleue
le tableau 15 donne une ide de limportance du soutien interne total et la mGS totale courante, en pourcentage de la valeur totale de la production agricole. cela nest possible que pour un certain nombre de membres de lOmc, mais la liste comprend les pays de la Quadrilatrale et plusieurs grands pays en dveloppement, dont le Brsil et lAfrique du Sud. il ressort de ce tableau que le montant des subventions agricoles varie considrablement, mme pour cet chantillon limit de membres; les variations sont particulirement marques dans le cas du soutien interne total. mme rapport la valeur totale de la production agricole, le soutien interne est trs important dans lue, aux tats-unis et au Japon, reprsentant plus du tiers de la valeur de la production agricole en 2001. Toutefois, lAustralie, qui est aussi membre de lOcde, accorde lagriculture moins de 4 pour cent du soutien total. Parmi les pays en dveloppement, la Rpublique de core et isral accordent un soutien interne qui reprsente plus du cinquime de la valeur totale de la production agricole. dans le cas de la mGS totale courante, les variations sont gnralement moins marques. la mGS totale courante reprsente plus du dixime de la valeur de la production agricole uniquement dans le cas de lue (15) et de la Hongrie. elle reprsente entre 7 et 8 pour cent de la valeur de la production agricole dans le cas du Japon et des tats-unis.
152
iii)
MGS par produit
e)
i)
Incidence des subventions lexportation

Introduction
(en pourcentage) Coton et autres fibres 6% Huiles vgtales et graines olagineuses 10% Autres 5%
Viande et btail 23%
Sucre 12% Lait et produits laitiers 19% Fruits et lgumes 13% Source: Secrtariat de lOmc.
Crales 12%
201 202
Pour un aperu des mesures concernant la concurrence lexportation, voir Ocde (2004b). On considre que les subventions lexportation sont plus prjudiciables que les subventions la production, parce quelles faussent deux marges commerciales (prix la consommation et prix la production). le paragraphe 6 de la dclaration ministrielle de Hong Kong, figurant dans le document WT/miN(05)/dec du 22 dcembre 2005 indique notamment: Nous convenons dassurer llimination parallle de toutes les formes de subventions lexportation et des disciplines concernant toutes les mesures lexportation deffet quivalent, qui devra tre acheve pour la fin de 2013. cela sera fait dune manire progressive et parallle, prciser dans les modalits, afin quune partie substantielle soit ralise pour la fin de la premire moiti de la priode de mise en uvre.
203
153
les mesures concernant la concurrence lexportation comprennent, en totalit ou en partie, les subventions directes lexportation (telles que les restitutions lexportation), les crdits lexportation bnficiant dun soutien public, laide alimentaire (notamment celle qui sert couler la production excdentaire dun pays) et les entreprises commerciales dtat exportatrices. la principale caractristique de ces diffrents instruments est quils peuvent se traduire par des prix plus bas pour les acheteurs trangers que pour les producteurs ou les consommateurs nationaux, si ce nest pour les deux.201 prs de 3 milliards de dollars en 2000 (dernire anne pour laquelle on dispose de donnes compltes), le montant total des subventions lexportation est faible par rapport au montant du soutien interne notifi cette anne-l (environ 200 milliards de dollars). cependant, comme les subventions lexportation ont dimportants effets de distorsion des changes202, leur retrait progressif, convenu la confrence ministrielle de Hong Kong, est important pour viter que leur utilisation ne se rpande et pour aligner le commerce des produits agricoles sur celui des produits non agricoles.203
Hongrie inde isral Japon Jordanie Prou Roumanie Tunisie ue (15) uruguay
14,6 10,6 20,9 37,6 14,3 11,3 3,3 4,7 34,3 3,6
10,7 ... 7,8 7,5 0,0 ... ... 0,0 15,9 ...
Graphique 5 Composition de la MGS par produit, 2001
II e
les notifications des membres de lOmc donnent aussi des renseignements sur la frquence des subventions par produit. en 2001, le montant total des subventions par produit notifies tait de 59,7 milliards de dollars. les produits les plus soutenus sont la viande et le btail (23 pour cent de la mGS par produit), le lait et les produits laitiers (19 pour cent), les fruits et lgumes (13 pour cent), les crales (12 pour cent), le sucre (12 pour cent) et les huiles vgtales et graines olagineuses (10 pour cent).
Tableau 15 Soutien interne total et MGS en pourcentage de la valeur totale de la production agricole de certains Membres de lOMC
(en pourcentage)
Proportion de la valeur totale de la production agricole membre Afrique du Sud Australie Bangladesh Brsil Bulgarie canada chili core, Rp. de estonie tats-unis Soutien interne total 6,5 3,9 1,2 7,2 1,6 14,5 5,2 22,2 6,5 36,3 mGS 0,9 0,7 ... 0,0 0,7 2,7 ... 5,1 ... 7,3
lAccord sur lagriculture exige que tous les membres ayant des niveaux dengagement annuels notifient, pour chaque produit, les dpenses budgtaires au titre des subventions lexportation et le volume des exportations subventionnes, ainsi que le volume de laide alimentaire (tableau eS:1, Accord sur lagriculture). le tableau explicatif eS:1 est cens ventiler ces chiffres par catgorie: subventions directes lexportation, ventes de stocks, subventions finances par les producteurs en vertu de mesures gouvernementales204, mesures de rduction des cots et subventions au transport intrieur. en outre, des notifications doivent tre prsentes par les pays en dveloppement qui ont recours des subventions lexportation exemptes conformment larticle 9:1 d) et e) (tableau explicatif eS:2), par les membres qui nont pas pris dengagements en matire de subventions lexportation et qui sont dimportants exportateurs de certains produits (tableau eS:2), ainsi que par tous les donateurs daide alimentaire (tableau eS:2, tableau explicatif eS:2 et tableau eS:3). les membres ne sont pas tenus de notifier les autres formes de subventions lexportation. Toutefois, les crdits lexportation et les garanties de crdit lexportation ainsi que les entreprises commerciales dtat font partie du pilier concurrence lexportation des ngociations de doha. chacun de ces quatre instruments sera examin plus en dtail dans les quatre sous-sections suivantes.
ii)
Subventions lexportation par produit
divers documents du Secrtariat de lOmc tablis sur la base des notifications au titre de lAccord sur lagriculture donnent un aperu complet, sinon jour, des pays qui accordent le plus de subventions et des secteurs les plus subventionns. dans Omc (2005d), on trouve la liste des 25 membres qui ont pris des engagements de rduction des subventions lexportation. Parmi ceux-ci, 14 membres accordent des subventions lexportation205 : tats-unis, isral, mexique, Norvge, Panama, Rpublique bolivarienne du Venezuela, Suisse, Turquie et union europenne (avec cinq nouveaux membres: chypre, Hongrie, Pologne, Rpublique slovaque et Rpublique tchque). en outre, sept pays qui ont pris des engagements subventionnaient leurs exportations, mais ont cess de le faire dans le pass (Afrique du Sud, Australie, canada, colombie, islande, Nouvelle-Zlande et Roumanie), tandis que quatre membres ont inscrit dans leur liste des niveaux dengagement, mais ne les ont pas utiliss (Brsil, Bulgarie, indonsie et uruguay). Six pays (inde, maroc, Pakistan, Rpublique de core, Thalande et Tunisie) ont eu recours des subventions lexportation exemptes dengagements de rduction.206 On trouve dans Omc (2005d), pour chaque membre concern, un rsum gnral, par produit ou groupe de produits, des niveaux dengagement consolids finals en matire de subventions lexportation, par anne de mise en uvre par rapport aux dpenses budgtaires et aux volumes. le tableau 16 montre que, malgr des rductions importantes, cest lue qui a accord le plus de subventions, en termes de dpenses absolues, pendant toute la priode 1995-2000. la Suisse vient en deuxime position, loin derrire lue, et les tats-unis et la Norvge occupent alternativement la troisime et la quatrime place pendant la mme priode. Toutefois, comme le montre le graphique 6, la part des subventions lexportation de la Suisse et de la Norvge rapportes leur production agricole est beaucoup plus importante que dans le cas des deux autres membres. cette part semble particulirement faible dans le cas des tats-unis. ces parts ont eu tendance diminuer, malgr de fortes variations pendant les six annes considres, sauf dans le cas de la Norvge.
II e
204
Par exemple, le rgime sucrier des ce (expliqu en dtail plus loin) cre par un jeu complexe de contingents et dautres rglements, des incitations supplmentaires exporter pour les producteurs de betteraves sucre malgr leurs contributions financires. les renseignements contenus dans les notifications prsentes au comit de lagriculture ont t examins jusqu la date du 4 octobre 2005. Par souci de cohrence avec le reste du rapport, laccent est mis ici sur les dpenses budgtaires, bien que les engagements aient t pris aussi en termes de volume. Pour un aperu gnral, voir Omc (2002b). ces subventions ont t notifies au titre de larticle 9:4 de lAccord sur lagriculture, qui autorise les pays en dveloppement membres, pendant la priode de mise en uvre et certaines conditions , accorder des subventions pour rduire les cots de la commercialisation des exportations et les cots du transport et du fret internationaux et prendre des dispositions pour que les tarifs de transport et de fret intrieurs pour les expditions lexportation soient tablis des conditions plus favorables que pour les expditions en trafic intrieur, sans quils soient tenus de prendre des engagements de rduction, comme lexige normalement larticle 9:1 d) et e) de lAccord sur lagriculture.
205
206
154
Tableau 16 Dpenses au titre des subventions lexportation, 1995-2000

(en millions de dollars et en pourcentage)
1995 montant union europenne (15) Suisse Norvge tats-unis Autres pays Total 6314 446 83 26 243 7112 % 88,8 6,3 1,2 0,4 3,4 100,0
1996 montant 6748 369 78 121 202 7519 % 89,7 4,9 1,0 1,6 2,7 100,0
1997 montant 4797 295 102 112 166 5473 % 87,7 5,4 1,9 2,1 3,0 100,0
1998 montant 5976 292 77 147 144 6636 % 90,1 4,4 1,2 2,2 2,2 100,0
1999 montant 5628 290 128 80 151 6278 % 89,6 4,6 2,0 1,3 2,4 100,0
2000 montant 2462 189 45 15 116 2826 % 87,1 6,7 1,6 0,5 4,1 100,0
Graphique 6 Subventions lexportation en pourcentage de la valeur totale de la production agricole pour certains pays, 1995-2001
(en pourcentage) 7
6 Suisse 5 Norvge
UE (15)
1 tats-Unis 0 1995 Source: Secrtariat de lOmc. 1996 1997 1998 1999 2000 2001
le graphique 7 indique le montant total des subventions lexportation verses et le niveau dengagement consolids des membres en matire de subventions lexportation. daprs les notifications prsentes lOmc, pendant la priode 19952000207, les dpenses totales sont toujours restes bien en de des niveaux dengagement. environ 17 pour cent par an en moyenne, les dpenses budgtaires en dollars ont diminu plus que les niveaux dengagement, qui nont baiss que de 14 pour cent environ. en outre, les rductions relles ont t plus importantes que ne lindiquent ces chiffres nominaux, car linflation annuelle, mesure par le dflateur du PiB des tats-unis, a t de 1,6 pour cent en moyenne pendant la priode considre. Aprs 2000, les niveaux dengagement des pays dvelopps sont rests inchangs, leur priode de mise en uvre arrivant expiration au bout de six ans. en juger daprs les donnes de lue, qui dpense le plus au titre des subventions lexportation, les dpenses budgtaires ont continu de baisser en 2001, ce qui a creus encore lcart entre les dpenses effectives et les niveaux dengagement, mais elles ont de nouveau augment en 2002. ces moyennes globales dissimulent des variations considrables entre les pays et les produits. certaines annes, alors que les niveaux dengagement ont diminu (galement en dollars), les dpenses ont augment.208 Ainsi,
207
2000 est la dernire anne pour laquelle ce montant total peut tre calcul, car, ensuite, on ne dispose pas de donnes concernant les membres importants. la conversion en dollars est effectue uniquement des fins dagrgation et de comparabilit. il convient de rappeler que chaque membre est li par les engagements quil a pris dans la monnaie indique dans sa liste, qui est gnralement la monnaie nationale.
208
155
II e
en 1998, lue a dpens prs de 1,2 milliard de dollars de plus que lanne prcdente. cette augmentation sensible en dollars ntait pas due des variations du taux de change, qui tait assez stable lpoque. la conversion dans une monnaie commune fait aussi que laugmentation des dpenses de lue entre 1995 et 1996 semble plus modeste quelle ne ltait en ralit en raison de la dprciation denviron 6 pour cent de lcu par rapport au dollar. entre 1998 et 1999, malgr des dpenses additionnelles de 280 millions dcus, les dpenses en dollars semblaient mme plus faibles que lanne prcdente, du fait dune dprciation de 11 pour cent de lcu. en consquence, les dpenses de lue en monnaie locale nont diminu que denviron 11 pour cent en moyenne, ce qui est quand mme suprieur la baisse globale des niveaux dengagement, de lordre de 9 pour cent par an. dune manire gnrale, les subventions lexportation ont t leves, lorsque les prix mondiaux de certains produits agricoles essentiels taient bas. Par exemple, le prix de la viande bovine tait au plus bas en 1996 et les prix des crales et du beurre se sont effondrs entre 1997 et 1999.
Graphique 7 Niveau total des engagements en matire de subventions lexportation et dpenses budgtaires totales, 1995-2000
(en milliards de dollars) 25 Dpenses budgtaires totales Niveau total des engagements 20
15
II e
10
0 1995 Source: Secrtariat de lOmc. 1996 1997 1998 1999 2000
le graphique 8 indique la frquence des subventions lexportation par produit pour les quatre membres qui en accordent le plus.209 dans le cas de lue, le sucre, les autres produits laitiers, la viande bovine et le beurre et lhuile de beurre reprsentaient plus de 60 pour cent des dpenses budgtaires en 2001. Sauf pour le sucre, les niveaux dengagement ne sont normalement pas atteints. les subventions lexportation pour la viande bovine ont sensiblement diminu avec le temps. en 2000, la Suisse a consacr prs de la moiti de ses subventions lexportation aux produits laitiers. Globalement, les niveaux dengagement sont en grande
209
certains des groupes de produits mentionns dans le document de lOmc TN/AG/S/8/Rev.1 relatif aux engagements par produit ont t agrgs ou rebaptiss pour les besoins de lanalyse et pour en faciliter la prsentation graphique. les modifications suivantes ont t apportes: pour lue et les tats-unis, le beurre et lhuile de beurre, le lait crm en poudre, les fromages et les autres produits laitiers constituent la catgorie produits laitiers. Pour lue, les vins et les alcools sont regroups en une seule catgorie. le riz, lhuile dolive, la viande de volaille, les ufs, les fruits et lgumes (frais et transforms) ainsi que le tabac brut sont classs dans la catgorie autres. Pour la Norvge, le beurre, les fromages et le lactosrum en poudre sont regroups dans la catgorie produits laitiers. la viande ovine, la viande de volaille et les ufs et leurs produits constituent la catgorie autres. les produits agricoles transforms ont t rebaptiss produits incorpors. Pour la Suisse, lexpression produits laitiers a t traduite par dairy products, lexpression produits transforms par incorporated products (produits incorpors) et les termes btail dlevage et chevaux ont t regroups et traduits par live animals (animaux vivants). les fruits et pommes de terre ont t regroups dans la catgorie fruits et lgumes. en outre, pour la Suisse, il manque les chiffres de lanne 1996 pour les catgories fruits et pommes de terre. Pour calculer les totaux, il a fallu calculer, pour chaque catgorie, des valeurs prsumes en tant que moyenne des annes 1995 et 1997. On trouvera dans le tableau 2 de lAnnexe des donnes dtailles selon les groupes de produits dfinis dans le document de lOmc TN/AG/S/8/Rev.1 pour la dernire anne pour laquelle on dispose de donnes.
156
partie utiliss. Bien quils aient pris des engagements pour un certain nombre de produits, les tats-unis ont allou essentiellement trois produits laitiers les subventions lexportation quils ont notifies entre 1995 et 2002. le beurre et lhuile de beurre ont reu prs de la moiti des dpenses budgtaires, le reste tant all, pour lessentiel, au lait crm en poudre. en Norvge, pendant la priode considre, les dpenses les plus importantes sont alles aux produits laitiers (principalement les fromages), mais leur importance relative a vari, allant de 86 pour cent en 1995 45 pour cent en 1999, anne o les dpenses pour la viande bovine et porcine ont tripl par rapport lanne prcdente. Par produit, les dpenses au titre des subventions lexportation ont parfois dpass les niveaux dengagement. Par exemple, en 1999, la Norvge a dpass ses niveaux dengagement par produit pour la viande bovine et porcine et aussi, dans une certaine mesure, pour le beurre et les fromages. galement en 1999, les dpenses de lue ont dpass ses engagements pour le lait crm en poudre, les autres produits laitiers, les produits incorpors, la viande porcine et les alcools. la mme anne, les tats-unis en ont fait autant pour les fromages. comme on la indiqu plus haut, ces augmentations des subventions lexportation pour certains produits sont la consquence des fluctuations des prix mondiaux, qui ont atteint des niveaux trs bas en 1999 pour les crales, les produits laitiers et, dans une certaine mesure, les produits carns. Presque chaque anne entre 1996 et 1999, les subventions lexportation accordes par certains membres pour certains produits ont excd leurs niveaux dengagement. Bien quelles soient juridiquement couvertes par larticle 9:2 b) de lAccord sur lagriculture, qui autorise, pendant la mme priode et dans certaines limites, loctroi de subventions lexportation excdent les niveaux dengagement si ceux-ci nont pas t utiliss pleinement durant les annes prcdentes, ces pratiques ont t fortement critiques dans des runions du comit de lagriculture car elles taient juges incompatibles avec lesprit de lAccord. la possibilit dun tel allgement reconductible a expir depuis lors et lune des conditions, savoir que les montants cumuls des dpenses budgtaires pendant toute la priode de mise en uvre nexcdent pas les montants qui auraient rsult du plein respect des niveaux dengagement, semble avoir t remplie, en juger par labsence de nouvelles plaintes.
Graphique 8 Part des dpenses de certains pays au titre des subventions lexportation par produit pour certaines annes
(en pourcentage) 100 80 60 40 20 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Produits laitiers Sucre Vin et alcool Bl et farine de bl Viande bovine Produits incorpors Crales secondaires Viande porcine Autres
Union europenne (15)
100 80 60 40 20 0
Suisse
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Produits laitiers Produits incorpors Animaux vivants Fruits et lgumes
100 80 60 40 20 0 1995 1996 1997
tats-Unis
100 80 60 40 20
Norvge
1998
1999
2000
2001
2002
1995
1996
1997
Viande bovine
1998
1999
2000
2001
Autres
Produits laitiers
Viande de volailles
Crales secondaires
Produits laitiers
Viande porcine
Produits incorpors
157
II e
la ventilation par instrument des dpenses budgtaires par produit dans les tableaux explicatifs eS:1 respectifs indique que, pour les quatre membres qui accordent le plus de subventions lexportation, celles-ci consistent principalement en subventions directes, notamment en restitutions lexportation, servant compenser lexportation lcart entre le prix du march international et le prix intrieur plus lev. les subventions lexportation notifies par les tats-unis concernent exclusivement les versements directs. en gnral, cest aussi le cas de lue, qui a en outre notifi, pour plusieurs annes, des ventes de stocks de crales secondaires et dalcools. la Suisse, en plus des versements directs, effectue des ventes de stocks de fruits, qui bnficient galement de subventions visant rduire les cots.210 un systme de subventions lexportation a t mis en place par lue dans le secteur du sucre. les exportations de sucre de lue sont soutenues exclusivement par des subventions finances par les producteurs, sur un march extrmement rglement qui incite davantage exporter. le rgime sucrier de lue fixe des quotas de production (appels quotas A et B), rglemente les prix de la betterave sucre et tablit un cadre pour les relations contractuelles entre les cultivateurs de betterave et les producteurs de sucre. des prlvements la production sont appliqus lensemble du sucre soumis quota pour couvrir le cot des restitutions lexportation pour les excdents de sucre A et B par rapport la consommation intrieure. dans le mme temps, les producteurs ralisent des ventes trs rmunratrices sur le march intrieur grce un systme de contrle des importations et de prix minima. de ce fait, bien quil soit autofinanc et quil nait pas dincidence budgtaire, le systme incite les agriculteurs produire des betteraves sucre un cot marginal suprieur au prix mondial, bien quils doivent financer les subventions lexportation. ce type de systme gr par les pouvoirs publics a donc t inclus aussi dans la liste des subventions lexportation vises larticle 9:1 c) de lAccord sur lagriculture.211 des systmes analogues de subventions finances par les producteurs et dintervention des pouvoirs publics constituent la principale forme de subventions lexportation en Norvge, en particulier pour les fromages, le beurre et les ufs et produits drivs, pour lesquels aucune autre subvention directe lexportation nest accorde.
iii)
Crdits lexportation
II e
les crdits lexportation sont les mcanismes dassurance, de garantie ou de financement qui permettent un acheteur tranger de produits et/ou de services exports den diffrer le paiement pendant un certain temps. ils peuvent prendre la forme dun soutien financier public, cest--dire dun (re)financement direct du crdit ou dun soutien des taux dintrt, ou bien la forme de garantie ou dassurance du crdit lexportation (garantie pure), ou dune combinaison de ces diffrents lments (Ocde, 2004c). Hong Kong, les membres sont convenus, entre autres, que les programmes de crdits lexportation, de garantie du crdit lexportation ou dassurance devraient sautofinancer, reflter la compatibilit avec le march, et tre dune dure suffisamment courte. il est difficile dobtenir des renseignements sur limportance des crdits lexportation car i) les pays ne sont pas actuellement tenus de notifier ces dpenses lOmc et ii) les conditions auxquelles les crdits lexportation sont accords sont considres comme confidentielles. la plupart des analyses sur les crdits lexportation bnficiant dun soutien public dans le secteur agricole sont fondes sur des renseignements fournis par lOcde et tirs dune enqute confidentielle auprs des Participants lArrangement relatif aux crdits lexportation bnficiant dun
210
les subventions visant rduire les cots accordes par la Suisse dans le cadre du mcanisme de compensation des prix sont des restitutions lexportation destines compenser les cots plus levs des matires premires locales (dus des mesures de politique agricole) qui sont utilises comme intrants dans la production des produits agricoles transforms pour lexportation. Pour les matires premires essentiellement importes, les restitutions correspondent aux impositions acquittes la frontire. Pour plus de dtails, voir le rapport du Secrtariat de lOmc sur lexamen de la politique commerciale de la Suisse et du liechtenstein (WT/TPR/S/141). en outre, lOrgane dappel de lOmc a estim que, bien quil ne puisse pas bnficier dun soutien des prix intrieurs ou de subventions directes lexportation, le sucre c (cest--dire le sucre produit au-del des quotas A et B) constituait galement une subvention lexportation au sens de larticle 9:1 c) de lAccord sur lagriculture du fait de lexistence dun subventionnement crois. Voir Rapport de lOrgane dappel Communauts europennes Subventions lexportation de sucre, WT/dS265, 266, 283/AB/R, adopt le 19 mai 2005. depuis, le fonctionnement du rgime sucrier de lue a t rexamin. le 20 fvrier 2006, les ministres de lagriculture de lue ont adopt une vaste rforme de lorganisation commune de march pour le sucre, sur la base dune proposition prsente par la commission europenne en juin 2005. cette rforme doit entrer en vigueur le 1er juillet 2006. Pour le communiqu de presse concernant laccord des ministres, voir http://europa. eu.int/rapid/pressReleasesAction.do ?reference= iP/06/194&format=HTml&aged= 0&language=eN&guilanguage=en. la proposition initiale de la commission europenne est disponible ladresse suivante: http://europa.eu.int/comm/ agriculture/capreform/sugar/prop_en.pdf (les deux sites ont t consults le 28 fvrier 2006).
211
158
soutien public212 couvrant la priode de 1995 1998. il ressort de cette tude (Ocde, 2000a) que cest pour les tats-unis, lAustralie, le canada et un certain nombre de pays membres de lunion europenne que lquivalent subvention lexportation des crdits lexportation est le plus important.213 daprs les statistiques publiques de lOcde concernant les activits de crdit lexportation, qui sont prsentes dans le tableau 17, les crdits lexportation long terme (plus de cinq ans) pour les produits agricoles reprsentaient en 2002 peine 0,5 pour cent du total ou moins dun centime du montant allant aux produits manufacturs dans les pays de lOcde. Si lon compare les rsultats globaux prsents dans Ocde (2000a), on constate que ces chiffres ne rendent pas pleinement compte de limportance des crdits lexportation dans le secteur agricole. cela tient notamment ce que, dans ce secteur, la plupart des crdits sont des crdits court terme (moins dun an) ou moyen terme (un cinq ans), pour lesquels lOcde ne collecte pas de donnes publiques, du moins pas au niveau sectoriel dans le dernier cas.214
Tableau 17 Crdits lexportation long terme accords pour les produits agricoles par les pays membres de lOCDE, 1998-2002
1998 millions de dollars Pourcentage des crdits totaux lexportation

Source: Ocde (2002b).
1999 31,5 0,1
2000 22,1 0,1
2001 97,0 0,6
2002 46,2 0,3
76,1 0,4
212
On notera que si lenqute auprs des Participants lArrangement relatif aux crdits lexportation bnficiant dun soutien public (qui a abouti ltude Ocde 2000a) portait principalement sur les crdits lexportation dans le secteur agricole, lArrangement lui-mme ne vise pas les produits agricoles, comme lindique son paragraphe 5 c) (Ocde 2004c:8). conformment larticle 10:2 de lAccord sur lagriculture, qui fait obligation aux membres duvrer llaboration de disciplines convenues au niveau international pour rgir loctroi de crdits lexportation, de garanties de crdit lexportation ou de programmes dassurance, les Participants lArrangement ont ngoci, de 1996 2000, des disciplines concernant les crdits lexportation pour les produits agricoles dans le cadre de lOcde. un projet daccord (qui peut tre tlcharg de ladresse http://www.oecd. org/dataoecd/31/12/1939746.pdf) reflte ltat de la situation en novembre 2000, o aucun consensus na pu tre trouv. il existe dj des accords sectoriels pour les navires, les centrales nuclaires et les aronefs civils. Pour une analyse conomique des crdits lexportation, voir aussi Vercammen (1998). Par contre, ltude Ocde (2000a) est fonde sur un ensemble de donnes assez complet, mais confidentiel. ces montants ne reprsentent pas les dpenses effectives, qui rsulteraient, par exemple, du non-remboursement dun prt, ni le montant total des prts garantis. ils reprsentent seulement le financement que ltat met la disposition des parties commerciales. le calcul de lquivalent subvention des crdits lexportation et des garanties de crdit lexportation est complexe. il dpend notamment des dlais de remboursement et des taux dintrt minimums. dans le cadre de lArrangement de lOcde relatif aux crdits lexportation, ces taux sont bass sur les taux dintrt commerciaux de rfrence (TicR), qui existent pour la plupart des pays de lOcde et qui sont ajusts mensuellement. ils sont censs reflter les taux du march intrieur pour la monnaie concerne, correspondant troitement aux taux applicables aux emprunteurs nationaux de premier ordre, cest--dire quils sont fonds principalement sur le rendement des bons du Trsor, major dune certaine marge. les TicR en vigueur sont indiqus sur le site Web de lOcde (http://www.oecd.org/topic/0,2686,en_2649_34169_1_1_1_1_37431,00. html). le TicR peut aider contrler les lments de subvention consistant en un soutien des taux dintrt, mais il est important aussi que les systmes publics de crdit lexportation appliquent des taux levs pour couvrir les frais de fonctionnement et les pertes long terme de manire viter tout contournement. cest pourquoi, dans ce que lon appelle lensemble Knaepen, entr en vigueur en 1999, il a t convenu que les prix devaient tre fonds sur le risque, converger et reflter la qualit diffrente des crdits lexportation bnficiant dun soutien public. cette fin, on a labor des lignes directrices concernant les primes minimales de rfrence pour sept catgories de risque-pays. Pour de plus amples renseignements, voir Ocde (1998). la Public law 480 (P.l. 480) est galement connue comme le programme Alimentation au service de la paix.
213 214 215
216
159
dans certains pays, les informations sur les crdits lexportation dans le secteur agricole sont la disposition du public. Aux tats-unis, par exemple, lorsque des tablissements financiers privs accordent des prts des pays qui souhaitent acheter des produits agricoles amricains, la commodity credit corporation (ccc), qui est un organisme public, accorde une garantie et assume le risque de non-remboursement. le montant annuel de ces programmes de garantie des crdits lexportation est de lordre de 3 milliards de dollars, soutenant environ 5 6 pour cent des exportations totales de produits agricoles (voir le tableau 18).215 Si lon tient compte de laide alimentaire fournie en vertu du Titre i de la P.l. 480216, qui permet la conclusion daccords de crdit long terme pour faciliter les achats dtat tat de produits agricoles par les pays en dveloppement susceptibles de devenir des dbouchs commerciaux, ce type de soutien a augment en quelques annes pour reprsenter 7 pour cent des exportations agricoles et environ 2 pour cent de la production agricole totale. la plupart des garanties de crdit lexportation de produits agricoles sont en fait des garanties court terme. dans le cadre
II e
du Programme GSm-102, la ccc garantit, en cas de dfaillance, le remboursement de 98 pour cent du principal et dune partie des intrts des crdits consentis par des banques amricaines des banques trangres pour financer lachat de produits agricoles amricains, pour une priode de trois ans au plus. le programme moyen terme (trois dix ans) semble tre moins utilis, tandis que le programme de garantie du crdit-fournisseur prend plus dimportance. dans le cadre de ce dernier programme, la ccc garantit le remboursement de 65 pour cent de la valeur lexportation aux exportateurs amricains qui accordent un crdit directement aux importateurs, pour une priode de 180 jours ou moins. un autre programme, qui soutient indirectement les exportations de produits agricoles en garantissant le remboursement aux investisseurs qui exportent des produits manufacturs et des services vers les marchs des pays mergents afin damliorer ou mettre en place des installations de stockage, de traitement ou de manutention pour lagriculture, a rarement t utilis (canada, 2004).
Tableau 18 Garanties de crdit lexportation accordes par les tats-Unis pour les produits agricoles, 1995-2002
1995 Production agricole totale exportations agricoles totales Total des programmes de la ccc court terme (GSm-102) moyen terme (GSm-103) Garanties de crdit fournisseur Garanties de financement dinstallations P.l. 480, Titre i Pour mmoire: exportations agricoles couvertes par des programmes de crdit lexportation en pourcentage de de la production agricole totale exportations agricoles couvertes par des programmes de crdit lexportation (en pourcentage)
Source: cRS (2004).
1996 204808 59867 3230 3079 151 0 0 219
1997 205080 57338 2876 2809 63 4 0 153
1998 190082 53711 4037 3963 56 18 0 164
1999 183777 49148 3045 2955 44 46 0 687
2000 189318 50798 3082 2928 33 116 5 157
2001 197892 52699 3227 2959 42 226 0 105
2002 193151 53294 3388 2936 0 452 0 102
191088 54729 2921 2772 149 0 0 172
II e
1,6
1,7
1,5
2,2
2,0
1,7
1,7
1,8
5,7
5,8
5,3
7,8
7,6
6,4
6,3
6,5
Graphique 9 Ventilation par produit des garanties de crdit lexportation pour les produits agricoles, tats-Unis, 2002
(en pourcentage) Autres 10% Huile vgtale 4% Coton 7% Crales fourragres 25%
Farines protiques 11%
le graphique 9 montre que, pour les garanties de crdit lexportation des tats-unis, la rpartition par produit est trs diffrente de celle des subventions lexportation notifies lOmc (voir plus haut). Alors que pratiquement toutes les subventions directes notifies vont au secteur laitier, les garanties de crdit lexportation sont destines principalement aux crales. le coton, qui fait lobjet dune attention particulire dans le cadre du Programme de doha pour le dveloppement, bnficie lui aussi de ce type de soutien, avec une part denviron 7 pour cent.
iv) Entreprises commerciales dtat

Graines olagineuses 22%
Bl 21% Source: cRS (2004).
les pouvoirs publics accordent aux entreprises commerciales dtat (ece) un certain nombre de privilges dont ne bnficient gnralement pas les autres entreprises commerciales, comme des
160
garanties contre les pertes. en outre, ils peuvent leur accorder le droit exclusif dimporter et/ou dexporter tel ou tel produit.217 les objectifs de ces entreprises dans le secteur agricole varient dun pays lautre et peuvent tre, notamment, de soutenir les revenus des producteurs nationaux, de stabiliser les prix, daccrotre la production nationale, dassurer la continuit de lapprovisionnement du pays en produits alimentaires ou daugmenter les recettes publiques, leurs fonctions et privilges variant en consquence (Ocde, 2001c). dans les pays dvelopps, les ece agissent gnralement de manire soutenir les revenus des agriculteurs, tandis que dans les pays en dveloppement, il y a des cas o leurs activits visent rduire les prix des produits alimentaires pour les consommateurs, ce qui a pour effet de rduire les marges des agriculteurs.218 la confrence ministrielle de Hong Kong, les membres de lOmc ont dcid dlaborer des disciplines pour les ece en matire de subventions lexportation, de financement public et de garanties contre les pertes, afin dliminer les pratiques ayant des effets de distorsion des changes. ils ont en outre affirm leur volont dempcher le contournement de ces disciplines. lune des proccupations majeures cet gard a trait lexercice du pouvoir dintervention sur le march. les ece exportatrices pourraient se voir accorder le droit exclusif dacheter et de vendre sur le march intrieur et ltranger. il a t dmontr que les ece peuvent profiter des imperfections de la concurrence sur ces marchs et pratiquer une discrimination par les prix (Ocde, 2001c). Pour cela, il faut que les marchs soient segments par des obstacles limportation, tels que des droits de douane ou des contingents tarifaires, pour que les exportations bas prix ne puissent pas tre rimportes sur le march intrieur o les prix sont plus levs. Si cest un acheteur exclusif219 sur le march intrieur, lece pourrait acheter des marchandises aux producteurs, mais diffrerait le paiement jusqu ce que les ventes sur le march intrieur et lexportation aient t effectues. elle dtermine les quantits offertes lexportation et la vente sur le march intrieur, de manire maximiser le surplus du producteur. comme la demande est moins lastique sur le march intrieur que sur le march dexportation (en raison notamment des meilleures possibilits de substitution au niveau international), les prix intrieurs sont suprieurs aux prix lexportation et la consommation intrieure est plus faible que si les deux marchs taient intgrs. dans le mme temps, du fait que les agriculteurs reoivent un prix pondr (aussi appel prix commun) (dduction faite des cots de commercialisation), la production augmente et est absorbe par laugmentation des exportations. Schluep et de Gorter (2000) et dautres ont calcul lquivalent subvention unitaire lexportation de ces pratiques.220 les producteurs nationaux pourraient bnficier de plusieurs faons de ce comportement des ece. lexportation, les ece peuvent utiliser leur pouvoir dintervention sur le march et exploiter pleinement les possibilits de discrimination par les prix. en particulier, tant donn le caractre doligopsone de nombreux marchs agricoles, cest--dire la puissance commerciale des transformateurs, des grossistes et des ngociants reprsents par quelques entreprises dominantes (Hranaiova et al., 2002), les ece peuvent obtenir des prix lexportation plus levs que les producteurs individuels. en contrlant loffre intrieure, elles ont moins dincertitude que leurs concurrents pour ce qui est des approvisionnements destins lexportation et elles peuvent conclure des accords dexportation long terme avec les pays importateurs. de plus, les agriculteurs peuvent bnficier dconomies dchelle au niveau de la commercialisation et du contrle de la qualit. enfin, les ece pourraient contribuer la stabilisation du revenu des producteurs par la pratique des prix communs et grce la gestion et lcoulement des stocks (ingco et Ng, 1998). Toutefois, en labsence de concurrence et du fait que les profits (et les pertes) sont inclus dans les recettes des producteurs, il est difficile de dterminer si ces activits, comme la commercialisation exclusive, sont rentables et procurent vraiment un bnfice net aux producteurs (Gropp et al., 2000).
217
Pour la dfinition prcise de lOmc, voir le mmorandum daccord sur linterprtation de larticle XVii de lAccord gnral sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994, paragraphe 1. mccorriston et maclaren (2006) proposent un modle pour valuer les effets potentiels sur le commerce des ece exportatrices dans les pays dvelopps (o il y a gnralement un biais en faveur des producteurs) et dans les pays en dveloppement (o le biais est gnralement en faveur des consommateurs ou des contribuables). les auteurs confirment que, dans certains pays dvelopps, les ece ont des effets sur le commerce qui sont quivalents ceux dune subvention lexportation, mais, dans les pays en dveloppement, la distorsion des changes quivaut plutt une taxe lexportation. Bien que ce soit les seuls acheteurs, il ne faut pas penser que les ece agissent en monopsone, car, gnralement, elles ne maximisent pas leurs bnfices. Schluep et de Gorter (2000) ont dmontr en outre que la pratique des prix communs conduit des exportations plus importantes que dans le cas dune simple discrimination par les prix ou dune subvention quivalente finance par le contribuable.
218
219
220
161
II e
lOmc, il semble que lattention se concentre sur un assez petit nombre dece, comme lOffice australien du bl (AWB) et la commission canadienne du bl (ccB), qui reprsentent ensemble 40 pour cent du march mondial du bl (Ocde, 2000b; Ocde, 2000c; carter et Wilson, 1997). le tableau 19 confirme la structure de prix escompte lorsque les prix intrieurs la consommation sont suprieurs aux prix lexportation. le tableau montre aussi que, dans les deux cas, une part importante de la production intrieure est exporte et presque toutes les exportations sont effectues par lintermdiaire de lece. cependant, il nest pas facile de savoir dans quelle mesure ces ece subventionnent effectivement les exportations. il sagit aussi de savoir quelle structure de march pourrait hypothtiquement remplacer une ece. Pour Veeman et al. (1999), les conditions du commerce des produits agricoles sont telles quil doit avoir lieu dans un cadre oligopolistique. dans Ocde (2001c) et Scoppola (2003), on trouve des modles qui dmontrent que, dans certaines situations, une ece exporte plus quune entreprise prive cherchant maximiser son profit, qui dispose dune puissance commerciale quivalente et qui peut, de ce fait, tre considre comme subventionnant les exportations.221
Tableau 19 Exportations de bl de lAustralie et du Canada, pour certaines annes

(en millions de tonnes, en dollars australiens et en dollars canadiens par tonne)
Pays
Anne
exportations totales Quantit
exportations dentreprises Prix de vente intrieur Prix dexportation commerciales dtat moyen dclar moyen Quantit 13,3 19,2 15,7 17,0 16,1 21,4 304 $A/t 241 $A/t 247 $A/t 212 $can/t 265 $can/t 215 $can/t 287 $A/t 227 $A/t 235 $A/t 225 $can/t 280 $can/t 234 $can/t
Production intrieure Quantit 16,5 23,7 19,4 22,9 25,0 29,8
Australie
1995-96 1996-97 1997-98
13,3 19,2 15,7 20,8 16,2 19,4
canada
1994-95 1995-96 1996-97
II e
Note: la quantit totale exporte par le canada peut tre suprieure ou infrieure la quantit exporte par lentreprise commerciale dtat en raison des priodes statistiques diffrentes utilises par Statistiques canada (quantits ddouanes) et par la ccB (campagne de commercialisation). Source: Notifications lOmc G/STR/N/4/AuS, G/STR/N/5/AuS et G/STR/N/4/cAN.
la situation se complique lorsque les ece jouissent de privilges, tels que des rabais sur les prix du transport et du stockage, des taux de change et des taux dintrt prfrentiels et dautres avantages qui ne sont pas offerts aux autres ngociants. lun de leurs privilges spcifiques peut tre la garantie de leurs pertes par ltat, qui peut conduire des stratgies plus agressives en matire de prix et donc une augmentation des exportations. dans le cas de la ccB, les producteurs reoivent un paiement initial qui reprsente 70 80 pour cent du prix final, des paiements additionnels tant effectus ultrieurement lorsque la totalit des produits a t commercialise. les paiements communs initiaux sont garantis par le gouvernement canadien de sorte que, si le prix commun est infrieur au prix initial pay au producteur, le gouvernement garantira les pertes de la ccB. Toutefois, ces garanties ont rarement t utilises dans la pratique. Nanmoins, les prts la ccB sont considrs comme comportant un risque moindre, puisque le gouvernement en assurerait le remboursement en cas de dfaillance, et ont de ce fait un cot moindre (Ocde, 2001c). Aprs avoir examin les cas de lAWP et de la ccB, mccorriston et maclaren (2005) concluent que, si les ece faussent les changes, lorientation et lampleur de cette distorsion dpendent de la nature de leurs droits exclusifs et de leurs objectifs, ainsi que de plusieurs autres facteurs, tels que la situation du march de rfrence, les autres politiques de soutien lagriculture, linefficacit relative des ece par rapport aux entreprises prives et le droit des entreprises prives exportatrices de vendre sur le march intrieur.
v)
Aide alimentaire
laide alimentaire internationale, cest--dire la fourniture de produits alimentaires un autre pays, titre gratuit ou des conditions trs favorables, pour laider rpondre ses besoins alimentaires (Thompson,
221
cela tient principalement la prise en compte du bien-tre du producteur dans les objectifs des ece. les bnfices sont redistribus aux producteurs par le paiement dun prix qui est une prquation du prix intrieur et du prix mondial. en consquence, les exportations augmentent, comme dans le cas dun monopole priv, non seulement parce que la quantit vendue sur le march intrieur est plus faible, mais aussi parce que les ece achtent de plus grandes quantits aux producteurs du fait de la maximisation de leur surplus.
162
2001), peut avoir pour effet daffaiblir la production locale ou de dtourner des importations en provenance dautres pays. les donateurs peuvent fournir davantage daide alimentaire en priode de surproduction, le volume de laide variant gnralement de manire anticyclique par rapport aux besoins, cest--dire quil augmente fortement lorsque la production mondiale et la disponibilit des produits alimentaires sont leves et que les prix sont bas. lcoulement des stocks excdentaires (qui peut faire baisser les prix du march mondial) peut de ce fait tre considr comme une subvention implicite lexportation. laide alimentaire peut aussi tre un moyen de sassurer de nouveaux dbouchs, en particulier si elle est lie lexportation commerciale ultrieure de produits agricoles.222 la mesure dans laquelle laide alimentaire internationale peut dplacer des producteurs dpend dune multitude de facteurs, notamment de la forme de laide. Thompson (2001) identifie trois grands types daide: i) laide alimentaire durgence ou de secours, qui est destine aux victimes de catastrophes naturelles ou dorigine humaine et qui est distribue gratuitement, ii) laide alimentaire fournie dans le cadre de projets, qui est destine des groupes vulnrables en vue damliorer leur tat nutritionnel et de soutenir des activits de dveloppement spcifiques, et iii) laide alimentaire fournie dans le cadre de programmes, directement au gouvernement bnficiaire ou un organisme qui le reprsente, pour tre vendue sur les marchs locaux (aide dite montise); les recettes provenant de ces ventes sont contrles par le gouvernement bnficiaire, leur gestion et leur utilisation devant faire lobjet dun accord avec le donateur. laide durgence pour lutter contre la faim ou pour faire face de graves pnuries dues des catastrophes naturelles implique une consommation additionnelle et, partant, ne risque pas dvincer des fournisseurs existants.223 en ce qui concerne laide alimentaire fournie dans le cadre de programmes et non de projets, Alston et al. (1999), par exemple, constatent que les agriculteurs du pays bnficiaire prfrent quelle soit fournie au gouvernement pour tre vendue aux consommateurs, car ainsi leurs pertes sont plus faibles que lorsquelle est distribue directement aux consommateurs.224 la confrence ministrielle de Hong Kong, les membres sont convenus dassurer llimination du dtournement commercial au moyen de disciplines effectives concernant laide alimentaire en nature, la montisation et les rexportations de faon quil ne puisse pas y avoir de faille permettant la poursuite du subventionnement des exportations (Omc, 2005e: paragraphe 6). dans le mme temps, les dons de produits alimentaires rpondant des proccupations nutritionnelles vritables ne doivent pas tre entravs par les disciplines relatives aux subventions. la dclaration ministrielle raffirme donc lengagement des membres de lOmc de maintenir un niveau adquat daide alimentaire et de tenir compte des intrts des pays bnficiaires de cette aide. elle prcise aussi qu cette fin, une catgorie sre pour laide alimentaire vritable sera prvue pour faire en sorte quil ny ait pas dentrave involontaire empchant de faire face aux situations durgence. Plusieurs dispositions de lOmc traitent dj de laide alimentaire. larticle 10 de lAccord sur lagriculture interdit de lier laide alimentaire aux exportations commerciales de produits agricoles destination des pays bnficiaires et exige que les donateurs respectent les Principes de la FAO concernant lcoulement
222
Bien entendu, lorsquils fournissent une aide alimentaire internationale, les donateurs peuvent tre guids par des considrations autres que de politique agricole, allant de laide durgence vritable la poursuite dobjectifs de politique trangre. On peut songer cet gard aux dons de produits alimentaires de la Rpublique de core et de la chine la core du Nord, qui taient certes destins aux enfants mal nourris, mais qui avaient aussi des implications politiques. Voir, par exemple, http://news.bbc.co.uk/2/hi/asia-pacific/4568182.stm (site consult le 19 janvier 2006). les famines peuvent tre dtermines par la demande ou par loffre. dans ce dernier cas, les prix grimpent en raison de linsuffisance de la production alimentaire. limportation daide alimentaire est alors probablement la solution approprie. une famine dtermine par la demande rsulte de la disparition des moyens de subsistance et de limpossibilit daccder la nourriture, mme lorsque loffre est suffisante et que les prix sont bas et stables. dans ce cas, une solution plus approprie peut tre de soutenir les achats locaux des ncessiteux, plutt que dajouter loffre locale des aliments imports, ce qui peut faire baisser les prix locaux et avoir des effets ngatifs sur lactivit conomique. Pour de plus amples informations sur la question de la famine, voir, par exemple, http://www.wfp.org/aboutwfp/introduction/hunger_what. asp ?section=1& sub_section=1 et http://www.usaid.gov/press/releases/2002/02fs_famine.html. Alston et al. (1999) utilisent un modle comparatif statique supposant un grand pays bnficiaire. les producteurs ne sont pas affects par laide alimentaire dans le cas dun petit pays. les consommateurs prfrent toujours que laide leur soit distribue au lieu dtre fournie au gouvernement.
223
224
163
II e
des excdents et lobligation de consultation.225 la dcision sur les mesures concernant les effets ngatifs possibles du programme de rforme sur les pays les moins avancs et les pays en dveloppement importateurs nets de produits alimentaires, adopte par les ministres la fin du cycle duruguay226, reconnat la ncessit de mettre disposition une aide alimentaire un niveau suffisant, tout en veillant ce que cette aide ne contourne pas les disciplines relatives aux subventions lexportation. les ministres sont convenus dun ensemble dactivits de suivi, dont un examen du niveau de laide alimentaire effectu priodiquement conformment la convention relative laide alimentaire (cAA).227 il ressort des discussions sur laide alimentaire qui se poursuivent depuis longtemps lOmc quil nest pas facile dlaborer des critres pour dterminer o finit laide alimentaire vritable et o commence llment subvention lexportation. les diverses formes daide alimentaire que celle-ci soit fournie en nature ou en espces, aux consommateurs ou au gouvernement, intgralement titre de don ou des conditions favorables, par lintermdiaire dinstitutions multilatrales ou de gouvernement gouvernement, etc. sont au cur des discussions sur des disciplines possibles en la matire dans le contexte des ngociations de doha. les questions les plus controverses pour llaboration de disciplines spcifiques sont notamment les suivantes228 : laide alimentaire doit-elle tre fournie exclusivement et intgralement sous forme de don et, dans la ngative, faut-il limiter la valeur montaire de laide fournie sous une autre forme ? Faut-il prendre lengagement de ne pas rduire le volume de laide alimentaire lorsque les prix sont levs ? Faut-il tablir des disciplines concernant laide alimentaire en espces et en nature, si elle nest pas fournie en rponse des appels dorganismes internationaux ou rgionaux comptents dans le domaine de lalimentation ou si elle nest pas achemine par leur intermdiaire ? laide en espces doit-elle tre considre comme une aide vritable si elle ne provient pas du pays donateur ? lefficacit des disciplines dpendra beaucoup de la surveillance effective de laide alimentaire internationale; plusieurs propositions ont t faites aussi pour amliorer la transparence. Plusieurs institutions internationales, comme le PAm, luNiceF et le HcR, ont maintes reprises mis en garde contre ladoption de disciplines trop strictes en matire de subventions lexportation pour laide alimentaire, rappelant quen 2004, trois tonnes229 sur quatre de produits alimentaires donns dans le monde ont t achetes dans les pays donateurs et que ces dons ont t faits en nature. elles estiment que le comportement pass des donateurs donne penser quil est peu probable que des montants quivalents en espces puissent tre mis disposition par les gouvernements donateurs, en particulier ceux des pays en dveloppement donateurs dont les ressources de
II e
225
ces principes visent faire en sorte que les produits alimentaires et les autres produits agricoles exports des conditions de faveur entranent une consommation additionnelle dans le pays bnficiaire et ne dtournent pas les importations commerciales normales. ils visent aussi galement faire en sorte que la production intrieure ne soit pas dcourage ou autrement affecte. comme cela est indiqu dans la Rsolution 1/113 du conseil de la FAO, les procdures de notification et de consultation ont t rvises en 1997, compte tenu des prescriptions de larticle 10 de lAccord sur lagriculture et des proccupations concernant le contournement des engagements en matire de subventions lexportation pris dans le cadre de lOmc. lannexe de cette rsolution contient une liste de 16 transactions concernant des produits de base, auxquelles sappliquent les obligations de dclaration pour les consultations bilatrales et les notifications au Sous-comit consultatif de lcoulement des excdents. le pays bnficiaire doit sengager maintenir au niveau normal ses importations commerciales du produit concern et le pays fournisseur est tenu de fournir des donnes sur les importations pour montrer que la consommation est effectivement additionnelle, cest--dire quelle naurait pas eu lieu en labsence de la transaction des conditions de faveur. il est fait drogation ces procdures lorsque les transactions sont effectues par lintermdiaire dorganisations intergouvernementales (en particulier le Programme alimentaire mondial) et dans le cas des transactions durgence. Voir FAO (2001). Pour cette dcision, voir Secrtariat du GATT (1994): 448-449. en vertu de la convention, les donateurs sengagent fournir un niveau minimum daide alimentaire, exprim en tonnage ou en valeur. la convention prcise aussi les bnficiaires ventuels, les besoins couvrir les formes de laide et les conditions auxquelles elle doit tre accorde, interdisant, par exemple, quelle soit lie des exportations commerciales de biens ou de services. la cAA de 1999 a expir et doit faire lobjet dune rengociation. mais celle-ci est en suspens, en attendant les rsultats du cycle de doha. Pour le texte complet de la convention, voir http://www.fao.org/legal/rtf/fac99-e.htm. Pour un examen complet, voir le document de lOmc TN/AG/6. certaines des propositions ont t prsentes galement dans dautres instances de lOmc. Par exemple, une proposition du Groupe africain visant acheminer laide alimentaire par lintermdiaire dorganisations internationales comme le PAm et fournir laide alimentaire exclusivement sous forme de don a t prsente la session ordinaire du comit de lagriculture, dans le contexte du dbat sur la mise en uvre, et la Session extraordinaire du comit du commerce et du dveloppement au titre de son mandat relatif au traitement spcial et diffrenci. Voir, par exemple, les documents de lOmc TN/cTd/W/3/Rev.2 et G/AG/20. il sagit ici de tonnes mtriques.
226 227
228
229
164
trsorerie sont limites.230 On a soulign aussi que ce dbat a lieu un moment o le volume de laide alimentaire va en diminuant depuis quelques annes; daprs FAOSTAT, il est tomb de 12,5 millions de tonnes en 1999 un peu moins de 9 millions de tonnes en 2003 et, selon le PAm, il a encore plus diminu rcemment.231 dans le mme temps, Hoddinott et al. (2003) constatent que des montants considrables daide alimentaire continuent aller aux pays en dveloppement qui sont relativement mieux pourvus ou moins ncessiteux.232 ils font valoir, quen dehors de la fourniture daide alimentaire durgence, qui nest pas sujette controverse, un meilleur ciblage des ressources disponibles pour laide alimentaire pourrait faire office dassurance dans les rgions o lon ne peut pas compter sur dautres mcanismes, comme les marchs de produits alimentaires, la dtention de stocks et les stratgies des mnages. dans les autres cas, cest--dire lorsquil existe des excdents locaux de produits alimentaires, des marchs qui fonctionnent bien, etc., ils prconisent des dons en espces plutt quen nature.
Graphique 10 Expditions mondiales daide alimentaire par donateur, 1995-2003
14 tats-Unis 12 UE Japon Canada Chine Australie Autres
10
0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Note: les donnes correspondent au total des expditions daide alimentaire en crales et en produits non craliers. les achats effectus dans les pays bnficiaires ne sont pas pris en compte. les produits alimentaires transforms et mlangs sont convertis dans leur quivalent en composants alimentaires au moyen des coefficients de conversion indiqus dans les Rgles de procdure tablies dans le cadre de la convention relative laide alimentaire de 1999 pour faciliter la comparaison entre les livraisons des diffrents produits. laide alimentaire fournie par les communauts europennes et leurs 15 tats membres (avant llargissement) a t agrge pour obtenir un chiffre unique. Source: FAOSTAT en ligne, http://faostat.fao.org/, site consult le 11 novembre 2005.
les notifications lOmc concernant les subventions lexportation contiennent des donnes sur les volumes daide alimentaire. Selon la forme quelle prend, laide alimentaire peut figurer aussi dans les statistiques spcialises, telles que les examens rguliers des garanties de crdit lexportation effectus par les tats-unis (voir plus haut). cest sans doute auprs du Programme alimentaire mondial et de lOrganisation des Nations unies pour lalimentation et lagriculture (FAO), qui ont cr des banques de donnes spcialises, que lon peut obtenir les donnes les plus compltes sur laide alimentaire mondiale. le graphique 10 montre que les tats-unis sont de loin le principal pourvoyeur daide alimentaire dans le monde. ils sont aussi le plus important donateur
230
Voir, par exemple, leur communiqu de presse conjoint la confrence ministrielle de lOmc Hong Kong, chine, ladresse suivante: http://www.wfp.org/english/ ?moduleid=137&Key=1956 (site consult le 15 dcembre 2005). Voir le communiqu de presse ladresse suivante: http://www.wfp.org/english/ ?moduleid=137&Key=1956 (site consult le 15 dcembre 2005). de nombreux pays en dveloppement ont mis en place des programmes daide la population urbaine pauvre, qui est souvent confronte des prix alimentaires beaucoup plus levs que la population rurale. cependant, Ahmed et al. (2004) constatent quau Bangladesh cest la population urbaine relativement aise qui a t la principale bnficiaire de laide alimentaire dans le pass. l encore, si, en pareil cas, la fourniture continue dune aide alimentaire bilatrale peut obir aussi des considrations de politique trangre de la part de pays donateurs qui cherchent soutenir le gouvernement local, dans le cas du Bangladesh, plusieurs donateurs internationaux ont rclam avec insistance un meilleur ciblage de laide alimentaire et des progrs ont t raliss cet gard.
231
232
165
II e
(en millions de tonnes)
pour un certain nombre de produits, en particulier les crales, qui sont le principal produit fourni au titre de laide alimentaire. compte tenu de leur rle dominant, en particulier entre 1995 et 1999, les tats-unis sont aussi lorigine des variations assez marques de laide alimentaire totale fournie pendant cette priode. il faut noter quen 1999, lorsque les prix du bl taient au plus bas (indice des prix: 63, 1995=100), les livraisons daide alimentaire des tats-unis taient plus de trois fois suprieures celles de 1996, anne o les prix taient presque deux fois plus levs (indice des prix: 117). laide alimentaire du Japon a aussi fortement augment en 1995, 1998, 2000 et 2001. ces annes-l, ses dons de riz ont t plusieurs fois suprieurs aux volumes relativement constants des autres annes, qui taient compris entre 100 000 et 200 000 tonnes. mais il ne semble pas y avoir de lien entre ces augmentations et lvolution des prix (le prix du riz blanchi ayant constamment baiss jusquen 2001 et nayant augment que lgrement depuis) ou les variations des importations de riz du Japon, qui sont rgies par un systme de contingents tarifaires garantissant des niveaux minimaux daccs aux marchs.
Au cours des dernires annes, la chine est devenue un donateur important, devanant le canada depuis lan 2000. Webb (2003) prvoit que laide alimentaire sera fortement influence par lvolution de la lgislation agricole aux tats-unis et de la PAc dans lunion europenne, malgr lapparition dautres donateurs, en particulier la chine et linde, et continuera de dpendre de donateurs traditionnels, comme le Japon, le canada, lAustralie et la Rpublique de core. le tableau 20 montre que la part de laide alimentaire bilatrale a diminu au cours des dernires annes par rapport laide multilatrale. les tats-unis sont aussi de loin le principal donateur au PAm, lessentiel de ses contributions allant aux oprations de secours (PAm, 2005).233 la tendance la multilatralisation de laide alimentaire va de pair avec le dclin relatif de laide octroye dans le cadre de programmes, qui est fournie exclusivement sur une base bilatrale, de gouvernement gouvernement, sous la forme de dons ou des conditions de faveur. comme on la dit plus haut, la diffrence de laide fournie dans le cadre de projets et doprations de secours, cette aide nest pas toujours destine la population pauvre et souffrant dinscurit alimentaire dans le pays bnficiaire, mais est montise, essentiellement par lintermdiaire des marchs urbains, afin de soutenir la balance des paiements ou le budget du gouvernement bnficiaire (Shaw et Singer, 1996). il convient de noter aussi quune part accrue de laide alimentaire est achete localement dans les pays en dveloppement. en 2005, le gouvernement des tats-unis a pris linitiative de transfrer 300 millions de dollars du programme lalimentation au service de la paix (P.l. 480, Titre ii), qui permet seulement lachat de produits agricoles amricains, au compte de laide internationale en cas de catastrophe ou de famine, qui permet dacheter des vivres localement ou dans la rgion.234 le PAm achte des produits alimentaires auprs de diverses sources, en particulier lAustralie, suivie par les tats-unis, la malaisie, la Thalande et lArgentine. Beaucoup dautres pays en dveloppement, notamment linde, lOuganda, lAfrique du Sud et lthiopie, figurent parmi les 15 principales sources dapprovisionnement du PAm. les achats effectus dans certains pays africains peuvent aussi tre destins des oprations de secours locales.235 en 2004, les trois quarts de laide alimentaire provenaient encore de pays dvelopps, contre prs de 90 pour cent les annes prcdentes. en 2004, plus de la moiti de laide alimentaire est alle lAfrique subsaharienne, contre environ un tiers en 2001. cette augmentation relative peut sexpliquer aussi par la rduction marque de la part de lAsie du Sud et de lest, qui recevait auparavant autant daide alimentaire que lAfrique.
II e
233
les oprations de secours du PAm consistent en aide alimentaire fournie dans le cadre de la Rserve alimentaire internationale durgence (RAiu) et de lOpration prolonge de secours et de relvement (PRRO). Parmi les arguments en faveur de l initiative dachat local invoqus par lAdministrateur de lAgence des tats-unis pour le dveloppement international (uSAid), m. Natsios, figurent la rduction des cots de transport, la possibilit de ragir plus vite aux situations durgence et les prix dachat plus bas dans la rgion concerne. Voir http://www.usaid. gov/press/speeches/2005/sp050503.html (site consult le 20 janvier 2006). cependant, cette initiative semble avoir rencontr une certaine rsistance de la part des agriculteurs et des expditeurs amricains ainsi que des organisations non gouvernementales (ONG) qui participent la distribution de laide alimentaire amricaine. Voir le site Web du PAm: http://www.wft.org/operations/Procurement/food_pro_map/ foodmap.html.
234
235
166
Tableau 20 Aide alimentaire mondiale, 2001-04

(en pourcentage)
2001 Achats effectus dans les pays en dveloppement et la cei Aide alimentaire fournie au niveau bilatral au niveau multilatral par les ONG Aide alimentaire fournie par catgorie Programmes Oprations de secours Projets Aide alimentaire fournie par rgion Afrique subsaharienne Asie du Sud et de lest Autres pays europens et cei Amrique latine et carabes Afrique du Nord et moyen-Orient
a a
2002 10,6
2003 22,4
2004 25,9
11,6
28,3 41,5 30,3
31,3 40,1 28,5
21,4 48,9 29,8
20,6 52,0 27,4
20,9 50,6 28,5
21,7 49,0 29,3
11,0 66,8 22,2
13,9 58,0 LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC iNcideNce deS SuBVeNTiONS 28,1
33,6 37,2 11,9 9,0 8,2
30,5 38,4 10,9 12,9 7,3
52,7 22,4 6,9 4,3 13,7
50,8 26,4 6,1 8,7 8,0
la ventilation par rgion est celle utilise par le PAm et ne correspond pas aux rgions telles quelles sont habituellement dfinies par lOmc. Source: PAm (2005).
f)
Renseignements provenant de la base de donnes agricoles de lOCDE
i)
volution de lESP dans le temps
le graphique 11 donne une ide de la manire dont leSP a volu dans le temps. Au cours des 20 dernires annes, la valeur nominale de leSP dans le secteur agricole des pays de lOcde na pas beaucoup chang, restant comprise entre 230 et 280 milliards de dollars. Toutefois, comme il sagit de valeurs nominales, il y a lieu de penser que le soutien rel aux producteurs agricoles a diminu pendant cette priode. en pourcentage de la production agricole, le soutien est pass de 39 pour cent en 1986 30 pour cent en 2004, mais cette baisse na pas t uniforme. Si le soutien interne total et, en particulier, la mGS totale courante ont nettement diminu au fil du temps, leSP est demeure relativement stable. Pour discerner une quelconque tendance la baisse, il faut examiner leSP en termes rels ou en pourcentage de la valeur de la production agricole. leSP se subdivise en plusieurs lments, qui comprennent le soutien des prix du march (SPm), les paiements bass sur la production, les paiements bass sur la superficie cultive/le nombre de btes, les paiements bass sur les droits acquis, les paiements bass sur lutilisation dintrants, les paiements bass sur les contraintes au niveau des intrants, les paiements bass sur le revenu agricole global et les paiements divers. On peut regrouper ces lments en deux catgories: les paiements qui ont la plus forte incidence sur les incitations la production (SPm, paiements bass sur la production et sur lutilisation dintrants), et les autres paiements, dont les caractristiques dapplication influent moins sur les incitations la production (paiements bass sur la superficie cultive, la production antrieure, le revenu agricole ou la fourniture de services environnementaux).
167
comme les membres de lOcde fournissent lessentiel des subventions agricoles, les renseignements provenant de la base de donnes de lOcde, quoique trs diffrents des mesures du soutien interne utilises par lOmc, pourraient confirmer le schma observ dans le cas de la mGS totale courante et du soutien interne total. la prsente sous-section examine les renseignements sur le soutien lagriculture provenant de cette base de donnes, en accordant une attention particulire leSP. les principales diffrences entre les notions de soutien employes dans le contexte de lOmc et de lOcde ont dj t mises en vidence, et il convient de les garder lesprit en lisant lanalyse qui suit.
II e
Graphique 11 Estimation du soutien aux producteurs, 1986-2004

(en milliards de dollars et en pourcentage de la valeur de la production agricole) Milliards de dollars 300
275
250
225
200 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Pourcentage 40
II e
35
30
25 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Source: estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs, Base de donnes de lOcde, 1986-2004.
cela permet de voir si lon peut discerner des tendances dans lvolution du type de soutien accord aux producteurs agricoles de lOcde au fil du temps. le graphique 12 indique la composition de leSP de lOcde. compte tenu de son importance dans leSP, le SPm est spar des paiements bass sur la production et sur lutilisation dintrants. il ressort du graphique que la part du SPm a diminu et celle des autres paiements a augment. le SPm est pass de 77 pour cent de leSP en 1986 60 pour cent en 2004. les paiements bass sur la production et lutilisation dintrants sont rests relativement stables en pourcentage de leSP, environ 14 pour cent. les autres paiements, qui ont moins deffets de distorsion de la production (et partant, des changes) que les deux premiers, ont vu leur part passer de 10 pour cent en 1986 26 pour cent en 2004.
168
Graphique 12 Composition de lESP des pays membres de lOCDE, 1986-2004

(en pourcentage de lESP) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 Soutien des prix du march
Autres paiements Paiements bass sur la production et sur l'utilisation d'intrants
Source: estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs, Base de donnes de lOcde, 1986-2004. Peut tre consulte en ligne ladresse suivante: http://www.oecd.org/document/54/0,2340,en_2649_33727_35009718_1_1_1_1,00.html.
certains pays de lOCDE, 2004
i)
LESP par pays
le tableau 21 montre limportance des estimations de soutien aux producteurs fournies par certains membres de lOcde. le montant du soutien accord au secteur agricole dans les pays de lOcde varie considrablement. lAustralie et la NouvelleZlande naccordent pratiquement aucun soutien. les membres plus importants, comme les tatsunis, lue et le Japon, apportent un soutien qui reprsente entre 18 et 56 pour cent de la valeur de la production agricole. dans plusieurs petits pays deurope occidentale, comme lislande, la Norvge et la Suisse, le soutien reprsente prs de 70 pour cent de la valeur de la production agricole. les donnes de lOcde confirment les fortes variations du soutien entre les pays, observes dans les notifications lOmc. les subventions
Pays
Valeur de leSP 1,1 5,7 19,8 46,5 0,2 48,7 5,5 3,0 0,3 5,8 11,6 133,4 279,5
Part des recettes (valeur de la production agricole et soutien) 4 21 63 18 69 56 17 68 3 68 27 33 30
Australie canada core, Rp. de tats-unis islande Japon mexique Norvge Nouvelle-Zlande Suisse Turquie union europenne (15) Ocde
Source: estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs, Base de donnes de lOcde, 1986-2004, disponible ladresse suivante: http://www.oecd.org/document/54/0,2340,en_2649_33727_35009718_ 1_1_1_1,00.html.
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les donnes de lOmc et de lOcde sur le soutien agricole concordent davantage car les deux sources indiquent une tendance la baisse du soutien qui a le plus deffets de distorsion de la production et des changes. mme si le soutien nominal lagriculture dans les pays de lOcde, mesur par leSP, est demeur peu prs inchang, le soutien ayant le plus deffets de distorsion a laiss la place un soutien ayant moins dincidence sur la production et les changes. ce schma est observ aussi dans le tout dernier rapport de lOcde (Ocde, 2005f), qui value les politiques agricoles des membres. comme le souligne ce rapport, le niveau du soutien aux producteurs de lOcde reste lev et a peu chang depuis le milieu des annes 90, mais sa composition sest amliore car le soutien ayant le plus deffets de distorsion, comme le soutien des prix du march, a recul, tandis que le soutien aux services dintrt gnral pour lagriculture va en Tableau 21 augmentant. Estimation du soutien aux producteurs dans
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lagriculture, en pourcentage de la production agricole, vont de 3 4 pour cent en Australie et en NouvelleZlande prs de 70 pour cent en Norvge et en Suisse. dans le cas des membres les plus importants (tatsunis et ue), les subventions reprsentent entre un cinquime et un tiers de la production agricole.
g)
Quels enseignements tirer des simulations EGC concernant lincidence des subventions agricoles ?
il est utile daller au-del de la simple identification des personnes physiques ou morales auxquelles les subventions sont lgalement destines. cette distinction simpose parce que loctroi dune subvention modifie le comportement du bnficiaire, ce qui peut avoir un effet sur les prix du march, qui rpercutera en partie lincidence de la subvention sur des personnes autres que le bnficiaire.
Par exemple, le cultivateur de mas qui reoit une aide financire de ltat dont le montant dpend du volume de sa production (subvention la production) va augmenter sa production. Si les agriculteurs bnficiant de la subvention mettent sur le march des quantits additionnelles suffisamment importantes, cela fera baisser le prix du mas au profit des consommateurs et des autres utilisateurs (par exemple le secteur de llevage, qui utilise le mas comme aliment pour btail). Par consquent, les producteurs de mas sont avantags par la subvention mais une partie des avantages est rpercute sur les consommateurs et sur les industries en aval. ce partage des avantages dpendra de la raction de la demande et de loffre aux variations du prix du mas (lasticits). dans la mesure o le mas fait lobjet dchanges internationaux, lincidence de la subvention ne sera pas limite lconomie nationale; elle pourra stendre aux consommateurs trangers, aux producteurs de mas trangers et au secteur de llevage. ce sera le cas si la subvention la production fait baisser non seulement le prix du mas sur le march intrieur mais aussi son prix mondial.236 dans ces conditions, les consommateurs trangers tireront profit de la baisse du prix du mas mais les producteurs trangers en ptiront. Pour analyser de manire exhaustive lincidence dune subvention, il faut examiner les liens entre les diffrents marchs et les diffrents agents. une approche de lquilibre gnral, analogue au traitement classique de lincidence des impts par Harberger (1962), serait souvent ncessaire cette fin. les ngociations de doha ont suscit un vif intrt parmi les conomistes modlisateurs, qui ont tent destimer les gains de bien-tre quentranerait la poursuite de la libralisation multilatrale. les modles dquilibre gnral calculable (eGc) ont t abondamment utiliss pour prvoir les effets probables de certains scnarios de ngociation.237 Parmi les tudes rcentes, qui font appel diverses mthodes de modlisation modles statiques et dynamiques, modles de concurrence parfaite et de concurrence imparfaite, modles fonds sur des rendements dchelle constants ou croissants il faut citer celles de Francois et al. (2003), de Tokarick (2005) et dHertel et Kenney (2005). tant donn les diffrences dans les bases de donnes et les structures des modles, les simulations produisent invitablement des estimations variables des gains de bien-tre qui rsulteraient de llimination ou de la rduction des subventions lagriculture. Toutefois, malgr la diversit des mthodes de modlisation employes, plusieurs conclusions communes se dgagent des travaux de recherche. Premirement, le soutien lagriculture engendre une perte de bien-tre qui est subie, pour lessentiel, par les pays qui fournissent le plus de soutien. les simulations montrent que ce sont surtout ces pays qui profitent du dmantlement des programmes de subventions. deuximement, il y a des retombes sur les marchs mondiaux. le soutien accord dans les pays riches a tendance faire baisser les prix mondiaux des produits agricoles les plus subventionns. cela profite certains pays mais nuit dautres. les importateurs nets de produits agricoles et de produits alimentaires tirent profit du soutien accord dans les pays riches car ce soutien entrane gnralement une baisse du cot de leurs importations. les exportateurs nets de produits agricoles sont pnaliss car ils perdent des parts de march dans les pays tiers ou bien les prix quils obtiennent sur les marchs mondiaux sont infrieurs ce quils auraient t sans le soutien.
236 237
II e
en dautres termes, le pays qui accorde la subvention est un grand pays qui a la facult dinfluer sur les prix mondiaux. il ne sagit pas ici de minimiser limportance des travaux qui utilisent des modles dquilibre partiel pour simuler certains lments des ngociations. Par exemple, Hoekman et al. (2004) ont utilis un modle dquilibre partiel pour comparer les avantages de la libralisation tarifaire et de la rduction des subventions internes et des subventions lexportation dans le secteur agricole. Sur la question spcifique de leffet de la rduction du soutien interne lagriculture, leurs rsultats montrent que les gains de bien-tre sont concentrs dans les pays industrialiss (voir le tableau 8 de leur tude). ils constatent aussi que les pays en dveloppement subiraient une perte de bien-tre mais que les PmA enregistreraient un lger gain de bien-tre.
170
i)
Soutien interne
enfin, Francois et al. (2003) ont conu un modle eGc dynamique reposant sur des rendements dchelle croissants dans le secteur manufacturier pour analyser les effets des ngociations de doha.238 ils ont observ que llimination du soutien interne dans les pays de lOcde procurait ces pays des gains de bien-tre de lordre de 16,1 milliards de dollars. mais ils ont constat aussi que cela avait pour effet de rduire le bien-tre dans les pays en dveloppement. la diffrence des autres simulations, cela se produisait indpendamment du fait que les pays en dveloppement sont des exportateurs nets ou des importateurs nets de produits agricoles et alimentaires. cette partie des rsultats dcoule de lhypothse quil existe une concurrence monopolistique et des rendements dchelle croissants dans le secteur manufacturier. la rforme mondiale de lagriculture entrane une rorientation des ressources vers lagriculture dans les pays en dveloppement au dtriment dautres secteurs comme le secteur manufacturier. ce processus a des effets dchelle ngatifs car il entrane une augmentation des cots marginaux et des cots moyens dans ce secteur. ces rsultats soulignent quil est important de ne pas sen tenir une description de la structure des versements de subventions. en labsence dexternalits positives ou dautres dfaillances du march dans le secteur agricole, les transferts des contribuables aux producteurs agricoles entranent une perte nette de bien-tre pour la socit. lanalyse effectue dans la partie d) a indiqu le montant de ces transferts, les pays qui ont dpens le plus et les produits auxquels ces dpenses ont t consacres. Toutefois, au-del de limportance et de la structure des versements, il y a les pertes defficience que les transferts induisent dans le pays mme et leffet sur le bien-tre, positif ou ngatif, dans les autres nations commerantes.
238
Voir aussi un article ultrieur de Francois et al. (2005).
171
Hertel et Keeney (2005) ont examin la mme question, savoir lincidence de la rduction des distorsions des changes sur les marchs agricoles mondiaux, en utilisant une variante du modle GTAP. cette variante (GTAPAGR) englobe dautres reprsentations de la mobilit et de la substitution des facteurs dans la production, des interactions agriculture-levage, de la demande de consommation alimentaire et des lasticits des changes, qui refltent plus fidlement les conditions conomiques dans le secteur agricole. linstar de Tokarick, ils ont utilis le soutien des prix du march (SPm) tir de leSP de lOcde pour obtenir une mesure du soutien interne. ils ont ainsi constat que llimination du soutien interne par les pays dvelopps entranait un gain de bien-tre global de 2,8 milliards de dollars (en 2001) et que 87 pour cent des avantages en rsultant allaient ces pays. contrairement au rsultat obtenu par Tokarick, les pays en dveloppement enregistraient un gain de bien-tre de 284 millions de dollars (en 2001). cependant, ces gains dissimulaient des carts entre les importateurs et les exportateurs nets de produits agricoles et alimentaires. les pays en dveloppement exportateurs nets de produits agricoles comme lArgentine et le Brsil engrangeaient lessentiel des gains. les pays en dveloppement qui ptiraient le plus de llimination du soutien interne sont la chine et les pays dAfrique du Nord et du moyen-Orient, qui sont traditionnellement des importateurs nets de produits alimentaires et de produits agricoles.
II e
les simulations que Tokarick (2005) a effectues au moyen du modle GTAP montrent que llimination des subventions lagriculture dans les pays de lOcde profiterait surtout ces pays. comme mesure des subventions internes accordes au secteur agricole, Tokarick a utilis les paiements bass sur la production et lutilisation dintrants tirs de leSP de lOcde. il a constat que llimination des subventions internes et des subventions lexportation dans les pays de lOcde augmenterait le bien-tre des pays dvelopps denviron 14,1 milliards de dollars (en dollars de 1997). les pays en dveloppement exportateurs nets de produits agricoles et alimentaires comme lArgentine, le Brsil et linde enregistreraient des gains de bien-tre, mais les pays en dveloppement importateurs nets de ces produits subiraient des pertes de bien-tre en raison de leffet dfavorable sur les termes de lchange. les pays en dveloppement dans lensemble subiraient une perte de bien-tre de 4,7 milliards de dollars (en dollars de 1997), de sorte que les gains de bien-tre pour lensemble du monde seraient de 9,4 milliards de dollars (en dollars de 1997).
ii)
Subventions lexportation
de mme, les rsultats de simulations eGc rcentes concernant les effets sur le commerce et sur le bientre de llimination des subventions lagriculture indiquent comment les subventions lexportation se transmettent aux producteurs autres que ceux qui les reoivent et aux consommateurs. Tokarick (2005) constate que llimination des tarifs agricoles dans les pays de lOcde entranerait des gains de bien-tre pour le monde entier qui seraient presque dix fois plus importants que les gains de 9,5 milliards de dollars (aux prix de 1997) qui rsulteraient de llimination simultane des subventions la production et lexportation (les effets ne sont pas indiqus sparment). dans une tude antrieure, laird et al. (2003) ont compar les effets sur le bien-tre de llimination des seules subventions lexportation et les effets des rductions tarifaires. en se servant de la mme base de donnes que Tokarick (2005) mais en lajustant pour tenir compte des prfrences, ils ont constat que la suppression des subventions lexportation entranait une perte de bientre globale denviron 1,9 milliard de dollars (aux prix de 1997). cela contraste avec le gain de bien-tre de lordre de 21,5 milliards de dollars (aux prix de 1997) quengendrerait une rduction de 50 pour cent des tarifs agricoles. ces rsultats sexpliquent par trois facteurs. Premirement, les pays importateurs nets de produits alimentaires, surtout les pays en dveloppement, sont pnaliss par la dtrioration des termes de lchange provoque par la hausse des prix mondiaux, qui diminue les gains defficience engendrs par llimination des subventions lexportation. deuximement, les tarifs sappliquent une plus large gamme de produits que les subventions celles-ci ntant accordes que pour certains produits et par quelques pays et tous les pays tirent manifestement profit de leur limination dans les pays de lOcde. enfin, llimination des subventions lexportation est limite aux paiements directs (qui sont utiliss principalement par lue), ce qui signifie que lventuel quivalent subvention lexportation des crdits lexportation (utiliss, entre autres, par les tatsunis) ainsi que le commerce dtat et laide alimentaire ne sont pas pris en compte. Hertel et Keeney (2005) prsentent les effets dsagrgs par type de subvention limin. llimination des subventions lexportation procure un gain denviron 2,6 milliards de dollars (aux prix de 2001) aux pays revenu lev, mais induit une perte de 1,5 milliard de dollars (aux prix de 2001) pour les pays en transition et les pays en dveloppement. les seuls pays en dveloppement qui tirent profit de la suppression des subventions lexportation de produits agricoles sont lArgentine, le Brsil et linde, car beaucoup dautres pays en dveloppement, en particulier en Afrique subsaharienne, sont importateurs nets de produits subventionns (en particulier de crales et de produits laitiers). Hertel et Keeney (2005) estiment que la perte globale pour les pays en dveloppement, qui est dun peu plus de 1 milliard de dollars (aux prix de 2001), nest pas trs importante par rapport aux gains dcoulant dun meilleur accs aux marchs, notamment ceux des pays avancs. cela est peut tre vrai, mais cette perte est quand mme environ quatre fois plus importante que les gains que les pays en dveloppement pourraient tirer de la rduction du soutien interne dans les pays de lOcde. et encore ces gains ne reprsentent quun quart des avantages que les pays en dveloppement retireraient de leur propre libralisation tarifaire. enfin, Anderson et al. (2005) ont utilis le modle rcursif dynamique liNKAGe de la Banque mondiale pour simuler divers scnarios possibles dans le cadre des ngociations de doha, par rapport une projection de base pour lanne 2015. la base de donnes utilise est la mme que dans Hertel et Keeney (2005), et les rsultats sont trs similaires et montrent que llimination des subventions lexportation ne joue quun rle mineur dans les gains de bien-tre totaux et pnalise un certain nombre de pays en dveloppement importateurs de produits alimentaires. Par exemple, un scnario qui suppose une rduction du soutien interne lagriculture dans quatre grands pays dvelopps et la suppression des subventions lexportation de produits agricoles dans tous les pays avec une rduction des droits de douane sur tous les produits non agricoles, de 50 pour cent pour les pays dvelopps, de 33 pour cent pour les pays en dveloppement et nulle pour les pays les moins avancs, est compar un scnario identique dans lequel les subventions lexportation sont maintenues. les gains pour lensemble du monde en 2015 seraient pratiquement les mmes, soit 96 milliards de dollars (toujours aux prix de 2001), si les subventions lexportation ntaient pas rduites. il en va de mme pour les principaux gagnants parmi les pays en dveloppement, comme lArgentine (gain de 1,3 milliard de dollars en cas dlimination des subventions lexportation et de 1,2 milliard de dollars sans limination), le Brsil (respectivement, 3,6 et 3,5 milliards de dollars), linde (2,2 milliards de dollars dans les deux cas) et la Thalande (2 milliards de dollars dans les deux cas). les pays en dveloppement en tant que groupe perdraient
II e
172
5,4 milliards de dollars si les subventions lexportation taient supprimes, ce qui sexplique, l encore, par la dtrioration des termes de lchange pour les importateurs nets de produits alimentaires, tels que la chine (gain de 1,7 milliard de dollars en cas dlimination des subventions lexportation et de 2,6 milliards de dollars sans limination) et lAfrique subsaharienne (incidence mineure, par opposition un gain de 700 millions de dollars en cas de maintien des subventions lexportation).
h)
volution future des subventions lagriculture
lvolution tendancielle du soutien interne et des subventions lexportation qui est observe dans le prsent rapport et les accords conclus la confrence ministrielle de Hong Kong, notamment sur les subventions lexportation, portent croire que la rduction du soutien agricole lagriculture ayant le plus deffets de distorsion des changes se poursuivra et pourrait mme sacclrer dans lavenir. Hong Kong, les membres sont convenus dassurer llimination de toutes les formes de subventions lexportation et des disciplines concernant toutes les mesures lexportation deffet quivalent pour la fin de 2013, ainsi quil a t indiqu plus haut. dans le cas du soutien interne, il y a des signes de remplacement du soutien ayant le plus deffets de distorsion des changes par un soutien dcoupl. cependant, mme sil y a de bonnes raisons de penser que les paiements dcoupls ont moins deffets de distorsion que les subventions la production ou le soutien des prix, ces paiements ne sont pas sans incidence sur la production. ils ont divers effets autres que sur les prix, notamment un effet sur le niveau de risque auquel les producteurs sont confronts (effets de richesse et dassurance) ou sur lincitation quitter lactivit agricole, qui peut tre importante (voir, par exemple, de Gorter et al., 2004, et Ocde, 2005g). dune manire gnrale, les tudes empiriques confirment que les paiements dcoupls ont une incidence sur la production.239 Si lagriculteur ne reoit pas une aide de ltat et si le prix la production nest pas suffisant pour couvrir les cots de production fixes, il sera tent dabandonner purement et simplement lactivit agricole. Avec les paiements dcoupls, cela ne peut pas se produire, ce qui empche le march de jouer son rle en liminant les exploitations non comptitives. lagriculteur qui reoit des paiements dcoupls obtient une promesse de revenus futurs qui accrot sa richesse nette. laccroissement de la richesse peut influer sur les dcisions dinvestissement en amliorant laccs au crdit. les prteurs sont plus disposs consentir des prts aux agriculteurs dont le revenu garanti est plus lev car ils estiment que cela rduit le risque de dfaillance. ce meilleur accs au crdit peut inciter investir davantage dans la production agricole. en outre, lagriculteur sera mieux mme dautofinancer certains de ses investissements dans la production agricole, ce quil naurait peut-tre pas pu faire auparavant pour cause dendettement ou de manque de liquidit. enfin, laccroissement de la richesse peut accrotre le got du risque, de sorte que lagriculteur sera plus dispos pratiquer des cultures ou adopter des stratgies plus risques, offrant de meilleures perspectives de rendement.
239
chavas et Holt (1990) ont conu, pour la priode 1954-1985, un modle de rponse de la superficie cultive pour le mas et le soja, qui utilise la richesse comme lune des variables explicatives (la richesse tant dfinie comme la valeur nette de lexploitation agricole multiplie par la part de la superficie plante). ils ont ainsi obtenu une lasticit de la superficie de 0,086 pour le mas et de 0,27 pour le soja. cela signifie quune augmentation de 10 pour cent de la richesse entrane une augmentation de 0,86 pour cent de la superficie plante en mas et de 2,7 pour cent de la superficie plante en soja. Young et Westcott (2000) ont utilis ces coefficients pour estimer lincidence des contrats de flexibilit de la production (PFc) sur la superficie cultive. Selon leurs estimations, le programme a entran une augmentation de la superficie cultive comprise entre 180 000 et 570 000 acres pour les sept cultures concernes (coton, mas, bl, orge, avoine, sorgho et riz). une troisime tude, ralise par Hennessy (1998), a simul leffet de llimination complte des paiements dcoupls (dans le cadre des PFc) sur la production de mas. le rsultat est une rduction de la production comprise entre 1,5 et 2,5 pour cent.
173
II e
Appendice Tableau 3 MGS totale consolide finale par Membre

membre Afrique du Sud Arabie saoudite Argentine Australie Brsil Bulgarie canada chypre LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC iNcideNce deS SuBVeNTiONS colombie core, Rpublique de costa Rica croatie tats-unis ex-Rpublique yougoslave de macdoine Hongrie islande isral Japon Jordanie lituanie maroc mexique moldova Norvge Nouvelle-Zlande Papouasie-Nouvelle-Guine Pologne Rp. bolivarienne du Venezuela Rpublique slovaque Rpublique tchque Slovnie Suisse-liechtenstein Taipei chinois Thalande Tunisie union europenne (15)
a
Anne de mise en uvre finale 2000 2015 2004 2000 2004 2001 2000 2004 2004 2004 2004 2004 2000 2003 2000 2000 2004 2000 2006 2005 2004 2004 2004 2000 2000 2004 2000 2004 2000 2000 2000 2000 2000a 2004 2004 2000
monnaie millions de R millions de riyals saoudiens dollars de 1992 millions de $A milliers de $eu millions dcus millions de $can millions de c milliers de $eu milliards de won milliers de $eu millions de $eu millions d millions de Ft millions de dTS milliers de $eu milliards de dJ millions de $eu millions de dH millions de $mex de 1991 millions de dTS millions de Nkr millions de $NZ millions de $eu millions de $eu milliers de $eu millions de Sk millions de Kc milliers dcus millions de FS millions de $NT millions de B millions de d millions d
mGS totale consolide finale 2015,4 3218,3 75021292,4 471,9 912105,2 520,0 4301,0 50,6 344733,0 1490,0 15945,0 134116772,0 19103,3 16,3 33808,0 130,1 568980,0 3972,9 1333973,0 94,6 685,0 25161,2 12,8 11449,0 288,3 34,2 3329,0 1130667,0 10140,0 13611,3 61845,7 4257,0 14165,2 19028,5 59,3 67159,0
II e
membre au 1er janvier 2002. le Taipei chinois sest engag terminer la rduction de sa mGS totale pour lanne 2000. Source: documents de lOmc TN/AG/S/13 et WT/Acc/SAu/61/Add.1, partie 2.
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Appendice Tableau 4 Utilisation des dpenses budgtaires notifie pour chaque produit, en monnaie nationale et en pourcentage du niveau dengagement annuel correspondant, pour certains Membres et pour la dernire anne disponible
dpenses union europenne (15) (2001) Bl et farine de bl crales secondaires Riz Graines de navette Huile dolive Sucre Beurre et huile de beurre lait crm en poudre Fromages Autres produits laitiers Viande bovine Viande porcine Viande de volaille ufs Vin Fruits et lgumes frais Fruits et lgumes transforms Tabac brut Alcool Produits incorpors Total Suisse-liechtenstein (2000) Produits laitiers Btail dlevage et chevaux Fruits Pommes de terre Produits transforms Total tats-unis (2002) Bl crales secondaires Riz Huiles vgtales Beurre et huile de beurre lait crm en poudre Fromages Autres produits laitiers Viande bovine Viande porcine Viande de volaille Btail laitier sur pied (par tte) ufs (par douzaine) Total Norvge (2001) Viande bovine Viande porcine Viande ovine Viande de volaille ufs et produits base dufs Beurre Fromages lactosrum en poudre Fruits et lgumes miel Produits agricoles transforms Total
Part des dpenses Pourcentage du total 0,3 4,4 1,2 0,0 0,0 18,8 12,6 1,4 7,3 15,6 15,1 0,8 2,3 0,2 0,9 0,8 0,1 0,0 2,1 16,0 100,0 Pourcentage du total 58,0 0,9 5,5 0,5 35,1 100,0 Pourcentage du total 0,0 0,0 0,0 0,0 49,2 46,9 3,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0 Pourcentage du total 4,4 4,6 1,6 0,0 5,9 5,6 68,5 0,0 0,0 0,0 9,4 100,0
Part des engagements Pourcentage 1 11 82 0 0 97 34 13 55 58 31 10 66 14 58 38 43 0 55 99 Pourcentage 65 13 105 70 97 Pourcentage 0 0 0 0 51 18 34 0 0 0 0 0 0 Pourcentage 37 15 25 0 99 30 81 0 0 0 75 -
2573,1 millions de FS 184,5 2,8 17,6 1,6 111,8 318,3 millions de $ 0,0 0,0 0,0 0,0 15,5 14,8 1,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 31,5 millions de Nkr 12,8 13,4 4,5 0,0 17,0 16,2 198,5 0,0 0,0 0,0 27,2 289,6
175
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millions deuros 8,5 112,8 30,3 0,0 0,0 482,8 324,9 36,7 188,6 402,2 388,4 20,0 60,2 6,0 22,9 20,8 3,6 0,0 52,8 411,6
3.
INDUSTRIE
dans la prsente sous-section, le terme industrie est pris au sens large et dsigne toute activit qui ne relve pas de lagriculture ou des services selon lacception de lOmc. il englobe la pche, la foresterie et les industries extractives, entre autres, mais ninclut pas les aliments et boissons ou la construction. comme il a t indiqu dans la section d ci-dessus, les arguments en faveur de lutilisation des subventions diffrent considrablement dun secteur et dun pays lautre; il en est de mme de lincidence des subventions. en labsence dun ensemble complet de donnes permettant une comparaison entre pays, lanalyse qui est faite ici repose sur quatre grandes sources dinformations. la premire est constitue par les notifications des subventions prsentes au titre de lAccord Smc de lOmc; comme cela a t expliqu plus haut, ces notifications ne donnent quune description incomplte et fragmentaire des subventions. la deuxime source comprend les Trade and Assistance Reviews (examens du commerce et de lassistance) effectus par la commission australienne de la productivit et le Tableau de bord des aides dtat de lue, qui concerne lue (15) et les dix nouveaux tats membres. ces sources fournissent des exemples trs intressants de politiques en matire de subventions. mais malheureusement ces exemples ne renseignent gure sur lincidence des subventions dans dautres rgions du monde. Pour autant que lon sache, aucun autre pays ne fournit le genre dinformation que lon trouve dans les Trade and Assistance Reviews et dans le Tableau de bord des aides dtat, qui mettent tous les deux laccent sur les subventions ayant des effets de distorsion des changes. la troisime source est constitue par les donnes budgtaires nationales. le problme est que seuls quelques pays fournissent des donnes dsagrges sur les subventions. dans la plupart des cas, on ne dispose que de grands agrgats incluant tous les types de subventions. la quatrime et dernire source dinformation utilise pour dcrire les subventions industrielles est constitue par des tudes de cas rgionales et nationales. en gnral, ces tudes prsentent des faits saillants intressants plutt que des donnes quantitatives. deux industries la pche et lindustrie charbonnire font lobjet dune analyse plus dtaille. le cas de la pche prsente un intrt particulier pour plusieurs raisons. Premirement, lOcde publie des donnes sur les subventions aux pcheries, qui sont comparables dun pays lautre. deuximement, la question des subventions aux pcheries fait actuellement lobjet de discussions lOmc. enfin, le cas de ces subventions montre comment les subventions rpondent divers objectifs tant pour un pays donn que pour diffrentes rgions. le cas de lindustrie charbonnire offre un exemple intressant de subventions lajustement, mais il illustre aussi plus gnralement lvolution des politiques et des subventions industrielles dans un secteur important.
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a)
Subventions industrielles par pays et par rgion
dans lensemble, les notifications tmoignent de la diversit des situations, mais elles ne fournissent pas une description prcise et fiable des subventions industrielles. Pendant la priode allant de 1995 2002, au total 54 membres (dont les communauts europennes et leurs tats membres) ont notifi lOmc des donnes quantitatives sur les subventions industrielles et/ou horizontales, comme le prescrit lAccord Smc. Pour les raisons exposes plus haut, il faut interprter avec beaucoup de prudence les chiffres du tableau 5 de lAppendice. la valeur mdiane du ratio des subventions industrielles au PiB pour lchantillon retenu est lgrement infrieure 0,2 pour cent. Quatre pays (la Hongrie, isral, Sainte-lucie et Saint-Vincent) ont dclar un ratio suprieur 1 pour cent en 2002. daprs les notifications, le canada, le Japon et les tatsunis accordent relativement peu de subventions lindustrie, tandis que lue figure parmi les dclarants qui accordent lindustrie des subventions relativement importantes. le ratio de lue, qui est suprieur 0,5 pour cent, reprsente prs du triple de la valeur mdiane de lchantillon. la moyenne pondre du ratio des subventions au PiB est passe de 0,26 0,2 entre 1995 et 2002. On peut dceler une tendance la baisse assez nette dans moins du tiers des pays. les subventions industrielles notifies, exprimes en pourcentage du PiB, ont diminu, par exemple, au Brsil, au Japon, en Rpublique de core, en lettonie et en Thalande. elles ont augment dans quelque cinq pays dont le Taipei chinois, Sainte-lucie et la Suisse. dans la plupart des autres pays, il est difficile de discerner une tendance quelconque.
176
Pour avoir une meilleure ide de la situation et de lvolution des subventions industrielles dans le temps, nous passons maintenant aux sources nationales. celles-ci posent deux grands problmes. Premirement, seuls quelques pays fournissent la fois des donnes gnrales et des donnes dtailles. deuximement, les donnes ne sont gnralement pas comparables dun pays lautre. Nous utilisons ici les sources de lAustralie et de lue mentionnes ci-dessus. le Trade and Assistance Review de la commission australienne de la productivit (Pc) complte de faon intressante les renseignements contenus dans les notifications. Par rapport aux notifications, il donne une description plus complte mais parfois diffrente des subventions australiennes. Premirement, le montant total des subventions horizontales et industrielles notifies lOmc correspond gnralement moins de la moiti de laide budgtaire totale au secteur industriel indique dans le rapport de la Pc. deuximement, daprs ce rapport, laide budgtaire au secteur industriel est passe de 0,37 0,30 pour cent du PiB entre les exercices 1999-2000 et 2003-04, tandis que, daprs les notifications, elle a augment pendant cette priode. les donnes sur laide budgtaire, qui sont plus dtailles que dans les notifications, montrent que cette diminution est due la rduction de laide aux industries manufacturires et extractives. comme lindique le tableau 22, laide budgtaire ces deux secteurs avait dj commenc flchir dans la seconde moiti des annes 90. laide la pche et la foresterie est demeure relativement stable entre 2000 et 2004. Par ailleurs, le rapport de la Pc compare laide budgtaire et laide tarifaire. en 2003-04, cette dernire a reprsent lquivalent dune aide la production denviron 5,33 milliards de dollars, dont la quasi-totalit est alle aux industries du secteur manufacturier.240 ce montant est nettement suprieur celui de laide budgtaire (1,27 milliard de dollars) accorde au secteur pendant cette priode.
Tableau 22 Australie: aide budgtaire par secteur, 1995/96-2003/04
95/96 96/97 97/98 98/99 99/2000 2000/01 01/02 02/03 03/04
en pourcentage du PIB Pcheries Foresterie et exploitation forestire industries extractives industrie manufacturire ... ... 0,06 0,34 ... ... 0,08 0,32 ... ... 0,05 0,26 ... ... 0,04 0,26 0,01 0,01 0,04 0,27 0,00 0,00 0,03 0,25 0,01 0,01 0,03 0,27 0,01 0,01 0,02 0,23 0,01 0,01 0,01 0,22
en pourcentage des dpenses publiques Total industrie Pcheries Foresterie et exploitation forestire industries extractives industrie manufacturire ... ... ... 0,30 1,81 ... ... ... 0,45 1,74 ... ... ... 0,29 1,41 ... ... ... 0,24 1,42 2,01 0,05 0,03 0,22 1,51 1,85 0,05 0,02 0,18 1,38 2,03 0,06 0,03 0,17 1,53 1,81 0,06 0,03 0,13 1,30 1,69 0,06 0,04 0,08 1,22
il faut noter que la rubrique Total industrie ne comprend pas les subventions lagriculture et aux services mais comprend les subventions la foresterie et aux pcheries. les subventions lindustrie manufacturire comprennent les subventions aux produits alimentaires, boissons et tabac. Source: Australian Government, Productivity commission, Trade & Assistance Review, diffrentes ditions, et calculs de lOmc.
le total des aides dtat accordes par les 15 membres de lue, lexclusion de laide lagriculture, aux pcheries et aux transports, a sensiblement diminu entre le milieu des annes 90 (1995-97) et la fin de la dcennie (voir le tableau 23). depuis lors, le ratio des subventions au PiB est rest stable.241 cette mesure, qui englobe les aides dtat au secteur des services mais pas les aides dtat aux pcheries, ne constitue quune approximation des aides dtat au secteur industriel, tel quil est dfini dans la prsente tude. en 2004, les aides dtat au secteur des services ont reprsent environ 7,1 pour cent du total indiqu plus haut, tandis que les aides dtat aux pcheries, si elles taient incluses, augmenteraient ce total de 1 2 pour cent. comme cela a dj t dit, les aides dtat sont dfinies comme tant une forme dintervention de ltat visant promouvoir telle ou telle activit conomique. elles ne comprennent pas les mesures de caractre gnral et
240
laide tarifaire nette, cest--dire laide tarifaire la production moins laide tarifaire au titre des intrants, sest chiffre environ 3,5 milliards de dollars. Voir Trade and Assistance Review 2003-04. la source des donnes pour la priode 2000-2003 est le Tableau de bord des aides dtat des ce (2005), mise jour du printemps 2005.
241
177
Total industrie
...
...
...
...
0,37
0,33
0,36
0,33
0,30
II e
les subventions publiques qui nont aucun effet sur le commerce. de mme, les statistiques des aides dtat ne tiennent pas compte des subventions communautaires. en moyenne, pendant la priode 2001-03, les dons ont reprsent plus des deux tiers des aides dtat de lue (15) lindustrie manufacturire et aux services, tandis que les reports dimpts et les exonrations fiscales en ont reprsent environ le quart.
Tableau 23 Union europenne (15): aides dtat, 1992-2004
(en milliards deuros et en pourcentage)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
en milliards deuros Total aides dtat moins agriculture, pche et transport dont: LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC iNcideNce deS SuBVeNTiONS industrie manufacturire Services industrie charbonnire Autres industries non manufacturires Pche Total aides dtat moins agriculture, pche et transport ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 0,3 ... ... ... ... 0,2 ... ... ... ... 0,2 ... ... ... ... 0,3 ... ... ... ... 0,3 24,3 2,1 7,6 3,5 ... 21,5 3,4 6,0 2,6 ... 24,9 2,9 5,4 1,0 ... 29,0 3,2 5,3 0,0 ... 33,5 3,0 5,1 0,5 0,5 57,1 64,3 58,9 57,0 56,7 76,2 48,8 38,5 40,9 42,5 46,8 39,4 42,0
part du PIB en pourcentage 0,8 0,9 0,8 0,7 0,7 0,9 0,6 0,4 0,4 0,5 0,5 0,4 0,4
Source: commission europenne, site Web, Tableau de bord des aides dtat, mises jour du printemps et de lautomne 2005, http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/scoreboard/
Tableau 24 Aides dtat de lUnion europenne (15) et des nouveaux tats membres, 2004
(en milliards deuros et en pourcentage)
II e
Total des aides dtat lexclusion de lagriculture, de la pche et des transports
montant ue (15) Nouveaux membres (10) ue (25) Allemagne Autriche Belgique chypre danemark espagne estonie Finlande France Grce Hongrie irlande italie 42,00 3,40 45,50 15,10 0,50 0,70 0,10 1,00 3,10 0,00 0,60 6,30 0,30 0,70 0,40 5,40
% du PiB 0,4 0,7 0,4 0,7 0,2 0,2 1,1 0,5 0,4 0,1 0,4 0,4 0,2 0,9 0,3 0,4 lettonie lituanie luxembourg malte Pays-Bas Pologne Portugal Rpublique tchque Royaume-uni Slovaquie Slovnie Sude
montant
% du PiB
0,00 0,00 0,00 0,10 0,90 2,00 1,10 0,20 4,20 0,20 0,10 2,20
0,2 0,1 0,2 2,7 0,2 1,0 0,8 0,2 0,3 0,6 0,5 0,8
Source: commission europenne (2005), Tableau de bord des aides dtat, mise jour de lautomne 2005, cOm (2005) 624 final.
malgr une certaine convergence entre lue (15) et les nouveaux tats membres, le tableau 24 montre quil subsiste des diffrences importantes au sein de lunion. entre 2000 et 2003, le ratio des aides dtat au PiB tait nettement plus lev dans les dix nouveaux tats membres (1,38242 ) que dans lue (15) (0,43), mais en 2004 lcart stait considrablement rtrci (voir le tableau 24).243 entre 2000 et 2003, les aides dtat sont passes de 5 milliards 9,2 milliards deuros, par suite de loctroi daides trs importantes au secteur bancaire
242 243
moyenne pondre. Total des aides dtat, lexclusion des aides lagriculture, la pche et aux transports.
178
tchque et lindustrie houillre polonaise. Pendant cette priode, les disparits entre les nouveaux tats membres taient assez importantes, le ratio des aides dtat au PiB allant de 3,5 pour cent malte 0,1 pour cent en estonie. dans le cas de malte, le chiffre lev sexplique par lampleur des aides la restructuration accordes au secteur de la construction et de la rparation navales. tant donn que toutes ces mesures de restructuration ont t progressivement limines au titre daccords transitoires ou quelles avaient une dure limite, les chiffres des aides dtat pour les nouveaux tats membres se sont quelque peu rapprochs de ceux de lue (15) en 2004. les chiffres des aides dtat examins jusquici ne comprennent pas les subventions accordes dans le cadre des principales oprations de la communaut. les principaux fonds, instruments et programmes communautaires, qui reprsentaient environ les deux tiers du budget de la communaut en 1998, comprennent les fonds structurels, la section garantie du Fonds europen dorientation et de garantie agricole (FeOGA), linstrument financier de cohsion et le Fonds de cohsion, le Programme-cadre de la communaut pour des actions de recherche et de dveloppement technologique, les oprations financires de la communaut europenne du charbon et de lacier (qui a expir en juillet 2002), la Banque europenne dinvestissement et le Fonds europen dinvestissement. les fonds structurels, sur lesquels un montant total de 26 milliards deuros a t prlev en 2003, comprennent le Fonds europen de dveloppement rgional, le Fonds social europen, la section orientation du FeOGA et linstrument financier dorientation de la pche. un tiers des aides prleves sur les fonds structurels sert amliorer les infrastructures de base, un autre tiers est consacr aux ressources humaines et un peu moins dun tiers sert amliorer lenvironnement de production. le reste (2,8 pour cent) est destin lassistance technique et aux mesures dinnovation. une ventilation plus dtaille montre que la foresterie et la pche reoivent chacune environ 1 pour cent des aides totales au titre des fonds structurels.244 comme cela a dj t dit, on trouve aussi des renseignements sur les subventions dans les statistiques nationales et en particulier dans les statistiques dsagrges concernant les dpenses publiques. malheureusement, seuls quelques pays fournissent des donnes sur les subventions par secteur ou par objectif, et encore ces donnes sont difficilement comparables dun pays lautre. On citera cependant trois exemples. la colombie fournit une dsagrgation trs dtaille de ses subventions par secteur (y compris lagriculture et les services). il en ressort quen 2002, le secteur industriel na reu que 3,5 pour cent du total des subventions et la quasitotalit des subventions industrielles est alle aux industries extractives. comme lindique le tableau 7 de lAppendice, le reste des subventions a t allou principalement aux services, notamment aux services financiers, ainsi quaux services collectifs, notamment llectricit. le Brsil fournit lui aussi des donnes sectorielles sur les subventions. dans son cas, comme lindique le tableau 6 de lAppendice, les subventions industrielles reprsentent un peu moins du quart des subventions totales, et vont presque en totalit au secteur manufacturier. le troisime exemple est celui de linde, qui fournit une ventilation de son budget de dpenses. les chiffres pour 2004-05 indiquent que les subventions alimentaires reprsentent plus de la moiti des subventions totales tandis que les engrais en reprsentent le tiers et le ptrole, environ 8 pour cent. les subventions aux chantiers navals reprsentent 0,04 pour cent du total.245 melo (2001) met en vidence un tournant dans les politiques industrielles des pays dAmrique latine et des carabes au milieu des annes 90 et tente de cerner la tendance mergente dans les politiques de promotion des entreprises dans la rgion. il fournit des renseignements qualitatifs, mais il indique aussi des tendances gnrales. lanalyse porte sur trois types de mesures: a) les politiques de promotion des exportations; b) les politiques visant promouvoir la croissance de la production et linvestissement et c) les politiques visant stimuler la productivit et la comptitivit. en ce qui concerne les politiques de promotion des exportations, melo note que la nouvelle structure des incitations budgtaires dans la rgion est caractrise principalement par le rle dcroissant des subventions. il subsiste certes quelques subventions, mais la tendance dominante est leur limination complte et leur remplacement par dautres mesures (voir plus loin). Pour ce qui est des incitations budgtaires et financires la production et linvestissement, melo note que les nouvelles politiques industrielles ne font pas une large place aux incitations fiscales. ces dernires ont une importance
244
Voir commission europenne (2004b), 15me rapport annuel sur la mise en uvre des fonds structurels, cOm(2004) 721 final, Bruxelles: ce. il faut noter que, selon toute vraisemblance, ces subventions sont plus des transferts aux consommateurs que des subventions aux agriculteurs.
245
179
II e
mineure dans les pays dAmrique latine. une autre caractristique des nouvelles politiques est que le recours aux subventions nest pas rpandu.246 ltude contient aussi une description dtaille des incitations visant promouvoir la croissance et la comptitivit, en particulier des politiques visant promouvoir le dveloppement technologique et le dveloppement des petites et moyennes entreprises (Pme).
b)
Subventions industrielles par type de bnficiaire
Parmi les programmes de subventions notifis au titre de lAccord Smc, on peut faire une distinction entre les programmes horizontaux et les programmes spcifiques certaines branches dactivit (voir le tableau 8 de lAppendice). les subventions spcifiques certaines branches diffrent des subventions horizontales en ceci que ces dernires sont gnralement disponibles au lieu dtre destines une branche particulire.247 en gnral, les subventions horizontales sont classes par fonction ou par objectif et comprennent les subventions environnementales, les subventions pour les conomies dnergie, les subventions la recherche-dveloppement, le soutien du dveloppement rgional, le soutien des petites et moyennes entreprises, le soutien du dveloppement du capital humain, etc. comme on a des raisons de penser quune part substantielle des subventions horizontales va aux entreprises industrielles, ces subventions sont examines dans la prsente sous-section. la majorit des pays ont notifi plus de subventions horizontales que de subvenions spcifiques des branches de production particulires. Parmi les pays riches, lunion europenne a notifi en 2002 un montant total de 39 milliards de dollars pour les programmes horizontaux et de 6 milliards de dollars pour les subventions spcifiques certaines branches, alors que les tats-unis ont notifi, respectivement, un montant de 7 milliards de dollars pour les premiers et de 1 milliard de dollars pour les secondes. en revanche, le Japon a notifi exclusivement des programmes spcifiques dont le montant a diminu progressivement, passant de 2,3 milliards de dollars en 1995 0,5 milliard de dollars en 2002. la majorit des tats membres de lue (15), y compris les plus grands, et la plupart des dix nouveaux tats membres ont notifi plus de subventions horizontales que de subventions spcifiques certaines branches. le Brsil et le chili, qui ont notifi des programmes horizontaux dun montant de 385 millions de dollars et de 288 millions de dollars respectivement pour 2002, se placent aux premiers rangs des onze pays dAmrique du Sud et dAmrique centrale. le Brsil est aussi le seul pays de la rgion dont le montant notifi a diminu sensiblement il a t divis par dix entre 1995 et 2002. Par contre, Sainte-lucie et Saint-Vincent ont notifi uniquement des programmes de subventions spcifiques certaines branches, dont les montants ont augment substantiellement. en Asie, la Thalande a notifi uniquement des subventions horizontales, qui sont alles en diminuant, tandis que la Rpublique de core a notifi des subventions spcifiques importantes, mais diminuant rgulirement. Par contre, les subventions spcifiques du Taipei chinois sont alles en augmentant, passant de 4 millions de dollars en 1996 plus de 1 milliard en 2002. les statistiques australiennes concernant les aides budgtaires fournissent des renseignements complmentaires intressants. ces aides se rpartissent entre six catgories dont une est rsiduelle. en 2002-03, les mesures visant certaines branches ont reprsent 44 pour cent du total des aides budgtaires, la R-d 28 pour cent et les mesures gnrales en faveur des exportations 15 pour cent. le programme daides budgtaires spcifiques le plus important a t constitu par les exonrations fiscales accordes au titre de lAutomotive competitiveness and investment Scheme (Programme pour la comptitivit et linvestissement dans le secteur automobile). les chiffres relatifs aux aides dtat de lue pour la priode 2002-03 font apparatre un contraste frappant entre les membres de lue (15) et les nouveaux tats membres, mais la diffrence est bien moindre en 2004 (voir le tableau 26). en moyenne, pendant la priode 2000-03, trois quarts des aides dtat accords par les 15 membres de lue sont alls des objectifs horizontaux et un quart seulement des branches de production particulires.248 Pour les nouveaux membres, les proportions taient plus ou moins inverses. Trois quarts des aides dtat sont alls des secteurs particuliers et un quart seulement des objectifs horizontaux. conformment aux
246 247
II e
melo (2001) fournit des prcisions intressantes sur les programmes de subventions rgionaux du chili. comme nous lavons dj dit, la rpartition des programmes par catgorie a t laisse lapprciation des auteurs lorsquil y avait une ambigut. Pour des donnes plus dsagrges, voir le tableau 9 de lAppendice.
248
180
Tableau 25 Australie: aide budgtaire lindustrie par activit vise, 2002-03

Foresterie et exploitation forestire mesures spcifiques lindustrie mesures pour la R-d rurale mesures sectorielles mesures gnrales en faveur des exportations mesures gnrales en faveur de linvestissement mesures gnrales en faveur de la R-d Autres mesures Total 9,6 2,7 2,1 0,1 .. 8,9 0,1 23,5
Pche .. 10,2 20,3 0,3 0,9 19,1 0,6 51,3
industries extractives 0,2 .. .. 2,2 45,6 53,1 0,1 101,1
industries manufacturires 525,0 .. .. 175,9 35,3 257,4 43,4 1037,0
Total 534,7 12,9 22,4 178,5 81,8 338,4 44,2 1212,9
Part en % 44,1 1,1 1,8 14,7 6,7 27,9 3,6 LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC iNcideNce deS SuBVeNTiONS 100,0
Source: Australian Government, Productivity commission, Trade & Assistance Review, 2003-04.
estonie
100 41 31 5 6 29 10 28 72 24 73 ...
100 100 49 8 26 82 35 70 ... ... 76
lettonie lituanie malte Pologne Rpublique tchque Slovaquie Slovnie Nouveaux membres (10) ue (15) ue (25)
Source: commission europenne (2005a), Tableau de bord des aides dtat, mises jour du printemps et de lautomne 2005.
c)
Subventions industrielles par sous-secteur
les industries extractives, le charbon, lacier, la foresterie, la pche, la construction navale, laviation et lindustrie automobile occupent la place la plus importante dans les notifications au titre de lAccord Smc. les pays deurope orientale ont gnralement notifi des programmes concernant les industries extractives et le charbon. des subventions lindustrie sidrurgique nont t mentionnes que par quatre pays europens. des programmes concernant la foresterie ont t notifis par lArgentine, la Bulgarie, le danemark, les tatsunis, la Hongrie, la Norvge et la Rpublique de core. malheureusement, les donnes disponibles ne font apparatre aucune tendance prcise dans lvolution des subventions la foresterie. ces subventions ont t progressivement limines dans la Rpublique de core et elles ont t rduites en Norvge, mais elles sont restes assez stables aux tats-unis et elles ont augment en Hongrie. Au total, onze pays dvelopps, dont
249
Voir Rodrik (2004), tableau 2, qui tend lAsie et lAfrique une liste exemplative de politiques industrielles visant soutenir la production et linvestissement, tablie initialement par melo (2001) pour les pays dAmrique latine et des carabes.
181
comme cela a dj t dit, ltude qualitative des politiques industrielles des pays dAmrique latine et des carabes donne penser que la fin des annes 80 et les annes 90 ont t une priode de transition entre le remplacement des importations et lorientation vers lextrieur. ltude montre que les subventions directes et les incitations fiscales traditionnelles ont t remplaces par diverses autres mesures, en particulier la cration de zones franches industrielles (ZFi), loctroi de dons et dincitations fiscales pour encourager la modernisation technologique, et des mesures visant promouvoir le dveloppement des Pme.249
Hongrie
45
II e
engagements pris lors de divers conseils europens, les tats membres de lue (15) ont rorient les aides vers des objectifs horizontaux. dans les nouveaux tats membres, la part des aides destines la ralisation dobjectifs horizontaux avant ladhsion tait relativement faible en raison du soutien important accord Tableau 26 Union europenne (15): part des aides dtat plusieurs industries, notamment le charbon et lacier, visant des objectifs horizontaux dans le total des ainsi quau secteur financier dans le cadre de la aides dtat, 2000-03 et 2004 privatisation ou pour assurer la viabilit. les chiffres (en pourcentage) pour 2004 (voir le tableau 26) montrent que la part 2000-03 2004 des aides horizontales a fortement augment dans chypre 23 46 les nouveaux tats membres.
sept tats membres de lue (15), ont notifi des subventions la construction navale. Quant laviation, elle a t mentionne par quatre membres de lue (15). Quelques membres de lue (15) ont aussi notifi des subventions accordes aux industries de haute technologie, parfois spcialement pour la R-d, notamment dans des domaines comme les biotechnologies et la microlectronique. il ressort du tableau 27 que laide budgtaire accorde par les pouvoirs publics en Australie varie nettement dun secteur lautre, la plus grande part de cette aide allant au secteur manufacturier. le secteur des automobiles et des pices dtaches en reoit la majeure partie, tant en termes absolus que par rapport sa valeur ajoute brute. cette aide est accorde dans le cadre de programmes de rduction de droits, en particulier le Programme pour la comptitivit et linvestissement dans le secteur automobile. ce programme, lanc en 2001, et prolong rcemment jusquen 2015, accorde des crdits transfrables fonds sur la production nationale des participants, leurs investissements productifs et, parfois, leurs investissements dans la recherche-dveloppement. les crdits peuvent tre utiliss pour rduire les droits de douane acquitter sur les importations remplissant les conditions requises. les autres bnficiaires importants des subventions sont notamment lindustrie des textiles et des vtements, lindustrie mtallurgique, le ptrole, le charbon, les produits chimiques et les produits associs.
Tableau 27 Australie: aide budgtaire par secteur dactivit, 2003-04
(en millions de dollars EU)
dpenses budgtaires Pche Foresterie et exploitation forestire industries extractives industries manufacturires Produits alimentaires, boissons et tabac Textiles, vtements, chaussures et cuir Bois et articles en papier imprimerie, dition et mdias Ptrole, charbon, produits chimiques et produits associs Produits minraux non mtalliques Fabrication de produits en mtal Vhicules automobiles et pices dtaches Autre matriel de transport Autres machines et quipements Autres industries manufacturires industries manufacturires, non rparti 42,7 34,4 63,3 553,3 60,8 97,5 19,4 11,7 94,9 0,7 105,9 2,2 14,1 49,0 69,2 27,8
Rductions dimpts 22,4 2,7 20,0 711,1 12,6 47,9 3,0 1,0 9,5 3,3 12,4 478,5 32,4 20,9 14,5 75,2
montant total de laide 65,1 37,1 83,3 1264,5 73,3 145,4 22,3 12,8 104,5 4,0 118,4 480,7 46,5 70,0 83,6 103,1
II e
Source: Australian Government, Productivity commission, Trade & Assistance Review, 2003-04 et calculs de lauteur.
les donnes dont on dispose actuellement sur les aides dtat des membres de lue ne donnent pas une ide exacte des bnficiaires finals de laide. le tableau 10 de lAppendice montre nanmoins que la rpartition de ces aides par secteur varie beaucoup entre les tats membres. Huit pays accordent des aides dtat lindustrie charbonnire (voir ci-aprs). la part de lindustrie manufacturire (y compris lindustrie alimentaire) dans le total des aides dtat va de 13 pour cent dans le cas du Portugal 98 pour cent dans celui de la Slovaquie. il faut noter que ces parts englobent les aides des secteurs particuliers comme lacier, la construction navale et dautres secteurs manufacturiers, les aides destines au dveloppement conomique gnral et les aides orientes vers des objectifs horizontaux, comme la recherche-dveloppement, les Pme, lenvironnement, les conomies dnergie, lemploi et la formation, pour lesquelles le secteur spcifique nest pas toujours connu. les aides dtat la pche ne dpassent jamais 3 pour cent du total car le soutien de la pche est assur essentiellement au moyen des fonds structurels de lue. le tableau 9 de lAppendice prsente une ventilation dtaille des aides sectorielles accordes de 2000 2003 pour lue (15) et les nouveaux tats membres. il montre que lindustrie charbonnire a reu la majeure partie des aides spcifiques dans lue (15), mais seulement un tiers dans les nouveaux tats membres, mme si sa
182
part du total des subventions est plus importante pour ces derniers. le montant des aides dtat allant au secteur de la construction navale a diminu, passant dune moyenne annuelle de 1 151 millions deuros pour la priode 1999-2001 658 millions pour la priode 2001-03. en 2000, les montants les plus levs sont alls la restructuration de chantiers navals publics en espagne. en 2003, le secteur de la construction navale de lue (15) a reu un montant total de 685 millions deuros, dont environ 55 pour cent consistaient en aide au fonctionnement et provenaient essentiellement de lutilisation du mcanisme de dfense temporaire approuv par la commission, qui permet daccorder exceptionnellement et temporairement une aide directe lappui de contrats relatifs la construction de porte-conteneurs, de chimiquiers, de ptroliers et de transporteurs de GNl. Parmi les nouveaux membres, seule malte accorde une aide substantielle la construction navale, et seules la Slovaquie et, dans une bien moindre mesure, la Rpublique tchque subventionnent lindustrie automobile. Quatre des dix nouveaux membres accordent des aides au secteur de la sidrurgie. diverses tudes fournissent aussi des renseignements, principalement qualitatifs, sur les programmes de subventions. Par exemple, dans son tude des principales incitations financires et fiscales la production et linvestissement dans les pays dAmrique latine et des carabes, melo (2001) numre les secteurs particuliers qui bnficient de prts ou dincitations fiscales. Parmi les secteurs industriels ( lexclusion des services et de lagriculture), ceux qui reviennent le plus frquemment sont notamment les industries primaires, en particulier la foresterie et lindustrie minire, et les industries culturelles, telles que ldition, limprimerie ou la presse crite. un autre exemple intressant est donn par Flatters (2005), qui prsente une analyse dtaille du Programme de dveloppement de lindustrie automobile en Afrique du Sud (midP), gnralement considr comme un des grands succs de la politique commerciale et industrielle de lAfrique du Sud depuis la fin de lapartheid. il montre que le midP accorde des incitations trs importantes au secteur automobile. de 1996 2003, les producteurs automobiles ont reu et utilis des certificats de crdit pour remise limportation dun montant suprieur 55 milliards de rand. Rien quen 2002 et 2003, leur montant a dpass 15 milliards de rand par an. Outre ces certificats, les producteurs automobiles ont bnfici de ristournes de droits de douane, de franchises douanires ou de rabais pour actifs productifs ainsi que dune aide accorde par dautres administrations et organismes publics aux niveaux national, provincial et local. enfin, mehra et al. (2004) font une description succincte et essentiellement qualitative de certains programmes importants dans le cadre desquels des subventions sont accordes lindustrie textile indienne.
i)
Pcheries
la question des subventions aux pcheries fait lobjet dune attention croissante. la dclaration ministrielle de lOmc adopte doha en 2001 engage les membres ngocier pour clarifier et amliorer les disciplines de lOmc concernant les subventions aux pcheries. en 2002, au Sommet mondial sur le dveloppement durable, les chefs dtat ont demand llimination des subventions aux pcheries prjudiciables lenvironnement.250 cela tient ce que la situation des ressources marines sest considrablement dgrade au cours des 30 dernires annes251 et que les subventions rsultant des efforts des pouvoirs publics pour prserver lemploi dans les chantiers navals et dans le secteur de la pche, par exemple, ont t critiques comme tant lun des facteurs responsables de la surcapacit de la flotte et de la surexploitation des stocks de poissons.252
250
il existe une littrature abondante sur lincidence des subventions aux pcheries (voir, pour un examen, Ocde, 2003b et 2005h, PNue, 2001). cette littrature montre en gnral que toutes les subventions ne sont pas prjudiciables lenvironnement. Ainsi, les subventions accordes aux pcheurs pour le dsarmement des navires et laide au recyclage professionnel et la prretraite peuvent tre classes parmi les subventions environnementales dans la mesure o elles tendent rduire lincitation pcher et la capacit de la flotte. la proportion des stocks mondiaux classs par la FAO comme tant surexploits, puiss ou en voie de reconstitution est passe de 10 pour cent du total au milieu des annes 70 au niveau alarmant de 25 pour cent au dbut des annes 90 (The economist, 4 mai 2005 The Tragedy of the commons). les stocks de poissons sont un bien commun dont lexploitation donne lieu ce que les conomistes appellent tragdie des biens communs. Autrement dit, les pcheurs ne considrent que lavantage quils retirent dune prise supplmentaire. ils ne tiennent pas compte du cot associ la capture dun poisson de plus, savoir la diminution du stock de poissons disponible pour les autres pcheurs. en consquence, les pcheurs pcheront plus que loptimum social. dans ce contexte, une subvention qui accrot lincitation pcher aggrave le problme de la surpche.
251
252
183
II e
lincidence effective des subventions aux pcheries est au centre du dbat. malgr de nombreuses tudes sur lincidence de ces subventions sur lenvironnement, rares sont ceux qui ont tent destimer lampleur du soutien au secteur de la pche au niveau mondial. ltude de milazzo (1998) fait exception. daprs cette tude, le montant total des subventions aux pcheries en 1996 tait compris entre 14 et 20 milliards de dollars, reprsentant environ 20 25 pour cent des recettes mondiales du secteur. les sources internationales de renseignements recueillis systmatiquement sur les subventions aux pcheries sont les notifications prsentes lOmc et les donnes de lOcde sur les transferts financiers publics.253 en outre, une tude faite par lAPec (2000) fournit des donnes sur les subventions aux pcheries pour les annes 1996 et 1997, pour les pays de lAPec. le tableau 28 prsente les donnes tires de ces diffrentes sources. ces donnes ne sont pas directement comparables car la catgorisation et la dfinition des subventions diffrent selon les sources. le tableau nen est pas moins utile car il donne une ide de lordre de grandeur des subventions et de leur volution dans le temps. en gnral, le tableau 28 montre que, dans les pays de lOcde, le gouvernement central a dpens environ 6 milliards de dollars par an en transferts au secteur de la pche, ce qui reprsente 20 pour cent de la valeur dbarque des prises. environ 40 pour cent de ce montant sont fournis par le Japon, suivi par les tats-unis et lue, avec environ 15 pour cent chacun. une part substantielle des subventions mondiales aux pcheries est verse par le canada, la Rpublique de core, la Russie, lindonsie et le Taipei chinois. de plus, le niveau des subventions ne semble gure varier dans le temps.
Tableau 28 Subventions aux pcheries notifies officiellement des organisations internationales (OMC, OCDE et APEC)
Pays canada tats-unis mexique Prou Hongrie islande lettonie Norvge Slovnie Turquie uea Russie Australie chine core, Rp. de Hong Kong, chine indonsie Japon malaisie Nouvelle-Zlande Philippines Taipei chinois Viet Nam
a
Notifications lOmc 1996-99 ... 31 ... ... 9 ... 6 18 0 ... 676 ... ... 58 ... ... 35 ... ... ... 5 ... 2000-03 71 79 ... ... 16 ... ... 12 0 ... 530 ... ... 62 ... ... 62 ... ... ... 13 ...
Transferts financiers publics, Ocde 1996-99 490 976 16 ... ... 37 ... 168 29 1089 ... 21 339 ... ... 2720 ... 14 ... ... ... 2000-03 498 1156 ... ... ... 30 ... 123 17 1033 ... 83 463 ... ... 2526 ... 17 ... ... ...
APec 1997 646 158 7 1 ... ... ... ... ... ... 633 16 55 351 13 254 2165 2 ... 2 188 35
II e
les donnes relatives aux transferts financiers publics pour lue correspondent la somme de ces transferts pour les 12 membres de lue pour lesquels on dispose de donnes sur ces transferts. Source: Ocde (2000d, 2001d, 2003d, 2005h), notifications lOmc, APec (2000).
253
des statistiques annuelles sur ces transferts sont publies, pour les pays de lOcde, dans la Review of Fisheries, qui parat tous les deux ans depuis 2001.
184
un certain nombre de rserves doivent tre faites lorsque lon tente danalyser les donnes disponibles sur les subventions aux pcheries. Premirement, les dpenses dinfrastructure pour la construction, lamlioration et la maintenance des ports de pche sont comprises dans la liste des programmes de subventions de lAPec et de lOcde mais, sil sagit dinfrastructure gnrale, elles nentrent pas dans le cadre de la dfinition des subventions donne par lOmc.254 Puisque, daprs les donnes de lOcde pour 1999, un tiers du montant total des transferts financiers publics tait destin lamnagement dinfrastructures lies la pche, cette catgorie pourrait bien expliquer en grande partie lcart entre les chiffres des subventions notifis lOcde et lOmc. deuximement, les versements effectus par un gouvernement un autre pour acqurir des droits de pche dans les eaux trangres pour la flotte nationale sont compris dans les donnes de lAPec et de lOcde mais nont pas t notifis lOmc. cette catgorie semble particulirement importante dans le cas de lue, o il y a actuellement 22 accords de pche bilatraux en vigueur et dont les dpenses annuelles pour laccs aux eaux trangres ont dpass 250 millions de dollars en moyenne entre 1996 et 1997. Troisimement, la part des dpenses que les pouvoirs publics consacrent la gestion des ressources halieutiques et quils ne recouvrent pas auprs du secteur de la pche est compte comme une subvention dans ltude de lAPec et comme un transfert financier public dans la srie de lOcde, alors que les dpenses de gestion ne sont gnralement pas notifies lOmc. Quatrimement, la dfinition des subventions comme transferts financiers publics dans la srie de lOcde comprend aussi les mesures de soutien des prix du march sous forme de restrictions au commerce, lesquelles ne sont pas incluses dans la dfinition des subventions de lOmc. ce jour, seuls les tats-unis ont communiqu lOcde des donnes sur les quivalents soutien des prix du march. enfin, en ce qui concerne non plus la dfinition des subventions mais leur couverture dans les donnes, il ne faut pas oublier, par exemple, que les donnes de lOcde concernent principalement les pches de capture marines. les subventions laquaculture et au secteur de la transformation et de la commercialisation sont ingalement couvertes suivant les pays dans les donnes sur les transferts financiers publics (cox, 2002). Par contre, les subventions laquaculture et au secteur de la transformation sont largement couvertes dans le rapport de lAPec, daprs lequel les subventions aux activits de transformation sont beaucoup plus faibles que les subventions aux activits de pche. en outre, certaines catgories de subventions font souvent lobjet dune sous-dclaration. Par exemple, alors que la plupart des pays de lOcde accordent une rduction de la taxe sur les carburants, les donnes de lOcde ne font tat de ce renseignement que pour quelques pays. Par ailleurs, les donnes de lOcde sur les transferts financiers publics sont recueillies au niveau national et nenglobent pas les transferts effectus au niveau rgional ou local. Toutes les donnes officielles disponibles sur les subventions aux pcheries ont un point commun: elles ne couvrent que de manire trs limite les subventions aux pcheries accordes par des pays autres que lue (15), les tats-unis, le canada, la Norvge, lislande, lAustralie et la Nouvelle-Zlande. Outre les donnes fournies pour les pays de lAPec et pour la Rpublique de core, le mexique et la Turquie en tant que pays de lOcde, les notifications lOmc contiennent des donnes concernant la Hongrie, la lettonie et la Slovnie. mais il ne semble pas y avoir dinformations officielles sur les subventions aux pcheries accordes par dautres pays en dveloppement. une tude rcente (PNue, 2004) rvle cependant quil existe bien des subventions aux pcheries dans les pays en dveloppement et quelles peuvent en plus tre importantes (voir lencadr 17 pour les subventions aux pcheries au Sngal).
254
la question de la porte de lexpression infrastructure gnrale dans ce contexte na jamais t examine dans une procdure de rglement des diffrends lOmc, et les avis sur ce point sont trs varis.
185
II e
Encadr 17: Subventions aux pcheries au Sngal

le secteur de la pche est la principale source de devises du Sngal. en 2003, les exportations de produits de la pche se sont leves 282 millions de dollars, soit 24 pour cent des exportations totales de marchandises cette anne-l et 4,3 pour cent du PiB. la pche est la deuxime source demplois dans le pays, occupant 15 pour cent de la population conomiquement active. le poisson reprsente aussi 75 pour cent des protines animales consommes par la population sngalaise. la scurit alimentaire est donc un objectif important des pouvoirs publics en ce qui concerne le secteur de la pche. Historiquement, laide publique au secteur de la pche a connu deux grandes phases. dans les annes 70, le soutien au secteur a pris la forme de subventions directes la production pour la pche industrielle. Par la suite, les pouvoirs publics ont dcid de subventionner la pche petite chelle. ce soutien accord a pris dabord la forme de subventions visant accrotre la production en encourageant lamlioration du matriel, la modernisation des navires et lamlioration de linfrastructure. ensuite, laide financire de ltat a vis soutenir la commercialisation et encourager les exportations. la cration de zones franches et du statut de socit exportant en franchise, la convention de lom, les subventions lexportation, les accords de pche et la dvaluation sont autant de facteurs qui ont contribu grandement laccroissement des exportations. Selon des estimations rcentes (PNue, 2004), depuis les annes 90 jusqu aujourdhui, les principales formes des subventions aux pcheries au Sngal sont les suivantes: Rductions des taxes sur le matriel de pche pour la modernisation des pirogues. le montant accord par ltat est estim au total 2,01 milliards de francs cFA (environ 2,7 millions de dollars). Subvention lachat de carburant pour amliorer le matriel de pche, prolonger les priodes de navigation et accder de nouvelles zones de pche. cette subvention destine uniquement la pche petite chelle est passe de moins de 2 milliards de francs cFA en 1986 plus de 6 milliards en 1998 (environ 10 millions de dollars). Subventions la pche petite chelle par lintermdiaire de la caisse nationale de crdit agricole du Sngal (cNcAS), dont le portefeuille est rest infrieur 3,2 milliards de francs cFA pendant dix ans dintervention dans le secteur. Subventions la pche industrielle par lintermdiaire du Fonds de promotion conomique (FPe), comprenant: i) un fonds pour lavancement conomique, consistant en une ligne de crdit de 39 milliards de francs cFA; ii) un fonds de garantie (pour couvrir les risques inhrents aux prts aux Pme); et iii) un fonds pour loctroi de prts participatifs, dun montant de 3 milliards de francs cFA, constitu par ltat pour compenser le manque de fonds propres des entrepreneurs. investissements dans les infrastructures, notamment construction de quais pour les bateaux de pche et cration du march central du poisson. ce dernier, construit en 1992, a cot 3 milliards de francs cFA (il a t financ 90 pour cent par le Japon). il a t agrandi en 1998 pour un cot total de plus de 3 milliards de francs cFA (financ 99 pour cent par le Japon). Subventions lexportation (jusquen 1994). titre dexemple, les subventions lexportation pour lindustrie de la pche au chalut se sont leves, pendant lexercice 1991/92, 12 milliards de francs cFA (environ 18 millions de dollars). en 1995, une subvention de 1,7 milliard de francs cFA a t accorde une trentaine dentreprises sngalaises pour financer jusqu 30 pour cent des investissements ncessaires pour quelles sadaptent aux normes europennes, en collaboration avec la coopration franaise. le Sngal a conclu de nombreux accords de pche avec dautres pays, dont les plus importants sont, de loin, ceux qui ont t conclus avec le Japon et lunion europenne. les accords avec le Japon portent principalement sur le thon et ceux avec lunion europenne sur les pches dmersales ctires et, plus rcemment, sur les pches plagiques. la contribution financire de la communaut europenne en faveur du Sngal sest leve au total 16 millions deuros par an entre 2002 et 2006.
II e
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ue (15) Allemagne Autriche Belgique danemark espagne Finlande France Grce irlande italie Pays-Bas Portugal Royaume-uni Sude
a
5 10a ... 7 1 6 5 4 4b 9 3 3 5 1
a
11 3 ... 7b 2b 18 b 26 5 23 ... 9 3 0 0 3
une comparaison des subventions aux pcheries entre les diffrentes sources de donnes, au niveau national, est galement possible pour lAustralie. la commission de la productivit fournit des donnes255 sur laide budgtaire accorde par le gouvernement australien. le tableau 31 prsente des donnes sur les subventions aux pcheries en Australie provenant de lOcde et du calcul de laide budgtaire de la commission de la productivit. ces deux sries de donnes font apparatre une tendance laccroissement des subventions aux pcheries en Australie, bien que les chiffres de la Productivity commission soient beaucoup plus bas. il est difficile de dterminer quoi tient cette diffrence.
31c
les donnes se rapportent 2001; les donnes se rapportent 2000. les parts des quantits dbarques pour lOcde sont calcules sur la base des versements directs au titre des transferts financiers publics et des transferts destins rduire les cots; les transferts au titre des services dintrt gnral ne sont pas pris en compte. Source: Ocde (2003) Review of Fisheries in Oecd countries, commission europenne, Tableau de bord des aides dtat, disponible ladresse suivante: http://europe.eu.int/comm/competition/state_aid/scoreboard/stat_tables. html#partone. commission europenne (2004), la PcP en chiffres et calculs de lOmc; c la valeur dbarque nenglobe que les espces soumises quotas.
b
255
Voir Australian Government Productivity commission, Trade and Assistance Review.
187
le tableau 30 montre limportance pour le secteur des subventions aux pcheries, qui sont enregistres dans les statistiques des aides dtat de lue et dans les donnes de lOcde sur les transferts financiers publics en pourcentage de la valeur totale dbarque. les diffrences entre les deux ensembles de donnes tiennent principalement au flux des subventions communautaires au secteur. lespagne, par exemple, reoit environ 50 pour cent du total des fonds structurels communautaires.
Tableau 30 Subventions aux pcheries de lUnion europenne (15) en pourcentage de la valeur totale dbarque
(en pourcentage)
Aides dtat de lue 2002
Ocde - Transferts financiers publics 2001
II e
les donnes sur les aides dtat de lue sont Tableau 29 une source importante de renseignements sur les Subventions aux pcheries dans lUnion europenne (15), 2002-03 subventions aux pcheries dans les pays membres de (en millions de dollars) lunion. ces donnes proviennent des notifications 2002 2003 annuelles concernant les subventions prsentes la commission par les pays membres de lue. Ocde - Transferts financiers 949a 1170 b le tableau 29 donne les chiffres des subventions publics 710 aux pcheries dans lunion europenne fournis par Notifications lOmc lOcde, les notifications lOmc, les statistiques ue (15) - Aides dtat 320 440 des aides dtat de lue et le budget annuel de Politique commune de la pche 1032 1026 702 654 dont iFOP la commission. l aussi, il existe des diffrences importantes. mais dans ce cas, elles peuvent a Non compris la Belgique et lAutriche; b Non compris la Belgique, lAutriche sexpliquer en grande partie par deux facteurs. et le danemark. Premirement, les transferts de lue sont inclus Source: Ocde (2003d), notifications lOmc, commission europenne dans la mesure des transferts financiers publics (2001), commission europenne, donnes budgtaires, Tableau de bord des aides dtat, disponibles aux adresses suivantes:http://europa.eu.int/euralors quils ne sont pas pris en compte dans les aides lex/budget/data/d2005_VOl4/eN/nmc-titleN15AFA/index.html dtat. deuximement, les dpenses globales dans http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/scoreboard/indicators/ k9.html#statsl le cadre de la politique commune de la pche et la mesure des transferts financiers publics englobent, par exemple, les dpenses au titre daccords avec des pays tiers qui ne sont pas mentionnes dans les notifications lOmc.
Tableau 31 Subventions aux pcheries en Australie, 2000-03

(en millions de dollars EU)
2000 Ocde - Transferts financiers publics 82 1999/2000 Aide budgtaire de la commission de la productivit 34
2001 76 2000/01 34
2002 78 2001/02 41
2003 96 2002/03 50
Source: Australian Government Productivity commission, Trade and Assistance Review, Ocde (2003d, 2005i) examen des pcheries dans les pays de lOcde.
en ce qui concerne la tendance globale des subventions aux pcheries, les diverses sources de donnes internationales sur ces subventions semblent toutes indiquer quelles sont restes largement inchanges dans le temps, en chiffres absolus (voir le tableau 28). Toutefois, ce qui semble avoir chang avec le temps, ce sont les objectifs dclars des pouvoirs publics. les subventions aux pcheries visent atteindre un certain nombre dobjectifs, allant de la fourniture de services de recherche et de gestion pour assurer une pche durable la modernisation de la flotte, au dveloppement rgional et au soutien des revenus. daprs deux tudes de lOcde (2005d, 2005h), la tendance rcente, en particulier dans les pays dvelopps, est de mettre davantage laccent sur la protection de lenvironnement. un soutien croissant est apport dans le but dclar dintroduire des techniques de pche plus respectueuses de lenvironnement, dindemniser les pcheurs pour la fermeture de zones de pche, dencourager la reconversion et le dpart la retraite des pcheurs ainsi que le dsarmement des navires, de permettre le renouvellement des stocks de poissons pour assurer la prservation et la conservation des prises, etc. lanalyse des notifications concernant les subventions aux pcheries prsentes lOmc au titre de lAccord Smc confirme cette tendance. entre 1998 et 2001, un nombre croissant de subventions vise environnementale a t notifi lOmc (voir le graphique 13).256 ces notifications semblent avoir t prsentes principalement par la Sude et le danemark pour les ce et par le Japon. Toutefois, des subventions aux pcheries vise environnementale ont aussi t notifies par la lettonie, la Slovnie et la Tunisie. la progression de ces subventions est atteste aussi par certaines donnes nationales sur les Graphique 13 subventions aux pcheries par objectif concernant Notifications concernant les subventions aux le cap-Vert. Par exemple, bien que le montant total pcheries ayant un objectif environnemental dclar (en pourcentage du total des subventions aux pcheries notifies) des subventions aux pcheries dans ce pays soit rest pratiquement inchang entre 1999 et 2000, 30 les subventions pour lachat de glace ont diminu 25 tandis que les aides pour le dsarmement des navires ont augment. 20
15 10 5 0 janvier 1995-aot 1999 septembre 1999-avril 2001
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ii) Charbon
Pour autant quon le sache, il nexiste pas de base de donnes publique contenant des statistiques sur les subventions accordes pour le charbon qui permettraient de comparer les politiques en la matire des principaux producteurs du monde. lAgence internationale de lnergie (Aie) recueille et publie des donnes dtailles sur la production et la consommation de charbon, et sur le commerce et les prix du charbon pour tous ses membres mais elle ne recueille pas de donnes sur les
Note: les donnes concernent les subventions au secteur de la capture de poissons et celui de la transformation et/ou de la vente de poissons sauvages qui ont t notifies ainsi que dautres subventions concernant le secteur de la pche, la Rd et la commercialisation. les subventions la construction navale ne sont pas prises en compte. Source: Omc (1998b, 1999, 2001).
256
daprs la dfinition adopte par le comit du commerce et de lenvironnement, les subventions aux pcheries indiques dans le graphique 13 ne sont considres comme des subventions environnementales que si elles sont destines la gestion, la prservation et au renouvellement des ressources naturelles, la collecte et lanalyse de donnes et la ralisation dtudes de ces questions. Si les objectifs de la mesure ont trait au soutien du revenu, la restructuration du secteur, la modernisation des navires, etc., il ne sagit pas dune subvention environnementale (voir le document WT/cTe/edB/2). il convient de noter que, selon cette dfinition, il nest pas port de jugement sur le point de savoir si la subvention a, dans la pratique, un effet bnfique sur lenvironnement.
188
subventions.257 diverses sources sont utilises dans cette section pour donner quelques informations sur les subventions pour le charbon. les donnes disponibles ne prsentent pas un tableau complet mais indiquent un certain nombre de tendances communes ainsi que des diffrences entre pays et rgions. Si les renseignements sur certains des plus gros producteurs de charbon du monde, comme la chine, lAfrique du Sud, le Kazakhstan et lurkraine (voir le tableau 32), sont trs limits, les donnes sur quelques autres, tels que lAustralie, lAllemagne, lespagne, la Pologne, la Russie ou les tats-unis, sont assez dtailles. la synthse que nous en avons faite donne penser que de nombreux pays producteurs de charbon, en dveloppement ou dvelopps, accordent ou ont accord des subventions leur industrie charbonnire. elle indique aussi que, dans de nombreux cas, la nature des subventions et leurs objectifs ont chang et que de nombreux pays ont rduit leurs subventions au cours de la dernire dcennie.
Tableau 32 Producteurs, exportateurs et importateurs de charbon, 2004
(en million de tonnes)
Producteurs Houille chine tats-unis inde Australie Afrique du Sud Russie indonsie Pologne Kazakhstan ukraine Reste du monde monde
a
exportateurs charbon brun ... 76 29 69 0 70 0 61 4 0 570 879 Australie indonsie chine Afrique du Sud Russie colombie tats-unis canada Kazakhstan Pologne Reste du monde monde Houille 218 107 87 66 65 52 43 27 22 20 48 755
importateurs Houille Japon core, Rp. de Taipei chinois Allemagne Royaume-uni inde italie tats-unis espagne Pays-Bas Reste du monde monde 183 79 60 39 36 31 25 25 24 23 229 754
1956a 933 373 285 238 210 129 100 83 62 260 4629
le charbon a jou un rle crucial dans le processus de dveloppement industriel de nombreux pays. il est utilis comme matire premire pour produire de lnergie et cest un combustible pour lindustrie, notamment la mtallurgie, et pour les mnages. dans certaines rgions, telles que les pays mergents dAsie, le charbon reste prpondrant dans le secteur de llectricit et dans celui des combustibles industriels. dans certains cas, les gouvernements ont subventionn lindustrie charbonnire pour favoriser le dveloppement industriel et la scurit nergtique. dans certaines rgions, toutefois, limportance stratgique du charbon a diminu avec la diversification des sources dnergie et la comptitivit de lindustrie charbonnire nationale sest progressivement effrite. du fait de limportance historique et sociale des activits minires pour lactivit conomique locale et lemploi, les pouvoirs publics sont intervenus, parfois fortement, pour soutenir lindustrie charbonnire. mais leur intervention a souvent empch les adaptations ncessaires. les subventions qui taient censes rsoudre en partie le problme nont fait que laggraver (Steenblik et Wigley, 1990). dans certains pays, le cot lev des subventions a conduit les pouvoirs publics imposer lindustrie des mesures de restructuration substantielles, impliquant parfois dimportantes rductions de lactivit. la restructuration du secteur du charbon, qui est au centre de laction de la Banque mondiale depuis le dbut des annes 90, a t entreprise en inde, en mongolie, en Roumanie, en Russie et en ukraine. elle a eu lieu aussi au Japon, en Rpublique de core, en Turquie et dans plusieurs pays membres de lue. dans la plupart des cas, elle a contribu la rduction de la production. celle-ci a fortement chut en europe occidentale et orientale, au Japon et en Rpublique de core.258 elle a aussi nettement diminu dans les pays de la cei, malgr une reprise depuis quelques annes. Toutefois, dans dautres pays comme linde, la restructuration sest accompagne dun accroissement de la production.
257
Pays membres de lAie: Allemagne, Australie, Autriche, Belgique, canada, danemark, espagne, tats-unis, Finlande, France, Grce, Hongrie, irlande, italie, Japon, luxembourg, Norvge, Nouvelle-Zlande, Pays-Bas, Portugal, Rpublique de core, Rpublique tchque, Royaume-uni, Sude, Suisse, Turquie. la commission europenne participe aussi aux travaux de lAgence. Voir Aie (2004), coal information, Statistiques de lAie, Paris: Ocde/Aie.
258
189
la houille est incluse. Source: coal information, Statistiques de lAie 2005, Agence internationale de lnergie.
II e
Si la rduction des subventions est gnralement lun des objectifs de la restructuration, celle-ci ncessite en gnral loctroi dautres formes daide. dans le cas de lue, par exemple, le Rglement n 1407/2002 du conseil sur les aides dtat lindustrie charbonnire reconnat la ncessit daccrotre lefficacit dans ce secteur et de rduire les subventions, tout en justifiant le maintien de capacits de production soutenues par des aides dtat afin de renforcer la scurit nergtique de lunion.259 il indique que les units de production qui nont pas droit des aides au titre de la scurit nergtique doivent pouvoir bnficier, temporairement, dune aide destine attnuer les consquences sociales et rgionales de leur fermeture. il autorise loctroi dune aide pour couvrir les charges exceptionnelles, notamment les transferts de passif, qui, selon les pratiques comptables normales, naffectent pas le cot de production. enfin, il permet aussi aux tats membres daccorder lindustrie charbonnire des aides pour la recherche-dveloppement, la protection de lenvironnement et la formation. de mme, les programmes de restructuration soutenus par la Banque mondiale ont gnralement pour objectif daider lindustrie charbonnire devenir financirement et socialement comptitive et respectueuse de lenvironnement.
les estimations de lquivalent subvention la production (eSP) de lAie pour 2000, cites dans PNue (2004), donnent penser quenviron 7 pour cent de la production de houille des pays membres de lAie en 2000 (1,3 milliard de tonnes) ont bnfici de subventions la production.260 des aides dtat ont t accordes par lAllemagne, lespagne, la France, le Japon, le Royaume-uni et la Turquie. la mme source indique aussi que la part de la production de houille des pays de lAie bnficiant dune aide financire publique, mesure par leSP, a diminu au cours des annes 90, tant en valeur absolue quen pourcentage. entre 1991 et 2001, la production subventionne a chut de 55 pour cent. en 2000, le montant total de laide eSP accorde par lensemble des membres de lAie a t estim par celle-ci 5,8 milliards de dollars, dont 68 pour cent pour lAllemagne. dans tous les pays sauf le Japon, les subventions ont presque toujours pris la forme daides directes. les chiffres susmentionns de lAie, qui ne concernent que certains de ses membres et que laide la production courante, doivent tre interprts avec prudence. les donnes concernant lunion europenne (tableau 33) indiquent que, si laide au fonctionnement a t rduite de moiti environ pendant la priode 1994-2000, dautres types daide ont sensiblement augment. laide destine la rduction de lactivit a t multiplie par trois tandis que dautres aides ont augment lgrement. les chiffres relatifs aux aides dtat pour la priode 2001-03 donnent penser que ces tendances se sont poursuivies.261 en 2003, environ 5,4 milliards deuros ont t accords au secteur du charbon de lue (15), dont environ 60 pour cent pour la production courante. comme lAllemagne est lorigine de prs de 70 pour cent des aides dtat de lue au secteur du charbon, ces tendances sont dtermines dans une large mesure par lvolution de la politique charbonnire allemande. Pendant toute cette priode, la France na vers aucune aide au fonctionnement tandis que lespagne a lgrement augment cette aide et lgrement rduit son aide la rduction de lactivit.
Tableau 33 Union europenne (15): montant total des aides autorises au secteur du charbon, 1994-2000
(en millions deuros, en euros/tonne)
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1994
1995
1996
1997 Millions deuros
1998
1999
2000
Total Aides au fonctionnement Aides la rduction de lactivit Autres
7790 5115 800 1875
8235 5081 558 2596
7690 5673 550 1466
7855 3566 2428 1862 Euros/tonne
8262 3023 2394 2846
6756 2994 2400 1363
6968 2439 2400 2130
Aides au fonctionnement Aides la rduction de lactivit
68,3 71,9
42,6 53,4
51,3 51,3
35,7 135,8
34,6 152,1
35,0 155,7
34,4 159,9
Source: commission europenne (2001), Rapport de la Commission sur lapplication du rgime communautaire des interventions des tats membres en faveur de lindustrie houillre en 2000, cOm (2001) 327 final.
259
le Trait instituant la communaut europenne du charbon et de lacier a expir le 23 juillet 2002, date laquelle le nouveau rglement du conseil est devenu le nouveau cadre juridique pour les aides dtat lindustrie charbonnire communautaire. il faut noter que la production des pays de lOcde (Aie plus islande, mexique, Pologne et Rpublique slovaque) ne reprsentait que 35 pour cent de la production totale en 2003 et que seulement deux des dix plus grands producteurs de houille du monde, savoir les tats-unis et lAustralie, sont membres de lAie. Voir commission europenne (2005a), Tableau de bord des aides dtat.
260
261
190
lextraction du charbon dans les nouveaux tats membres de lue est gnralement plus comptitive que dans lue (15).263 la Pologne est le pays qui a de loin la plus importante industrie charbonnire et elle produit beaucoup plus que tous les autres pays de lue pris ensemble. la commission a approuv un plan de restructuration long terme dun montant de 1,5 milliard deuros pour la priode 2004-06. Pour la Hongrie, la commission a approuv un plan de restructuration long terme, qui prvoit loctroi dune aide la production jusquen 2010 pour un montant de 255 millions deuros. Pour la Rpublique tchque, la commission a approuv des mesures daide lies non pas la production mais aux transferts de passif, qui seront appliques jusquen 2007 et dont le cot slve 74 millions deuros. en Rpublique de core, le gouvernement a aussi entrepris de rationaliser lindustrie charbonnire, mais sa stratgie semble lgrement diffrente. Alors que la majeure partie du charbon utilise dans le pays est importe, le charbon est le seul combustible fossile prsent dans le pays en quantits importantes. entre 1990 et 2003, la production intrieure a diminu, passant de 10,8 mtec (millions de tonnes dquivalent charbon) 2 mtec, alors que les importations sont passes de 22,5 63,3 mtec. environ 380 petites mines ont ferm entre 1989 et 1995, ce qui a caus la perte de plus de 33 000 emplois. la production intrieure est soutenue par diverses mesures finances par ltat, notamment des subventions directes la production, un droit de douane de 1 pour cent et une TVA de 10 pour cent sur le charbon import, et des prts taux dintrt rduit en faveur des producteurs de charbon. une aide financire est accorde aussi lors de la fermeture des mines non rentables et des subventions sont verses pour la production de briquettes de charbon traditionnellement utilises pour le chauffage domestique et la cuisine. entre 1990 et 1999, le montant total des subventions la production est pass de 115 millions 381,6 millions de dollars, tandis que laide la fermeture des mines est tombe de 28 millions 1,1 million de dollars.264 daprs lAie, le niveau des subventions la production de charbon en Rpublique de core au dbut de 2000 tait peu prs le mme quen France et tait lgrement plus bas quau Japon, mais ces deux pays avaient fermement lintention de rduire la production tandis quen Rpublique de core la production devait se stabiliser autour de 2 mtec par an. les renseignements disponibles donnent penser que, parmi les principaux producteurs, exportateurs et importateurs, certains subventionnent leur industrie charbonnire alors que dautres ne le font pas. la chine, qui est le premier producteur et le troisime exportateur de houille, semble avoir rduit ou mme supprim les subventions lindustrie charbonnire. la production de houille en chine a connu une vigoureuse reprise depuis la fin des annes 90, lorsque le gouvernement a dcid de fusionner une srie dentreprises et de fermer des mines. ltat a ordonn la fermeture de 25 000 mines de charbon et a lev partiellement le contrle
262 263 264
Voir Aie (2004), coal information, Statistiques de lAie, Paris: Ocde/Aie. Voir commission europenne (2005a), Tableau de bord des aides dtat, mise jour de lautomne 2005. Voir Aie (2002), energy policies of ieA countries Republic of Korea Review. Selon le PNue (2003), les subventions staient plus ou moins stabilises environ 500 millions de dollars par an en 2002 et le gouvernement prvoyait de les liminer progressivement.
191
II e
Si la fonction sociale et rgionale de ces programmes daide a t reconnue, leur rapport cot-efficacit a t mis en doute (Steenblik et Wigley, 1990; Steenblik et coroyannakis, 1995).262 Selon la commission europenne, le montant annuel vers titre daide la production courante en 2000 a t de lordre de 60 000 euros par travailleur en Allemagne, ce qui est un peu moins quen France (50 000 euros) et un peu plus quen espagne (40 000 euros). ces chiffres, qui ne comprennent pas laide destine couvrir les charges exceptionnelles et les transferts de passif ni les allocations sociales spcifiques verses par les tats membres, sont sensiblement plus levs que le salaire moyen des travailleurs concerns. de plus, tant donn que certains tats membres ont vers une aide lindustrie charbonnire sur une trs longue priode et que la dure de la carrire professionnelle des mineurs est gnralement courte, on peut dire quune grande majorit des mineurs actuellement employs ont pass toute leur carrire travailler pour des entreprises qui ont t continuellement soutenues par ltat. de plus en plus conscients de ces problmes, les gouvernements, pousss rduire les dpenses publiques, ont t amens limiter la fois le montant et la dure des aides dtat. en Allemagne, le plan de restructuration pour la priode 2003-05 prvoit de ramener laide totale de 3,3 2,7 milliards deuros, alors quen France des mesures daide visant couvrir le cot de la fermeture des dernires mines souterraines du pays (fermes en avril 2004) viennent seulement dtre approuves.
des prix. On sait que le gouvernement a rduit sensiblement les subventions aprs 1990.265 les tats-unis sont le deuxime producteur mondial mais seulement le septime exportateur. ils exportent moins de 5 pour cent de leur production totale, la majeure partie de leur charbon tant utilise dans le pays pour produire de llectricit. en 2000, le charbon contribuait pour 52 pour cent la production totale dlectricit. la production de charbon nest pas subventionne. Toutefois, la politique nergtique nationale recommande un investissement de 2 milliards de dollars sur dix ans pour financer la recherche sur les technologies non polluantes et la reconduction permanente du crdit dimpt accord pour la recherche-dveloppement dans ce domaine.266 le financement de lnergie fossile a peu prs doubl entre 1999-2000 et 2000-01 en raison de lintrt accru pour le dveloppement de technologies non polluantes. daprs les renseignements dont on dispose, linde, qui est le troisime producteur de charbon, ne semble pas subventionner la production. le charbon ne figure pas parmi les principaux produits subventionns dans son budget. lAustralie, qui est le quatrime producteur mondial et le premier exportateur de charbon, ne semble pas non plus subventionner la production. laide au secteur minier et aux secteurs du ptrole, du charbon, des produits chimiques et des produits associs reprsente environ 6 pour cent de laide totale et la part du charbon dans ce montant est peut-tre trs faible, voire nulle.267 daprs les informations dont nous disposons, il est difficile de savoir si lAfrique du Sud, lindonsie, le Kazakhstan et lukraine accordent une aide leur industrie charbonnire. Toutefois, ces renseignements donnent penser que la Russie et la Pologne subventionnent ce secteur. en 1993, les subventions lindustrie charbonnire russe reprsentaient environ 1,05 pour cent du PiB. ce chiffre est tomb 0,47 pour cent en 1996, 0,2 pour cent en 1998 et 0,12 pour cent en 2000. conformment au plan de restructuration du ministre, ainsi quaux conditions de prt fixes par la Banque mondiale, les subventions au secteur du charbon ont t systmatiquement rduites aprs 1995 et elles taient destines de plus en plus amliorer le bien-tre social plutt qu soutenir des mines non rentables. Au dbut de 2000, le secteur tait encore tributaire des subventions et on sattendait ce quil le reste pendant un certain temps. comme cela a t dit plus haut, la commission vient dapprouver un plan de restructuration long terme pour la Pologne dun montant de 1,5 milliard deuros pour la priode 2004-2006.
II e
265
Source: Global energy Network institute: http://www.geni.org/globalenergy/policy/ renewableenergy/subsidies/subsidy_ reform/coal/china/index.shtml; voir aussi http://www.nrdc.org/media/ pressReleases/010615.asp. Voir Aie (2002), energy Policies of ieA countries, The united States 2002 Review. Voir Productivity commission (2004).
266 267
192
Appendice Tableau 5 Notifications prsentes lOMC au titre de lAccord SMC: total des subventions horizontales et des subventions lindustrie, 1995-2002
(en pourcentage du PIB)
membre de lOmc Afrique du Sud Allemagne Argentine Australie Autriche Barbade Belgique Brsil Bulgarie canada chili chypre colombie core, Rpublique de croatie danemark espagne estonie tats-unis Finlande France Grce Hongrie irlande islande isral italie Jamaque Japon Jordanie lettonie luxembourg Norvge Nouvelle-Zlande Pakistan Panama Pays-Bas Pologne Portugal Rpublique slovaque Rpublique tchque Roumanie Royaume-uni Sainte-lucie Saint-Kitts-et-Nevis Saint-Vincent-et-les Grenadines Slovnie Sude Suisse Taipei chinois Thalande Tunisie union europenne uruguay
1995 0,027 0,245 0,034 0,029 0,015 ... 0,275 0,574 ... 0,116 0,454 0,079 0,249 0,218 ... 0,144 ... ... 0,076 0,432 0,165 0,612 ... 0,009 0,127 0,890 0,094 ... 0,043 ... ... 0,000 0,520 ... 0,002 ... 0,055 9,470 ... ... 1,041 1,854 0,000 ... ... 0,349 1,187 0,193 0,015 ... 1,109 2,070 0,517 ...
1996 ... 0,273 0,042 0,049 ... ... 0,391 0,505 0,633 0,091 0,213 0,368 0,021 0,196 ... 0,438 ... ... 0,074 0,402 0,214 0,475 2,082 0,092 0,112 0,280 0,114 ... 0,068 ... ... 0,000 0,490 ... 0,000 ... 0,036 1,218 0,000 ... 0,523 1,660 0,130 ... ... 0,372 0,952 0,254 0,013 0,002 1,059 2,002 0,525 ...
1997 ... 0,222 0,071 0,029 0,162 ... 0,292 0,499 1,339 0,082 0,398 0,339 ... 0,119 ... 0,604 0,196 ... 0,063 0,343 0,209 ... 1,906 0,006 0,117 0,703 0,251 ... 0,070 ... 0,772 0,000 0,439 ... 0,002 ... 0,189 2,351 0,025 0,503 ... ... 0,099 ... ... 0,393 0,739 0,308 0,026 0,001 1,117 ... 0,531 ...
1998 ... 0,265 0,055 0,024 0,113 0,108 0,258 0,508 1,848 0,094 0,408 0,200 0,078 0,128 ... 0,636 0,101 ... 0,010 0,315 0,196 0,039 1,309 0,009 0,118 0,668 0,295 1,417 0,073 ... 0,685 0,000 0,337 ... ... ... 0,098 3,079 0,139 ... ... ... 0,148 ... ... ... 1,376 0,297 0,020 0,272 0,707 2,076 0,546 0,172
1999 ... 0,157 0,023 0,025 0,097 0,586 0,319 0,389 0,929 0,092 0,436 ... 0,107 0,104 ... 0,829 0,145 ... 0,059 0,279 0,140 0,132 1,503 0,000 0,120 0,625 0,130 3,900 0,039 ... 0,355 0,000 0,457 ... ... 0,390 0,116 0,849 0,108 ... ... ... 0,198 0,854 ... ... 1,129 0,205 0,022 0,502 0,153 2,556 0,551 0,284
2000 ... 0,121 0,016 0,051 0,201 0,770 0,252 0,280 0,691 0,088 0,407 ... 0,125 0,081 0,108 0,543 0,107 0,062 0,058 0,277 0,120 0,030 1,629 0,007 0,101 0,555 0,146 4,022 0,017 ... 0,265 0,000 0,392 ... ... 0,429 0,135 ... 0,070 ... ... ... 0,175 1,061 ... ... 0,630 0,172 0,067 1,878 0,181 2,069 0,622 0,102
2001 ... 0,102 0,014 0,062 0,089 0,011 0,362 0,069 0,428 0,096 ... ... 0,133 0,080 0,161 0,636 0,120 ... 0,054 0,273 0,150 0,435 1,399 0,006 0,088 0,649 0,208 ... 0,017 0,010 0,281 0,000 ... 0,027 ... 0,340 0,136 ... 0,000 ... 0,332 ... 0,100 1,717 0,273 7,653 0,579 0,152 0,075 0,659 0,000 ... 0,583 0,378
2002 ... 0,092 0,019 0,123 0,088 ... 0,178 0,084 0,406 0,088 0,434 ... 0,108 0,065 0,230 0,543 0,093 ... 0,080 0,278 0,130 0,310 1,823 0,005 ... 1,018 0,139 ... 0,013 0,083 0,222 0,000 0,297 ... ... 0,274 0,142 ... 0,000 ... 0,192 ... 0,106 2,160 ... 4,687 0,599 0,148 0,069 0,530 0,000 ... 0,514 0,420
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Appendice Tableau 6 Brsil: subventions par secteur, 1999-2003

(en pourcentage)
1999 Total Agriculture industrie industries extractives industries manufacturires Vhicules (autres quautomobiles) Services 100,0 24,0 16,2 0,0 16,2 10,2 59,7
2000 100,0 29,1 18,6 0,0 18,6 11,8 52,3
2001 100,0 23,1 20,4 0,0 20,4 13,0 56,5
2002 100,0 5,7 21,2 0,0 21,2 12,4 73,0
2003 100,0 23,5 22,6 0,0 22,6 14,1 53,9
Source: instituto Brasileiro de Geografia et estadistica (iBGe), Sistema de Contas Nacionals Brasil 2003, cONAc/dPe.
Appendice Tableau 7 Colombie: subventions par secteur, 1998-2002

(en pourcentage)
1998 Total Agriculture industrie industries extractives industries manufacturires lectricit, eau, construction Services 100,0 0,9 4,6 4,6 0,0 19,3 75,1
1999 100,0 5,1 2,1 2,1 0,0 17,1 75,7
2000 100,0 0,0 8,2 8,2 0,0 18,7 73,1
2001 100,0 0,0 1,5 1,5 0,0 46,0 52,5
2002 100,0 0,2 3,5 3,5 0,0 17,0 79,4
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Source: colombia, departamento Administrativo Nacional de estadistica. http://www.dane.gov.co
194
Appendice Tableau 8 Notifications prsentes lOMC au titre de lAccord SMC: subventions horizontales et subventions lindustrie, 1995-2002
membre de lOmc Afrique du Sud Allemagne Argentine Australie Autriche Barbade Belgique Brsil Bulgarie canada chili chypre colombie communaut europenne (15) core, Rpublique de croatie danemark espagne estonie tats-unis dAmrique Finlande France Grce Hongrie irlande islande isral italie Jamaque Japon Jordanie
Secteur Horizontal industrie Horizontal industrie Horizontal industrie Horizontal industrie Horizontal industrie Horizontal Horizontal industrie Horizontal Horizontal industrie industrie Horizontal industrie Horizontal industrie Horizontal
1995 ... 41,36 5629,78 544,14 72,22 15,00 ... 108,69 35,20 ... ... 761,07 ... 4041,59 ... ... 673,76 327,35 ... 5,08 2,15 230,60
1996 ... ... 6167,31 481,66 98,08 15,01 109,56 91,49 ... ... ... 1053,64 ... 3913,32 33,83 28,85 548,90 161,72 ... 9,92 23,98 20,57
1997 ... ... 4649,21 144,81 53,20 153,98 50,86 70,73 293,82 44,03 ... 713,26 1,62 4030,62 137,18 1,63 516,89 329,38 ... 6,16 23,65 ...
1998 ... ... 5547,81 238,22 ... 164,78 37,60 49,79 242,29 ... 2,58 641,35 4,17 4004,76 231,65 3,69 571,40 324,00 ... 5,59 13,19 76,95
1999 ... ... 3208,65 154,23 ... 65,13 46,61 53,28 206,22 ... 14,55 786,87 15,02 2090,10 112,63 7,68 596,26 318,28 ... ... ... 92,01
2000 ... ... 2041,64 254,95 ... 45,32 51,52 146,10 389,77 ... 19,95 573,34 1,69 1682,78 71,88 15,13 629,37 304,79 ... ... ... 104,79
2001 ... ... 1654,65 278,26 ... 37,32 65,74 161,33 171,43 ... 0,27 822,81 1,41 352,00 46,11 12,07 675,79 ... ... ... ... 109,00 40321,79 6208,00 54,61 329,79 7,08 25,00 427,13 584,29 328,31 399,03 ... ... 4054,60 1371,14 331,38 1681,59 331,28 10,88 500,82 575,00 150,30 ... 6,36 6,67 421,80 348,83 2025,01 241,31 ... ... 725,99 8,90
2002 ... ... 1455,99 413,01 ... 19,59 70,38 435,86 ... ... 435,62 0,61 385,70 56,98 6,16 640,28 288,32 ... ... ... 88,40 38603,30 6031,61 71,96 281,70 7,73 44,72 355,97 573,05 320,43 319,49 ... ... 7240,20 1078,73 366,43 1484,87 404,67 17,88 395,35 756,95 426,64 ... 6,28 ... 426,29 682,20 1395,97 250,31 ... ... 503,78 7,83 LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC iNcideNce deS SuBVeNTiONS 183,06
Horizontal 33367,34 35946,62 34582,55 36968,95 39392,53 43318,47 industrie Horizontal industrie Horizontal industrie Horizontal industrie Horizontal industrie Horizontal industrie Horizontal industrie Horizontal Horizontal industrie Horizontal industrie Horizontal industrie Horizontal industrie Horizontal Horizontal industrie Horizontal industrie Horizontal industrie industrie Horizontal 11346,73 37,78 1087,44 ... ... 132,46 126,56 ... ... ... ... 4210,00 1382,25 560,21 2503,30 80,14 23,12 696,15 ... ... ... 6,11 8,67 338,40 503,14 699,20 328,71 ... ... 2282,86 ... 10335,26 52,71 1040,05 ... ... 502,86 298,95 ... ... ... ... 4596,50 1169,32 513,76 3268,06 99,50 21,21 569,94 747,72 192,69 ... 67,37 7,98 266,33 25,51 767,53 640,95 ... ... 3209,46 ... 9498,04 39,42 576,46 ... ... 732,44 288,64 172,70 962,01 ... ... 3673,95 1490,96 420,67 2916,52 63,05 ... ... 720,25 151,04 0,56 3,94 8,44 279,76 482,45 2491,66 436,85 ... ... 3029,99 ... 9969,18 31,23 412,16 ... ... 490,22 606,28 162,18 451,07 ... ... 801,35 85,61 407,11 2813,89 75,09 1,35 45,74 525,32 90,79 0,52 7,20 9,41 284,72 439,02 3232,90 291,55 109,70 ... 2862,48 ... 7934,14 26,22 437,82 ... ... 811,85 623,03 471,00 427,94 ... ... 4534,40 945,99 356,15 1983,62 56,06 2,64 163,57 568,32 153,60 ... 0,02 10,07 279,13 400,32 1298,81 231,04 301,50 ... 1733,14 ... 6022,94 23,96 390,01 ... 19,95 461,08 398,01 289,15 330,14 3,41 0,00 4372,70 1326,85 331,84 1411,62 187,34 0,98 33,18 616,40 144,00 ... 6,70 8,46 17,67 653,91 1294,50 274,63 317,70 ... 809,94 ...
195
II e
Appendice Tableau 8 Notifications prsentes lOMC au titre de lAccord SMC: subventions horizontales et subventions lindustrie, 1995-2002
lettonie luxembourg membre de lOmc Norvge Nouvelle-Zlande Pakistan Panama LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC iNcideNce deS SuBVeNTiONS Pays-Bas Pologne Portugal Rpublique slovaque Rpublique tchque Roumanie Royaume-uni Sainte-lucie Saint-Kitts-et-Nevis Saint-Vincent-etles Grenadines Slovnie Sude Suisse Taipei chinois Thalande Tunisie uruguay
Horizontal industrie Horizontal Secteur Horizontal industrie Horizontal industrie Horizontal industrie Horizontal industrie Horizontal industrie Horizontal industrie Horizontal industrie Horizontal industrie Horizontal industrie Horizontal industrie Horizontal industrie industrie industrie Horizontal industrie Horizontal industrie industrie Horizontal industrie Horizontal industrie Horizontal industrie industrie
... ... 0,00 1995 413,57 356,23 ... 1,32 ... ... 224,20 3,11 256,12 12614,25 ... ... ... ... 394,53 180,63 254,17 403,73 ... 3,62 ... ... ... 0,92 133,25 104,33 459,54 18,89 46,51 ... ... 1862,66 ... 373,00 0,25 ...
... ... 0,00 1996 450,47 330,21 ... 0,04 ... ... 80,02 66,89 1080,33 792,28 0,29 0,09 ... ... 105,88 213,78 211,37 374,97 1478,55 65,70 ... ... ... 1,04 87,98 103,83 659,56 28,33 38,67 ... 4,43 1927,69 ... 391,23 0,81 ...
47,36 ... 0,00 1997 363,16 327,27 ... 1,38 ... ... 536,30 176,30 2325,94 1288,19 0,23 26,13 96,87 9,80 ... ... ... ... 1244,27 63,50 ... ... ... 1,16 96,83 47,11 678,60 83,95 68,70 ... 3,77 1685,41 ... ... ... ...
45,35 ... 0,00 1998 326,36 179,33 ... ... ... ... 224,07 162,67 551,22 4670,18 12,89 142,88 ... ... ... ... ... ... 2040,48 57,21 ... ... ... ... 169,55 117,42 697,68 39,55 54,77 ... 750,80 790,63 ... 410,58 0,71 38,47
13,63 12,01 0,00 1999 299,79 423,49 ... ... ... 44,70 292,00 171,46 124,05 1272,53 0,68 123,68 ... ... ... ... ... ... 2854,54 45,03 ... 5,71 ... ... 176,69 64,07 467,65 48,60 57,25 ... 1478,29 187,84 ... 530,29 1,27 59,34
20,50 ... 0,00 2000 284,43 369,09 ... ... ... 49,90 311,25 188,51 ... ... 0,00 74,48 ... ... ... ... ... ... 2464,64 50,44 ... 7,25 ... ... 108,34 12,02 409,24 1,63 165,20 2850,69 2622,12 222,60 ... 401,26 1,07 20,58
23,15 ... 0,00 2001 0,00 0,00 13,87 ... ... 40,10 361,18 161,51 ... ... 0,10 0,16 ... ... 122,15 79,68 ... ... 1246,01 185,11 ... 11,23 0,94 26,48 104,81 8,86 325,29 7,70 188,65 22,04 1757,47 0,51 ... ... ... 70,14
20,43 ... 0,00 2002 302,20 262,45 0,00 ... ... 33,60 456,80 136,55 ... ... 0,51 ... ... ... 137,94 3,47 ... ... 1547,04 110,59 ... 14,62 ... 16,92 128,16 4,33 344,04 14,35 190,55 429,62 1054,83 0,52 ... ... ... 51,54
II e
196
Appendice Tableau 9 Union europenne (15): aides dtat horizontales et sectorielles, 2000-03
(en millions deuros et en pourcentage)
ue (15) montant Objectifs horizontaux R-d environnement Pme commerce Aide lemploi Aide la formation conservation du patrimoine, aide culturelle catastrophes naturelles capital-risque Aide rgionale Aide sectorielle industries manufacturires construction navale Sidrurgie Vhicules automobiles charbon Autres industries non manufacturires Services financiers Autres services Total des aides moins agriculture, pche et transports 29841 5286 6868 5388 377 1211 918 631 54 24 9085 9977 1753 903 13 17 6657 240 1162 165 39839 Part 73 15 16 14 1 2 2 1 0 0 23 25 4 2 0 0 17 1 3 0 100
Nouveaux membres montant 1462 116 149 147 14 348 79 44 4 1 560 4608 1441 105 246 73 1413 51 1685 15 6067 Part 24 2 2 2 0 6 1 1 0 0 9 75 24 2 4 1 23 1 28 0 100 LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC iNcideNce deS SuBVeNTiONS
Source: commission europenne (2004), Tableau de bord des aides dtat, mise jour de lautomne 2004.
197
II e
Appendice Tableau 10 Union europenne (25): part des aides dtat par secteur, 2004
(en pourcentage et en millons deuros)
Part industries manufacturires ue (25) Allemagne Autriche Belgique chypre danemark espagne LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC iNcideNce deS SuBVeNTiONS estonie Finlande France Grce Hongrie irlande italie lettonie lituanie luxembourg malte Pays-Bas Pologne Portugal Rpublique tchque Royaume-uni Slovaquie Slovnie Sude
a
montant Autres 31 16 68 35 65 28 20 76 78 35 32 32 67 26 75 83 52 13 53 32 86 53 26 2 48 25
a
Pche 1 0 0 0 0 1 3 0 0 1 2 0 0 2 0 1 0 0 0 0 1 6 2 0 0 0
charbon 9 18 0 0 0 0 28 0 0 10 0 5 0 0 0 0 0 0 0 17 0 4 1 0 6 0
Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Total 61617 17236 1427 972 184 1375 3975 35 2483 8915 473 1015 951 7037 44 122 78 134 1813 2873 1475 352 5442 212 250 2745
59 66 32 65 35 71 49 24 22 54 66 63 33 72 25 16 48 87 47 51 13 37 71 98 46 75
II e
comprend les services (sauf les transports ferroviaires), lagriculture et les autres industries non manufacturires. Source: commission europenne (2005), Tableau de bord des aides dtat, mise jour de lautomne 2005.
198
4.
SERVICES
il nest pas ais de donner un aperu de la rpartition et de lvolution des subventions aux services dans le monde. les donnes sont rares et nexistent la plupart du temps quau niveau national, ce qui rend difficiles les comparaisons entre pays. en outre, le niveau de dsagrgation des donnes nationales est trs limit. il est donc difficile danalyser la rpartition des subventions aux services par type de subvention et leur volution dans le temps. des renseignements dtaills figurent dans les examens sur le commerce et lassistance effectus par la commission de la productivit australienne. ils montrent que le montant total des subventions au secteur des services verses par le gouvernement australien a fortement augment au cours de la dernire dcennie, passant de 395 millions de dollars pendant lexercice 1995-96 659 millions de dollars pendant lexercice 2004-05. Pourtant, la part de ces subventions est passe de 27 19 pour cent au cours de la mme priode, ce qui signifie quelles ont moins augment que lensemble des subventions. Au niveau sous-sectoriel, la plus grosse part des subventions aux services va aux services rcratifs et culturels, aux services fournis aux entreprises, aux services de communication, aux services financiers et aux services de transport, qui ont reprsent ensemble plus de 65 pour cent du total des subventions aux services pendant lexercice 2004-05. enfin, bien que les dpenses budgtaires soient une forme de subvention aux services plus courante en Australie, les types de subventions varient beaucoup selon les secteurs. Plus de 90 pour cent des subventions aux services financiers consistent en exonrations fiscales, tandis que les dpenses budgtaires reprsentent une part analogue des subventions aux services de communication. les donnes dont on dispose au sujet des autres pays sont loin de fournir des renseignements aussi dtaills. Nous essaierons nanmoins danalyser, dans cette section, lincidence des subventions aux services par pays et par sous-secteur. Nous examinerons aussi, pour chaque sous-secteur, les principales raisons de loctroi de subventions et les diffrents types dinstruments utiliss.
la srie des notes dinformation rdiges par le Secrtariat de lOmc pour le Groupe de travail des rgles de lAGcS (S/WPGR/W/25 et addenda) est une source de renseignements utile sur les subventions, bien quelle ne soit pas complte. ces notes, qui font la synthse des renseignements sur les subventions aux services figurant dans les rapports dexamen des politiques commerciales (de 1995 fvrier 2004), indiquent que ces subventions sont trs rpandues et quelles sont particulirement frquentes dans les transports, le tourisme et le secteur bancaire.268 le tableau 34 prsente les renseignements contenus dans les notes dinformation par secteur de service et par rgion. les programmes de subventions les plus frquents parmi les membres de lOmc ayant fait lobjet dun examen pendant la priode considre concernent les transports, notamment les transports maritimes, ariens et ferroviaires. mme si la frquence des programmes mentionns dans les rapports dexamen des politiques commerciales nindique rien quant au volume des subventions, il faut noter que les rapports de la majorit des membres contiennent des renseignements sur les subventions au secteur du tourisme. lanalyse prsente dans les sections suivantes montre que les raisons invoques pour accorder des subventions aux diffrents secteurs sont trs diverses. dans les pays en dveloppement, les subventions au tourisme sont souvent justifies comme faisant partie dune stratgie de dveloppement. dans le secteur financier, des subventions sont parfois accordes pour aider les banques en difficult afin dviter une faillite qui serait lourde de consquences pour lconomie tout entire. les subventions aux secteurs des transports et des tlcommunications semblent parfois motives par des objectifs tels que la fourniture dun accs universel ou le dveloppement de linfrastructure.
268
Au sujet des limites quil faut garder lesprit lorsque lon tire des conclusions des renseignements contenus dans les rapports dexamen des politiques commerciales, voir lencadr 12 et les documents du Secrtariat de lOmc S/WPGR/W/25 et addenda.
199
a)
Subventions aux services par rgion
II e
Tableau 34 Renseignements sur les subventions contenus dans les rapports dexamen des politiques commerciales des Membres, par rgion et par secteur, 1995-2004
(nombre de pays)
Amrique europe europe du Nord occidentale centrale et orientale Nombre de membres examins Tourisme Transports Transport maritime Transport arien Transport ferroviaire LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC iNcideNce deS SuBVeNTiONS Services bancaires Autres services financiers Ti et communication construction Services rcratifs, culturels et sportifs Tlcommunications Services audiovisuels commerce de gros et de dtail, distribution immobilier nergie Autres secteurs non spcifis 3 1 1 2 3 ... 2 1 1 1 1 2 2 ... 1 1 1 6 4 2 2 1 3 4 ... 1 1 1 ... 1 1 ... 1 1 6 4 4 1 1 2 3 ... 1 1 ... ... ... 1 ... 2 3
Afrique
moyenOrient 1 1 ... ... ... ... ... ... ... ... 1 ... ... ... ... ... ...
Asie
Amrique Nombre total de latine membres visant le secteur 24 20 2 7 2 .. 7 7 4 5 4 7 2 4 1 4 9 81 62 23 25 14 13 33 17 15 15 12 18 11 11 5 14 28
24 22 7 2 2 4 7 3 3 2 2 6 3 2 ... 2 7
17 10 7 11 5 4 10 6 5 5 3 3 3 3 3 4 7
Note: lue (15) est considre comme un seul pays. Source: Secrtariat de lOmc, daprs les renseignements extraits des rapports dexamen des politiques commerciales, figurant dans les documents S/WPGR/W/25/Add.1 4.
II e
le tableau 35 illustre le choix des instruments de subventionnement utiliss dans chaque rgion. Presque tous les pays dAmrique latine membres de lOmc ayant fait lobjet dun examen pendant la priode considre avaient recours des incitations fiscales, ladmission des intrants en franchise de droits et aux zones franches pour soutenir certaines activits. dans cette rgion, les aides directes, les crdits taux prfrentiels et les garanties de crdit et, surtout, les injections de capitaux sont des instruments moins courants. la situation est analogue en Afrique, bien que les incitations fiscales, la franchise de droits pour les intrants et les zones franches soient moins rpandues. le recours aux aides directes, aux crdits taux prfrentiels et aux garanties de crdit est plus frquent dans les pays industrialiss, bien que les trois pays dAmrique du Nord utilisent aussi des incitations fiscales.
Tableau 35 Renseignements sur les subventions contenus dans les rapports dexamen des politiques commerciales des Membres, par rgion et par instrument, 1995-2004
(nombre de pays)
Rgions Nombre de membres examins Aides directes crdits des taux prfrentiels et garanties injection de capitaux incitations fiscales importation dintrants en franchise et zones franches Autres mesures non spcifies
Amrique europe du Nord occidentale 3 2 2 2 3 0 1 6 5 2 2 2 1 1
europe centrale et orientale 6 3 3 2 2 2 4
Afrique 24 7 6 2 14 13 8
moyen-Orient 1 1 0 0 1 1 0
Asie Amrique latine 17 6 6 4 13 9 9 24 8 6 0 22 20 3
Total 81 32 25 12 57 46 26
Source: Secrtariat de lOmc, daprs les renseignements extraits des rapports dexamen des politiques commerciales, figurant dans les documents S/WPGR/W/25/Add.1 4.
200
b)
Subventions aux services par sous-secteur
dans cette sous-section, nous allons examiner lutilisation des subventions dans plusieurs secteurs de service tels que les transports et les tlcommunications, le secteur bancaire, le tourisme et les services audiovisuels. ce sont les secteurs qui sont gnralement prsents comme les plus gros bnficiaires de subventions dans les rapports dexamen des politiques commerciales. la nature de ces secteurs est trs diverse, de mme que les raisons de loctroi de subventions et les instruments employs.
i)
Services de transport
il nexiste pas de mesure communment admise des subventions dans le secteur des transports. de nombreux conomistes des transports prconisent une dfinition normative des subventions aux transports, comprenant toutes les subventions implicites dues au fait que le prix pay par lusager ninclut pas le cot des externalits ngatives. Ainsi, il y a une subvention implicite lorsque lautomobiliste nest pas tenu de payer le cot du dommage quil cause lenvironnement (pollution de lair, bruit, probabilit dun accident et dun embouteillage). dans ce cas, la subvention correspond la diffrence entre les recettes totales et les cots sociaux totaux. Sur la base de cette mesure, on estime que le soutien aux transports routiers et ferroviaires dans lunion europenne, en Hongrie et en Suisse reprsentait 40 milliards de dollars en 1998 (Nash et al., 2002) et que le transport ferroviaire est relativement plus subventionn que le transport routier.
269 270
Voir aussi les sections c et d. les principaux programmes taient le Programme de subventions aux services ariens essentiels (eAS) du dpartement des transports (au titre duquel un montant denviron 100 millions de dollars a t dpens en 2002) et le Programme pilote de dveloppement des services ariens pour les petites collectivits (environ 20 millions de dollars), pour lequel des crdits ont t allous pour la premire fois pendant lexercice 2002 (octobre 2001-septembre 2002). une collectivit peut bnficier de subventions au titre du programme eAS si elle est loigne de plus de 112 kilomtres dun aroport central de moyenne ou grande taille et si le cot des services est infrieur 200 dollars par passager (document de lOmc S/WPGR/W/25/Add.4). Voir le document de lOmc S/WPGR/W/25/Add.4.
271
201
Pour justifier loctroi de subventions, les pouvoirs publics invoquent aussi plusieurs autres objectifs de politique gnrale. Ainsi, le subventionnement de certains modes de transports, comme les transports ferroviaires, est justifi par le souci de protger lenvironnement - le transport ferroviaire tant gnralement jug moins polluant que le transport routier. Parmi les autres objectifs dclars figurent le transfert de technologie et le dveloppement conomique. le Venezuela, par exemple, accorde des rductions de limpt sur le revenu aux personnes qui tirent leur revenu de la fourniture de services publics de transport arien. la loi vise encourager linvestissement dans la modernisation des flottes conformment aux exigences de protection de lenvironnement, dans ladoption de nouvelles technologies pour la fourniture du service et dans la formation de personnel technique aronautique.271
II e
les pouvoirs publics justifient les subventions au secteur des transports par la poursuite dobjectifs divers. en gnral, le soutien public aux services de transport est justifi par des dfaillances du march dues lexistence dimportantes conomies dchelle, par le fait que les services sont fournis en rseau et par la ncessit de fournir un accs universel.269 les services de transport sont souvent considrs comme des biens tutlaires qui doivent tre mis la disposition de tous. Non seulement ils sont indispensables pour la conduite de presque toutes les autres activits conomiques, mais ils sont ncessaires pour rpondre aux besoins de la vie quotidienne. cest pourquoi presque tous les gouvernements se fixent comme objectif dassurer laccs universel au rseau de transport un prix abordable. des subventions sont accordes pour garantir la fourniture de services dans des lieux et des heures o elle ne serait pas rentable sans cela. Ainsi, aux tats-unis, avant septembre 2001, le soutien au secteur des transports ariens se limitait essentiellement loctroi de subventions fdrales pour la desserte des zones isoles.270 de mme, lAustralie accorde une aide financire aux expditeurs de marchandises entre la Tasmanie et le continent.
Bien que sduisant pour les conomistes, ce concept est trs difficile concilier avec les finances publiques et la manire dont les autres praticiens dfinissent les subventions. Nous nous baserons donc, dans cette sous-section, sur des mesures plus conventionnelles (cest--dire qui nincluent pas le cot des externalits) pour faire mieux comprendre lincidence des subventions dans le secteur. lorsque lon analyse les donnes sur les subventions aux transports, il est essentiel de garder lesprit la distinction entre le soutien public au secteur (par exemple le soutien aux oprateurs de chemins de fer privs) et linvestissement public dans linfrastructure. les rsultats sont trs diffrents selon que lon inclut ou non cet lment dans la dfinition utilise pour valuer lincidence des subventions.272 daprs des estimations approximatives bases sur une dfinition des subventions qui comprend les transferts financiers directs, les allgements fiscaux et la fourniture dinfrastructures, les subventions au secteur des transports reprsentent prs du tiers du total des subventions dans les pays de lOcde. les transports sont le secteur le plus subventionn aprs lagriculture, alors que, dans les pays non membres de lOcde, les subventions aux transports sont beaucoup moins importantes moins de 10 pour cent des subventions totales. mais il est difficile dvaluer la fiabilit de ces estimations.273 les donnes officielles pour lue montrent que les aides dtat au secteur des transports reprsentent la majeure partie du total des aides dtat. en 2001, 46 pour cent des aides dtat sont alls aux transports. de plus, en 2003, la plus grosse part (15 pour cent) des fonds structurels de lue a t alloue linfrastructure de transport. les aides dtat accordes dans lue lensemble du secteur des transports, lexclusion des chemins de fer, se sont leves en moyenne 1,5 milliard deuros par an pendant la priode 2001-03, en augmentation de 50 pour cent par rapport la priode 1999-2001. il est intressant de noter que le soutien au secteur des transports dans lue a t motiv principalement par la ncessit de dvelopper le rseau de transport europen afin de rduire les cots de transport entre les tats membres et dapprofondir lintgration. dans le cas des services de transport arien, les aides dtat ont fortement diminu aprs la libralisation. elles sont passes de plus de 2,5 milliards deuros en 1994 et 1995 265 millions deuros en moyenne annuelle pendant la priode 2001-03. le soutien a augment pendant cette priode par rapport la priode prcdente (1999-2001) en raison de ladoption de mesures spciales aprs le 11 septembre 2001 (voir le document de lOmc WT/TPR/S/126). Pour aider le secteur national des transports ariens, le gouvernement fdral des tats-unis a mis des fonds la disposition des transporteurs pour compenser les pertes occasionnes par les attentats.274 la fin de ce programme, le 31 dcembre 2002, le dpartement des transports avait transfr au total un peu plus de 4,6 milliards de dollars 426 transporteurs ariens amricains. Outre les subventions fdrales, la loi mettait la disposition des compagnies ariennes des garanties de prt fdrales hauteur de 10 milliards de dollars.275 en octobre 2003, le montant des garanties engages tait de lordre de 1,6 milliard de dollars. dune manire gnrale, lanalyse de la motivation des subventions au secteur des transports varie selon les pays. Prenons, par exemple, le cas du transport maritime. dans le rapport dexamen de la politique commerciale du chili tabli en 1997, il est dit quen gnral, les services de transport maritime ne sont pas subventionns, lexception du transport par cabotage vers des rgions isoles o la demande est insuffisante pour justifier lexistence dun service rgulier. en Rpublique de core, les subventions au transport maritime sont motives par des objectifs de dveloppement rgional; au Japon, elles visent faire face la concurrence des pays qui accordent un traitement fiscal prfrentiel leurs compagnies maritimes. en inde, elles sont motives par la ncessit de dvelopper le secteur; en indonsie, des incitations linvestissement, telles que des exonrations de limpt sur les bnfices, de la TVA et de la taxe sur les produits de luxe, sont accordes aux nouveaux investisseurs dans les industries dites pionnires, comme le transport maritime et le transport arien.
272
II e
certains pays ont notifi lOmc leurs subventions aux transports, mais le nombre de pays concerns est trs limit. lune des raisons en est que, comme il sagit de subventions dinfrastructure, elles nentrent pas dans la dfinition des subventions selon lOmc. les donnes concernent la priode 1994-98 et sont tires de van Beers et de moor (2001), tableau 3.1. le texte de la loi sur la scurit du transport arien et la stabilisation du systme est disponible ladresse suivante: http:// www.treas.gov/offices/domestic-finance/atsb/hr2926.pdf. Voir, par exemple, uS General Accounting Office, GAO (2001).
273 274
275
202
ii)
Tlcommunications
les services de tlcommunication ont t largement libraliss la fin des annes 90 et au dbut des annes 2000. Alors quau dbut des annes 90, la plupart des services taient fournis par des monopoles (publics ou privs), en 2004, il nexistait plus de monopole pour la fourniture des services de rseaux fixes dans les pays de lOcde. ce processus de libralisation est all de pair avec la mise en place de rglementations garantissant laccs universel. la concurrence croissante empche de plus en plus les fournisseurs de subventionner indirectement la fourniture de services locaux laide des recettes provenant des prix excessifs pratiqus pour les services interurbains et internationaux. Presque tous les pays ont comme objectif de politique publique dassurer laccs universel aux services de tlcommunication.276 mais il y a une diffrence importante entre les pays dvelopps et les pays en dveloppement quant la dfinition des objectifs en la matire. dans les pays dvelopps, lobjectif est de faire en sorte que les services soient abordables pour tous, alors que dans les pays en dveloppement, il sagit dassurer la disponibilit des services, notamment en tendant linfrastructure de tlcommunication. les pays ont adopt des mesures diffrentes pour assurer laccs universel en fonction de limportance de la concurrence dans le secteur, de la maturit du rseau, de lexistence dautres infrastructures et des renseignements disponibles sur le cot de laccs universel.277 la facture de la fourniture de services universels est la charge soit de loprateur historique (comme au Royaume-uni, en Sude, en Finlande et au Japon), soit des nouveaux arrivants, soit de ltat par le biais de subventions.278 On observe une tendance gnrale rduire les subventions publiques pour la fourniture de services universels. daprs une tude de lOcde (2003c), les subventions directes aux services tlphoniques universels sont en diminution dans les pays de lOcde. Ainsi, en Australie279, la subvention accorde par ltat Telstra au titre de son obligation de service universel a t ramene de 548 millions de dollars australiens en 1998 environ 280 millions de dollars australiens en 1999 et 2000, et elle a continu de baisser les annes suivantes, tombant 231,7 millions de dollars australiens en 2004.280 Toutefois, depuis peu, la question dtendre la dfinition du service universel dautres services que la tlphonie vocale de base, comme les appels durgence, les services longue distance, les renseignements et internet haut dbit, pose nouveau le problme des politiques de soutien public dans le secteur des tlcommunications.281 le canada offre un autre exemple de la diminution des subventions directes pour laccs universel. en novembre 2000, le conseil de la radiodiffusion et des tlcommunications canadiennes (cRTc) a tabli un mcanisme national de perception de contributions fondes sur les recettes, par lequel les entreprises versent un pourcentage de leurs recettes prises en considration aux fins de la contribution. cette contribution doit servir financer les services tlphoniques locaux dans les rgions o ils cotent cher (rgions rurales et loignes). mis part ces subventions, toutes les subventions croises ont t limines dans le secteur des tlcommunications, et les services concurrentiels offerts par les oprateurs historiques ne sont pas subventionns par dautres services monopolistiques ou quasi monopolistiques.
276 277
Voir aussi la section d. dautres tudes sur les tendances et les pratiques en matire de service universel se trouvent sur le site Web suivant: http:// www.itu.int/iTu-d/treg/related-links/links-docs/uso.html. il faut noter que, dans ce cas, les subventions profitent indirectement au consommateur, par lintermdiaire de lentreprise, et non au secteur. document de lOmc WT/TPR/S/104, page 145, paragraphe 98. ces chiffres quivalent environ 372, 176 et 165 millions de dollars eu, respectivement, pour 1998, 1999 et 2004. Ocde (2003c).
278
279 280 281
203
II e
dans lensemble du monde, le financement des obligations de service universel est assur de plus en plus au moyen de fonds de service universel (FSu). inaugur au chili et au Prou, ce systme est considr de plus en plus comme la meilleure solution dans les pays dvelopps comme dans les pays en dveloppement.282 Plus de 60 pays dans le monde ont mis en place des FSu. en gnral, le fonds est financ par une taxe prleve sur les oprateurs de tlcommunication, par des recettes fiscales gnrales, par la vente de ressources (privatisation, par exemple) ou par la vente de licences, comme cest le cas, entre autres, aux tats-unis. en europe, la France et litalie ont tabli des FSu. le tableau 36 donne une indication de la frquence des FSu dans certains pays dAmrique latine. Parmi les pays mentionns dans le tableau, le chili et el Salvador recourent principalement des subventions publiques pour financer les FSu. lencadr 11 de la section d donne de plus amples renseignements sur lexprience chilienne.
Tableau 36 Fonds de service universel dans certains pays dAmrique latine
Pays
Autorit de rgulation
Source de financement
Priode considre 1995-97 1998-99 2000
Subvention Subvention maximale accorde disponible 24.2 14.4 1.9 ... 10.2 9.8 1.8 5.5
chili
Fondo de desarrollo de las Telecomunicaciones
Budget de ltat
el Salvador
Fonds dinvestissement dans la tlphonie Fondo de inversin en Telecomunicaciones
Budget de ltat
2002
Prou
Prlvement de 1 pour cent sur les oprateurs
1998 1999-2003 2002-04
4.0 50.0 59.5 70.6
1.7 11.0 27.8 31.8
colombie
Fondo de comunicaciones
Prlvement de 5 pour cent sur les oprateurs et contribution de ltat Vente aux enchres du spectre a Prlvement de 2 pour cent sur les oprateurs
1999-2003
II e
Guatemala
Fondo para el desarrollo de la Telefona
1998 1999 2001
... ... 3.8
1.5 4.5 3.4
Rpublique dominicaine Fondo de desarrollo de las Telecomunicaciones

a
la loi sur le spectre du Guatmala a t efficace, car elle reconnaissait des droits de proprit sur les ondes radiolectriques, faisant de celles-ci une nouvelle ressource. en un mot, la rforme du spectre a entran la cration de titres dusufruit. Toute personne ou socit, nationale ou trangre, pouvait demander un titre sur une bande de frquence non attribue dautres. les ventes aux enchres ont rapport 100 millions de dollars, dont 70 pour cent ont t utiliss par ltat pour subventionner les services tlphoniques ruraux (The Wall Street Journal, What Guatemala can Teach the Fcc, 27 dcembre 2002). Source: intelecom Research, universal Access Funds and universal Service Funds: insights and experience of international best practice, Juillet 2005.
il existe aussi des FSu dans certains pays africains, comme madagascar, la mauritanie, le Niger et le Togo.283 les renseignements fournis dans les rapports dexamen des politiques commerciales indiquent que le Botswana et la Namibie ont lintention de crer des FSu.
282
le mcanisme adopt au Prou, qui repose sur le principe de loffre la plus basse lemporte, a donn dexcellents rsultats. Selon ce principe, largent provenant des prlvements obligatoires sur les recettes des oprateurs de tlcommunication, du budget de ltat, des redevances sur les services dinterconnexion, des taxes payes par les abonns ou du financement accord par des organismes de dveloppement internationaux est confi une institution qui organise des appels la concurrence pour lattribution de licences pour la fourniture au moins dun service minimum spcifique dans une zone gographique donne. Par exemple, pour le projet pilote excut au Prou (2000), le soumissionnaire retenu demandait une subvention infrieure de 41 pour cent lestimation de lorganisme de surveillance (Osiptel) et infrieure de 74 pour cent loffre prcdente de loprateur historique. et surtout, ce mcanisme de financement a attir un volume important dinvestissements privs supplmentaires. le projet pilote a ncessit une subvention de seulement 11 dollars par habitant, tout en mobilisant un investissement priv denviron 22 dollars par habitant. Au chili, chaque dollar de la subvention unique verse par ltat a attir 20 dollars dinvestissement priv dans de nouvelles installations rurales. Voir uiT (2000).
283
204
les renseignements tirs de ces rapports semblent indiquer que si en Amrique du Nord, en europe occidentale, en Amrique latine ( lexception des carabes) et en Afrique, les subventions au secteur des tlcommunications visent principalement assurer laccs universel, lobjectif dclar en Asie et dans les pays des carabes est de dvelopper le rseau (par exemple Singapour, Saint-Kitts-et-Nevis), de crer des emplois (Trinit-et-Tobago) et de favoriser linvestissement (inde). il est intressant de noter que les incitations en faveur du dveloppement du secteur des tlcommunications consistent notamment crer des parcs technologiques (Saint-Kitts-et-Nevis), des zones dactivit (Trinit-et-Tobago) et des zones franches industrielles (Sainte-lucie).
iii)
Tourisme
dans les pays industrialiss, les subventions au tourisme sont aussi frquemment utilises des fins de dveloppement, mme sil sagit plutt du dveloppement rgional. le graphique 14, tabli sur la base de renseignements provenant de la base de donnes sur les mesures de soutien de lunion europenne, montre que de loin la majeure partie du soutien au secteur touristique est fournie dans le cadre de programmes de dveloppement rgional, ce qui signifie que ce soutien est destin lindustrie touristique dune rgion particulire. de plus, les mesures de soutien sont souvent axes sur les Pme. Bien que les renseignements fournis par les rapports dexamen des politiques commerciales et par la base de donnes sur les mesures de soutien de lue ne soient pas directement comparables et ne soient pas ncessairement reprsentatifs de la situation mondiale, la prsente analyse montre que la nature des activits vises dans le secteur du tourisme peut tre trs diffrente selon quil sagit de pays industrialiss ou de pays en dveloppement.
284
christie et crompton (2001). Au cours de la dernire dcennie, le taux de croissance annuel des arrives internationales de touristes en Afrique a eu tendance dpasser celui du reste du monde. lAfrique est la seule rgion o ce taux a t positif en 2001, 2002 et 2003, trois annes particulirement difficiles pour lindustrie touristique (OmT, 2005).
205
le tableau 37 donne des renseignements sur les subventions au tourisme classs en fonction de lobjectif dclar de lautorit qui accorde les subventions. il rvle que, dans les programmes de subventions dun certain nombre de pays africains membres, le tourisme est expressment mentionn comme lun des secteurs viss dans le cadre de la stratgie de dveloppement du pays. cest galement le cas dans un certain nombre de pays dAsie et dAmrique latine. dans certains pays, les programmes de subventions visent les industries exportatrices en gnral, et le secteur du tourisme est expressment mentionn dans ce contexte. linsuffisance de linfrastructure est souvent invoque pour expliquer les rsultats peu satisfaisants de ce secteur dans les pays en dveloppement. de nombreux pays membres dAfrique, dAsie et dAmrique latine ont recours des subventions pour encourager linvestissement dans linfrastructure ncessaire au secteur du tourisme.
II e
daprs les renseignements tirs des rapports dexamen des politiques commerciales, le secteur du tourisme est lun des principaux bnficiaires des subventions aux services. des programmes de subventions destins au tourisme sont mentionns dans 62 des 97 rapports tablis entre janvier 1995 et fvrier 2004. de nombreux pays en dveloppement considrent le tourisme comme un secteur fort potentiel de croissance, et les gouvernements tiennent lencourager au moyen de subventions. cest notamment le cas en Afrique, rgion rpute pour la qualit de ses ressources touristiques, mais o le secteur est loin de raliser pleinement son potentiel, malgr les chiffres de croissance prometteurs enregistrs au dbut de cette dcennie.284
Tableau 37 Subventions au tourisme par rgion et par objectif dclar

Amrique du Nord et europe occidentale Tourisme comme Turquie stratgie de dveloppement europe centrale et orientale Afrique et moyen-Orient lesotho Nigria Asie Amrique latine Rpublique dominicaine Rpublique bolivarienne du Venezuela Barbade Philippines Rpublique bolivarienne du Venezuela uruguay les Salomon Rpublique bolivarienne du Venezuela Honduras Guyana costa Rica dominique Grenade Saint-Kitts-et-Nevis Sainte-lucie Saint-Vincent-et-les Grenadines Hati Jamaque les Salomon Trinit-et-Tobago Nicaragua Barbade Honduras Saint-Vincent-et-les Grenadines Barbade Total
Soutien aux exportateurs Soutien pour infrastructure
Zambie
canada Turquie
Rpublique tchque
Niger gypte Sngal Afrique du Sud
Bruni, d. macao, chine Sri lanka inde
13
Soutien linvestissement htelier Zambie Burundi maroc Nigria Gambie madagascar Ghana maurice Ouganda Botswana lesotho Kenya
Suisse
Thalande
29
II e
Soutien la commercialisation
canada Turquie Suisse liechtenstein Turquie
Slovnie
maroc maurice Afrique du Sud Sngal Burundi Gabon Gambie Afrique du Sud maroc Botswana gypte Sngal
Thalande indonsie Bruni darussalam Thalande Singapour
14
cotourisme + prservation du patrimoine culturel Transports
8 costa Rica Rpublique bolivarienne du Venezuela Honduras Trinit-et-Tobago costa Rica Hati
macao, chine
Soutien aux Pme Formation Politique relative au march du travail Objectif non mentionn expressment
Suisse Turquie
Rpublique slovaque Gabon maroc Botswana Botswana Sngal isral mauritanie mozambique cameroun Guine malawi Tanzanie Australie Nouvelle-Zlande Hong Kong, chine indonsie (sauvetage)
4 4 3
islande
Bulgarie
Guatemala Argentine Prou
16
206
Graphique 14 Soutien de lUnion europenne (15) au tourisme par objectif

(en pourcentage du nombre total de programmes) Innovation/ technologie Politiques relatives au march du travail Soutien gnral au secteur dans le cadre d'une stratgie de dveloppement Dveloppement rgional Soutien aux PME
Environnement
Autres
Autres
Soutien aux PME
Source: commission europenne, Base de donnes sur les mesures de soutien.
iv)
Services financiers
les donnes disponibles sur la frquence des subventions provenant de sources nationales ou supranationales, telles que les donnes de lue sur les aides dtat et celles de la commission de la productivit australienne, ne font pas de distinction entre les services bancaires et les autres services financiers. Nous traiterons donc lensemble du secteur globalement. Toutefois, les renseignements fragmentaires figurant dans les rapports dexamen des politiques commerciales indiquent que les subventions au secteur financier sont concentres dans le secteur bancaire. le tableau 38 donne des renseignements sur les subventions au secteur financier classs en fonction de lobjectif dclar de lautorit qui accorde les subventions. il rvle que dans toutes les rgions, une aide est accorde au secteur bancaire, des fins de sauvetage ou de restructuration. Toutefois, en europe centrale et orientale et en Amrique latine, lobjectif est de soutenir la restructuration dans le cadre des privatisations, tandis quen europe et en Asie, il est daider les banques sadapter aux normes internationales en matire de fonds propres ou dapporter un soutien aux banques qui fusionnent. les pays asiatiques figurent parmi ceux qui mentionnent expressment la promotion des oprations bancaires offshore comme lun des objectifs des subventions au secteur financier. les pays africains sont les plus nombreux citer comme objectif le soutien des tablissements financiers qui dmarrent, le soutien des investissements dans le microfinancement et la promotion des investissements trangers directs.
207
les services financiers comprennent cinq grandes catgories de services: les services bancaires, les services dassurance, la gestion de titres, la gestion dactifs et linformation financire. dans le pass, ces cinq types de services correspondaient des catgories dtablissements financiers. Par exemple, la principale activit dune banque tait traditionnellement lacceptation de dpts et loctroi de prts. Aujourdhui, ces services sont galement fournis par les marchs financiers et par des tablissements financiers non bancaires, tandis quune part croissante des recettes des banques provient de services rmunrs tels que la garantie, les oprations boursires, le courtage et le conseil en matire de fusions et acquisitions.
II e
Tableau 38 Subventions aux services financiers par objectif et par rgion

Amrique du Nord et europe occidentale Financement des cots de restructuration lis la privatisation incitations la restructuration, y compris fusions et respect des Turquie normes minimales de fonds propres europe centrale et orientale Rpublique tchque Afrique et moyen-Orient Asie Amrique latine
Brsil
Pologne
malaisie inde Rpublique bolivarienne du Venezuela mexique Paraguay Prou
Sauvetage des Norvge tablissements en difficult ce
Bruni darussalam
indonsie Thalande
Aide aux tablissements financiers ayant des crances douteuses excessives cration de banques rgionales et rurales Soutien des politiques publiques dveloppement des rgions dfavorises dveloppement du secteur par la promotion de la R-d et de linvestissement Promotion des activits bancaires offshore Promotion des banques de micro-crdit Support start-ups Promotion de linvestissement tranger direct Stabilisation du prix des actions
tats-unis
Rpublique slovaque Pologne Ghana
inde core, Rp. de
tats-unis Trinit-et-Tobago Australie Singapour maurice maroc Tanzanie union douanire dAfrique australe Ouganda Hong Kong, chine Brsil uruguay costa Rica Sainte-lucie Saint-Vincent-et-les Grenadines Thalande Singapour macao, chine Australie Jamaque Barbade
II e
chypre
Autres, non spcifi
ce Suisse et liechtenstein
Gambie
Nouvelle-Zlande
dans les pays industrialiss comme dans les pays en dveloppement, les banques ont souvent bnfici dune aide la restructuration pendant le processus de privatisation. Plus gnralement, les pouvoirs publics interviennent pour renflouer une banque en difficult, afin dviter quelle ne ferme ou que ses actifs ne soient vendus de nouveaux investisseurs. le risque systmique li la fermeture des banques est le plus souvent invoqu pour justifier lintervention publique. il existe diffrentes dfinitions du risque systmique.285 la Banque des rglements internationaux (BRi) le dfinit comme le risque que linexcution par un participant de ses obligations contractuelles nentrane la dfaillance dautres participants, avec une raction en chane conduisant des difficults financires plus gnrales. cela peut arriver, par exemple, si la banque A est dans lincapacit de rembourser un prt ou un dpt ou deffectuer un autre paiement la banque B. ce dfaut de paiement entrane une perte plus leve que le capital de B et empche B dhonorer ses paiements lgard de la banque c, qui subit ainsi une perte plus leve
285
Voir, par exemple, Kaufman et Scott (2000).
208
que son capital, et ainsi de suite. il faut noter que les banques, en particulier lintrieur dun pays, tendent tre troitement lies entre elles par des dpts et des prts interbancaires. Plus la banque en difficult est importante, plus le risque de crise systmique est grand. On pourrait donc dire que certaines banques bnficient de garanties implicites de ltat au motif quelles sont trop grandes pour faire faillite. cette garantie implicite peut leur confrer un avantage comptitif, par exemple parce quelle influe positivement sur leur notation.286 dans lunion europenne, par exemple, le secteur financier figure en bonne place parmi les secteurs qui reoivent des aides dtat. entre 1995 et 2003, le nombre daides dtat approuves pour tous les secteurs tait de 86, dont pour des 34 sauvetages et 53 pour des restructurations.287 le secteur qui a reu le plus daides au sauvetage et la restructuration est celui de la construction et de lingnierie (dix socits), suivi par le secteur des services financiers (neuf socits) et le secteur des machines et biens dquipement (huit socits). dans le secteur financier, la plupart des aides taient destines la restructuration.288 elles concernaient des banques de diffrents pays, parmi lesquelles: Banco di Sicilia et Sicilcassa, Banesto, crdit lyonnais, crdit Agricole et Westdeutsche landesbank.289 les donnes relatives aux types dinstrument utiliss pour subventionner le secteur financier montrent que ces instruments varient selon les pays. dans lue, la plupart des subventions au secteur financier prennent la forme de prises de participation, tandis que les prts des conditions de faveur, les garanties de crdit et les exonrations fiscales ne reprsentent quune toute petite part des subventions totales au secteur. Par contre, en Australie, des donnes nationales indiquent quenviron 90 pour cent de laide totale au secteur financier prend la forme dallgements fiscaux. Pour donner une ide de lutilisation des divers instruments selon les rgions, le tableau 39 numre les pays pour lesquels des subventions au secteur financier ont t releves dans les rapports dexamen des politiques commerciales, par type dinstrument. Bien que ces donnes soient limites290, le tableau montre que les subventions au secteur financier sous forme de participation au capital semblent plus concentres en Asie et en europe occidentale, tandis que les avantages fiscaux sont relativement plus frquents dans les pays dAfrique et des carabes. il existe en Allemagne un troisime type daide, qui consiste accorder des garanties institutionnelles certaines banques publiques.291
Tableau 39 Formes de subventions au secteur financier
(nombre de pays)

importation dintrants Autres Nombre de en franchise mesures non membres et zones spcifies examins franches ... ... ... 4 2 5 ... ... 2 1 2 1 3 6 6 25 17 24
Aides directes
crdits des taux injection de prfrentiels capitaux et garanties 1 1 2 ... 2 1 ... 2 1 ... 4 1
incitations fiscales
Amrique du Nord europe occidentale europe centrale et orientale Afrique et moyen-Orient Asie et Ocanie Amrique latine et carabes
... ... 1 1 1 1
1 1 1 3 7 4
286
la notation AAA que les organismes de notation attribuent aux landesbanken allemandes est lie, par exemple, aux garanties institutionnelles dont elles jouissent. il faut cependant noter que ces garanties sont explicites. london economics (2004). les aides au sauvetage sont des aides court terme destines maintenir flot une entreprise en difficult pendant la priode ncessaire pour mettre sur pied un plan de restructuration ou de liquidation. elles doivent tre rembourses dans un dlai de 12 mois. les aides la restructuration, au contraire, doivent reposer sur un plan ralisable, cohrent et de grande porte destin rtablir la viabilit long terme de lentreprise. On trouvera un expos dtaill dans ehlermann et everson (1999). Voir lencadr 12. Voir lencadr 1 de la section B pour un aperu des types dinstruments de subventionnement employs dans le secteur bancaire.
287 288
289 290 291
209
II e
v)
Services audiovisuels
daprs la classification employe pour inscrire dans les listes les engagements au titre de lAGcS, le secteur audiovisuel comprend les services relatifs aux films cinmatographiques (production, distribution et projection, par exemple), les services de radio et de tlvision, et les services denregistrement sonore.292 Gnralement, les pouvoirs publics justifient leur intervention dans ce secteur, y compris au moyen de subventions, par la poursuite dobjectifs culturels tels que la promotion de la culture nationale ou rgionale ou dune culture minoritaire, ou la protection du patrimoine culturel, de la cohsion sociale et des langues. les interventions peuvent prendre la forme de quotas de contenus nationaux, de restrictions lattribution de licences, de limitations la participation trangre et dobligations rglementaires de transmission ou de diffusion publique, selon les secteurs et les juridictions. les subventions sous forme de versements directs, davantages fiscaux ou de prts des taux prfrentiels sont souvent accordes pour soutenir les programmes de tlvision ou les enregistrements sonores, mais elles sont surtout rpandues dans lindustrie cinmatographique. le principe de base des programmes de subventions dans le secteur audiovisuel semble tre la promotion de certains contenus nationaux. laide est axe sur les activits de production, mais aussi, plus prcisment, sur la distribution, lexposition, la formation, la promotion, lcriture de scnarios ou lemploi de nouvelles technologies. les sources de financement varient selon les pays. dans bien des cas, laide est accorde par ltat ou par un organisme financ par ltat, parfois au niveau infranational, alors que dans dautres, elle prend la forme dobligations dinvestir dans la production nationale, imposes aux distributeurs de programmes par satellite ou par cble, ou de prlvements sur les recettes dentre des cinmas, les redevances audiovisuelles et les recettes des loteries destins soutenir la production locale. en gnral, des subventions ne sont accordes que si certains critres de nationalit sont respects, en plus de lobligation pour le bnficiaire dtre tabli sur le territoire o la subvention est accorde. les dfinitions peuvent varier et prendre en compte de diffrentes manires linternationalisation de la production. les critres peuvent tre une combinaison des lments suivants: proprit et contrle de la socit qui produit les contenus par des intrts nationaux, nationalit du directeur, du personnel ou des auteurs, pertinence ou sensibilit nationale du contenu, ou lieu de tournage ou de production. une tendance plus rcente, dans le secteur cinmatographique en particulier, consiste offrir des avantages pour inciter les socits de production trangres tourner des films sur le territoire national. les donnes sur les subventions au secteur audiovisuel proviennent essentiellement de sources nationales et sont difficiles comparer. les renseignements disponibles, qui manent principalement de certains pays dvelopps, laissent penser que le secteur reoit des subventions considrables. en Australie, par exemple, les subventions moyennes lindustrie cinmatographique pendant la priode 2001-04 ont reprsent plus de 15 pour cent des subventions totales aux services. les donnes disponibles indiquent aussi que ces subventions ont augment avec le temps.293 une autre source de donnes concernant les subventions au secteur audiovisuel se trouve dans une tude rcente de lObservatoire europen de laudiovisuel (OeA) publie avec le concours de la Banque europenne dinvestissement (2004). cette tude donne des informations sur le financement public du secteur audiovisuel en europe, ce financement tant dfini comme les fonds allous par les organismes publics au secteur du cinma et de la tlvision, cest--dire quil comprend des fonds qui ne proviennent pas du budget de ltat ou des collectivits locales.294 elle indique que le financement public du secteur du cinma et de la tlvision a eu tendance augmenter en europe entre 1998 et 2002. depuis 1999, dans lue (15), les organismes de financement publics dpensent chaque anne plus de 1 milliard deuros pour soutenir diverses activits dans le secteur du cinma, de la tlvision et du multimdia. les cinq plus grands pays (Allemagne, espagne, France, italie et Royaume-uni) reprsentent 72 pour cent du total europen. la France reprsentait elle seule 46 pour cent du financement public direct en 2002. Au niveau de lue, le programme mediA est dot
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Voir la classification sectorielle des services (document de lOmc mTN.GNS/W/120). Australian Government Productivity commission (2004), Trade and Assistance Review 2003-04. les autres sources de financement sont notamment les taxes sur les billets de cinma, les prlvements sur les oprateurs de tlvision par cble, les contributions directes des socits de tlvision, etc.
210
dun budget denviron 400 millions deuros (priode 2001-2005) pour le soutien du secteur audiovisuel. ce programme vise amliorer la comptitivit du secteur audiovisuel europen sur les marchs europens et internationaux, promouvoir la diversit linguistique et culturelle en europe et favoriser la circulation transnationale des uvres europennes. concrtement, pour de nombreux pays, les subventions au secteur audiovisuel sont lun des instruments employs pour promouvoir les contenus nationaux et poursuivre des objectifs culturels. elles sont souvent associes des restrictions telles que des quotas de contenus ou les limitations concernant la participation trangre. Par exemple, le soutien que le conseil de la radiodiffusion et des tlcommunications canadiennes (cRTc) apporte lindustrie phonographique est assorti dexigences concernant le temps de diffusion duvres canadiennes et en langue franaise, de mesures pour dvelopper le talent canadien et de lobligation doffrir des avantages concrets lindustrie musicale pour certains transferts de proprit. Par exemple, il est demand aux titulaires de licences de radio prive de prendre des engagements financiers pour contribuer au dveloppement du talent canadien dans le cadre de leurs demandes de renouvellement. les avis varient sur la ncessit de lintervention des pouvoirs publics ou sur son efficacit pour atteindre des objectifs culturels.295 Par exemple, certains la justifient au motif quil est ncessaire de protger lindustrie nationale et dassurer la production de contenus audiovisuels nationaux car ils contribuent la cohsion sociale ou lidentit sociale, tandis que dautres estiment quil ne faut pas limiter le choix des consommateurs, la concurrence et les changes parce que cela peut tre contreproductif du point de vue culturel et inefficace du point de vue conomique.
295
Voir la section d.
211
II e

II e LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC iNcideNce deS SuBVeNTiONS
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f
1.
LES SUBVENTIONS ET LOMC

INTRODUCTION
2. a)
VOLUTION DES RGLES RELATIVES AUx SUBVENTIONS DANS LE CADRE DU GATT/DE LOMC Article xVI du GATT
depuis le dbut, les rgles multilatrales relatives aux subventions visent les effets de distorsion que les subventions peuvent avoir sur les courants dchanges, toute subvention tant soumise discipline ou tolre en fonction de son potentiel de distorsion des changes. Toutefois, au cours des premires annes du GATT, les rgles relatives aux subventions, qui taient nonces larticle XVi, ntaient ni bien labores ni contraignantes.296 lintgralit de la premire discipline multilatrale concernant les subventions figurait au paragraphe 1 de larticle XVi du GATT, qui tait repris de la charte de la Havane. Tout ce que le paragraphe 1 prescrivait, ctait que les signataires devraient notifier [toute] subvention, y compris toute forme de soutien des revenus ou des prix, qui a directement ou indirectement pour effet daccrotre les exportations dun produit [de leur] territoire ou de rduire les importations de ce produit sur [leur] territoire . la notification
296
les autres dispositions initiales du GATT pertinentes pour les subventions et les droits compensateurs figurent: i) larticle ii:2 b), qui autorise limposition de droits antidumping et de droits compensateurs dpassant les consolidations tarifaires; ii) larticle Vi, qui rglemente les droits compensateurs; et iii) larticle iii:8 b), qui exempte les subventions des obligations de non-discrimination en matire de traitement national.
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les questions prcdentes figurent parmi celles qui ont influ au fil des annes sur llaboration des rgles du GATT/de lOmc relatives aux subventions mme si, bien entendu, celles-ci sont des rgles commerciales et non des rgles conomiques gnrales, ou des rgles sur la concurrence, et sont donc axes sur les changes. la sous-section suivante (section 2) traite de lvolution des disciplines et prsente les trois principaux accords lis aux subventions qui sont actuellement administrs par lOmc lAccord sur les subventions et les mesures compensatoires (Accord Smc), lAccord sur lagriculture et lAccord gnral sur le commerce des services (AGcS). la section 3, qui porte essentiellement sur lAccord Smc, dcrit certains aspects de la faon dont les subventions sont dfinies ainsi que diverses tentatives faites par les organes juridiques de lOmc pour interprter ces dfinitions. On trouvera dans la section 4 un examen des aspects dveloppement des subventions par rapport aux rgles de lOmc. la section 5 traite des disciplines relatives aux subventions dans le contexte des ngociations de doha. la section 6 contient des observations finales.
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LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC leS SuBVeNTiONS eT lOmc
Prcdemment dans le rapport, nous avons examin les arguments conomiques qui plaident pour ou contre diffrents types de subventions. lanalyse conomique nous montre quil est parfois possible de remdier efficacement divers types de dfaillances du march en recourant des subventions. elle nous montre galement que les subventions peuvent fausser les courants dchanges si elles donnent un avantage concurrentiel artificiel des exportateurs ou des branches de production concurrenant les importations. le fait quune subvention est considre comme une intervention souhaitable destine corriger une dfaillance du march ou comme une intervention ayant des effets de distorsion des changes indsirables dpend parfois de la personne qui juge. cela tant, lanalyse conomique devrait pouvoir aider la fois dterminer si une intervention est souhaitable sur le plan de bien-tre et valuer les bienfaits dautres formes dintervention. les pouvoirs publics peuvent cependant dcider daccorder certains types de subventions qui ont peu de choses voir avec des considrations en matire defficacit et, en pareils cas, une analyse conomique fonde sur une simple analyse du bien-tre peut tre dune utilit limite. dans ces cas galement, il est probable que lanalyse est surtout utile pour faire en sorte que les dcideurs soient conscients du cot que reprsente la ralisation dobjectifs particuliers et prennent connaissance dautres faons moins coteuses dy parvenir. Nous savons aussi que juger de ce quil faut subventionner ainsi que du montant et de la dure de la subvention reprsente des questions techniques complexes sur lesquelles les pouvoirs publics manquent souvent dinformations adquates.
devait indiquer limportance et la nature de la subvention, les effets quil tait permis den escompter sur les exportations et les importations et les circonstances qui rendaient la subvention ncessaire. Si la subvention tait considre comme causant un prjudice grave aux intrts dune autre partie, la partie contractante qui laccordait tait uniquement tenue dexaminer la possibilit de limiter la subvention. Ainsi, aucune forme de subvention ntait prohibe, mais par contre lobjectif tait la dmonstration des effets commerciaux savoir le prjudice grave caus aux intrts dautres pays. Au fil des annes, les disciplines relatives aux subventions sont devenues plus spcifiques et consquentes. la premire modification a t apporte aux rgles lors de la session de rvision du GATT, en 1955, avec lintroduction de la section B de larticle XVi, intitule dispositions additionnelles relatives aux subventions lexportation. la section B refltait linquitude croissante suscite par les ventuels effets de distorsion des changes de certaines subventions spcifiquement les subventions lexportation, comme en tmoigne son prambule (article XVi:2), qui est ainsi libell: les parties contractantes reconnaissent que loctroi, par une partie contractante, dune subvention lexportation dun produit peut avoir des consquences prjudiciables pour dautres parties contractantes, quil sagisse de pays importateurs ou de pays exportateurs; quil peut provoquer des perturbations injustifies dans leurs intrts commerciaux normaux et faire obstacle la ralisation des objectifs du prsent Accord [le GATT]. cest avec ce nouvel intrt pour les subventions lexportation que pour la premire fois une distinction a t tablie entre les rgles relatives aux subventions concernant les produits primaires et celles qui se rapportent aux produits non primaires.297 dans le cas des produits primaires (qui comprenaient les produits agricoles), les parties contractantes devaient sefforcer dviter de recourir des subventions lexportation et, si elles y recouraient effectivement, de ne pas le faire dune faon qui offrirait la partie qui accordait la subvention plus quune part quitable du commerce mondial dexportation dudit produit, compte tenu de parts reprsentatives antrieurement dtenues dans le commerce du produit ainsi que de tous facteurs spciaux. il ny avait donc pas de prohibition, mais un critre relatif aux effets commerciaux. en fait, cest seulement maintenant, dans le cadre des ngociations de doha, que les gouvernements des membres de lOmc sont prts dclarer illicites toutes les subventions lexportation visant des produits agricoles, tant donn que lAccord sur lagriculture prohibe uniquement, au titre des articles 3:3 et 8, les subventions lexportation qui excdent les niveaux dengagement en matire de dpenses budgtaires et de quantits qui ont t spcifis dans les listes des membres. Quant aux subventions lexportation visant les produits non primaires, le paragraphe 4 de la section B de larticle XVi a dcrt une prohibition, compter du 1er janvier 1958 ou ds que possible aprs cette date, des subventions lexportation qui avaient eu pour effet de ramener le prix de vente lexportation [dun] produit non primaire au-dessous du prix comparable demand aux acheteurs du march intrieur pour le produit similaire. la plupart des parties contractantes du GATT ne se sont pas conformes dans les moindres dlais cette prohibition, ce qui a conduit ltablissement du Groupe de travail des dispositions de larticle XVi, paragraphe 4, qui a rendu un rapport en 1960298 et a tabli un projet de dclaration donnant effet aux dispositions de larticle XVi, paragraphe 4.299 dans son rapport, le Groupe de travail a tabli une liste non exhaustive de mesures considres comme tant des subventions lexportation du type qui serait prohib en vertu de larticle XVi:4.300 Seules 17 parties contractantes ont accept la dclaration, qui est entre en vigueur pour elles le 14 novembre 1962. Bien que le code des subventions du Tokyo Round ultrieurement tabli ait tendu la prohibition des subventions lexportation visant les produits non primaires dautres parties
297
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Aux fins de larticle XVi, un produit primaire a t dfini comme tant tout produit de lagriculture, des forts ou des pches et de tout minral, que ce produit soit sous sa forme naturelle ou quil ait subi la transformation quexige communment la commercialisation en quantits importantes sur le march international. Voir la note interprtative 1 concernant la section B de larticle XVi du GATT. GATT, iBdd, S9/195. GATT, iBdd, S9/33. cette liste tait le prcurseur de la liste exemplative de subventions lexportation reproduite lAnnexe i de lAccord Smc de lOmc.
298 299 300
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contractantes, ce nest que lorsque lAccord sur les subventions et les mesures compensatoires issu du cycle duruguay est entr en vigueur en 1995 que la prohibition concernant les subventions lexportation visant les produits non agricoles a t pleinement institutionnalise, malgr certaines exceptions et lapplication de dlais de mise en uvre pour les pays en dveloppement et les pays en transition. cette asymtrie dans le traitement des subventions visant les produits primaires et les produits non primaires refltait les intrts des parties contractantes dominantes du GATT de lpoque et elle est une source de conflit depuis lors. Aucune logique conomique ntaye lide que les subventions visant les produits primaires sont intrinsquement plus justifies que celles qui visent les produits non primaires. la logique peut mme aller dans le sens contraire, compte tenu de largument concernant les branches de production naissantes, qui tend protger les activits manufacturires au premier stade du dveloppement industriel. Nous reviendrons sur cette question plus loin.
b)
LAccord issu du Tokyo Round (Code des subventions)
Aprs les modifications apportes larticle XVi du GATT lors de la session de rvision de 1955 et dans la dclaration de 1960 donnant effet aux dispositions de larticle XVi, paragraphe 4, cest dans le cadre du Tokyo Round que sest produite lavance majeure suivante dans llaboration des rgles relatives aux subventions, sous la forme de lAccord sur linterprtation et lapplication des articles Vi, XVi et XXXiii, connu sous le nom de code des subventions, qui est entr en vigueur le 1er janvier 1980. le code sappliquait uniquement aux parties contractantes qui avaient dcid de le signer.301 les parties contractantes ont t plus nombreuses accepter le code qu accepter la dclaration de 1960. le code des subventions confirmait la prohibition des subventions lexportation visant les produits non primaires, dont taient exclus les produits minraux. Par ailleurs, il introduisait une liste exemplative de subventions lexportation. cette liste, qui tait inspire de la liste reproduite dans le rapport du Groupe de travail de 1960, reprsente la premire tentative explicite visant dfinir les subventions dans un texte conventionnel du GATT, mais seulement pour les subventions lexportation et seulement au moyen dune numration non exhaustive de certaines interventions. le code prcisait galement certaines rgles concernant les effets dfavorables et nonait des dispositions relatives au traitement spcial et diffrenci (TSd) en faveur des pays en dveloppement signataires. le code des subventions instituait des rgles plus dtailles pour les mesures compensatoires (dont le fondement est larticle Vi du GATT), notamment pour ce qui est des procdures lies aux enqutes en matire de droits compensateurs et des critres appliquer pour dterminer si des subventions causaient ou menaaient de causer un dommage important.
c)
i)
Accords issus du Cycle dUruguay se rapportant aux subventions

Accord sur les subventions et les mesures compensatoires
lAccord Smc a eu de profondes rpercussions, tant par les modifications de fond quil apportait aux disciplines relatives aux subventions que par le fait quen vertu de lengagement unique il sappliquait lensemble des membres de lOmc. Pour la premire fois, le nouvel Accord dfinissait les subventions et il prcisait davantage les disciplines y relatives, classant les subventions en trois catgories (subventions prohibes, subventions pouvant donner lieu une action et subventions ne donnant pas lieu une action).302 il laborait galement des dfinitions, des concepts et des mthodes ayant trait aux effets dfavorables et tablissait des rgles de procdure pour les voies de recours multilatrales. lAccord a largi et toff les rgles de procdure et de fond existantes concernant le recours aux mesures compensatoires.
301 302
Vingt-quatre pays ont ratifi le code. certains dentre eux lont fait avec des rserves et des exceptions. Approche dite des feux de signalisation applique aux subventions des catgories rouge, orange et verte.
215
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les membres espraient que la prcision ainsi ajoute accrotrait la certitude et la prvisibilit des rgles et contribuerait donc restreindre le recours aux subventions ayant des effets de distorsion des changes. de mme, ils espraient que la clarification des rgles se rapportant aux mesures compensatoires aiderait faire en sorte que ces mesures ne soient appliques que lorsque ctait justifi. Faisant partie intgrante des disciplines et rgles en question, la partie Vii de lAccord Smc contient des dispositions renforces sur la notification et la surveillance savoir les dispositions relatives la transparence (une caractristique des rgles de lOmc dans tous les domaines daction). comme on la vu en dtail dans la section e, les renseignements disponibles sur les subventions sont souvent incomplets ou inexistants, malgr les obligations nonces dans ce domaine. cela reprsente une grave lacune dans la pratique suivie par lOmc dans un domaine daction important. comme il est indiqu plus haut, en raison de lengagement unique, les rgles relatives aux subventions sappliquaient tous les membres, ce qui supposait des obligations additionnelles considrables pour les pays en dveloppement, en particulier ceux qui navaient pas t parties au code issu du Tokyo Round. Pour moduler ces rpercussions, lAccord Smc contient des dispositions dtailles sur le TSd. comme nous le verrons dans lanalyse ci-aprs, une attention a t accorde ces dispositions dans le dbat plus large portant sur la marge de manuvre ncessaire pour le dveloppement dans le cadre des rgles commerciales. Quant la structure de base de lAccord, il convient dabord de noter que les notions de subvention et de spcificit, qui figurent respectivement larticle premier et larticle 2, sont fondamentales pour lensemble de lAccord. elles dfinissent quelles mesures sont soumises aux disciplines multilatrales relatives aux subventions, y compris les voies de recours. larticle premier de lAccord Smc dispose quune subvention est rpute exister si une contribution financire ou un soutien des revenus ou des prix est accord par les pouvoirs publics et si un avantage est ainsi confr, et quune telle subvention est assujettie lAccord sil sagit dune subvention spcifique. larticle 2 dfinit la spcificit, qui est rpute exister lorsque la possibilit de bnficier de la subvention est limite, explicitement ou en fait, certaines entreprises.303 comme il est indiqu ci-dessus, au moment de son entre en vigueur, lAccord Smc dfinissait trois catgories de subventions spcifiques: les subventions prohibes, les subventions pouvant donner lieu une action (subventions permises, mais pouvant donner lieu une action) et les subventions ne donnant pas lieu une action (subventions permises et protges dune action). les subventions prohibes (voir ci-aprs) sont irrfutablement prsumes avoir des effets de distorsion des changes. certains types de subventions de la catgorie des subventions pouvant donner lieu une action taient rputes en raison dune prsomption rfragable, causer un prjudice grave. Outre les subventions pouvant donner lieu une action pour lesquelles un prjudice grave tait prsum exister, dautres subventions de la catgorie des subventions pouvant donner lieu une action pourraient faire lobjet de mesures correctives de la part des partenaires commerciaux sil tait dmontr que ces subventions causaient des types dfinis deffets dfavorables sur le commerce savoir un prjudice grave, un dommage pour la branche de production dun membre importateur, ou une annulation ou rduction davantages. la diffrence entre les subventions pouvant donner lieu une action prsumes, sauf preuve du contraire, causer un prjudice grave et les autres subventions pouvant donner lieu une action, tournait autour de la question de savoir qui incombait la charge de la preuve. les subventions ne donnant pas lieu une action taient censes tre non spcifiques au sens de larticle 2 ou satisfaire dautres prescriptions spcifies se rapportant leur forme et objet. ces dernires subventions englobaient certaines subventions lies la recherche, subventions rgionales et subventions lies lenvironnement. les dispositions de lAccord Smc concernant la prsomption rfragable de prjudice grave (le prjudice est rput exister) dans la catgorie des subventions pouvant donner lieu une action et concernant la catgorie des subventions ne donnant pas lieu une action devaient tre rexamines au bout de cinq ans. elles nont pas t renouveles et sont donc devenues caduques le 1er janvier 2000, ne laissant que deux catgories de subventions spcifiques vises par lAccord les subventions prohibes et les subventions pouvant donner lieu une action.
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303
larticle 2.1 c) indique les paramtres permettant de dterminer quel moment des subventions qui ne sont pas explicitement spcifiques le deviennent de facto.
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ces deux catgories de subventions peuvent tre contestes dans le cadre du systme multilatral du rglement des diffrends ou par limposition de droits compensateurs. Sagissant des contestations multilatrales dans le cadre du rglement des diffrends, la partie plaignante doit dmontrer que la mesure est une subvention prohibe, auquel cas elle doit tre retire, ou que la mesure est une subvention pouvant donner lieu une action qui a eu des effets commerciaux dfavorables, auquel cas elle doit tre retire ou ses effets dfavorables doivent tre supprims. Pour les mesures compensatoires, le membre importateur doit mener une enqute qui dmontrera que les importations subventionnes causent un dommage la branche de production nationale. deux types de subventions sont prohibes par lAccord Smc: 1) les subventions lexportation et 2) les subventions lies lapport local ou les subventions au remplacement des importations. les subventions lexportation sont celles qui sont subordonnes, en droit ou en fait, soit seulement soit parmi plusieurs autres conditions, aux rsultats lexportation. une liste exemplative de certaines subventions lexportation est annexe lAccord. les subventions lies lapport local sont celles qui sont subordonnes, soit exclusivement soit parmi plusieurs autres conditions, lutilisation de produits nationaux de prfrence des produits imports. ces prohibitions ne sont pas nouvelles. comme nous lavons vu plus haut, les pays dvelopps avaient dj accept la prohibition visant les subventions lexportation au cours des annes 60 au titre de larticle XVi du GATT. de mme, linterdiction des subventions lies lapport local remonte larticle iii:4 du GATT, concernant le traitement national, en particulier la prohibition des mesures favorisant lutilisation de produits nationaux. les principaux changements introduits cet gard par lAccord Smc sont lapplication de ces prohibitions (bien que sous rserve de loctroi dun TSd consquent) tous les pays en dveloppement membres et membres en transition, ainsi que la cration dun mcanisme de rglement des diffrends rapide (trois mois) pour les plaintes visant des subventions prohibes. les prohibitions ne sont pas entres en vigueur immdiatement. Pour les subventions lexportation, un dlai de trois ans compter de la date dentre en vigueur de lAccord Smc a t mnag aux membres dvelopps pour quils suppriment les subventions prohibes, alors que les pays en dveloppement et les pays en transition ont bnfici de priodes de transition plus longues. ces dispositions et autres dispositions concernant le TSd appliques aux pays en dveloppement sont nonces dans la Partie Viii de lAccord, qui comprend un seul article (article 27) de 15 paragraphes. Pour ce qui est des subventions lexportation, les pays en dveloppement membres qui satisfont aux critres indiqus lAnnexe Vii sont exempts de la prohibition visant les subventions lexportation nonce larticle iii. il sagit des pays les moins avancs (PmA) tels quils sont dfinis par les Nations unies et dun groupe de pays dont le PNB par habitant est infrieur un seuil dfini au paragraphe b) de lAnnexe Vii. les autres pays en dveloppement membres ont t autoriss maintenir leurs subventions lexportation pendant une priode de huit ans compter de lentre en vigueur de lAccord et sous rserve dautres conditions nonces larticle 27.4 de lAccord Smc. ce dernier article dfinit galement un mcanisme permettant aux pays en dveloppement membres de demander au comit des subventions et des mesures compensatoires une prorogation de dlai pour le recours des subventions lexportation, avec un rexamen annuel de toute prorogation par le comit, ainsi quun dlai de grce de deux ans pour la suppression de la mesure, si une prorogation nest pas accorde aprs le rexamen. en revanche, la priode de transition la plus longue prvue pour les subventions lie lapport local, savoir sept ans, ne pouvait pas tre proroge et tous les membres sont donc maintenant entirement assujettis la prohibition visant ces subventions. les dispositions relatives au traitement spcial et diffrenci en matire de subventions lexportation dcrites ci-dessus ont fait lobjet des dcisions ministrielles sur les questions lies la mise en uvre adoptes en novembre 2001 la quatrime confrence ministrielle de lOmc, tenue doha. dans lune de ces dcisions, les membres sont convenus de simplifier les procdures pour les prorogations au titre de larticle 27.4 de lAccord Smc pour certains pays en dveloppement membres.304 ces procdures sont exposes dans un
304
dcision sur les procdures pour les prorogations au titre de larticle 27.4 pour certains pays en dveloppement membres. Voir le paragraphe 10.6 du document de lOmc WT/miN(01)/17 et le document G/Scm/39.
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document 305 adopt par le biais du paragraphe 10.6 de la dcision ministrielle de doha sur les questions et proccupations lies la mise en uvre. lAccord Smc traite par ailleurs de lincidence des subventions lexportation admissibles. larticle 27.5 et 27.6 de cet accord dispose que les subventions lexportation autorises pour les membres en dveloppement (y compris celles qui sont permises en vertu des prorogations prvues larticle 27.4) doivent tre supprimes pour un produit donn si les exportations de ce produit par le membre qui accorde la subvention sont devenues comptitives. dans une autre dcision des ministres sur la mise en uvre, les membres ont rinterprt le seuil en termes de PNB dfini lAnnexe Vii et cr un mcanisme permettant aux membres numrs lAnnexe Vii dy tre rinscrits aprs leur radiation si le niveau de leur PNB devient infrieur au seuil. tant donn que le prsent rapport a pour thme les subventions, nous nanalysons pas de manire plus approfondie les droits compensateurs que les membres peuvent appliquer au titre des accords en question. il suffit de dire que les droits compensateurs peuvent tre imposs pour un produit subventionn hauteur du montant estim de la subvention, condition quil soit tabli, dans le cadre dune enqute correctement mene, que la subvention cause ou menace de causer un dommage important une branche de production tablie ou entrane un retard important dans la cration dune branche de production nationale. Ainsi quil a dj t not, ces dispositions ont t modifies au fil des annes. une grande partie des discussions et ngociations qui ont abouti ces modifications ont t menes au sujet des droits antidumping, puis tendues, dans le cadre dun accord, aux dispositions ayant trait aux droits compensateurs. les changements apports aux rgles concernent llaboration des prescriptions concernant lenqute, le calcul du montant de lavantage rsultant de diffrentes formes de subvention, la dtermination de lexistence dun dommage ou dune menace de dommage et ltablissement de liens de causalit entre les subventions et leurs effets sur les branches de production nationales.
ii)
LAccord sur lagriculture
II F
issu du cycle duruguay, lAccord sur lagriculture est ce jour la tentative la plus acheve visant laborer des rgles multilatrales explicites pour le commerce des produits agricoles. des dispositions distinctes traitaient de chacun des trois piliers dfinis dans lAccord laccs aux marchs, le soutien interne et les subventions lexportation. les deux dernires catgories sont en rapport avec les subventions dfinies dans le prsent rapport. les engagements de rduction du soutien interne sont exprims en termes de mesure globale du soutien (mGS) et sont inscrits dans les listes des niveaux dengagements consolids annuels et finals des membres, lexception des subventions relevant des catgories bleue et verte. les subventions lexportation sont simplement dfinies comme tant des subventions subordonnes aux exportations, au titre de larticle 1 e). cela dit, larticle 9 de lAccord fait spcifiquement rfrence des mesures particulires telles que lcoulement de stocks des prix non commerciaux, les subventions la commercialisation, les subventions concernant les tarifs de transport et les subventions visant des produits agricoles qui servent dintrants pour des produits exports. les dispositions relatives aux subventions dans le secteur agricole diffrent de deux faons importantes de celles qui sappliquent aux produits non agricoles. Premirement, lAccord sur lagriculture envisage des engagements de rduction tant pour les mesures de soutien interne que pour les subventions lexportation. ces engagements sont thoriquement comparables aux engagements traditionnellement contracts lors des cycles de ngociation sur les droits dimportation et nont pas dquivalents dans le secteur non agricole ni, du reste, dans le domaine des services. deuximement, les engagements de rduction concernant les subventions lexportation tiennent au fait que, la diffrence des subventions visant les produits manufacturs, la possibilit dliminer entirement les subventions lexportation navait pas t envisage lors des efforts initialement dploys pour soumettre la protection de lagriculture des disciplines. cependant, la sixime Runion ministrielle de lOmc tenue Hong Kong en dcembre 2005, les membres sont convenus dliminer les subventions lexportation dans le secteur agricole dici 2013.
305
G/Scm/39.
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Sagissant des dtails de lAccord sur lagriculture, un certain nombre dlments uniques figure dans ce que beaucoup considrent comme un accord hautement complexe. les engagements en matire de soutien interne se diffrencient selon le degr auquel ils sont rputs fausser les marchs. il existe des catgories dites verte, orange et bleue qui dterminent les engagements de rduction des subventions. les subventions de la catgorie verte sont celles qui sont le plus dissocies des dcisions en matire de production par exemple les aides directes au revenu et ne sont donc pas assujetties aux engagements de rduction au titre de la mGS. les subventions de la catgorie verte doivent tre finances par les recettes publiques (et non par une imposition des consommateurs) et ne doivent comprendre aucun lment de soutien des prix. lide quelles devraient tre dcouples de la production mne la non-spcificit notion essentielle pour la dfinition des subventions dans lAccord Smc et, comme nous le faisons valoir ailleurs, primordiale pour une valuation conomique des effets des subventions. les subventions de la catgorie orange sont celles qui sont considres comme ayant les effets de distorsion des changes les plus directs et qui, au-del dun certain seuil de minimis, sont soumises aux engagements de rduction de la mGS. les subventions de la catgorie bleue constituent une sous-catgorie de mesures de la catgorie orange, mais elles sont traites diffremment en termes dengagements de libralisation. les subventions de la catgorie bleue sont celles qui peuvent tre considres comme ayant des effets de distorsion des changes, mais qui sont subordonnes des limitations de la production. elles ne sont pas incluses dans la mGS. dans le cadre des ngociations, de nombreuses discussions portent actuellement sur la question de savoir comment ces diffrentes catgories devraient tre dfinies et quelles limitations devraient tre imposes en ce qui concerne lexemption des engagements de rduction pour ces mesures. le prsent rapport nest pas cens analyser systmatiquement ces aspects ou dautres aspects de ce qui est un processus de ngociation complexe et extrmement litigieux dans le cadre du cycle de doha. lAccord sur lagriculture contient galement une srie de dispositions ayant trait au traitement spcial et diffrenci, qui prvoient moins dengagements de libralisation et des seuils de minimis plus levs. les pays les moins avancs ont t exempts de tout engagement de libralisation des changes. les pays en dveloppement ont eu cur de faire en sorte que les engagements de libralisation ne compliquent en aucune faon une situation de forte dpendance lgard de lagriculture et ils ont par consquent mis laccent sur le fait quils souhaitaient une certaine flexibilit dans la prise dengagements. Sagissant de la libralisation des changes par les grands centres de production agricole des pays dvelopps, les rsultats seront probablement variables pour les pays en dveloppement. dans la mesure o la libralisation du commerce, en particulier lorsquil sagit de subventions, entrane une hausse des prix mondiaux, cela reprsentera de nouvelles possibilits de production rentables pour certains et peut-tre une dtrioration des termes de lchange pour dautres (importateurs nets de produits alimentaires), au moins brve chance. ce dernier risque est reconnu larticle 16 de lAccord sur lagriculture, qui renvoie la dcision sur les mesures concernant les effets ngatifs possibles du programme des rformes sur les pays les moins avancs et les pays en dveloppement importateurs nets de produits alimentaires issue du cycle duruguay. Bon nombre de commentateurs ont not la diffrence de traitement des subventions dans le secteur agricole et dans le secteur non agricole par exemple en ce qui concerne les subventions lexportation et se sont interrogs sur la raison dtre de cette diffrence, en particulier parce quelle est perue comme tant contraire aux intrts des pays en dveloppement. dun point de vue conomique, il nest pas du tout vident que les subventions agricoles accordes dans les pays riches soient un tant soit peu plus dfendables que les subventions visant les produits manufacturs dans les pays en dveloppement. il est donc probablement plus facile de comprendre la diffrence de traitement en termes dasymtries dans le pouvoir de ngociation. cependant, ce problme devient moins important tant donn que les pays industriels contractent des obligations additionnelles de rduction et dlimination des subventions. en ce qui concerne les voies de recours contre les subventions, lAccord sur lagriculture comportait, larticle 13, une clause de modration (gnralement appele clause de paix), qui exemptait les mesures de la catgorie verte dune procdure de compensation ou de contestation multilatrale au titre de lAccord Smc, et qui exemptait les mesures de soutien interne et les subventions lexportation conformes lAccord dune
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contestation multilatrale au titre de lAccord Smc pendant la priode de mise en uvre.306 les mesures compensatoires applicables dans le secteur agricole sont nonces dans lAccord Smc et ne sont pas diffrentes des voies de recours visant les produits non agricoles.
iii)
LAccord gnral sur le commerce des services
dans lAccord gnral sur le commerce des services (AGcS), les membres ont adopt une approche trs diffrente lgard des disciplines relatives aux subventions que celle qui existe pour les marchandises. il convient tout dabord de noter que larticle XV de lAGcS, qui traite des subventions, nonce principalement un mandat de ngociation, et non un ensemble de rgles. cet article exige que des ngociations soient menes, reconnaissant que les subventions peuvent avoir des effets de distorsion sur les changes et quelles peuvent avoir un rle jouer dans le dveloppement. il demande que soit reconnu le besoin de flexibilit dans ce domaine. le mandat de ngociation doit aussi porter sur le bien-fond des procdures de compensation. les membres sont tenus dchanger des renseignements sur toutes les subventions en rapport avec le commerce des services quils accordent leurs fournisseurs de services nationaux. larticle XV prvoit galement le droit de demander engager des consultations avec un autre membre si ses pratiques en matire de subventions sont considres comme causant des effets commerciaux prjudiciables. en labsence de disciplines explicites concernant les subventions, la question se pose de savoir dans quelle mesure il existe en fait de telles disciplines dans le cadre de lAGcS.307 en loccurrence, le point principal est quil existe une certaine discipline pour les subventions en raison des rgles relatives la non-discrimination les dispositions ayant trait au traitement de la nation la plus favorise et au traitement national. le traitement national est particulirement pertinent, tant donn que les membres peuvent inscrire dans leur liste des engagements en matire de traitement national pour des activits de services donnes dans les modes de fourniture spcifis. Si ces engagements ne contiennent pas des exemptions explicites qui permettent daccorder des subventions dune manire discriminatoire, le principe du traitement national exigera que les services et fournisseurs de services trangers et nationaux similaires reoivent le mme traitement en ce qui concerne les subventions. Bien que cette discipline ne rgisse pas directement loctroi de subventions, elle restreindrait sans doute dune certaine faon la volont des pouvoirs publics daccorder des subventions. cette structure rglementaire de lAGcS est diffrente de celle du GATT, puisque larticle iii:8 b) du GATT excluait du traitement national les subventions portant sur les marchandises. la discipline prescrite par lAGcS est apparemment plus stricte que celle qui vise les marchandises, mais cela ne reprsentera une diffrence notable que si les membres ont choisi dassumer des engagements en matire de traitement national dans des secteurs importants sans prvoir aucune exception pour les subventions. le dbat sur les approches pouvant tre adoptes lgard des disciplines relatives aux subventions nest pas all trs loin, mme si plusieurs dlgations ont rcemment indiqu quune approche acceptable serait peut-tre dutiliser la dfinition des subventions donne par lAccord Smc, aprs lavoir modifie de manire approprie, comme base de travail pour faire avancer les ngociations.308 cela permettrait assurment aux discussions de progresser. une autre question qui proccupe de plus en plus certains membres est que lobligation au titre de larticle XV dchanger des renseignements au sujet des subventions est largement ignore. cest une question que nous avons dj mentionne dans la prsente section et dans la section e. labsence de renseignements sur les pratiques en matire de subventions empche les pouvoirs publics de prendre des dcisions en connaissance de cause et rend la progression des ngociations plus difficile. dans le cas particulier des services, plusieurs membres ont propos de lier ladoption dune dfinition pratique des subventions fonde sur lAccord Smc un mode de prsentation convenu pour la communication de renseignements sur les pratiques en matire de subventions. cela faciliterait certainement la prparation de renseignements en vue de leur change.
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Aux fins dapplication de lAccord sur lagriculture, la priode de mise en uvre tait de neuf ans compter du dbut de 1995 (six ans en ce qui concerne le reste de lAccord). Voir le document de lOmc S/WPGR/W/9 du 6 mars 1996 pour une analyse dtaille de la question. Voir, en particulier, les documents de lOmc JOB(05)/4, JOB(05)/5 et JOB(05)96.
307 308
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3.
ASSUjETTISSEMENT DE LUTILISATION DES SUBVENTIONS DES DISCIPLINES DANS LE SYSTME COMMERCIAL MULTILATRAL LACCORD SMC
ce que les rgles de lOmc ayant trait aux subventions font, cest de dfinir des aspects particuliers dun certain type dintervention des pouvoirs publics et de crer un ensemble de droits et dobligations autour de cette dfinition sur la base des effets de distorsion des changes causs par les mesures en question. Si lon devait tenter dvaluer lutilit de la dfinition prise isolment, le rsultat serait sans doute trs diffrent de celui dune analyse qui prend en compte le large ventail des autres politiques et ensembles de rgles tablis qui constituent lAccord sur lOmc. ce qui importe, cest que la dfinition dune subvention doit tre comprise dans le contexte de toutes les autres rgles qui rgissent le comportement des gouvernements des membres, dont les consquences pourraient tre thoriquement dfinies, du moins en partie, comme une subvention si des dfinitions plus larges des subventions taient employes. Ainsi quil a t expos dans la section B, la dfinition des subventions donne dans lAccord Smc ne vise pas les subventions rsultant de la protection la frontire et des mesures rglementaires. cela se justifie dans le cadre juridique multilatral tant donn que ces autres types doptions sont traits dans dautres Accords. On trouvera donc dans la prsente section une analyse de la faon dont lAccord Smc traite les compromis ventuels entre les effets de distorsion des changes et les effets damlioration du bien-tre produits par les subventions, ainsi quune comparaison entre cette approche et celle adopte dans les autres Accords pertinents. il sera galement fait rfrence aux dispositions pertinentes de lAccord sur lagriculture et la jurisprudence connexe. dans la prsente section, une attention particulire est accorde lobjectif des pays en dveloppement qui est dencourager le dveloppement industriel, et la question se pose de savoir si et comment les Accords accordent cet gard une marge de manuvre suffisante ces pays. les tudes existantes soulignent dj les effets ngatifs possibles dune relation dsquilibre entre les disciplines ayant trait aux diffrentes formes daction dans le cadre juridique multilatral. Bagwell et Staiger (2004) ont fait valoir que les rgles plus strictes en matire de subventions introduites dans lAccord Smc de 1995 pourraient avoir fait plus de mal que de bien au systme commercial multilatral. largument est fond sur lide thorique du bien-tre que nous avons examine dans la section c en ce qui concerne lintervention optimale. lide est que les pouvoirs publics devraient intervenir aussi prs que possible de la source du problme (dfaillance du march) auquel ils souhaitent remdier afin de rduire au minimum la cration de distorsions additionnelles sur le march. Si nous faisons momentanment abstraction du fait que les droits dimportation constituent une source de recettes, largument est quun droit de douane destin protger une branche de production naissante reprsente une intervention moins importante que loctroi de subventions des entreprises. Bagwell et Staiger font valoir que des disciplines plus strictes en matire de subventions les rendent plus difficiles utiliser et peuvent donc avoir un effet de refroidissement sur la prise dengagements additionnels en matire daccs aux marchs par le biais dune rduction des droits de douane. un tel rsultat implique des cots en termes de bien-tre. cela dit, on ne voit pas clairement si lune ou lautre forme de subventions prohibes serait forcment la meilleure ou la seule forme de subvention qui pourrait tre utilise en remplacement dun droit de douane, pas plus quon ne voit clairement si les rgles ayant trait aux subventions pouvant donner lieu une action ont rduit lincidence de ces subventions. la mesure dans laquelle des rgles plus strictes en matire de subventions ont nui aux
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il ressort de lanalyse donne dans la section c du prsent rapport que si les subventions peuvent tre des mesures ayant des effets de distorsion et de rduction du bien-tre qui ne sont pas ncessairement motives par des considrations purement conomiques, elles peuvent aussi remdier des conditions commerciales loin dtre parfaites et des dfaillances du march telles que les conomies dchelle, les externalits et linteraction stratgique entre des producteurs en situation de monopole. dans quelle mesure les rgles de lOmc relatives aux subventions permettent-elles de faire en sorte que, lorsquelles sont utilises, les subventions servent un objectif conomiquement viable ? en outre, les rgles reconnaissent-elles lexistence dautres possibilits daction pour raliser les mmes objectifs ? Telles sont les deux questions qui sont traites dans la prsente sous-section.
engagements de rduction des droits de douane est manifestement une question empirique sur laquelle nous navons pas de preuves. cela tant, le point essentiel, savoir que les choix entre diverses possibilits daction peuvent avoir de limportance, est largement pris en compte.
a)
Identification des subventions pouvant avoir des effets de distorsion des changes
dans les deux catgories de subventions relevant de la dfinition donne par lAccord Smc, cest--dire diffrentes formes de transferts montaires de la part des pouvoirs publics et la fourniture publique de biens et de services, les subventions ne sont pas toutes considres comme une source de proccupation pour le systme juridique multilatral. vrai dire, comme il a t dit plus haut, on sattendrait que seules les subventions qui crent un certain niveau de distorsion des changes doivent tre soumises des disciplines, et cest en fait le cas. lAccord Smc tente didentifier ces subventions premirement selon les bnficiaires, travers les rgles ayant trait la spcificit, et, deuximement, suivant lincidence plus ou moins directe quelles ont sur les courants dchanges, la prohibition sappliquant celles subventions lexportation et subventions au remplacement des importations qui ont lincidence la plus directe. Bien que la dfinition des subventions donne dans lAccord Smc soit proche des dfinitions figurant gnralement dans les tudes pertinentes et les sources de donnes nationales et internationales, la jurisprudence de lOmc montre quil nest pas simple en pratique de dterminer si une politique donne des pouvoirs publics relve de cette dfinition ou non. la notion de spcificit est propre aux Accords de lOmc et nest pas frquemment utilise dans les tudes ou les statistiques pertinentes. On trouvera donc dans la prsente sous-section non seulement une analyse des problmes rencontrs en pratique dans la dtermination de la spcificit, mais aussi une comparaison entre le terme et des notions connexes de lanalyse conomique.
i)
Dfinitions des subventions
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larticle 1.1 dfinit une subvention comme tant une contribution financire des pouvoirs publics ou de tout organisme public du ressort territorial dun membre soit sous la forme dun transfert direct de fonds soit sous dautres formes examines dans la section B, y compris le transfert potentiel de fonds ou de passif, les recettes abandonnes par suite dexonrations fiscales, la fourniture de biens et de services par les pouvoirs publics autres quune infrastructure gnrale ou lachat de biens par les pouvoirs publics. enfin, une subvention serait galement rpute exister si les pouvoirs publics chargeaient un organisme priv dexcuter ces fonctions ou lui ordonnaient de le faire, ou faisaient des versements un mcanisme de financement. lapproche adopte larticle premier tmoigne de lintention dinclure toutes les formes possibles de contributions financires des pouvoirs publics dans la dfinition des subventions. les difficults quil y a recenser les subventions en pratique demeurent importantes, tant donn la diversit des instruments auxquels les pouvoirs publics peuvent recourir pour faire des contributions financires. une subvention est rpute exister seulement si, outre le fait quelle constitue une contribution financire, une mesure confre galement un avantage comme le spcifie larticle 1b). l encore, il peut tre difficile dtablir lexistence dun tel avantage, comme le montre la jurisprudence pertinente. divers aspects de la liste des contributions financires figurant larticle 1.1 a) 1) i) iv) de lAccord Smc ont fait lobjet de diffrends. Par exemple, on a jug ncessaire dtablir un critre normatif pour dterminer ce qui constituait des recettes fiscales abandonnes normalement exigibles ainsi que le dfinit larticle 1.1 a) 1) ii) de lAccord Smc. en loccurrence, lOrgane dappel a tabli que le traitement fiscal des revenus viss pour la mesure conteste devait tre compar au traitement dun revenu lgitimement comparable. chose importante, aux fins de cette comparaison, lOrgane dappel a confirm quil ne serait peut-tre pas toujours possible didentifier une rgle fiscale gnrale qui sappliquerait aux recettes en question en labsence de la mesure conteste.309
309
il doit donc y avoir un point de rfrence normatif dfini permettant de faire une comparaison entre les recettes que lon sest effectivement procures et les recettes que lon se serait normalement procures. Par consquent, nous sommes daccord avec le Groupe spcial lorsquil dit que lexpression normalement exigibles suppose une comparaison entre les recettes exigibles en vertu de la mesure conteste et les recettes qui seraient exigibles dans une autre situation. Nous pensons aussi comme le Groupe spcial que les rgles en matire dimposition appliques par le membre en question doivent constituer la base de comparaison. Rapport de lOrgane dappel tats-Unis FSC, paragraphes 89 91.
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de mme, la question de savoir si lorganisme qui accorde la subvention constitue les pouvoirs publics ou un autre organisme public au sens de lAccord Smc a fait lobjet de diffrends. Ainsi, cette question a t aborde dans laffaire Core Navires de commerce, dans laquelle certains organismes accordant des subventions taient des institutions financires publiques. dans cette affaire, le Groupe spcial tait davis que le contrle dun organisme tait un critre important pour dterminer si une entit tait un organisme public au sens de larticle 1.1 a) 1) de lAccord Smc et si, par consquent, lAccord Smc tait dapplication.310 Outre les critres permettant de dfinir une contribution financire, la rfrence faite larticle 1.1 a) toute forme de soutien des revenus ou des prix au sens de larticle XVi du GATT de 1994 mrite dtre examine de faon plus approfondie. il sagit dune rfrence tout soutien qui a directement ou indirectement pour effet daccrotre les exportations dun produit du territoire dun membre ou de rduire les importations de ce produit sur son territoire. la dfinition prcise de la notion de soutien des revenus et des prix dans ce contexte na jamais t clairement tablie.311 cela tant, la question a t discute diverses occasions en rapport avec llment subvention des prix de soutien intrieurs, les subventions finances par des perceptions non gouvernementales, les programmes de crdits lexportation, les tarifs intrieurs de transport, les exonrations de taxes, les taux de change multiples et les ajustements fiscaux la frontire. un certain nombre daffaires ont port sur la question de savoir comment tablir quun avantage a t confr.312 dans laffaire Canada Aronefs, lOrgane dappel a confirm la constatation du Groupe spcial selon laquelle une contribution financire devait faire en sorte que le bnficiaire soit mieux loti et selon laquelle, cet gard, le march constituait la bonne base de comparaison pour dterminer si un avantage au sens de larticle 1.1 b) de lAccord Smc existait et, par consquent, si la mesure avait la capacit de fausser les changes.313 cette interprtation a conduit lOrgane dappel conclure, dans laffaire tats-Unis Plomb et bismuth II, et dans laffaire tats-Unis Mesures compensatoires sur certains produits en provenance des CE, que les actifs dune entreprise dtat que celle-ci aurait pu antrieurement acqurir laide dune contribution financire des pouvoirs publics et ensuite vendre au juste prix du march au cours de la privatisation pouvaient tre prsums ne pas confrer un avantage lentreprise acheteuse. dans laffaire tats-Unis Mesures compensatoires sur certains produits en provenance des CE, lOrgane dappel a indiqu en outre quune fois que le matriel [tait] pay au juste prix du march, sa valeur marchande [tait] rachete, quelle que soit lutilit que le matriel [pouvait] prsenter pour lentreprise (paragraphe 102). cependant, aux paragraphes 126 et 127, il a formul une mise en garde, notant quune privatisation dans des conditions de pleine concurrence et la juste valeur marchande pouvait entraner une rsorption de lavantage, mais ne le faisait pas ncessairement dans chaque cas autrement dit, il y avait uniquement une prsomption rfragable selon laquelle lavantage cessait dexister aprs la privatisation.
ii)
Spcificit des subventions
comme il est indiqu plus haut, lAccord Smc vise uniquement soumettre des disciplines le recours des subventions qui sont spcifiques selon la dfinition donne larticle 2 de lAccord. Plus particulirement, une subvention doit tre considre comme tant spcifique si la possibilit den bnficier est explicitement limite certaines entreprises. linverse, si le droit des entreprises de bnficier dune subvention est fond
310
Si une entit est contrle par les pouvoirs publics (ou par dautres organismes publics), alors toute action de cette entit est imputable aux pouvoirs publics, et devrait donc relever du champ dapplication de larticle 1.1 a) 1) de lAccord Smc. Rapport du Groupe spcial Core Navires de commerce, paragraphe 7.50. en loccurrence, une exception importante est laction engage en 1958 contre la France par lAustralie qui allguait quil y avait subventionnement lexportation de bl et de farine de bl (iBdd, S7/48, paragraphes 8 14). le Groupe spcial a conclu que le rgime franais, qui comprenait des lments de soutien des prix, constituait une subvention. larticle 14 contient des lignes directrices pour le calcul de lavantage. cet article a t important pour les affaires portant sur des mesures compensatoires. Nous estimons galement que le terme avantage, tel quil est utilis larticle 1.1 b), comporte une forme de comparaison. il doit en tre ainsi, car il ne peut pas y avoir avantage pour le bnficiaire si, avec la contribution financire, celui-ci nest pas mieux loti quen labsence de contribution. notre avis, le march constitue une bonne base de comparaison lorsquon dtermine si un avantage a t confr, parce quon peut identifier la capacit dune contribution financire de fausser les changes en dterminant si le bnficiaire a reu une contribution financire des conditions plus favorables que celles auxquelles il a accs sur le march. Rapport de lOrgane dappel Canada Aronefs, paragraphe 157.
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sur des critres objectifs et des conditions neutres, qui sont de nature conomique et dapplication horizontale, par exemple la taille de lentreprise314, et si le droit de bnficier de la subvention est automatique, il ny a pas de spcificit.315 larticle 2 de lAccord Smc reconnat toutefois quun programme de subventions peut apparatre comme tant non spcifique selon ces principes, mais peut se rvler spcifique dans la faon dont il est mis en uvre. Ainsi larticle 2.1 c) indique certains des facteurs examiner cet gard, par exemple lutilisation dun programme de subventions par un nombre limit de certaines entreprises ou la faon dont lautorit qui accorde la subvention a exerc un pouvoir discrtionnaire dans loctroi des subventions. lAccord ne dit pas explicitement si la spcificit vise les bnficiaires des subventions. comme on la vu dans la section B, les bnficiaires directs dune subvention ne sont pas ncessairement ses seuls bnficiaires. Au contraire, une partie de lavantage peut tre transmise dautres selon les termes juridiques utiliss dans ce contexte. cette question sest pose dans laffaire tats-Unis Bois de construction rsineux IV:
lorsquune subvention est confre pour des produits servant de matire premire, et que le droit compensateur est impos sur les produits transforms, le bnficiaire initial de la subvention et le producteur du produit pouvant faire lobjet de droits compensateurs peuvent ne pas tre les mmes. en pareil cas, il y a un bnficiaire direct de lavantage le producteur du produit servant de matire premire. lorsque la matire premire est ultrieurement transforme, le producteur du produit transform est un bnficiaire indirect de lavantage condition quil puisse tre tabli que lavantage qui dcoule de la subvention pour la matire premire est transmis, au moins en partie, au produit transform.316 une autre question qui se pose en ce qui concerne la spcificit est celle de savoir comment tablir en pratique que lensemble des bnficiaires dune subvention est spcifique certaines entreprises ou une rgion particulire, par opposition au terme non spcifique. lexpression certaines entreprises dsigne une entreprise ou une branche de production ou un groupe dentreprises ou de branches de production. Par consquent, il peut tre important dans des cas particuliers didentifier une branche de production pour tablir la spcificit317, mais lexpression branche de production nest pas dfinie dans lAccord. dans laffaire tats-Unis Subventions concernant le coton upland, le droit de bnficier dun certain programme public tait de facto limit un sous-ensemble de cultures agricoles de base et a jou un rle dans la dtermination de la spcificit au regard de larticle 2 de lAccord Smc. dans laffaire tats-Unis Bois duvre rsineux IV, les entreprises de transformation du bois ont t considres par le Groupe spcial comme constituant tout au plus un groupe limit dentreprises. la spcificit de facto peut aussi tre dtermine sur la base du nombre dentreprises qui utilisent rellement un programme public, comme dans le cas de laffaire CE Semiconducteurs pour DRAM, dans laquelle le recours un programme de subventions par six seulement des 200 entreprises qui pouvaient en bnficier a constitu la base dune constatation de spcificit. dans le cadre de lanalyse effectue dans les sections c et d, la question se pose galement de savoir comment le terme spcificit est li aux notions de distorsion des changes et damlioration du bien-tre. le texte de lAccord Smc repose sur la capacit des subventions spcifiques avoir des effets de distorsion des changes. en effet, plus une subvention est cible en termes de bnficiaires prvus, plus son effet relatif sur les prix sera concentr. dans de nombreux cas, on pourrait en dduire quil est plus probable que la subvention aura des effets de distorsion et se justifiera moins du point de vue conomique. Par exemple, une subvention accorde une seule branche de production et non de nombreuses branches de production pourrait confrer un faible avantage qui ne reflte pas laction engage face une dfaillance dtermine du march. Plus la dfinition des bnficiaires dune subvention est large, plus lincidence probable de la subvention est tale et superficielle.
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cependant, larticle 2.2 de lAccord Smc indique clairement quune subvention qui est limite certaines entreprises situes lintrieur dune rgion gographique dtermine doit tre considre comme tant spcifique. la note de bas de page 2 de lAccord Smc prcise que les conditions devraient tre de caractre conomique et dapplication horizontale. document de lOmc WT/dS257/AB/R, paragraphe 143. la question de la branche de production ne se pose pas dans tous les cas, tant donn que la spcificit peut galement tre tablie pour des entreprises ou sur une base rgionale.
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Par ailleurs, il ressort de lanalyse de la section d que les pouvoirs publics voudront peut-tre cibler les subventions aussi prcisment que possible afin de remdier des dfaillances donnes du march tout en vitant des effets secondaires indsirables. premire vue, cela semble contradictoire. Pourtant, lAccord Smc permet de cibler les subventions, selon les critres utiliss cet effet par les pouvoirs publics. comme on le verra ci-aprs, certains critres, savoir les rsultats lexportation, sont considrs comme tant clairement lis la distorsion des changes et sont donc prohibs, alors que dautres critres, savoir les critres objectifs, peuvent entirement exclure une subvention donne du champ dapplication de lAccord Smc.
iii)
Subventions prohibes: subventions lies aux rsultats lexportation ou lutilisation de produits nationaux
larticle 3.1 a) de lAccord Smc prohibe les subventions lexportation subordonnes aux rsultats lexportation en droit ou en fait. lorsque le libell de la lgislation pertinente subordonne expressment une subvention aux exportations, chose peut-tre peu probable en pratique, aucune analyse dtaille de la situation nest requise.318 Par voie de consquence, une partie considrable de la jurisprudence relative larticle 3.1 a) est essentiellement axe sur une interprtation de la subordination de facto, en particulier puisque la note de bas de page 4 indique que [l]e simple fait quune subvention est accorde des entreprises qui exportent ne sera pas pour cette seule raison considr comme une subvention lexportation au sens de cette disposition. il nest pas facile en pratique dtablir si des subventions sont subordonnes en fait aux exportations, comme le montre labondante jurisprudence qui existe en la matire. lavis selon lequel une mesure ne devrait pas tre classe comme une subvention lexportation simplement parce quil sagit dune contribution financire accorde une entreprise qui a une grande propension exporter a t exprim tant par le Groupe spcial
318
un exemple en est le diffrend Brsil Aronefs, qui portait sur le financement par les pouvoirs publics, un taux infrieur celui du march, de transactions lexportation daronefs. le Brsil na pas contest que la mesure tait, explicitement, une subvention lexportation. Par contre, sa dfense tait que, en tant que membre en dveloppement, il avait le droit daccorder de telles subventions. cet aspect de laffaire est discut de faon plus dtaille ci-aprs.
225
lapproche adopte dans lAccord est donc que les subventions visant directement les exportations ou la concurrence limportation ont, par dfinition, des effets de distorsion et devraient par consquent ne pas tre utilises. cest logique du point de vue conomique, puisque les dfaillances du march ne sont gnralement pas lies lactivit dexportation ou la concurrence faite aux importations. Toutefois, les ouvrages conomiques dont il a t question plus haut indiquent quil peut exister des exceptions cette rgle. en particulier, il semble quil existe des preuves de lexistence de rpercussions des exportations et dasymtries en matire de renseignements spcifiquement lies lactivit dexportation. la politique de promotion des exportations a t justifie dans les tudes existantes par les dfaillances du march en question. Par ailleurs, comme on la vu plus haut, dans le cas des pays en dveloppement, le recours des mesures axes sur lexportation est parfois dfendu pour des raisons pratiques si dautres instruments ne sont pas disponibles ou sont trop difficiles utiliser. la question se pose donc de savoir si la dmarche consistant prohiber les subventions lexportation limite la capacit des pays en dveloppement de poursuivre certains grands objectifs. cette question sera discute plus en dtail ci-aprs.
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de mme, les questions de dfinition sont essentielles pour la notion de subventions prohibes, puisque larticle 2.3 de lAccord Smc dispose que toutes les subventions prohibes au titre de larticle 3 savoir les subventions subordonnes aux rsultats lexportation ou lutilisation de produits nationaux de prfrence des produits imports sont considres comme spcifiques. lorsquun groupe spcial a tabli quune mesure des pouvoirs publics est une contribution financire qui confre un avantage et relve du champ de larticle 3, cette mesure est automatiquement spcifique. en pratique, de telles subventions peuvent faire lobjet de mesures compensatoires ou tre contestes en tant que mesures illicites.
que par lOrgane dappel dans laffaire Canada Aronefs.319 en revanche, le Groupe spcial a propos lapplication dun critre en labsence de pour la subordination de facto aux exportations; autrement dit, au cas o une subvention ne serait pas verse si lon ne sattendait pas ce que des exportations en dcoulent, cette subvention tait en fait subordonne aux exportations.320 un avis similaire a t mis par le Groupe spcial Australie Cuir pour automobiles II, affaire dans laquelle la mesure en cause tait un don que les pouvoirs publics australiens avaient accord une entreprise condition quelle remplisse des objectifs dfinis en matire de ventes. la taille du march intrieur total tant considrablement infrieure au niveau des objectifs en matire de ventes, le Groupe spcial a conclu que le don tait, en fait, subordonn aux exportations, tant donn que les ventes internationales constituaient le seul moyen pour lentreprise de remplir les objectifs en matire de ventes. Pour les membres du Groupe spcial, ce lien tait un lien entre loctroi des subventions et les exportations prvues par les pouvoirs publics.321 en outre, la dcision rendue dans laffaire tats-Unis FSC a montr quen ce qui concerne la subordination aux exportations, il importait peu que les marchandises produites ltranger puissent galement prtendre une certaine subvention. Par contre, il importe bel et bien que, parmi les marchandises produites au niveau national, seules celles qui sont exportes puissent prtendre la subvention.
b)
Reconnaissance des objectifs de la politique nationale
comme on la vu plus haut, lAccord Smc issu du cycle duruguay nonait ce que lon a ensuite appel l approche des feux de signalisation , qui tait destine soumettre des disciplines diffrents types de subventions. le feu rouge dsignait les subventions prohibes examines ci-dessus.322 le feu orange correspondait aux subventions qui, bien que permises, pouvaient tre contestes si elles causaient des types dfinis deffets dfavorables, une sous-catgorie (orange fonc) de subventions tant prsumes, sauf preuve du contraire, causer un type deffet dfavorable, savoir un prjudice grave.323 ces dernires subventions taient: les subventions dpassant 5 pour cent de la valeur dun produit subventionn; les subventions destines couvrir les pertes dexploitation (autres que certains versements ponctuels), et les subventions accordes sous la forme dune annulation directe dune dette. enfin, les subventions de la catgorie verte taient certaines subventions qui, bien que spcifiques324, ne donnaient pas lieu une action, cest--dire quelles ne pouvaient pas faire lobjet de mesures compensatoires ou dune contestation multilatrale. ces subventions taient: certaines aides des activits de recherche; certaines aides aux rgions dfavorises, et certaines aides visant promouvoir ladaptation dinstallations existantes de nouvelles prescriptions environnementales.325 les conditions et critres dobtention du statut de subventions ne donnant pas lieu une action pour les aides de ce type taient dtaills et contraignants et, en fait, les dispositions en question nont jamais t utilises.
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II F
Pour parler de manire plus concrte, nous estimons que les lments de preuve factuels prsents doivent dmontrer que, si lon ne stait pas attendu ce que des ventes lexportation (cest--dire des exportations ou des recettes dexportation ) rsultent de cette subvention, celle-ci naurait pas t accorde. cela implique pour nous quil existe un rapport troit et direct entre loctroi de la subvention et la cration ou la concrtisation de ventes lexportation. Rapport du Groupe spcial Canada Aronefs, paragraphe 9.339. [N]ous estimons que les lments de preuve factuels prsents doivent dmontrer que, si lon ne stait pas attendu ce que des ventes lexportation (cest--dire des exportations ou des recettes dexportation) rsultent de cette subvention, celle-ci naurait pas t accorde. Rapport du Groupe spcial Canada Aronefs, paragraphe 9.339. Australie Subventions accordes aux producteurs et exportateurs de cuir pour automobiles, Rapport du Groupe spcial, WT/dS126/R, adopt le 16 juin 1999, dSR 1999:iii,951, version anglaise. ces dispositions ne lemportaient cependant pas sur lAccord sur lagriculture. les catgories rouge et orange taient pertinentes aux fins des voies de recours multilatrales; les dispositions pertinentes figurent larticle 4 en ce qui concerne les subventions prohibes et aux articles 5, 6 et 7 pour ce qui est des effets dfavorables, dfinis comme tant un dommage, un prjudice grave et lannulation ou la rduction davantages. depuis que la catgorie des subventions ne donnant pas lieu une action est devenue caduque, des mesures compensatoires peuvent tre appliques toute subvention spcifique, quelle soit classe dans la catgorie des subventions prohibes ou des subventions pouvant donner lieu une action, en vertu des rgles et procdures applicables. les dispositions visant les subventions ne donnant pas lieu une action faisaient galement rfrence au fait que les subventions non spcifiques ne donnaient pas lieu une action, mais ctait simplement la confirmation de ce qui, de toute faon, tait prvu larticle 1.2. Article 8.2 de lAccord Smc.
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cela dit, la structure initiale de lAccord Smc et, en particulier, le traitement spcial de ces trois types de subventions socialement utiles tmoignaient du fait que les ngociateurs reconnaissaient trois des objectifs examins dans la section d pour lesquels il tait possible de justifier le recours des subventions. des fins analytiques, deux aspects mritent dtre nots. le premier est le choix des objectifs qui sont explicitement mentionns. les activits de recherche-dveloppement sont vises par la liste, dune faon assez complte. Par contre, seul un type de subvention environnementale est envisag. est galement couvert le soutien rgional, que le prsent rapport considre comme un instrument de redistribution. lobjectif consistant poursuivre le dveloppement industriel nest pas explicitement mentionn, mais on pourrait faire valoir quil a t pris en compte la fois dans la disposition concernant les subventions ne donnant pas lieu une action destines laide rgionale et dans les dispositions ayant trait au traitement spcial et diffrenci de lAccord qui seront examines de faon plus dtaille ci-aprs. Pour autant, la capacit des membres recourir ces types de subventions anodines ntait pas compltement illimite. mme si des mesures compensatoires ou le systme de rglement des diffrends de lOmc ne pouvaient pas tre appliqus contre ces subventions, il y avait larticle 9 de lAccord Smc une disposition prvoyant des consultations et le recours au comit Smc pour traiter les cas dans lesquels un programme ne donnant pas lieu une action causait des effets dfavorables graves la branche de production nationale dun autre membre, bien quil soit entirement conforme aux rgles visant les mesures ne donnant pas lieu une action. Ainsi, mme dans ce cas, les effets de distorsion ventuels des subventions taient pris en compte dans les rgles. ces rgles sont similaires celles que lon trouve dans dautres domaines, o les dispositions de lOmc prescrivent gnralement aux membres dappliquer diverses mesures de la manire qui fausse le moins possible les changes. larticle 2.2 de lAccord sur les obstacles techniques au commerce dispose, par exemple, que les rglements techniques ne seront pas plus restrictifs pour le commerce quil nest ncessaire pour raliser un objectif lgitime, compte tenu des risques que la non-ralisation entranerait. le mme article mentionne explicitement comme objectifs la scurit nationale, la prvention de pratiques de nature induire en erreur, la protection de la sant ou de la scurit des personnes, de la vie ou de la sant des animaux, la prservation des vgtaux ou la protection de lenvironnement. Plus gnralement, selon larticle XX du GATT, les membres peuvent poursuivre un certain nombre dobjectifs dtermins tant que les mesures quils utilisent ne sont pas appliques de faon constituer soit un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable entre les pays o les mmes conditions existent, soit une restriction dguise au commerce international. la protection de la sant et de la vie des personnes et des animaux ou la prservation des vgtaux figure parmi les objectifs explicitement mentionns cet article, ainsi que la conservation des ressources naturelles puisables.326 Bien quil apparaisse en principe que larticle XX sapplique aux subventions, les rgles plus spcifiques de lAccord Smc sont plus explicitement orientes vers la correction des distorsions des changes dcoulant des subventions. le traitement spcial accord par lAccord Smc certaines subventions visant des objectifs socialement bnfiques a pris fin partir du 1er janvier 2000, la catgorie des subventions ne donnant pas lieu une action tant devenue caduque.327 de ce fait, depuis lors, toutes les subventions spcifiques vises par lAccord Smc qui ne sont pas prohibes peuvent donner lieu une action. Par consquent, tout en tant permises, les subventions qui ne donnaient antrieurement pas lieu une action, peuvent maintenant tre contestes, soit dans le cadre du rglement des diffrends de lOmc soit par limposition de droits compensateurs, sous rserve que le membre plaignant puisse dmontrer quelles causent des effets dfavorables ses intrts. il en dcoule que certains objectifs de la politique nationale pouvaient explicitement tre utiliss pour justifier et prserver le recours certaines subventions spcifiques avant janvier 2000, date aprs laquelle les objectifs ne peuvent plus donner lieu un traitement spcial pour un type quelconque de subvention spcifique. Par contre, lheure
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en outre, les mesures doivent tre ncessaires lobjectif ou se rapport[er] cet objectif, ce qui impose dautres restrictions leur application. les dispositions ayant trait aux subventions ne donnant pas lieu une action (articles 8 et 9 de lAccord Smc), ainsi que les dispositions relatives au prjudice grave prsum dcouler des subventions de la catgorie orange fonc (article 6.1 de lAccord Smc), ont t applicables pendant une priode provisoire de cinq ans partir de lentre en vigueur de lAccord sur lOmc, travers larticle 31 de lAccord Smc. ces dispositions auraient pu tre proroges, sous leur forme initiale ou avec des modifications, par consensus par le comit Smc. le comit nest pas parvenu un consensus et les mesures sont donc devenues caduques la fin des cinq annes.
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actuelle, la seule faon pour une subvention (cest--dire une contribution financire qui confre un avantage) de ne pas tre vise par des mesures compensatoires ou le systme de rglement des diffrends de lOmc est dtre non spcifique. Bien que restant permises, toutes les subventions spcifiques peuvent faire lobjet de mesures compensatoires (soumises une mesure la frontire dans un pays importateur) ou tre vises par des voies de recours multilatrales (retrait ou suppression des effets dfavorables) si elles donnent lieu des effets commerciaux dfavorables. en particulier, il nest fait aucune rfrence la ncessit dquilibrer les effets sur les partenaires commerciaux avec les intrts des membres dans la poursuite de certains objectifs. Sagissant du point de savoir sil est possible de dfinir comme tant non spcifiques des subventions destines raliser des objectifs particuliers (par exemple la protection de lenvironnement), il convient de rappeler les prescriptions pertinentes de lAccord Smc. en particulier, larticle 2.1 b) de lAccord dispose quil ny aura pas spcificit [d]ans les cas o lautorit qui accorde la subvention, ou la lgislation en vertu de laquelle ladite autorit agit, subordonne des critres ou conditions objectifs le droit de bnficier de la subvention et le montant de celle-ci, condition que le droit de bnficier de la subvention soit automatique et que lesdits critres ou conditions soient observs strictement. la note de bas de page 2 de cet article dfinit les critres ou conditions objectifs en question comme tant des critres ou conditions neutres, qui ne favorisent pas certaines entreprises par rapport dautres, et qui sont de caractre conomique et dapplication horizontale, par exemple nombre de salaris ou taille de lentreprise. Telles sont les conditions respecter strictement pour quune subvention destine raliser un objectif particulier ne coure pas le risque de faire lobjet dune contre-mesure de la part dautres membres.
c)
Contestation des subventions pouvant donner lieu une action
comme les subventions prohibes, les subventions pouvant donner lieu une action peuvent tre contestes dans le cadre du rglement du diffrend de lOmc (bien quavec des charges de la preuve diffrentes et des voies de recours diffrentes) 328, ou assujetties des mesures compensatoires sil peut tre dmontr quelles causent ou menacent de causer un dommage la branche de production nationale dans le pays importateur. lexistence de ces voies de recours semble tre de nature empcher lutilisation de subventions illicites et limiter le montant du subventionnement qui pourrait normalement tre accord dans le cadre des subventions permises. Selon le cas, ce subventionnement rduit ainsi que toute mesure corrective impose pour neutraliser le subventionnement accord pourrait avoir des effets positifs ou ngatifs sur le bien-tre. lorsquune mesure compensatoire est choisie comme mesure corrective, la subvention applique est simplement transforme en un transfert du Trsor public du pays exportateur vers celui du pays importateur autrement dit, un gaspillage de ressources du point de vue du pays exportateur lui-mme. comme les rgles antidumping, les dispositions ayant trait aux mesures compensatoires visent tablir un compromis entre les intrts des producteurs et ceux des consommateurs. du point de vue des consommateurs, un droit compensateur relve les prix limportation et reprsente un cot. cela dit, le niveau admissible de la compensation nest pas illimit. le niveau maximal est le montant du subventionnement estim du produit. Pour les producteurs, les droits compensateurs offrent une marge additionnelle pour relever les prix intrieurs. une analyse conomique type poserait la question de savoir pourquoi les producteurs devraient bnficier de la protection implicitement accorde par des droits compensateurs puisque, apparemment, cela impose une perte de bien-tre lconomie. Pour dfendre lapplication de droits compensateurs, il est donc ncessaire dexpliquer pourquoi il faudrait accepter les pertes sches causes lconomie par une restriction commerciale. largument gnral utilis pour justifier une telle intervention sarticule autour de la prsence dun type quelconque dexternalit ou de dfaillance du march. dans le cas des mesures adoptes contre
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Pour une subvention prohibe, aucun effet dfavorable na tre prouv dans le cadre du rglement des diffrends. Tout ce quil faut, cest prouver que la mesure relve de la dfinition dune subvention prohibe. laction multilatrale obligatoire pour une subvention prohibe veut que le membre qui laccorde la retire sans retard. Toutefois, pour une subvention pouvant donner lieu une action, il est ncessaire de prouver lexistence deffets commerciaux dfavorables pour un produit particulier sur un march particulier o le produit subventionn est en concurrence. laction multilatrale pour une subvention pouvant donner lieu une action, par rapport une subvention prohibe, veut que le membre qui laccorde la retire ou en supprime les effets dfavorables. dans ce deuxime cas, le membre adopterait une mesure corrective pour remdier aux effets commerciaux dfavorables qui ont t constats (effets qui, comme nous lavons indiqu, concernent un produit particulier sur un march particulier), tout en maintenant la subvention elle-mme (qui pourrait galement sappliquer dautres produits et/ou dautres marchs pour lesquels aucun effet dfavorable na t allgu ou prouv).
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un dumping ou une subvention, une considration additionnelle pourrait tre que les ventes se produisent un niveau infrieur aux cots avec lintention stratgique dliminer la concurrence afin de pouvoir exercer lavenir des pratiques monopolistiques en matire dtablissement des prix. les arguments portant sur ces questions ont t dvelopps de manire dtaille dans les tudes existantes et ont fait lobjet de nombreux crits. en ce qui nous concerne, il suffit de dire que leffet potentiellement inhibiteur des voies de recours contre les subventions (tant laction multilatrale que les mesures compensatoires) peut tre un accroissement ou une rduction du bien-tre la fois dans le pays exportateur et le pays importateur et que les effets sur le bien-tre peuvent ou non aller dans des directions opposes pour le pays exportateur et le pays importateur. Pour pouvoir engager une action multilatrale contre une subvention pouvant donner lieu une action, il est ncessaire dtablir lexistence dun effet dfavorable au sens de larticle 5 de lAccord Smc, cest--dire un dommage pour la branche de production nationale dun autre membre (le mme critre que celui qui sapplique aux mesures compensatoires), un prjudice grave pour les intrts dun autre membre, ou une annulation ou rduction davantages rsultant directement ou indirectement du GATT pour dautres membres. Par ailleurs, en vertu de larticle 6.3 de lAccord Smc, quatre situations permettent dtablir lexistence dun prjudice grave: dtournement des importations dun autre membre du march du membre qui accorde la subvention ou entrave ces importations; dtournement des exportations dun autre membre du march dun pays tiers ou entrave ces exportations; empchement de hausses de prix ou dpression des prix dans une mesure notable, sous-cotation notable des prix ou pertes de ventes dans une mesure notable, sur un march quelconque; et accroissement de la part du march mondial dtenue par le membre qui accorde la subvention pour un produit primaire ou un produit de base. la jurisprudence de lOmc montre quil nest pas facile en pratique dtablir lexistence des effets dfavorables en question. tant donn le recours la quantification dans cet article et le processus de collecte de renseignements concernant le prjudice grave prvu lAnnexe V de lAccord Smc, lanalyse des donnes et lanalyse quantitative ont jou un rle important dans la procdure de groupe spcial. ce jour, lune des principales affaires qui ont port sur le prjudice grave se traduisant par un empchement de hausses de prix (article 6.3 c)) et un accroissement de la part du march mondial (article 6.3 d)) a t laffaire tats-Unis Subventions concernant le coton upland. dans cette affaire, le Brsil allguait que plusieurs des programmes de soutien accords par les pouvoirs publics des tats-unis aux producteurs de coton de ce pays causaient un prjudice grave ses intrts en ce qui concerne le coton. le Groupe spcial, lorsquil a analys la situation, a estim que les effets empiriques des programmes de soutien accords par les pouvoirs publics devraient tre considrs dans leur ensemble et non individuellement.329 en procdant cette valuation cumulative des subventions en cause, il a reconnu quune multiplicit de subventions pouvait affecter un produit donn et que, du point de vue des intrts commerciaux dautres membres, ctait leur effet total qui importait.
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les membres du Groupe spcial taient galement davis que lorsquils examinaient lincidence des mesures, ils taient autoriss associer les mesures de subventionnement prohibes aux mesures de subventionnement pouvant donner lieu une action la diffrence tait simplement quune mesure constituant une infraction pouvait faire lobjet de diffrentes voies de recours possibles.
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4.
LES SUBVENTIONS DESTINES POURSUIVRE DES STRATGIES DE DVELOPPEMENT ET LES DISPOSITIONS DE LOMC
les dispositions relatives au traitement spcial et diffrenci nonces larticle 27 de lAccord Smc dfinissent les conditions dans lesquelles certains pays en dveloppement sont autoriss appliquer des subventions lexportation des produits manufacturs, des dlais plus longs pour llimination progressive des subventions lexportation non conformes et les subventions subordonnes lutilisation de produits nationaux, des restrictions laction multilatrale contre les subventions des membres en dveloppement, des seuils minimaux spciaux pour les niveaux de subventionnement et les volumes des changes dans le cadre des mesures compensatoires contre les exportations des pays en dveloppement, ainsi que lexemption des dispositions de la Partie iii de lAccord (subventions pouvant donner lieu une action) en ce qui concerne lannulation dune dette, les subventions destines couvrir des cots sociaux et les transferts de passif, lorsque ces mesures sont lies une privatisation. il ressort clairement du texte introductif de larticle 27.1 les subventions peuvent jouer un rle important dans les programmes de dveloppement conomique des pays en dveloppement membres que les dispositions dtailles relatives au traitement spcial et diffrenci nonces dans lAccord taient motives par la volont de mnager aux membres en dveloppement la flexibilit ncessaire pour recourir aux subventions comme instrument de dveloppement. Nanmoins, le dbat se poursuit quant ladquation de ces dispositions. daucuns font valoir quelles sont trop indulgentes en ce qui concerne les subventions ayant des effets de distorsion des changes. dautres soutiennent quelles sont trop strictes et restreignent la capacit des pays en dveloppement raliser leurs objectifs de dveloppement, en particulier du fait que certaines priodes de transition ont expir. une grande attention avait t prte, lors de la prparation de la quatrime confrence ministrielle de doha, la demande de certains membres en dveloppement qui souhaitaient une flexibilit largie et prolonge pour recourir des subventions, en particulier les subventions lexportation. en novembre 2001, doha, les ministres ont adopt une srie de dcisions pour rpondre cette demande. une srie de dcisions se rapporte lAnnexe Vii, qui numre les pays en dveloppement autoriss utiliser des subventions lexportation jusqu leur radiation de lAnnexe sur la base de critres conomiques dfinis. lautre srie de dcisions tablissait un mcanisme acclr spcial qui pouvait tre utilis par certains membres en dveloppement non mentionns lAnnexe Vii pour obtenir une prorogation de la priode de transition en vue du recours des subventions lexportation conformment larticle 27.4 de lAccord Smc. Sagissant de lAnnexe Vii, les ministres ont interprt le seuil du PNB par habitant comme tant mesur en dollars constants de 1990 et devant tre dpass pendant trois annes conscutives pour quun membre figurant sur la liste soit radi de lAnnexe Vii. Ainsi, en gnral, les radiations ont lieu un peu plus tard et sont un peu moins brusques quavant les dcisions. Par ailleurs, celles-ci autorisent la radmission de membres prcdemment radis de lAnnexe Vii, qui peuvent ainsi prtendre nouveau lutilisation des subventions lexportation, si leur PNB par habitant redevient infrieur au seuil spcifi. Sagissant des prorogations, au titre de larticle 27.4, de la priode de transition prvue pour llimination des subventions lexportation, la dcision adopte par les ministres doha a tabli des procdures acclres visant offrir un dlai additionnel et une plus grande prvisibilit pour permettre certains membres en dveloppement (ne figurant pas lAnnexe Vii) dutiliser les subventions lexportation spcifies. les subventions lexportation vises en particulier taient les incitations fiscales offertes dans les zones franches industrielles dexportation et les membres souhaitant obtenir des prorogations avaient fait valoir que le processus de prorogation annuel envisag larticle 27.4 de lAccord Smc tait tout simplement trop incertain pour permettre leurs investisseurs de prendre des dcisions plus long terme en matire dinvestissement. les procdures acclres rpondaient ces proccupations en simplifiant les critres de fond auxquels
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satisfaire pour dmontrer la ncessit dune prorogation et en prvoyant une reconduction annuelle quasiautomatique des prorogations pendant une priode de cinq ans. conformment larticle 27.4, la date laquelle un membre en dveloppement aurait pu demander une prorogation pour la dernire fois tait le 31 dcembre 2001330, et les prorogations accordes par le comit des subventions et des mesures compensatoires visent des programmes de subventions particuliers. les prorogations devaient faire lobjet dun rexamen annuel de la part du comit. considres ensemble, les prorogations que celui-ci a accordes se divisent en trois grandes catgories, selon leur fondement juridique: Premirement, certaines dcisions taient fondes uniquement sur les procdures acclres spciales adoptes par les ministres en novembre 2001 (document G/Scm/39). comme il est indiqu plus haut, ces dcisions prvoient des prorogations annuelles quasi-automatiques de la priode de transition de huit ans prvue l'article 27.2 b) et ce, jusqu' la fin de 2007.331 Seuls les membres en dveloppement dont la part dans le commerce et le PNB tait infrieure aux seuils spcifis pouvaient prtendre ces procdures, et uniquement pour les subventions lexportation consistant en exonrations totales ou partielles des taxes intrieures et droits dimportation. deuximement, une dcision, prise pour un seul membre, tait fonde sur les procdures spciales nonces dans le document G/Scm/39 et l'alina 10.6 de la dcision ministrielle de doha sur les questions et proccupations lies la mise en uvre. la dcision prvoit une prorogation annuelle de la priode de transition prvue l'article 27.2 b) jusqu' la fin de 2004, les annes civiles 2005 et 2006 constituant la priode finale de deux ans mentionne l'article 27.4. Troisimement, certaines dcisions ont t adoptes sur la base de l'article 27.4 uniquement. elles prvoyaient une prorogation d'un an pour les programmes spcifis, les annes civiles 2004 et 2005 constituant la priode finale de deux ans mentionne l'article 27.4.
le tableau 40 numre les membres de l'Omc auxquels ont t accordes des prorogations relevant des trois catgories dfinies ci-dessus. il indique galement les programmes pour lesquels ces prorogations ont t accordes. le recours ce mcanisme tmoigne assurment de l'importance qu'ont les dispositions se rapportant au traitement spcial et diffrenci pour les pays en dveloppement.
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en loccurrence, au titre de cette disposition, tout membre jugeant ncessaire de recourir des subventions lexportation au-del de la priode de transition de huit ans (ayant pris fin le 31 dcembre 2002) qui tait autorise pour les membres en dveloppement ne figurant pas lAnnexe Vii, devait engager des consultations avec le comit Smc au plus tard un an avant lexpiration de cette priode, savoir le 31 dcembre 2001. les procdures nonces dans le document G/Scm/39 disposent que si la reconduction de la prorogation de la priode de transition au-del de 2007 nest pas demande ou nest pas accorde, le membre en question disposera des deux dernires annes mentionnes dans la dernire phrase de larticle 27.4 pour retirer les subventions.
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Tableau 40 Rcapitulatif des prorogations approuves pour les subventions lexportation

Prorogations sur la base des procdures nonces dans le document G/SCM/39 Membre Antigua-et-Barbuda Barbade Mesure loi sur les incitations fiscales, chapitre 172 (dcembre 1975); loi n 12 de 1994 portant cration de la zone franche et zone industrielle Programme dincitations fiscales; abattement au titre des exportations; abattement pour la recherche et le dveloppement; mesures dincitation en faveur des socits internationales; socits responsabilit limite loi sur les incitations fiscales; loi sur les zones franches industrielles; loi sur les zones franches commerciales; mcanisme dexonration conditionnelle de droits tablis en vertu du Trait de chaguaramas Rgime de zones franches; rgime de perfectionnement actif Programme dincitations fiscales loi n 8-90 qui encourage crer des zones franches et favorise la croissance de celles qui existent loi sur les zones franches industrielles et commerciales, telle quelle a t modifie dduction court terme de bnfices tirs des exportations; Programme des entreprises dexportation et des zones franches; loi relative limpt sur le revenu (dcret de 2000 portant modification des mesures dincitation relatives la production cinmatographique et au secteur de laudiovisuel) loi n 41 de 1974 sur les incitations fiscales; rgles et dcrets lgislatifs texte n 37 de 1999; loi n 18 de 1978 sur les entreprises qualifies exonration de limpt sur le revenu, des droits de douane et des taxes limportation pour les entreprises soumises des rgimes douaniers spciaux; exonration de limpt sur le revenu, des droits de douane et des taxes limportation pour le processus de production dans le cadre des activits entreprises par les gestionnaires et les usagers des zones franches; exonration de limpt sur le revenu, des droits de douane et des taxes limportation pour le processus de production des entreprises commerciales ou industrielles oprant dans la Zone industrielle de libre-change loi sur lencouragement des industries dexportation; loi sur les zones franches travaillant pour lexportation; loi sur les socits de ventes ltranger; loi sur les mesures en faveur de lindustrie (construction dusines) loi n 57 de 1985 sur lexonration partielle ou totale de limpt sur le revenu pour les bnfices tirs dexportations, telle quelle a t modifie Programme pour les entreprises exportatrices; Programme pour les entreprises de pointe; promotion des exportations; rgime de port franc Registre officiel de lindustrie nationale; zones franches industrielles dexportation Article 45 de la loi relative limpt sur le revenu loi n 17 de 1974 sur les incitations fiscales loi n 15 de 1975 sur les incitations fiscales; loi n 10 de 1999 sur les zones franches; loi n 19 de 1998 sur les microentreprises et les petites entreprises loi n 5 de 1982 sur les incitations fiscales, telle quelle a t modifie Rgime de promotion des exportations de lindustrie automobile Document G/Scm/50; G/Scm/51 G/Scm/52; G/Scm/53; G/Scm/54; G/Scm/55; G/Scm/56 G/Scm/57; G/Scm/58; G/Scm/59; G/Scm/60 G/Scm/61; G/Scm/62 G/Scm/63 G/Scm/64 G/Scm/65 G/Scm/66; G/Scm/67; G/Scm/68
Belize
costa Rica dominique Rpublique dominicaine el Salvador Fidji
Grenade Guatemala
G/Scm/69; G/Scm/70; G/Scm/71 G/Scm/72; G/Scm/73; G/Scm/74
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Jamaque
G/Scm/75; G/Scm/76; G/Scm/77; G/Scm/78 G/Scm/79 G/Scm/80; G/Scm/81; G/Scm/82; G/Scm/83 G/Scm/84; G/Scm/85 G/Scm/86 G/Scm/90 G/Scm/87; G/Scm/88; G/Scm/89 G/Scm/91 G/Scm/92
Jordanie maurice Panama Papouasie-Nouvelle-Guine Saint-Kitts-et-Nevis Sainte-lucie Saint-Vincent-et-les Grenadines uruguay
Prorogations sur la base du document G/SCM/39 et du paragraphe 10.6 du document WT/MIN(01)/17 Membre colombie Mesure Rgime des zones franches; systme spcial dimportation-exportation de biens dquipement et de pices de rechange (SieX) Prorogations sur la base de larticle 27.4 de lAccord SMC uniquement Membre Barbade Mesure Systme de subventions et dincitations lexportation; systme de rescompte lexportation; systme dassurance-crdit lexportation; systme de garantie du financement lexportation loi sur la relance des exportations certificat de crdit dimpt Office thalandais des sites industriels; Programme du conseil des investissements Document G/Scm/95; G/Scm/96; G/Scm/97; G/Scm/98 G/Scm/99 G/Scm/100 G/Scm/101; G/Scm/102 Document G/Scm/93; G/Scm/94
el Salvador Panama Thalande
Note: des addenda sont galement annexs nombre des documents cits dans le tableau.
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cependant, ces rsultats positifs ne sont pas toujours faciles obtenir. comme nous lavons dj vu, les subventions lexportation peuvent avoir des effets de distorsion notables, contribuant peu ou prou au dveloppement, et elles peuvent en mme temps faire lobjet dactions en annulation de la part des partenaires commerciaux, ce qui fait des dpenses de subventionnement un gaspillage de ressources. il faudrait galement relever que, si un nombre relativement important de pays appliquent la mme politique de subventionnement, la concurrence entre les pays accordant les subventions risque damoindrir, voire dannuler tous les avantages qui pourraient normalement en rsulter. Selon Hoekman et al. (2004), une telle concurrence au niveau des investissements peut conduire un transfert de rentes en faveur dentreprises puissantes, qui peuvent exploiter la rivalit entre les gouvernements. en outre, les pratiques en matire de subventions peuvent tre prjudiciables aux pays pauvres, qui sont moins aptes se permettre les dpenses financires en jeu. Bien que les avantages en matire de dveloppement apports par les subventions lexportation ne soient pas toujours vidents, un certain nombre de pays en dveloppement ont prsent, dans diverses instances, des propositions concernant le traitement spcial et diffrenci pour obtenir une totale flexibilit dans lapplication de ces subventions, en partie en vue de permettre lexpansion du subventionnement lexportation dans le cadre de programmes de zones franches industrielles dexportation. un argument favorable ces propositions est fond sur lobjectif de diversification des activits conomiques. Bien que, comme on la dj vu, des retombes positives puissent dans certains cas dcouler de ces zones, la question plus gnrale qui se pose est celle de savoir si les subventions lexportation sont la mesure la moins coteuse en lespce. Probablement pas. Panagariya (2000) passe en revue les cas, en Asie et en Amrique latine, o les maigres rsultats obtenus ne semblaient pas justifier les cots supports pendant des dcennies de subventionnement lexportation. linverse, il constate que, ds lors que les pays procdaient une libralisation des changes et poursuivaient une politique macro-conomique rationnelle, les exportations progressaient notablement malgr une forte rduction simultane des subventions lexportation. il cite Nogues (1989), qui a examin un grand nombre dexpriences nationales et a conclu que la diversification des exportations vers les produits manufacturs se produisait lorsque des rgimes dimportation plus ouverts et une stabilit relative des taux de change rels prdominaient. Par contre, loctroi de subventions lexportation ntait pas courant dans les pays qui obtenaient de bons rsultats. il a constat que les pays qui accordaient des subventions taient confronts un cot dopportunit important et un gaspillage additionnel de ressources en raison des activits de recherche de rentes menes dans le secteur priv. il est difficile de ne pas tenir compte dau moins quelques-unes des preuves empiriques qui militent contre le recours aux zones franches industrielles dexportation en tant quinstrument de subventionnement lexportation. cela ne veut pas dire quil faut liminer ces zones, mais plutt quil faut envisager dautres faons de maintenir le concept de zone franche industrielle dexportation, en faisant en sorte cependant que
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Voir Radelet (1999), qui comporte des rfrences des tudes de cas par pays effectues en Afrique, en Asie et en Amrique latine.
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comme il a dj t indiqu, les mesures de subventionnement lies aux zones franches industrielles dexportation figurent en bonne place parmi les prorogations approuves. le recours aux subventions lexportation en tant quinstrument de dveloppement est depuis longtemps sujet controverse. Bon nombre de pays en dveloppement membres hsitent liminer les incitations investir lies aux exportations quils offrent par lintermdiaire des zones franches industrielles dexportation et dautres instruments, la fois pour des motifs de dveloppement et cause des inquitudes suscites par la fuite des investissements vers des pays dots de meilleurs programmes dincitation. ils pensent que les zones franches industrielles dexportation ont jou un rle important dans leur dveloppement.332 il existe des exemples de zones franches industrielles dexportation qui, par le pass, ont contribu la cration demplois et la gnration de revenus dans les pays en dveloppement (madani, 1999). Pour cette seule raison, les pays en dveloppement jugent ces zones utiles bien que les exportations nettes soient souvent restes faibles (vu quune grande partie des intrants est importe), que les effets de polarisation en amont soient limits et que les investissements soient concentrs dans des activits de faible niveau technique. dans certains cas, ces zones ont rellement eu des retombes positives en raison des effets dmulation de lesprit dentreprise, qui a t imit et transmis dautres entreprises.
les instruments et incitations utiliss soient favorables au dveloppement et compatibles avec les rgles de lOmc. Keck et low (2004) analysent certaines des questions lies lassujettissement des disciplines des aspects subventions lexportation des zones franches industrielles dexportation dans le cadre des rgles de lOmc et font preuve doptimisme quant la possibilit, pour les dcideurs, didentifier dautres mesures moins susceptibles dtre contraires aux rgles de lOmc. Pour revenir aux dispositions de lAccord Smc ayant trait au traitement spcial et diffrenci, il est important de noter que, bien quelles mnagent une flexibilit considrable aux pays en dveloppement dans le recours aux subventions, une telle flexibilit nest pas illimite. la preuve en est que les exemptions prvues larticle 27 ont fait par deux fois lobjet dune procdure de rglement des diffrends. dans laffaire Indonsie Automobiles, le Groupe spcial a tabli que larticle 27.3 confrait aux pays en dveloppement (pendant une priode de transition spcifie) une immunit contre les contestations pour les subventions destines au remplacement des importations au titre de lAccord Smc. Pour autant, alors que cette immunit concernant les subventions au remplacement des importations tait inconditionnellement offerte aux pays en dveloppement membres, limmunit visant les subventions lexportation tait assujettie des conditions additionnelles. en particulier, larticle 27.4 tablissait des conditions lies au dveloppement pour le recours aux subventions lexportation et soumettait au statu quo le niveau des subventions lexportation qui pouvaient tre maintenues pendant la priode de transition spcifie. dans laffaire Brsil Aronefs, le Groupe spcial a estim que si ces conditions ntaient pas remplies, la prohibition prvue larticle 3.1 a) serait dapplication. Suivant ce raisonnement, la charge de la preuve incombait galement la partie plaignante, qui devait dmontrer que les conditions ntaient pas remplies. dans laffaire Brsil Aronefs, le canada (la partie plaignante) a pu prouver que le Brsil ne stait pas acquitt de son obligation de ne pas accrotre le niveau de ses subventions lexportation et de les retirer pour la fin de la priode de transition de huit ans. cela tant, il na pas pu prouver que les programmes de subventions taient incompatibles avec les besoins du dveloppement du Brsil ni que le Brsil aurait donc d les liminer dans un dlai infrieur huit ans. les recommandations du Groupe spcial fondes sur ces conclusions ont t ultrieurement confirmes par lOrgane dappel. les termes utiliss par le Groupe spcial ce sujet refltent une grande partie de ce qui a t prsent dans la section d du prsent rapport. en particulier, le Groupe spcial a not ce qui suit: il pourrait y avoir un nombre illimit de raisons pour lesquelles loctroi de subventions lexportation pourrait correspondre aux besoins du dveloppement dun membre en loccurrence. Par exemple, un pays en dveloppement membre pourrait tre intress par les ventuelles retombes technologiques du dveloppement et de la production du produit en question, ou avoir besoin dtablir une prsence et une rputation solides sur les marchs trangers comme tremplin pour introduire des produits comportant une valeur ajoute nationale plus grande. (Rapport du Groupe spcial Brsil Aronefs, paragraphe 7.92)
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5.
LES SUBVENTIONS ET LE PROGRAMME DE DOhA POUR LE DVELOPPEMENT
la quatrime confrence ministrielle de lOmc tenue doha, les ministres ont arrt le mandat de ngociation ci-aprs, reproduit au paragraphe 28: Au vu de lexprience et de lapplication croissante de ces instruments par les membres, nous convenons de ngociations visant clarifier et amliorer les disciplines prvues par les Accords sur la mise en uvre de larticle Vi du GATT de 1994 et sur les subventions et les mesures compensatoires, tout en prservant les concepts et principes fondamentaux ainsi que lefficacit de ces accords et leurs instruments et objectifs, et en tenant compte des besoins des participants en dveloppement et les moins avancs. dans la phase initiale des ngociations, les participants indiqueront les dispositions, y compris les disciplines concernant les pratiques ayant des effets de distorsion des changes, quils cherchent clarifier et amliorer dans la phase ultrieure. dans le contexte de ces ngociations, les participants viseront aussi clarifier et amliorer les disciplines de lOmc concernant les subventions aux pcheries, en tenant compte de limportance de ce secteur pour les pays en dveloppement. Nous notons que les subventions aux pcheries sont galement mentionnes au paragraphe 31. en janvier 2006, les membres avaient engag trois processus de ngociation, qui se chevauchaient. Premirement, ils ont indiqu en termes gnraux les dispositions de ces deux accords qui, selon eux, devraient faire lobjet dune clarification et dune amlioration au cours de la phase de ngociations suivante. deuximement, ils ont prsent et examin des propositions dtailles qui indiquaient et expliquaient en termes concrets les problmes quils percevaient en ce qui concerne les dispositions recenses, ainsi que les approches quils suggraient pour rsoudre ces problmes. Troisimement, ils prsentent et examinent actuellement des projets de textes juridiques spcifiques pour traiter les problmes quils cherchent rsoudre. le dernier rapport du Prsident du Groupe de ngociation sur les rgles, qui date du 30 novembre 2005, soulignait le rythme relativement lent des ngociations sur les questions horizontales relatives aux subventions par rapport aux ngociations sur les mesures antidumping et les mesures compensatoires. cette date, seules quatre des 55 propositions prsentes au Groupe visaient les rgles horizontales sur les subventions. depuis lors, quelques propositions additionnelles ont t prsentes et les questions identifies en vue dune ventuelle ngociation comprennent les aspects de la dfinition dune subvention, la spcificit, les subventions prohibes, le prjudice grave, les crdits et les garanties lexportation et limputation des avantages, ainsi que le traitement spcial et diffrenci. lorientation gnrale des propositions ayant trait aux subventions et aux mesures compensatoires prsentes dans le cadre des ngociations est similaire celle dune grande partie des arguments exposs dans le prsent rapport tablissement dun bon quilibre entre des disciplines strictes pour les subventions ayant des effets de distorsion des changes et la flexibilit ncessaire pour recourir des subventions afin de raliser les objectifs nationaux en prsence de dfaillances du march. certains membres sont davis que les disciplines nonces dans lAccord Smc devraient tre renforces pour que les pouvoirs publics nationaux aient plus de difficult recourir aux subventions. dautres, en particulier les pays en dveloppement, prconisent une plus grande flexibilit dans lapplication des subventions. les dispositions ayant trait aux subventions prohibes et certains aspects de la mthode de compensation sont les sujets qui, ce jour, ont le plus retenu lattention. dans le domaine des subventions prohibes, on se demande sil faut ou non accrotre la liste et, dans laffirmative, quels instruments y inclure. les tatsunis soutiennent que ce serait [] lvidence une prochaine tape de lapprofondissement des disciplines en matire de subventions.333 lunion europenne a fait valoir quil faudrait envisager de clarifier larticle 3.1 b) de lAccord Smc visant les subventions lies lapport local, en particulier en ce qui concerne les programmes valeur ajoute. lAustralie et le Brsil ont soulev des questions concernant linterprtation de la subordination de facto aux exportations334, et le Brsil des questions concernant le traitement des
333 334
document de lOmc TN/Rl/W/78. document de lOmc TN/Rl/W/30.
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crdits et des garanties lexportation.335 il sagit cet gard de faire en sorte que la propension exporter du bnficiaire dune subvention ne soit pas le seul facteur ou un facteur dcisif pour dterminer si une subvention est subordonne ou non aux exportations.336 Sagissant de la compensation, les propositions visent la transmission des avantages337, et certaines questions de procdure et de mthode.338 certaines propositions dploraient la venue expiration de larticle 6.1 concernant le prjudice grave. cependant, les vues diffrent quant la question de savoir o les diverses dispositions nonces dans cet article devraient tre places si elles taient rtablies dans lAccord Smc. Selon un point de vue, les subventions numres devraient tre immdiatement prohibes au motif quelles sont dj reconnues comme ayant dimportants effets de distorsion des changes. dun autre point de vue, les dispositions devraient tre rtablies plus ou moins telles quelles, y compris la prsomption rfragable de prjudice grave.339
dans les ngociations sur les rgles, les propositions sur le traitement spcial et diffrenci se rapportent aux articles 3.1, 27.1, 27.3, 27.4, 27.8, 27.9, 27.13 et 27.15.340 Globalement, ces propositions visent mnager aux pays en dveloppement davantage de possibilits de recourir des subventions. Par exemple, une proposition de modification de larticle 27.4 de lAccord Smc vise supprimer le dlai requis pour demander une prorogation en vue dun recours aux subventions lexportation et relever le seuil pour leur limination. enfin, le mandat de ngociation spcifique visant les subventions aux pcheries nonc au paragraphe 28 de la dclaration ministrielle de doha reconnat que des disciplines uniformes visant lensemble des subventions pourraient ne pas fonctionner sagissant des problmes propres au secteur des pcheries. Selon un rapport du Prsident du Groupe de ngociation, les travaux dlaboration des disciplines dans ce domaine continuent progresser un rythme lent. le Prsident a galement indiqu quil semblait largement admis parmi les ngociateurs que les disciplines sur les subventions dans le secteur des pcheries devraient tre renforces, y compris par linterdiction de certaines formes de subventions aux pcheries qui contribuent la surcapacit et la surpche, et que toute nouvelle discipline devrait inclure des dispositions appropries et effectives en ce qui concerne le traitement spcial et diffrenci.341 Nanmoins, il semble vident quil ne sera pas facile de passer de cette large communaut de vues llaboration dun texte plus prcis et dtaill quant la porte des nouvelles disciplines. il sera notamment difficile de dterminer le degr dunicit qui devrait tre attribu aux subventions aux pcheries, en particulier dans le contexte des effets dfavorables, et de dcider si la dfinition et linterprtation de ce concept doivent tre largies ou non.
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335 336 337 338 339 340 341
document de lOmc TN/Rl/W/86. document de lOmc TN/Rl/GeN/34. document de lOmc TN/Rl/GeN/86. documents de lOmc TN/Rl/GeN/93, TN/Rl/GeN/96, TN/Rl/GeN/45. document de lOmc TN/Rl/GeN/14. Voir les paragraphes 20 et 21 du document de lOmc TN/cTd/W/3/Rev.2. document de lOmc TN/Rl/15.
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6.
RSUM
les Accords de lOmc lis aux subventions tentent dtablir un quilibre entre les subventions qui se justifient pour raliser des objectifs nationaux et compenser diverses dfaillances du march et les effets de distorsion des changes que ces subventions peuvent avoir. les vues diffrent quant la question de savoir si un bon quilibre a t tabli ou non. Pour certains, les disciplines sont peut-tre alles trop loin et constituent un trop lourd handicap pour les gouvernements nationaux, en particulier ceux des pays en dveloppement. Pour dautres, les diverses tentatives faites pour prendre en compte les diffrentes situations dans lesquelles des mesures de subventionnement sont appliques ont donn naissance un ensemble peu consistant de rgles sans effet notable. ce dbat se poursuivra tant dans le cadre de lactuel cycle de ngociations que dans les milieux spcialiss.
une chose est cependant certaine. les dispositions relatives aux subventions des Accords de lOmc ont beaucoup contribu accrotre la transparence des politiques de subventionnement et leur incidence sur les courants dchanges internationaux. les prescriptions en matire de notification, lorsquelles sont respectes, permettent dobserver le fonctionnement et lincidence de ces politiques, auxquelles les rgles ont par ailleurs apport une plus grande prvisibilit et une plus grande stabilit ces politiques. comme avec tous les Accords de lOmc, un critre essentiel pour dterminer la contribution globale des rgles ayant trait aux subventions est la mesure dans laquelle elles permettent aux pays en dveloppement de raliser leurs objectifs nationaux. en loccurrence, nous avons fait valoir que la pression constante exerce par certains pays en dveloppement pour le maintien du droit de subventionner les produits manufacturs pourrait tre examine dans le cadre de questions plus larges portant sur la contribution ventuelle de certaines pratiques en matire de subventions au dveloppement, en particulier peut-tre celles qui sont moins spcifiquement axes sur les entreprises et plus orientes vers les infrastructures. il faudrait dans ce cas formuler de trs srieuses mises en garde contre les dangers dun subventionnement destructif. les gouvernements devraient savoir quils courent un risque bien rel, celui dadopter des politiques de subventionnement qui ne contribuent en rien au dveloppement et pourraient mme compromettre les possibilits de dveloppement.
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II
250
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251
II

II LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET LOMC BiBliOGRAPHie
252
NOTES TEChNIQUES
1. a) COMPOSITION DES GROUPEMENTS GOGRAPhIQUES ET AUTRES Rgions
Amrique du Nord: Bermudes, canada, tats-unis dAmrique, mexique et territoires dAmrique du Nord n.d.a. Amrique du Sud, Amrique centrale et Carabes: Antigua-et-Barbuda, Antilles nerlandaises, Argentine, Bahamas, Barbade, Belize, Bolivie, Brsil, chili, colombie, costa Rica, cuba, dominique, quateur, el Salvador, Grenade, Guatemala, Guyana, Hati, Honduras, Jamaque, Nicaragua, Panama, Paraguay, Prou, Rpublique bolivarienne du Venezuela, Rpublique dominicaine, Saint-Kitts-et-Nevis, Saint-Vincent-et-les Grenadines, Sainte-lucie, Suriname, Trinit-et-Tobago, uruguay et autres pays et territoires dAmrique du Sud, dAmrique centrale et des carabes n.d.a. Europe: dont lunion europenne (25): Allemagne, Autriche, Belgique, danemark, espagne, Finlande, France, Grce, irlande, italie, luxembourg, Pays-Bas, Portugal, Royaume-uni, Sude, chypre, estonie, Hongrie, lettonie, lituanie, malte, Pologne, Rpublique slovaque, Rpublique tchque et Slovnie; les autres pays deurope, dont les autres pays deurope occidentale: islande, Norvge, Suisse et liechtenstein, et autres pays deurope occidentale n.d.a.; les autres pays deurope du Sud-est: Albanie, Bosnie-Herzgovine, Bulgarie, Roumanie, croatie, ex-Rpublique yougoslave de macdoine, Serbie, montngro et Turquie; et les territoires deurope n.d.a. Communaut dtats indpendants (CEI): Armnie, Azerbadjan, Blarus, Fdration de Russie, Gorgie, Kazakhstan, moldova, Ouzbkistan, Rpublique kirghize, Tadjikistan, Turkmnistan et ukraine. Afrique, dont lAfrique du Nord: Algrie, gypte, Jamahiriya arabe libyenne, maroc et Tunisie; et lAfrique subsaharienne comprenant: lAfrique occidentale: Bnin, Burkina Faso, cap-Vert, cte divoire, Gambie, Ghana, Guine, Guine-Bissau, libria, mali, mauritanie, Niger, Nigria, Sngal, Sierra leone et Togo; lAfrique centrale: Burundi, cameroun, congo, Gabon, Guine quatoriale, Rpublique centrafricaine, Rpublique dmocratique du congo, Rwanda, Sao Tom-et-Principe et Tchad; lAfrique orientale: comores, djibouti, rythre, thiopie, Kenya, madagascar, maurice, Ouganda, Rpublique-unie de Tanzanie, Seychelles, Somalie et Soudan; et lAfrique australe: Afrique du Sud, Angola, Botswana, lesotho, malawi, mozambique, Namibie, Swaziland, Zambie, Zimbabwe et territoires dAfrique n.d.a. Moyen-Orient: Arabie saoudite, Bahren, mirats arabes unis, iraq, isral, Jordanie, Kowet, liban, Oman, Qatar, Rpublique arabe syrienne, Rpublique islamique diran, Ymen et autres pays et territoires du moyen-Orient n.d.a. Asie, dont lAsie de lOuest: Afghanistan, Bangladesh, Bhoutan, inde, maldives, Npal, Pakistan et Sri lanka et lAsie de lEst (Ocanie comprise): Australie; Bruni darussalam; cambodge; chine; Fidji; Rgion administrative spciale de Hong Kong, chine (Hong Kong, chine); les Salomon; indonsie; Japon; Kiribati; macao, chine; malaisie; mongolie; myanmar; Nouvelle-Zlande; Papouasie-Nouvelle-Guine; Philippines; Rpublique de core; Rpublique dmocratique populaire lao; Samoa; Singapour; Territoire douanier distinct de Taiwan, Penghu, Kinmen et matsu (Taipei chinois); Thalande; Tonga; Tuvalu; Vanuatu; Viet Nam et autres pays et territoires de lAsie et du Pacifique n.d.a.
253
NOTeS TecHNiQueS
b)
Accords dintgration rgionale
AELE: islande, liechtenstein, Norvge et Suisse. ALENA: canada, tats-unis dAmrique et mexique. ANASE/AFTA: Bruni darussalam, cambodge, indonsie, malaisie, myanmar, Philippines, Rpublique dmocratique populaire lao, Singapour, Thalande et Viet Nam. ASACR/SAPTA: Bangladesh, Bhoutan, inde, maldives, Npal, Pakistan et Sri lanka. CARICOM: Antigua-et-Barbuda, Bahamas, Barbade, Belize, dominique, Grenade, Guyana, Hati, Jamaque, montserrat, Saint-Kitts-et-Nevis, Saint-Vincent-et-les Grenadines, Sainte-lucie, Suriname et Trinit-et-Tobago. CCG: Arabie saoudite, Bahren, mirats arabes unis, Kowet, Oman et Qatar. CEDEAO: Bnin, Burkina Faso, cap-Vert, cte divoire, Gambie, Ghana, Guine, Guine-Bissau, libria, mali, Niger, Nigria, Sngal, Sierra leone et Togo.
CEEAC: Angola, Burundi, cameroun, congo, Gabon, Guine quatoriale, Rpublique centrafricaine, Rpublique dmocratique du congo, Rwanda, Sao Tom-et-Principe et Tchad. CEMAC: cameroun, congo, Gabon, Guine quatoriale, Rpublique centrafricaine et Tchad. COMESA: Angola, Burundi, comores, djibouti, gypte, rythre, thiopie, Kenya, madagascar, malawi, maurice, Namibie, Ouganda, Rpublique dmocratique du congo, Rwanda, Seychelles, Soudan, Swaziland, Zambie et Zimbabwe. Communaut andine: Bolivie, colombie, quateur, Prou et Rpublique bolivarienne du Venezuela. MCCA: costa Rica, el Salvador, Guatemala, Honduras et Nicaragua. MERCOSUR: Argentine, Brsil, Paraguay et uruguay. SADC: Afrique du Sud, Angola, Botswana, lesotho, malawi, maurice, mozambique, Namibie, Rpublique dmocratique du congo, Seychelles, Swaziland, Rpublique-unie de Tanzanie, Zambie et Zimbabwe. UEMOA: Bnin, Burkina Faso, cte divoire, Guine-Bissau, mali, Niger, Sngal et Togo. UE (25): Allemagne, Autriche, Belgique, chypre, danemark, espagne, estonie, Finlande, France, Grce, Hongrie, irlande, italie, luxembourg, lettonie, lituanie, malte, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Rpublique slovaque, Rpublique tchque, Royaume-uni, Slovnie et Sude.
NOTeS TecHNiQueS
254
c)
Autres groupes
ACP: Afrique du Sud, Angola, Antigua-et-Barbuda, Bahamas, Barbade, Belize, Bnin, Botswana, Burkina Faso, Burundi, cameroun, cap-Vert, comores, congo, cte divoire, cuba, djibouti, dominique, rythre, tats fdrs de micronsie, thiopie, Fidji, Gabon, Gambie, Ghana, Grenade, Guine, Guine-Bissau, Guine quatoriale, Guyana, Hati, les cook, les marshall, les Salomon, Jamaque, Kenya, Kiribati, lesotho, libria, madagascar, malawi, mali, maurice, mauritanie, mozambique, Namibie, Nauru, Niger, Nigria, Niou, Ouganda, Palaos, Papouasie-Nouvelle-Guine, Rpublique centrafricaine, Rpublique dmocratique du congo, Rpublique dominicaine, Rpublique-unie de Tanzanie, Rwanda, Saint-Kitts-et-Nevis, Saint-Vincent-et-les Grenadines, Sainte-lucie, Samoa, Sao Tom-et-Principe, Sngal, Seychelles, Sierra leone, Somalie, Soudan, Suriname, Swaziland, Tchad, Timor-leste, Togo, Tonga, Trinit-et-Tobago, Tuvalu, Vanuatu, Zambie et Zimbabwe. Pays les moins avancs: Afghanistan, Angola, Bangladesh, Bnin, Bhoutan, Burkina Faso, Burundi, cambodge, cap-Vert, comores, djibouti, rythre, thiopie, Gambie, Guine, Guine-Bissau, Guine quatoriale, Hati, les Salomon, Kiribati, lesotho, libria, madagascar, malawi, maldives, mali, mauritanie, mozambique, myanmar, Npal, Niger, Ouganda, Rpublique centrafricaine, Rpublique dmocratique du congo, Rpublique dmocratique populaire lao, Rpublique-unie de Tanzanie, Rwanda, Samoa, Sao Tom-et-Principe, Sngal, Sierra leone, Somalie, Soudan, Tchad, Timor-leste, Togo, Tuvalu, Vanuatu, Ymen et Zambie. Six exportateurs dAsie de lEst: Hong Kong, chine; malaisie; Rpublique de core; Singapour; Territoire douanier distinct de Taiwan, Penghu, Kinmen et matsu (Taipei chinois); et Thalande. les membres de lOmc sont souvent dsigns sous le nom de pays, bien que certains ne soient pas des pays au sens habituel du terme mais, officiellement, des territoires douaniers. la dfinition des groupements gographiques ou autres, dans le prsent rapport, nimplique de la part du Secrtariat aucune prise de position quant au statut dun pays ou territoire, au trac de ses frontires ou aux droits et obligations des membres de lOmc dans le cadre des Accords de lOmc. les couleurs, tracs de frontire, dnominations et classifications figurant dans les cartes nimpliquent, de la part de lOmc, aucun jugement quant au statut juridique ou autre dun territoire, ni la reconnaissance ou lacceptation dun trac de frontire. dans le prsent rapport, la rgion de lAmrique du Sud, de lAmrique centrale et des carabes est dsigne sous le nom dAmrique du Sud et dAmrique centrale; la Rpublique bolivarienne du Venezuela, la Rpublique de core et le territoire douanier distinct de Taiwan, Penghu, Kinmen et matsu sont dsigns sous les noms de Rp. bolivarienne du Venezuela, core, Rpublique de et Taipei chinois, respectivement.
255
NOTeS TecHNiQueS
PuBlications Prcedentes du raPPort sur le coMMerce Mondial
2003
Dossier spcial:
Commerce et dveloppement Le rle du commerce et de la politique commerciale dans le processus de dveloppement Le Programme de Doha pour le dveloppement
Essais thmatiques:
Quelques caractristiques de lvolution du commerce Sud-Sud entre 1990 et 2001 Prix des produits primaires hors combustibles Accords commerciaux rgionaux
2004
Dossier spcial:
Cohrence
Essais thmatiques:
Les prfrences non rciproques et le systme commercial multilatral La libralisation du commerce des services effectu au moyen du mouvement temporaire de personnes physiques Indications gographiques
2005
Dossier spcial:
Les normes commerciales et lOMC
Essais thmatiques:
Lconomie quantitative dans le rglement des diffrends lOMC Le commerce international des services de transport arien: volution rcente et questions de politique Les dlocalisations de services: volution rcente et perspectives

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TABle deS mATiReS

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TABLE DES MATIRES

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TABle deS mATiReS

Graphique 6 Graphique 7 Graphique 8 Graphique 9 Graphique 10

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Tableau 12 Tableau 13 Tableau 14 Tableau 15

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encadr 14 encadr 15 encadr 16 encadr 17

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mdc mGS midP

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VOLUTION RCENTE DU COMMERCE ET QUELQUES TENDANCES OBSERVES EN LA MATIRE

volution du commerce en 2005

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volution du commerce des textiles et des vtements

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volution du commerce des pays les moins avancs, 19952004

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