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ESTRUCTURA DE LOS RGANOS DE CONTROL

Escrito por: Gustavo Quintero Navas*

Presentaremos a continuacin a los rganos de Control como el conjunto de aquellas instituciones pblicas destinadas a controlar a las dems ramas del poder y velar por la realizacin efectiva de los intereses generales de la sociedad. As, estudiaremos los elementos esenciales que diferencian a los rganos de control de las dems entidades encargadas de la gestin pblica.

En otras palabras, veremos cmo la Procuradura General de la Nacin, la Defensora del Pueblo, las Personeras Municipales, la Contralora General de la Repblica, Las Contraloras Departamentales y las Contraloras Distritales y Municipales nos garantizan a todos la efectividad de los derechos fundamentales, la correcta gestin pblica, la adecuada ejecucin de recursos pblicos y el control a las dems ramas del Estado.

Sin detenernos en su origen y ontologa, podemos sealar que el constituyente de 1991 hizo un gran esfuerzo por consagrar en la Constitucin colombiana de ese ao diversos mecanismos tendientes a modificar las prcticas polticas colombianas. Esto no quiere decir que con anterioridad no existieran, sin embargo, se hizo un nfasis particular por incluir instituciones que controlaran el gasto pblico, el ejercicio de funciones pblicas y las expresiones polticas de la rama ejecutiva, judicial, legislativa y electoral.

Estos son entonces los rganos de control, sobre los cuales hablaremos en el trascurso de este documento:

Profesor Asociado de la Universidad de Los Andes. Agradezco la Colaboracin en la elaboracin de este texto de Juan Pablo Sarmiento Erazo, Abogado de la Pontificia Universidad Javeriana, Magster de la Universidad de los Andes, actualmente cursa doctorado en la misma universidad.

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I. MINISTERIO PBLICO

El ministerio pblico es la institucin de control encargada de velar por la aplicacin de la ley y por la realizacin de los intereses generales de todos nosotros. Al Ministerio Pblico corresponde la promocin de los derechos humanos, la proteccin del inters pblico y la vigilancia de la conducta de las personas que desempean funciones pblicas. Esto quiere decir que el Ministerio Pblico debe promover e intervenir en todas las actuaciones de las dems ramas del poder pblico para efectos de evitar cualquier riesgo o dao ocasionado a los Derechos Humanos, incluso, puede interponer acciones de tutela a favor de individuos que estn en condiciones de vulnerabilidad manifiesta como desplazados. De igual manera, como se estudiar a continuacin, vigila la conducta de los funcionarios pblicos con el propsito de alertar, advertir y sancionar faltas disciplinarias, es decir, aquellas cometidas por funcionarios pblicos que en ejercicio de sus funciones o abusando de ellas, alteren el funcionamiento del Estado.

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El Ministerio Pblico es ejercido por el Procurador General de la Nacin, el Defensor del Pueblo y por los Personeros Municipales. El Procurador General de la Nacin y el Defensor del Pueblo actan mediante varios delegados, algunos dedicados a la investigacin de acciones y omisiones de autoridades pblicas y otros participan, como delegados, ante las autoridades judiciales en la cooperacin de investigaciones y participacin activa en los procesos que involucren derechos fundamentales o intereses colectivos. Recordemos por ejemplo el caso de las denominadas chuzadas, donde el Departamento Administrativo de Seguridad DAS- realiz interceptaciones ilegales de comunicaciones privadas de varios congresistas, magistrados, lderes de oposicin, etc.; en este caso, la Procuradura General de la Nacin, como profundizaremos ms adelante, por virtud de su competencia, inici procesos disciplinarios contra todos los funcionarios implicados, incluyendo a los directores del Departamento.

Sin embargo, debido al tamao del Estado Colombiano y con el objeto de vigilar a todos sus funcionarios, las funciones del Ministerio Pblico son ejercidas por distintos niveles. La Procuradura General de la Nacin ejerce sus funciones en el orden Nacional, Regional, Departamental, Distrital y Municipal (El cual es llamado provincial). No obstante, las Personeras Municipales ejercen las funciones de Ministerio Pblico en el orden municipal de manera descentralizada debido a que dependen orgnicamente del municipio mismo, incluso, son elegidos por el Concejo Distrital o Municipal, ejerciendo sus funciones al mismo tiempo con los agentes departamentales y provinciales de la Procuradura General de la Nacin y de los delegados de la Defensora del Pueblo.

En otras palabras, con el propsito de abarcar la vigilancia sobre todos los funcionarios, el Ministerio Pblico se ha organizado con Procuraduras Provinciales, que controlan a los alcaldes, concejales y dems funcionarios del municipio que le corresponda, al igual que las Personeras, que coinciden en sus funciones con la Procuradura Provincial. El objetivo de esto no es generar ineficiencias o duplicidad de funciones; en realidad, en la medida en que el Estado Colombiano es tan grande, compuesto por diversos funcionarios e instituciones, se hace necesario consagrar y extender los rganos de control hacia todo el territorio. Con

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todo, el rgano de control disciplinario ms extendido en la organizacin estatal colombiana es la Procuradura General de la Nacin.

1. La Procuradura General de la Nacin

La Procuradura General de la Nacin est dirigida por el Procurador General, y sus funciones consisten en la vigilancia del cumplimiento de la Constitucin, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos, en todos los niveles de la administracin; la Procuradura tambin protege los derechos humanos y asegura su efectividad, con el auxilio del Defensor del Pueblo, esto supone que el Procurador o el Defensor, mediante sus delegados, pueden iniciar acciones judiciales dirigidas a proteger derechos fundamentales o sancionar la violacin de los mismos1.

La Procuradura tambin debe defender los intereses de la sociedad interviniendo pblicamente respecto a temas jurdicos relevantes para la sociedad, o participando en investigaciones sobre conductas dudosas de algunos funcionarios de la Administracin. Tambin le corresponde defender los intereses colectivos, en especial el ambiente, colaborando con investigaciones del caso, abriendo investigaciones disciplinarias en contra de los funcionarios infractores o iniciando acciones judiciales, como las Acciones Populares para la proteccin al medio ambiente.

Es importante que tengamos en cuenta que la Procuradura ejerce poder disciplinario, esto es, la posibilidad de iniciar investigaciones e imponer sanciones a funcionarios que desconocen las funciones pblicas, el inters general o cometen delitos en el ejercicio de su cargo. Las sanciones que mencionamos pueden consistir en multas, suspensin de cargo o exclusin de funciones pblicas por un trmino definido por la ley2. En este sentido, puede cometer una falta disciplinaria un funcionario que abuse o deje de ejercer sus funciones arbitrariamente; con ello, el servidor pblico ser sancionado por la Procuradura, con una
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RODRGUEZ Libardo, Estructura del Poder Pblico en Colombia, Dcima Edicin, Temis, 2006. p. 146. Ver Cdigo nico Disciplinario, Ley 734 de 2002.

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multa o con una destitucin, segn el caso, lo que tendr como consecuencia que ese individuo no pueda volver a ejercer funciones pblicas.

Pensemos en el siguiente ejemplo: un funcionario X ha celebrado un contrato administrativo, en ejercicio de sus funciones, con su hermano, situacin abiertamente prohibida por el Cdigo nico Disciplinario y otras normas. Con esto, se comete una falta disciplinaria, toda vez que el funcionario realiz una conducta claramente prohibida por la ley, abusando de sus funciones. As, la Procuradura, en el ejemplo planteado, decide imponer una sancin de inhabilidad y destitucin por ms de diez aos, situacin por la cual el funcionario X no podr ejercer funciones pblicas durante ese perodo.

2. Defensora del Pueblo

La Defensora del Pueblo hace parte del Ministerio Pblico. Es dirigida por el Defensor del Pueblo y su funcin principal es esencialmente, la de velar por la promocin, el ejercicio y la divulgacin de los Derechos Humanos. Lo anterior se ve reflejado en varias de sus funciones, como por ejemplo, la de orientar e instruir a los todas las personas y a los colombianos en el exterior, en el ejercicio y defensa de sus derechos ante las autoridades competentes o entidades de carcter privado; divulgar los derechos humanos y recomendar las polticas para su enseanza; invocar el derecho de Habeas Corpus, esto es, presentar un recurso judicial a favor de una persona que pueda considerarse injustamente privada de la libertad por una entidad pblica.

Al interior de la Defensora del pueblo encontramos adems las Defensoras Pblicas, servicio que se presta en favor de las personas que no tienen la posibilidad econmica o social de proveer por s mismas, la defensa de sus derechos o para asumir su representacin judicial o extrajudicial, en otras palabras, la de costear un abogado. Las Defensoras Pblicas tienen como fin, garantizar el acceso a la justicia o a las decisiones de cualquier autoridad pblica.

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El servicio de Defensora Pblica se presta tambin en procesos penales cuando la persona que ha sido sealada como delincuente o ha sido condenado judicialmente, lo solicita, o cuando el Ministerio Pblico, el funcionario judicial o por iniciativa del Defensor del Pueblo lo requiera, segn el caso concreto. Como lo mencionamos anteriormente, la Defensora Pblica es gratuita y se presta en favor de aquellas personas que se encuentren en imposibilidad econmica de proveer la defensa de sus derechos, con el fin de asumir su representacin judicial. Sin embargo, excepcionalmente, la defensora pblica puede prestarse a personas que teniendo solvencia econmica, no pueden contratar a un abogado particular por causas de fuerza mayor.

Dos ejemplos servirn para aclarar este punto. Primero, es comn encontrar en nuestro pas, dada su condicin de orden pblico, desplazados forzados en todo su territorio. Ellos, debido a su condicin de vulnerabilidad, pueden acudir a la Defensora del Pueblo, no para que ella ofrezca alguna prestacin, pues dentro de sus funciones no se encuentra la de facilitar bienes y servicios para los desplazados; sin embargo, la Defensora intermediar, inclusive por medio de un funcionario que sea abogado, para exigir por medio de una accin de tutela, los derechos fundamentales que estn comprometidos ante la autoridad pblica que est obligada a su proteccin. El segundo ejemplo planteado consiste en un delito cometido por un adulto mayor que estaba robando en un supermercado, debido a que no tiene cmo subsistir. Por supuesto, el adulto mayor comete un delito, pero con ocasin a sus condiciones particulares puede defenderse en el proceso penal alegando su precariedad como principal argumento de exculpacin; con todo, debido a que no podra costear los servicios de un abogado, la Defensora Pblica intermediara como su abogado para defenderlo dentro del proceso y obtener la pena ajustada a sus condiciones particulares.

3. Personeras Municipales y Distritales

Las Personeras son entidades que hacen parte del Ministerio Pblico y estn encargadas de ejercer el control disciplinario en el Municipio o el Distrito Capital, dependiendo si estn ubicados en Bogot (Distrito) o cualquier otra ciudad (Municipio). Tiene funciones tambin

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de Ministerio Pblico en el sentido en el que se encarga de la guarda y promocin de los derechos humanos, la proteccin del inters pblico y la vigilancia de la conducta de quienes desempean funciones pblicas.

El Personero est encargado de vigilar el cumplimiento de la Constitucin y las dems normas del ordenamiento legal, promoviendo las acciones constitucionales cuando stas estn siendo vulneradas por alguna entidad pblica. Tambin debe defender los intereses de la sociedad, vigilar el ejercicio eficiente y diligente de las funciones administrativas municipales, ejercer vigilancia de la conducta oficial de quienes desempean funciones pblicas municipales y distritales, y ejercer funcin disciplinaria respecto de los servidores pblicos municipales y distritales.

Todas estas funciones se ejercen bajo la direccin de la Procuradura General de la Nacin. Por esto, la Procuradura cuenta con una delegacin especializada para Personeras con la funcin principal de coordinar las funciones que los personeros deben cumplir, entre otros.

II. EL CONTROL FISCAL

La funcin de Control Fiscal se distribuye entre la Contralora General de la Repblica, la Auditora General de la Repblica, y las Contraloras departamentales, distritales y municipales, sin que las ltimas dependan jerrquicamente de la Contralora General. El control fiscal consiste en la vigilancia de la gestin fiscal y el control de resultado de la administracin. Esto significa, el control de la administracin correcta de los recursos pblicos en las actividades o apropiaciones presupuestales del gobierno. En otras palabras, evita e investiga casos de corrupcin y vigila el manejo de los recursos pblicos por parte de la Administracin Pblica y los particulares o entidades privadas que manejen bienes de la Nacin. En efecto, si un funcionario, por medio de un contrato administrativo con precios artificialmente altos, provoca la prdida de dineros pblicos, la Contralora ya no entra a imponer una pena o una sancin disciplinaria, competencia que le corresponde al

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juez penal o a la Procuradura; por el contrario, la Contralora iniciar un proceso que tendr como resultado, recuperar el dinero que por negligencia o intencin, se ha perdido.

Examinemos cada una de las entidades que realizan el Control Fiscal:

1. Contralora General de la Repblica

La Contralora es una institucin autnoma. Su vigilancia se dirige a todas las entidades nacionales. Esto quiere decir que el control a la gestin fiscal es ejercida sobre todos los rganos que integran la rama legislativa, judicial, ejecutiva nacional y Ministerio Pblico, as como las otras entidades creadas por la Constitucin (por ejemplo, la Comisin Nacional de Televisin).

Con todo, las funciones del Contralor General no se limitan a realizar la vigilancia de la gestin pblica. Podemos ver que el Contralor debe establecer los mtodos y la forma de rendir cuentas que deben seguir los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nacin e indicar los criterios de evaluacin financiera, operativa y de resultados que debern seguirse. Del mismo modo, si la Contralora encuentra que la conducta del funcionario supone un delito o una sancin disciplinaria, debe iniciar el proceso, penal o disciplinario, ante la entidad competente, contra quienes han causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado.

Estudiemos el siguiente ejemplo que dar ms claridad al lector. Un Funcionario comete el delito de Peculado (se apropi de recursos destinados a un contrato para la pavimentacin de una carretera). Como vemos, esto supone una gestin fiscal por cuanto en nuestro caso, el funcionario administraba recursos pblicos. Por ende, la Contralora inicia el proceso de responsabilidad fiscal con el objeto de restituir el dinero pblico faltante. Sin embargo, debido a que el funcionario cometi un delito, debe acudir a la Fiscala General de la Nacin para que sta inicie la investigacin y acuse al funcionario ante un Juez penal por el delito cometido. Igualmente, debe acudir a la Procuradura General de la Nacin para que

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inicie la investigacin y sancione al funcionario por la falta disciplinaria cometida en ejercicio de sus funciones.

Con el ejemplo planteado queremos demostrar que un funcionario pblico puede cometer, con una sola conducta, varias faltas, y en consecuencia, puede ser sometido a diversas investigaciones y sanciones. Ninguna de las autoridades se excluye en cuanto, cada investigacin tiene un objeto diferente, el penal, imponer una sancin por el crimen cometido, el disciplinario, sancionar al funcionario que en ejercicio de sus obligaciones, falt a un deber funcional, y el fiscal, con el objetivo de conseguir la restitucin del dinero perdido.

2. Auditora General de la Repblica

La funcin de la auditora podra considerarse intermedia para la vigilancia y control fiscal, en otras palabras, dirige y recomienda mtodos para la medicin de cuentas que permita a la Contralora ejercer control fiscal. Por esto, tiene como funciones las de determinar las polticas, estrategias, planes, programas y proyectos para la vigilancia de la gestin fiscal que ejerce la Contralora y la misma Auditora. De igual manera, establece los mtodos y la forma en que las entidades pblicas vigiladas deben rendir cuentas.

Lo anterior quiere decir que la Auditora establece la manera en que se rinden cuentas, determina criterios de evaluacin financiera, operativa y de resultados, que se aplican para el ejercicio de la vigilancia de la gestin fiscal y la evaluacin del control fiscal interno. De esta manera, termina por definir la manera en que las entidades pblicas deben rendir cuentas, y cmo la Contralora debe hacer la vigilancia sobre las dems entidades.

Aunado a lo sealado, se tiene que la Contralora General, las Distritales y las Municipales pueden ser controladas fiscalmente por la Auditora General. En otras palabras, la Auditora General es la Contralora de las Contraloras, con el objetivo principal de procurar que el ejercicio del control fiscal sea eficiente.

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3. Contralora Departamental

Son entidades autnomas administrativa y presupuestal del Departamento, organizadas para la vigilancia de la gestin fiscal limitada al departamento. En efecto, Las atribuciones del contralor departamental se circunscriben al espacio territorial del Departamento y son las mismas que las del Contralor General de la Repblica.

Las Contraloras Departamentales no son dependencias territoriales de la Contralora General de la Repblica, al contrario, son entidades completamente autnomas financiera y administrativamente, tanto de los departamentos como de la Contralora General. Con todo, su funcin de control fiscal se circunscribe al departamento, a aquellos funcionarios que lo integren.

4. Contralora Distrital o Municipal

La Constitucin Colombiana estableci como regla general, que la vigilancia de la gestin fiscal de los distritos y los municipios corresponde a la Contralora Departamental. No obstante, estableci que la Ley poda dictar normas que permitan a los Concejos Distritales y Municipales crear y organizar sus propias contraloras. Con base a esto, la Ley 136 de 1994 facult a los Distritos y Municipios clasificados en categora especial y primera y aquellos de segunda categora que tengan ms de cien mil (100.000) habitantes, para crear y organizar las contraloras competentes para la vigilancia y control de su gestin fiscal3.

Ver Artculos 6 y 156 de la Ley 136 de 1994

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Estructura de los rganos de control

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BIBLIOGRAFA

1.- Doctrina

RODRGUEZ Libardo, Estructura del Poder Pblico en Colombia, Dcima Edicin, Temis, 2006.

2.- Normas

Ley 734 de 2002, Cdigo nico Disciplinario Ley 489 de 1998, Estructura del Estado Ley 617 de 2001, Reforma a la Estructura del Estado Ley 136 de 1994, Modernizacin, organizacin y funcionamiento de los municipios