ALAIN ROUQUI

A LA SOMBRA DE LAS DICTADURAS

La democracia en Amrica Latina

FONDO DE CULTURA ECONMICA

MXICO - ARGENTINA - BRASIL - COLOMBIA - CHILE - ESPAA ESTADOS UNIDOS DE AMRICA - GUATEMALA - PER - VENEZUELA

Primera edicin en francs, 2010 Primera edicin en espaol, 2011

Alain Rouqui A la sombra de las dictaduras : la democracia en Amrica Latina . - 1a ed. - Buenos Aires : Fondo de Cultura Econmica, 2011. 360 p. ; 21x14 cm. - (Poltica y derecho) Traducido por: Vctor Goldstein ISBN 978-950-557-870-2 1. Teoras Polticas. 2. Democracia. I. Goldstein, Vctor, trad. II. Ttulo. CDD 320.5

Armado de tapa: Juan Balaguer Ttulo original: lombre des dictatures. La dmocratie en Amrique latine ISBN de la edicin original: 978-2-226-18718-5 2010, Albin Michel D.R. 2011, FONDO DE CULTURA ECONMICA DE ARGENTINA, S.A. El Salvador 5665; 1414 Buenos Aires, Argentina fondo@fce.com.ar / www.fce.com.ar Carr. Picacho Ajusco 227; 14738 Mxico D.F. ISBN: 978-950-557-870-2 Comentarios y sugerencias: editorial@fce.com.ar Se termin de imprimir en el mes de abril de 2011, en los Talleres Grcos Nuevo Offset, Viel 1444, Ciudad de Buenos Aires, Argentina. La tirada es de 4.000 ejemplares. Fotocopiar libros est penado por la ley. Prohibida su reproduccin total o parcial por cualquier medio de impresin o digital, en forma idntica, extractada o modicada, en espaol o en cualquier otro idioma, sin autorizacin expresa de la editorial. IMPRESO EN ARGENTINA - PRINTED IN ARGENTINA Hecho el depsito que marca la ley 11.723.

NDICE
Agradecimientos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. De las democracias de la primera ola . . . . . . . . . . . . La soberana del pueblo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sufragio popular, teora y prctica . . . . . . . . . . . . . La tentacin monrquica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La repblica contra la democracia . . . . . . . . . . . . . Cmo excluir al pueblo soberano?. . . . . . . . . . . . . La democracia, necesaria e imposible . . . . . . . . . . 11 13 17 18 21 27 32 39 47

II. La ciudadana en un continente autoritario. . . . . . . 51 La violencia y el Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Dominacin social y ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . 69 Situaciones autoritarias y clientelismo . . . . . . . . . . 78 Una legitimidad antidemocrtica . . . . . . . . . . . . . . 88 Democracias sin ciudadanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 III. La continuacin de la dictadura por otros medios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . De la dictadura en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . Crepsculo o transguracin de los autoritarismos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Cmo librarse de los dictadores? . . . . . . . . . . . . . . Enclaves y escollos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . De las democracias amenazadas . . . . . . . . . . . . . . . Justicia y verdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Prisioneros del pasado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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IV. La tentacin mayoritaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La va democrtica en la autocracia . . . . . . . . . . . . Antipoltica y refundacin plebiscitaria . . . . . . . . . Sufragio universal y alternancia social . . . . . . . . . . El cambio en nombre del orden . . . . . . . . . . . . . . . Bolvar y el socialismo del siglo XXI. . . . . . . . . . . . . De las revoluciones democrticas y culturales . . . . El populismo est de vuelta? . . . . . . . . . . . . . . . . . Clases peligrosas: las lecciones del pasado . . . . . . . Barrabs y la demanda de ciudadana . . . . . . . . . . Los lmites de la tentacin autoritaria . . . . . . . . . . V. De las democracias entre esperanza y sospecha . . . . Una primavera democrtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . La salvacin por el sufragio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La diversidad representativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . Un esfuerzo ms para ser republicanos . . . . . . . . . La poltica de Ssifo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La inseguridad contra la democracia . . . . . . . . . . . El largo camino de la ciudadana . . . . . . . . . . . . . .

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Eplogo. La democracia venidera. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345 ndice de nombres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353

Vuelve a intentar. Fracasa otra vez. Fracasa mejor. SAMUEL BECKETT Un nuevo misterio canta en tus huesos. Desarrolla tu legtima extraeza. REN CHAR

AGRADECIMIENTOS
Este libro, podra decirse, naci de dos instantneas que se grabaron en mi memoria. Dos escenas de las que fui testigo, separadas por una decena de aos. Buenos Aires, diciembre de 1983. Investidura del presidente Ral Alfonsn, despus de siete aos de rgimen militar. El presidente constitucional remonta la avenida de Mayo, que une el Congreso con el palacio presidencial, en un auto descubierto. Alrededor de l, militares a pie, a caballo y en moto vigilan la seguridad del primer jefe de Estado de la democracia restaurada. Santiago de Chile, marzo de 1994. Investidura del presidente Eduardo Frei Ruiz Tagle. Es el segundo presidente de la democracia chilena restablecida luego de 17 aos de dictadura. Asisto al tedeum tradicional en la catedral. Algunos asientos ms all de donde yo estoy ubicado, en gran uniforme a la prusiana, se encuentra el comandante en jefe del ejrcito chileno, el general Augusto Pinochet. A travs de estas dos imgenes, he visto a la democracia a la sombra de las dictaduras. He querido profundizar este tema, prolongando as mis investigaciones anteriores sobre la democracia y los autoritarismos, con el objeto de observar su coexistencia en otras conguraciones, en nuevas circunstancias. Por lo tanto, este ensayo es tambin el producto (o el desenlace, si se quiere) de una reexin que llevo a cabo desde hace algunos decenios. La he realizado en diferentes instituciones entre las cuales por supuesto se encuentra, en primer lugar, el Centro de Estudios y de Investigaciones Internacionales de la Fundacin Nacional de Ciencias Polti11

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cas. Este trabajo le debe mucho a intercambios proseguidos a lo largo de coloquios, seminarios y conferencias en los cuales he participado. Pero no debe menos a los hombres y las mujeres surgidos de todos los sectores sociales (y de todos los pases del continente) con los que me he cruzado en el curso de una docena de aos de permanencia en el terreno. No puedo agradecer a todos aqu, aunque mi deuda para con ellos sea grande. Por lo menos, espero no haber traicionado su testimonio y su parte de verdad. Por otro lado, quiero expresar mi gratitud hacia Olivier Btourn, editor y amigo, que ya me acompa en la aventura de las cuatro obras precedentes. Sin su aliento y sus consejos, este libro nunca habra visto la luz del da. Como es usual, si bien dedico este libro a todas aquellas y a todos aquellos que lo hicieron posible, yo, por mi parte, soy el nico responsable de su paternidad, vale decir, de sus debilidades e imperfecciones.

PREFACIO
LA DEMOCRACIA parece haber triunfado en el mundo entero, por encima del resto de los regmenes polticos. Los principios democrticos constituyen la nica fuente de legitimidad en la inmensa mayora de los Estados. Y parece muy lejano el tiempo en que, en virtud de la dbil difusin geogrca de las formas estables del pluralismo representativo, se lo consideraba un privilegio septentrional e industrial. A comienzos de los aos sesenta, Seymour Martin Lipset en un estudio clsico1 iba ms lejos todava en el particularismo al sealar que las 12 democracias estables que haba en el mundo, es decir, Europa, los Estados de lengua inglesa y Amrica Latina, todas estaban establecidas en pases desarrollados e incluan una mayora de monarquas! La excepcin democrtica hoy ya no es tan excepcional. Una ONG especializada2 observaba que entre 1990 y 2006 la cantidad de Estados democrticos haba pasado de 75 a 123, lo que representa un salto notable pero, sin embargo, implica que el 35% de los Estados internacionalmente reconocidos no son democracias. Sin lugar a dudas, por eso algunos creyeron (y siguen creyendo) que, para apresurar el n de la historia, haba que exportar esta forma de gobierno, e incluso imponerla desde el exterior, as fuera por las armas. Como si la conversin a la delicada balanza del orden democrtico pu-

1 Seymour Martin Lipset, Lhomme et la politique, Pars, Seuil, col. Esprit, 1963, p. 51 [trad. esp.: El hombre poltico. Las bases sociales de la poltica, Madrid, Tecnos, 1987]. 2 Freedom House, citado por Le Monde, 29-30 de junio de 2008.

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diera ser inmediata o fcil. A menudo estos atajos, por el contrario, han conducido al caos o a la tirana, y no a una coexistencia poltica pacca. Por otra parte, la multiplicacin de las democracias aparentes, de cuasi democracias sesgadas en diversos grados que slo mantienen la tcnica de acceso al poder, es decir, los procedimientos electorales y no el Estado de derecho y el respeto por las minoras, torna necesaria una reexin emprica y sin preconceptos sobre la realidad compleja y frgil de los sistemas democrticos y su implantacin en otra parte. A este respecto, Amrica Latina ofrece un amplio abanico de experiencias y de modelos. En efecto, este continente, conocido sobre todo por su inestabilidad y sus dictaduras, tambin es una tierra muy antigua de aclimatacin de los principios representativos y del sufragio universal. Desde las independencias, hace dos siglos, casi ningn Estado latinoamericano (con excepcin de Cuba, tardamente descolonizada a nes del siglo XIX) reivindic otro principio de legitimidad que el de la soberana popular surgida de las urnas. Ninguno de los regmenes de excepcin, aunque numerosos en la regin, invoc abiertamente otra fuente de legitimidad. Por el contrario, generalmente fundaron su emergencia en la necesidad de defender o perfeccionar las instituciones democrticas. As, en el hemisferio occidental, al sur del ro Bravo, no se encuentra ni el equivalente de los valores asiticos o de la autenticidad africana, ni las tentaciones de un nuevo orden a la europea. No obstante, el gobierno del pueblo y por el pueblo a travs del voto conoci en este continente numerosos avatares, por no decir numerosos reveses. Desde el siglo XIX, las elites modernizadoras pretendan legitimarse en nombre del progreso instaurando regmenes surgidos del sufragio e incluso del sufragio universal. Pero el principio de igualdad poltica inscrito en la idea de soberana popular tropezaba

PREFACIO

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con las realidades rgidas de sociedades heterogneas y jerarquizadas. Cmo conciliar la ciudadana legal con el mantenimiento de una dominacin social aparentemente tan natural como intangible? La historia de la Amrica Latina contempornea es sobre todo la de las mltiples maneras de acomodar los mecanismos electorales y las libertades. Pero es tambin, en perfecta simetra, la de la conquista gradual de la ciudadana. La ficcin representativa, en efecto, conduce al rechazo de la exclusin poltica y despierta la exigencia de participacin. La democracia se nutre de ella misma. Pero a veces manipulada, otras idealizada, no deja sin embargo de ser sospechosa. Si el mercado poltico restringido reeja las relaciones de fuerza de la sociedad, la ampliacin de la participacin se les aparece a los preponderantes como una amenaza intolerable. Por eso impusieron parntesis autoritarios o proscripciones polticas para contener o corregir la demanda mayoritaria y la aritmtica electoral. Estas discontinuidades generalmente fueron de duracin limitada. Sin embargo, el movimiento pendular de retorno a la normalidad constitucional nunca fue completo. No signica la victoria absoluta de la democracia: las democracias restauradas no son regmenes totalmente representativos como los otros. Son las herederas de las dictaduras, cuando no sus prisioneras. Y los juegos de coerciones que los autoritarismos imprimen a la cultura poltica no las afectan menos que los arreglos institucionales que han instalado. Si en un contexto no tocquevilliano de extrema desigualdad de las condiciones el liberalismo elitista tiende a limitar o a suspender la lgica electoral, la dinmica democrtica implica tambin el riesgo de erosin del pluralismo competitivo. El principio de mayora abre entonces el camino a la tentacin plebiscitaria y al rgimen hegemnico. El poder electo, en ciertas condiciones de desborde del sistema de conciliacin pluralista, puede ser llevado a librarse

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de las reglas estrictas de la democracia liberal, precisamente cuando extrae su legitimidad de las urnas. Estos casos particulares, sin embargo, no agotan el inventario de los desafos que deben enfrentar las democracias latinoamericanas. La imperfeccin democrtica, la permanencia de los espacios autoritarios, el dcit de poder pblico y la precariedad institucional son aqu otros tantos rasgos recurrentes. Y a menudo tambin la fuente de un malestar generalizado y de un desencanto poltico maniesto. Pero si los regmenes representativos son objeto de sospecha y de duda, los comportamientos electorales y la demanda de ciudadana dan testimonio la mayora de las veces de su consolidacin y de los progresos de la democracia. Esta ambivalencia no es nueva en Amrica Latina. Tampoco es propia de este continente. Por eso merece ser explorada. En consecuencia, este libro intenta captar en su gnesis y su singularidad los mltiples desafos que enfrenta la democracia en Amrica Latina. Propone un tratamiento comparativo de los sistemas polticos, se esfuerza por explicitar las prcticas polticas en su contexto y esclarecer la construccin de la ciudadana en este continente. Por esa razn, tambin presenta, a partir del laboratorio latinoamericano, elementos de reexin sobre el misterio democrtico, sus paradojas y sus lmites.

I. DE LAS DEMOCRACIAS DE LA PRIMERA OLA

NO SE ASOCIA ESPONTNEAMENTE a Amrica Latina con la democracia, y mucho menos con la tradicin representativa. La mayora de las veces, los Estados latinoamericanos, debido a que muchos de ellos hicieron borrn y cuenta nueva despus de las dictaduras en las ltimas dcadas del siglo XX, son incluso percibidos como nuevas democracias que tienen que ver con la tercera ola,1 que habra descubierto tardamente el pluralismo y las libertades. De hecho, la democracia est lejos de ser una idea nueva al sur del ro Bravo. Tampoco es el desenlace de dos siglos de historia. Por el contrario, se encuentra en el origen mismo de las repblicas latinoamericanas. La independencia de las colonias espaolas de las Amricas, en efecto, fue proclamada en nombre de la soberana del pueblo. No sin ambigedad, ciertamente, y con diferencias regionales y locales importantes, pero las vicisitudes posteriores no deben ocultar esa eleccin fundacional. Despus de Estados Unidos, los Estados latinos de las Amricas, en el rea cultural occidental, estuvieron entre los primeros en adoptar regmenes polticos democrticos. Mucho antes que la mayora de los pases de Europa continental.

1 Segn la metfora uctuante de Samuel Huntington, The Third Wave. Democratization in the late Twentieth Century, Oklahoma, Oklahoma University Press, 1991 [trad. esp.: La tercera ola. La democratizacin a nales del siglo XX, Barcelona, Paids Ibrica, 1994].

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LA SOBERANA DEL PUEBLO La que desencadena el movimiento emancipador ms all del Atlntico es la invasin de Espaa por las tropas napolenicas en 1808. Este accidente histrico fue un pretexto bienvenido. Sobre todo para los criollos, que no esperaban ms que una ocasin para romper con el absolutismo de los Borbones, como Francisco Miranda, que complotaba desde haca ms de veinte aos con vistas a liberar Amrica del Sur. Cuando el rey Fernando VII es reemplazado en el trono de Espaa por Jos, hermano del emperador de los franceses, las colonias se niegan a reconocer al usurpador. En nombre de la legitimidad dinstica, van a romper con Espaa y otorgarse gobiernos autnomos. El imperio espaol, por as decirlo, se ve obligado a autogobernarse para escapar de la dominacin francesa. Pero bajo la mscara de Fernando VII, smbolo oportuno de la resistencia americana, se disimulaban lealtades polticas divergentes. En Mxico, el cura de Dolores, Miguel Hidalgo, se subleva en 1810 contra el mal gobierno y por la defensa de la religin, del rey y de la libertad, al grito de viva Fernando VII. Tres aos ms tarde, Jos Mara Morelos, tambin sacerdote, se pone a la cabeza de la insurreccin contra los espaoles en nombre de la voluntad general. El primer Congreso de los insurrectos, en 1813, reivindica exclusivamente la soberana del pueblo. Por cierto, los criollos de las Amricas se encuentran en la orfandad, como lo deplora el Libertador Simn Bolvar,2 pero sobre todo tienen conciencia de haber sido mantenidos
2 Simn Bolvar, Lettre un habitant de la Jamaque, llamada Lettre prophtique, 6 de septiembre de 1815 [orig. esp.: Cartas de Jamaica, en Escritos polticos, Madrid, Alianza, 1969]. Todas las citas de los escritos de Bolvar provienen de Bolivar, choix de lettres, discours et proclamations, Pars, IHEAL, 1966, reproducidas en Simn Bolvar, LUnit impossible, textos

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al margen de todos los resortes del poder por demasiado tiempo en benecio de los espaoles peninsulares, mientras que ellos son los que poseen lo esencial de las riquezas.
Los americanos en el sistema espaol que est en vigor escribe Bolvar, y quiz con mayor fuerza que nunca, no ocupan otro lugar en la sociedad que el de siervos propios para el trabajo y, cuando ms, el de simples consumidores []. Estbamos [] abstrados y, digmoslo as, ausentes del universo en cuanto es relativo a la ciencia del gobierno y administracin del Estado. Jams ramos virreyes ni gobernadores [], arzobispos y obispos pocas veces; diplomticos nunca; militares slo en calidad de subalternos []; no ramos, en n, ni magistrados ni nancistas.3

Los acontecimientos de Espaa dejaron un vaco de poder. Los dirigentes de las independencias van a tratar de colmarlo. En contra de la legitimidad monrquica de la colonia, van a inspirarse en el pensamiento de las Luces, de la Revolucin Francesa y de las instituciones de los Estados Unidos del Norte. Como los nuevos Estados eran amenazados por la anarqua, a causa de la falta de un gobierno legtimo,4 como dice Bolvar, la democracia les ofrece una legitimidad de sustitucin, la nica disponible y que encarna la modernidad poltica. Las Constituciones republicanas que orecen entre 1810 y 1830 no se limitan a consumar la ruptura con Espaa. En nombre de la soberana del pueblo, derogan los privilegios del antiguo rgimen, establecen las libertades civiles y la separacin de los poderes. Alescogidos y presentados por Charles Minguet y Annie Morvan, prefacio de Alain Rouqui, Pars, La Dcouverte y Maspero, 1983. [Las citas de los textos que fueron escritos en espaol se transcribieron a partir de sus ediciones en lengua espaola. (N. del T.)] 3 Ibid. 4 Ibid.

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gunas leyes fundamentales, ms revolucionarias, derogan incluso las corveas y los tributos impuestos a los indios y decretan la liberacin de los esclavos bajo ciertas condiciones. Mediante estas medidas avanzadas, los revolucionarios ponen n al antiguo rgimen. Tambin intentan adherir a las poblaciones ms oprimidas al movimiento emancipador. Pues no son los colonizados, indios y mestizos, los que se levantaron para hacer valer los ttulos de los primeros ocupantes, sino una minora blanca, compuesta a menudo de una aristocracia de pudientes de origen europeo, que aspiran a gobernarse ellos mismos emancipndose de la metrpoli. Ahora bien, los blancos son muy minoritarios. En 1810, se estima que sobre unos 17 millones de habitantes con que cuenta la Amrica espaola, solamente menos de 3.300.000 son blancos.5 Las sociedades coloniales multitnicas son no slo muy desiguales, sino estrechamente jerarquizadas sobre una base racial. As se promulgan Constituciones democrticas para fundar jurdicamente y legitimar la dominacin de las elites. Algunos criollos conservadores proclaman la igualdad para gozar solos de todas las libertades. De hecho, la soberana popular tiene por objetivo prioritario la transferencia de todo el poder a las elites locales, lo cual, por lo menos en un primer momento, implica una amplia denicin del pueblo, por razones en ocasiones identitarias pero la mayora de las veces tcticas, es decir, militares: las guerras de independencia, en efecto, fueron guerras civiles. Las castas de sangre mezclada, los mestizos y a veces los indios se aliaron a los ejrcitos espaoles en contra de los criollos.
5 Sobre estas estimaciones de Alexander von Humboldt, retomadas por los historiadores de las independencias, vase Alexander von Humboldt, Voyage dans lAmrique quinoxiale II. Tableaux de la nature et des choses, introduccin, seleccin de textos y notas de Charles Minguet, Pars, Franois Maspero, 1980 [trad. esp.: Viaje a las regiones equinocciales del Nuevo Continente, 5 vols., Caracas, Monte vila, 1991].

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Los patriotas americanos quieren dejar asentada su legitimidad adhiriendo a la mayor cantidad posible al movimiento de independencia. As San Martn, libertador de Per, declara que los indgenas son ciudadanos y peruanos con todas las de la ley. El himno de la Revolucin de Mayo argentina exalta la noble igualdad tanto como la libertad. Bolvar, en 1813, proclama la guerra a muerte contra los espaoles, as fuesen simpatizantes de la causa de la independencia, para separar de las fuerzas realistas a las masas populares. Del mismo modo, insiste en el carcter crucial de la igualdad para las nuevas repblicas independientes. En su discurso inaugural del Congreso de Angostura, arma que una perfecta igualdad poltica debe estar en el corazn del dispositivo de los derechos de los ciudadanos de Venezuela. La naturaleza hace a los hombres desiguales en genio, temperamento, fuerzas y caracteres. Las leyes corrigen esta diferencia []. Y tambin: Necesitamos de la igualdad, para refundir [] en un todo, la especie de los hombres, las opiniones polticas y las costumbres.6

SUFRAGIO POPULAR, TEORA Y PRCTICA La insistencia en el principio de igualdad puede parecer extraa y hasta falaz cuando emana de este continente. Sin embargo, seala que slo la democracia puede forjar la nacin y que es la soberana popular la que crea al pueblo en estos Estados nacientes e inciertos. De ah la importancia adjudicada por las repblicas independientes a la gramtica institucional. Bolvar observaba que los meridionales
6 Simn Bolvar, Discours inaugural, Congreso de Angostura, 15 de febrero de 1819 [orig. esp.: Discurso de Angostura, en Escritos polticos, Madrid, Alianza, 1969].