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CENTRO DE ESTUDIOS EN ALTA DIRECCIN

CON RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE ESTUDIOS S.E.P. SEGN ACUERDO No. 2014280 CON FECHA 24 DE SEPTIEMBRE DE 2001

LA PROTECCIN CIVIL Y LOS ACTORES SOCIALES EN LA APERTURA Y OPERACIN DE LOS ESTABLECIMIENTOS DE SERVICIOS: UN ESTUDIO COMPARATIVO DE DOS CASOS

TESIS
QUE PARA OPTAR AL GRADO DE: MAESTRA EN ADMINISTRACIN PBLICA PRESENTA :

FRANCISCO ORTIZ VALADEZ

ASESOR:

M.B.A. ALFREDO FARAS ARIAS

NAUCALPAN, EDO. DE MXICO,

2011

Dedicatoria A mis padres, a mi esposa y a mis hijos.

Agradecimientos A todos mis maestros, por haber contribuido a lo largo de mi vida en mi formacin profesional, y al Centro de Estudios en Alta Direccin por haberme dado la oportunidad de abrevar el conocimiento en sus aulas.

NDICE.

NDICE2

INTRODUCCIN.........9 JUSTIFICACIN.17 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.....21 MARCO TERICO CONCEPTUAL....24 a) Administracin pblica.......24 b) Cultura de participacin social....................40 c) Proteccin civil.45 d) Responsabilidad social de las empresas....59 e) El tipo ideal como un medio para el estudio del problema...63 MARCO NORMATIVO FEDERAL.......65 a) Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos......65 b) Ley General de Proteccin Civil....66 c) Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal......67

d) Reglamento Interior de la Secretara de Gobernacin..67 e) Ley General de Educacin.............................77 f) Ley Federal de Radio y Televisin........................78

g) Ley General de Salud....79 h) Ley General de Desarrollo Social....82 i) j) Ley Federal del Trabajo........84 Ley Federal de Procedimientos Administrativos..............87

k) Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil...88 l) Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos.......89 m) Ley del Seguro Social....92 n) Ley Orgnica de la Armada de Mxico......94 o) Ley Orgnica del Ejrcito y Fuerza Area Mexicanos.....94 p) Cdigo de tica de los Servidores Pblicos de la

Administracin Pblica Federal....................................95 MARCO NORMATIVO PARA EL DISTRITO FEDERAL...................97

a) Estatutos de Gobierno del Distrito Federal..97 b) Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal..........98 c) Ley de Establecimientos Mercantiles del Distrito

Federal.100 d) Ley de Proteccin Civil para el Distrito Federal...........103 e) Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal......112 f) Ley Ambiental del Distrito Federal.........113

g) Ley del Heroico Cuerpo de Bomberos del Distrito Federal114 h) Ley que Regula el Uso de la Fuerza de los Cuerpos de Seguridad Pblica del Distrito Federal..116 i) Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal..117

MARCO NORMATIVO EN EL ESTADO DE SONORA.119 a) Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Sonora................................................................................... 119 b) Ley Orgnica del Poder Ejecutivo del Estado de Sonora..121 c) Reglamento Interior de la Secretara de Gobierno........121

d) Ley de Proteccin Civil del Estado de Sonora..121 e) Ley de Procedimiento Administrativo del Estado de

Sonora.................................................................................... 129 f) Ley de Gobierno y Administracin Municipal130

g) Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado y de los Municipios......132 MARCO TCNICO...134 a) De aplicacin General:.134 b) De aplicacin en el Distrito Federal...136 c) De aplicacin en el Estado de

Sonora......................................................136 OBJETIVOS.....137 HIPTESIS..139 DESCRIPCIN METODOLGICA..139 a) Etapa de revisin y construccinconceptual...139 b) Etapa de anlisis del problema y resultados...140 CAPTULO I....141

CONSTRUCCIN DEL TIPO IDEAL....141 a) El Tipo Ideal...141 b) Las Etapas de la Proteccin Civil..144 c) La Etapa de Prevencin..146 d) Las Etapas de Auxilio y Recuperacin.....153 e) Los Fenmenos Perturbadores de OrigenAntropognico.153 f) Establecimientos Mercantiles........154

g) Establecimientos de Servicio Social (Guarderas).158 h) Verificacin Administrativa........162 i) j) Los Actores Sociales..167 Las Organizaciones Pblicas...168

k) Las Organizaciones Privadas......174 l) Las Organizaciones Sociales..178

m) La Poblacin en General.....180 CAPTULO II.....184 EL CASO DE LA DISCOTECA NEWS DIVINE.....184

a) Los Antecedentes de la Discoteca News Divine.184 b) Descripcin de los Hechos..191 c) Recomendaciones de la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal.........193 d) El Resultado de las Investigaciones.....199 CAPTULO III...200 EL CASO DE LA GUARDERA ABC, S.C......200 a) Los Antecedentes de la Guardera ABC, S.C.201 b) Descripcin de los Hechos.207 c) Recomendaciones de la Comisin Nacional de Derechos Humanos...225 Para el Director General del Instituto Mexicano del Seguro Social........226 Para el Gobernador Constitucional del Estado de Sonora.228 Para el Presidente Municipal de Hermosillo Sonora...229 d) Resolucin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en el Caso de la Guardera ABC, S.C................230

CAPTULO IV.234 ANLISIS DE PROBLEMA.....234 a) El Caso de la Discoteca News Divine. .234 b) El Caso de la Guardera ABC, S.C. ..252 c) Resultados del Anlisis. .........270 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. 288 a) b) CONCLUSIONES. .288 RECOMENDACIONES. 292

ANEXO A. .....295 BIBLIOGRAFA Y REFERENCIAS. .298

INTRODUCCIN. La idea que ha tenido el ser humano de protegerse de los peligros que originan los fenmenos naturales y el hombre mismo para sobrevivir, es tan antigua como la misma humanidad 1. Es decir, siempre ha buscado su seguridad, de tal manera que se ha organizado en grupos con la misin de mantener la seguridad de su comunidad, sus miembros y sus bienes. En cierta medida, la seguridad de la comunidad a lo largo de los tiempos ha sido una tarea de grupo.

Para dar mayor congruencia y formalidad a las acciones que se realizan para proteger a la comunidad de los efectos de los fenmenos naturales o provocados por el hombre que, con relativa frecuencia afectan a las comunidades en todo el mundo y especficamente en Mxico, se han constituido agrupaciones cuyas tareas tienden al apoyo comunitario en situaciones de riesgo o desastre. Ese es el contexto actual de la proteccin civil, no obstante, este trmino con diversas connotaciones es antiguo y por

Garza Salinas, Mario Alfonso. SEGURIDAD CIVIL Y PARTICIPACIN CIUDADANA. Mxico. INAP. 1989. Pg. 1

consiguiente, todo trabajo que lo implique, debe, en primera instancia, revisar su evolucin histrica.

Sobre el origen y evolucin de la proteccin civil, se pueden citar innumerables antecedentes; sin embargo, para Mario Alfonso Garza Salinas, las obras antiguas que contienen el nacimiento de la proteccin civil en forma corporativa y que adems dan origen a la ciencia de la polica, son el Arthasastra de Kautilya y el AlMuqaddimah de Ibn-Jaldm 2, donde son ideados por primera vez, algunos mecanismos de prevencin. Arthasastra significa La subsistencia de la humanidad 3, fue escrito entre 321 y 300 antes de nuestra era, su objetivo principal: mantener el poder conservando la riqueza.

Al-Muqaddimah significa Historia Universal 4. Esta obra fue escrita en los aos 1374-78 y su objetivo era difundir los conocimientos y experiencias para el manejo del buen gobierno. En esta obra se puede apreciar que se pensaba en todos los detalles al fundar una

2 3

Ibdem. dem. Pg. 16. 4 dem. Pg. 21.

10

ciudad, para su buen funcionamiento, tocando los aspectos de una cultura de prevencin. 5

Otra referencia histrica del nacimiento de la proteccin civil, es Constantinopla, que lleg a ser la ciudad ms opulenta y organizada que haba existido alrededor del ao 537. Esta ciudad contaba con todos los servicios: hospitales, alumbrado pblico, lugares de beneficencia, brigadas contra incendios, abastecimiento de agua fresca y alcantarillado entre otros 6. Tena un tipo de organizacin civil insertada dentro del mismo gobierno, que participaba ayudando a resolver los problemas del imperio y los propios de la poblacin mediante una especie de autogestin 7. Sin duda, un antecedente interesante de la participacin ciudadana.

Muchas de las instituciones a nivel internacional dedicadas a la proteccin civil, toman como antecedente principal del nacimiento de sta, los Convenios de Ginebra I y II de 1949, que protegen durante la guerra, a los heridos y a los enfermos de las fuerzas armadas en campaa, y a los nufragos de las fuerzas armadas en el mar,

respectivamente. Las guerras fueron prcticamente las que obligaron


5 6

dem. Pgs. 23-24. dem. Pgs. 26-27. 7 Ibdem.

11

a crear la necesidad de implementar medidas de proteccin para las poblaciones civiles, que despus se utilizaron para casos de desastres naturales 8.

En la Ciudad de Mxico, la racha de sismos que se presentaron del 28 de marzo al 3 de abril de 1787, dio como resultado la aplicacin de una serie de disposiciones en materia de seguridad y proteccin civil. Resulta interesante la publicacin de un bando 9 que impona la pena de muerte para aquella persona que robara la cosa ms mnima, esto, en atencin al desamparo en que se vean las casas y tiendas. Se hizo comparecer a mdicos y cirujanos para atender a quien pidiera auxilio. Se dispuso lo conducente, para que en la ciudad y sus cercanas, no faltasen los alimentos ni dems vveres a precios regulares. Se reubic a los reos en la crcel eclesistica llamada La perpetua, bajo custodia de la tropa correspondiente. Se hicieron reconocimientos a edificios y se dispuso quitar todos los tejados para mayor seguridad de la gente que transitaba por las calles. Casi todas las familias de la ciudad terminaron viviendo en las plazuelas, despoblados y en campos cercanos dentro de viviendas porttiles que ellos mismos haban fabricado.

8 9

Ibd. Pg. 2. Ibd. Pgs. 28-30.

12

Nuestro pas ha sufrido una serie de eventos desastrosos, tales como: los sismos del 19 y 20 de septiembre de 1985, que pusieron en grave tensin a la poblacin, al gobierno y a los centros de atencin mdica; la explosin de San Juan Ixhuatepec el 19 de noviembre de 1984, los meteoros cados en la zona sur del Distrito Federal de mayo a agosto de ese mismo ao, que provocaron graves inundaciones y deslaves, [] Los accidentes areos de Michoacn y Cuajimalpa en marzo de 1986 y julio de 1987, respectivamente, as como el huracn Gilberto que azot las costas de Quintana Roo, Yucatn, Tamaulipas y el Estado de Nuevo Len el 17 de septiembre de 1988.. 10

En consecuencia, las experiencias vividas con motivo de los sismos de 1985, donde murieron ms de diez mil personas, y la ciudad qued prcticamente devastada; adems de que grandes zonas se redujeron a ruinas y las secretaras de estado y departamentos de polica quedaron paralizados ante la magnitud del desastre; 11

10 11

Ibd., Pg. XVI. Arellano-Gault, David, Vera-Corts, Gabriela. INSTITUTIONAL DESIGN AND ORGANIZATION OF THE CIVIL PROTECTION NATIONAL SYSTEM IN MEXICO: THE CASE FOR A DECENTRALIZED AND PARTICIPATIVE POLICY NETWORK. Mxico. Nmero 162. CIDE. Abril 2005. Pg. 1.

13

marcaron el verdadero antecedente de la proteccin civil en Mxico, dando origen al Sistema Nacional de Proteccin Civil (SINAPROC). 12

En diversas ocasiones, el desempeo del SINAPROC, ha sido duramente criticado, por ejemplo: con relacin a su respuesta en la explosin del drenaje en la Ciudad de Guadalajara, Jalisco en 1992, donde murieron alrededor de doscientas personas y mil cuatrocientas resultaron heridas. 13 La inundacin de Tijuana, B.C. en enero de 1993, provoc que los deslizamientos de tierra que devastaran se haban

comunidades

con

asentamientos

irregulares

desarrollado por la cercana a las fbricas. Estas comunidades carecan del servicio de drenaje y la basura bloqueaba el paso del agua por los arroyos, lo cual dio como resultado, entre cuatro y cinco mil ciudadanos desplazados y atendidos en albergues en forma temporal. 14 La erupcin volcnica del Popocatepetl en 1994, donde la ceniza arrojada forz al gobierno a evacuar 25,000 personas de 16 comunidades diferentes. El Huracn Paulina que devast el Estado de Oaxaca en 1997, donde murieron alrededor de 300 personas,

12 13

Diario Oficial de la Federacin. 6 de mayo de 1986. Arellano-Gault, David, Vera-Corts, Gabriela. INSTITUTIONAL DESIGN AND ORGANIZATION OF THE CIVIL PROTECTION NATIONAL SYSTEM IN MEXICO: THE CASE FOR A DECENTRALIZED AND PARTICIPATIVE POLICY NETWORK. Op. Cit. Pg. 6. 14 Ibdem.

14

2,500 estuvieron desaparecidas o fueron desplazadas y 10 personas murieron de hambre en los das siguientes al desastre, porque sus comunidades se encontraban incomunicadas. 15

An y cuando posteriormente se conceptan los trminos relativos a los desastres y su connotacin, dentro de este trabajo, se presentan dos casos que han dejado huella en los campos poltico y social de la nacin, stos son dos desastres cuyas caractersticas los ubican en la clasificacin de antropognicos; adems de ser recientes, en ambos se observa el incumplimiento de las leyes y normas en materia de proteccin civil; e incluso, la falta de claridad para determinar las responsabilidades de los actores sociales involucrados, estamos refirindonos a los siguientes: el de la discoteca News Divine en el Distrito Federal (20 de junio de 2008) donde perdieron la vida 12 jvenes, por asfixia y aplastamiento al ser obstruida la salida del establecimiento por elementos de la polica que se encontraban llevando a cabo una visita de verificacin administrativa. 16 De acuerdo con la Ley General de Proteccin Civil, este caso corresponde a un fenmeno socio-organizativo, y el incendio en la guardera ABC, S.C.
15 16

Ibdem. Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal. Recomendacin: 11/2008. Caso: violaciones graves a los derechos humanos cometidas en el operativo de la UNIPOL en la discoteca News Divine. 8 de julio de 2008.

15

subrogada por el Instituto Mexicano del Seguro Social en la ciudad de Hermosillo, Son., donde el 5 de junio de 2009 murieron 49 menores, y un nmero indeterminado de nios y adultos resultaron lesionados, 17 al incendiarse una bodega contigua la cual era arrendada por la Secretara de Hacienda del Estado de Sonora y propagarse el fuego hacia la guardera; de acuerdo con la Ley General de Proteccin Civil, este caso corresponde a un fenmeno qumico-tecnolgico.

Adems

de

las

condiciones

en

las

cuales

ocurrieron,

su

trascendencia estriba en el hecho que las recomendaciones de la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal y de la Comisin Nacional de Derechos Humanos en los Casos News Divine y la Guardera ABC, S.C. respectivamente, no fueron del todo claras en la determinacin de las responsabilidades en que incurrieron los actores sociales involucrados con la proteccin civil en su etapa preventiva.

Con base en el contexto anterior, la presente investigacin se desarrolla considerando que, para que los usuarios o beneficiarios puedan exigir los servicios prestados bajo un esquema de seguridad,

17

Comisin Nacional de Derechos Humanos. Recomendacin: 049/2009.Sobre el caso de la guardera ABC, S.C., ubicada en la ciudad de Hermosillo, Sonora. 31 de julio de 2009.

16

debern ser informados y hasta capacitados por las instituciones encargadas de la proteccin civil de la localidad.

Para su comprensin y tomando en cuenta su sistematizacin, este trabajo se organiz con los siguientes rubros: un marco terico conceptual, normativo y tcnico; cuatro captulos y sus conclusiones y recomendaciones. En el marco terico, se describen adems de los conceptos mnimos requeridos para comprender el contexto de la proteccin civil, a los actores sociales desde el punto de vista de este mbito. En el captulo I, son descritas las principales caractersticas del tipo ideal, que es empleado como una herramienta para el anlisis del problema. En el captulo II se describe el caso de la Discoteca News Divine; en el captulo III se detalla el caso de la Guardera ABC, S.C.; en el captulo IV se lleva a cabo el anlisis del problema confrontando los dos casos de estudio con el tipo ideal descrito, para finalmente, emitir las conclusiones y recomendaciones en un ltimo apartado.

JUSTIFICACIN.

A travs de nuestra vida, de alguna u otra forma, hemos sido testigos de los diversos eventos desastrosos que han aparecido en diferentes

17

partes del mundo. Nuestro pas no es la excepcin a la regla. Cuando contemplamos los terribles efectos traducidos en daos materiales y prdida de vidas humanas, el sentido comn nos indica que muchos de ellos pudieron haberse evitado y algunos otros no debieron haber alcanzado descomunales magnitudes. Es aqu donde la cultura de proteccin civil, en su contexto preventivo, cobra una gran importancia.

Las acciones dirigidas a la prevencin ante situaciones de riesgo, la prestacin de auxilio y la vuelta a la normalidad de la condicin humana antes, durante y despus de un evento desastroso, figuran ya en las leyes, reglamentos y normas de la materia. Sin embargo, los casos recientes de la discoteca News Divine, en el Distrito Federal y la Guardera ABC, S.C. en Hermosillo, Son., as como muchos otros, ponen en duda su aplicacin. Adems, estos casos, son claros ejemplos de la ausencia de conciencia preventiva en los diferentes actores sociales que intervienen en este tipo de problemas, donde lamentablemente se pagan costos muy elevados que equivalen a la vida humana.

La falta de aplicacin de las acciones coercitivas de las leyes, contribuye a la formacin de una cultura negativa en la sociedad,

18

orientada a evadir el cumplimiento de la ley, a la prdida de legitimidad y a la generacin de ingobernabilidad; esto se ve reflejado en frases populares como vivimos en el pas donde no pasa nada.

Al no existir una cultura de prevencin y de apego a la legalidad, por parte de los actores sociales, los establecimientos prestadores de servicios mercantiles y sociales, se convierten en lugares vulnerables y riesgosos para los que acuden a ellos.

Por otro lado, no hay acciones concretas ni bien dirigidas de la administracin pblica para mejorar las normas que contribuyan al fomento de una cultura de proteccin civil; en otras palabras, despus de ocurrido un desastre, las acciones pblicas tomadas tienen el trasfondo de capitalizar polticamente el suceso, ante la presin de los medios de comunicacin; esto origina que se ordenen y publiquen en el corto tiempo, sin un anlisis serio, posibles mejoras a la regulacin, generalmente orientadas a la situacin que se vivi. Este tipo de acciones tiene la prioridad de mitigar la presin que ejercen los medios de comunicacin y la opinin pblica; y, de manera secundaria, contribuir sustancialmente a la construccin de una prevencin efectiva ante desastres similares.

19

Hoy en da, la ciudadana sufre un tipo de amnesia progresiva. Ya casi olvid los efectos devastadores ocasionados por los sismos de 1985 en la Ciudad de Mxico, la explosin de San Juan Ixhuatepec, etc.; y, los acontecimientos en la discoteca News Divine y la Guardera ABC, empiezan ya a formar parte de los recuerdos borrosos. Nuestras instituciones no aprenden del pasado. Las escuelas en sus programas de estudio, no contribuyen al fomento de una cultura de proteccin civil en los estudiantes. Es muy comn observar en los simulacros de evacuacin que se realizan en las diversas instituciones e incluso en diversas oficinas pblicas y privadas, la falta de seriedad con que llevan a cabo estos ejercicios. Los simulacros de evacuacin, tienen la funcin de condicionar la forma de actuar de las personas, es su respuesta ante un evento real. Es por eso que deben realizarse con la mayor seriedad y creando diferentes escenarios congruentes con las situaciones esperadas. Tomarlo de otra forma, crea condiciones adicionales de riesgo que se suman a las existentes.

Los antecedentes citados, son el sustento para el anlisis de este tipo de problemas, partiendo del estudio de conceptos empricos y referencias tericas; es necesario realizar un diagnstico de la legislacin y la atribucin de las responsabilidades de los actores

20

sociales, con la creacin de un escenario ideal que definir los aspectos a revisar.

En este trabajo se busca que las conclusiones planteen propuestas de mejoras a la legislacin y al fomento de una cultura en materia de proteccin civil donde los actores sociales que intervienen en este tipo de problemas, realicen sus funciones en forma eficaz y comprometida.

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.

En el Distrito Federal y otros lugares de la Repblica, operan bares, restaurantes, y otros negocios mercantiles sin cumplir con las medidas mnimas de seguridad y proteccin civil. 18

En cuanto a los centros que prestan servicios sociales, como son las guarderas, peritos en proteccin civil de varios Estados han encontrado un gran nmero de anomalas que ponen en riesgo la integridad de los menores. 19

18

Diario El universal. GAM los cierra; jueces los reabren. Amparos a establecimientos irregulares. 12-Jul.-2008. 19 Diario El universal. Guarderas huelen a una nueva tragedia. 14-Dic.2009.

21

El contenido y aplicacin del marco normativo, as como la falta de una cultura preventiva slida en materia de proteccin civil de los actores sociales, que planee acciones efectivas ante la presencia de riesgos y desastres, se ven reflejados en la realidad cuando se citan casos recientes como el de la discoteca News Divine en la Cd. de Mxico y el de la Guardera ABC en el Estado de Sonora, y adems, requieren consultar las recomendaciones hechas por la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal y la Comisin Nacional de Derechos Humanos, respectivamente.

Omitir y/o evadir la aplicacin de las normas preventivas de proteccin civil en los negocios mercantiles y centros de servicio social, que atienden a un gran nmero de personas, hace que estos establecimientos se transformen en lugares vulnerables y riesgosos para las personas que acuden a ellos, adems que, legalmente no deberan entrar en operacin.

Cuando se consulta el marco normativo federal y local en materia de proteccin civil, y la denominacin de trminos que conforman su contexto, se puede observar que los conceptos citados no son lo suficientemente claros e incluyentes; adems de discrepar entre s,

22

cuando debera existir una semejanza entre stos. Se presume que esto es un factor que contribuye a diluir o eliminar la responsabilidad de los actores sociales en el momento en que se presenta un desastre en algn establecimiento donde se debieron haber observado rigurosamente las normas en su fase preventiva.

El concepto actual que tienen los actores sociales acerca del significado de la proteccin civil y otros que se encuentran relacionados, se considera parte del problema y definirlo es el punto de partida de este trabajo. Con la ayuda de estas definiciones, se pretende construir un tipo o concepto ideal de lo que significa la proteccin civil. Una vez construido ste, se compara con la evidencia documental relacionada con esta realidad social, para identificar las lagunas en las leyes y normas, y emitir algunas recomendaciones orientadas a modificar y complementar el vector normativo existente en el contexto preventivo de la proteccin civil.

Esta situacin da paso a la necesidad de contextualizar los trminos y citar conceptos y definiciones que, para propsitos de este trabajo, se consideran adecuados al entorno de la proteccin civil.

23

Con los escenarios dentro de los cuales se realiz esta investigacin, el cuestionamiento que se gener fue el siguiente: qu

caractersticas comunes se dieron en los procesos de apertura y funcionamiento de los establecimientos de servicios que fueron objeto de algn fenmeno perturbador y cmo se desenvolvieron los actores sociales corresponsables de las acciones de proteccin civil en los casos objeto de estudio?

MARCO TERICO CONCEPTUAL.

a) Administracin pblica.

Para situar al funcionario o administrador pblico como un actor social en el contexto del problema, es necesario citar los diferentes conceptos que giran a su alrededor y que finalmente definen los valores intrnsecos con los que debe contar.

El primer concepto es el de Estado, ste se encuentra definido como: una sociedad humana establecida en el territorio que le corresponde, estructurada y regida por un orden jurdico, que es creado, definido y aplicado por un poder soberano, para obtener el bien pblico

24

temporal, formando una institucin con personalidad moral y jurdica. 20

Es una sociedad humana, atendiendo a que los seres humanos no vivimos aislados, formamos colectividades con caractersticas

comunes que nos vinculan.

Como sociedad humana, sta se encuentra establecida en un territorio que le corresponde, en forma permanente y requiere de un orden jurdico que regule su conducta y le d estructura como grupo social. En la sociedad humana estatal, se denomina poder soberano, a aqul que tiene las facultades en ltima y suprema instancia para crear, aplicar y sancionar el orden jurdico de manera independiente de otro poder que le sea superior.

El bien pblico temporal, se justifica cuando nos damos cuenta que la sociedad humana estatal no permanece inmvil, las actividades que sta desarrolla quedan moldeadas por el orden jurdico y tienen la misma teleologa que ste. El sentido ltimo del orden jurdico consiste en realizar los ms altos valores de la convivencia social

20

Porra Prez, Francisco. Teora del Estado. Mxico. Ed. Porra. 2005. Pgs. 25-28.

25

humana; en consecuencia, la finalidad del Estado concurre a ese objeto. El contenido de esa teleologa se expresa en la obtencin del bien pblico, ya que todos los integrantes de esa sociedad han de participar de dicha obtencin; sin embargo, ese bien es temporal porque es efmero en relacin con la limitada existencia material del hombre.

El Estado es una institucin que disfruta de personalidad moral, debido a que el orden jurdico le atribuye un conjunto de derechos y obligaciones que le hacen nacer como persona jurdica.

La gran velocidad con que se transforma la sociedad contempornea en materia tecnolgica, desarrollo econmico y cultural; la creciente madurez poltica del ciudadano que exige cada da ms la transparencia y la responsabilidad de sus representantes y las nuevas preocupaciones sociales, como los derechos humanos y el desarrollo sustentable, justifica la necesidad de la reforma del Estado. 21

21

Pichardo Pagaza, Ignacio. Modernizacin administrativa. Propuesta para una reforma inaplazable. Mxico. Colegio Mexiquense A.C. 2004. Pgs. 58-59.

26

El gobierno, otro concepto importante en este marco, se podra definir como: el conjunto de instituciones pblicas que funcionan como el aparato a travs del cual el Estado ejerce su poder sobre la sociedad y, asimismo, hace manifiesta la soberana de la nacin frente a otras naciones. La accin del gobierno se hace palpable en las leyes, reglamentos, decretos y rdenes que van encaminadas a darle cumplimiento a los mandatos constitucionales. 22

Florentino Gonzlez, considerado el padre de la ciencia de la administracin en Amrica, define a la Administracin Pblica, como: la accin de las autoridades sobre los intereses y negocios sociales, que tengan el carcter pblico, ejercida conforme a las reglas que se hayan establecido para manejarlos. 23 Hace una distincin entre los intereses privados y los intereses sociales, se refieren estos ltimos a la poblacin, su educacin pblica, su seguridad, los decesos y el matrimonio; el usufructo de los productos naturales y las

contribuciones.

22

Snchez Gonzlez, Jos Juan. Administracin Pblica y Reforma del Estado en Mxico Mxico. INAP. 1998. Pgs. 23-33. 23 Martnez Anzures, Jos Luis. Antologa sobre teora de la Administracin Pblica. Mxico, INAP. 2002. Pgs. 29-30.

27

Vivien introduce la idea de la administracin pblica en funcin de las instituciones polticas, es decir, la administracin aplica lo que el legislador dispone, ste declara el derecho, aqulla lo ejecuta. 24 La iniciativa, la direccin y el consejo son funciones y responsabilidad del poder poltico; las acciones y la ejecucin de las leyes corresponden a la administracin.

Woodrow Wilson escribi: La administracin pblica es la ejecucin detallada y sistemtica del derecho pblico. Toda aplicacin de las leyes generales es un acto de administracin. 25 En el contexto de la responsabilidad y la rendicin de cuentas, el administrador pblico resulta ser slo el ejecutor de la ley y la responsabilidad de las consecuencias de esa ejecucin recae en aqullos que proponen y autorizan la ley.

En cuanto al concepto de burocracia, para Weber, sta era considerada como la forma de organizacin y administracin en la que el poder se concentra en manos de funcionarios con las capacidades tcnicas indispensables. 26 Estas capacidades tcnicas,

24 25

Ibd. Pg. 32. Harmon, Michael M., Mayer, Richard T. Teora de la organizacin para la administracin pblica. Mxico, FCE. 2001. Pg. 64. 26 Ibd. Pg. 104.

28

deben estar aisladas de la dilucin por influencias externas y de la corrupcin interna, adems, deben estar agrupadas y ser

especializadas para su mejor uso. La burocracia, es la forma ms eficiente de organizacin teniendo en cuenta la complejidad de los aparatos estatales, las de las dependencias gubernamentales y

pensando en dinmicas. 27

necesidades

de sociedades cambiantes y

Las personas que tienen la responsabilidad de realizar las tareas del gobierno, son llamadas administradores pblicos. 28 Y las decisiones que stos toman, lo hacen en nombre del pueblo, con el empleo de recursos pblicos y considerando una afectacin a la vida de las personas.

Las decisiones que toman quienes participan en la administracin pblica, se encuentran basadas en las leyes, las normas y las tradiciones pblicas. Pero adems, la toma de decisiones se ve influenciada por juicios de valor y apreciaciones personales derivadas de situaciones particulares. 29

27

Weber, Max. Qu es la burocracia? Disponible en: http://www.scribd.com/doc/16456853/Weber-Max-Que-es-la-burocracia 28 Harmon, Michael M., Mayer, Richard T. Op. cit. Pg. 33. 29 Ibd. Pg. 34.

29

Las decisiones son respuesta a los problemas que enfrentan los administradores pblicos. Horst Rittel y Melvin Webber 30 clasifican estos problemas en dos categoras: los problemas perversos, que son problemas sin soluciones definitivas, con respuestas temporales e imperfectas; que carecen de una formulacin integral y criterios uniformes; no hay forma de medir la eficacia de sus soluciones, se resuelven bajo un solo contexto; la solucin misma, est sujeta a volverse parte del problema, no se pueden abordar de la forma habitual en su anlisis y evaluacin; las numerosas soluciones que se identifiquen pueden ser incluyentes unas de otras y los actos u omisiones de los administradores pblicos en la toma de decisiones, afectan la vida de las personas. Por otro lado, los problemas dciles son de fcil definicin y es posible separarlos de otros problemas y de su entorno, stos son principalmente de carcter tcnico.

La mayora de los problemas que enfrenta el gobierno, son del tipo perverso; sin embargo, el administrador pblico, se ve en la necesidad de transformarlos en dciles o limitarlos de alguna manera, valindose de reglas y anlisis instrumental, para hacerlos

30

Ibd. Citado en Pgs. 37-40.

30

susceptibles de solucin. Es aqu, donde se debe juzgar si los agentes se condujeron de manera responsable.

La tica pblica y los valores morales, juegan un papel importante en la toma de decisiones del funcionario o administrador pblico, por esa razn debemos citar los conceptos que giran en torno a ella. As pues, se entiende por tica: a la teora o ciencia del comportamiento moral de los hombres en sociedad. 31

Pichardo Pagaza define a la tica en el servicio pblico como: el anlisis de los valores que deben guiar la conducta de los servidores pblicos en lo individual y de las instituciones que integran la administracin pblica en lo general. 32

No se debe perder de vista que la moral constituye el objeto de estudio de la tica, y podramos definirla como: un sistema de normas, principios y valores, de acuerdo con el cual se regulan las relaciones mutuas entre los individuos, o entre ellos y la comunidad, de tal manera que dichas normas, que tienen un carcter histrico y

31 32

Snchez Vzquez, Alfonso. tica. Mxico. Grijalbo. 1969. Pg. 22. Pichardo Pagaza. Op. Cit. Pg. 273.

31

social, se acaten libre y conscientemente, por una conviccin ntima, y no de un modo mecnico, exterior o impersonal. 33

Existen dos planos dentro del concepto de moral, lo normativo y lo fctico, que tienen que ver con las normas y con la conducta moral. Por un lado, lo normativo enuncia algo que debe ser por medio de normas o reglas y lo fctico son los actos que se dan efectivamente, independientemente de cmo deberan ser. Lo normativo existe para ser realizado, lo cual no quiere decir que se realice necesariamente; postula una conducta que se considera debida, es decir, que debe realizarse, aunque en la realidad efectiva no se cumpla la norma. Pero el que la norma no se cumpla no invalida, como nota esencial de ella, su exigencia de realizacin.. 34 A pesar de que lo normativo y lo fctico no necesariamente coinciden, estn simbiticamente

relacionados. Lo normativo exige que algo sea realizado y direcciona con ello a lo fctico; y lo fctico, es decir, lo realizado, slo tiene un significado moral al ser referido positiva o negativamente a una norma.

33 34

Snchez Vzquez. Op. Cit. Pg. 73. Ibd. Pg. 56.

32

Por otro lado, la moral y el derecho tienen una relacin muy estrecha, ya que ambos tratan de las normas que regulan las relaciones de los hombres. Snchez Vzquez menciona algunos de los rasgos que tienen en comn y tambin sus diferencias esenciales. 35

Dentro de los rasgos comunes entre la moral y el derecho, podemos citar que regulan las relaciones entre los hombres y responden a una necesidad social; sus normas tienen el carcter de imperativos y cambian al cambiar histricamente el contenido de su funcin social.

En cuanto a las diferencias esenciales entre la moral y el derecho, se pueden mencionar que las normas morales se cumplen mediante el convencimiento interno de los individuos, ya que, nada ni nadie puede obligarnos internamente a cumplirlas. Adems, no existe un mecanismo coercitivo que pueda pasar sobre la voluntad. En cambio, la norma jurdica debe cumplirse sin importar la actitud del sujeto hacia su cumplimiento y se requiere de un aparato estatal capaz de imponer su observancia. Otra diferencia es que, las normas morales no estn codificadas formal y oficialmente, a diferencia de las jurdicas, donde existen las leyes.

35

Ibd. Pgs. 83-87.

33

La moral goza de una esfera ms amplia que la del derecho, ya que la primera afecta todos los tipos de relacin entre los hombres y el segundo, regula las relaciones entre los hombres que son vitales para el Estado, las clases dominantes o la sociedad en su conjunto.

De acuerdo con Snchez Vzquez, la conducta, las intenciones de los actos, los resultados y las consecuencias de los individuos o grupos sociales, se pueden calificar moralmente, de acuerdo con los valores morales que se originan en los actos o productos humanos, realizados consciente y libremente, y a los que se les puede atribuir una responsabilidad moral. 36

La valoracin moral consta de tres elementos: 37

1) El valor atribuible.

El valor se atribuye a un objeto social, establecido o creado por el hombre en el curso de su actividad histrico-social.

2) El objeto valorado.

36 37

Ibd. Pg. 125. Ibd. Pgs. 127-129

34

Los objetos valorados son actos propiamente humanos que afectan por sus resultados y consecuencias a otros.

3) El sujeto que valora.

El sujeto juzga, aprobando o reprobando, cmo el acto de otro le afecta a l, a otros o a la comunidad entera.

Con base en los elementos anteriores, es factible afirmar que, slo se puede atribuir valor moral a un acto, si y slo si, tiene consecuencias que afectan a otros individuos, a un grupo social o a la sociedad entera.

El acto moral aspira a ser una realizacin de lo bueno; sin embargo, existe lo bueno y lo malo y stos son dos conceptos axiolgicos opuestos e inseparables. Definir uno significa definir al otro. Estos dos conceptos tienen una conexin lgica, histrica y real. Es decir, las ideas de lo bueno y lo malo han estado cambiando en las diferentes pocas y sociedades.

35

Otro aspecto a tratar dentro del contexto sujeto de anlisis, es la obligatoriedad moral. Al respecto, Snchez Vzquez menciona: La conducta moral es una conducta obligatoria y debida; es decir, el agente se halla obligado a comportarse conforme a una regla o norma de accin, y a excluir o evitar los actos prohibidos por ella. La obligatoriedad moral impone, por tanto deberes al sujeto. Toda norma funda un deber. 38

Sin perder de vista que la conducta moral es una conducta libre y obligatoria, la obligatoriedad moral se ve afectada por la coaccin externa e interna. Es decir, cuando al agente moral se le imponen formas de comportamiento no deseadas o no escogidas libremente, stas entran en conflicto con la obligatoriedad moral y terminan reemplazndola. La libre eleccin es condicin para que exista la obligacin moral. Cuando esta condicin no se da, no se le puede exigir al agente moral que cumpla esta obligacin, porque pierde su carcter de moral. 39

38 39

Ibd. Pg. 147. Ibd. Pgs. 147-150.

36

Este

comentario

es

muy

serio

se

contrapone

con

las

recomendaciones hechas por Pichardo Pagaza 40 cuando aborda el tema sobre los cdigos de tica o cdigos de conducta en La tica en el servicio pblico. Propone, para su cumplimiento, la

incorporacin de sanciones, tales como: la amonestacin privada o pblica, la suspensin temporal y aun la definitiva. Y adems algunos estmulos como: econmicos, de promocin o de reconocimiento pblico. Estas recomendaciones, eliminaran la obligatoriedad moral del agente, debido a la existencia de un tipo de coaccin externa e interna, que sera un reflejo de la imposicin de conductas no elegidas con libertad.

Dentro de la clasificacin de las teoras de la obligacin moral, llaman la atencin principalmente dos que podran reflejar el deber ser y el ser del acto que observa el agente moral dentro del servicio pblico.

Por un lado, las teoras deontolgicas de la norma sostienen que, la aplicacin de los actos morales obedece a normas que son vlidas para todos, independientemente de las consecuencias de su aplicacin. Una accin moralmente buena, debe cumplirse no slo conforme al deber, sino por deber.
40

Pichardo Pagaza. Op. Cit. Pg. 292.

37

La doctrina kantiana o deontologa de la norma, define a la buena voluntad como la voluntad de obrar por deber y afirma que lo nico bueno moralmente sin restriccin es la buena voluntad. 41

El deber es la exigencia de cumplimiento de la ley moral, expresada en imperativos universalizables, sobre los intereses e inclinaciones particulares. El deber se cumple por el deber mismo. 42

Por otro lado, las teoras teleolgicas del egosmo tico que dicen: debes hacer lo que te reporta mayor bien, independientemente de las consecuencias (buenas o malas) que tenga esto para los dems, 43 es decir, que cada quien debe actuar de acuerdo con sus propios intereses. El hombre es un ser egosta por naturaleza.

Tratando de enmarcar los conceptos tratados hasta este punto, que van desde una definicin general de lo que es el Estado y sus fines, hasta la conducta y obligatoriedad moral que debe seguir el funcionario pblico, pasando por conceptos sobre la administracin

41 42

Snchez Vzquez. Op. Cit. Pg. 159. Ibd. Pg. 160 43 Ibd. Pg. 163

38

pblica; el institucionalismo se adeca, cubre estos objetivos y le da sentido a este trabajo.

Desde un enfoque de las ciencias sociales, el institucionalismo estudia a la sociedad a partir de sus instituciones y la efectividad de su funcionamiento, en otras palabras, se refiere a las capacidades de un gobierno para atender las diferentes necesidades de su poblacin. Para esto, y para regular el comportamiento de los individuos, la sociedad crea y pone en operacin las instituciones pblicas con funciones especficas. 44

Las instituciones son las normas, leyes, reglas, valores, conductas, formales e informales que regulan o pretenden incidir en el comportamiento de los individuos. 45

El nivel de coherencia que exista entre los fines planteados de las instituciones y sus resultados define tambin el nivel de confianza de la sociedad en ellas. Por este motivo, cobran una gran relevancia la medicin del desempeo, la rendicin de cuentas y la transparencia.

44

Villalobos Garca, Luis. Administracin, reforma y rendicin de cuentas policial en la democracia. Mxico. INAP. 2009. Pgs. 45-46 45 Ibdem.

39

b) Cultura de participacin social.

Bajo la premisa de que existe una relacin entre el Estado y la sociedad; y se considera necesaria la participacin social, se citan algunos conceptos en torno de sta.

La ciudadana; el inters por este tema resurge despus de la Segunda Guerra Mundial. Marshall 46 propone que la ciudadana es el resultado de un proceso de conformacin del Estado liberal, integrado por derechos civiles, polticos y sociales, y que el desarrollo de estos tres tipos de derecho ha seguido caminos distintos e incluso responde a instituciones especficas.

Los derechos civiles se encuentran relacionados con el derecho a la libertad y la igualdad de los individuos, surgen en el siglo XVIII. Los derechos polticos se desarrollan en el siglo XIX y versan en relacin a la obtencin del sufragio y la posibilidad de participar en el poder poltico. Los derechos sociales son reconocidos hasta el siglo XX. Aqu es donde el Estado adopta la responsabilidad de garantizar el bienestar social de la poblacin y el desarrollo econmico.
46

Citado por Chvez Carapia, Julia del Carmen. Castro Guzmn, Martn. Cultura de participacin y construccin de ciudadana. Mxico. Porra. 2009. Pg. 23.

40

Existen varias definiciones del trmino ciudadana. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) aclara que la ciudadana no se puede circunscribir nicamente al derecho al voto, sino que tiene una dimensin ms amplia, una dimensin social. Son los derechos y obligaciones de todos los individuos que pertenecen a un Estado Nacional.

Para Chvez y Castro, ciudadana se define como: la prctica en constante proceso entre el Estado democrtico y nacional y la poblacin que posibilita la participacin y contribucin en el espacio pblico, a travs del ejercicio de derechos y obligaciones en el mbito civil, poltico y social, dicha prctica entendida como el resultado del cambio social y generadora de nuevos cambios. 47

Para centrar en mayor medida los argumentos anteriores, los mismos Chvez y Castro 48 afirman que la cultura de participacin se encuentra en proceso de construccin, se sustenta en la participacin social, con objetivos que obedecen a las demandas de la sociedad. Sin embargo, la definen como: un proceso social en el cual los

47 48

Ibd. Pg. 31 Ibd. Pg. 36.

41

individuos se involucran, cooperan, toman decisiones, adquieren un compromiso y una responsabilidad, as como tambin desarrollan una identidad y una conciencia colectiva. A travs de compartir valores, smbolos y costumbres en un contexto histrico determinado....

Actualmente, en nuestro pas, la participacin social muestra dos vertientes: la institucional o controlada y la independiente. 49

La cultura de participacin controlada, se encuentra bajo la tutela del Estado, es creada para legitimar sus acciones a travs de instituciones con planes y programas de gobierno. La participacin social se desarrolla bajo normas que establece el Estado. Las organizaciones que corresponden a esta categora son: instituciones de gobierno, sindicatos y corporaciones.

La

cultura

de

participacin

independiente,

es

generada

por

organizaciones sociales que se encuentran al margen del Estado, se trata de una cultura de participacin propia, sus prcticas se dirigen a mejorar las condiciones de vida materiales, as como las ineficiencias de las polticas.

49

Ibd. Pgs. 44-46.

42

Sin embargo, la cultura de participacin social, en sus dos vertientes, ha funcionado bajo el esquema clientelar; 50 por ello se puede decir, que el gobierno y el Estado no tienen de qu preocuparse por la coaccin que pudieran ejercer estas organizaciones en su contra; sino al contrario, los nuevos grupos emergentes, representan oportunidades para que el Estado capte nuevas lealtades y pueda ejercer un control poltico e ideolgico para lograr la subordinacin social y legitimar sus acciones.

En cuanto a la tipologa de las organizaciones sociales, existe una gran diversidad. sta nos proporciona una idea de cmo se encuentra conformado el tejido social. 51 Con base en las actividades que desarrollan, las organizaciones se clasifican de la siguiente manera:

1) Asistencia y filantropa.

2) Autoayuda.

3) Promocin para el bienestar y desarrollo humano.

50

El esquema clientelar se entiende como recibir algo a cambio de algn beneficio. 51 Ibd. Pg. 50.

43

4) Intervenciones estatales y privadas, gestin de servicios pblicos y proteccin civil.

5) Denuncias y demandas.

6) Financiamiento.

Las organizaciones sociales que han surgido al margen del control del Estado con la iniciativa de los ciudadanos, y que se caracterizan adems, por el tipo de participacin que promueven en su interior, se clasifican en: organizaciones populares y organizaciones civiles. El inters de las primeras es la vivienda popular.

Para Chvez y Castro, las organizaciones civiles, tambin conocidas como no gubernamentales, son agrupaciones no estatales,

voluntarias, que tienen por razn de ser la atencin de problemas sociales, producen riquezas no mercantiles, son creadoras y transmisoras de nuevos valores, adems se autogobiernan y actan como intermediarios entre la poblacin y las instancias de gobierno. 52 Estas organizaciones se han convertido en un medio eficaz para la denuncia de las violaciones a los derechos humanos, el fomento de la
52

Ibd. Pg. 58

44

conciencia en diferentes causas como las humanitarias y las ecolgicas. Desde una perspectiva en materia de la proteccin civil, este tipo de organizaciones debera jugar un papel importante en el fomento de la cultura preventiva de la sociedad para afrontar casos de desastres, as como en la gestin, vigilancia, denuncia y exigencia ante las diferentes instancias gubernamentales del cumplimiento de las demandas de la sociedad en esta materia. En otras palabras, al menos se debe exigir el cumplimiento de la norma de los actores sociales que intervienen en un proceso de este tipo.

c) Proteccin civil.

Como ya se ha citado, muchas instituciones y organizaciones internacionales toman como origen de la proteccin civil, los Convenios de Ginebra I y II de 1949, que protegen durante la guerra, a los heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaa y a los nufragos de las fuerzas armadas en el mar, respectivamente.

Sin embargo, la mayora de conceptos empricos relacionados con la proteccin civil en nuestro pas, se encuentran plasmados en las leyes y normas que existen de la materia. La falta de homologacin en los conceptos que manejan las diferentes organizaciones pblicas,

45

contribuye a que se presenten confusiones en el actuar y a la dilucin de las responsabilidades de los actores sociales que intervienen en este tipo de problemas. La existencia de diferentes definiciones de los mismos trminos es muy comn, la podemos encontrar en muchas partes. Aunque se considera imposible encontrar definiciones idnticas del mismo concepto, los elementos contenidos en stas, deben al menos, mostrar una tendencia a que la definicin del concepto llegue a ser universalizable. Ya que existe el problema que, las simples diferencias entre las definiciones de los conceptos, se traducen en desacuerdos, y en ocasiones muy graves. 53

El primer concepto a revisar es el de Proteccin Civil, as tenemos que, en materia Federal, la definicin de proteccin civil es: el conjunto de disposiciones, medidas y acciones destinadas a la prevencin, auxilio y recuperacin eventualidad de un desastre. 54 de la poblacin ante la

Para el Distrito Federal, proteccin civil es: el conjunto de recursos humanos, materiales y de sistema que permiten la salvaguarda de la

53 54

Harmon, Michael M., Mayer, Richard T. Op. cit. Pg. 45. Ley General de Proteccin Civil. D.O.F. 12 de mayo de 2000. ltima Reforma D.O.F. 24 de abril de 2006. Art. 3.

46

vida, la salud y el entorno de una poblacin ante situaciones de emergencia o desastre. 55

Y para el Estado de Sonora, proteccin civil: es el conjunto de principios, normas, acciones, procedimientos, conductas incluyentes, solidarias, participativas y corresponsables que llevan a cabo coordinada y concertadamente la sociedad y las autoridades, para la prevencin, mitigacin, preparacin, auxilio, apoyo, rehabilitacin, restablecimiento y reconstruccin relacionada con la salvaguarda de la integridad fsica de las personas, sus bienes y entorno, frente a la eventualidad o presencia de un riesgo, emergencia, siniestro o desastre. 56

Al revisar las caractersticas esenciales de las definiciones citadas, podemos entender que la proteccin civil es: el conjunto de acciones que llevan a cabo las organizaciones pblicas creadas para salvaguardar la vida de las personas, la salud, sus bienes y el entorno; ante situaciones de riesgo, emergencia o desastre y en el ejercicio de sus funciones; en coordinacin y corresponsabilidad con

55

Ley de proteccin civil para el Distrito Federal. G.O.D.F. 23 Julio de 2002. Art. 3, Frac. XXIV. 56 Ley de Proteccin Civil para el Estado de Sonora. B.O.G.E.S. 3 de Octubre de 2005. Art. 2, Frac. XXIV.

47

las organizaciones privadas, sociales y la poblacin en general, mediante la elaboracin de programas preventivos, de auxilio y de recuperacin, as como su implementacin, puesta en operacin y evaluacin, con sustento y apego estricto en la legalidad, los valores y la tcnica . 57

Las principales caractersticas de este concepto son:

1) Las funciones y responsabilidades de salvaguardar la vida, la salud y las propiedades de las personas y la preservacin del medio ambiente, ante situaciones que pueden ir desde la presencia de riesgos, hasta las situaciones de desastre, son asignadas a las organizaciones pblicas, en sus diferentes niveles de gobierno, y que son creadas para ello. ex-profesamente

2) Los recursos pblicos asignados a estas organizaciones, deben ser suficientes, al menos, para cumplir con las funciones que les asigna la ley.

57

Concepto propio.

48

3)

Sin

embargo,

al

mencionar

la

coordinacin

corresponsabilidad de las organizaciones pblicas con las organizaciones sociales y la poblacin, se considera el fomento de una cultura de participacin ciudadana en materia de proteccin civil.

4) En trminos de responsabilidad, sta debe estar incluida y ser compartida en forma ponderada entre los actores sociales y de acuerdo con su participacin en las diferentes etapas o situaciones donde aparezcan.

5) Al mencionar que todas las acciones de los actores sociales deben estar sustentadas en la legalidad y la tcnica, se trata de garantizar que las decisiones tomadas y los modos de actuar, sean atendiendo a la tica pblica, de manera responsable y con una orientacin al bienestar de la poblacin.

En cuanto al trmino riesgo, ste se considera como una probabilidad de que ocurra un dao, ste es asociado a un agente destructivo o

49

fenmeno perturbador. 58 Sus caractersticas son dinmicas, ya que cambia en la medida en que los factores que lo producen se

modifican. Posee un carcter social porque surge del proceso de interaccin continua y permanente entre la comunidad humana y su entorno.

Por lo tanto, es vlido considerar que ningn sitio se considera libre de riesgos. Garza Salinas 59 recomienda que para la elaboracin de los mapas de riesgos, se usen tres trminos para representarlos, de acuerdo con su distribucin espacial, estos son: puntos de riesgo, zonas de riesgo y regin de riesgo. El primero, para identificar espacios fsicos especficos, tales como inmuebles. El segundo, para agrupar un conjunto de puntos de riesgos concentrados en una determinada rea, como por ejemplo una colonia. Y el tercero, para agrupar un conjunto de zonas de riesgo identificados en una localidad, como podra ser un sector o municipio.

La vulnerabilidad es la condicin de afectacin, definida por el riesgo, en la que se encuentran las personas, sus bienes y su entorno, ante
58

Concepto citado de forma clara en las leyes de proteccin civil general y del Estado de Sonora. 59 Garza Salinas, Mario A. Proteccin civil y participacin ciudadana. Gaceta Mexicana de Administracin Pblica Estatal y Municipal No. 65. Mxico. 2002. Pgs. 66-67.

50

la ocurrencia de un evento destructivo; por lo tanto, tambin

es

dinmica, debido a que su nivel cambia en la medida en que cambian los riesgos con los que se encuentra relacionada. Esto se puede explicar a partir de que este concepto debe considerar las condiciones fsicas, econmicas, sociales, polticas, tcnicas,

culturales, educativas y ecolgicas particulares, de cada lugar; con el fin de identificar un probable estado de afectacin lo ms completo posible, ante la presencia de riesgos. Y con esta informacin, definir estrategias eficaces en materia de prevencin y manejo de desastres.

La emergencia es una situacin donde las condiciones de vida y el medio ambiente normales han sido alterados por la presencia de un peligro o desastre y que requiere de acciones de respuesta inmediatas con el empleo de los recursos que se tengan disponibles.

Dao: es el efecto adverso para la salud, la seguridad o el medio ambiente y que se puede manifestar en prdidas materiales o humanas, deterioro de la calidad de vida, lesiones fsicas como heridas, o bien sociales, como el desprestigio; enfermedades y disminucin de la esperanza de vida.

51

El desastre, tambin tiene varios conceptos como: El estado en que la poblacin de una o ms entidades federativas, sufre severos daos por el impacto de una calamidad devastadora, de tal manera que la estructura social se desajusta y se impide el cumplimiento de las actividades esenciales de la sociedad, afectando el funcionamiento de los sistemas de subsistencia. 60 En esta definicin, llama la

atencin lo que se entendera por calamidad devastadora. sta se podra entender como un fenmeno que ocasiona daos a una comunidad, de tal magnitud, que transforma radicalmente las condiciones de vida normales a condiciones de emergencia o desastre.

Para el Distrito Federal, el desastre es: Un evento sbito y nocivo que rebasa la capacidad de respuesta del sistema. 61 Se trata de un concepto muy general, subjetivo y vago.

En el Estado de Sonora, el concepto de desastre que se encuentra en su legislacin es: Un evento ocasionado por uno o varios agentes

60 61

Ley General de Proteccin Civil, Op. Cit. Art. 3. Ley de Proteccin Civil para el Distrito Federal, Op. Cit. Art. 3.

52

destructivos que genera daos severos impidiendo las actividades ordinarias de una comunidad. 62

Para Garza Salinas, el desastre es: un proceso destructivo provocado por un fenmeno de origen natural o humano, que est en funcin del tiempo y el espacio, que impacta directamente a la sociedad en sus bienes, servicios o medio ambiente como consecuencia de las condiciones de vulnerabilidad y situaciones de riesgo que prevalecen y a las que estn expuestas, produciendo graves daos masivos a sta. 63

En ese sentido, desastre: es el estado o situacin de un lugar, donde se presentan daos severos ocasionados por agentes destructivos o fenmenos perturbadores de origen natural o antropognicos, que se conjugan con las condiciones de riesgo y vulnerabilidad que existen en la localidad y que afectan las condiciones normales de vida de las personas, como su salud sus bienes y los servicios, as como su entorno o medio ambiente. 64

62 63

Ley de Proteccin Civil para el Estado de Sonora, Op. Cit. Art. 2. Garza Salinas, Mario A. Op. Cit. Pg. 64. 64 Concepto de elaboracin propia.

53

Por su trascendencia dentro de este trabajo, se puntualiza en el concepto de agente destructivo. Se dice que los agentes destructivos, tambin llamados fenmenos perturbadores, que dan origen a los desastres, son clasificados en dos tipos por la Ley General de Proteccin Civil: naturales y antropognicos.

Los agentes destructivos naturales son:

Fenmeno Geolgico: Calamidad que tiene como causa las acciones y movimientos violentos de la corteza terrestre. A esta categora pertenecen los sismos o terremotos, las erupciones volcnicas, los tsunamis o maremotos y la inestabilidad de suelos, tambin conocida como movimientos de tierra, que pueden adoptar diferentes formas: arrastre lento o reptacin, deslizamiento, flujo o corriente, avalancha o alud, derrumbe y hundimiento. 65

Fenmeno Hidrometeorolgico: Calamidad que se genera por la accin violenta de los agentes atmosfricos, tales como: huracanes, inundaciones pluviales, fluviales, costeras y lacustres; tormentas de

65

Ley General de Proteccin Civil. D.O.F. 12 de mayo de 2000. ltima Reforma D.O.F. 24 de abril de 2006. Art. 3.

54

nieve, granizo, polvo y electricidad; heladas; sequas y las ondas clidas y glidas. 66

Los agentes destructivos antropognicos, son:

Fenmeno Qumico-Tecnolgico: Calamidad que se genera por la accin violenta de diferentes sustancias derivadas de su interaccin molecular o nuclear. Comprende fenmenos destructivos tales como: incendios de todo tipo, explosiones, fugas txicas y radiaciones.
67

Fenmeno Sanitario-Ecolgico: Calamidad que se genera por la accin patgena de agentes biolgicos que atacan a la poblacin, a los animales y a las cosechas, causando su muerte o la alteracin de su salud. Las epidemias o plagas constituyen un desastre sanitario en el sentido estricto del trmino. En esta clasificacin tambin se ubica la contaminacin del aire, agua, suelo y alimentos.
68

Fenmeno Socio-Organizativo: Calamidad generada por motivo de errores humanos o por acciones premeditadas, que se dan en el
66 67

Ibdem. Ibdem. 68 Ibdem.

55

marco de grandes concentraciones o movimientos masivos de poblacin.


69

Al revisar las definiciones de algunos conceptos en las legislaciones federal y locales, en materia de proteccin civil, se encontr que no son iguales, tal es el caso del propio concepto de proteccin civil.

La falta de homologacin de ste y otros conceptos en las leyes que legislan lo mismo en diferentes localidades, es un factor que contribuye a que algunos actores sociales tales como los servidores pblicos de instituciones encargadas de la proteccin civil y los dueos de establecimientos mercantiles o de servicio social, incumplan con las leyes de la materia, en lo que se refiere a la prevencin, convirtiendo los establecimientos en lugares con alto grado de vulnerabilidad y riesgo para los usuarios o beneficiarios de los servicios prestados.

Con relacin a las etapas en que se materializa la proteccin civil, una de sus partes medulares que siempre ha tenido una gran relevancia es, la prevencin. En la medida que sta aumente su eficacia, disminuirn las condiciones de riesgo y vulnerabilidad de las
69

Ibdem.

56

zonas o lugares afectables, los recursos humanos y materiales a emplear en las acciones de auxilio y de recuperacin sern menores; en otras palabras, la prevencin busca que el impacto de los eventos desastrosos sobre la poblacin y su entorno sea mnimo.

En ese contexto, el concepto de prevencin escrito en la legislacin federal y local, es compartido por algunos expertos en la materia, as que podramos entenderlo como: todas aquellas acciones,

debidamente planeadas y dispuestas con anticipacin, orientadas a reducir riesgos, as como evitar o disminuir los efectos del impacto de los agentes destructivos sobre la las personas, sus bienes, la planta productiva, los servicios pblicos y el medio ambiente.

De acuerdo con la Ley de proteccin civil para el Distrito Federal, La mitigacin se encuentra definida como: las medidas tomadas con anticipacin al desastre y durante la emergencia, para reducir su impacto en la poblacin, bienes y entorno. En este sentido, este concepto aparece en dos etapas de la proteccin civil; en la prevencin, al tratar de reducir los riesgos y en la etapa de auxilio, al tratar de disminuir los efectos del impacto de los agentes destructivos. Sin embargo, en un marco decisorio, la mitigacin es ms bien un concepto de prevencin.

57

La etapa de auxilio, se podra entender como las acciones destinadas a salvar, rescatar a las personas y con fines asistenciales; as como preservar sus bienes, servicios vitales y medio ambiente; que son puestas en operacin como respuesta al impacto de agentes destructivos que dan origen a situaciones de emergencia.

La planeacin del uso de los recursos, llevada a cabo en la etapa de prevencin juega un papel de suma importancia, ya que se ha organizado y capacitado a las diferentes instituciones, organizaciones y a la poblacin, para hacer frente de manera eficaz a este tipo de situaciones. Cuando se hace referencia al hecho de enfrentar las situaciones de desastre de manera eficaz, se debe entender como la mitigacin mxima de los daos, objetivo que debe estar planteado durante la etapa de prevencin.

La etapa de recuperacin se refiere a: las acciones posteriores al desastre, orientadas a la reparacin de los daos y reconstruccin del entorno, para recuperar las condiciones normales y seguras de vida de la poblacin. En esta etapa, es importante capitalizar las experiencias que fueron vividas e integrarlas nuevamente a la

58

planeacin en la etapa de prevencin para disminuir los riesgos y las condiciones de vulnerabilidad de la sociedad.

Como se puede apreciar, la prevencin refleja su accin en todas las etapas de la proteccin civil, en este sentido, es muy importante que los actores sociales que intervienen en este proceso se encuentren concienciados, organizados, capacitados y cuenten y consideren los diferentes recursos internos y externos a su localidad, todo esto, con apego a los marcos jurdico y tcnico que giran en torno a la proteccin civil.

d) Responsabilidad social de las empresas.

La rendicin de cuentas no es exclusiva para el sector pblico. Los gobiernos, medios y activistas cada vez exigen ms a las empresas una rendicin de cuentas sobre las consecuencias sociales de sus actividades.

59

Para Porter y Kramer 70, la responsabilidad social corporativa representa una ventaja competitiva para las empresas cuando logran identificar los problemas sociales que estn relacionados con la cadena de valor de sus productos y servicios. La incorporacin en las estrategias de la empresa en el largo plazo, de la responsabilidad social compartida orientada a resultados que tengan un impacto real e importante en la sociedad, logra que alcancen posiciones de liderazgo en el mercado.

Existen

cuatro

argumentos

que

sustentan

la

tesis

de

la

responsabilidad social corporativa:

1) Obligacin moral: se considera que las empresas deben hacer lo correcto, es decir, deben ser buenas ciudadanas. lograr el xito comercial en forma que honren los valores ticos y respeten a las personas, las comunidades y el ambiente natural. 71

70

Porter, Michael E., Kramer, Mark R. Estrategia y sociedad. El vnculo entre ventaja competitiva y responsabilidad social corporativa. Mxico. Harvard Business Review. Feb. 2010. Pgs. 84-98. 71 Ibdem. Objetivos del Business for Social Responsibility, la principal asociacin de actividades de Responsabilidad Social Corporativa sin fines de lucro de los Estados Unidos.

60

2) Sustentabilidad: orientada a la proteccin del medio ambiente y el desarrollo de las comunidades. Satisfacer las

necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para cubrir sus propias

necesidades. 72

3) Licencia para operar: toda empresa requiere permisos de los gobiernos y comunidades para realizar sus actividades de negocios.

4) Reputacin: habla del valor de la marca que tiene la empresa. Una buena reputacin incrementa el valor de las acciones.

Porter y Kramer afirman que las corporaciones no son responsables de todos los problemas del mundo, ni tienen los recursos suficientes para resolver todos ellos. 73 Sin embargo, cada empresa puede identificar el conjunto particular de problemas sociales para el que est mejor equipada para ayudar a resolver y del que puede obtener el mejor beneficio competitivo. En este sentido, la priorizacin de los problemas sociales por parte de la empresa es importante. Porter y
72

Ibdem. Definicin del primer ministro noruego Gro Harlem Brundetland, usada por el World Business Council for Sustainable Development. 73 Ibdem.

61

Kramer los clasifican en: problemas sociales genricos, impactos sociales de la cadena de valor y dimensiones sociales del contexto competitivo.

Priorizando los problemas sociales.

Problemas sociales genricos

Impactos sociales de la cadena de valor.

Dimensiones sociales del contexto competitivo.

Problemas sociales que no son afectados significativamente por las operaciones de una empresa ni afectan materialmente su competitividad a largo plazo.

Problemas sociales que son significativamente afectados por las actividades de una empresa en el curso habitual de sus negocios.

Problemas sociales en el entorno externo que afectan significativamente los impulsores subyacentes de la competitividad de una empresa en los lugares donde opera.

Fuente: Porter, Michael E., Kramer, Mark R.

En este contexto, este concepto es aplicable en nuestro pas, no slo a las grandes corporaciones, sino tambin a los establecimientos mercantiles y para la atencin social. La ventaja competitiva que no ven y que los puede situar en un lugar privilegiado en el mercado, es prestar sus servicios con los estndares de seguridad ms altos. Incorporar a su cadena de valor, la seguridad y la proteccin civil.

62

La aplicacin de estos conceptos tendra dos efectos importantes, el primero es que lograran la preferencia de clientes y beneficiarios; y el segundo es que obligaran a los competidores a mejorar sus servicios y estndares de seguridad y de proteccin civil para disputar el mercado. Aunque existen en la legislacin las normas que deben cumplir estos establecimientos para que las autoridades autoricen su operacin, la cultura actual se basa en la evasin y la elusin de la norma con la idea errnea de ahorros importantes en los costos; sin embargo, esta situacin conduce a correr enormes riesgos que pueden llevar a situaciones desastrosas. Es necesario que se fomente un cambio en la cultura de las empresas, donde rija, adems de la norma legal, la obligacin moral, para generar y conservar una buena reputacin y lograr as una ventaja competitiva correlacionada con el beneficio y la responsabilidad social.

e) El tipo ideal como un medio para el estudio del problema.

El tipo ideal, usado ampliamente por Weber 74 para describir los conceptos de burocracia y capital, es una herramienta que es objetiva en el sentido de ser independiente tanto del observador como del objeto de estudio. Es una herramienta que otros observadores
74

Harmon, Michael M., Mayer, Richard T. Op. cit. Pgs. 106-109.

63

pueden usar para ver los mismos fenmenos y llegar a conclusiones similares.

El tipo ideal es una construccin mental, donde Ideal se refiere nicamente a idea, a la mente. Para su construccin se vale de redactar una lista de peculiaridades que han de ser caractersticas y estar relacionadas. Es ms claro cuando se habla de describir esas peculiaridades, sin hacer uso de adjetivos que slo dan subjetividad.

El tipo ideal no existe en el mundo real en ningn sentido, no debe confundirse con realidad objetiva, aunque tenga validez objetiva; ya que aqul es una mera construccin del observador y por lo tanto limitada a sus intereses y su entorno histrico; sin embargo, aparece como una manifestacin de la realidad social en su conjunto.

De acuerdo con Weber, 75 el concepto de tipo ideal es manejado al menos en dos formas: una para sealar la tendencia paradigmtica y la otra para hacer una descripcin particular. En este ltimo caso, el tipo ideal nunca es un fin, sino slo un medio; el anlisis lgico comienza solamente cuando se ha establecido el tipo ideal; sin embargo, el tipo ideal rara vez est completo.
75

Ibdem.

64

MARCO NORMATIVO FEDERAL.

El vector normativo nacional, relacionado con la proteccin civil y las funciones genricas que se desprenden de l en la materia, se describen a continuacin:

a) Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

El congreso tiene la facultad de expedir las leyes que establezcan las bases para que coordinen sus acciones los tres niveles de gobierno en materia de proteccin civil. 76

El Distrito Federal considera dentro de sus Estatutos de Gobierno, normar la proteccin civil. 77

Las disposiciones normativas complementarias de proteccin civil que expidan las entidades federativas, permanecen vigentes, siempre y cuando se sujeten a lo que establezca la ley de la materia. 78

76

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Art. 73, Fraccin XXIX-I. ltima reforma 24-08-2009. 77 Ibd. Art. 122, Inciso C. 78 Ibd. Art. Segundo Transitorio.

65

Adems que, sin excepcin alguna, todo funcionario pblico, antes de tomar posesin de su cargo, prestar la protesta de guardar la Constitucin y las leyes que de ella emanen. 79

b) Ley General de Proteccin Civil.

En la Ley General de Proteccin Civil, se establecen las bases para la coordinacin entre la Federacin, las Entidades Federativas y los Municipios en materia de proteccin civil. 80

El propsito esencial de la poltica a seguir en materia de proteccin civil, es promover la prevencin y el trabajo independiente y coordinado de los gobiernos locales. 81

Esta ley tambin describe como se integra el Sistema Nacional de Proteccin Civil, sus objetivos y fines. 82

79 80

Ibd. Art. 128. Ley General de Proteccin Civil, Op. Cit. Art. 1. 81 Ibd. Art. 2. 82 Ibdem.

66

c) Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.

La conduccin, ejecucin y coordinacin de las polticas y programas de proteccin civil del Ejecutivo, en el marco del Sistema Nacional de Proteccin Civil, estn a cargo de la Secretara de Gobernacin, donde participan los tres niveles de gobierno, instituciones y organismos del sector privado y social. Las polticas y programas estn orientados a la prevencin, auxilio, recuperacin y apoyo a la poblacin en situaciones de desastre. 83

d) Reglamento Interior de la Secretara de Gobernacin.

Esta Secretara cuenta con una unidad administrativa denominada Coordinacin General de Proteccin Civil y sta, a su vez, cuenta con: La Direccin General de Proteccin Civil y la Direccin General para el Fondo de Desastres Naturales. 84

83

Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Art. 27. Fraccin XXIV. ltima reforma 17-06-2009. 84 Reglamento Interior de la Secretara de Gobernacin. Art. 2. ltima actualizacin 16-08-2005.

67

Entre las atribuciones que tiene la Coordinacin General de Proteccin Civil con los tres niveles de gobierno, se encuentran: 85

1) Promover la elaboracin y actualizacin de sus programas de proteccin civil correspondientes. Que va relacionado con la supervisin para mantener actualizado el Atlas Nacional de Riesgos y con la coordinacin de acciones de proteccin civil que incluyan a las organizaciones civiles y la sociedad, bajo la tutela del Consejo Nacional de Proteccin Civil.

2) Fomentar la cultura de proteccin civil en la sociedad, mediante campaas masivas de comunicacin social.

3) Promover la investigacin y la difusin de los resultados en materia de proteccin civil. Atribucin de gran peso, ya que los resultados pueden afectar sustancial e intrnsecamente a la cultura en esta materia y modificar las formas y alcances de la capacitacin del capital humano.

4) Impulsar el desarrollo del Sistema Nacional de Informacin para la Proteccin Civil. Ya que, contar con la informacin y
85

Ibd. Art. 10.

68

su gestin en forma oportuna, permiten una toma de decisiones efectiva. La promocin de un Sistema de Informacin de Riesgos que mantenga informada a la poblacin de manera permanente, puede formar parte del mismo Sistema Nacional.

5) Proponer e impulsar el establecimiento de un marco legal que de sustento a la proteccin civil. Es decir, a medida que se investigue en esta materia y se difundan los resultados, el marco legal que sustenta esta actividad tendr que sufrir modificaciones, ya que, por principio de cuentas, las organizaciones, la logstica y las formas de atender los problemas por las instituciones y la sociedad, cambiarn; por este motivo, el marco legal deber ser revisado y adaptado peridicamente.

6) Promover la creacin de infraestructura, as como la dotacin del equipo de proteccin civil. Es indudable que para poner en marcha las fases de la proteccin civil (prevencin, auxilio y recuperacin), se requiere infraestructura, equipo y asignacin de recursos. Esto nos conduce a que,

necesariamente, los resultados del Programa Nacional de

69

Proteccin Civil deben ser evaluados con relacin al Plan Nacional de Desarrollo.

7) Algunas otras atribuciones que se encuentran en el marco del Fondo de Desastres Naturales, que para efectos de este trabajo no se tomarn en cuenta.

Atribuciones de la Direccin General de Proteccin Civil: 86

1) Integrar, coordinar y supervisar el Sistema Nacional de Proteccin Civil;

2) Verificar y emitir opinin sobre los resultados del Programa Nacional de Proteccin Civil, con relacin al Plan Nacional de Desarrollo y, en su caso, proponer lo necesario para corregir desviaciones;

3) Proponer polticas y estrategias para el desarrollo de programas especficos de proteccin civil;

86

Ibd. Art. 32.

70

4) Llevar a cabo programas para el fomento de una cultura de proteccin civil en la sociedad;

5) Establecer la coordinacin con las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, que le permitan dirigir las tareas de proteccin civil;

6) Participar en la coordinacin en materia de proteccin civil, con los tres niveles de gobierno y la concertacin de instituciones y organismos privados y sociales.

7) Dirigir los Centros de Informacin y Comunicacin y el Nacional de Operaciones, en materia de desastres naturales; 8) Participar con el Centro Nacional de Prevencin de Desastres;

9) Llevar el registro nacional de organizaciones de voluntarios sociales y privadas que participen en acciones de proteccin civil;

La Secretara de Gobernacin cuenta con el Centro Nacional de Prevencin de Desastres, que es un rgano administrativo

71

desconcentrado, 87que tiene por objeto estudiar, desarrollar, aplicar y coordinar tecnologas para la prevencin y mitigacin de desastres y sus efectos; promover la capacitacin profesional y tcnica sobre la materia, as como apoyar la difusin de medidas de preparacin y autoproteccin a la poblacin ante la contingencia de un desastre. 88

Las atribuciones que tiene este Centro son:

89

1) Realizar investigaciones en materia de prevencin de desastres y proteccin civil, a nivel nacional e internacional; instrumentar y operar redes de monitoreo y pronstico de riesgos, as como difundir los resultados en los tres niveles de gobierno y en la poblacin en general. Adems de integrar un acervo de informacin que facilite a las autoridades y a las instituciones, el estudio de temas especficos de prevencin de desastres.

2) Capacitar a los profesionales, especialistas y tcnicos mexicanos en materia de proteccin civil y prevencin de desastres; as como asesorar y prestar apoyo a los
87 88

Ibd. Art. 36. Ibd. Art. 89. 89 Ibd. Art. 90.

72

organismos

instituciones

del

Sistema

Nacional

de

Proteccin Civil en aspectos tcnicos de la prevencin de desastres;

3) Promover el desarrollo de programas de coordinacin y colaboracin en materia de prevencin de desastres, as como apoyar a los consejos estatales de proteccin civil en la formulacin de sus programas de prevencin de desastres.

El Centro cuenta con una Junta de Gobierno que tiene dentro de sus atribuciones: 90 establecer las polticas generales y definir las prioridades a las que deber sujetarse el Centro, en congruencia con los programas de proteccin civil y de prevencin de desastres. 91

La Secretara de Gobernacin cuenta adems, con la Unidad para el Desarrollo Poltico, que dentro de sus atribuciones, se encarga de desarrollar programas para promover la participacin ciudadana en la elaboracin y evaluacin de polticas pblicas. 92 Y con la Unidad para la Atencin de las Organizaciones Sociales 93 que atiende las

90 91

Ibd. Art. 92. Ibid. Art. 93. 92 Ibd. Art. 10Bis. 93 Ibd. Art. 14.

73

peticiones que formulan las instituciones y organizaciones polticas, sociales y civiles.

Por otro lado, los concesionarios de estaciones radiodifusoras comerciales y los permisionarios de estaciones culturales y de experimentacin, estn obligados a transmitir gratuitamente y de preferencia, los boletines de cualquier autoridad que se relacionen con la seguridad o defensa del territorio nacional, la conservacin del orden pblico, o con medidas encaminadas a prever o remediar cualquier calamidad pblica; 94 y esto es vigilado por la Direccin General de Radio, Televisin y Cinematografa de la Secretara de Gobernacin. 95

Sistema Nacional de Proteccin Civil.

1) El Sistema Nacional de Proteccin Civil es un conjunto orgnico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, mtodos y procedimientos que establecen las dependencias y entidades del sector pblico entre s, con las organizaciones de los diversos grupos voluntarios, sociales, privados y con

94
95

Ley Federal de Radio y Televisin. Art. 60. ltima reforma 19-06-2009. Reglamento Interior de la Secretara de Gobernacin. Op. Cit. Art. 25.

74

las autoridades de los estados, el Distrito Federal y los municipios, a fin de efectuar acciones coordinadas,

destinadas a la proteccin contra los peligros que se presenten y a la recuperacin de la poblacin, en la eventualidad de un desastre. 96

2) Se integra por el Presidente de la Repblica, el Consejo Nacional, las Dependencias, Organismos e Instituciones de la Administracin Pblica Federal; el Centro Nacional de Prevencin de Desastres, los grupos voluntarios, vecinales y no gubernamentales, y los sistemas de proteccin civil de las entidades federativas, del Distrito Federal y de los

municipios. 97

3) El objetivo del Sistema Nacional de Proteccin Civil es: proteger a la persona y a la sociedad ante la eventualidad de un desastre, provocado por agentes naturales o humanos, a travs de acciones que reduzcan o eliminen la prdida de vidas, la afectacin de la planta productiva, la destruccin de bienes materiales, el dao a la naturaleza y la interrupcin de

96 97

Ley General de Proteccin Civil, Op. Cit. Art. 9. Ibd. Art. 11.

75

las funciones esenciales de la sociedad, as como el de procurar la recuperacin de la poblacin y su entorno a las condiciones de vida que tenan antes del desastre. 98

4) El propsito principal del Sistema Nacional de Proteccin Civil, es promover la educacin para la autoproteccin y el autocuidado en la sociedad. Esta medida preventiva, la lleva a cabo en los tres rdenes de gobierno, mediante la formulacin e implementacin de diversos proyectos y programas; donde se incluyen aspectos como: la realizacin de simulacros en los lugares con mayor afluencia de personas, campaas masivas de difusin, la investigacin mediante la instrumentacin y ampliacin de los sistemas ya existentes, para medir los fenmenos perturbadores y la construccin de un acervo tcnico y cientfico sobre temas de la materia.

5) La coordinacin ejecutiva del Sistema Nacional de Proteccin Civil recae en la Secretara de Gobernacin, la cual, adems de las funciones ya citadas, se encarga de: 99 emitir las

98 99

Ibd. Art. 10. Ibd. Art. 12.

76

Normas Oficiales Mexicanas en materia de Proteccin Civil y realizar las gestiones para incorporar esta materia en el sistema educativo nacional.

e) Ley General de Educacin.

La determinacin y autorizacin de los planes y programas de estudio para la educacin bsica, y la de formacin de maestros, as como la elaboracin y actualizacin permanente de los libros de texto gratuitos, corresponde exclusivamente a la autoridad educativa federal. 100 Adems, fijar los lineamientos generales a los que debern ajustarse los consejos de participacin social.

Los consejos de participacin social, son los responsables de llevar a cabo las acciones de participacin, coordinacin y difusin necesarias para la proteccin civil y la emergencia escolar. 101 Se integran con los diferentes actores, de acuerdo con su nivel de organizacin. stos son: el Consejo Escolar de Participacin Social, el Consejo Municipal de Participacin Social, el Consejo Estatal de Participacin Social y la

100

Ley General de Educacin. D.O.F. 13 de julio de 1993. ltima reforma D.O.F. 22 de junio de 2009. Arts. 12, 48 101 Ibd. Arts. 69-71.

77

propuesta de un Consejo Nacional de Participacin Social en la Educacin.

Consejos anlogos al Consejo Escolar de Participacin Social, podrn operar en las escuelas particulares de educacin bsica. 102

f) Ley Federal de Radio y Televisin.

En materia de medios de comunicacin, se encuentra reservado un tiempo de 30 minutos para transmitir en forma gratuita, por radio y televisin, contenidos educativos, culturales y de orientacin social. El material debe ser proporcionado por la Dependencia que seale el Ejecutivo Federal. 103 En ese mismo orden de ideas, estos medios se obligan a transmitir en forma gratuita y con preferencia, los boletines de cualquier autoridad, relacionados con la seguridad o defensa del territorio nacional, la conservacin del orden pblico o para remediar cualquier calamidad pblica. En estas circunstancias y cuando se trate de transmitir informacin de trascendencia para la nacin, todas

102 103

Ibd. Art. 69. Ley Federal de Radio y Televisin. D.O.F. 19 de enero de 1960. ltima reforma D.O.F. 19 de junio de 2009. Art. 59.

78

las estaciones de radio y televisin en el pas estarn obligadas a encadenarse, a juicio de la Secretara de Gobernacin. 104

g) Ley General de Salud.

De acuerdo con esta ley, los servicios de salud se encuentran definidos como: todas aquellas acciones realizadas en beneficio del individuo y de la sociedad en general, dirigidas a promover y restaurar la salud de la persona y de la colectividad. 105 La atencin mdica forma parte de ellos, 106 y sta deber tener preferencia por los grupos vulnerables. 107

Una de las finalidades del derecho a la proteccin de la salud, es la satisfaccin eficaz y oportuna de las necesidades de la poblacin. 108 La atencin mdica integral, constituida por las actividades

preventivas, curativas, paliativas y de rehabilitacin; incluyendo la

104 105

Ibd. Art. 60, 62. Ley General de Salud. D.O.F. 7 de febrero de 1984. ltima reforma D.O.F. 30 de diciembre de 2009. Art. 23 106 Ibd. Art. 32. 107 Ibd. Art. 3. 108 Ibd. Art. 2.

79

atencin de urgencias, son consideradas como servicios bsicos de salud. 109

La salud ocupacional, el saneamiento bsico y la asistencia social, tambin son materia de la salubridad general. 110

Los usuarios de los servicios de salud son todas aquellas personas que requieren y pueden obtener los que prestan los sectores pblico, social y privado, de acuerdo con cada modalidad establecida en la normatividad. Esta prestacin de servicios, tendr que ser oportuna, de calidad, respetuosa y responsable tanto profesional como ticamente. 111

Por otro lado, todos los mexicanos tienen derecho a ser incorporados al Sistema de Proteccin Social en Salud, sin importar su condicin social. Se considera a la proteccin social en salud como: un mecanismo por el cual el Estado garantizar el acceso efectivo, oportuno, de calidad, sin desembolso al momento de utilizacin y sin discriminacin a los servicios mdico-quirrgicos, farmacuticos y hospitalarios que satisfagan de manera integral las necesidades de
109 110

Ibd. Art. 27. Ibdem. 111 Ibd. Art. 50-51.

80

salud, 112 sin embargo, este concepto se limita a prestar atencin de primero y segundo niveles.

La elaboracin de programas y actividades para promover la colaboracin de instituciones pblicas, sociales y privadas; as como profesionales, tcnicos y auxiliares para la salud y de la poblacin en general; para la prevencin y control de enfermedades y accidentes, le corresponde a la Secretara de Salud, sin perjuicio de lo que dicten las leyes laborales y de seguridad social. 113

Las acciones para la prevencin de accidentes deben estar basadas en la investigacin y orientadas a identificar las causas ms comunes que los generan y la atencin que se requiere, con el fin de definirlas e incluirlas en los programas de educacin para la salud. 114

Tratndose de situaciones de emergencia o catstrofe que afecten al pas, las medidas para prevenir y combatir los daos a la salud, sern dictadas por la Secretara de Salud. 115

112 113

Ibd. Art. 77 bis 1. Ibd. Art. 133. 114 Ibd. Art. 163. 115 Ibd. Art. 181.

81

La desocupacin o desalojo de casas, edificios y establecimientos; as como la prohibicin en forma total o temporal de actos de uso o servicios, llevados a cabo en situaciones en que se pone en peligro la salud de las personas; son consideradas medidas de seguridad sanitaria. 116

En forma general, para proporcionar servicios de salud de calidad a toda la poblacin, se encuentra constituido el Sistema Nacional de Salud. 117 Y especficamente, en el tema relacionado con la salud ocupacional, la Secretara de Salud cuenta con un rgano desconcentrado, denominado Comisin Federal para la Proteccin contra Riesgos Sanitarios, que dentro de sus competencias se encuentra proponer la poltica nacional en diversas materias, as como su instrumentacin. 118

h) Ley General de Desarrollo Social.

En esta ley se regula la prestacin de los bienes y servicios contenidos en los programas sociales, dentro de los cuales se encuentra el programa de estancias infantiles para apoyar a madres
116 117

Ibd. Arts. 404,411-412. Ibd. Arts. 5-6. 118 Ibd. Art. 17 bis.

82

trabajadoras, que tiene a su cargo la Secretara de Desarrollo Social. 119

Los gobiernos de las entidades federativas, pueden convenir programas sociales con el gobierno federal y con sus municipios. 120 Las organizaciones a las que pertenezcan servidores pblicos, sus cnyuges o parientes consanguneos hasta el cuarto grado, por afinidad o civiles, no podrn recibir fondos pblicos para operar programas sociales. 121

La verificacin del cumplimiento de metas y la correcta aplicacin de los fondos pblicos asignados a los programas sociales, le corresponde a la Contralora Social. Este organismo, dentro de sus funciones, puede presentar las quejas o denuncias ante la autoridad que competa, para que se determinen las responsabilidades administrativas, civiles o penales que puedan tener lugar y que se encuentren relacionadas con los programas sociales. 122

119 120

Ley General de Desarrollo Social. D.O.F. 20 de enero de 2004. Art. 1. Ibd. Art. 44. 121 Ibd. Art. 64. 122 Ibd. Arts. 69,71.

83

La evaluacin de los programas sociales, deber ser mediante indicadores de resultados, gestin y servicio; que reflejen su cobertura, calidad e impacto. 123

i) Ley Federal del Trabajo.

Son obligaciones de los patrones cumplir con las normas de trabajo aplicables a su empresa o establecimiento; observar los principios de seguridad e higiene que fijen las leyes y reglamentos para prevenir los riesgos de trabajo y perjuicios al trabajador; disponer de los medicamentos y materiales que sealen los instructivos que debern ser difundidos con regularidad, para que se presten de manera efectiva los primeros auxilios. Por otro lado, es obligacin de los trabajadores cumplir con estas disposiciones, incluyendo el prestar los primeros auxilios en el momento en que se requieran.

El reglamento interior de trabajo, deber integrarse con este conjunto de disposiciones. Adems, queda prohibido a los trabajadores ejecutar cualquier acto que pueda poner en peligro su propia seguridad, la de sus compaeros de trabajo o la de terceras personas. Indudablemente que el complemento, para una accin
123

Ibd. Art. 74.

84

eficaz de esta naturaleza, es la capacitacin y el adiestramiento que deber darse a los trabajadores, persiguiendo dos objetivos principales: prevenir riesgos de trabajo e incrementar la

productividad. 124

Los riesgos de trabajo son: los accidentes y enfermedades a que estn expuestos los trabajadores en ejercicio o con motivo del trabajo. 125 Cuando estos se presentan, las afectaciones que pueden sufrir los trabajadores, van desde una incapacidad temporal, hasta la muerte. Por supuesto, que de acuerdo con la gravedad de la afectacin, los trabajadores ejercern los derechos que tienen sobre: asistencia mdica y y quirrgica; de rehabilitacin, hospitalizacin, y hasta la

medicamentos

material

curacin;

prtesis

indemnizacin. 126

Para las funciones de vigilancia en el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias sobre prevencin de los riesgos de trabajo, seguridad de la vida y salud de los trabajadores, esta ley considera a los Inspectores del Trabajo, quienes debern realizar visitas de

124

Ley Federal del Trabajo. D.O.F. 1 de abril de 1970. ltima reforma D.O.F. 17 de enero de 2006. Arts. 132, 134, 135,153-F, 422,423, 504. 125 Ibd. Art. 473. 126 Ibd. Art. 477, 487.

85

verificacin.

Los

inspectores

del

Trabajo,

incurren

en

responsabilidades cuando no practican las inspecciones, levantan actas con hechos falsos, reciben directa o indirectamente alguna ddiva y, no denuncian ante el ministerio pblico al patrn que omite el pago de salarios a los trabajadores. 127

Existen tambin, a nivel federal, La Comisin Consultiva Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo y a nivel de las entidades federativas, las Comisiones Consultivas Estatales de Seguridad e Higiene en el Trabajo, cuya finalidad es estudiar y proponer la adopcin de medidas preventivas para abatir los riesgos en los centros de trabajo ubicados en su jurisdiccin. 128

Los patrones estn obligados a realizar las modificaciones a sus establecimientos que ordenen las autoridades del trabajo, de acuerdo con las disposiciones normativas expedidas en esta materia. En el caso que stas no sean atendidas en los plazos fijados, la Secretaria del Trabajo y Previsin Social sancionar al patrn, incluso con la

127 128

Ibd. Art. 511, 512, 540, 541, 547. Ibd. Art. 512-A, 512-B.

86

clausura parcial o total de la empresa o establecimiento, segn corresponda. 129

La elaboracin de los programas y el desarrollo de campaas de prevencin de accidentes y enfermedades de trabajo, se deben hacer en forma coordinada entre la Secretara del Trabajo y Previsin Social, la Secretaria de Salubridad y Asistencia y el Instituto Mexicano del Seguro Social. 130

j) Ley Federal de Procedimientos Administrativos.

En cuanto a las visitas de verificacin, las autoridades administrativas las podrn llevar a cabo para comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias. Los propietarios o

responsables, incluso los ocupantes de los establecimientos que son objeto de verificacin, estn obligados a permitir el acceso, dar facilidades e informes a los verificadores; quienes durante la prctica

129 130

Ibd. Art. 512-D. Ibd. Art. 512-E.

87

de la visita, debern precisar el objeto y los alcances de sta, as como levantar el acta circunstanciada correspondiente. 131

Con base en los resultados o informes de las visitas de verificacin, las autoridades administrativas podrn dictar medidas de seguridad para corregir las irregularidades que se hubiesen encontrado, notificando el plazo para su correccin. Estas medidas de seguridad, son consideradas por esta ley como: las disposiciones que dicte la autoridad competente para proteger la salud y la seguridad pblicas. Las medidas de seguridad se establecern en cada caso por las leyes administrativas. 132

k) Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil.

En nuestro caso de estudio, las organizaciones de la sociedad civil denominadas cvicas, que se encuentran enfocadas a promover la participacin ciudadana en asuntos de inters pblico y las de participacin en acciones de proteccin civil, pueden ejercer sus

derechos sobre: la participacin en los mecanismos de contralora


131

Ley Federal de Procedimiento Administrativo. D.O.F. 4 de agosto de 1994. ltima reforma D.O.F. 30 de mayo de 2000. Art. 62,63,64, 66. 132 Ibd. Arts. 81, 82.

88

social,

la planeacin, ejecucin y seguimiento de polticas,

programas, proyectos y procesos, que establezcan las dependencias y entidades. 133

l) Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos.

La observancia de los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el servicio pblico, es responsabilidad de los servidores pblicos durante el desempeo de sus empleos, cargos o comisiones. 134

Los servidores pblicos en el ejercicio del servicio estn obligados a abstenerse de cualquier acto u omisin que implique el

incumplimiento de cualquier disposicin legal, reglamentaria o administrativa, relacionada con el servicio pblico; incluidas la

133

Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil. 9 de febrero de 2004. ltima reforma D.O.F. 9 de febrero de 2004. Arts. 5,6. 134 Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos. D.O.F. 13 de marzo de 2002. ltima reforma D.O.F. 28 de mayo de 2009. Art. 7.

89

custodia de la documentacin bajo su responsabilidad y a la rendicin de cuentas sobre el ejercicio de sus funciones. 135

Tampoco le est permitido al servidor pblico, aprovecharse del empleo, cargo o comisin que se le confiere; para la atencin, tramitacin o resolucin de asuntos en los que tenga inters personal, familiar o de negocios, incluyendo aqullos donde pueda resultar beneficiado l o algn pariente; celebrar contratos relacionados con las adquisiciones, arrendamientos, enajenaciones y servicios de cualquier naturaleza; as como, para la contratacin de obra pblica o de servicios relacionados con sta; con servidores pblicos o sociedades en las que ellos formen parte, incluyendo servidores pblicos inhabilitados. Es de sentido comn, adems de estar plasmado en este ordenamiento, que tampoco podr influir en otro servidor pblico, para que ste lleve a cabo actos u omisiones de los cuales le resulte un beneficio personal, familiar o laboral. 136

Todo servidor pblico est obligado a supervisar, que aqullos que se encuentran bajo su direccin, cumplan con las obligaciones que les imponen su empleo, cargo o comisin, y dems disposiciones de

135 136

Ibd. Art. 8. Ibdem.

90

acuerdo con esta ley. Adems, a denunciar ante la Secretara de la Funcin Pblica o las contraloras internas, los actos u omisiones de los servidores pblicos, que en el ejercicio de sus funciones, llegara a advertir y que pudieran constituirse en responsabilidades

administrativas. 137

El servidor pblico, no podr recibir ddiva alguna, sea cual fuere su tipo, el procedimiento o la forma de otorgamiento, su origen o el destino que se le diera. Tampoco podr intervenir en situaciones donde existan conflictos de intereses personales o de negocios, que puedan afectar el desempeo imparcial de su empleo, cargo o comisin. 138

Las sanciones por las faltas administrativas de los servidores pblicos van desde una amonestacin privada o pblica, hasta la inhabilitacin temporal para desempear empleos, cargos o comisiones en el servicio pblico. 139

137 138

Ibdem. Ibdem. 139 Ibd. Art. 13.

91

m) Ley del Seguro Social.

Esta ley establece que la seguridad social se encuentra a cargo de las dependencias, entidades de la administracin pblica federal y local, adems de los organismos descentralizados de las mismas. Y que su finalidad es: garantizar el derecho a la salud, la asistencia mdica, la proteccin de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo, as como el otorgamiento de una pensin que, en su caso y previo cumplimiento de los requisitos legales, ser garantizada por el Estado. 140

En el ramo de las guarderas, el Seguro de Guarderas y Prestaciones Sociales forma parte del paquete de seguros del rgimen obligatorio del seguro social, 141 este seguro trata de cubrir el riesgo de no poder proporcionar cuidados durante la jornada de trabajo a los hijos en la primera infancia. 142

140

Ley del Seguro Social. D.O.F. 21 de diciembre de 1995. ltima reforma D.O.F. 9 de julio de 2009. Arts. 2-3. 141 Ibd. Art. 11. 142 Ibd. Art. 201.

92

Entre las facultades y atribuciones que tiene el Instituto Mexicano del Seguro Social como organismo pblico descentralizado se encuentra establecer guarderas infantiles y otros establecimientos para cumplir con los fines que le son propios. Esto lo hace sin sujetarse a las condiciones salvo sanitarias, que fije la normatividad respectiva, para empresas privadas, con actividades similares. 143

Estas guarderas proporcionan servicios a los menores que van desde los 43 das hasta los cuatro aos cumplidos de edad. Y convenientemente, deben estar localizadas en zonas donde opere el rgimen obligatorio y que relacionen los centros de trabajo con el lugar donde habitan. 144

Los servicios que prestan estos establecimientos especiales deben incluir el aseo, la constitucin de hbitos higinicos y de sana convivencia; la alimentacin, el cuidado y el fortalecimiento de la

salud; la educacin y la adquisicin de conocimientos que promuevan la comprensin, el empleo de la razn y de la imaginacin; la recreacin de los menores fomentando la cooperacin en el esfuerzo

143 144

Ibd. Art. 251. Ibd. Arts. 204,206.

93

comn con propsitos y metas; todo ello de manera sencilla y acorde a su edad y a su realidad social. 145

En aquellos lugares donde el Instituto Mexicano del Seguro Social, no cuente con instalaciones para prestar el servicio de guarderas, podr celebrar convenios de reversin de cuotas o subrogacin de servicios. 146

n) Ley Orgnica de la Armada de Mxico.

La Armada de Mxico, participa en el auxilio a la poblacin en casos de desastre o emergencia, para ello aplica los planes institucionales de proteccin civil en coordinacin con otras autoridades. 147

o) Ley Orgnica del Ejrcito y Fuerza Area Mexicanos.

Corresponde al Ejrcito y Fuerza Area Mexicanos, dentro de sus misiones generales, el auxilio a la poblacin civil en caso de necesidades pblicas y prestar ayuda para el mantenimiento del

145 146

Ibd. Arts. 202-203. Ibd. Arts. 213, 237-A. 147 Ley Orgnica de la Armada de Mxico. D.O.F. 30 de diciembre de 2002. ltima reforma D.O.F. 12 de junio de 2009. Art. 2.

94

orden, el auxilio a las personas y sus bienes, adems de la reconstruccin de las zonas afectadas. 148

p) Cdigo

de

tica

de

los

Servidores

Pblicos

de

la

Administracin Pblica Federal. 149

Todo el marco normativo se encuentra influenciado por la moral; sin embargo, la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos y el Cdigo de tica de los Servidores Pblicos de la Administracin Pblica Federal, son los ordenamientos legal y moral, respectivamente, donde se define la conducta de los servidores pblicos.

A diferencia de la ley, este cdigo no tiene sanciones legales para el servidor pblico por su inobservancia; sin embargo, es muy importante que quienes desempean algn empleo, cargo o comisin en el servicio pblico, se encuentren conscientes y convencidos de realizar todas sus funciones pblicas con apego a estos valores morales. Por otro lado, los perfiles de puesto, deben estar matizados
148

Ley Orgnica del Ejrcito y Fuerza Area Mexicanos. D.O.F. 26 de diciembre de 1986. ltima reforma D.O.F. 12 de junio de 2009. Art. 1. 149 Cdigo de tica de los Servidores Pblicos de la Administracin Pblica Federal. D.O.F. 31 de julio de 2002.

95

con estos cdigos de tica, con la finalidad de seleccionar a las mejores personas para el desempeo de sus funciones. Los valores que contiene este cdigo son:

1)

Bien comn.

2)

Integridad.

3)

Honradez.

4)

Imparcialidad.

5)

Justicia.

6)

Transparencia.

7)

Rendicin de cuentas.

8)

Entorno cultural y ecolgico.

9)

Generosidad.

96

10) Igualdad.

11) Respeto.

12) Liderazgo.

MARCO NORMATIVO PARA EL DISTRITO FEDERAL.

En el marco legal para el Distrito Federal, se cita la siguiente legislacin relacionada con el problema de estudio.

a) Estatutos de Gobierno del Distrito Federal

La Asamblea Legislativa del Distrito Federal tiene dentro de sus atribuciones, normar en materia de proteccin civil, 150 as como expedir normas para los establecimientos mercantiles. 151 Por su parte, las delegaciones deben atender los asuntos de su competencia relacionados con estas materias que se encuentren dentro de sus respectivas jurisdicciones. 152 En ese sentido, corresponde a los jefes

150

Estatutos de Gobierno del Distrito Federal. D.O.F. 26 de julio de 1994. ltima reforma D.O.F. 28 de abril de 2008. Art. 42. 151 Ibdem. 152 Ibd. Art. 117.

97

delegacionales coadyuvar en las tareas de proteccin civil, con la dependencia de la administracin pblica del Distrito Federal que resulte competente, es decir, con la Secretara de Proteccin Civil del Distrito Federal. 153

b) Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal

En cuanto a la apertura y operacin de los establecimientos o giros mercantiles en el Distrito Federal, les corresponde a los titulares de los rganos poltico-administrativos de cada delegacin otorgar las licencias y autorizaciones de funcionamiento, as como mantener actualizado el padrn correspondiente. 154 Por otro lado, en materia de proteccin civil, les corresponde:

1) Autorizar los programas internos y especiales de proteccin civil en los trminos de las disposiciones jurdicas aplicables.

2) Verificar

administrativamente

el

cumplimiento

de

las

disposiciones en materia de proteccin civil, as como sancionar su incumplimiento.


153 154

Ibdem. Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal 29 de diciembre de 1998. Art. 39.

98

El gobierno del Distrito Federal, cuenta con una Secretara de Proteccin Civil, para el despacho de asuntos relacionados con la proteccin civil y la prevencin de desastres. 155 Entre sus atribuciones se encuentran las siguientes:

1) Elaborar, coordinar y vigilar la ejecucin de los programas de proteccin civil del Distrito Federal.

2) Elaborar

difundir

los

programas

de

orientacin

capacitacin, en materia de proteccin civil en el Distrito Federal.

3)

Elaborar y administrar el Atlas de Riesgos en materia de proteccin civil.

4) Elaborar y administrar el Registro Estadstico nico de Situaciones de Emergencia del Distrito Federal.

155

Ibd. Arts. 15, 23-bis.

99

5) Registrar

las

organizaciones

civiles,

empresas

capacitadoras y empresas de consultora, dedicadas a la proteccin civil.

6) Fomentar la investigacin en materia de proteccin civil.

7) Practicar visitas de verificacin en materia de proteccin civil a los establecimientos mercantiles que operen con licencia de funcionamiento, as como llevar el padrn de sus certificados de cumplimiento, de acuerdo con lo que seala la Ley de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal.

c) Ley de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal.

Esta ley regula el funcionamiento de los establecimientos mercantiles en el Distrito Federal. 156 Se entiende como establecimiento mercantil: el local ubicado en un inmueble donde una persona fsica o moral desarrolla actividades relativas a la intermediacin, compraventa, arrendamiento, distribucin de bienes o prestacin de servicios, con

156

Ley de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal 26 de enero de 2009. Art. 1.

100

fines de lucro, 157 que requiere de una licencia de funcionamiento emitida por la Delegacin y se encuentra sujeto a actos de verificacin a travs de servidores pblicos autorizados, con el fin de inspeccionar y comprobar el cumplimiento de las disposiciones jurdicas aplicables. 158

Los establecimientos mercantiles que tienen un impacto vecinal, como los salones de fiestas, restaurantes, establecimientos de hospedaje, salas de cine, teatro y auditorios; requieren para su funcionamiento de una licencia tipo A, y los que tienen un impacto zonal, como las cerveceras, pulqueras, bares, cantinas, discotecas, salones de baile, etc.; requieren de una licencia tipo B. 159

Es atribucin de la Delegacin dar vista al comit vecinal de su demarcacin, sobre las solicitudes de licencia de funcionamiento tipo B para los establecimientos mercantiles, o en su caso, realizar consultas vecinales, para su otorgamiento. 160

157 158

Ibd. Art. 2. Ibd. Arts. 2, 69. 159 Ibd. Arts. 20, 24. 160 Ibd. Art. 5.

101

Cuando sea solicitado por los vecinos que resulten afectados por la instalacin de establecimientos mercantiles, la Delegacin les deber informar oficial y pblicamente, sobre los resultados de las verificaciones que realicen. 161

Los titulares de los establecimientos mercantiles estn obligados a contar con un programa interno de proteccin civil que cumpla con los requisitos de la Ley de Proteccin Civil para el Distrito Federal, este programa debe contener al menos un botiqun de primeros auxilios, rutas de evacuacin y salidas de emergencia debidamente

sealadas; un sistema contra incendios con su sealizacin correspondiente, y considerar la capacitacin para el personal en primeros auxilios y en seguridad; adems, debern contar tambin con un seguro de responsabilidad civil. 162

Los titulares y los dependientes de los establecimientos mercantiles, tienen prohibido retener a las personas dentro del establecimiento, as como la colocacin de estructuras, dispositivos u objetos que dificulten su entrada o salida. 163

161 162

Ibdem. Ibd. Art. 9. 163 Ibd. Art. 10.

102

Procede la clausura de los establecimientos mercantiles por parte de la Delegacin cuando stos: carezcan o se les haya revocado la licencia de funcionamiento o autorizacin para su operacin; realicen actividades diferentes a las declaradas en la licencia de

funcionamiento, declaracin de apertura o en las autorizaciones; cuando se manifiesten datos falsos en la revalidacin de la licencia de funcionamiento y cuando por motivo de la operacin, se ponga en peligro el orden pblico, la salud, la seguridad de la persona o interfiera con la proteccin civil. La revisin de los aspectos anteriores, se encuentran a cargo de las delegaciones mediante el acto de autoridad denominado verificacin administrativa. 164

d) Ley de Proteccin Civil para el Distrito Federal

Los programas internos y especiales de proteccin civil, son instrumentos preventivos de carcter obligatorio en esta materia.

Los programas internos de proteccin civil se aplican en los inmuebles del sector pblico, privado y social, tienen como objetivo salvaguardar la integridad fsica de las personas que laboran o concurren a ellos; adems de proteger las instalaciones y sus bienes
164

Ibd. Art. 77.

103

materiales ante situaciones de riesgo, emergencia, siniestro o desastre. Cuando se trata de eventos o espectculos pblicos donde concurren las personas en forma masiva, se considera un nivel elevado de riesgo y se deber elaborar un programa especial de proteccin civil. 165

Para la elaboracin de estos programas, existen guas tcnicas denominadas trminos de referencia, que tienen su sustento en normas tcnicas complementarias de carcter obligatorio en el Distrito Federal y que son suplemento de los reglamentos. Tanto las guas como las normas deben ser elaboradas por la Secretara de Proteccin Civil del Distrito Federal, y considerar medidas especficas para las personas discapacitadas y adultos mayores. 166

La Secretara de Proteccin Civil realiza la actualizacin de los instrumentos para la proteccin civil, se encarga de la promocin de la cultura, educacin y capacitacin de la sociedad en esta materia; coordina los grupos de voluntarios en situaciones de emergencia y restablecimiento de la normalidad; impulsa la actualizacin de las empresas capacitadoras, de consultora y de estudios de riesgo

165 166

Ley de Proteccin Civil para el Distrito Federal, Op. Cit. Art. 3. Ibd. Arts. 3, 4, 6.

104

vulnerabilidad, y lleva a cabo los procedimientos administrativos para revocar el registro de stas y de los terceros acreditados que incurran en violaciones a esta ley. 167

A las delegaciones, les corresponde entre otras cosas, la instalacin de la Unidad de Proteccin Civil, elaborar y poner en prctica el Programa Delegacional de Proteccin Civil y recibir, evaluar y en su caso, autorizar los programas internos y especiales que presenten las personas obligadas. 168

Las guas y normas deben estar basadas en algunos principios rectores de la proteccin civil, donde se establezca que toda persona tiene derecho a la salvaguarda y proteccin de su vida, sus bienes y su entorno, no debe existir discriminacin de las personas discapacitadas ni de adultos mayores, por el trato especial que merecen de acuerdo con sus condiciones. 169

En cuanto a la participacin de la sociedad en esta materia, la administracin pblica del Distrito Federal debe disear los mecanismos para que sta se lleve a cabo de forma corresponsable
167 168

Ibd. Art. 6. Ibd. Art. 7. 169 Ibd. Art. 11.

105

en la elaboracin, ejecucin y evaluacin de los programas de proteccin civil. Por otro lado, los habitantes del Distrito Federal pueden organizarse libre y voluntariamente para coadyuvar con las autoridades en este tipo de acciones. Adems, cualquier persona tiene derecho a presentar quejas ante la Secretara de Proteccin Civil o las delegaciones, de hechos o actos que generen situaciones de riesgo para su persona, terceros, bienes o entorno. 170

Prcticamente, cualquier tipo de organizacin social puede presentar propuestas para participar en actividades relacionadas con la proteccin civil. Por otro lado, la administracin pblica del Distrito Federal tiene la obligacin de fomentar la creacin de organizaciones civiles e impulsar su capacitacin y el desarrollo de una cultura de proteccin civil. Cabe mencionar que, dentro de estas organizaciones se encuentran las empresas e instructores independientes

registrados. 171

Esta ley, no contempla a las organizaciones civiles con facultades para realizar actividades de supervisin en materia de proteccin civil. Las organizaciones civiles nicamente se encuentran limitadas a

170 171

Ibd. Arts. 14-16. Ibd. Art. 17.

106

coadyuvar en tareas de prevencin, auxilio y restablecimiento y se encuentran clasificadas de acuerdo con su especialidad en: 172

1) Administracin.

2) Apoyo logstico.

3) Comunicaciones y transportes.

4) Voluntarios en bsqueda, rescate y salvamento.

Por otro lado, entre las atribuciones con que cuenta el Consejo de Proteccin Civil del Distrito Federal, resaltan las siguientes: 173

1) Evaluar, difundir y colaborar en la aplicacin de los instrumentos de la proteccin civil en el Distrito Federal.

2) Promover la investigacin en la materia, con base al anlisis de problemas reales.

172 173

Ibd. Art. 18-19. Ibd. Art. 24.

107

3) Fomentar la participacin activa y corresponsable de todos los sectores de la sociedad del Distrito Federal, en la elaboracin, ejecucin y evaluacin de los programas de proteccin civil. Adems de promover y asegurar la capacitacin de toda la comunidad.

4) Proponer las polticas y estrategias; as como normas tcnicas complementarias y trminos de referencia en materia de proteccin civil.

5) Vincular el Sistema de Proteccin Civil del Distrito Federal con los de otras entidades federativas, as como celebrar convenios de colaboracin.

6) Aprobar el Programa General de Proteccin Civil del Distrito Federal y mantener actualizado su Atlas de Riesgos.

7) Promover que se inserten los temas relacionados con la proteccin civil en las plantillas curriculares de las escuelas, desde educacin bsica hasta nivel superior del Distrito Federal.

108

Corresponde principalmente al consejo delegacional, las siguientes atribuciones: 174

1) Fomentar la participacin corresponsable en acciones de proteccin civil de todos los sectores de la sociedad, as como promover la cultura y asegurar la capacitacin de la comunidad en la materia.

2) Sugerir la elaboracin de programas especiales de proteccin civil que considere convenientes.

3) Coadyuvar con la capacitacin en materia de proteccin civil.

En cuanto a los programas internos de proteccin civil, los propietarios, poseedores o administradores de inmuebles destinados a vivienda plurifamiliar, conjuntos habitacionales; as como los administradores, gerentes o propietarios de inmuebles que realizan algn giro o actividad considerada de alto, mediano o bajo riesgo, estn obligados a elaborar un programa interno de proteccin civil, asesorados tcnicamente y en forma gratuita por la Unidad Delegacional de Proteccin Civil. Tratndose de inmuebles que de
174

Ibd. Art. 35.

109

acuerdo con su actividad, representen mediano a alto riesgo, los responsables de stos, estn obligados a contar con una pliza de seguro de cobertura amplia de responsabilidad civil y daos a terceros, que ampare su actividad; adems de realizar tres simulacros al ao. Los programas internos debern contemplar las medidas

especficas para atender a personas discapacitadas o adultos mayores y considerar las caractersticas de las instalaciones. 175

Lo que el Sistema de Proteccin Civil persigue con el fomento de la cultura en la materia, es lograr el inters de la poblacin y su

participacin activa individual y colectiva. Para tratar de conformar sta, la Secretara de Proteccin Civil del Distrito Federal, con la participacin de instituciones, empresas y organismos sociales y acadmicos, debe llevar a cabo las siguientes acciones: 176

1) Incorporar temas relacionados con la proteccin civil en los planes de estudio en todos los niveles educativos pblicos, privados y organizaciones sociales del Distrito Federal.

175 176

Ibd. Arts. 46-50. Ibd. Arts. 77-78.

110

2) Organizar eventos de capacitacin masiva, para que la comunidad aprenda el autocuidado y la autopreparacin. Adems de campaas permanentes de capacitacin y concienciacin con la participacin de los sectores pblico, social y privado.

3) Promover la formacin de especialistas en materia de proteccin civil y la investigacin en los planteles de educacin superior y en los organismos dedicados a la investigacin cientfica y tecnolgica.

4) Elaborar y difundir en los medios de comunicacin masiva, campaas sobre temas relacionados con la proteccin civil que coadyuven al fortalecimiento de una cultura slida en esta materia.

5) Dar a conocer a los asistentes a eventos deportivos, espectculos pblicos, funciones de cine o teatro y reuniones pblicas, las medidas de seguridad en el inmueble o espacio que ocupan.

111

En cuanto al tema de la capacitacin, la Secretara de Proteccin Civil, en coordinacin con las organizaciones especializadas, tales como, las asociaciones y los colegios de profesionistas vinculados con la proteccin civil, y las instituciones acadmicas; establecer la instancia de instruccin, capacitacin y actualizacin en materia de proteccin civil, que prestar servicios a las organizaciones civiles, terceros acreditados, empresas relacionadas con la materia, que se encuentren plenamente registrados. 177

e) Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal.

La Administracin Pblica del Distrito Federal, en sus relaciones con los particulares podr requerir informes, documentos y otros datos durante la realizacin de visitas de verificacin, para comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias de carcter local. Las visitas de verificacin debern estar apegadas, entre otras cosas, a los principios de coordinacin, profesionalizacin, legalidad, transparencia e imparcialidad. Los titulares o dependientes de los establecimientos que sean objeto de la verificacin, estn obligados a permitir el acceso y dar facilidades e informes a los verificadores para el desarrollo de su labor.
177

Ibd. Arts. 80, 83.

112

De toda visita de verificacin se levantar un acta circunstanciada y se dejar una copia a la persona con quien se entendi la diligencia. Con base en los resultados de la visita de verificacin, se podrn dictar medidas de seguridad para corregir las irregularidades que se hayan encontrado otorgando un plazo para su realizacin. 178

f) Ley Ambiental del Distrito Federal.

Entre otros ordenamientos, la Ley de Proteccin Civil para el Distrito Federal, es supletoria en todo lo que no tenga previsto la Ley Ambiental del Distrito Federal. 179 En materia de riesgo, las personas que lleven a cabo actividades donde puedan afectar su integridad o el medio ambiente, debern observar las medidas preventivas, de control y correctivas establecidas en las normas oficiales o determinadas por las autoridades competentes conforme a la Ley de Proteccin Civil para el Distrito Federal, entre otros ordenamientos. 180

178

Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal 21 de diciembre de 1995. Arts. 39, 97, 100, 102, 107. 179 Ley Ambiental del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal 13 de enero del 2000. Art. 4. 180 Ibd. Art. 178.

113

g) Ley del Heroico Cuerpo de Bomberos del Distrito Federal.

El Heroico Cuerpo de Bomberos del Distrito Federal forma parte del Sistema de Proteccin Civil del Distrito Federal y tiene asignadas entre otras tareas, la de coadyuvar en la salvaguarda de la vida de las personas, sus bienes y entorno, ante la ocurrencia de una emergencia, siniestro o desastre. 181 Observa en todas sus

actividades, una serie de criterios rectores que son la honradez, la capacitacin, el profesionalismo, la cultura de la prevencin, la lealtad a la institucin y su eficacia. 182

Los establecimientos mercantiles, que presenten mediano o alto riesgo de incendio, debern contar con el dictamen tcnico sobre prevencin de incendios que emita este Organismo, sin menoscabo de los requisitos de seguridad que prevean las disposiciones legales aplicables en las diferentes materias, como la seguridad en el trabajo e higiene industrial y la proteccin civil entre otras. Adems, debern contar con una pliza de seguro de cobertura amplia de responsabilidad civil y daos a terceros que ampare su actividad. 183

181

Ley del Heroico Cuerpo de Bomberos del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal 24 de diciembre de 1998. Art. 1. 182 Ibd. Art. 3. 183 Ibd. Arts. 57, 58.

114

El dictamen tcnico sobre prevencin de incendios, ser practicado por un inspector de bomberos a solicitud de la parte interesada. Para el efecto, este inspector, realizar una visita al establecimiento, para verificar que ste cumpla con los requisitos de seguridad y el equipo necesario para enfrentar un posible siniestro. En caso que los requisitos no sean cubiertos, el inspector de bomberos prestar la asesora necesaria para que sean corregidas las irregularidades que se hayan identificado, otorgando un plazo entre 15 y 30 das naturales para que sean subsanadas. Al trmino de este plazo, el inspector realizar una nueva visita de verificacin. Si las

observaciones no se hubieren corregido, se aplicarn las sanciones contempladas para el efecto, en el reglamento de esta Ley. Cabe mencionar que, el inspector de bomberos, solo proceder a realizar el dictamen, cuando se hayan cumplido con todos los requisitos establecidos en las disposiciones aplicables. 184

184

Ibd. Arts. 61-63.

115

h) Ley que Regula el Uso de la Fuerza de los Cuerpos de Seguridad Pblica del Distrito Federal.

El uso de la fuerza policial se encuentra justificado cuando estn en riesgo los derechos y garantas de las personas e instituciones, la paz pblica y la seguridad ciudadana. Pero deber observar los principios de legalidad, racionalidad, congruencia, oportunidad y

proporcionalidad. Ningn Polica podr ser sancionado por negarse a ejecutar una orden notoriamente inconstitucional o ilegal, o que pudiera constituir un delito. 185

La polica podr hacer uso de la fuerza para hacer cumplir las rdenes giradas por las autoridades competentes. En caso de situaciones de riesgo inminente en que existan situaciones graves que pongan en peligro la vida o la integridad fsica de las personas; tales como incendios, inundaciones, huracanes, etc.; la polica preventiva y complementaria podrn usar la fuerza para evacuar a las personas sin llegar al empleo de las armas letales. 186

185

Ley que Regula el Uso de la Fuerza de los Cuerpos de Seguridad Pblica del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal 22 de abril de 2008. Art. 8. 186 Ibd. Arts. 9, 24.

116

Los operativos en los que participe la polica en apoyo a las autoridades administrativas o judiciales para el cumplimiento de sus funciones, debern ser planeados con anticipacin y cumplir al menos con lo siguiente: 187

1) Determinacin del mando responsable del operativo.

2) Establecer la estrategia y procedimientos para minimizar los daos que pudieran ocasionar las acciones policiales.

3) Las estrategias que se adopten, deben estar orientadas a la proteccin de las libertades y derechos humanos, debern ser humanitarias, eficaces y rpidas.

i) Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal.

Dentro de los diversos instrumentos de participacin ciudadana en el Distrito Federal, esta ley contempla: 188

187 188

Ibd. Art. 28. Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal 17 de mayo de 2004. Arts. 34, 42, 49-50.

117

1) La iniciativa popular: que es el mecanismo mediante el cual los ciudadanos del Distrito Federal presentan proyectos de creacin y reforma de leyes y decretos del mbito de su competencia a la Asamblea Legislativa.

2) La consulta ciudadana: Es el instrumento mediante el cual se somete a consideracin de la ciudadana, por algn medio de consulta; cualquier tema que tenga impacto trascendental para la sociedad en el Distrito Federal, propuesto por el Jefe de Gobierno, las instancias de la Administracin Pblica del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, La Asamblea Ciudadana o el Comit Ciudadano.

3) La rendicin de cuentas: es el mecanismo mediante el cual los habitantes de la ciudad evalan la actuacin de las autoridades locales y servidores pblicos a partir de los

informes generales y especficos relacionados con su gestin. Estos informes debern ser rendidos y evaluados, por lo menos una vez al ao. Si como resultado de la evaluacin que hagan los ciudadanos, existe la presuncin de que se haya cometido algn delito o exista alguna irregularidad

118

administrativa, lo harn del conocimiento de las autoridades competentes.

MARCO NORMATIVO EN EL ESTADO DE SONORA. a) Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Sonora.

El Congreso del Estado tiene facultades para iniciar leyes y decretos ante el Congreso de la Unin, adems, para expedir leyes en el Estado y en materia municipal. 189 Y el Gobernador para iniciar y promulgar leyes, decretos y acuerdos; velar por la conservacin del orden, tranquilidad, seguridad y bienestar de la poblacin en todos los rdenes; y exigir el estricto cumplimiento de la Constitucin Federal, Estatal y las leyes que de ellas emanan, a las autoridades que dependan del l, adems de aplicar las sanciones que

correspondan. 190 Por otro lado, le est prohibido al Gobernador, contrariar o recomendar asuntos a las autoridades judiciales y a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo. 191

189 190

Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Sonora. Art. 64. Ibd. Art. 79. 191 Ibd. Art. 80.

119

Una de las facultades de los ayuntamientos es vigilar los establecimientos de asistencia y beneficencia pblica y privada, de acuerdo a lo establecido en las leyes, adems de atender lo que dicta la legislacin en materia Federal y Estatal. 192

La Constitucin del Estado, define al servidor pblico como toda persona que desempee un empleo, cargo o comisin, de cualquier naturaleza, en la Administracin Pblica Estatal o Municipal, en el Poder Legislativo, en el Poder Judicial, as como los servidores del Consejo Estatal Electoral, Consejos Distritales Electorales, Consejos Municipales Electorales y los del Tribunal Estatal Electoral y de Transparencia Informativa. 193 Y establece que el Gobernador del Estado, solo podr ser encausado por delitos graves.

El servidor pblico es responsable por los actos u omisiones en que incurra durante el ejercicio de funcin y se debe sujetar a la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos que define los tipos de responsabilidades en las cuales puede incurrir, como: polticas, penales y administrativas. 194

192 193

Ibd. Art. 136. Ibd. Art. 143. 194 Ibd. Arts. 143-144.

120

b) Ley Orgnica del Poder Ejecutivo del Estado de Sonora.

De acuerdo con esta ley, le corresponde a la Secretara de Gobierno, conducir las actividades del Ejecutivo Estatal en materia de proteccin civil. 195 c) Reglamento Interior de la Secretara de Gobierno.

La Unidad Estatal de Proteccin Civil, es un rgano desconcentrado de la Secretara de Gobierno, con personalidad jurdica, que cuenta con autonoma tcnica y operativa y que ejerce las funciones que le otorga la Ley de Proteccin Civil para el Estado de Sonora y dems ordenamientos jurdicos aplicables. 196 d) Ley de Proteccin Civil del Estado de Sonora

La Ley de Proteccin Civil de esta entidad federativa, define como programa interno de proteccin civil al instrumento que se circunscribe a inmuebles determinados con el fin de establecer las acciones preventivas y de auxilio destinadas a salvaguardar la integridad fsica de las personas que concurren a ellos, as como

195 196

Ley Orgnica del Poder Ejecutivo del Estado de Sonora. Arts. 23-23. Reglamento Interior de la Secretara de Gobierno. Arts. 2, 30 y 32.

121

proteger tanto los propios inmuebles como los bienes muebles que contengan. 197

El Gobernador del Estado, como autoridad en materia de proteccin civil, tiene la atribucin de formular la poltica general de proteccin civil. El Secretario de Gobierno, adems de proponer polticas, programas y acciones en esta materia, tambin las conduce y evala. Es de su responsabilidad la elaboracin del Programa Estatal de Proteccin Civil. 198

Los

ayuntamientos

presidentes

municipales,

tambin

son

considerados como autoridades en materia de proteccin civil. Los primeros son los responsables de integrar el Sistema Municipal de Proteccin Civil, elaborar el Atlas Municipal de Riesgos, dar asesora para la elaboracin de los programas especficos de proteccin civil, promover la participacin de los grupos sociales, fomentar la cultura de proteccin civil, realizar actos de inspeccin y ser el primer nivel de respuesta ante una emergencia. 199

197 198

Ley de Proteccin Civil para el Estado de Sonora. Op.Cit. Art. 2. Ibd. Arts. 3-5. 199 Ibd. Art. 6.

122

Los actos de inspeccin que realicen los ayuntamientos, debern constatar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la aplicacin de los programas internos a cargo de propietarios, poseedores o encargados de los establecimientos, edificios o inmuebles. 200

A los presidentes municipales les corresponde principalmente, prevenir las situaciones de riesgo; controlar las emergencias, siniestros o desastres que se presenten dentro de su territorio. 201

El sistema Estatal de Proteccin Civil es el conjunto orgnico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, mtodos, o procedimientos y programas, que establecen y conciertan el Gobierno del Estado y los municipios con las autoridades federales y con las organizaciones de grupos sociales y privados, a fin de efectuar acciones corresponsables de prevencin, mitigacin, preparacin, auxilio, apoyo, recuperacin, en caso de restablecimiento, rehabilitacin riesgo, emergencia, siniestro y o

reconstruccin

desastre. 202 Y entre sus objetivos se encuentran: fomentar la cultura

200 201

Ibdem. Ibd. Art. 7. 202 Ibd. Art. 8.

123

de proteccin civil en la sociedad y la participacin comunitaria. 203 Por otra parte, el Consejo Estatal de Proteccin Civil del Estado, es el rgano superior que coordina las acciones entre los sectores pblico, social y privado; con las siguientes atribuciones, entre otras: 204

1) Participar en la elaboracin, ejecucin y evaluacin del Programa Estatal de Proteccin Civil.

2) Crear y actualizar la normatividad, adems, homogeneizar los criterios en la regulacin de las actividades de proteccin civil.

3) Fomentar la participacin de la sociedad en la planeacin, ejecucin y evaluacin de programas de proteccin civil.

4) Fomentar la investigacin cientfica, la capacitacin y actualizacin constante en materia de proteccin civil.

La Unidad Estatal de Proteccin Civil, es un rgano desconcentrado de la Secretara de Gobierno, con personalidad jurdica y autonoma tcnica y operativa; que debe ejecutar las polticas, programas y

203 204

Ibd. Art. 9. Ibd. Arts. 10-11.

124

acciones de proteccin civil en la entidad. Este rgano tiene, entre otras atribuciones, las siguientes: 205

1) Coordinar las acciones de los sectores pblico, social y privado; en la ejecucin de los programas de proteccin civil.

2) Elaborar, ejecutar y evaluar el Programa Estatal de Proteccin Civil.

3) Elaborar el Atlas de Riesgos, adems de disear, desarrollar y administrar sistemas de informacin y monitoreo de agentes destructivos.

4) Contar con un inventario de recursos disponibles en la entidad para hacer frente a riesgos, emergencias, siniestros y desastres; as como establecer y operar los centros de acopio.

5) Contar con un sistema de comunicacin para alertar a la poblacin y convocar a los grupos de voluntarios ante situaciones de riesgo y emergencia.
205

Ibd. Art. 12-13.

125

6) Fomentar la cultura de proteccin civil y la participacin de grupos voluntarios.

7) Participar en la elaboracin de la normatividad en materia de proteccin civil y prestar asesora a los ayuntamientos.

8) Elaborar peritajes y dictmenes en materia de proteccin civil, as como dictaminar y autorizar los programas internos de proteccin civil.

9) Realizar actos de inspeccin para verificar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la elaboracin y aplicacin de los programas internos de proteccin civil, a cargo de los establecimientos, edificaciones o inmuebles, entre los que se encuentran los casinos, centros nocturnos, discotecas o salones de baile; guarderas, estancias infantiles y centros de desarrollo infantil, entre otros, de los sectores pblico, privado y social.

10) Imponer sanciones de acuerdo con la ley de la materia.

126

Los ayuntamientos tendrn bajo su cargo a los cuerpos de bomberos, quienes prestarn auxilio a la sociedad ante situaciones naturales o fortuitas que pongan en peligro la vida, tales como la presencia de riesgos o emergencias provocados por incendios, derrumbes, inundaciones, explosiones, etc. As como prestar la capacitacin a la poblacin para enfrentar este tipo de situaciones. 206

La participacin social y privada es otro aspecto contemplado por esta ley. Los grupos de voluntarios son aquellas organizaciones legalmente constituidas que cuentan con los conocimientos,

preparacin y equipamiento; para prestar servicios de proteccin civil de manera comprometida y altruista sin percibir remuneracin alguna. Adems, pueden actuar a nivel municipal o estatal. Estos grupos participan en tareas de prevencin, auxilio y rescate de la poblacin; en actividades de difusin de programas de proteccin civil, de monitoreo ante situaciones de riesgo, emergencia o desastre y en la capacitacin para la autoproteccin ciudadana. 207 Por otro lado, existe la obligacin de todos los habitantes del Estado de informar a las autoridades competentes en materia de proteccin civil, sobre las situaciones que tengan conocimiento y que puedan constituirse en

206 207

Ibd. 22-23. Ibd. Arts. 33-36.

127

riesgos, peligros o desastres para las personas. Adems, los organismos especializados en emergencias deben coadyuvar con las autoridades competentes con acciones preventivas y de auxilio. 208

Los

propietarios,

administradores

encargados

de

los

establecimientos, edificios o inmuebles; as como los organizadores de espectculos, que concentren una afluencia masiva de personas, o representen un riesgo para la poblacin, estn obligados a contar con un programa interno de proteccin civil aprobado, o en su caso, revalidado por las autoridades en la materia. Estas personas tienen la obligacin de capacitar a su personal en proteccin civil, contar con un seguro de daos a terceros, practicar simulacros al menos una vez cada seis meses en coordinacin con las autoridades de proteccin civil que correspondan. En las estancias y guarderas, entre otras instituciones de educacin, los simulacros debern realizarse al menos tres veces al ao bajo condiciones semejantes a la operacin cotidiana, con la participacin de los padres de familia y con la supervisin de la autoridad competente. 209

208 209

Ibd. Arts. 41-42. Ibd. Arts. 37-38.

128

Los programas internos debern contemplar por lo menos equipos de seguridad, luces de emergencia, ubicacin de extintores, rutas de evacuacin, salidas de emergencia, seales informativas, restrictivas y de obligacin; avisos de proteccin civil, instructivos y manuales para situaciones de emergencia, las zonas de seguridad... 210

Las visitas de inspeccin a los establecimientos, edificios o inmuebles, sern llevadas a cabo por la Unidad Estatal y los ayuntamientos, con el fin de verificar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en la normatividad de la materia aplicable. Las personas que atiendan a la visita de inspeccin, estn obligadas a permitirlas y a proporcionar la informacin necesaria. Si el inspector detecta durante la visita, que el giro del establecimiento no corresponde al uso del suelo, debe dar aviso a la autoridad municipal que corresponda para los efectos legales que procedan. 211

e) Ley de Procedimiento Administrativo del Estado de Sonora.

Las visitas de verificacin que lleven a cabo las autoridades administrativas, debern realizarse para comprobar el cumplimiento
210 211

Ibd. Art. 39. Ibd. Art. 43-45 Bis.

129

de las disposiciones legales y reglamentarias, siguiendo los procedimientos que se describen en este ordenamiento. Con base en los resultados de estas visitas, las autoridades pueden dictar medidas de seguridad para corregir las irregularidades encontradas. 212

En cuanto a las medidas de seguridad que contempla esta ley, son aquellas que dicta la autoridad administrativa competente para evitar daos a las personas y los bienes, proteger la salud y garantizar la seguridad pblica. 213 f) Ley de Gobierno y Administracin Municipal.

Dentro de las funciones del ayuntamiento se encuentra la expedicin de licencias, permisos o autorizaciones para la apertura y operacin de establecimientos mercantiles, as como coadyuvar en el desarrollo de polticas de proteccin civil. 214 Por su parte, el presidente municipal tiene la obligacin de cumplir y hacer cumplir todas las disposiciones legales de orden municipal, estatal y federal. 215

212

Ley de Procedimiento Administrativo del Estado de Sonora. Art. 85-93, 105. 213 Ibd. Art. 104. 214 Ley de Gobierno y Administracin Municipal. Art. 61. 215 Ibd. Art. 65.

130

Las visitas de inspeccin para verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, sern llevadas a cabo por las unidades administrativas. A su vez, los propietarios, responsables o encargados de los establecimientos, objeto de visita de inspeccin, estn obligados a dar facilidades de acceso y a proporcionar la documentacin que les sea solicitada. Las visitas de inspeccin podrn realizarse por las unidades administrativas correspondientes, para atender alguna queja o denuncia en contra de algn establecimiento. 216

Los ayuntamientos promovern la participacin ciudadana para el desarrollo del municipio, mediante diversos mecanismos de consulta popular. Tambin se podrn presentar, ante los ayuntamientos, proyectos de creacin o reforma de diversos ordenamientos para resolver los problemas que afecten el inters de la comunidad. 217

216 217

Ibd. Arts. 411, 414, 423, 425. Ibd. Art. 32.

131

g) Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado y de los Municipios.

En materia de responsabilidad administrativa, los servidores pblicos tienen entre otras, las siguientes obligaciones: 218

1) Evitar cualquier accin que ocasione deficiencias en la prestacin del servicio, o que implique el ejercicio indebido de su empleo, cargo o comisin.

2) Utilizar nicamente para asuntos relacionados con sus funciones, la informacin a que tenga acceso por su empleo, cargo o comisin.

3) Custodiar la informacin y documentacin que por su empleo, cargo o comisin deba conservar bajo su cuidado, evitando la sustraccin, destruccin, ocultamiento o uso indebido.

4) Abstenerse en el ejercicio de sus funciones de autorizar o celebrar contratos; de intervenir en la atencin, tramitacin o

218

Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado y de los Municipios. Arts. 62-63.

132

resolucin de asuntos en los que pueda resultar algn beneficio para l, para algn familiar o para terceros con los que tenga relaciones profesionales, laborales o de negocios.

5) Abstenerse, durante el ejercicio de sus funciones de aceptar dinero u objetos mediante enajenacin a su favor,

donaciones, cargos o comisiones para l o para personas con las que se encuentre directamente vinculado.

6) En general, abstenerse de cualquier acto u omisin que se relacione con el incumplimiento de cualquier disposicin jurdica relacionada con el servicio pblico y que adems, que en forma dolosa o culposa propicie dao a cualquier persona, bienes ajenos o a las instalaciones que tiene bajo su cuidado.

Cualquier persona podr presentar denuncias ante los rganos de control interno de las entidades de la administracin pblica estatal o municipal, contra los servidores pblicos por incumplimiento de sus funciones o violacin a esta ley. 219

219

Ibd. Arts. 65-66.

133

MARCO TCNICO.

A nivel general y local, tambin existen reglamentos, normas, reglas y trminos de referencia, entre otros documentos; que regulan el aspecto tcnico en materia de proteccin civil. Se consideran de mayor relevancia los siguientes: a) De aplicacin General:

1) NOM-003-SEGOB-2002, Seales y avisos para proteccin civil.- Colores, formas y smbolos a utilizar.

2) NOM-001-STPS-2008, Edificios, locales, instalaciones y reas en los centros de trabajo-Condiciones de seguridad.

3) NOM-002-STPS-2000,

Condiciones

de

seguridad,

prevencin, proteccin y combate de incendios en los centros de trabajo.

4) NOM-021-STPS-1994. Relativa a los requerimientos y caractersticas de los informes de los riesgos de trabajo que ocurran, para integrar las estadsticas.

134

5) NOM-026-STPS-2008, Colores y seales de seguridad e higiene, e identificacin de riesgos por fluidos conducidos en tuberas.

6) NOM-167-SSA1-1997, Para la prestacin de servicios de asistencia social para menores y adultos mayores.

7) Norma que establece las Disposiciones para la Operacin del Servicio de Guarderas del Instituto Mexicano del Seguro Social.

8) Bases para Subrogacin de Servicios de Guardera del Esquema Vecinal Comunitario del Instituto Mexicano del Seguro Social.

9) NOM-EM-001-SSA3-2010, Asistencia social. Prestacin de servicios de asistencia social para nios, nias y

adolescentes en situacin de riesgo y vulnerabilidad.

10) Reglas de Operacin del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio fiscal 2009.

135

11) Reglas de Operacin del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el Ejercicio Fiscal 2010.

b) De aplicacin en el Distrito Federal.

1) Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal.

2) Normas

Tcnicas

Complementarias

para

el

Proyecto

Arquitectnico.

3) Trminos de referencia para la elaboracin de programas internos de proteccin civil TRPC-001-1998. c) De aplicacin en el Estado de Sonora.

1) Reglamento de Construccin para el Municipio de Hermosillo, Sonora.

2) Reglamento para la Prevencin de Incendios y Seguridad Civil del Municipio de Hermosillo, Sonora.

136

3) Trminos de referencia para la elaboracin de diagnsticos de riesgo.

4) Trminos de referencia para la conformacin de la unidad interna y elaboracin e instrumentacin del programa interno de proteccin civil.

5) Trminos de referencia TRES-003-UEPC-2010, guarderasCENDI, asilos, centro-estancia, casa estancia comunitaria y casa estancia familiar.

OBJETIVOS.

Describir los principales conceptos en torno a la proteccin civil en nuestro pas.

Ubicar a los actores sociales en el marco conceptual de la proteccin civil.

137

Revisar

el

proceso

de

apertura

funcionamiento

de

los

establecimientos de servicios, desde el punto de vista de la proteccin civil y los actores sociales, que estuvieron sujetos a los efectos de fenmenos perturbadores de origen antropognico.

Describir el tipo ideal como una herramienta en el anlisis del problema de investigacin.

Analizar los casos de la discoteca News Divine y la Guardera ABC, S.C., con empleo del tipo ideal descrito.

Precisar las razones, por las cuales se le permite operar a un gran nmero de establecimientos sin que cuenten con los dictmenes de seguridad, ni los permisos, ni licencias, en materia de proteccin civil.

Precisar las razones por las cuales las personas acuden a los establecimientos que no cumplen con las normas de prevencin y que operan en forma irregular.

Revalorar los requisitos, en materia de proteccin civil, para que se otorguen los permisos y licencias de operacin a los establecimientos que prestan servicios mercantiles o sociales.

138

Proponer los indicadores de resultados en base al nuevo proceso.

HIPTESIS.

Si se identifican las caractersticas comunes en los procesos de apertura y funcionamiento de los establecimientos de servicios que fueron objeto de los efectos de algn fenmeno perturbador de origen antropognico, desde el punto de vista de la proteccin civil y los papeles de los actores sociales, entonces ser posible redefinir este proceso y proponer mecanismos de control a favor de una cultura de prevencin ms sana.

DESCRIPCIN METODOLGICA.

La metodologa a emplear en este trabajo en las diferentes etapas, es la siguiente:

a) Etapa de revisin y construccin conceptual.

Investigacin documental empleando el mtodo deductivo, para describir los marcos terico, legal y tcnico.

139

Empleo del mtodo inductivo para construir los principales conceptos de la proteccin civil y describir el tipo ideal para el anlisis del problema de investigacin.

b) Etapa de anlisis del problema y resultados.

El anlisis del problema es llevado a cabo mediante el empleo de la investigacin documental con la descripcin de dos casos y el tipo ideal. Los resultados son obtenidos mediante un proceso inductivodeductivo al identificar las principales caractersticas comunes en los procesos de apertura y funcionamiento de los establecimientos de servicios, y los papeles de los actores sociales en el marco de la proteccin civil en su etapa preventiva; para conceptualizar un proceso general y definir una matriz de indicadores de resultados.

140

CAPTULO I CONSTRUCCIN DEL TIPO IDEAL.

a) El Tipo Ideal.

Para Weber, un tipo ideal es una construccin mental que tiene el carcter de una utopa en s, que es obtenida a partir de la exageracin mental de determinados elementos de la realidad. Tal construccin no corresponde al mundo real. Es decir, un tipo ideal es un concepto o representacin mental que describe un estado de

hechos lgicamente posible, pero que es difcil encontrar en el mundo real. 220

Para la construccin de un tipo ideal, y dar sentido a este trabajo, se tomaron en cuenta las siguientes consideraciones:

1) La Proteccin civil como el conjunto de acciones que llevan a cabo las organizaciones pblicas creadas para salvaguardar la vida de las personas, la salud, sus bienes y entorno; ante situaciones de riesgo, emergencia o desastre y en el ejercicio
220

De Donato, Xavier. El carcter de los tipos ideales weberianos y su relacin con las ciencias naturales. Dinoia, volumen LII, nmero 59. Noviembre 2007. Pgs. 154-155.

141

de sus funciones; en coordinacin y corresponsabilidad con las organizaciones privadas, sociales y la poblacin en general, mediante la planeacin de programas preventivos, de auxilio y de recuperacin, as como su puesta en operacin, con sustento y apego estricto en la legalidad, los valores y la tcnica. 221

2) Las tres etapas de la proteccin civil: preventiva, auxilio y recuperacin.

3) Los fenmenos perturbadores de origen antropognicos. En este caso fenmenos socio organizativos y qumicos tecnolgicos.

4) Se circunscribe a establecimientos mercantiles o de servicio social, en su apertura, funcionamiento y verificacin

administrativa.

5) Los actores sociales.

221

Concepto de elaboracin propia.

142

i. Las organizaciones pblicas en el marco de la Nueva Gestin Pblica. ii. Las organizaciones privadas, la calidad y su

responsabilidad social corporativa o empresarial.

iii. Las organizaciones sociales, vigilancia y legitimacin de los procesos administrativos.

iv. La poblacin en general, la cultura de proteccin civil.

6) La cultura de proteccin civil, los valores y el apego a la legalidad y a la norma tcnica de los actores sociales.

143

Fig. 1.1. Esquema del tipo ideal.

b) Las Etapas de la Proteccin Civil.

En el sentido temporal, las acciones de proteccin civil que llevan a cabo los actores sociales, se presentan en tres etapas: la etapa de prevencin, la etapa de auxilio y la etapa de recuperacin.

144

En la etapa preventiva, se estudian y disean los programas preventivos, de auxilio y de recuperacin, que cobrarn vida antes, durante y despus de la presencia de los fenmenos perturbadores. Las acciones que se lleven a cabo en esta etapa, se reflejarn en la magnitud del impacto de los fenmenos perturbadores sobre las personas, sus actividades, sus bienes, los servicios y su medio ambiente; es decir, mientras las acciones preventivas sean planeadas y puestas en prctica de una manera seria y eficaz, los resultados que se esperan son menores daos y la necesidad de menores acciones y recursos orientados al auxilio y a la recuperacin de las condiciones y actividades normales de la sociedad. Por este motivo se le debe dar una importancia relevante a esta etapa. Como se dira en la aplicacin de los principios de la guerra: Se ha dicho que aplicando los principios no siempre se logra vencer al enemigo; pero que ignorndolos se puede tener la certeza de ser vencidos. Asimismo, que si la derrota se tiene que sufrir [] la aplicacin de estos principios evita por lo menos el desastre. 222 De manera anloga, lo que se persigue con la planeacin en la etapa de prevencin es minimizar los daos y asegurar la pronta recuperacin de los sistemas de la comunidad.

222

Secretara de la Defensa Nacional. Manual de Operaciones en Campaa. 2004. Tomo I, Pg. 83.

145

c) La Etapa de Prevencin.

Como se cit, la prevencin podemos entenderla como: todas aquellas acciones, debidamente planeadas y dispuestas con anticipacin, orientadas a reducir riesgos, as como evitar o disminuir los efectos del impacto de los agentes destructivos sobre las personas, sus bienes, la planta productiva, los servicios pblicos y el medio ambiente. En este contexto, no podemos planear, disear ni poner en prctica los programas preventivos, de auxilio y de recuperacin, sin contar con un diagnstico de la situacin. Este diagnstico se traduce en un atlas de riesgos y conocer las capacidades reales de las diversas instituciones y organizaciones para enfrentar las situaciones de emergencia ante la probabilidad de ocurrencia de uno o varios fenmenos perturbadores. En la tabla 1.2.1. se exponen cinco etapas en el ciclo de la prevencin, que podrn ser agrupadas en las etapas de: Prevencin (Identificacin de riesgos y mitigacin), Auxilio (Atencin de la emergencia) y Recuperacin (Reconstruccin y la evaluacin e incorporacin de la experiencia). Adems de considerar que los programas para atender cada una de las etapas son desarrollados en la etapa de prevencin.

146

El atlas de riesgo, es un sistema de informacin geogrfica que permite identificar el tipo de riesgo a que estn expuestas las personas, sus bienes y entorno, incluidos los servicios vitales y sistemas estratgicos. 223 Este sistema de informacin debe ser elaborado por las organizaciones pblicas locales de proteccin civil, en coordinacin con otras organizaciones; y es muy importante que lo mantengan actualizado.

223

Ley de Proteccin Civil para el Estado de Sonora. B.O.G.E.S. 3 de Octubre de 2005. Op. Cit. Art. 2.

147

Figura 1.2.1. El ciclo de la prevencin. Fuente: Gua Bsica para la Elaboracin de Atlas Estatales y Municipales de Peligros y Riesgos. CENAPRED. 2006.

Una vez que se conocen los riesgos que amenazan a la localidad, las acciones estarn dirigidas a la planeacin y diseo de programas preventivos, de auxilio y de recuperacin.

148

Los programas preventivos deben considerar al menos:

1) Acciones orientadas a la mitigacin de los riesgos detectados en el atlas de riesgos.

2) Planes de emergencia

y programas

de

recuperacin

diseados y elaborados de acuerdo con el atlas de riesgos actualizado.

3) Realizar simulacros conjuntos con la participacin de los actores sociales involucrados alternando zonas de riesgo y fenmenos perturbadores probables.

4) La capitalizacin de las reas de oportunidad que resulten de la crtica a los simulacros.

5) Que se cuente con un sistema de gestin de informacin y el equipo para hacer frente a las situaciones de emergencia.

6) La capacitacin de las organizaciones, grupos de voluntarios y a la poblacin en general para la autoproteccin y

149

participacin en actividades relacionadas con la proteccin civil.

7) La difusin de programas de fomento de la cultura de proteccin civil en los medios masivos de comunicacin, con duracin y horarios congruentes a los resultados que se esperan.

8)

Que las verificaciones administrativas realizadas a los establecimientos mercantiles y de servicio social, cubran el tema de la proteccin civil.

9) La seleccin de los establecimientos para su verificacin administrativa de acuerdo al atlas de riesgos.

10) Incluir

en

las

verificaciones

administrativas

de

los

establecimientos a representantes de organizaciones sociales involucradas con la proteccin civil, para que den fe y seguimiento a este tipo de proceso.

11) La asesora para la elaboracin de los programas internos de proteccin civil de los establecimientos.

150

Los programas de auxilio, se pueden traducir en planes de emergencia regionalizados de acuerdo con el atlas de riesgos, que estarn bajo la responsabilidad y liderazgo de las autoridades locales de proteccin civil. Estos programas debern considerar al menos lo siguiente:

1) La coordinacin general de la emergencia.

2) Administrar un sistema de gestin de la informacin, que permita la coordinacin con los servicios de emergencia, las instituciones de seguridad pblica, instituciones mdicas y servicio forense; y que proporcione informacin confiable y de forma expedita a los medios de comunicacin y a las personas relacionadas con las afectadas.

3) La coordinacin directa con los grupos de emergencia locales y forneos, adems de las instituciones de seguridad pblica.

4) La coordinacin directa con los centros de atencin mdica y forense de la localidad y forneos.

151

5) La coordinacin con las organizaciones sociales y grupos de voluntarios.

6) La definicin de las rutas de acceso y evacuacin que utilizarn los servicios de emergencia.

7) La identificacin de las zonas seguras e inmuebles que puedan ser habilitados como albergues.

Los programas de recuperacin, deben considerar al menos:

1) Los procedimientos para la evaluacin de los daos.

2) La coordinacin para el restablecimiento normal de los servicios pblicos.

3) Acciones dirigidas a reparar los daos estimados segn el mapa de riesgos y los estimados en la evaluacin de daos.

4) Acciones para capitalizar las experiencias vividas, en la mejora de los programas.

152

d) Las Etapas de Auxilio y Recuperacin.

En estas etapas, al menos se deben poner en operacin los programas y planes de emergencia diseados para cada una de ellas, en la etapa de prevencin.

e) Los Fenmenos Perturbadores de Origen Antropognico.

De la clasificacin descrita en el marco terico, los agentes destructivos antropognicos considerados para los fines de este trabajo, se encuentran clasificados como:

1) Fenmeno Qumico-Tecnolgico: donde son incluidos los incendios de todo tipo, las explosiones, las fugas txicas y radiaciones.

2) Fenmeno Socio-Organizativo: las calamidades generadas por errores humanos o por acciones premeditadas, donde existen concentraciones o movimientos masivos de personas. Se incluyen el robo, asalto, secuestro, sabotaje, terrorismo, manifestaciones, actos de vandalismo y recientemente las situaciones de enfrentamientos del crimen organizado.

153

f) Establecimientos Mercantiles.

El trmite para obtener las licencias de funcionamiento para establecimientos mercantiles tipo A o tipo B en cualquier Delegacin del Distrito Federal, se realiza requisitando la solicitud por escrito en su formato vigente, con los siguientes datos y documentos: 224

1) Delegacin a la que se dirige.

2) Nombre o razn social y firma del o los interesados o de su representante legal.

3) Domicilio para or o recibir notificaciones y documentos.

4) Registro Federal de Contribuyentes.

5) Nacionalidad.

224

Delegacin Iztacalco. Manual administrativo. 2006

154

6) Nombre comercial o denominacin social del establecimiento mercantil.

7) Ubicacin y superficie del local donde pretende establecerse el giro mercantil.

8) Giro mercantil que se pretende ejercer.

9) Si operar videojuegos, sealar el nmero de mquinas.

10) Certificado de zonificacin para uso especfico, certificado de zonificacin para usos del suelo permitidos o certificado de acreditacin de uso del suelo por derechos adquiridos, con el que acredite que el giro mercantil principal que pretende operar est permitido en el lugar de que se trate.

11) Visto bueno de seguridad y operacin expedido por un Director Responsable de Obra si la edificacin fue construida antes de agosto de 1993 u original o copia certificada y copia simple para cotejo de la autorizacin de ocupacin si la construccin es posterior.

155

12) Documento con el que se acredite la propiedad o posesin.

13) Documento con el que se acredite que se cuenta con los cajones de estacionamiento requeridos.

14) Pago de derechos.

15) Los nombres de las personas autorizadas para or y recibir notificaciones y documentos, as como para realizar los trmites y gestiones para substanciar el procedimiento.

16) Si el interesado es persona moral, su representante legal acompaar copia certificada de la escritura constitutiva registrada o con registro en trmite y documento con el que acredite su personalidad.

17) Si el interesado es persona fsica que no comparece por s, su representante legal acompaar el documento con el que acredite su personalidad.

18) El representante legal proporcionar los datos y acompaar su identificacin oficial con fotografa.

156

19) Si el interesado es extranjero, proporcionar la autorizacin de la Secretara de Gobernacin que le permita llevar a cabo la actividad del giro principal que pretende ejercer.

20) Estudio de Impacto Ambiental o Riesgo Ambiental.

21) Si es licencia tipo A y se pretende operar bajo la modalidad de "Club Privado", deber presentar por escrito el objeto social del mismo.

22) El tiempo para su atencin es de 10 das hbiles para licencias tipo A y 20 das hbiles para las de tipo B.

Dentro de los requisitos solicitados, no se menciona el programa interno de proteccin civil autorizado por la autoridad

correspondiente, el dictamen tcnico sobre prevencin de incendios practicado por un inspector de bomberos, ni la aprobacin del comit vecinal de la demarcacin, o en su caso la necesidad de realizar consultas vecinales para su otorgamiento.

157

g) Establecimientos de Servicio Social (Guarderas).

Los requisitos para llevar a cabo la contratacin del servicio de guarderas por el Instituto Mexicano del Seguro Social son:
225

1) Constancia que corrobore la existencia de demanda para la ubicacin de una nueva guardera en la zona.

2) Planos arquitectnicos del inmueble. En el caso de remodelacin, se presentarn los planos arquitectnicos del inmueble del estado actual y el proyecto del inmueble con las adecuaciones propuestas. En el caso de construccin, los planos del proyecto ejecutivo.

3) Copia del Dictamen Estructural del Inmueble, cuando sea remodelacin o adecuacin.

225

Instituto Mexicano del Seguro Social. Direccin de Prestaciones Econmicas y Sociales. Coordinacin de Guarderas. Documentos requeridos para el procedimiento de Contratacin del Servicio de Guardera. 2006.

158

4) Copia de la licencia de uso de suelo o dictamen de factibilidad de uso de suelo emitido por la autoridad local

correspondiente, que indique posibilidad de instalacin de guarderas.

5) Acreditacin de la propiedad o posesin del inmueble.

6) Original y copia de la notificacin de apertura o aviso de funcionamiento ante la Secretara de Salud o su equivalente en la localidad.

7) Original y copia del dictamen tcnico de seguridad o lo equivalente a la localidad.

8) Original y copia de la licencia de funcionamiento o lo equivalente en la localidad.

9) En el caso de persona moral:

i. Copia de la escritura constitutiva de la empresa.

159

ii. Copia del poder notarial del representante legal, slo en caso de no estar especificada en la escritura constitutiva de la empresa ofertante.

iii. Copia del registro federal de contribuyentes.

iv. Copia del registro patronal ante el Instituto Mexicano del Seguro Social.

10) En el caso de persona fsica:

i. Copia de identificacin oficial.

ii. Copia de acta de nacimiento.

iii. Copia de comprobante de domicilio vigente.

iv. Registro de contribuyentes.

v. Copia del registro patronal ante el Instituto Mexicano del Seguro Social.

160

vi. En caso de contar la persona fsica con representante legal, ste debe estar plenamente facultado para actuar a nombre del ofertante, mediante poder notariado para actos de administracin y dominio.

vii. Manifestacin por escrito de no adeudo de impuestos federales.

viii. Manifiesto bajo protesta de decir verdad que no se encuentran en los supuestos del artculo 50 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico.

Nuevamente dentro de los requisitos solicitados, no se menciona el programa interno de proteccin civil autorizado por la autoridad correspondiente, ni el dictamen tcnico sobre prevencin de incendios practicado por un inspector de bomberos.

En ambos tipos de establecimientos, el programa interno de proteccin civil, determina la factibilidad de funcionamiento con relacin a la existencia de riesgos externos en una periferia con un radio de 500 metros. Los requerimientos de seguridad interna, como

161

la formacin y capacitacin de su unidad interna de proteccin civil conformada por su comit y sus brigadas, el cumplimiento de las normas en materia de sealizacin de las rutas de evacuacin, salidas de emergencia y sistemas contraincendios, as como la determinacin de los riesgos internos.

h) Verificacin Administrativa.

El objetivo de las visitas de verificacin administrativa a los establecimientos, es comprobar que la actividad de los particulares se realice con apego a lo previsto por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables y que sean competencia de la

administracin pblica de la localidad.

Para el caso del Distrito Federal, las polticas y normas de operacin, para llevar a cabo el procedimiento de visitas de verificacin, son las siguientes: 226

1) La Subdireccin de Verificacin y Reglamentos, deber realizar la visita de verificacin a un establecimiento mercantil siempre y cuando se d alguna de las siguientes condiciones:
226

Delegacin Iztacalco. Manual administrativo. 2006. Op. Cit.

162

i.

Cuando exista una demanda ciudadana en este sentido.

ii.

Cuando por conducto de autoridades locales o federales la autoridad tenga conocimiento de algn hecho que pudiera ser constitutivo de algn delito.

iii.

Cuando se tenga conocimiento por la autoridad competente o la ciudadana, de accidentes o siniestros ocurridos en algn establecimiento.

iv.

Cuando se tenga conocimiento de la existencia en un establecimiento mercantil, de inminente peligro para la integridad fsica de las personas, la salud pblica o el medio ambiente.

2) La Subdireccin de Verificacin y Reglamentos, deber llevar a cabo las visitas de verificacin en estricto apego a la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal y al Reglamento de Verificacin Administrativa para el Distrito Federal, que se encuentre vigente.

163

3) El solicitante deber realizar la solicitud de verificacin, indicando claramente el motivo y la ubicacin precisa del establecimiento mercantil a verificar, en el caso de que el solicitante sea un particular, deber adems de presentar la solicitud por escrito con firma autgrafa y proporcionar un comprobante domiciliario.

4) La Subdireccin de Verificacin y Reglamentos, deber actuar en concordancia con los principios de simplificacin, agilidad, informacin, precisin, legalidad, transparencia, imparcialidad y buena fe, as tambin deber procurar el desarrollo de la autorregulacin de los particulares.

5) La Subdireccin de Verificacin y Reglamentos, a travs del verificador, deber informar al titular o encargado del establecimiento, de los derechos y obligaciones con que cuenta para subsanar las irregularidades asentadas en el acta de la visita de verificacin.

6) La Subdireccin de Verificacin y Reglamentos, a travs del verificador, deber proporcionar al titular o encargado del

164

establecimiento, el original de la orden de visita de verificacin as como la carta de derechos y obligaciones del visitado.

7) La Subdireccin de Verificacin y Reglamentos, a travs del verificador, deber de requisitar el acta de visita de verificacin durante el desarrollo de la misma y proporcionar copia al titular o encargado del establecimiento.

8) La Subdireccin de Verificacin y Reglamentos, a travs del calificador, deber realizar la calificacin del acta de la visita de verificacin, una vez transcurridos los cinco das hbiles con que cuenta el titular del establecimiento mercantil para inconformarse mediante escrito de oposicin.

En este procedimiento, se entiende como solicitante a la ciudadana, y a las autoridades locales o federales que soliciten que se realice la visita de verificacin a un establecimiento mercantil. El tiempo de atencin de este procedimiento es de 30 das hbiles.

Aunque

este

procedimiento tiene por

hace

notar

que el

la

verificacin a las

administrativa

objeto

comprobar

apego

165

disposiciones legales y reglamentarias por parte de los particulares, no es especfico con relacin a la normatividad en materia de proteccin civil. Resulta inconveniente que las visitas de verificacin administrativa sean realizadas solo por un verificador, cuando deberan participar expertos en diferentes materias, una de ellas, la proteccin civil. Por otro lado, es deseable que exista una participacin activa por parte de las organizaciones sociales que se encuentran involucradas en la proteccin civil, con el objeto de dar fe y seguimiento a las prevenciones y resoluciones de este

procedimiento, de manera clara, pblica y transparente.

Otro punto que resulta ser importante en este procedimiento, es el criterio que se usa para tomar la decisin de realizar una visita de verificacin administrativa a los establecimientos. Es decir, esta accin responde a una queja de la ciudadana o de las autoridades locales o federales ante la presuncin de que se est cometiendo una falta o un delito en ese lugar. En primera instancia, es recomendable que las visitas de verificacin se realicen en una forma programada, a los establecimientos que representen ser de alto riesgo o se ubiquen en zonas clasificadas como tal, de acuerdo con la informacin del atlas de riesgos de la localidad.

166

i) Los Actores Sociales.

Los actores sociales considerados son las diferentes organizaciones: pblicas, privadas y sociales, as como la poblacin en general en el marco relacionado con la proteccin civil.

Existen un gran nmero de definiciones para la organizacin. Para David Silverman, las organizaciones son las instituciones sociales con ciertas caractersticas especiales: son creadas de modo consciente en un momento determinado; sus fundadores les han dado metas que suelen ser importantes, sobre todo smbolos legitimadores; la relacin entre sus miembros y la fuente de autoridad legtima est relativamente bien definida. 227 Las organizaciones encargadas de la proteccin civil en nuestro pas adquirieron una gran importancia despus de los sismos de 1985, desde entonces han surgido varios actores sociales relacionados con este tema. Actualmente, las reglas en que operan las organizaciones pblicas se enmarcan en el interior de la Nueva Gestin Pblica, que define a las dems organizaciones y a la sociedad como sus clientes a quienes les debe entregar resultados, valindose del empleo de procesos bien

227

Silverman, David. The Theory of Organizations. Basic Books. Nueva York. 1971. Pg. 47.

167

definidos orientados a la eficiencia, eficacia y transparencia en la rendicin de cuentas.

j) Las Organizaciones Pblicas.

En el marco de la Nueva Gestin Pblica, las organizaciones pblicas encargadas de la proteccin civil, deben: 228

1) Estar constreidas a las funciones intrnsecas del Estado, en lo que se refiere al bienestar social y la seguridad. Esto se traduce en su razn de existir, el fundamento de su visin y su misin. En este sentido, sus funciones deben estar bien definidas, los criterios en materia de proteccin civil homologados y las responsabilidades de las organizaciones con las que participan y colaboran bien determinadas.

2) Considerar recursos humanos modestos en su dimensin, eficientes y estar permanentemente capacitados; adems de ser impulsores del bienestar social y de la cultura de proteccin civil.

228

Pichardo Pagaza, Ignacio. Modernizacin administrativa. Propuesta para una reforma inaplazable. Op. Cit. Pgs. 165-200.

168

3) Incluir mecanismos y crear las condiciones para que las organizaciones pblicas puedan competir entre ellas o con las organizaciones privadas y sociales en tareas relacionadas con la proteccin civil, para dar una mayor satisfaccin a la sociedad y lograr que estas organizaciones sean eficientes, innovadoras y de excelencia.

4) Proponer

implementar

constantemente,

las

mejoras

regulatorias externas e internas a la organizacin, buscando que los trmites que realicen los particulares en el marco de la proteccin civil, sean cada vez ms eficientes, expeditos y satisfactorios para los clientes. En el entendido, que una excesiva regulacin, entre otras cosas, da pie a la corrupcin.

5) Involucrar a los ciudadanos en la toma de decisiones que conducen al diseo, ejecucin y evaluacin de los programas de fomento de la cultura de proteccin civil y de capacitacin en la autoproteccin en las comunidades. Evitar el

clientelismo y la oficializacin de estos servicios.

6) Proponer diversos programas sobre cultura de proteccin civil, capacitacin a la sociedad sobre la autoproteccin,

169

asesoras, respuesta y atencin a las emergencias, etc.; con un enfoque orientado a sus resultados reales y su medicin.

7) Evaluar las polticas pblicas en materia de proteccin civil, de acuerdo con las limitaciones y los resultados de su ejecucin.

8) Prestar atencin a las demandas de las necesidades reales de la poblacin vulnerable y en situacin de riesgo.

9) Trabajar para prevenir los problemas y las situaciones de crisis y emergencia en materia de proteccin civil, en lugar de esperar a que stos se presenten. Por lo general, prevenir las situaciones de desastre es mucho menos costoso que atenderlas una vez que se presentan. Aunque la prevencin no es un medio capitalizable para el actor poltico, no se debe perder de vista que coadyuva a salvaguardar la vida de las personas, sus bienes y su medio ambiente.

10) Promover la participacin interna en todos los niveles de la organizacin, en la identificacin de los problemas y su solucin. Un estilo de administracin con una gran ventaja, es

170

tener una gerencia en el lugar mismo donde ocurren y se corrigen los problemas.

11) Proponer soluciones basadas en mecanismos de mercado a los problemas relacionados con la proteccin civil; por ejemplo, otorgar estmulos fiscales a quienes cumplan con la normatividad y se certifiquen en seguridad y en materia de proteccin civil. Estas medidas podran tener mejores resultados que las medidas de control administrativo y las sanciones actuales.

12) Incorporar las ltimas tcnicas y tecnologa en materia de gestin y proteccin civil, a la organizacin, as como la capacitacin de los recursos humanos.

13) Rendir cuentas de una manera clara y transparente.

Por otro lado, corresponde a los servidores pblicos ser a la vez, los actores en estas organizaciones. Entendamos que el servidor pblico es aquella persona que desempea una funcin, empleo, cargo o comisin en la administracin pblica en cualquiera de los tres niveles de gobierno, y que adems, recibe una remuneracin adecuada e

171

irrenunciable proporcional a sus responsabilidades. Adems, durante el desempeo de sus funciones debe salvaguardar los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia. 229

La sociedad hoy en da es ms exigente, demanda servicios de calidad, con oportunidad y al menor costo posible. Eso se logra si las funciones de las organizaciones de la administracin pblica, en este caso relacionadas con la proteccin civil, son desempeadas en forma profesional y competente. Algunos de los principios para que los recursos humanos de estas organizaciones se desempeen con profesionalismo, son los siguientes: 230

1) Tener claro que desde su ingreso y en el desarrollo de sus funciones, deben cumplir en todo momento con las leyes, reglamentos y normas de carcter tcnico vigentes; as como conocer las responsabilidades derivadas del marco normativo que son de su competencia.

229

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Op. Cit. Arts. 113, 127. 230 Pichardo Pagaza, Ignacio. Modernizacin administrativa. Propuesta para una reforma inaplazable. Op. Cit. Pgs. 208-209.

172

2) Cumplir con los perfiles cultural, profesional y tico de los puestos que ocupan dentro de las organizaciones pblicas de proteccin organizacin civil, y de acuerdo con as sus manuales de

funcionamiento;

como

mantenerse

constantemente capacitados para desempearse durante el ejercicio de sus funciones con legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia.

3) Cumplir

proponer

constantemente

mejoras

los

procedimientos marcados en sus manuales.

4) Ser evaluados peridicamente en sus capacidades y desempeo.

5) Contar con sensibilidad y compromiso con la sociedad.

6) Cumplir con las polticas actuales de equidad de gnero.

7) Contar con certidumbre legal en el desempeo de su funcin, empleo, cargo o comisin.

8) Tomar las decisiones con transparencia.

173

9) Participar en la formulacin de las decisiones.

10) Contar con la proteccin de sus derechos adquiridos y acceso a la justicia laboral administrativa.

11) Tener una remuneracin adecuada.

12) Promover la cultura de proteccin civil.

k) Las Organizaciones Privadas.

La sociedad actual demanda que las corporaciones y empresas, ofrezcan productos y servicios con calidad; adems que reconozcan su capacidad de ocasionar serios impactos negativos sobre el medio, en sus dimensiones social, natural y econmica; sin embargo, no todo es responsabilidad de ellas. La falta de regulacin y aplicacin efectiva de las normas por parte de las autoridades, las condiciones econmicas y sociales que prevalecen en el lugar y que demandan empleos, la deficiente organizacin y administracin del sector pblico, y las decisiones que toman los funcionarios con fines electorales en lugar de satisfacer a las necesidades de la sociedad, son factores que no son responsabilidad de las empresas.

174

Las empresas u organizaciones privadas, en la actualidad, tienden a considerar varios elementos ms dentro de los procesos productivos y servicios que prestan. Uno de ellos es la responsabilidad social corporativa.

La responsabilidad social corporativa o de las empresas es: la incorporacin de los efectos sociales, econmicos y ambientales de sus procesos productivos y comerciales, a su cadena de valor. Es decir, su contribucin a mejorar estos sectores. En este sentido, e involucrando adems a la proteccin civil, las empresas que realizan estas prcticas deben obtener otros beneficios, ya que resultan ser ms atractivas para los clientes, para sus empleados y para los inversionistas; por la seguridad que brindan y por el cuidado del entorno. Por tanto pueden ubicarse como empresas altamente competitivas que pueden obtener mayores ganancias.

La proteccin civil guarda una relacin muy estrecha con la responsabilidad social que tienen las empresas, en el sentido que, slo con el cumplimiento de las disposiciones normativas en la materia, se agrega valor a los productos y servicios, que es percibido por los clientes, usuarios y vecinos, en relacin con la calidad,

175

seguridad y cuidado del entorno. Por otro lado, disminuye significativamente el grado de vulnerabilidad en las zonas, adems del menor impacto que se espera de los agentes destructivos; ya que cuando ocurre un desastre, existe una interrupcin en las actividades de las personas y el desarrollo de la localidad se ve afectado. En otras palabras, los procesos sociales, econmicos y polticos son alterados, las crisis que se generan por causa de los desastres, suelen llegar a sumarse a las crisis econmicas y polticas por las que atraviesan pases, regiones o sectores. 231

La participacin en el fomento de la cultura de proteccin civil, tambin puede dar valor agregado a los productos y servicios de las empresas; independientemente de los estmulos fiscales que les sean otorgados por sus servicios sociales. Tal es el caso de las concesionarias de los medios de comunicacin masiva, que adems de estar obligadas por ley a transmitir cpsulas culturales y educativas, que podran ser en materia de prevencin, pueden disear estrategias para cumplir con estas obligaciones y generar mayores utilidades.

231

Garza Salinas, Mario A. Proteccin civil y participacin ciudadana. Op. Cit. Pg. 62.

176

En materia de proteccin civil, las responsabilidades ticas de las empresas socialmente responsables con sus trabajadores y la comunidad, son:

1) Observar condiciones de trabajo dignas que favorezcan la seguridad y salud laboral, adems del desarrollo humano y profesional de los trabajadores.

2) Respetar el medio ambiente, evitar la contaminacin, tratar los residuos antes de devolverlos a la naturaleza y racionalizar el uso de los recursos naturales y energticos.

3) Cumplir con rigor las leyes, reglamentos y normas; y exigir calidad en los servicios y trmites que se soliciten ante las autoridades encargadas de la proteccin civil.

4) Fomentar en el interior de la empresa, la cultura de proteccin civil.

5) Ofrecer productos y servicios con calidad.

177

l) Las Organizaciones Sociales.

Las organizaciones sociales consideradas, son aqullas donde existe una participacin social ciudadana; retomando a Chvez y Castro, sta es un proceso social en el cual los individuos se involucran, cooperan, toman decisiones, adquieren un compromiso y una responsabilidad, as como tambin desarrollan una identidad y una conciencia colectiva. A travs de compartir valores, smbolos y costumbres en un contexto histrico determinado.... 232

Para Garza Salinas, la participacin ciudadana, significa un acto voluntario de interaccin social dirigido a tener parte en alguna actividad pblica de modo de intervenir en el curso y beneficios de ella. Es la intervencin de los particulares en las actividades pblicas en funcin de determinados intereses sociales. 233

Por otro lado, las acciones para el bien comn que realizan las autoridades polticas, deben ser vigiladas por la ciudadana, para que sta realmente ejerza un control democrtico y legitime los

232

Chvez Carapia, Julia del Carmen. Castro Guzmn, Martn. Cultura de participacin y construccin de ciudadana. Op. Cit. Pg. 36. 233 Garza Salinas, Mario A. Proteccin civil y participacin ciudadana. Op. Cit. Pg. 71.

178

resultados. El control supone la capacidad de castigar o premiar y se denomina accountability democrtico, es decir, la capacidad de la ciudadana de premiar a los gobernantes que atienden a los intereses comunes, o castigar a los canallas que abusan del poder que se les ha conferido. 234

Lamentablemente, la existencia en nuestro pas, de organizaciones independientes de participacin social no controladas por el Estado, que promuevan las acciones preventivas en materia de proteccin civil y exijan a las autoridades resultados palpables, es carente o nula, ya que sus prcticas se dirigen principalmente a mejorar las condiciones de vida materiales y las ineficiencias de las autoridades.

Las organizaciones civiles, conocidas como no gubernamentales, se han convertido en un medio eficaz para la denuncia de las violaciones a los derechos humanos, el fomento de la conciencia en diferentes causas como las humanitarias y las ecolgicas. En el campo de la proteccin civil, estas organizaciones deberan participar en la gestin, vigilancia, denuncia y exigencia ante las diferentes instancias gubernamentales sobre el cumplimiento de las demandas de la

234

Chvez Carapia, Julia del Carmen. Castro Guzmn, Martn. Cultura de participacin y construccin de ciudadana. Op. Cit. Pg. 96.

179

sociedad en esta materia. Las organizaciones no gubernamentales se definen como: agrupaciones no estatales, voluntarias, que tienen por razn de ser la atencin de problemas sociales, producen riquezas no mercantiles, son creadoras y transmisoras de nuevos valores, adems se autogobiernan y actan como intermediarios entre la poblacin y las instancias de gobierno. 235

No slo es importante contar con organizaciones no gubernamentales que participen en la atencin de estos problemas sociales, sino que tambin lo es, considerar al ciudadano comn para que contribuya en el proceso de toma de decisiones y formulacin de polticas pblicas en materia preventiva de proteccin civil, ya que conoce la problemtica y realidad en que vive.

m) La Poblacin en General.

Podemos distinguir algunos segmentos de la poblacin que participan en actividades de proteccin civil, principalmente en las etapas de prevencin y auxilio:

235

Ibd. Pg. 58.

180

1) Las personas que son usuarias o beneficiarias de un servicio proporcionado por un establecimiento mercantil o de asistencia social.

La falta del fomento por una cultura de proteccin civil y autoproteccin, ocasiona que las personas no logren percibir las condiciones de seguridad de un establecimiento. Reflejan tener preocupaciones ms importantes que stas. Esta situacin es muy palpable en los servicios de guarderas, donde es ms importante para los padres de familia que sus hijos tengan un lugar y sean aceptados, que las condiciones de seguridad en las que operan estos establecimientos. Desconocen que debe existir un programa interno de proteccin civil autorizado, que incluya capacitacin y planes de emergencia, adems de los dictmenes que acreditan que las instalaciones cubren al menos, los requisitos mnimos en seguridad.

Algo similar sucede en los establecimientos mercantiles, en especial los que operan con licencias de funcionamiento tipo B, como bares y discotecas. La preocupacin principal del

181

cliente es la diversin y pasa a segundo trmino las condiciones de seguridad del inmueble.

En una sociedad donde existe el fomento de la cultura de proteccin civil desde la educacin bsica y la cultura en la autoproteccin se ha consolidado, toman prioridad en la escala de valores de los individuos, la seguridad en los establecimientos y los servicios de calidad que ofrecen las empresas. A su vez, stas reconocen que estos conceptos, son valores agregados que las posicionan en el mercado como empresas competitivas y responsables a las que los clientes y usuarios de los servicios prefieren.

2) Las personas que son afectadas indirectamente por el funcionamiento de los establecimientos.

Este segmento de la poblacin se refiere a las personas que habitan la misma zona donde estos establecimientos funcionan. El rol que juegan principalmente los vecinos es de vigilancia y quejas, pero no porque los establecimientos incumplan las normas, sino ms bien, porque el entorno

182

donde viven ha sido alterado en diferentes aspectos y les ocasionan molestias.

3) Las personas que se auto-organizan en el momento de una emergencia.

Cuando se presenta una situacin de emergencia originada por los efectos de cualquiera de los agentes destructivos, en su etapa inicial, existe el caos, la falta de coordinacin y organizacin de los servicios de emergencia, y de los ciudadanos que no pertenecen a las instituciones u organizaciones pero que llegan a participar activamente en tareas de auxilio. Aparece un fenmeno conductual de autoorganizacin, es decir, a partir de la actividad individual aleatoria se produce una retroalimentacin, con lo cual el sistema se auto organiza. Las reglas colectivas surgen de la aleatoriedad de las individuales y stas ltimas son restringidas en determinado grado. Esto explica porque la conducta individual sigue unas reglas y la conducta colectiva sigue otras. 236

236

Ivanov Bonev, Ivan.Teora del Caos. Disponible en: http://www.cibernous.com/autores/elcaos/teoria/ Pg. 11.

183

En este orden de ideas, aunque las personas que no pertenecen a instituciones ni organizaciones puedan llegar a auto-organizarse en una situacin de caos, es conveniente que cuenten con una cultura de proteccin civil y de autocuidado; con el fin de estabilizar en el menor tiempo el sistema catico. CAPTULO II EL CASO DE LA DISCOTECA NEWS DIVINE.

a) Los Antecedentes de la Discoteca News Divine.

La discoteca News Divine que estuvo situada en avenida Eduardo Molina sin nmero, esquina con la calle 312, colonia Nueva Atzacoalco, Delegacin Gustavo A. Madero; operaba con una licencia de funcionamiento para establecimientos mercantiles tipo B, a nombre de la discoteca Acrpolis, con direccin en calle 303 nmero 186, en la misma colonia y delegacin, desde agosto de 2002. 237 La

237

Aunque su constancia de acreditacin de uso de suelo data de 1994 y la licencia de funcionamiento para establecimientos mercantiles de diciembre de 1996, fue hasta el 26 de agosto de 2002 cuando la duea solicita una nueva licencia de funcionamiento (tipo B) donde se seala que la razn social del establecimiento es Acrpolis y deja de ser

184

constancia de acreditacin de uso de suelo por derechos adquiridos, tiene una vigencia permanente, autoriza un uso de suelo para saln de fiestas, banquetes y discoteca en una superficie de 160 metros cuadrados. 238

El 23 de agosto de 2004, la Subdireccin de Proteccin Civil de la Delegacin Gustavo A. Madero, otorg el visto bueno en materia de proteccin civil a la discoteca Acrpolis, notificando a la propietaria, en el domicilio Calle 303, nmero 186 en la Colonia Nueva Atzacoalco. 239

El primero de septiembre de 2005, se revalid la licencia de funcionamiento de 2002, de la discoteca Acrpolis, sealando el mismo domicilio. 240

El 12 de octubre de 2007, la propietaria solicit a la Delegacin Gustavo A. Madero, el visto bueno al programa interno de proteccin civil de la discoteca News Divine, sealando como domicilio la Calle Grecos, misma que es autorizada tres das despus de ser solicitada, con un horario de 12:00 horas hasta las 3:30 horas del da siguiente. 238 Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal. Recomendacin: 11/2008. Caso: violaciones graves a los derechos humanos cometidas en el operativo de la UNIPOL en la discoteca News Divine. Op. Cit. 239 Ibdem. 240 Ibdem.

185

303, nmero 186 en la Colonia Nueva Atzacoalco; a lo que, el 20 de noviembre de ese mismo ao, la Subdireccin de Proteccin Civil de la Delegacin, neg el visto bueno y realiz diversas observaciones al programa interno presentado, haciendo nfasis en que la salida de emergencia deba contar con un sistema de alertamiento y barra de pnico, as como permanecer libre de obstculos, ya que en una visita previa de las autoridades de proteccin civil, se encontraba obstaculizada con cartones de refresco y cerveza. Posteriormente, personal de la Subdireccin de Proteccin Civil de la Delegacin, se constituy en el establecimiento denominado News Divine los das 29 de noviembre y tres de diciembre de 2007, con el fin de notificar las observaciones realizadas al programa presentado en octubre pasado. Sin embargo, los oficios no fueron recibidos y no se dej constancia de quienes fueron las personas que atendieron las diligencias. Ms tarde, el 16 de enero de 2008, la Subdireccin de Proteccin Civil de la Delegacin, inform al Director General Jurdico y de Gobierno en esa Delegacin, que no se le otorg el visto bueno al programa interno de proteccin civil de la discoteca News Divine. 241

Por otro lado, los vecinos de la colonia Nueva Atzacoalco, presentaron quejas por escrito a la delegacin los das 21 de junio de
241

Ibdem.

186

2006, 19 junio de 2007, 14 de diciembre de 2007 y 20 de mayo de 2008; donde informaron que en la discoteca News Divine, se permita el acceso, consumo de bebidas embriagantes y droga a menores de edad; y su funcionamiento generaba ruido excesivo y

congestionamientos viales en la zona. La Directora Ejecutiva de Seguridad Pblica de la Delegacin, solicit al Director General Jurdico y de Gobierno, el 13 de agosto y 29 de octubre de 2007, la verificacin del establecimiento denominado New's Divine, debido a que haba sido reportado por los vecinos como un foco de conflicto. 242

Fueron llevados a cabo varios procedimientos de verificacin administrativa al establecimiento denominado News Divine: 243

1) En el procedimiento administrativo que inici el 20 de abril y concluy el 21 de junio de 2006, se resolvi la clausura total y permanente del establecimiento denominado News Divine, adems de gestionar lo necesario para la revocacin de la licencia de funcionamiento que pretenda amparar legalmente la operacin del lugar. Como era de esperarse, el administrador interpuso un recurso de inconformidad ante la

242 243

Ibdem. Ibdem.

187

delegacin, el cuatro de agosto de 2006; sin embargo, la resolucin a ste, fue la confirmacin de lo resuelto el 21 de junio de 2006. A pesar de ello, el 13 de abril de 2007 se orden levantar el estado de clausura y la restitucin de los derechos del afectado, en respuesta a la resolucin de la peticin hecha por el administrador a la delegacin, ante la procedencia de la caducidad del procedimiento

administrativo, ya que la ltima actuacin que obraba en el expediente era del 6 de noviembre de 2006.

2) En

la

verificacin

administrativa,

llevada

cabo

al

establecimiento News Divine, ubicado en avenida Eduardo Molina y la calle 312, en agosto de 2007; el administrador present el aviso de revalidacin de licencia de

funcionamiento para la discoteca Acrpolis y la constancia de acreditacin del uso de suelo por derechos adquiridos que manifest 160 metros cuadrados; en esta verificacin resultaron las siguientes observaciones: el establecimiento estuvo operando en una superficie de 200 metros cuadrados aproximadamente, no se tena libre acceso a todos los

extinguidores, no exista la sealizacin de las rutas de evacuacin, y no se contaba con la documentacin a la vista

188

que acreditara su funcionamiento; adems que exista aglomeracin en la va pblica.

3) En la resolucin administrativa de fecha 27 de septiembre de 2007, se estableci, entre otras cosas, que los domicilios y la denominacin del establecimiento no coincidan con lo que manifestaba la documentacin presentada; tampoco el espacio utilizado de 200 metros cuadrados para la operacin del lugar coincida con el autorizado en la constancia de uso de suelo por derechos adquiridos que manifestaba solo 160 metros cuadrados. La clausura del lugar se llev a cabo el 21 de noviembre de 2007. Sin embargo, el 31 de octubre de 2007, el administrador haba presentado un recurso de inconformidad ante la Jefatura Delegacional en la Delegacin Gustavo A. Madero, en el que impugn la resolucin del 21 de septiembre del mismo ao. El recurso de inconformidad fue resuelto el 26 de diciembre de 2007, y determin la nulidad de aquella resolucin y el levantamiento del estado de clausura, debido a que: la verificacin administrativa no se realiz en el domicilio calle 303, nmero 186 de la Colonia Nueva Atzacoalco, sino en la Avenida Ingeniero Eduardo Molina y calle 312 de esa Colonia; y que el administrador ya

189

haba subsanado varias observaciones que haban motivado la clausura. Por lo que el 28 de diciembre de 2007, fue levantada la clausura de este establecimiento.

4) El 25 de abril de 2008 se pretendi llevar a cabo una visita de verificacin al establecimiento mercantil New's Divine, con domicilio en la calle 303, nmero 186 y no fue posible realizarla por encontrarse cerrado el establecimiento.

5) El procedimiento administrativo de verificacin realizado el 20 de junio de 2008 a la discoteca News Divine, fue atendido por el administrador del lugar y el acta fue levantada a las 18:15 horas, donde se asentaron las siguientes

irregularidades: el administrador no present los documentos para acreditar su funcionamiento legal, haba aglomeracin sobre el paso peatonal y jvenes bebiendo cerveza, se estim que haban aproximadamente 350 jvenes en el interior del establecimiento, 244 entre los que se identificaron menores de edad; adems, no contaban con personal capacitado para prestar primeros auxilios ni con botiqun,
244

Posteriormente, el anlisis de las evidencias testimoniales permiten afirmar que en el interior del establecimiento mercantil News Divine se encontraban entre 500 y 550 personas.

190

tampoco tenan seguro de responsabilidad civil por daos a terceros, ni contaban con estacionamiento; el lugar careca de extintores y las 2 salidas de emergencia estaban bloqueadas, las puertas estaban aseguradas con candado y tampoco presentaron el Programa Interno de Proteccin Civil; por lo que se determin la procedencia de la suspensin inmediata de actividades.

b) Descripcin de los Hechos.

El 20 de julio de 2008, aproximadamente a las 18:00 horas se llev a cabo un operativo por parte de la Secretara de Seguridad Pblica y la Procuradura General de Justicia, en el contexto del Sistema de Coordinacin Policial del Distrito Federal (UNIPOL), accin a la que se sum la Delegacin Gustavo A. Madero para llevar a cabo una visita de verificacin administrativa a la discoteca News Divine con domicilio en avenida Eduardo Molina sin nmero, esquina con la calle 312, colonia Nueva Atzacoalco, en esa Delegacin. En ese acto, servidores pblicos de esas instituciones ingresaron al lugar; policas de la Secretara de Seguridad Pblica, con su actuar, provocaron que los clientes salieran masivamente del establecimiento; sin embargo, al mismo tiempo, otros elementos de la misma corporacin policiaca

191

obstaculizaron el desalojo restringiendo el flujo de personas al mximo. Esta situacin caus una aglomeracin de personas en un espacio reducido cercano a la salida del establecimiento. Las condiciones de compresin, empujones, calor extremo, poca ventilacin y aplastamiento, ocasionaron la muerte de 12 personas, nueve jvenes y entre ellos, cuatro menores de edad; dos policas de la Secretara de Seguridad Pblica y un agente de la Polica Judicial del Distrito Federal, principalmente por asfixia, alteraciones viscerales o tisulares. Muchas personas ms resultaron heridas, entre las que se encontraban jvenes, menores de edad y servidores pblicos. Los servicios de emergencia, durante el operativo, fueron insuficientes para atender a las personas que lo requeran, el Escuadrn de Rescate y Urgencias Mdicas (ERUM), atendi principalmente a policas y brind poca atencin a los jvenes, por lo cual, personas particulares procuraron prestar auxilio, ante la mirada pasiva de muchos servidores pblicos. 245

De los jvenes que fueron desalojados de la discoteca, 102 fueron trasladados por elementos de la Secretara de Seguridad Pblica a sus cuarteles y agencias del Ministerio Pblico en calidad de vctimas o testigos del delito; estas personas, fueron objeto de abusos y malos
245

Ibdem.

192

tratos desde su desalojo de la discoteca hasta su comparecencia. Debido a ello, cuando la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal se enter por los medios de comunicacin de lo que estaba ocurriendo, varios visitadores se desplazaron a diferentes lugares, con el fin de obtener informacin y evidencia de los hechos e iniciar de oficio una investigacin. 246

c) Recomendaciones de la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal.

Las recomendaciones que hace la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, estn dirigidas al Jefe de Gobierno del Distrito Federal y al Director General Jurdico de Gobierno y encargado de la Jefatura Delegacional en Gustavo A. Madero. 247

Las recomendaciones para el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, fueron orientadas a la reparacin de los daos materiales e inmateriales causados a las vctimas durante el operativo realizado en el establecimiento News Divine, y garantizar espacios pblicos en condiciones de seguridad para los jvenes. Adems, girar

246 247

Ibdem. Ibdem.

193

instrucciones al Procurador de Justicia y al Secretario de Seguridad Pblica, en torno a: 248

1) La agilizacin de las averiguaciones previas, procesos penales y administrativos iniciados por este suceso.

2) La organizacin, procedimientos de operacin, equipamiento y capacitacin de la UNIPOL, para garantizar una

coordinacin eficaz en este tipo de operativos.

3) La elaboracin de manuales que garanticen la debida planeacin, organizacin, coordinacin, ejecucin y

supervisin de los operativos que efecten las policas, donde se establezca con claridad la responsabilidad de los servidores pblicos en cada momento de su actuar.

4) Incluir mtodos de trato digno a los adolescentes y protocolos que garanticen la autenticidad e inviolabilidad del material grfico y video grfico.

5) No utilizar a menores como objeto de prueba.


248

Ibdem.

194

6) Garantizar el correcto funcionamiento de los establecimientos que atiendan al pblico y la verificacin documental y fsica en un plazo no mayor de 15 das a los establecimientos con licencia otorgada por afirmativa ficta.

Tambin, girar instrucciones al Secretario de Seguridad Pblica del Distrito Federal, dentro de las que se encuentran que: 249

1) Se investigue y determine la responsabilidad administrativa en que haya incurrido el personal del Escuadrn de Rescate y Urgencias Mdicas (ERUM), por su actuacin u omisin durante el operativo llevado a cabo en el establecimiento News Divine.

2) Capacitar al ERUM e incluir en los programas, contenidos de respeto pleno a los derechos humanos y trato digno a las personas.

3) Se disee un programa de capacitacin para las policas, basado en el respeto pleno a los derechos humanos y que
249

Ibdem.

195

incluya temas de proteccin civil; para que puedan ayudar a personas que se encuentren ante una situacin de riesgo y adems, logren ejercer sus profesionalismo y tica. funciones con diligencia,

Instruir al Procurador General de Justicia del Distrito Federal para que, en sus instancias internas agilice y ample la investigacin con respecto a las probables responsabilidades penales o administrativas en que hayan incurrido los servidores pblicos que participaron en cualquier fase del operativo, incluida la supervisin; entre otros puntos. 250

Instruir al Director General del Instituto de la Juventud del Distrito Federal para que integre el consejo ciudadano de su instituto, para que disee una poltica pblica en materia de atencin a los jvenes del Distrito Federal. 251

250 251

Ibdem. Ibdem.

196

Para el Director General Jurdico de Gobierno y Encargado de la Jefatura Delegacional en Gustavo A. Madero, las recomendaciones estn orientadas a: 252

1) La

elaboracin

de

un

programa

de

regularizacin

administrativa para los establecimientos mercantiles de su delegacin.

2) La emisin de Lineamientos Generales en materia de verificacin de establecimientos mercantiles, que contengan como mnimo:

i.

La obligatoriedad de las autoridades delegacionales de realizar visitas de verificacin y cotejos de manera peridica, para revisar la veracidad de la

documentacin que ampare su legal funcionamiento.

ii.

Contar con el visto bueno de los programas internos de proteccin civil, antes de que el establecimiento inicie con sus operaciones. Adems que, personal de

252

Ibdem.

197

la Subsecretaria de Proteccin Civil, sea facultado para participar en las verificaciones administrativas.

iii.

Contar con un sistema digital actualizado con la informacin de los establecimientos mercantiles, para que la autoridad administrativa garantice su legal funcionamiento.

3) Girar instrucciones escritas al personal de la delegacin que cubre las funciones de verificacin, para que ejerzan sus funciones con profesionalismo, dando prioridad a que se cumplan las medidas de proteccin civil y el respeto a los derechos humanos.

4) Dar vista a la Contralora Interna en la delegacin, para que se investigue y determine la responsabilidad administrativa en que haya incurrido el personal que permiti que continuara en funcionamiento el establecimiento mercantil News Divine en diferentes ocasiones, hasta la verificacin del 20 junio de 2008.

198

5) Implementar un programa para capacitar a los servidores pblicos, donde se les brinden las bases y elementos necesarios para reaccionar con oportunidad, diligencia y eficiencia ante situaciones de emergencia que se generen durante su actuar y estn en posibilidades de auxiliar a las personas que puedan estar en riesgo.

6) Concertar

mecanismos

que

garanticen

el

correcto

funcionamiento de los establecimientos que atiendan al pblico en el marco del Reglamento de Verificacin Administrativa.

d) El Resultado de las Investigaciones.

Dos aos despus de la tragedia en la discoteca News Divine, diversos diarios publicaron que como resultado de diversos peritajes, ninguna de las victimas muri a consecuencia de golpes efectuados por la polica. La Sociedad Mexicana de Criminologa determin que los mltiples golpes que presentaban, fueron ocasionados en su desesperacin por salir del lugar.

199

La causa de la muerte de quienes en vida llevaron el nombre de (no se mencionan sus nombres), fue asfixia por compresin torcico abdominal. Las lesiones todas ellas por contusin que presentaron los cadveres de las personas enlistadas se produjeron primeramente por el forcejeo con golpes entre los individuos comprimidos en un espacio reducido, con deficiente ventilacin y caluroso . 253

Existen aun situaciones pendientes por resolver en coordinacin con la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, el caso an no est cerrado, continan algunos policas en investigacin. La

Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, inform que de acuerdo con la recomendacin hecha por la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, ha cumplido con los protocolos de actuacin y ha elaborado algunos otros para su actuacin. 254

CAPTULO III EL CASO DE LA GUARDERA ABC, S.C.

253

Diario El universal. Policas, Exculpados de Muertes en News Divine. 21-Jun.-2010. 254 Diario El universal. Caso News Divine no est cerrado: PJGDF. 21-Jun.2010.

200

a) Los Antecedentes de la Guardera ABC, S.C.

En el mes de marzo de 2001, dos de los actuales socios de la Guardera ABC, S.C., le requirieron al Delegado del Instituto Mexicano del Seguro Social en el Estado de Sonora, la autorizacin para establecer una guardera bajo el esquema de guardera vecinal comunitaria. Indicaron que el local se ubicaba en las calles de Ferrocarrileros y Mecnicos en la colonia Y Griega, en Hermosillo, Sonora. Adems, manifestaron la intencin de realizar las

adecuaciones necesarias para su funcionamiento, as como cumplir con las normas y disposiciones establecidas en ese esquema. Ms adelante, el nueve de mayo de 2001, las mismas personas, constituyeron la Sociedad Civil denominada Guardera ABC, S.C., con un capital social de $50,000.00 pesos, y un Consejo de Administracin. Dos das despus, el Jefe de Prestaciones Econmicas y Sociales en la Delegacin del Instituto Mexicano del Seguro Social en el Estado de Sonora, inform al apoderado legal de la guardera, en ese tiempo Presidente del Consejo de

Administracin de la Guardera ABC, S.C., que su proyecto para la instalacin de una guardera de esquema vecinal comunitario con

201

capacidad para 170 nios haba sido aprobado por esa Jefatura para el inicio de operaciones en ese ao. 255

El dos de agosto de 2001, el Director General de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas del Municipio de Hermosillo, Sonora, otorg la licencia de uso de suelo, condicionada a que contara con un rea de estacionamiento, de acuerdo con lo que establece el reglamento de construccin del municipio. Tambin aprob el anteproyecto para el predio ubicado sobre la calle Mecnicos y Avenida de los Ferrocarrileros de la colonia Y Griega, por considerar que reuna los requerimientos tcnicos para el funcionamiento de una guardera. 256

Una vez autorizado el proyecto para la guardera, uno de los socios, en su carcter de Secretario del Consejo de Administracin de la Guardera ABC, S.C., envi al Instituto Mexicano del Seguro Social diversa documentacin relacionada con el inmueble que ocupara la guardera, el plano arquitectnico, la licencia de uso de suelo, el contrato de arrendamiento, la plantilla de personal y la distribucin de horarios; as como el dictamen tcnico de seguridad. 257

255

Comisin Nacional de Derechos Humanos. Recomendacin: 049/2009.Sobre el caso de la guardera ABC, S.C., Op. Cit. 256 Ibdem. 257 Ibdem.

202

El siete de marzo de 2002, el Comit Institucional de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Instituto Mexicano del Seguro Social, consider procedente la contratacin de los servicios de guardera por adjudicacin directa, la suscripcin de los contratos por los delegados correspondientes e informar de las contrataciones al Comit de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios de la Delegacin. Lo anterior, derivado de una opinin emitida por la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo, con relacin a la contratacin de los servicios de guardera y notificada el dos de marzo de 2002, a todas la Delegaciones por el Titular de la Coordinacin de Guarderas del Instituto Mexicano del Seguro Social en el Distrito Federal. 258

A razn que el 23 de abril de 2003, el Consejo Tcnico del Instituto Mexicano del Seguro Social autoriz la celebracin de contratos multianuales y el Comit Institucional de Adquisiciones,

Arrendamientos y Servicios del instituto, autoriz procedente la contratacin de los servicios de guarderas por adjudicacin directa, bajo el amparo del Artculo 41, fraccin III, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico; el 31
258

Ibdem.

203

de octubre de 2003, el apoderado legal del Instituto Mexicano del Seguro Social, el Jefe Delegacional de Prestaciones Econmicas y Sociales, la Titular de la Coordinacin de Guarderas del Instituto Mexicano del Seguro Social y el representante legal de la Guardera ABC, S.C., suscribieron un nuevo contrato. 259

El cinco de septiembre de 2006, el Director General, el Director Jurdico y la Coordinadora de Guarderas del Instituto Mexicano del Seguro Social; as como el Delegado Estatal de ese Instituto en Sonora y la representante legal de la Guardera ABC, S.C.; suscribieron un convenio modificatorio para ampliar la vigencia del contrato del 31 de octubre al 31 de diciembre de 2006. 260

El ocho de noviembre de 2006, el Comit Institucional de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios consider que la Coordinacin de Guarderas, dependiente de la Direccin de Prestaciones Econmicas y Sociales del Instituto Mexicano del Seguro Social, las Delegaciones Estatales, Regionales y del Distrito Federal, podan llevar a cabo la contratacin multianual, por medio del procedimiento de adjudicacin directa, a la prestacin del servicio

259 260

Ibdem. Ibdem.

204

de guardera en el esquema vecinal comunitario nico, para garantizar la continuacin de los servicios.
261

En

resumen,

antes

de

que

se

presentaran

los

hechos

desafortunados del cinco de junio de 2009 en la guardera ABC, S.C., exista el incumplimiento de las bases para la subrogacin de servicios de guardera del esquema vecinal comunitario en varias de sus disposiciones: 262

1) La presentacin del plano arquitectnico con la especificacin de las reas con que debera contar el inmueble con la anotacin de la carencia de estacionamiento. Cabe citar, que la ausencia de estacionamiento incumple para el este tipo de de

construccin,

tambin

reglamento

construccin del municipio de Hermosillo.

2) No existe en el Instituto Mexicano del Seguro Social, el documento que certifique la existencia de la demanda suficiente del servicio de Guardera en la localidad y zona propuesta por el ofertante para la instalacin de la unidad,

261 262

Ibdem. Ibdem.

205

con el propsito de asegurar la ptima ocupacin de la guardera y el mximo beneficio a la poblacin asegurada con derecho a los servicios. Aun as, el proyecto fue aprobado el 11 de mayo de 2001 por la Jefatura de Prestaciones Econmicas y Sociales de la Delegacin Estatal de Sonora del propio Instituto.

3) La carta de intencin y oferta del servicio de guarderas debera estar elaborada en hoja membretada y acompaada de: licencia sanitaria, licencia de uso de suelo, dictamen estructural del inmueble, exposicin fotogrfica del inmueble y dictamen tcnico de seguridad. Sin embargo, el 27 de marzo de 2001, dos de los socios de la guardera solicitaron al Delegado del Instituto Mexicano del Seguro Social, la autorizacin del establecimiento de una guardera bajo el esquema vecinal comunitario, externando su intencin de adecuar el local para su funcionamiento y acatar las normas y disposiciones establecidas en el esquema. Tambin

manifestaron que el inmueble se ubicara en las calles de Ferrocarrileros y Mecnicos en la Colonia Y Griega, en Hermosillo, Sonora. Ms tarde, el nueve de mayo de 2001 se constituy la sociedad civil Guardera ABC, S.C., sin contar

206

aun con el inmueble y fue hasta el 21 de junio de 2001 cuando se celebr el contrato de arrendamiento del local donde se habilit la Guardera ABC, S.C.

4) El inmueble propuesto por los ofertantes, debi haber sido evaluado por las instancias delegacionales del Instituto Mexicano del Seguro Social, considerando que el inmueble estuviera adaptado para operar como guardera y estar alejado de zonas de riesgo; tales como vas rpidas, carreteras, gasolineras o cualquier otra; adems contar con todos los servicios pblicos municipales. Se encuentra a poca distancia del Perifrico Sur, colinda con un expendio de llantas que ya exista antes de instalar la guardera y algunos meses despus, se instal una gasolinera; adems, existe una calle que pavimento. no cuenta con banquetas, guarniciones ni

b) Descripcin de los Hechos.

La muerte de cuarenta y nueve nios y las lesiones, muchas de ellas graves e irreversibles, de ciento cuatro, el cinco de junio de dos mil

207

nueve, conmocion la vida de los setecientos mil habitantes de Hermosillo, poniendo en evidencia la fragilidad del sistema de proteccin civil y del sistema de salud en los tres niveles de gobierno. 263

La guardera ABC, S.C., de Hermosillo, Sonora, subrogada a particulares por el Instituto Mexicano del Seguro Social, ubicada en la esquina de las calles Mecnicos y Ferrocarrileros, en la colonia Y Griega, era una bodega adaptada que formaba parte de una nave industrial. La guardera ocupaba la seccin poniente, mientras que la seccin central y la seccin oriente conformaban una unidad conocida como Bodega Glosa, arrendada por la Secretara de Hacienda del Gobierno del Estado de Sonora para uso de la Direccin General de Recaudacin. Al norte, la guardera colindaba con un taller mecnico dedicado a la venta y servicio de neumticos, mientras que en la esquina de las calles Mecnicos y Perifrico Sur, a cuarenta y tres metros del inmueble, operaba una gasolinera. 264 En la bodega se almacenaban cajas con documentos cuyo peso estimado era de cinco

263

Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Dictamen de la Facultad de Investigacin 1/2009. Caso Guardera ABC elaborado por el Seor Ministro Arturo Zaldvar Lelo de Larrea. 264 Ibdem.

208

toneladas, as como placas vehiculares, entre otras cosas; siendo el rea de documentos la que colindaba con la guardera. 265

Entre la Guardera ABC, S.C. y la Bodega exista un muro de mampostera con varios orificios cuadrados hasta de 20 x 20 centmetros; que divida ambas secciones de la nave industrial. 266

La guardera, en su interior, contaba con cuatro detectores de humo sonoros y cuatro extintores; sin embargo, los primeros no se encontraban conectados. El sealamiento de las rutas de evacuacin conduca hacia tres salidas de emergencia, dos de ellas se encontraban bloqueadas por muebles de oficina y una en el almacn. Para llegar a esta ltima era necesario atravesar la cocina. Ninguna de las salidas de emergencia cumplan con los parmetros mnimos de seguridad, en cuanto a lo que establece el reglamento de construccin del municipio y las bases para la subrogacin de servicios de guardera del esquema vecinal comunitario; ya que, ninguna tena las dimensiones adecuadas ni operaban mediante una

265 266

Ibdem. Ibdem.

209

barra de pnico, sino que contaban con cerradura. Adems, algunos de los salones no contaban con iluminacin natural ni ventilacin. 267

El incendio se origin en la bodega contigua a la guardera, alrededor de las catorce cuarenta horas, horario en que los nios se encontraban durmiendo la siesta y varias maestras se haban retirado de la guardera por haber concluido su jornada de trabajo, mientras que otras estaban en su horario de descanso o comida. 268

De acuerdo con el peritaje de Consolidated Consultants Company y The McMullen Company, la causa del inicio del incendio fue el sobrecalentamiento de un enfriador de aire por evaporacin (conocido como cooler), ubicado en el rea de almacenamiento de documentos de la bodega y conectado a una instalacin elctrica totalmente improvisada. Las llamas provocaron que se incendiara el aislamiento de espuma de poliuretano colocado por aspersin 269 que se encontraba aplicado por debajo del techo de lmina galvanizada. El incendio se propag hacia la guardera consumiendo este material, el humo y el calor se acumularon entre la techumbre de lmina y los

267 268

Ibdem. Ibdem. 269 Material aislante altamente inflamable y txico, que se encuentra en desuso.

210

paneles de plafn, as como por encima de un toldo plstico tipo carpa de circo que cubra toda la parte central de la guardera, sin que los detectores de humo se hubieran activado, pues estaban instalados por debajo del falso plafn. Poco despus, el calor acumulado provoc que la carpa cayera y bloqueara la ruta de salida por el saln multiusos. Adems, ocurri un apagn que se conjug con el humo denso que se expanda rpidamente. 270

El humo fue percibido por algunas educadoras y activaron la alarma manual de emergencias, de esta manera, quienes se encontraban en el rea de descanso acudieron para auxiliar en la evacuacin de los nios. Las maestras encargadas de los salones del lado oriente (Maternales B1, B2, C1 y C2) colindantes con la bodega, intentaron despertar a los nios, logrando evacuar slo a unos cuantos debido a la dificultad de cruzar el saln de usos mltiples y a la imposibilidad de regresar a los salones, para rescatar a ms nios, por la densidad del humo y las altas temperaturas. Las educadoras de las salas del lado poniente (Lactantes A, B y C), iniciaron la evacuacin por la salida de emergencia ubicada en el saln de Lactantes C y posteriormente por boquetes en la pared realizados
270

Dictamen de la Facultad de Investigacin 1/2009. Caso Guardera ABC, Op. Cit.

211

durante las labores de auxilio. La evacuacin de los nios que se encontraban en el saln de Maternal A, se realiz principalmente a travs de un boquete que los vecinos realizaron en la pared orientada hacia la calle Ferrocarrileros. 271 La evacuacin por algunas de las puertas de salida se dificult porque abran hacia adentro.

Las educadoras no se encontraban capacitadas para enfrentar un evento de esta naturaleza y magnitud, jams haban realizado un simulacro a la hora en que los nios dorman, adems que, en ese momento se calcula que haba entre ocho a diez nios por cada adulto, sin duda que fueron factores que agravaron la situacin en el interior del inmueble. 272

Por otro lado, en el exterior de la guardera, los primeros que reportaron el incendio fueron los trabajadores de la llantera contigua al inmueble. El humo alert a los trabajadores de la gasolinera cercana, vecinos, transentes y personas que iban a recoger a sus nios. Las primeras labores de rescate fueron llevadas a cabo por estas personas y por policas municipales. Los particulares abrieron espacios en los muros, incluso con una camioneta, esto permiti la

271 272

Ibdem. Ibdem.

212

salida de humo, mejor la visibilidad y facilit la labor de rescate de civiles, policas y posteriormente bomberos. 273

Nueve minutos despus de la primera llamada de auxilio, empezaron a llegar los bomberos e iniciaron sus actividades de rescate. Al interior de la guardera aun permanecan civiles y policas intentando realizar el salvamento, en total desorden. Se estima que el inmueble fue evacuado en su totalidad en un tiempo de 30 minutos. Mientras esto suceda, las autoridades intentaban contener a los civiles que pretendan entrar al inmueble, no haba suficientes unidades de apoyo, ni personal disponible para dar primeros auxilios a los menores evacuados. Muchos menores fueron trasladados en camionetas de la polica estatal, patrullas, vehculos particulares y taxis. Slo diecisis ambulancias participaron en el traslado de lesionados. Los nios que no presentaban lesiones aparentes fueron llevados a un domicilio cercano que sirvi de albergue, donde fueron atendidos y resguardados hasta ser entregados a sus padres. 274

El desorden an se generaliz ms, cuando se llev a cabo el traslado de los nios a los diferentes hospitales de la ciudad, ya que

273 274

Ibdem. Ibdem.

213

los ms cercanos fueron rebasados en su capacidad de respuesta, y ninguna autoridad se coordin con las distintas instituciones mdicas para recopilar y procesar la informacin. El personal de proteccin civil se limit a enviar personal a recabar informacin a los hospitales y auxiliar a los padres a trasladarse de un lugar a otro en vehculos del ayuntamiento. La ausencia de este sistema de informacin origin un largo peregrinar de las familias por los hospitales en busca de sus hijos, durante el da y gran parte de la noche. Otros aguardaban fuera de la Procuradura General de Justicia del Estado, en espera de poder entrar a identificar los cuerpos de los fallecidos. En los hospitales no exista un mecanismo para recabar y proporcionar la informacin a los familiares acerca de los menores, cada institucin adopt su propia poltica. 275

La informacin se volvi un problema, ya que en los siguientes das cercanos a la tragedia, el titular del Instituto Mexicano del Seguro Social no proporcionaba datos fidedignos a la prensa, sobre los menores hospitalizados en diferentes nosocomios del pas y en el extranjero. 276

275 276

Ibdem. Ibdem.

214

Las autoridades del Ayuntamiento gestionaron la posibilidad de que algunos menores fueran trasladados al hospital de Sacramento, California, en Estados Unidos de Amrica; sin embargo, por una decisin centralizada del Instituto Mexicano del Seguro Social, stos fueron trasladados a los hospitales de Obregn y Guadalajara. 277

Los menores que fueron valorados por paramdicos y entregados a sus padres y los que fueron revisados y dados de alta por no presentar lesiones aparentes, das despus presentaron cuadros de asfixia o accesos de tos, como consecuencia del dao pulmonar que sufrieron por la inhalacin de gases txicos. 278

Como consecuencia de este incendio, fallecieron cuarenta y nueve nios, de entre diez meses y cuatro aos de edad, ciento cuatro resultaron lesionados o expuestos a los gases txicos y las vidas de sus familias resultaron trastornadas. Muchos de los menores necesitan de cuidados especiales, ya que las secuelas van desde daos pulmonares que tardarn aos en sanar, hasta discapacidades

277 278

Ibdem. Ibdem.

215

permanentes, adems del dao emocional que requiere de largos tratamientos psicolgicos. 279

En este caso se observa una clara prestacin y ejercicio indebido del servicio pblico, por parte de servidores pblicos del Instituto Mexicano del Seguro Social, del Gobierno del Estado de Sonora, de servidores pblicos del Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora, as como de los responsables de la Guardera ABC, S.C., que actuaron bajo la anuencia o tolerancia de los servidores pblicos del Instituto Mexicano del Seguro Social y de las autoridades de dicho municipio. Las omisiones a las disposiciones normativas se muestran en la siguiente tabla: 280

279 280

Ibdem. Comisin Nacional de Derechos Humanos. Recomendacin: 049/2009.Sobre el caso de la guardera ABC, S.C., Op. Cit.

216

Disposicin normativa Norma Oficial Mexicana NOM167-SSA1-1997 para la Prestacin de Servicios de Asistencia Social para Menores y Adultos Mayores. Norma Oficial Mexicana NOM002-STPS-2000, Condiciones de Seguridad, Prevencin, Proteccin y Combate de Incendios en Centros de Trabajo

Punto.

Concepto.

Situacin.

5.6.1, inciso 5.6.3.9

Todo establecimiento deber contar con puertas de salida de emergencia con la dimensin necesaria y dispositivos de fcil operacin. Las puertas de las salidas normales de la ruta de evacuacin y de las salidas de emergencia deben de abrirse en el sentido de la salida y contar con un mecanismo que las cierre y otro que permita abrirlas desde adentro con una operacin simple de empuje.

9, inciso 9.1, subinciso 9.1.3

El 26 de julio de 2005, el Jefe de Prestaciones Econmicas y Sociales del IMSS en Hermosillo, Sonora, comunic al representante legal de la Guardera ABC, S.C., que era necesario instalar puertas con las caractersticas citadas en las normas, en las salidas de emergencia. Sin embargo, en la fecha del siniestro, estas salidas presentaban como medio de seguridad chapas con pasadores de metal.

217

Disposicin normativa Reglamento de Construccin para el municipio de Hermosillo, Sonora.

Punto. Art. 105

Concepto. Las puertas de emergencia debern abrirse todo el tiempo hacia el exterior con abatimiento hasta 180 y en establecimientos cuya capacidad sea superior de cien personas, su claro de salida deber ser de 1.80 metros, contar con sealamientos visibles y con autonoma propia de acuerdo a los trminos de referencia.

Situacin. Ninguna de las cuatro puertas que dan al exterior de la Guardera logr cumplir con los requisitos necesarios para fungir como salidas de emergencia pues todas abren hacia el interior del edificio, con excepcin de la puerta dos con salida al patio norte, pero que no cuenta con barra de empuje y s con chapa con llave, adoleciendo del resto de los requisitos antes sealados. El 26 de julio de 2005, el Jefe de Prestaciones Econmicas y Sociales del IMSS en Hermosillo, Sonora, comunic al representante legal de la Guardera ABC, S.C., que era necesario cambiar los plafones existentes en las Salas de Usos Mltiples a Maternales con material no combustible debido a que tenan instalado un plafn a base de una lona plstica tipo carpa, siendo un material altamente combustible. Sin embargo, en la fecha del siniestro, esta disposicin no se encontraba cumplida.

Norma Oficial Mexicana NOM-167SSA1-1997 para la Prestacin de Servicios de Asistencia Social para Menores y Adultos Mayores.

5.6, inciso 5.6.3, subinciso 5.6.3.1

En materia de seguridad en servicios generales, en los muros no se debe utilizar materiales inflamables o que produzcan gases o humos txicos.

218

Disposicin normativa Bases para Subrogacin de Servicios de Guardera del Esquema Vecinal Comunitario. Indicadores para establecer la base de recursos humanos

Punto. 2.6.2.2.

Concepto. Sealan la categora y nmero de plazas que deber tener una guardera para atender a los menores inscritos en la misma, desprendindose la existencia de dos tipos de consideraciones: una de establecimientos que atiendan de 65 a 104 nios y otra de 105 a 200 nios, previndose el nmero de personal por determinada cantidad de menores para ser atendidos.

Situacin. La Guardera ABC, S.C., tena inscritos a la fecha del siniestro a 211 menores.

Norma que establece las Disposiciones para la Operacin del Servicio de Guarderas del Instituto Mexicano del Seguro Social.

7.3.1

Seala que la plantilla del personal deber estar cubierta de acuerdo a los indicadores establecidos por la Coordinacin de Guarderas, considerando el ausentismo del personal para garantizar la atencin y seguridad integral de los menores.

No contaba con el personal suficiente ni requerido por la Tabla de nmero de Plazas del Personal Educativo de Acuerdo a la cantidad de nios por Sala de Atencin, y a la Plantilla de Personal y Distribucin por Sala de Atencin. El da de los hechos se encontraban en el interior de la guardera 14 personas de las 40 que debieron existir; adems que las personas que se encontraron en el lugar no contaban con la preparacin suficiente para cubrir el perfil del puesto que desempeaban.

219

Disposicin normativa Norma que establece las Disposiciones para la Operacin del Servicio de Guarderas del Instituto Mexicano del Seguro Social.

Punto. 7.1.6 y 7.1.11

Concepto. Disposiciones para la Operacin del Servicio de Guardera, en los cuales se seala que durante su estancia en la Guardera, los infantes debern ser constantemente vigilados y atendidos por el personal y por ningn motivo permanecern solos, cuidando con especial nfasis a los menores de 12 meses y que se deber mantener una constante supervisin interna en la guardera para garantizar el ptimo funcionamiento de los servicios.

Situacin. El personal encargado del manejo, control, cuidado y vigilancia de los nios omiti observar esta disposicin.

Norma Oficial Mexicana NOM-167SSA1-1997 para la Prestacin de Servicios de Asistencia Social para Menores y Adultos Mayores. Reglamento de Construccin para el municipio de Hermosillo, Sonora.

5.6.1., inciso 5.6.1.1

todo establecimiento debe contar con rea fsica para el personal con dimensin suficiente iluminada y ventilada

Art. 79

Bases para Subrogacin de Servicios de Guardera del Esquema Vecinal

Que las habitaciones destinadas a dormitorios, alcobas, salas o estancias, tendrn iluminacin y ventilacin naturales por medio de vanos que den directamente a la va pblica o a superficies descubiertas; que la superficie total de ventanas para iluminacin libre de obstruccin ser por lo menos de la quinta parte de la superficie del piso de la habitacin y que la superficie libre para ventilacin ser cuando menos de una tercera parte de la superficie mnima de iluminacin. Las reas debern tener ventilacin e iluminacin natural.

El edificio en el que se suscit el siniestro del da 5 de junio de 2009, en su totalidad no contaba en su techumbre, con elementos que permitieran la ventilacin adecuada del sitio. (cebollas giratorias o bien ventilaciones del tipo natural), las cuales funcionaran para extraer los gases producto de la combustin, reduciendo el riesgo de propagacin de fuego a otras reas. Las ventanas no eran suficientes para iluminar y dar ventilacin en forma natural a 895 m2.

220

Disposicin normativa Reglamento de Proteccin Civil Municipal.

Punto. Art. 45, fraccin I

Concepto. Son obligaciones de los usuarios de inmuebles, instalar o construir y conservar en estado ptimo de funcionamiento los sistemas o aparatos y equipos para la prevencin de incendios a que se refiere dicho ordenamiento. De acuerdo a la altura, superficie, y grado de riesgos de las edificaciones, stas debern contar con alumbrado automtico de emergencia del tipo adecuado distribuido de tal manera que iluminen las vas de escape en caso de emergencia.

Situacin. Las lmparas de emergencia no fueron suficientes ni estaban ubicadas sobre las rutas de evacuacin, no se contaba con deteccin de humos y alarma suficiente para que operara la guardera.

Reglamento para la Prevencin de Incendios y Seguridad Civil del Municipio de Hermosillo, Sonora

Art. 76, Fraccin 1.B.

La Guardera nicamente contaba con dos lmparas de emergencia, una sobre la puerta de acceso principal y otra sobre la puerta de servicio de la cocina. Dicho sistema de iluminacin no era suficiente.

Norma Oficial Mexicana NOM-001STPS-1999, Edificios, Locales, Instalaciones y reas de los Centros de Trabajo, Condiciones de Seguridad e Higiene

5.1, 5.5, 6.1 y 8.1

Obligaciones del patrn de conservar en condiciones de funcionamiento seguro, los edificios, locales, instalaciones y rea del centro del trabajo y como obligaciones de los trabajadores, informar al patrn de las condiciones inseguras que se detecten en los edificios, locales, instalaciones y reas de los centros de trabajo y que los techos del centro de trabajo deben ser de materiales que protejan de las condiciones ambientales externas o impermeables.

Estas instrucciones en ningn momento fueron exigidas por la Jefatura de Prestaciones Econmicas y Sociales del IMSS.

221

Disposicin normativa Reglamento de Construccin para el municipio de Hermosillo, Sonora.

Punto. Arts. 1 y 43.

Concepto. Para la expedicin de licencias que autoricen la ampliacin, modificacin o restauracin de edificaciones, se requiere que el interesado presente la solicitud acompaada de la documentacin entre la que se encuentra: ttulo de propiedad, licencia de uso, permiso de construccin, proyecto arquitectnico firmado por un director responsable de proyecto, proyecto estructural firmados por un director responsable de obra, proyecto de instalaciones incluyendo las memorias de clculo y la responsiva profesional de un ingeniero o arquitecto registrado. Aplicar las medidas de prevencin necesarias para evitar incendios en la circunscripcin territorial del Municipio.

Situacin. Al no existir estos documentos, no se envan los planos del sistema contra incendios al departamento de bomberos, no era posible que el departamento de bomberos revisara el sistema contra incendios, y no se realiz la revisin de terminacin de obra, incluyendo el Visto Bueno y Seguridad de Operacin, entre otras cosas.

Reglamento de Proteccin Civil Municipal.

Art. 41. Fraccin II

La bodega de resguardo de placas de la Direccin General de Recaudacin no contaba con ningn procedimiento de mantenimiento como tampoco con ningn sistema de prevencin de incendios. El personal policiaco careca de tcnica en materia de proteccin civil, adems, que la instancia municipal de proteccin civil, no cuenta con los convenios de colaboracin con

Reglamento de Proteccin Civil Municipal.

Art. 14

El Sistema Municipal de Proteccin Civil forma parte del Sistema Estatal el cual tiene como fin prevenir proteger y auxiliar a las personas ante la posibilidad de un desastre producido por causas de tipo natural

222

o humano y para su cumplimiento, los cuerpos de seguridad pblica existentes en el Municipio actuarn coordinadamente entre s de acuerdo con las directrices que marque el Sistema Municipal de Proteccin Civil el cual ser el primer nivel de respuesta ante cualquier eventualidad.

sus homnimas a nivel estatal y federal. Contemplados en el artculo 4 de la ley de proteccin civil del Estado de Sonora.

Disposicin normativa Ley de Proteccin Civil del Estado de Sonora.

Punto. Art. 6, fraccin IV

Concepto. Atribucin del ayuntamiento: Identificar y diagnosticar los riesgos a los que est expuesto el territorio del municipio y elaborar el Atlas Municipal de Riesgos; El Sistema Estatal de Proteccin Civil tiene como uno de sus objetivos: Establecer, encausar y fomentar una cultura de proteccin civil, en la sociedad con objeto de motivar en los casos de alto riesgo, siniestro, emergencia o desastre una respuesta eficaz y responsable por parte del Estado y la sociedad. Los propietarios, poseedores, administradores o encargados de inmuebles o edificaciones que por su uso y destino concentren o reciban una afluencia masiva de personas estn

Situacin. No existe el Atlas municipal de riesgos.

Ley de Proteccin Civil del Estado de Sonora.

Art. 9

Qued en duda, por la respuesta desordenada de las instituciones y las personas, ante la emergencia.

Ley de Proteccin Civil del Estado de Sonora.

Art. 37

Estas disposiciones no fueron atendidas por los servidores pblicos de la Unidad de Proteccin Civil Municipal y de la Unidad Estatal de Proteccin Civil, toda vez que no existi constancia de la

223

obligados a contar con una unidad interna y a elaborar un programa interno que ser revalidado anualmente en los trminos de esta ley y su reglamento, adems de que debern presentar un diagnstico de riesgo en materia de proteccin civil a la Unidad Estatal o al Ayuntamiento, segn corresponda, la que en su caso expedir la autorizacin respectiva.

autorizacin correspondiente referente al Programa Interno de Proteccin Civil y de Diagnstico de Riesgo que debera ser expedido por la instancia de Proteccin Civil correspondiente.

Disposicin normativa Reglamento para la Prevencin de Incendios y Seguridad Civil para el Municipio de Hermosillo, Sonora

Punto. Art. 7, fraccin D.

Concepto. Son facultades y obligaciones de los cuerpos auxiliares de la Direccin General de Bomberos impartir cursos de capacitacin y adiestramiento a la poblacin en general para el control de situaciones de emergencia.

Situacin. La capacitacin a las trabajadoras de la Guardera ABC, S.C., se concret a sealar acciones limitadas de revisin y observacin de inmuebles para distinguir ciertos riesgo, sin que dentro de la capacitacin se hayan agotados los temas establecidos como obligatorios por este Reglamento.

Reglamento para la Prevencin de Incendios y Seguridad Civil para el Municipio de Hermosillo, Sonora

Art. 74

Se considera como medida de seguridad, que en edificaciones se debe proporcionar capacitacin y adiestramiento para la prevencin, proteccin y combate de incendios al personal de seguridad as como a las brigadas establecidas segn lo determina la NOM002-STPS-2000,

224

Condiciones de Seguridad, Prevencin, Proteccin y Combate de Incendios en Centros de Trabajo. Reglamento de Construccin para el municipio de Hermosillo, Sonora. Art. 91. Las edificaciones deben contar con instalaciones y los equipos requeridos para prevenir y combatir los incendios, as como observar las medidas de seguridad establecidas en este reglamento. La bodega no contaba con mantenimiento de las instalaciones elctricas, ni con un programa de seguridad tendente a la prevencin, proteccin y combate de incendios; ni instalaciones y equipos para prevenir y combatir incendios.

Tabla 3.1.

Omisiones a las disposiciones normativas,

Guardera ABC, S.C. c) Recomendaciones de la Comisin Nacional de Derechos Humanos.

Las recomendaciones que dicta la Comisin Nacional de los Derechos Humanos sobre el caso, van dirigidas al Director General del Instituto Mexicano del Seguro Social, al Gobernador

Constitucional del Estado de Sonora y al Presidente Municipal del municipio de Hermosillo, Sonora.

225

Para el Director General del Instituto Mexicano del Seguro Social. 281

1) Dar vista al rgano Interno de Control de ese Instituto, para que tome en consideracin esta recomendacin en la resolucin del procedimiento administrativo.

2) Se contine brindando la atencin mdica, quirrgica, hospitalaria, farmacutica, psicolgica y de rehabilitacin a los menores lesionados hasta su total recuperacin; se otorgue apoyo psicolgico a sus familias, as como la ayuda a padres, tutores de cada menor fallecido u hospitalizado, para sufragar gastos asociados.

3) Valorar mdica y psicolgicamente a los menores que asistieron a la Guardera ABC, S.C. el da de los hechos y que no resultaron lesionados, y de ser el caso brindarle las atenciones mencionadas en el prrafo anterior.

4) Brindar

atencin

mdica,

quirrgica,

hospitalaria,

farmacutica, psicolgica y de rehabilitacin de por vida; a los


281

Ibdem.

226

trabajadores de la guardera que resultaron afectados con lo ocurrido el 5 de junio de 2009.

5) Se realice una revisin de las condiciones fsicas y legales en que operan las guarderas subrogadas por ese instituto a nivel nacional.

6) Verificar la forma en que estn operando las guarderas subrogadas y suspender las que no garanticen las

condiciones de seguridad adecuadas.

7) Brindar apoyo a los menores que son atendidos en hospitales nacionales y extranjeros.

8) Implementar un programa nacional de capacitacin en materia de subrogacin del servicio pblico de guardera, dirigido a los servidores pblicos de la Direccin de Prestaciones Econmicas y Sociales.

9) Verificar los contratos de subrogacin vigentes a favor de los socios, responsables o administradores de la guardera ABC, S.C., y resolver sobre su cancelacin o suspensin.

227

Para el Gobernador Constitucional del Estado de Sonora. 282

1) Dar vista a la Contralora General del Estado, para que inicie el procedimiento de investigacin administrativa en contra de los servidores pblicos relacionados con los hechos del 5 de junio de 2009 en la Guardera ABC, S.C.

2) Suscribir los convenios de coordinacin en materia de proteccin civil con los municipios de la entidad y en el mbito federal, a efecto de que el Sistema Estatal de Proteccin Civil cumpla con su cometido y con la ley en la materia.

3) Someter a verificaciones fsicas y administrativas en materia de proteccin civil y construccin, a todos los bienes inmuebles arrendados o propiedad de las dependencias de la administracin pblica estatal.

282

Ibdem.

228

Para el Presidente Municipal de Hermosillo Sonora. 283

1) Considerar

en

el

deslinde

de

las

responsabilidades

administrativas que haya lugar, el contenido de esta recomendacin.

2) Que la Unidad Municipal de Proteccin Civil elabore el atlas municipal de riesgo.

3) Corroborar por medio de la Direccin General de Desarrollo Urbano Municipal, que los bienes inmuebles en

arrendamiento o propiedad del municipio, observen los reglamentos locales en materia de proteccin civil y construccin.

4) Disear y ejecutar un programa de capacitacin dirigido a los funcionarios pblicos del municipio, que estar a cargo de la Unidad de Proteccin Civil Municipal, a efecto de que puedan identificar los riesgos que pueden poner en peligro la vida o integridad de las personas y adems puedan actuar preventiva o correctivamente de manera eficaz.
283

Ibdem.

229

d) Resolucin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en el Caso de la Guardera ABC, S.C.

El primero de marzo de 2010, dos de los magistrados de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, dieron a conocer el informe final de la investigacin ante el pleno del mximo Tribunal de Justicia del Pas. Sealaron que existe un desorden generalizado del otorgamiento de contrato y supervisin de guarderas en el pas, adems subrayaron que slo 14 contratos de prestacin de servicios, de 1,480 cumplen con los requisitos y normas establecidas. 284 El 14 de junio de 2010, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin inici la discusin del dictamen que elabor el ministro Arturo Zaldvar sobre el caso del incendio de la guardera ABC, S.C. en el que propone responsabilizar a 14 funcionarios del gobierno federal, estatal y municipal de violaciones graves a las garantas. En donde se encuentran, el ex director y el actual titular del Instituto Mexicano del Seguro Social; el ex gobernador de Sonora y el ex alcalde de Hermosillo, Sonora. Ese dictamen tambin concluye diciendo que existe un desorden generalizado que se vive en las guarderas
284

Diario Milenio. Existe un desorden generalizado del otorgamiento de contratos a guarderas: SCJN. 1-Mar.-2010.

230

subrogadas de todo el pas que toleraron los dos ltimos directores del IMSS, sumado a las deficientes medidas de seguridad y de proteccin civil fomentadas por las autoridades de Sonora y de Hermosillo, generaron las condiciones propicias para que se registrara una tragedia en la guardera ABC, S.C. de Hermosillo, en la que fallecieron 49 nios hace un ao.
285

El dictamen presentado a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, cita entre otros puntos, la naturaleza de la facultad de investigacin; la suficiencia de la investigacin; los hechos que motivaron la facultad de investigacin; el estado general del sistema de guarderas; deberes legales de los funcionarios en relacin con el funcionamiento de guarderas; determinacin de los servidores pblicos que incumplieron deberes legales en relacin con los hechos materia de la investigacin; violaciones graves a garantas individuales por omisiones; garantas individuales violadas; la gravedad de la violacin a las garantas individuales; determinacin de las autoridades responsables de las violaciones graves a las garantas individuales que protege la Constitucin; deberes constitucionales derivados de la presente facultad de investigacin. 286 Este dictamen fue objetado por

285 286

Diario El Universal.Corte inicia la discusin del caso ABC. 14-Jun-2010. Dictamen de la Facultad de Investigacin 1/2009. Caso Guardera ABC, Op. Cit.

231

ocho de los 11 ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin luego de que propuso ampliar la facultad de investigacin sobre la violacin grave de garantas individuales, planteamiento que dijeron se aparta de los lineamientos establecidos y que est cargado de juicios morales que buscan poner por encima de las instituciones al alto tribunal. 287 El 15 de junio de 2010, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, resolvi no tomar en cuenta el peritaje elaborado por el

estadounidense David Smith, en el que se concluye que el incendio en la guardera ABC fue provocado. 288 El 16 de junio de 2010, la mayora del pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin determin por mayora de votos, que el ex director y el actual titular del Instituto Mexicano del Seguro Social; el ex gobernador de Sonora y el ex alcalde de Hermosillo, Sonora; no tienen responsabilidad en la violacin de garantas que se produjo durante el incendio de la guardera ABC que dej 49 nios muertos. 289

287 288

Diario Milenio.Objetan 8 ministros dictamen de Zaldvar. 15-Jun-2010. Diario El Universal.Descartan retomar el peritaje Smith en caso ABC. 15-Jun-2010. 289 Diario El universal. Corte: Bours, Karam y Molinar, inocentes. 17-Jun.2010.

232

Los funcionarios involucrados en la violacin grave de garantas, son de menor rango en todos los niveles de gobierno: 290 Del Instituto Mexicano del Seguro Social, el delegado estatal de 20062009, as como la titular del Departamento Guarderas 2001-2009. Del Gobierno del Estado de Sonora, el titular de la Unidad Estatal de Proteccin Civil; el director de Recaudacin de la Secretara de Hacienda, y el subdirector de Control Vehicular. Del Ayuntamiento de Hermosillo, a los titulares de Inspeccin y Vigilancia; y de la Unidad Municipal de Proteccin Civil. Los ministros tambin descartaron que los problemas presentados en la estancia infantil, relacionados con el contrato, su funcionamiento y de proteccin civil, sean un reflejo de lo que pasa en el resto de las guarderas del pas. Delegacional de

290

Ibdem.

233

CAPTULO IV ANLISIS DE PROBLEMA.

En este captulo, se analizan los casos de la Discoteca News Divine y la Guardera ABC, S.C., desde la ptica del tipo ideal descrito en el captulo I, para concluir con la identificacin de un proceso clave con caractersticas comunes para los dos casos, as como la propuesta para el desarrollo de los indicadores de resultados.

a) El Caso de la Discoteca News Divine.

1) Las Etapas de la Proteccin Civil.

i. Etapa Preventiva.

Cualquier accin que se tome en materia de proteccin civil, parte de un diagnstico de riesgos de la zona y de las condiciones de los recursos que se posean para atender las calamidades y emergencias, as como recuperar las condiciones de normalidad en cuanto a las actividades de la sociedad. En este sentido, el Atlas de Riesgo es el punto de

234

partida. Para el caso del Distrito Federal, en el mes de septiembre de 2007, la Secretara de Gobernacin, asign ms de 16 millones de pesos para el proyecto de elaboracin del mapa de riesgos del Distrito Federal y este ltimo aportara 6.9 millones. Estos recursos representaron el 70 por ciento del costo del estudio. 291

En octubre de 2009, el Secretario de Proteccin Civil del Distrito Federal, inform que no puede dar a conocer el Atlas de Riesgos del Distrito Federal porque generara una crisis de bienes races, eso reducira, entre otras cosas, el valor de las propiedades ubicadas donde existen grietas o en zonas ssmicas; consider adems que existen

problemas hasta de seguridad nacional y no es posible darlo a conocer a la ciudadana y rechaz que se ponga en peligro la vida de las personas al no darlo a conocer. El mismo funcionario mencion que se estiman ms de 150 mil familias que viven en riesgo permanente. 292

291

Diario la Jornada. Oficializan SG y GDF Atlas de Riesgos del Distrito Federal. 11-Sep.-2007. 292 Diario el Universal. Imposible revelar Atlas de Riesgos: Proteccin Civil. 17-Oct.-2009.

235

Ante la actual situacin que priva en el Distrito Federal, no es posible tomar acciones preventivas eficaces, nicamente se pueden adoptar medidas reactivas casi con la seguridad de que sern poco efectivas.

Aunque la discoteca News Divine fue objeto de al menos cuatro visitas de verificacin administrativa y dos clausuras, en el trmino de los dos ltimos aos antes de la tragedia, por no contar con la documentacin que acreditara su legal funcionamiento, adems de no cumplir con las medidas de proteccin civil ni su programa interno en esta materia; nunca fue considerada por parte de las autoridades delegacionales de proteccin civil, como un punto de riesgo que fuera digno de formular un programa de auxilio o plan de emergencia y un programa de recuperacin, ante la probabilidad de que ocurriera algn desastre.

ii.

Las Etapas de Auxilio y Recuperacin.

Ante la ausencia de los programas preventivos de auxilio y recuperacin, que se pondran en operacin ante estas etapas, la primera de ellas se distingui por ser una

236

situacin de caos, donde no hubo por parte de las autoridades de proteccin civil liderazgo, coordinacin, comunicacin con los servicios de emergencia, ni con los grupos de voluntarios que participaron en el auxilio de los jvenes evacuados del inmueble; adems de un

procedimiento de gestin de la informacin que permitiera mantener informados a los medios y a los familiares sobre la situacin de las vctimas.

En

la

etapa

de

recuperacin,

la

mayora

de

las

recomendaciones para resarcir los daos, hechas por la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, fueron dirigidas a la determinacin de las responsabilidades y la capacitacin de las policas y del Escuadrn de Rescate y Urgencias Mdicas en materia de derechos humanos. En materia de proteccin civil, se recomend la capacitacin para las policas, para que puedan auxiliar a las personas en caso de que peligre su vida; y adems, que los establecimientos mercantiles cuenten con su programa interno de proteccin civil autorizado, asimismo las

autoridades en esta materia estn facultadas para intervenir en los procedimientos de verificacin administrativa. A este

237

respecto, es importante aprender de la experiencia y para eso es necesario dar seguimiento a esas recomendaciones, y hacer las propuestas para mejorar la ley, los reglamentos y hasta los manuales tcnicos de operacin que

corresponden a la materia de proteccin civil.

2) Fenmeno Perturbador de Origen Socio-Organizativo.

El fenmeno que se present en la discoteca News Divine el 20 de junio de 2008, se considera un agente destructivo de tipo antropognico, que se encuentra considerado dentro de la categora de los socio-organizativos. Es decir, causado por errores o acciones premeditadas del hombre donde existe la concentracin masiva de personas.

Los efectos de este fenmeno socio-organizativo pudieron haberse evitado, de haber realizado una planeacin

adecuada del operativo de verificacin administrativa y de haber considerado los procedimientos de evacuacin del inmueble en forma segura.

238

3) Apertura, Funcionamiento y Verificacin Administrativa.

En los antecedentes del caso de la discoteca News Divine, descritos en el captulo II, se observa que este

establecimiento mercantil recibi al menos cuatro visitas de verificacin administrativa y fue clausurado en dos ocasiones en los ltimos dos aos antes de la tragedia del 20 de junio de 2008.

A pesar de estas visitas de verificacin administrativa, en la ltima que se le practic y que fue motivo del evento desafortunado, este establecimiento mercantil termin sin acreditar su legal funcionamiento, ya que su constancia de uso de suelo y su licencia de funcionamiento no

correspondan al negocio que se encontraba en operacin, adems de no contar con el programa interno de proteccin civil autorizado por la delegacin ni con las condiciones de seguridad necesarias en el inmueble.

Aunque el programa interno de proteccin civil, no aparece como un requisito en los formatos para la apertura de los

239

establecimientos mercantiles, la mayora de las delegaciones en la actualidad, lo incluyen y lo exigen como tal.

En este orden de ideas, destacan tres observaciones:

i.

Se

aprecia

que

no

existe

transparencia

en

los

procedimientos para la apertura, funcionamiento y sobre todo en la verificacin mercantiles. la administrativa En este de los se las

establecimientos considera

sentido, de

conveniente

participacin

organizaciones sociales en la vigilancia de cada una de las etapas de estos procedimientos, ya que forman parte del segmento de la poblacin que acude a estos lugares, y que son los ms afectados ante la ocurrencia de un desastre. Adems que la autoridad delegacional por cuestiones de imparcialidad, no debe ser juez y parte, sino permitir que un tercero de fe de sus acciones o denuncie las irregularidades que observe.

ii.

Las

visitas

de

verificacin

administrativa

los

establecimientos mercantiles por parte de la delegacin, no incluyen una revisin y evaluacin del programa interno

240

de

proteccin

civil,

de

acuerdo

con

el

tipo

de

establecimiento. Esta parte de la verificacin, la debe realizar personal especializado en la materia.

iii.

Las visitas de verificacin administrativa no deben realizarse solo como una respuesta a quejas interpuestas por la ciudadana. Es decir, estas visitas deben ser programadas con el objeto de dar prioridad en las verificaciones a aquellos negocios que resulten ser establecimientos de alto riesgo para la ciudadana y su entorno, de acuerdo con el atlas de riesgo local que debe estar actualizado, o en su defecto, con criterios especficos que los ubiquen en esta situacin, como por ejemplo: establecimientos con alto nmero de visitas de verificacin administrativa y clausuras en el corto tiempo, con alto ndice de incidentes y accidentes en su registro histrico, etc.

241

4) Los Actores Sociales

i. Las Organizaciones Pblicas.

En el marco de la proteccin civil y de la nueva gestin pblica, las organizaciones pblicas ven a la sociedad como clientes, cuentan con su misin y su visin; planean estratgicamente, certifican sus procesos para proporcionar bienes y servicios con calidad; generan una cultura de proteccin civil en sus recursos humanos y aprenden de los resultados de los programas para una mejora continua.

Ante los resultados de la tragedia del 20 de junio de 2008 y las recomendaciones de la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, se puede apreciar lo siguiente:

Las funciones que tienen legalmente asignadas las organizaciones pblicas en el Distrito Federal,

encargadas de la proteccin civil, su misin, visin, organizacin y procedimientos, estn orientados al bienestar social y a la seguridad de las personas, sus bienes y su entorno. Sin embargo, los resultados dejaron

242

al descubierto que no existen los procedimientos de coordinacin ni la asignacin de responsabilidades hacia las dems organizaciones e instituciones que participan al atender una situacin de emergencia.

Los recursos humanos de las organizaciones pblicas del Distrito Federal que participaron en el operativo y en la atencin de la situacin de emergencia provocada, mostraron pruebas de carecer de una capacitacin y cultura de proteccin civil.

No existen las condiciones ni los mecanismos para la competencia entre las organizaciones pblicas del Distrito Federal encargadas de la proteccin civil, con otras organizaciones pblicas, privadas o sociales, con el fin de aspirar a la excelencia, ser eficientes e innovadoras y dar un mejor servicio a la sociedad.

A pesar que existen programas para la mejora regulatoria, los trmites para la apertura y

funcionamiento de los establecimientos mercantiles siguen siendo poco eficientes, poco expeditos y poco

243

satisfactorios para los particulares. Cada delegacin impone requisitos diferentes a pesar de existir un formato universal para estos trmites en el Distrito Federal. Los programas internos de proteccin civil no siempre son un requisito mercantil. para la apertura de un establecimiento

En el Distrito Federal no se conocen los programas para el fomento de la proteccin civil, mucho menos que los ciudadanos participen en su diseo, ejecucin y evaluacin.

Todos los programas de proteccin civil que propongan las organizaciones pblicas, deben definir los resultados reales a conseguir, as como su procedimiento de medicin, adems de ser principalmente preventivos y derivarse de las polticas pblicas.

Las situaciones de emergencia siguen siendo motivo de botn poltico.

244

Las organizaciones pblicas encargadas de la proteccin civil en el Distrito Federal, no tienen certificados sus procesos internos, ni tampoco la capacidad de certificar en materia de seguridad los establecimientos

mercantiles.

El actuar de las organizaciones pblicas el 20 de junio de 2008, mostr que estas instituciones carecen de la capacitacin, tcnicas y tecnologas actualizadas para la gestin de emergencias. En cuanto a la rendicin de cuentas y la transparencia, la Secretara de Proteccin Civil publica sus indicadores de gestin de cuatro programas: Programa Integral de Atencin de Emergencias (con cuatro indicadores), Programa Emergencia de Registro dos nico de Situaciones Programa de de

(con

indicadores),

Monitoreo y Recorridos en Zonas de Riesgo (con cinco indicadores) y, Programa de Formacin Permanente (con dos indicadores). Estos indicadores slo expresan la cantidad de los diferentes asuntos atendidos contra los programados; sin embargo, no se mencionan

indicadores que informen sobre la calidad de atencin de

245

esos asuntos o de su eficacia y eficiencia en los resultados finales.

En la tabla 4.1. se aprecian algunos datos interesantes del reporte de indicadores de gestin 2009-2010.:

En el Programa Integral de Atencin de Emergencias, se atendieron en el 2009, 6,548 emergencias de una meta de 4,596; adems se realizaron 154 planes, programas y procedimientos de emergencia de un total de 13 programados para el ao. Para el 2010, se tiene programado atender 5,952 emergencias y elaborar solo 7 planes, programas y procedimientos de emergencia. Demasiadas emergencias por atender con tan pocos planes, programas y procedimientos.

En el Programa de Monitoreo y Recorridos en Zonas de Riesgo, en el 2009, se recibieron 26,843 llamadas de la poblacin para solicitar orientacin, 17,896 reportes de emergencia y solo 96 recorridos en zonas de riesgo. En el 2010 se tiene como meta anual, recibir 50,940 llamadas de la poblacin solicitando algn tipo de

246

orientacin, 40497 reportes de emergencia y solo realizar 92 recorridos en zonas de riesgo. Demasiadas llamadas y reportes de emergencia para tan pocos recorridos.

En el Programa de Formacin Permanente, en el 2009, se impartieron 58 cursos de capacitacin de un total de 24 programados y se dieron 54 plticas de difusin de seis que se tenan programadas. Para el 2010, se tienen programados 62 cursos de capacitacin y 91 plticas de difusin. Parece ser que es poca la capacitacin y la difusin ante la orientacin que requiere la poblacin.

247

Nombre del Indicador

Resultado Meta alcanzado en el Programada perodo 2009 Anual 2009

Meta Programada Anual 2010

Programa Integral de Atencin de Emergencias 1. Atencin de Emergencias 2. Planes, Programas y Procedimientos de Emergencia 3. Atencin de Eventos de Concentracin Masiva de Poblacin 4. Manuales Operativos y Guas Tcnicas 6,548 154 4,596 13 5,952 7

229 7

140 6

135 8

Programa de Registro nico de Situaciones de Emergencia 5. Registro de Situaciones de Emergencia 6. Emisin de Reportes 42,850 105 46,726 148 41,926 67

Programa de Monitoreo y Recorridos en Zonas de Riesgo 7. Orientacin a la Poblacin 8. Reporte de Emergencias 9. Notificaciones a Dependencias 10. Monitoreo a fuentes de Informacin 11. Monitoreo en Zonas de Riesgo 12. Cursos de Capacitacin 13. Plticas de Difusin 23,075 27,899 6,384 1,104 70 58 54 26,843 17,896 26,843 1,460 96 24 6 50,940 40,497 11,916 1,095 92 62 91

Programa de Formacin Permanente

Tabla 4.1. Indicadores de Gestin de la Secretara de Proteccin Civil del Distrito Federal 2009-2010. 293

293

Secretara de Proteccin Civil del Distrito Federal. Indicadores de Gestin. Disponibles en :


www.proteccioncivil.df.gob.mx/transparencia/a15fIX-ig.pdf www.proteccioncivil.df.gob.mx/.../FRACCIIIcuartotrimestre2009.pdf

248

Finalmente, para el Distrito Federal, no se conocen los resultados de las evaluaciones del desempeo del personal que labora en las organizaciones pblicas de proteccin civil.

ii. Las Organizaciones Privadas.

La discoteca News Divine careca completamente de los elementos ticos y legales para ser considerada como una empresa con responsabilidad social y preocupada por certificar sus procesos de servicio en cuanto a la calidad. Mucho menos ser candidata a la certificacin en materia de seguridad y proteccin civil.

Por otro lado, la Secretaria de Proteccin Civil del Distrito Federal, tiene registradas nueve empresas de capacitacin, seis empresas de consultora y estudios de riesgovulnerabilidad, cuatro empresas de mantenimiento y recarga de extintores y ms de 200 instructores independientes, para atender las necesidades de las empresas en materia de proteccin civil.

249

iii. Las Organizaciones Sociales.

Prcticamente,

en

el

Distrito

Federal

no

existe

la

participacin de las organizaciones sociales en materia de proteccin civil, que son necesarias para la vigilancia de los procesos de apertura, funcionamiento y verificacin

administrativa de los establecimientos mercantiles. Dentro de sus registros, la Secretara de Proteccin Civil del Distrito Federal, a la fecha tiene solamente una asociacin registrada: Asociacin de Servicios Especiales de Socorro, A. C. con una vigencia en su registro hasta el dos de octubre de 2010. 294

iv. La Poblacin en General.

En el caso de la discoteca News Divine, se aprecia que las personas usuarias de los servicios, es decir, los clientes, no tenan conciencia de la mala calidad del servicio ni de los riesgos que corran cada vez que acudan a este establecimiento mercantil; al no tener desarrollada una
294

Secretara de Proteccin Civil del Distrito Federal. Terceros Acreditados. Disponibles en: http://www.proteccioncivil.df.gob.mx/TercerosAcreditados.html

250

cultura de prevencin, autoproteccin y en general de proteccin civil.

Por otra parte, las visitas de verificacin administrativa, se llevaron a cabo por quejas interpuestas por los vecinos del lugar, ante las molestias que les ocasionaba las

aglomeraciones de personas, as como el consumo de bebidas alcohlicas y drogas por menores de edad. No se llevaron a cabo visitas de verificacin programadas con criterios a una calificacin de riesgo y vulnerabilidad del establecimiento.

Durante la emergencia, se apreci la auto-organizacin de personas ajenas a todo tipo de organizacin formal, que prestaron auxilio durante esta situacin, atendiendo las instrucciones de su sentido comn y no de una capacitacin y cultura previa en proteccin civil.

251

b) El Caso de la Guardera ABC, S.C.

1) Las Etapas de la Proteccin Civil.

i. Etapa Preventiva.

Nuevamente, el primer punto a tratar es el atlas de riesgo local. Una de las recomendaciones hecha al Presidente Municipal de Hermosillo, Sonora por la Comisin Nacional de Derechos Humanos, fue precisamente, que la unidad municipal de proteccin civil elabore el Atlas Municipal de Riesgo. En este sentido, no es posible que existan programas de emergencia y recuperacin elaborados con base a un atlas de riesgo local actualizado.

En cuanto a los simulacros, stos deben ser realizados suponiendo condiciones acordes a los riesgos y con la participacin de todos los actores que puedan estar involucrados, como los servicios de emergencia, seguridad pblica, etc. En el caso de la guardera, los simulacros que realizaron, no llegaron a este nivel de detalle, incluso las educadoras manifestaron que se conjugaron varios factores

252

adversos que agravaron la situacin para una evacuacin pronta: los nios se encontraban durmiendo la siesta, haba personal de educadoras en su hora de comida y otras haban terminado su turno cuando inici el incendio. Jams haban realizado un simulacro en tales condiciones.

Cuando se presenta la etapa de auxilio, resaltan varias medidas preventivas que se debieron haber planeado, tal es el caso de contar con un sistema de gestin de informacin para mantener a los medios y familiares informados.

Una lnea de accin de las autoridades de proteccin civil, en conjunto con las organizaciones privadas encargadas de los medios de comunicacin masiva, es la divulgacin de los programas de fomento de la cultura de proteccin civil. Para buscar obtener resultados efectivos de estos programas, estas cpsulas de divulgacin deben ser transmitidas en canales y horarios con mayor audiencia, con el fin de que lleguen a la poblacin en general.

Cumplir con la reglamentacin para la contratacin de los servicios de guarderas, adecuacin del local, su apertura,

253

funcionamiento, medidas de proteccin civil y verificacin administrativa; son partes esenciales de la prevencin. En el caso de la guardera ABC, S.C., existieron irregularidades en cada una de estas etapas.

Con relacin a la ubicacin del local para la guardera, sta debera haber sido seleccionada con base en dos puntos principales: el primero, el documento que certifique la existencia de la demanda suficiente del servicio de guardera en la localidad, con el propsito de asegurar la ptima ocupacin de la guardera y el mximo beneficio a la poblacin asegurada con derecho a los servicios. El segundo, el grado de vulnerabilidad del local ante los riesgos externos a que pueda estar sujeto el inmueble, que se calcula tomando en cuenta un radio de 500 metros.

En la actualidad, en esta entidad federativa, como en casi toda la repblica, no existe la participacin de las organizaciones sociales ni de las autoridades de proteccin civil, en los procedimientos de verificacin administrativa; para el caso de la guardera, desde el inicio de sus

254

operaciones, no se llev a cabo ninguna visita de este tipo, tampoco hubieron quejas formales que dieran pie a ello.

En cuanto al programa interno de proteccin civil de la guardera, no existi constancia de su autorizacin

correspondiente, ni del diagnstico de riesgo que debi haber sido expedido por las autoridades de proteccin civil. Por otra parte, el 23 de julio de 2009, el Gobierno del Estado public en su boletn oficial los Trminos de Referencia TRES-003-UEPC-2009, que establecen los lineamientos y las especificaciones para la conformacin de la Unidad Interna de Proteccin Civil y elaboracin e instrumentacin del programa interno de proteccin civil para GuarderasCENDI, Asilos, Centro-Estancia, Casa Estancia Comunitaria y Casa Estancia Familiar.

ii. Etapas de Auxilio y Recuperacin.

Durante la etapa preventiva, se disean los programas de emergencia y de recuperacin que deben ser aplicados durante las etapas de auxilio y recuperacin,

respectivamente.

255

Durante la etapa de auxilio, no se observ que las autoridades de proteccin civil tomaran el liderazgo y la coordinacin de la emergencia con las instituciones que participaron en el lugar y en las instalaciones hospitalarias brindando atencin mdica. Tampoco hubo la coordinacin de los grupos de voluntarios que en ese momento se organizaron para prestar apoyo.

La confusin que se gener durante el incendio y la falta de liderazgo de las autoridades de proteccin civil, dej entrever la ausencia de un sistema de gestin de informacin, con los servicios de emergencia, instalaciones hospitalarias, servicio forense y seguridad pblica; para mantener informados a los medios y a los familiares de las vctimas.

Los servicios de emergencia fueron insuficientes, adems, no se contaba con un diseo de las rutas de acceso y evacuacin al lugar de la emergencia, ni con la ubicacin de zonas seguras e inmuebles para ser usados como albergues temporales. En este ltimo aspecto, los menores

256

que no sufrieron lesiones fueron encargados en una casa ubicada cerca de la guardera, para que sus familiares los recogieran posteriormente.

Las acciones orientadas a la recuperacin, fueron entre otras, proporcionar la atencin mdica y psicolgica necesarias a los menores y sus familiares hasta su total recuperacin; asimismo, realizar un diagnstico para conocer las condiciones en que operaban las guarderas del pas, que se encuentran subrogadas por el Instituto Mexicano del Seguro Social. A este respecto, los resultados de la revisin fueron alarmantes ya que, de las 1480 guarderas contratadas por este Instituto en todo el pas, slo 14 de ellas cumplieron con los requisitos previamente a la firma de los contratos. Esto constituy un punto de debate en la Suprema Corte de Justicia de la Nacin denominado desorden generalizado en el sistema de guarderas. 295

295

Dictamen de la Facultad de Investigacin 1/2009. Caso Guardera ABC elaborado por el Seor Ministro Arturo Zaldvar Lelo de Larrea. Op. Cit.

257

2) Fenmeno Perturbador de Origen Qumico-Tecnolgico.

El fenmeno que se present en la Guardera ABC, S.C. el 5 de junio de 2009, se considera un agente destructivo de tipo antropognico, que se encuentra considerado dentro de la categora de los Qumico-Tecnolgicos, donde se incluyen los incendios de todo tipo.

3) Apertura, Funcionamiento y Verificacin Administrativa.

En los antecedentes del caso de la Guardera ABC, S.C., tratados en el captulo III, se observa como se desarroll el procedimiento de apertura de este establecimiento de servicio social. Los procedimientos que se emplearon rayaron en la informalidad legal, adems de no cubrir con la totalidad de los requisitos para la celebracin del contrato con el Instituto Mexicano del Seguro Social. A este respecto, destaca que la Guardera ABC, S.C.:

i. No contaba con la constancia para corroborar la existencia de demanda para la ubicacin de sta en la zona.

258

ii. En agosto de 2001, la Direccin General de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas del Municipio de Hermosillo, Sonora, aprob el anteproyecto para el predio ubicado sobre la calle Mecnicos y Avenida de los Ferrocarrileros de la colonia Y Griega, por considerar que reuna los requerimientos tcnicos para el funcionamiento de una guardera; adems, otorg la licencia de uso de suelo, condicionada a que contara con un rea de

estacionamiento. 296 Sin embargo, esta guardera funcion hasta la fecha del incendio, con el incumplimiento de normas y reglamentos en materia de construccin, seguridad y operacin, que debieran observar este tipo de establecimientos para la prestacin del servicio de guardera; as como de las bases de contratacin del Instituto Mexicano del Seguro Social.

iii. El proyecto para la instalacin de la guardera de esquema vecinal comunitario fue aprobado para una capacidad de 170 nios, en mayo de 2001. Sin embargo, a la fecha del

296

Comisin Nacional de Derechos Humanos. Recomendacin: 049/2009.Sobre el caso de la guardera ABC, S.C., Op. Cit.

259

siniestro, la Guardera ABC, S.C., tenia inscritos a 211 menores. Por otro lado, el nmero mximo de menores que se pueden atender en los establecimientos que operan bajo este esquema es de 200. Adems de no contar con el personal de asistentes suficiente para su atencin.

El programa interno de proteccin civil no aparece como requisito para llevar a cabo la contratacin del servicio subrogado de guarderas. Sin embargo, durante la operacin del establecimiento, es obligacin de los dueos o administradores realizar las gestiones y actividades a que obliga la normatividad local, para contar con este instrumento autorizado.

Por otro lado, no se cuenta con el conocimiento de que se hayan realizado visitas de verificacin administrativa, por parte de las autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social y del Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora; para comprobar el apego a las disposiciones legales y reglamentarias de los particulares. En este sentido, las verificaciones deben incluir entre otras cosas, la revisin

260

en materia de proteccin civil. Las unidades de proteccin civil, deben definir los criterios para llevarlas a cabo en ausencia del atlas de riesgo local.

4) Los Actores Sociales

i. Las Organizaciones Pblicas.

En el mismo marco de la nueva gestin pblica y la proteccin civil, el papel que realizaron las organizaciones pblicas durante la tragedia del 5 de junio de 2009 donde se incendi la Guardera ABC, S.C. y murieron 49 nios y muchos ms resultaron heridos, se puede observar lo siguiente:

Los resultados de la actuacin que tuvieron las organizaciones pblicas de proteccin civil, mostraron nuevamente que no existen los procedimientos de coordinacin ni la asignacin de responsabilidades hacia las dems organizaciones e instituciones que participan al atender una situacin de emergencia.

261

Los recursos humanos de las organizaciones pblicas que participaron en la atencin de la emergencia provocada por el siniestro en la guardera, tambin mostraron pruebas de carecer de una capacitacin y cultura de proteccin civil adecuadas.

Tampoco existen las condiciones ni los mecanismos para la competencia entre las organizaciones pblicas del Estado de Sonora encargadas de la proteccin civil, con otras organizaciones pblicas, privadas o sociales, con el fin de aspirar a la excelencia, ser eficientes e innovadoras y dar un mejor servicio a la sociedad.

En el caso de la Guardera ABC, S.C., se apreci informalidad para cumplir con todos los requisitos que exige el Instituto Mexicano del Seguro Social y las autoridades locales, en la celebracin del contrato para la prestacin del servicio subrogado de guardera, as como para su funcionamiento. A pesar de las mejoras regulatorias que existen en todo el pas, para dar facilidades en la apertura y funcionamiento de diversos establecimientos, stas siguen siendo poco eficientes y

262

transparentes. Los programas internos de proteccin civil no son considerados como un requisito para la contratacin y apertura de un establecimiento que preste el servicio de guardera en el Estado de Sonora. La autorizacin de este programa es llevada a cabo una vez que el establecimiento se encuentra funcionando.

No se conocen los programas para el fomento de la proteccin civil que est aplicando el Estado de Sonora, por lo que se duda que los ciudadanos tengan una participacin activa en su diseo, ejecucin y evaluacin.

Todos los programas de proteccin civil que propongan las organizaciones pblicas, deben derivarse de las polticas pblicas y orientarse principalmente a la prevencin, con resultados factibles de lograr y mtodos adecuados para su medicin.

Las situaciones de emergencia siguen siendo motivo de botn poltico.

263

Los procesos internos de las organizaciones pblicas encargadas de la proteccin civil en el Estado de Sonora, no estn certificados; adems, estas

instituciones, no cuentan con la capacidad de certificar a las guarderas, en materia de seguridad y proteccin civil.

Los resultados observados sobre la actuacin de las organizaciones pblicas el 5 de junio de 2009, mostraron que estas instituciones carecen de la capacitacin, tcnicas y tecnologas actualizadas para la gestin de emergencias.

En la tabla 4.2. se expresan los resultados alcanzados por el Gobierno Municipal de Hermosillo, Sonora, en materia de proteccin civil y llaman la atencin algunos aspectos como:

264

Resultados de la Unidad Municipal de Proteccin Civil y Bomberos (Perodo 2006-2009) Concepto Personas beneficiadas por los cursos sobre prevencin de accidentes y otras contingencias. Capacitacin de empresas para la formacin de brigadas internas. Visitas recibidas al cuartel de bomberos por guarderas y pre-escolar. Difusin a la poblacin sobre las medidas de prevencin de incendios en el hogar. Cursos de primeros auxilios. Coberturas de seguridad en eventos masivos. Supervisin de proyectos de construccin. Inspecciones a empresas y eventos masivos. Dictmenes de seguridad. Atencin de reportes y denuncias de la ciudadana Servicios de atencin a emergencias (incendios, rescates, otras contingencias y apoyos a otros municipios). Elementos capacitados para control de emergencias urbanas en el National Emergency Training Center, Emmitsburg, Maryland. Cantidad 6,914

219 180 22

361 1,601 1,175 2,776 605 20,701

Tabla. 4.2. Resultados: III Informe de Gobierno, Hermosillo, Son. Septiembre de 2009.

Atienden una cantidad considerable de emergencias, supervisan proyectos de construccin, inspeccionan empresas, emiten dictmenes de seguridad, cubren eventos masivos en cuanto a la seguridad, capacitan a la poblacin y a las empresas en materia de proteccin

265

civil; sin embargo, solo capacitan a dos personas y al personal de nuevo ingreso.

No est disponible la informacin sobre la evaluacin del desempeo y sus resultados, del personal que labora en las organizaciones pblicas de proteccin civil del Estado de Sonora y especficamente, del Municipio de

Hermosillo.

No se encuentran disponibles los indicadores de gestin, donde se especifiquen las metas propuestas y los logros alcanzados. En el III Informe de Gobierno, nicamente se menciona lo que se logr hacer y se omite si se cumplieron las metas trazadas.

ii. Organizaciones Privadas.

En el caso de la Guardera ABC, S.C., desde sus antecedentes, se observ el incumplimiento de los

requisitos para celebrar el contrato de servicios con el Instituto Mexicano del Seguro Social, y que durante su operacin, nunca regulariz. Esto nos conduce a pensar

266

que este establecimiento de servicio de guardera, estaba lejos de cumplir con los elementos ticos y legales para ser considerada como una empresa con responsabilidad social y preocupada por certificar sus procesos de servicio en cuanto a la calidad, mucho menos ser candidata a la certificacin en materia de seguridad y proteccin civil.

Por otro lado, la Unidad Estatal de Proteccin Civil del Estado de Sonora cuenta dentro de sus registros con seis organizaciones especializadas y 13 capacitadoras, para atender las necesidades de las empresas en materia de proteccin civil.

iii. Las Organizaciones Sociales.

En el municipio de Hermosillo, se tienen registradas las siguientes asociaciones civiles:

Rescate y Salvamento Hermosillense.

Escuadra de Rescate Brigada del Sol.

267

Grupo Vikingos Off Road 4 X 4.

Centro de Apoyo Humanitario I.A.P.

Albergue Casa Amiga.

Agrupacin Vida y Familia A.C.

Comisin Nacional de Emergencia A. C.

Sin embargo, ninguna de ellas particip en el auxilio a la emergencia de la guardera ABC, S.C., y tampoco se encuentran facultadas ni capacitadas para realizar funciones de vigilancia administrativa en la contratacin, apertura, funcionamiento y verificacin de las guarderas, donde intervienen instituciones federales, particulares. del municipio y los

iv. La poblacin en General.

En el caso de la guardera ABC, S.C., tambin se aprecia que a los familiares de los menores inscritos, que reciban el

268

servicio,

no

les

preocupaba

la

calidad

ni

estaban

conscientes de los riesgos que corran sus nios cada vez que los dejaban en custodia en este establecimiento de servicio social. Parte de esto se explica con la tenue cultura de prevencin, autoproteccin y en general de proteccin civil que tenan desarrollada.

Como se ha mencionado en distintas ocasiones, las visitas de verificacin administrativa tienen el cometido de revisar que los particulares se apeguen a la normatividad vigente durante el funcionamiento de su establecimiento. Sin embargo, fue muy notorio, que a este inmueble no hayan acudido a realizar esta tarea, las autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social, personal del ayuntamiento del municipio o autoridades de proteccin civil. Por otro lado, los criterios recomendados para llevarlas a cabo, se

mencionaron en el caso anterior.

Por ltimo, tambin se observ la auto-organizacin de las personas ajenas a todo tipo de organizacin formal, que prestaron auxilio durante la emergencia, atendiendo las

269

instrucciones de su sentido comn y no de una capacitacin y cultura previa en proteccin civil.

c) Resultados del Anlisis.

En el anlisis de los casos de la Discoteca News Divine y de la Guardera ABC, S.C., que trata de dos establecimientos con giros muy diferentes, ubicados en distintas entidades federativas y que estuvieron sujetos a dismiles fenmenos perturbadores de origen antropognico y con condiciones de emergencia locales, se llegaron a observar una serie de caractersticas que resultaron ser comunes para los dos casos. Sin embargo, se hace nfasis en el papel de los actores sociales, durante los procedimientos de apertura,

funcionamiento y verificacin administrativa de los establecimientos de servicios (mercantiles y sociales), como partes fundamentales de la etapa de prevencin en materia de proteccin civil.

Recordemos que se consideraron como actores sociales a las organizaciones pblicas de proteccin civil, las organizaciones privadas, las organizaciones sociales y a la poblacin en general.

270

A ese respecto, se observ en los procedimientos de contratacin o apertura, funcionamiento y verificacin administrativa de los

establecimientos de servicios lo siguiente:

1) No son considerados como una parte esencial de la etapa preventiva de la proteccin civil por parte de los actores sociales. Se debe tener claro que cumplir con la normatividad en tiempo y forma, reduce la vulnerabilidad del inmueble y su nivel de riesgo.

2) La normatividad debe incluir en los procedimientos de apertura o contratacin, al programa interno de proteccin civil, para su revisin por personal especialista, en las visitas de verificacin administrativa mercantiles En este que y se realicen a los su un

establecimientos funcionamiento.

sociales se

durante elabora

documento,

diagnstico de riesgos y se dictan las acciones y medidas preventivas para mitigarlos, as como, para la respuesta efectiva durante y despus de una emergencia, donde se incluye la participacin de los actores sociales que resulten involucrados. Por tal motivo, la prevencin adquiere una relevancia significativa.

271

3) Para la elaboracin del diagnstico de riesgos, resulta ser de gran utilidad el atlas de riesgos local, que para el caso de la discoteca no se conoce y para la guardera no existe; por lo que no es posible asignar una calificacin a los inmuebles empleando este criterio, que permita preparar los programas para mitigar los riesgos, para organizar, coordinar y atender una emergencia y aun despus, la recuperacin de las condiciones de normalidad de la comunidad.

4) La falta de organizaciones sociales con facultades para vigilar los procesos que llevan a cabo las organizaciones pblicas encargadas de administrar los asuntos relacionados con la proteccin civil en la apertura y funcionamiento de los diversos establecimientos, fomenta la falta de transparencia y rendicin de cuentas.

5) La ausencia de la responsabilidad social empresarial o corporativa de las organizaciones privadas, as como los servicios orientados a la calidad, en beneficio de los clientes o beneficiarios de stos. Independientemente del apego a la

272

normatividad en materia de proteccin civil a que se encuentran obligados.

6) Dentro de las organizaciones sociales que existen en nuestro pas, no figuran aqullas que puedan estar organizadas y con las facultades para resolver los problemas especficos de proteccin civil; as como para participar, vigilar y dar seguimiento a los procesos de apertura o contratacin, funcionamiento y verificacin de los establecimientos de servicios. Por lo que es necesario que se promueva y fomente la creacin de estas organizaciones, para que realicen estas funciones en representacin de la poblacin usuaria o beneficiaria de estos servicios.

7) La falta de una cultura de proteccin civil, especficamente en autoproteccin, en la poblacin usuaria de estos servicios, no permite que elija los establecimientos seguros con base en el cumplimiento de los requisitos exigidos por las normas en esta materia. Adems, no cuenta con los mecanismos ni criterios para exigir una rendicin de cuentas tranparente, por parte de las organizaciones pblicas respecto a estos procesos.

273

Los resultados de las situaciones anteriores, se ven reflejados en la respuesta de los actores sociales durante la atencin de las emergencias; caracterizndose por estar manifiestas la

desorganizacin, la falta de coordinacin de los servicios de emergencia, instituciones de atencin mdica, servicio forense y de los grupos informales de civiles que prestaron auxilio; as como la incapacidad de gestionar y proporcionar informacin a los medios y familiares en forma clara y expedita.

Se presume que ante cualquier fenmeno perturbador que se presente y afecte las el funcionamiento normal ahora de estos

establecimientos, permanecern

caractersticas

hasta

descritas

constantes. Por el momento, su

identificacin

representa una gran ventaja, ya que se podrn dirigir acciones preventivas para mitigar los resultados que se han estado observando.

Los resultados anteriores, nos llevan a representar un proceso preventivo en materia de proteccin civil, para la apertura, funcionamiento y verificacin administrativa de los establecimientos

274

de servicios (mercantiles o sociales) donde participan los actores sociales, figura 4.1.

Figura. 4.1. Principales caractersticas de los actores sociales en el proceso de apertura, funcionamiento y verificacin administrativa de los establecimientos, como parte de la prevencin en materia de proteccin civil. Fuente: Elaboracin propia.

275

Para la elaboracin de los indicadores de resultados que nos ayuden a controlar las partes del proceso preventivo que se ha definido, nos podemos apoyar en la metodologa del marco lgico. Esta herramienta se encuentra enfocada en la orientacin por objetivos, en grupos beneficiarios y en facilitar la participacin y comunicacin entre las partes interesadas. 297

Para efectos de este trabajo se exponen los pasos de la metodologa del marco lgico en el siguiente ejemplo: 298

Paso 1. Identificacin de involucrados.

En el mbito del problema, que trata de los procedimientos para la apertura o contratacin, funcionamiento y verificacin administrativa de los establecimientos de servicios (mercantiles y sociales), desde la ptica preventiva en materia de proteccin civil, se encuentran identificados los actores sociales involucrados, como se ha descrito en otros apartados de este trabajo. Figura 4.2.

297

Ortegn, Edgar. Metodologa del Marco Lgico para la Planificacin y la Evaluacin de Proyectos y Programas. Series y Manuales No. 42. CEPALONU. Santiago de Chile. 2005. 298 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Curso Interactivo de Matriz de Indicadores para Resultados. Marzo 2009.

276

Figura 4.2. Actores sociales involucrados en el proceso de apertura o contratacin, funcionamiento y verificacin administrativa de los establecimientos de servicios, como parte de la prevencin en materia de proteccin civil.

Paso 2. Anlisis del problema.

El problema que se desea intervenir es la falta de transparencia de las organizaciones pblicas en los procesos de apertura o

277

contratacin, funcionamiento y verificacin administrativa en los establecimientos de servicios (mercantil y social), desde el punto de vista preventivo en materia de proteccin civil. Figura 4.3.

Se considera que las tres causas principales que originan este problema, son las siguientes: la primera, la falta de apego a la normatividad de las organizaciones pblicas influenciada por ambiciosas polticas pblicas incongruentes con las realidades y recursos de las organizaciones; lagunas en los marcos legal y tcnico y la insuficiencia de recursos tcnicos y tecnolgicos. La segunda, la ausencia de organizaciones civiles que representen a la sociedad en la vigilancia de los procesos y la legitimacin de los resultados; y la tercera, que estas organizaciones pblicas no aprenden de sus experiencias.

Por otro lado, este problema genera principalmente tres impactos: vulnera los inmuebles de los establecimientos, persiste la falta de vigilancia por parte de la sociedad organizada en estos procesos y vulnera a las organizaciones pblicas en su capacidad y organizacin para atender las emergencias.

278

Falta la evaluacin de desempeo de los servidores pblicos.

No se considera como requisito para la apertura o contratacin, los programas internos de proteccin civil.

Las verificaciones administrativas no cubren el tema de proteccin civil.

No se involucra al ciudadano para el diseo, ejecucin y evaluacin de los programas de proteccin civil..

Faltan programas de capacitacin para las organizaciones privadas, sociales y grupos de voluntarios, adems del fomento de la cultura de proteccin civil .

Vulnerabilidad de los inmuebles de los establecimientos.

Falta de vigilancia que exija la rendicin de cuentas en el cumplimiento de los requisitos y de seguimiento a los resultados de las verificaciones administrativas

Vulnerabilidad de las organizaciones pblicas para atender las emergencias

Falta de transparencia de las organizaciones pblicas en los procesos de apertura o contratacin, funcionamiento y verificacin administrativa en los establecimientos de servicios (mercantil y social), desde el punto de vista preventivo en materia de proteccin civil.

Falta de apego a la normatividad.

No existen las organizaciones sociales que realicen funciones de vigilancia en materia de proteccin civil y exijan la rendicin de cuentas.

Las organizaciones no capitalizan las experiencias.

Polticas pblicas que no son acordes a los recursos ni realidades de las organizaciones

Falta de marco legal y tcnico que regule los requisitos para la apertura y funcionamiento de los establecimientos

Insuficiencia de recursos tcnicos y tecnolgicos

No existe la competencia con otras organizaciones que motive la mejora continua.

Guas y manuales para la atencin de emergencias insuficientes.

Carencia de un atlas de riesgo local y criterios que permita identificar los establecimientos en riesgo

Carencia de un sistema de gestin de la informacin

Falta de capacitacin de los recursos humanos de la organizacin.

Figura 4.3. rbol de Problemas.

279

Paso 3. Definicin de Objetivos. Los objetivos son el resultado de la transformacin de las condiciones negativas del problema a condiciones positivas deseadas. Es decir, los enunciados del rbol de problemas, son declarados positivamente para construir el rbol de objetivos. Figura 4.4.
Evaluacin de desempeo de los servidores pblicos en forma transparente

Es requisito para la apertura o contratacin, los programas internos de proteccin civil.

Las verificaciones administrativas incluyen la revisin en materia de proteccin civil.

Participacin ciudadana en el diseo, ejecucin y evaluacin de los programas de proteccin civil..

Programas suficientes de capacitacin para las organizaciones privadas, sociales y grupos de voluntarios, adems para el fomento de la cultura de proteccin civil .

Baja vulnerabilidad en los inmuebles de los establecimientos.

Vigilancia en la rendicin de cuentas, en el cumplimiento de requisitos y en el seguimiento a los resultados de las verificaciones administrativas

Baja vulnerabilidad de las organizaciones pblicas para atender las emergencias

Las organizaciones pblicas son transparentes en los procesos de apertura o contratacin, funcionamiento y verificacin administrativa en los establecimientos de servicios (mercantil y social), desde el punto de vista preventivo en materia de proteccin civil.

Apego a la normatividad

Las organizaciones sociales realizan funciones de vigilancia en materia de proteccin civil y exigen la rendicin de cuentas.

Las organizaciones capitalizan las experiencias.

Polticas pblicas acordes con los recursos y realidades de las organizaciones

Marco legal y tcnico suficiente para regular los requisitos para la apertura y funcionamiento de los establecimientos

Recursos tcnicos y tecnolgicos suficientes.

Existe la competencia con otras organizaciones que motivan la mejora continua.

Se cuenta con suficientes guas y manuales para la atencin de emergencias.

Atlas de riesgo local actualizado y criterios para identificar los establecimientos en riesgo

Sistema de gestin de la informacin

Capacitacin de los recursos humanos de la organizacin.

Figura 4.4. rbol de Objetivos.

280

Paso 4. Alternativas de Solucin.

Se eligen las acciones y estrategias ptimas para la instrumentacin del proyecto que dar solucin al problema. Esto permite la construccin del rbol de acciones, figura 4.5.

Atlas de riesgo local actualizado y criterios para identificar los establecimientos en riesgo Las organizaciones sociales realizan funciones de vigilancia en materia de proteccin civil y exigen la rendicin de cuentas. Existe la competencia con otras organizaciones que motivan la mejora continua.

Polticas pblicas acordes con los recursos y realidades de las organizaciones

Sistema de gestin de la informacin

Capacitacin de los recursos humanos de la organizacin.

Se cuenta con suficientes guas y manuales para la atencin de emergencias.

Mecanismos de evaluacin y anlisis de los resultados de las polticas pblicas.

Instrumentacin tecnolgica y capacitacin.

Mecanismos de capacitacin, evaluacin y anlisis del desempeo de las organizaciones pblicas de proteccin civil. Fomento para la creacin y capacitacin de organizaciones sociales de proteccin civil

Instrumentacin de mecanismos para el desarrollo y la investigacin.

Instrumentacin de mecanismos y tecnologa para mantener actualizado el mapa de riesgos local.

Mecanismos de evaluacin y anlisis competitivo.

Figura 4.5. rbol de Acciones.

281

Paso 5. Estructura Analtica.

Con la informacin integrada para la seleccin de la estrategia ptima se construye la estructura analtica del proyecto, como se muestra en la figura 4.6. que consiste en diagramar un rbol de objetivos ajustado a las alternativas seleccionadas, integrado en cuatro niveles jerrquicos: Fin, Propsito, Componentes y Actividades.

Evaluacin de desempeo de los servidores pblicos en forma transparente

Es requisito para la apertura o contratacin, los programas internos de proteccin civil.

Las verificaciones administrativas incluyen la revisin en materia de proteccin civil.

Participacin ciudadana en el diseo, ejecucin y evaluacin de los programas de proteccin civil..

Programas suficientes de capacitacin para las organizaciones privadas, sociales y grupos de voluntarios, adems para el fomento de la cultura de proteccin civil .

Baja vulnerabilidad en los inmuebles de los establecimientos.

Vigilancia en la rendicin de cuentas, en el cumplimiento de requisitos y en el seguimiento a los resultados de las verificaciones administrativas

Baja vulnerabilidad de las organizaciones pblicas para atender las emergencias

Las organizaciones pblicas son transparentes en los procesos de apertura o contratacin, funcionamiento y verificacin administrativa en los establecimientos de servicios (mercantil y social), desde el punto de vista preventivo en materia de proteccin civil.

Evaluacin de las polticas pblicas.

Desarrollo, investigacin e instrumentacin tecnolgica.

Fomento para la creacin y capacitacin de organizaciones sociales de proteccin civil

Organizaciones pblicas de proteccin civil, capacitadas y competitivas.

Instrumentacin de programa para la evaluacin de las polticas pblicas.

Diseo e instrumentacin de sistemas.

Instrumentacin de programa para la capacitacin social.

Instrumentacin de programa basado en competencias y evaluacin del desempeo.

Figura 4.6. Estructura Analtica del Proyecto.

282

Paso 6. Resumen Narrativo de la Matriz de Marco Lgico. Este resumen se construye para sintetizar las actividades del proyecto, los productos que se entregarn, y los resultados de corto, mediano y largo plazo que se esperan lograr en la poblacin objetivo, ver Tabla. 4.3.
Resumen Narrativo. F1. Baja vulnerabilidad en los inmuebles de los establecimientos. F1.1. Es requisito para la apertura o contratacin, los programas internos de proteccin civil. F.1.2. Las verificaciones administrativas incluyen la revisin en materia de proteccin civil. F2. Vigilancia en la rendicin de cuentas, en el cumplimiento de requisitos y en el seguimiento a los resultados de las verificaciones administrativas. F3. Baja vulnerabilidad de las organizaciones pblicas para atender las emergencias. F3.1. Participacin ciudadana en el diseo, ejecucin y evaluacin de los programas de proteccin civil. F3.2. Programas suficientes de capacitacin para las organizaciones privadas, sociales y grupos de voluntarios, adems, para el fomento de la proteccin civil. F3.2.1. Evaluacin del desempeo de los servidores pblicos en forma transparente. P. Las organizaciones pblicas son transparentes en los procesos de apertura o contratacin, funcionamiento y verificacin administrativa en los establecimientos de servicios (mercantil y social), desde el punto de vista preventivo en materia de proteccin civil. C1. Evaluacin de las polticas pblicas. C2. Desarrollo, investigacin e instrumentacin tecnolgica. C3. Fomento para la creacin y capacitacin de organizaciones sociales de proteccin civil. C4. Organizaciones pblicas de proteccin civil, capacitadas y competitivas.

Componentes

Propsito

Fin

283

Tabla 4.3. Resumen Narrativo de la Matriz de Marco Lgico.

Paso 7. Matriz del Marco Lgico.

Con los indicadores, medios de verificacin e identificacin de supuestos, queda conformada la matriz de marco lgico, como se muestra en la tabla 4.4.

Actividades

A1. Instrumentacin de programa para la evaluacin de las polticas pblicas. A2. Diseo e instrumentacin de sistemas. A3. Instrumentacin de programa para la capacitacin social. A4. Instrumentacin de programa basado en competencias y evaluacin del desempeo.

Resumen Narrativo.
F1.Baja vulnerabilidad en los inmuebles de los establecimientos.

Indicadores
F1.1. Apertura o contrato de establecimientos con programas internos de proteccin civil incluidos en los requisitos. F.1.2. Las verificaciones administrativas incluyen la revisin en materia de proteccin civil. F2. Vigilancia de las organizaciones sociales, en la rendicin de cuentas, en el cumplimiento de requisitos y en el seguimiento a los resultados de las verificaciones administrativas. F3.1. Participacin

Medios de Verificacin.

Supuesto.
En la generalidad, la vulnerabilidad de los inmuebles, es inversamente proporcional a las medidas de proteccin civil adoptadas.

Documentos y memorias de desempeo. Anlisis cuantitativos y cualitativos.

F2. Vigilancia en la rendicin de cuentas, en el cumplimiento de requisitos y en el seguimiento a los resultados de las verificaciones administrativas.

Documentos y memorias de desempeo. Anlisis cuantitativos y cualitativos. Encuestas de opinin. Documentos y

Con la participacin de la sociedad organizada, se busca una mayor rendicin de cuentas por parte de las autoridades y la legitimacin de los resultados. Las organizaciones

F3. Baja vulnerabilidad

284

de las organizaciones pblicas para atender las emergencias.

ciudadana en el diseo, ejecucin y evaluacin de los programas de proteccin civil. F3.2. Programas suficientes de capacitacin para las organizaciones privadas, sociales y grupos de voluntarios, adems, para el fomento de la proteccin civil. F3.2.1. Evaluacin del desempeo de los servidores pblicos en forma transparente.

memorias de desempeo. Anlisis cuantitativos y cualitativos. Encuestas de opinin. Informes de evaluacin del desempeo.

pblicas de proteccin civil, responden con mayor eficacia ante las emergencias, porque han incluido la participacin ciudadana en los programas, la capacitacin y la evaluacin de su desempeo.

Resumen Narrativo.
P. Las organizaciones pblicas son transparentes en los procesos de apertura o contratacin, funcionamiento y verificacin administrativa en los establecimientos de servicios (mercantil y social), desde el punto de vista preventivo en materia de proteccin civil.

Indicadores
P1. Polticas pblicas acordes con los recursos y realidades de las organizaciones. P2. Atlas de riesgo local actualizado y criterios para identificar los establecimientos en riesgo. P3. Sistema de gestin de la informacin. P4. Capacitacin de los recursos humanos de la organizacin. P5. Vigilancia en materia de proteccin civil y rendicin de cuentas, de las organizaciones sociales. P6. Competencia con otras organizaciones que motivan la mejora continua. P7. Suficientes guas y manuales para la atencin de emergencias. C1. Congruencia de las capacidades y realidades de las polticas pblicas con sus resultados.

Medios de Verificacin.

Supuesto.
La transparencia con que se conducen las organizaciones pblicas en los procesos de apertura o contratacin, funcionamiento y verificacin administrativa desde el punto de vista de la proteccin civil, les da confianza a los establecimientos de servicios mercantiles y sociales.

Documentos y memorias de desempeo. Anlisis cuantitativos y cualitativos. Encuestas de opinin. Informes de otras organizaciones. Informes de evaluacin del desempeo.

C1. Evaluacin de las polticas pblicas.

Documentos y memorias de desempeo. Encuestas cualitativas y cuantitativas. Anlisis cuantitativos y cualitativos.

Las polticas pblicas deben ser congruentes con las capacidades y realidades de los actores sociales que intervienen en su ejecucin.

285

Encuestas de opinin. Informes de otras organizaciones. C2. Desarrollo, investigacin e instrumentacin tecnolgica. C2. Eficacia de las organizaciones pblicas como resultado de la investigacin e instrumentacin tecnolgica. Documentos y memorias de desempeo. Anlisis cuantitativos y cualitativos. La investigacin y la instrumentacin tecnolgica son de gran relevancia, porque permiten que las organizaciones pblicas acten de una manera ms eficaz.

Resumen Narrativo.
C3. Fomento para la creacin y capacitacin de organizaciones sociales de proteccin civil.

Indicadores
C3. Cultura de vigilancia y control por parte de la sociedad a travs de las organizaciones sociales.

Medios de Verificacin.
Documentos y memorias de desempeo. Encuestas de opinin. Informes de otras organizaciones. Anlisis cualitativo. Documentos y memorias de desempeo. Encuestas cualitativas y cuantitativas. Anlisis cuantitativos y cualitativos. Encuestas de opinin. Informes de otras organizaciones. Informes de evaluacin del desempeo. Documentos y memorias de desempeo. Encuestas cualitativas y cuantitativas. Anlisis cuantitativos y cualitativos. Encuestas de opinin. Informes de otras organizaciones. Informes de evaluacin del desempeo. Documentos y memorias de desempeo. Encuestas de

Supuesto.
La existencia de las organizaciones sociales de proteccin civil forma parte de la cultura de vigilancia y control por parte de la sociedad. La capacitacin y la competencia entre las organizaciones pblicas de proteccin civil, fomenta la innovacin y la mejora continua en sus procedimientos.

C4. Organizaciones pblicas de proteccin civil, capacitadas y competitivas.

C4. Eficacia de las organizaciones pblicas capacitadas y competitivas.

A1. Instrumentacin de programas para la evaluacin de las polticas pblicas.

A1. Evaluacin de los resultados de la instrumentacin de los programas.

Un programa para la evaluacin de las polticas pblicas permite conocer los resultados y proponer las mejoras.

A2. Diseo e instrumentacin de sistemas.

A2. Evaluacin del diseo e instrumentacin de sistemas.

El diseo e instrumentacin de los sistemas deben estar orientados a

286

opinin. Informes de evaluacin del desempeo.

los resultados.

Resumen Narrativo.
A3. Instrumentacin de programa para la capacitacin social.

Indicadores
A3. Resultados de la capacitacin social ante situaciones de emergencia.

Medios de Verificacin.
Documentos y memorias de desempeo. Encuestas cualitativas y cuantitativas. Anlisis cuantitativos y cualitativos. Encuestas de opinin. Informes de otras organizaciones. Informes de evaluacin del desempeo. Documentos y memorias de desempeo. Encuestas cualitativas y cuantitativas. Anlisis cuantitativos y cualitativos. Encuestas de opinin. Informes de otras organizaciones. Informes de evaluacin del desempeo.

Supuesto.
La sociedad se encuentra mejor capacitada para responder a situaciones de emergencia como resultado de programas instrumentados para ese fin.

A4. Instrumentacin de programas basados en competencias y evaluacin del desempeo.

A4. Eficacia en los resultados de los programas basados en competencias y evaluacin del desempeo.

Los resultados de los programas resultan ser efectivos si su instrumentacin se basa en las competencias y la evaluacin del desempeo.

Tabla 4.4. Matriz de Marco Lgico.

287

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.

Las conclusiones y recomendaciones a las que se arrib durante el desarrollo de este trabajo son:

a) CONCLUSIONES.

Adems de identificar las funciones que cumplen o no cumplen los actores sociales en los casos que fueron objeto de estudio de esta investigacin, con lo cual se dio cumplimiento al objetivo, se generaron las siguientes conclusiones:

1) Dentro de este trabajo se presenta la aportacin de un concepto propio sobre la proteccin civil, como resultado de la revisin de las caractersticas principales de algunas de las definiciones que se encuentran difundidas en el marco conceptual, normativo y tcnico. A este respecto, se puede afirmar que la proteccin civil es: el conjunto de acciones que llevan a cabo las organizaciones pblicas creadas para salvaguardar la vida de las personas, la salud, sus bienes y el entorno; ante situaciones de riesgo, emergencia o desastre y en el ejercicio de sus funciones;

288

en

coordinacin

corresponsabilidad

con

las

organizaciones privadas, sociales y la poblacin en general, mediante la elaboracin de programas

preventivos, de auxilio y de recuperacin, as como su implementacin, puesta en operacin y evaluacin, con sustento y apego estricto en la legalidad, los valores y la tcnica.

2) Despus de la revisin de cada una de las etapas de la proteccin civil, se puede afirmar que la etapa de prevencin tiene una gran relevancia. A este respecto, se vive una situacin grave en las diferentes localidades de la repblica al no contar con los atlas de riesgo, ya que son la base para que las organizaciones pblicas diseen e implementen los programas preventivos, de auxilio y de recuperacin que se materializarn en cada una de estas etapas. En este orden de ideas, los atlas de riesgo locales actualizados, pueden normar sobre los requisitos para la apertura de establecimientos de servicios.

3) Las organizaciones pblicas, privadas y sociales, y la poblacin en general, como actores sociales enmarcados en

289

torno a la proteccin civil, tienen adems ciertos ambientes de desarrollo. Las organizaciones pblicas en el marco de la nueva gestin pblica; las organizaciones privadas en el libre mercado, buscando ser ms competitivas; las organizaciones sociales en el mbito de la participacin ciudadana, y la poblacin en general en su papel de cliente que recibe y exige calidad en los servicios pblicos y privados que le son proporcionados.

4) Actualmente, los programas internos de proteccin civil, no son requisitos para la apertura o contratacin de los establecimientos de servicios. Y adems, durante los procedimientos de verificacin administrativa a estos

establecimientos, no son objeto de revisin en materia de proteccin civil por personal especialista. Sin embargo, se comprob durante el anlisis de los casos objeto de estudio, que son un imperativo, puesto que van a incidir

fundamentalmente, en la primera etapa de la proteccin civil: la preventiva.

5) El anlisis del problema se llev a cabo con la descripcin de un tipo ideal y dos casos con establecimientos de servicios

290

seleccionados, de diferentes entidades federativas, afectados por dismiles tipos de fenmenos perturbadores

antropognicos y con giros en los servicios completamente desiguales. A este respecto, se detectaron una serie de caractersticas similares que ayudaron a describir un nuevo proceso para la apertura o contratacin, funcionamiento y verificacin administrativa de los establecimientos de

servicios, desde el punto de vista de la proteccin civil, integrando la participacin de los actores sociales definidos. Adems, se incluy la descripcin de un mecanismo de control representado por una matriz de indicadores de resultados, desarrollada con el empleo de la metodologa del marco lgico.

6) Algunas de las razones por las que se les permite operar a un gran nmero de establecimientos de servicios sin que cuenten con los dictmenes de seguridad, los permisos y licencias en materia de proteccin civil, son: la falta de transparencia y rendicin de cuentas de las organizaciones pblicas; la falta de responsabilidad social empresarial y calidad en los servicios que prestan las organizaciones privadas; la carencia de organizaciones sociales que vigilen

291

los procesos pblicos y den legitimidad a los resultados; y, la falta de una cultura de proteccin civil y autoproteccin de la poblacin en general. La carencia de estos ltimos dos conceptos, son algunas de las razones por la cuales las personas acuden a los establecimientos que no cumplen con la normatividad en materia de proteccin civil, ya que no es posible que perciban los riegos que corren.

7) Se considera un rea de oportunidad la carencia de organizaciones sociales en materia de proteccin civil, que representen a la ciudadana en los procesos pblicos, con funciones para vigilar, exigir la rendicin de cuentas transparente y legitimar los resultados de los programas.

b) RECOMENDACIONES.

Con base en el logro del objetivo, de la demostracin y anlisis de la problemtica en los casos objeto de estudio y de las conclusiones generadas, se plantean las siguientes recomendaciones:

1) Proponer la elaboracin e instrumentacin de una poltica pblica en materia de proteccin civil, acorde con los recursos

292

y realidades de las organizaciones pblicas, que incluya al menos:

i.

Los mecanismos para la rendicin de cuentas y la transparencia en los procesos que llevan a cabo las organizaciones pblicas.

ii.

Los incentivos para que las organizaciones privadas cumplan con su responsabilidad social empresarial o corporativa y presten a los clientes servicios de calidad.

iii.

El fomento y la creacin de los marcos normativos y tcnicos, para que la sociedad organizada

(organizaciones sociales) pueda ejercer funciones de vigilancia en los procesos pblicos, participar en las visitas de verificacin administrativa y legitimar los resultados de los programas.

iv.

El

diseo,

elaboracin

instrumentacin

de

programas para la capacitacin en temas especficos

293

de autoproteccin y fomento de la cultura de proteccin civil, dirigidos a la poblacin en general.

v.

La colaboracin cada vez ms organizada, de los tres rdenes de gobierno en la implementacin de los programas de proteccin civil, de tal manera que en escenarios donde se requiera la actuacin de cualquiera de stos y se rebase su capacidad de logro, se tengan medidas susceptibles de ser implementadas por los otros dos.

2) Para la apertura o contratacin de los establecimientos de servicios, se incluyan como requisitos en la normatividad, los programas internos de proteccin civil y se realice un seguimiento puntual de su materializacin en ejercicios que incluyan diferentes condiciones de operacin.

294

ANEXO A. Comparacin de conceptos mencionados en las leyes de Proteccin Civil.


Ley General de Proteccin Civil Ley de Proteccin Civil para el D.F. Ley de Proteccin Civil para el Estado de Sonora La Ley de Proteccin Civil para el Estado de Sonora define Afectado y Albergue. Mencionados, pero no definidos en las Leyes de Proteccin Civil para El D.F. y para el Estado de Sonora. Mencionados, pero no definidos en las Leyes de Proteccin Civil para El D.F. y para el Estado de Sonora. Mencionados, pero no definidos en las Leyes de Proteccin Civil para El D.F. y para el Estado de Sonora.

No.

Conceptos en las Leyes de Proteccin Civil. Agentes Destructivos Alarma Alerta Apoyo Atlas de Riesgos Auxilio Calamidad Carta de Corresponsabilidad Consejo de Proteccin Civil Consejo Delegacional Coordinador Estatal Damnificado Delegaciones Desastre Emergencia Estado o Situacin de Normalidad Evacuacin Evacuado/Albergado

Notas.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18

Consejo Estatal para el Estado de Sonora Consejo Municipal para el Estado de Sonora

19

Fenmenos Geolgicos

20

Fenmenos Hidrometeorolgicos

21

Fenmenos Qumico-Tecnolgicos

295

Comparacin de conceptos mencionados en las leyes de Proteccin Civil (Continuacin)


Conceptos en las Leyes de Proteccin Civil. Ley General de Proteccin Civil Ley de Proteccin Civil para el D.F. Ley de Proteccin Civil para el Estado de Sonora

No.

Notas.

22

Fenmenos Sanitario-Ecolgicos.

23

Fenmenos Socio-Organizativos.

24

Grupos Voluntarios

Mencionados, pero no definidos en las Leyes de Proteccin Civil para El D.F. y para el Estado de Sonora. Mencionados, pero no definidos en las Leyes de Proteccin Civil para El D.F. y para el Estado de Sonora. En el D.F. se mencionan como Brigadas Vecinales y Organizaciones Civiles Programa Municipal para el Estado de Sonora

25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37

Instrumentos de Proteccin Civil Mitigacin Norma Tcnica Peligro Pre alerta Prevencin Programa Delegacional de Proteccin Civil Programa Especial de Proteccin Civil Programa General de Proteccin Civil para el D.F. Programa Interno de Proteccin Civil Proteccin Civil Queja Civil Recuperacin

Programa Estatal para el Estado de Sonora

38

Riesgo

La Ley de Proteccin Civil para el Estado de Sonora define Alto Riesgo, Riesgo y Riesgo Inminente.

39 40 41

Servicios Vitales Simulacro Siniestro

296

Comparacin de conceptos mencionados en las leyes de Proteccin Civil (Continuacin).

No.

Conceptos en las Leyes de Proteccin Civil.

Ley General de Protecci n Civil

Ley de Proteccin Civil para el D.F.

Ley de Proteccin Civil para el Estado de Sonora

Notas.

42 43 44 45 46 47 48

Sistema de Proteccin Civil Sistemas Estratgicos Trminos de Referencia Unidad de Proteccin Civil Vulnerabilidad Zona de desastre Zona de Riesgo

Para el D.F.

Fuente: Elaboracin propia.

297

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