Qu es ciudadana?

Al igual que diversos conceptos en las ciencias sociales, existen mltiples y a veces contradictorias definiciones del concepto de ciudadana de acuerdo con el paradigma sociolgico desde el cual se lo concibe. Tradicionalmente, el concepto de ciudadana ha tenido una nocin poltica, referido a individuos sujetos de derechos, que se expresan en el sufragio universal en una nacin estado. De acuerdo con Martn Hopenhayn y Ernesto Ottone: La ciudadana ha sido entendida desde los orgenes del Estado de Derecho como posesin y ejercicio de derechos inalienables por parte de los sujetos que componen la sociedad, y como obligacin de deberes y respeto de los derechos de los dems (Hopehayn y Ottone 1999:3). Desde el punto de vista de la definicin de ciudadana como la sujecin de derechos, esta habra tenido una evolucin histrica hasta nuestros das, acorde con las etapas de la llamada modernidad. En la base estaran los derechos de primera generacin, que se refieren a los derechos civiles. En un segundo momento histrico, los derechos se habran ampliado desde las libertades fundamentales al derecho de incidir polticamente, surgiendo los llamados derechos de segunda generacin, expresndose en el sufragio universal (en el siglo XIX y comienzos del XX). En un tercer momento, reflejado especialmente en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948 y en los pactos posteriores (sobre todo en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales aprobado en 1966), surgen los llamados derechos de tercera generacin, los cuales seran los derechos econmicos, sociales y culturales (de ahora en adelante DESC). Esta evolucin de los derechos humanos desemboc en el estado benefactor durante la posguerra europea, coincidiendo con las cruzadas para el desarrollo y la modernizacin iniciadas en Amrica Latina desde la dcada del 50. Sin embargo, hay ciertos matices que podemos distinguir frente a esta nocin de ciudadana como sujecin de derechos. Los derechos y obligaciones a los cuales se refiere son sujetos de individuos, grupos o de ambos? Cmo se desarrollan y expresan en la prctica?

Tres enfoques clsicos Se pueden identificar tres enfoques clsicos de la ciudadana: el enfoque liberal, el enfoque comunitario y el enfoque republicano. Cada uno enfatiza o destaca algn aspecto o dimensin de esta. El enfoque liberal El enfoque liberal se centra sobre una nocin negativa de libertad, considerada como la ausencia de restricciones y obstculos a la iniciativa individual, guiada por una capacidad inherente de decisin racional. De acuerdo con Emma Jones y John Gaventa: Las teoras liberales promueven la idea de que la ciudadana es un estatus, el cual otorga al individuo una serie de derechos garantizados por el estado. Central al pensamiento liberal es la nocin de que el ciudadano individual acta racionalmente para el avance de sus propios intereses, y el rol del estado es proteger a los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos. (2002:3) En esta visin estn presentes una serie de implicancias y supuestos. Por un lado, se entiende que al garantizar a cada individuo los mismos derechos se promueve la igualdad entre ellos; de este modo, el ejercicio de los derechos sera una eleccin consciente de los ciudadanos, y estos supuestamente tendran las oportunidades y recursos necesarios para ello; el ejercicio de ciudadana sera una accin netamente racional, y no entraran en juego otras motivaciones para la accin individual y social, como la reciprocidad o el altruismo. Por ese motivo, la visin liberal se centra ms en los derechos civiles y polticos, que garantizan la proteccin del estado a los derechos individuales. Un pensador moderno representativo de este enfoque es John Rawls (1999), quien ha relacionado la teora de la accin racional o rational choice con los principios de justicia. La nocin de bienestar social de Rawls es el logro de los intereses sociales para el mayor nmero de ciudadanos y el rol de la esfera poltica es proteger a los individuos, dejndolos totalmente libres en la persecucin de sus intereses, sin imponer nocin general alguna de bienestar social en la vida privada de cada uno (Jones y Gaventa

2002). En esta visin, el principal repositorio de derechos es el individuo y la ciudadana se concibe en gran medida como un estatus. El enfoque comunitario La visin extremadamente individualista de la nocin liberal de ciudadana ha sido criticada por muchos pensadores, contraargumentando que la identidad del individuo es ms bien producida a travs de las relaciones con otros en la comunidad de la cual es parte. Este enfoque comunitario se centra en una nocin colectiva de ciudadana, o socialmente enraizada. De acuerdo con Jones y Gaventa, en el enfoque comunitario: el individuo, es argumentado, slo puede realizar sus intereses e identidad a travs de la deliberacin sobre el bien comn, y la libertad individual es maximizada por medio del servicio pblico y la priorizacin del bien comn por sobre la persecucin de los intereses individuales () Para los comunitarios, la ciudadana es definida, as como desarrollada, por ciertas virtudes cvicas, como el respeto al otro y el reconocimiento a la importancia del servicio pblico. (2002:4) Podemos ver que en esta visin se presenta un realce de las obligaciones del individuo hacia la comunidad y sociedad a la cual pertenece, viviendo acorde con las mltiples obligaciones y lealtades que se superponen en la vida cvica. En contraste con la visin liberal, el enfoque comunitario realza al grupo como el principal repositorio de derechos, considerndolo como el principal sujeto de identidad en la sociedad, ya que todo individuo se definira a s mismo en relacin a una comunidad ampliada. En esta visin, la ciudadana se concibe ms bien como una prctica activa. El enfoque republicano El enfoque republicano es un intento de combinar los dos enfoques anteriores, tomando elementos de cada uno y esforzndose por construir un modelo ms equilibrado de ciudadana. Uno de sus exponentes es el gran filsofo y socilogo Jrgen Habermas (2005), quien critica con especial nfasis al enfoque liberal. Sin embargo, considera que el enfoque comunitario, ms cercano a su visin, es impracticable, por lo que opta por una construccin ms realista: la republicana.

De acuerdo con Jones y Gaventa: El pensamiento cvico republicano intenta incorporar dentro del marco igualitario y de pertenencia del enfoque comunitario a la nocin liberal del individuo que persigue su inters personal. Como el pensamiento comunitario, enfatiza lo que enlaza a los ciudadanos en conjunto en una comunidad. Para los escritores cvico-republicanos, esto est sujeto por una preocupacin por las obligaciones individuales de participar en los asuntos de la comunidad. En contraste con el pensamiento liberal, republicanos cvicos, como Oldfield, opinan que recursos bsicos son necesarios para facilitar la participacin en la vida comunitaria, en vez de considerarlos derechos bsicos per se. Como esto sugiere, gran parte del pensamiento republicano propone formas deliberativas de democracia, en contraste con el nfasis liberal en sistemas polticos representativos. (2002:4) Aunque este enfoque presenta un marco ms amplio y coherente de ciudadana, intentando adoptar un equilibrio entre el individuo y la comunidad, y sus respectivas obligaciones, mantiene an ciertos supuestos liberales acerca del individuo y sus motivaciones ms bien racionales para la accin. Pero podemos destacar de este enfoque la afirmacin de que ciertos recursos bsicos seran necesarios para facilitar la participacin en la vida comunitaria, que podra expresarse tanto en recursos materiales como en ciertas capacidades ciudadanas. Una particularidad de este enfoque sera el nfasis en democracias deliberativas y no slo representativas, resaltando la importancia de las relaciones sociales e interpersonales en la construccin de ciudadana, elementos a los cuales despus nos referiremos. Ciudadana, aprendizaje y transformacin social A base de la concepcin de poder presentada, concebimos a la ciudadana no slo como la capacidad para movilizar y conquistar derechos y recursos, o de controlar e influenciar las decisiones de otros que influyen en sus vidas (accountability), sino tambin como la capacidad de transformar e intervenir en la propia realidad. Ser actor de transformaciones simultneas en las dimensiones personal, interpersonal y social, no slo para ejercer y proteger derechos, sino para transformar la misma realidad que se considera injusta.

Tal como argumentamos ms atrs, la transformacin personal debe ir en forma paralela a la transformacin social. Este proceso simultneo se expresa en el desarrollo de capacidades, que no slo requieren de un ambiente institucional en el cual ejercerse, sino de transformaciones en las mismas relaciones sociales que las gobiernan. Como hemos dicho, ha habido un excesivo nfasis nicamente en la dimensin social o institucional, que ha llevado a transformaciones incompletas o limitadas, justamente por no dar la misma importancia a la dimensin psico-estructural o personal de la ciudadana. Este proceso de transformacin simultnea requiere de motivaciones profundas para su logro, de ah su dimensin psico-estructural, que se centra en normas, actitudes y valores. Algunas propuestas en este mbito le han otorgado un rol crucial a la variable espiritual, como catalizador para un fuerte compromiso de transformacin personal y accin social (Instituto de Estudios en Prosperidad Global 1999, Resseau Cultures 1999). Para la aplicacin de un concepto de ciudadana como el desarrollo de capacidades, y en un marco de relaciones mutualistas o de cooperacin, es til centrarse en el concepto de aprendizaje y recurrir a algunas nociones de la psicologa social y comunitaria. El desarrollo de capacidades es parte de un proceso de aprendizaje, en el cual no slo entran en juego ciertos conceptos, sino que tambin actitudes, destrezas y cualidades. En una sociedad acostumbrada a nociones liberales, comunitarias y republicanas de ciudadana, con un concepto de poder como coercin, y ejercido por medio de relaciones adversarias o de competencia, el desarrollo de un modelo alternativo de ciudadana y poder requiere de un proceso de cambio cultural profundo. Como hemos visto, las nociones tradicionales de ciudadana no necesariamente llevan a un proceso automtico de transformacin de la realidad, ya que por aplicarse en un contexto de relaciones sociales adversarias, pueden derivar en la competencia entre unos grupos y un status quo producto del eterno enfrentamiento entre fuerzas iguales. Este mismo escenario ha generado la dicotoma paralizadora entre opciones liberales y comunitarias, y un modelo republicano en crisis. Para generar reales transformaciones en la sociedad, tanto desde el accionar del estado como de la sociedad civil, proponemos que debe desarrollarse un modelo alternativo de ciudadana, centrado en el aprendizaje de capacidades para la transformacin personal y social.

Una imagen que es til para ilustrar este proceso es visualizar las actitudes y conductas de las nociones tradicionales de ciudadana como un modelo mental esttico, inconsciente e inconsistente, en el cual se presentan discursos ligados a la transformacin social, pero prcticas contradictorias que ms bien llevan a un estancamiento. Por medio de un proceso de capacitacin, reflexin y accin permanente, gradualmente se transforman estos modelos mentales en marcos conceptuales conscientes, consistentes y evolutivos, al ir aprendiendo y aplicando cada vez mejor las capacidades de un modelo alternativo de ciudadana. La nocin de ciudadana que aparece tanto entre los gestores de polticas pblicas como quienes tienen acceso a ellas remiten a un campo que se concibe como ms amplio que el simple ejercicio de los derechos polticos. Los gestores de polticas sociales reconocen espacios de participacin que denominan ciudadana local Esta formulacin concibe la inclusin en trminos que se alejan de la focalizacin, y buscan hacerse coherentes con las orientaciones de la nueva estrategia social planteada a comienzos de los aos 90 (Raczynski 1994). La discusin sobre la vinculacin entre las bases y sus agentes polticos se plantea con el trasfondo de una lucha por la democratizacin institucional contra una prolongada dictadura. Las aguas se separaron antes de la victoria electoral entre aquellos que privilegiaban la democratizacin de las instituciones y quienes, herederos de una militancia comunitaria de base, buscaban llevar la democratizacin a las relaciones sociales mismas (Espinoza 2003). El activo de esta orientacin lo constituye una multitud de organizaciones de base as como funcionarios de ONG cuyo compromiso cvico se concibe en trminos menos ideolgicos que los militantes polticos. La forma institucional que adoptar esta orientacin se encuentra an en elaboracin; esta es una discusin acerca de cmo ejercern su potencia las asociaciones de base. La participacin ciudadana en la formulacin y gestin de las polticas pblicas. Los procesos de democratizacin del Estado en A.L. no slo han implicado un proceso de reformas a la institucionalidad asociada al rgimen poltico (Poder Ejecutivo, Legislativo y Partidos Polticos), sino tambin a las instancias del propio aparato estatal y en particular a la gestin gubernamental promovida desde estas instancias. Estas transformaciones acaecidas en la gestin gubernamental dicen relacin con la creacin de mecanismos para la participacin de la sociedad civil tanto en la formulacin de polticas y decisiones pblicas como en la gestin de servicios o programas pblicos. En este contexto entenderemos a la participacin ciudadana como "el involucramiento e incidencia de la ciudadana (y poblacin en general) en los procesos de toma de decisiones, en temas y actividades que se relacionan al desarrollo econmico, social y poltico, as como el involucramiento en la ejecucin de dichas decisiones, para promover en conjunto con actores sociales e institucionales acciones, planificaciones y decisiones hacia el Estado"

Participacin ciudadana en la formulacin de polticas pblicas. Este proceso ligado fundamentalmente a los procesos de descentralizacin da cuenta de la gran formalizacin del proceso de participacin ciudadana acaecido en A.L. en la ltima dcada, tanto por la va jurdica (leyes de participacin popular o promocin ciudadana en Bolivia o Colombia) como por la va orgnica estatal. Sin embargo, como lo sealara Cunill, las evidencias recientes muestran que no se han producido avances a favor de una mayor participacin de la sociedad civil, particularmente de los actores no tradicionales, en la formulacin de las polticas y decisiones pblicas. Al respecto Cunill seala que "no obstante el discurso ampliamente favorecedor de la participacin ciudadana, sta no ha encontrado condiciones propicias para su ejercicio en los espacios gubernamentales, cuando se ha vinculado con la posibilidad de contribuir a su propia democratizacin. Por el contrario, pudiera sustentarse ms bien que las propias formas que se tienden a adoptar para la institucionalizacin de la participacin de la sociedad civil en la esfera poltico estatal pueden ser explicativas de sus lmites, habida cuenta que en vez de facilitar el incremento de la representacin social, ellas pueden legitimar la propia corporativizacin del aparato estatal, limitando an ms su publificacin ." Esta hiptesis planteada por Cunill, se sustentara en el supuesto de que la participacin ciudadana constituye un potencialidad democratizador, capaz de producir cambios en las asimetras de la representacin poltica y social. Sin embargo, tambin se puede admitir que los mecanismos de participacin pueden asentar o aliviar las inequidades, generando condiciones para legitimar o problematizar, respectivamente, sobre el modelo de desarrollo que las implica. De ah que para poder abordar los temas de la institucionalizacin de la relacin del estado con la sociedad civil por medio de la participacin en las polticas y gestin pblicas es necesario considerar a los sujetos de la participacin social, las modalidades de participacin, as como los mbitos en los que se ejerce. En general los sujetos de la participacin con los que se relaciona el Estado tienen un acceso diferenciado segn sean los intereses sociales asociados a las instancias de decisin estatal, por tanto se conforman a partir de intereses particulares y de la oferta estatal. Las modalidades ms favorecidas de participacin en este contexto en la mayora de A.L., se expresan por medio de la concepcin de los sujetos como clientes o consumidores (ms que como sujetos polticos, afectando su capacidad de crtica y control que trascienda sus intereses particulares) operando a favor de una relacin ms mercantil que poltica con las instituciones pblicas estatales. En cuanto a los mbitos de participacin social, existe una clara tendencia en la regin por favorecer la participacin ciudadana en el marco de la descentralizacin, relevando el mbito local como lugar privilegiado para ella (no obstante las limitaciones estructurales de cambio en este mbito) Lo anterior nos llevara a pensar por tanto que el desarrollo de mecanismos de participacin ciudadana desde el Estado no necesariamente estimula la organizacin social, sino que puede devenir en desarticulacin del tejido social y/o fortalecimiento de las asimetras en la representacin social, redundando en el debilitamiento de la sociedad civil. No obstante ello, el Estado no slo ha contribuido al constreimiento de la sociedad, sino que tambin se ha fomentado un acceso diferencial a sus instancias de decisin por lo que le cabe a l la responsabilidad del establecimiento de las condiciones que aumenten la capacidad de representacin e influencia, particularmente de los actores

tradicionalmente excluidos, para que puedan acceder y expresarse con autonoma frente a los aparatos estatales. Estn en juego por tanto, la creacin de oportunidades dirigidas a tales actores, que involucran no slo su especfico reconocimiento como sujetos polticos, sino el respeto a la organizacin social preestablecida y cuando ella no existe, la extrema. De lo que se tratara por tanto es de la necesidad de la politizacin de las relaciones entre el Estado y la Sociedad Civil, frente a los procesos de fragmentacin y exclusin social, poltica y econmica que caracteriza a la mayora de los pases en la regin. La participacin de la Sociedad Civil en la gestin de Programas o Servicios Pblicos. Para muchos autores existe la tendencia en los ltimos aos hacia una mayor demanda de participacin de la sociedad civil en la gestin de los programas o servicios, sobre todo del campo social. Una de las explicaciones a este fenmeno radicara ms que en el desarrollo de movimientos sociales autnomos, en la tendencia del propio Estado de impulsar, por medio de polticas post -ajuste, la participacin de privados en el desarrollo de sus actividades (ONGs, Corporaciones o asociaciones de voluntariado, Organizaciones Sociales de Base, etc), enmarcadas dentro del desarrollo de una cultura de la corresponsabilidad poltica y social. Esta corresponsabilidad debiese por un lado posibilitar oportunidades para aumentar las capacidades de desarrollo de la organizacin social y por otro lado la de ampliar la cobertura, la calidad y eficiencia en la prestacin de los servicios pblicos y con ello contribuir al logro de una mayor equidad social. Al respecto Nuria Cunill plantea que las evidencias prcticas con relacin a este sentido no son demasiado alentadoras, sealando que la tendencia sobre la base de estudios de casos reales " han mostrado que el involucramiento de ciudadanos consumidores, a travs de la ayuda voluntaria en la produccin de servicios pblicos, aumenta la calidad de stos - al ajustarse mejor a las necesidades de los usuarios-, pero tambin incrementa sus costos; que est condicionada a la asistencia financiera estatal, y, sobretodo, que dadas las resistencias burocrticas, tiende a quedar relegada slo a los servicios pblicos perifricos o suplementarios" En la misma lnea, respecto a la prestacin de servicios pblicos por parte de las ONGs, la misma autora seala que, la eficiencia y efectividad de su gestin est determinada en gran medida porque se desenvuelven a pequea escala, poniendo en duda su capacidad de replicabilidad y de ampliacin de su cobertura, as como la estabilidad y sustentabilidad de los programas impulsados por estas. La experiencia tiende a mostrar que la participacin de la comunidad en programas pblicos est asociada a sus costos de oportunidad, crecientemente elevados a causa de la crisis, lo que obliga a relevar las actividades ms estrictamente vinculadas a la supervivencia. Los programas sociales que han sido desarrollados en Amrica Latina en corresponsabilidad con la sociedad civil exhiben entre sus resultados la fragmentacin de los espacios de decisin y accin social, la lesin del tejido social existente, junto con el hecho de que la condicionalidad de los aportes gubernamentales a la exigencia de constituir determinados organismos hace a stos altamente inestables. No obstante lo anterior y pese a los dficit identificados, la tendencia predominante es asumir a la sociedad civil como un tercer sector, distinto del Estado y del Mercado (empresa privada) que identifica al espacio de las asociaciones humanos que no se basan en la coercin, sino en la interaccin social para su reproduccin.

Un acercamiento emprico a la participacin ciudadana en las polticas pblicas en Chile. La tendencia mostrada en los apartados anteriores no exclusiva de un pas en particular, le caso de Chile quizs pudiese ser significativo desde la perspectiva de los dficit de la participacin ciudadana, realidad que se expresa de manera grfica en un estudio realizado en el 2000 por la DOS, respecto de la participacin ciudadana en los programas o servicios pblicos estatales. As podemos apreciar que la participacin de los agentes institucionales presenta una proporcin equilibrada entre el sector pblico y el privado, evidenciando que la ejecucin de los programas se realiza en alianzas entre el estado y entidades descentralizadas o desconcentradas, primando para el caso de la sociedad civil la participacin de las organizaciones sociales, por sobre las empresas y entidades gremiales. Por otro lado, la modalidad de participacin ciudadana se expresa en formas puras y compuestas, siendo mayoritaria las primeras con un 86%, de las cuales la mayora pertenece a la modalidad instrumental (usuario receptor de beneficios sociales) con un 59%, seguido de la modalidad consultiva (control social de los compromisos pblicos) con un 19%, la gestionaria (participacin en la ejecucin y gestin de los programas) con un 16% y slo en un 6% se daran formas de participacin de habilitacin social o empoderamiento. En cuanto a los momentos de la participacin podemos apreciar una proporcin mayor en el momento de la Ejecucin (19%), luego en el Diseo (16%), en el Diagnstico y Evaluacin (15%), en la difusin (13%), en el rediseo (12%) y finalmente en el momento de control social (10%) . De esta manera la participacin ciudadana sigue siendo considerada en las tres etapas clsicas del proceso de planificacin: Diseo, ejecucin y Evaluacin, siendo la difusin, el rediseo y el control social las etapas con menor proporcin de participacin. Respecto a los sujetos de la participacin, se identifican formas de participacin complejas y heterogneas, individuales y colectivas, segn edad, nivel socioeconmico, etnia y gnero, distinguindose tres categoras- de menor a mayor- de destinatarios de las polticas, planes o programas: los individuales, los colectivos y los mixtos. Dentro de los sujetos colectivos son las organizaciones formales las predominantes, seguidas de Las informales y en muy poca medida le siguen los sujetos individuales. Finalmente en cuanto a los instrumentos de participacin podemos identificar niveles diferenciados en aquellos asociados a la investigacin (35%) a la informacin (24%), a las instituciones (23%) y de relacin directa (18%). En otras palabras se puede advertir que los instrumentos de investigacin se expresan en y a travs de herramientas de recoleccin de datos y de estudios, para investigaciones de carcter diagnstico o evaluativo o para produccin de nuevo conocimiento. No obstante que la ciudadana es consultada y convocada a participar, respecto a la evaluacin de los programas o a diagnosticar realidades problema, se percibe que no existira una mejora o correccin en la ejecucin de la poltica, as como en la gestin y calidad de la oferta. Al respecto podramos hipotetizar que lo que existira en estos casos es ms bien una suerte de desarrollo de capital social asociado a la oferta pblica, ms que la presencia activa de actores sociales constituidos o empoderados en la cosntruccin y ejercicio de las polticas pblicas. Lo anterior lejos de alarmar debiese constituir un llamado de atencin frente a una realidad que si bien no constituye una tendencia generalizada en Amrica Latina,

adquiere connotaciones relevantes en pases como Chile donde recin comienza a advertirse la necesidad de desarrollar polticas participativas descentralizadas.