EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ABREVIADO

EN EL PER
PATRICIA ROBINSON URTECHO ESPECIALISTA PARLAMENTARIA CONGRESO DE LA REPBLICA DEL PER El Poder Legislativo en el Per reside en el Congreso de la Repblica, que est conformado por una sola Cmara de 130 miembros que son denominados Congresistas. La funcin legislativa se desarrolla respetando la Constitucin Poltica del Per y el Reglamento interno del Congreso de la Repblica. Al respecto, la Constitucin Poltica establece que ningn proyecto de ley puede sancionarse sin haber sido previamente aprobado por la respectiva comisin dictaminadora, y enseguida establece salvo excepcin sealada en el Reglamento del Congreso; es decir, la Constitucin Poltica otorga al Poder Legislativo la potestad de prever en su Reglamento interno ciertas excepciones al proceso de ejecucin de la funcin legislativa. El Reglamento del Congreso de la Repblica, en su artculo 73, establece el procedimiento legislativo, el cual se desarrolla por lo menos en las siguientes etapas: a) Iniciativa legislativa. b) Estudio en comisiones. c) Publicacin de los dictmenes en el Portal del Congreso, o en la Gaceta del Congreso o en el Diario Oficial El Peruano. d) Debate en el Pleno. e) Aprobacin por doble votacin. f) Promulgacin. Y establece que estn exceptuados de este procedimiento los proyectos con trmite distinto, previsto en el Reglamento o los que hubieran sido expresamente exonerados del mismo, por acuerdo de la Junta de Portavoces1. Es decir, corresponde a la Junta Portavoces pronunciarse sobre la eliminacin de las etapas del
La Junta de Portavoces est compuesta por la Mesa Directiva y por un Portavoz por cada Grupo Parlamentario, quien tiene un voto proporcional al nmero de miembros que componen su bancada.
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procedimiento legislativo. Este procedimiento de eliminacin, abreviacin o simplificacin de las etapas del proceso legislativo se inicia con el acuerdo del Consejo Directivo o de la Junta de Portavoces de incluir en la Agenda del Pleno un proyecto de ley o un dictamen que no ha cumplido con todas las etapas del procedimiento establecido en el Reglamento del Congreso. Para viabilizar su tratamiento por el Pleno del Congreso (o de la Comisin Permanente, la Junta de Portavoces adopta acuerdos. Para que sus decisiones sean vlidas stas deben adoptarse, con ciertas excepciones, con una votacin de tres quintos de los miembros ah representados, tal como se muestra en el siguiente cuadro:

CUADRO 1

Acuerdos de la Junta de Portavoces para abreviar etapas del procedimiento legislativo ordinario
Tipo de acuerdo Votacin requerida 3/5 de los miembros ah representados. Si se trata de un proyecto de ley remitido por el Poder Ejecutivo con carcter de urgente, la exoneracin se aprueba por la mayora del nmero legal de los miembros representados en la Junta de Portavoces. 3/5 de los miembros ah representados. 3/5 de los miembros ah representados. Si se trata de un proyecto de ley remitido por el Poder Ejecutivo con carcter de urgente, la exoneracin se aprueba por la mayora del nmero legal de los miembros representados en la Junta de Portavoces. 3/5 de los representados. miembros ah

Exoneracin del trmite de envo a comisin (Arts. 31-A, inc. 2; y, 73 del RC)

Dispensa de dictamen (Art. 105 de la CP; Art. 78, 1er. prr. del RC)

Dispensa del trmite de publicacin del dictamen (tambin llamado prepublicacin) (Arts. 31-A; y, 78, 1er. prr. del RC)

Exoneracin del trmite de aprobacin por doble votacin (Art. 73 del RC) Exoneracin del debate en el Pleno (Art. 73 del RC)

3/5 de los representados.

miembros

ah

Tal como se aprecia en el Cuadro 1, el Reglamento del Congreso, para referirse a los procedimientos legislativos abreviados, utiliza los trminos dispensa o exoneracin. 1. Abreviacin de la etapa de estudio en comisin y dictamen

Tal como se ha indicado anteriormente, la abreviacin de la etapa de estudio en comisin y dictamen se sustenta en la disposicin constitucional que establece que si bien ningn proyecto de ley puede sancionarse sin haber sido previamente aprobado por la respectiva comisin dictaminadora, el Reglamento del Congreso puede establecer excepciones. Cuando esto sucede, las proposiciones dispensadas de dictamen no son ledas en el Pleno, salvo que el Presidente lo estime necesario; en todo caso as lo establece el inciso a) del artculo 55 del Reglamento del Congreso se lee de preferencia la parte resolutiva o la sumilla. Efectos de la abreviacin de la etapa de estudio en comisin y dictamen Si un proyecto de ley ha sido dispensado de dictamen por la Junta de Portavoces, los dictmenes emitidos por las comisiones con fecha posterior a la de la dispensa no son admisibles y carecen de validez, por lo que no procede que sean puestos a debate en el Pleno (Acuerdo del Consejo Directivo N 5212002-2003/CONSEJO-CR); slo se procede a adjuntar el dictamen con propsitos informativos. Sin embargo, en caso de que el Acuerdo de dispensa de dictamen adoptado por la Junta de Portavoces se produjera de manera simultnea a la presentacin del dictamen de la Comisin, el dictamen emitido s se considera. 2. Abreviacin de la etapa de publicacin del dictamen 1.1

La abreviacin de la etapa del trmite de publicacin del dictamen, no debe entenderse como la eliminacin o supresin del requisito; la dispensa es estrictamente temporal, es un acortamiento del requisito del plazo de publicacin de siete das calendario antes de su debate en el Pleno, no significa una no publicacin, la publicacin se realiza indefectiblemente. 3. Abreviacin de la etapa de debate en el Pleno

La abreviacin de la etapa concerniente al Debate en el Pleno, en la prctica parlamentaria, slo se ha ejecutado cuando la iniciativa legislativa o el dictamen cuenta con un amplio respaldo de los grupos parlamentarios; cuando la cuestin sobre la que se habr de votar es de factible resolucin; y, cuando se 3

advierte que la materia, que es breve y sencilla, no va a sufrir variaciones a consecuencia del debate. 4. Abreviacin de la etapa de aprobacin por doble votacin

El Reglamento del Congreso establece que sin el requisito de la doble votacin, la Mesa Directiva no puede proseguir el trmite de la ley, ni enviarla al Presidente de la Repblica para su promulgacin; es decir, la exoneracin o dispensa de esta etapa es una excepcionalidad; de ah, que el mismo Reglamento indique de manera explcita cules son las materias exceptuadas de este trmite. Aun cuando el Reglamento del Congreso seala expresamente que corresponde a la Junta de Portavoces exonerar a las iniciativas legislativas o dictmenes de las etapas del procedimiento legislativo, Entendindose que el Pleno es la mxima Asamblea deliberativa, ste ha asumido las atribuciones de la Junta de Portavoces en lo que se refiere a la simplificacin de esta etapa. El Pleno del Congreso ejerce esta atribucin de abreviacin inmediatamente despus de aprobada la norma en primera votacin y el acuerdo lo adopta con una votacin de mayora simple, a pesar de que el Reglamento establece que la exoneracin de dicha etapa legislativa la realiza la Junta de Portavoces con una votacin que represente los 3/5 de los miembros ah representados. Esta facultad de abreviacin de etapas del procedimiento legislativo por el Pleno del Congreso procedimiento que no est previsto en las normas reglamentarias se convirti en una prctica casi permanente a partir del perodo anual de sesiones 2006-2007, haciendo de la excepcionalidad una regla.

5.

Ventajas y desventajas del procedimiento legislativo abreviado

La flexibilidad en el procedimiento legislativo previsto en el Reglamento del Congreso est orientada a acortar la tramitacin de una iniciativa legislativa, imprimir mayor celeridad en su evaluacin y aprobacin, y agilizar en general el proceso de formacin de la ley. Se da, en principio y salvo excepciones establecidas en el Reglamento del Congreso, tanto en el procedimiento legislativo ordinario y sus variantes como en los procedimientos legislativos especiales. Recurrir al procedimiento legislativo abreviado permite que la tramitacin de 4

una iniciativa legislativa no se estanque en una fase determinada; permite que la urgencia en la tramitacin de un asunto sea legalmente factible; permite tambin que aquellos proyectos que estn sujetos a plazos perentorios puedan cumplir su tramitacin final. Otro objetivo de la abreviacin de las etapas del procedimiento legislativo es que antes de la finalizacin de una legislatura o de un perodo anual de sesiones o de un perodo parlamentario, proyectos considerados necesarios para la consecucin de polticas pblicas trascendentes para el pas no se queden sin tramitar y continen su proceso. Ahora bien, de no mediar una imperiosa necesidad o urgencia de tramitacin, por la naturaleza de los plazos o ejecucin de una poltica pblica que conlleve a la consecucin de los objetivos de las polticas de Estado, la eliminacin de los trmites legislativos para la formacin de la ley o el acortamiento de sus plazos vuelve imprevisible su proceso e impide un mayor estudio, debate y consenso que son esenciales para su estabilidad en el ordenamiento jurdico y su viabilidad en la sociedad. Dado que los plazos previstos en el Reglamento para la ejecucin de las diversas fases del proceso legislativo por la misma dinmica de la vida parlamentaria no pueden ser cumplidos cabalmente, el uso ilimitado y excesivo del procedimiento abreviado puede ir en contra de las caractersticas de los procedimientos parlamentarios cuales son el principio democrtico y el de transparencia, que promueven y permiten la participacin de las diversas fuerzas polticas. Uno de los riesgos que es indispensable prever con ocasin del uso frecuente del procedimiento abreviado es la regularidad de su uso en magnitud tal que la excepcin termine convirtindose en la negacin de una caracterstica elemental de toda asamblea legislativa como es la deliberacin y reflexin plural de la ley. El Congreso es el rgano del Estado cuya naturaleza y definicin es el debate y la discusin entre la diversidad y pluralidad de tendencias presentes en su seno. Esta naturaleza requiere especial cuidado en particular cuando el rgano representativo de la Repblica tiene carcter unicameral. 12 de agosto de 2011. Texto modificado del Manual del Proceso Legislativo de autora de Patricia Robinson Urtecho. Contactos a travs de Correo Electrnico: pru.peru@gmail.com 5