1 Publicacin de la FAUD, Universidad Nacional de Mar del Plata.

1999

EL ESTADO: NOTAS SOBRE SU(S) SIGNIFICADO(S) por Mabel Thwaites Rey

1. ESTADO: QU ESTADO?.
A- EL ESTADO MODERNO B- EL ESTADO COMO ARTICULADOR DE RELACIONES SOCIALES C- EL ESTADO COMO CONJUNTO DE APARATOS D- EL ESTADO EN MOVIMIENTO: LAS POLITICAS PUBLICAS E- ESTADO, REGIMEN POLITICO Y GOBIERNO
1-Rgimen, sistema y gobierno 2-La prctica poltica

F- ESTADOS NACIONALES Y ACUMULACIN GLOBAL

2. CICLOS HISTORICOS DEL ESTADO CAPITALISTA

A. EL ESTADO EN LOS PAISES DESARROLLADOS
a. EL ESTADO BENEFACTOR KEYNESIANO Y LAS VISIONES ESTATISTAS b. LA CRISIS DEL EBK Y LA RESPUESTA DEL NEOLIBERALISMO

B- EL ESTADO EN AMERICA LATINA

a. LAS FORMAS "BENEFACTORAS" 1-Surgimiento y apogeo 2. Las perspectivas terico-polticas latinoamericanas b- LA OLA NEOLIBERAL

EL ESTADO: NOTAS SOBRE SU(S) SIGNIFICADO(S) por Mabel Thwaites Rey

1. ESTADO: QU ESTADO?.
En los ltimos 20 aos, por impulso de las visiones neoliberales se ha extendido en el mundo una impugnacin creciente al Estado, que se corresponde con la crisis de la intervencin keynesiana- benefactora que tuvo su auge despus de la Segunda Guerra Mundial. Estos ataques al Estado contribuyeron a fortalecer la idea del Estado cosificado, es decir, de la visin del Estado como conjunto de instituciones burocrticas que interfieren en la vida de los ciudadanos y que, adems, resultan costosas. As, una primera imagen remite al tamao de esas instituciones: son muy grandes, emplean a mucha gente que no realiza tareas productivas, son ineficientes, son costosas, etc, etc. Ligado a ello, el Estado suele aparecer cuestionado desde una concepcin que supone que "lo que es de todos abstractamente, no es de nadie". As, se convierte en una suerte de res nulus apropiable por quien lo maneja. El Estado as percibido es considerado el "lugar" de la desidia y la falta de motivacin para el trabajo eficiente o de la construccin de "cotos privilegiados" para uso particular de quien se los apropia. Como contrapartida, se coloca a lo privado como paradigma de todas las bondades posibles ( solo el ojo del amo engorda el ganado). En estas imgenes el Estado es visto como una COSA, como una suerte de INSTRUMENTO o conjunto de aparatos desprovistos de valoracin y al servicio de quien los utiliza y, por tanto, colonizable, apropiable, manipulable. O, por el contrario, es percibido como un SUJETO con voluntad propia, lo que implica concebir a la burocracia con capacidad de accin e intereses absolutamente independientes. Tambin se suele hacer referencia a la necesidad de que el Estado resigne funciones en favor de la sociedad y que no intervenga en las actividades econmicas, que deben quedar libradas al libre juego del mercado, como mejor asignador de los recursos. Es decir, se sostiene que LA POLITICA no debe interferir en LA ECONOMIA. Desde otro ngulo, aparece la visin del Estado como el lugar de lo nacional. Especialmente de lo nacional como opuesto a lo forneo, a lo imperial, afirmndose la necesidad de la independencia nacional frente a las economas centrales o desarrolladas. La contradiccin centro-periferia, desarrollo-subdesarrollo, nacionalismo-imperialismo ha sido el basamento de buena parte de las perspectivas progresistas, nacional-populares y de izquierda. En muchas de ellas suelen mezclarse visiones que unifican el espacio nacional y que eliminan las diferencias al interior del Estado-nacin, para oponer el conjunto a las determinaciones del centro. Esto abona la perspectiva ms clsica del antimperialismo. De ah que se asocie la empresa nacional-estatal a la posibilidad de ruptura con la dependencia. Por otra parte, en el debate actual ha pasado a primer plano la nocin de GLOBALIZACION, de MERCADO MUNDIAL GLOBALIZADO, es decir, la importancia creciente de las reglas econmicas comunes a todos los Estados nacin, tales como la privatizacin, la desregulacin, la apertura, y la libre circulacin del capital, que limitan la autonoma de cada uno para fijar sus propias polticas. Se postula entonces la aceptacin de estas nuevas reglas de juego y la adaptacin a ellas. No interferir en la forma actual de acumulacin mundial sera la norma a seguir para los Estados. Pero de qu se habla cuando se formula una separacin tan tajante entre POLITICA y ECONOMIA, entre ESTADO y SOCIEDAD, entre MERCADO MUNDIAL y ESTADOS NACIONALES? Muchas veces se ha discutido sobre la posibilidad de formular UNA TEORIA DEL ESTADO, o si es ms apropiado hablar de TEORIAS del ESTADO, en virtud de la disparidad de enfoques acerca de la naturaleza, fundamentos y caractersticas de la realidad estatal. Cabe destacar que detrs de cada concepcin del Estado existe una forma de interpretar a la sociedad y al poder poltico que no es una mera descripcin de "lo real", sino que importa valoraciones que a su vez recortan e influyen sobre la realidad que se pretende describir. Porque toda construccin
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Abogada, Master en Administracin Pblica (Universidad de Buenos Aires), Profesora Regular de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, miembro del Colectivo Editorial de la Revista DOXA.

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discursiva -en este caso la descripcin "terica" de la naturaleza del Estado- conlleva una valoracin que, inevitablemente, se pone en juego como estrategia de lucha poltica. La historia de las formas concretas de Estado es, al mismo tiempo, la historia del Estado como concepto terico y de las distintas maneras en que se materializa. Por eso no pueden separarse completamente -slo analticamente- las realidades estatales acotadas de las formas de concebirlas, de entenderlas, las que, a su vez, influyen sobre el devenir de lo real. De ah que para contar la historia del Estado vis a vis la sociedad es preciso contar la historia de la construccin del concepto Estado y, a la inversa, para dar cuenta de la o las TEORIAS del Estado es imprescindible remitirse al contexto histrico de su produccin, lo que implica dar cuenta de la articulacin entre el Estado en tanto forma histrica de dominacin y la produccin y reproduccin de las condiciones materiales de existencia de la sociedad. Esto significa hablar de teoras del Estado capitalista. Pero ms que del ESTADO capitalista en abstracto, es ms apropiado hablar de formas histricas de Estado capitalista, que se corresponden con los grandes ciclos en el proceso de acumulacin capitalista a escala mundial, a su vez divididos en fases. Dentro de esas fases podemos distinguir distintas visiones, entre las que se puede reconocer la existencia, en trazos muy gruesos, de los dos grandes paradigmas que han influido en este siglo: por una parte, las teoras que, con diferentes matices, apuntan a la afirmacin del orden capitalista existente y que tratan de explicarlo, justificarlo y/o corregirlo y, por la otra, las que, tambin con grandes variedades de posturas, lo impugnan y apuntan a una construccin alternativa. Frente a esta multiplicidad de percepciones, es necesario aclarar algunos conceptos bsicos.

A- EL ESTADO MODERNO
Una primera aproximacin conceptual importa recortar histricamente la categora Estado: con ella nos referimos al Estado moderno que surge con el capitalismo. As, en una obra clsica de 1938 Herman Heller dir que el ESTADO es una unidad de dominacin, independientemente en lo exterior e interior, que actuara de modo continuo con medios de poder propios y claramente delimitada en lo personal y territorial (1942: 142) Analicemos por partes la definicin. UNIDAD DE DOMINACION: el Estado moderno ha logrado concentrar los diversos centros de poder que caracterizaban a las organizaciones polticas medioevales (poliarquas). En la Edad Media, casi todas las funciones que el Estado moderno reclama para s se hallaban repartidas entre los ms diversos depositarios: la Iglesia, el noble propietario de tierras, los caballeros, las ciudades y otros privilegiados. El soberano monrquico del Estado feudal tena muy pocos derechos inmediatos de dominacin. INDEPENDIENTE EN LO EXTERIOR E INTERIOR: los reinos y territorios de la Edad Media eran, tanto en lo interior como en lo exterior, unidades de poder poltico slo intermitente e, incluso, excepcionalmente. Su poder estaba limitado, en lo interno, por los numerosos depositarios de poder feudales, corporativos y municipales y, en lo externo, por la Iglesia y el Emperador. En la Edad Media la Iglesia reclam una obediencia, aunque extraestatal, poltica de todos los hombres, incluso de los que ejercan el poder poltico. Durante siglos, la Iglesia reresetn la nica organizacin monista de autoridad, en un mundo en el que el poder estaba disgregado. Tambin era desconociad, en el medioevo, la idea de una pluralidad de Estados soberanos, coexistiendo con una igual consieracin jurdica. Todas las formaciones polticas europeas se consideraban ms bien como subordinadas al Emperador. CON MEDIOS DE PODER PROPIOS: los grupos polticos de la Edad Media eran defendidos, dominados y administrados por personas a las que pertenecian, en su mayor parte en propiedad, los medios administrativos, ya fuesen de carcter militar, judicial o de otra clase, tales como productos naturales, dinero, armas, caballos, edificios, etc. La evolucin que se llev a cabo, en el aspecto organizatorio, hacia el Estado moderno, consisti en que los medios reales de autoridad y administracin, que eran posesin privada, se convierten en propiedad pblica y en que el poder de mando que se vena ejerciendo como un derecho sujeto se expropia en benefi cio del prncipe absoluto primero y luego del Estado. La nueva palabra Estado designa certeramente una cosa totalmente nueva porque, a partir del Renacimiento y en el continente europeo, las poliarquas, que hasta entonces tenan un carcter impreciso en lo teritorial y cuya coherencia esra floja e intemintente, se convierten en unidades de poder continuas y recimanentye organizadas, con

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un solo ejrcito que era, adems, permanente, una nica y competente jerarqua de funcionarios y un orden jurdico unitario, imponiendo adems a los sbditos el deber de obediencia con carcter general (Heller, 1942, p.145)

B- EL ESTADO COMO ARTICULADOR DE RELACIONES SOCIALES

El Estado es una relacin social, as como el capital es una relacin social.1 Pero la naturaleza relacional del Estado est especificada por su razgo caracterstico: la dominacin, por eso decimos que el Estado es la relacin bsica de dominacin que existe en una sociedad, la que separa a los dominantes de los dominados en una estructura social (O'Donnell, 1979: 291). En este sentido, no es posible escindir Estado de Sociedad, como no es posible escindir lo econmico de lo poltico, porque ambos son partes co-constitutivas de una nica realidad: la relacin social capitalista. Entonces, cuando se habla de Estado se habla de la relacin global que lo articula con la sociedad. El Estado no es algo externo a la sociedad, o que aparece a posteriori. Est intrnsecamente ligado a la constitucin de la sociedad capitalista, porque es el garante de la relacin social capitalista. Precisamente esta relacin antagnica y asimtrica es la que le da su carcter tpico, y la que lo diferencia de otras relaciones sociales. La manera en que se manifiesta concretamente esa relacin entre dominantes/dominados remite a las distintas formas histricas de Estado. Pero las relaciones de dominacin no obedecen a lgicas autnomas y abstractas de circulacin del poder, sino que hunden sus raices en las relaciones sociales de produccin. Es la asimetra y antagonismo entre los propietarios de los medios de produccin social y los productores directos lo que est en la base de la desigualdad de la relacin estatal en el capitalismo. As como los trabajadores estn desposedos de los medios de produccin material, os capitalistas estn l desposedos del uso de la fuerza fsica. El monopolio de la coaccin lo tiene un tercero: el Estado, que no es solo el garante, o el representante de las clases dominantes, sino que es el garante de la relacin global del capital. Por eso, al garantizar la relacin, garantiza tambin ciertos derechos de los trabajadores, que son el lmite negativo. Porque lo que el Estado hace es impedir tanto que los capitalistas compitan entre s al punto de destruir el sistema, como que extingan totalmente la fuerza de trabajo. Por eso es que puede entenderse porqu los trabajadores pueden ver, en cierto sentido, al Estado como instancia protectora, y los capitalistas individuales como algo expoliador y limitante. El Estado, como garante de las relaciones de produccin, lo es de ambos sujetos sociales que encarnan esas relaciones -capitalistas y trabajadores-; de ah su apariencia de estar "por encima" de los antagonismos que aquellas engendran. Pero no es un rbitro neutral, en la medida en que debe reproducir la asimetra que est en la base de la relacin social del capital. Y lejos de ser, como aparece, una forma separada de la sociedad, es un momento necesario de su reproduccin. Es la representacin socialmente organizada del capital total. Y precisamente su condicin de garante de esta relacin social del capital es la que lo convierte en capitalista, en el "capitalista colectivo en idea". Y es la forma de generalidad y separacin de la sociedad civil la que le posibilita un funcionamiento eficaz. Pero es esencial comprender la relacin capitalista como una categora histrica y no slo como una categora lgica. Resaltar la importancia de comenzar a partir del capital como relacin social no significa reducir el anlisis del Estado al de la "lgica del capital" (Holloway y Picciotto, 1980).2 Esto ltimo implicara no enfatizar suficientemente que se trata de una relacin de lucha de clases, que se transforma y especifica histricamente. La evolucin histrica de las instituciones estatales, entonces, es inseparable de la evolucin de las funciones de cada forma histrica estatal, que articula un modelo de acumulacin y una estructura de clases determinados. Como estas funciones se manifiestan en cues tiones sociales que exigen intervencin estatal, cristalizan en formas institucionales diversas, cambiantes y contradictorias.

1 - Como afirman Holloway y Picciotto (1980), "el capital es una relacin social de explotacin y la acumulacin de capital es la forma adoptada por la lucha de clases para crear nuevamente, desarrollar o destruir esa relacin" p.79. 2 - "El anlisis formal [la forma contradictoria de la lucha de clases: el capital] es esencial para porveer una comprensin de los lmites y de la dinmica de la lucha de clases bajo el capitalismo; pero si queremos comprender el desarrollo real de esa lucha (de la cual el Estado es una de sus formas), ese anlisis debe ser complementado por la inves tigacin histrica conceptualmente informa da" (Holloway y Picciotto, 1980, p.78)

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Hay distintos tipos histricos de Estado capitalista, que cambiaron al comps de las transformaciones en los modelos de acumulacin y en la estructura social. Hay varias clasificaciones de tipos histricos de Estado capitalista en el nivel mundial, y tambin periodizaciones relativas a los Estados nacionales especficos. Por eso es posible hablar de formas histricas de Estado capitalista, que se corresponden con los grandes ciclos en el proceso de acumulacin capitalista a escala mundial. Buena parte de la literatura econmica y poltica establece dos grandes ciclos, separados por un perodo de crisis. As, la etapa de capitalismo de laissez-faire se expresara en el Estado liberal, el perodo de crisis y recomposicin, con guerras interimperialistas y crisis mundiales estara en correspondencia con la etapa de crisis del Estado liberal e inicio de experiencias intervencionistas, y la etapa de capitalismo "tardo" (Mandel), "maduro" (Habermas, Offe) o "fordismo" (Aglietta) se ligara al Estado interventor-benefactor keynesiano (Tarcus, 1992). Cada ciclo histrico, como totalidad compleja, implica: a. una modalidad de acumulacin de capital, que se expresa en determinadas formas de organizacin del proceso de trabajo, de divisin social del trabajo y de procesos tecnolgicos, b. una forma de produccin y reproduccin de las clases fundamentales y su vinculacin orgnica entre s (relacin capital-trabajo), y c. una determinada forma de Estado. De ah que lo que se denomina como "crisis de Estado" involucra esta totalidad (Tarcus, 1992). Cada proceso, al mismo tiempo que amenaza la continuidad de la reproduccin del sistema (revolucin), implica la posibilidad -a travs de los procesos de expulsin de fuerza de trabajo y de desvalorizacin de capital- de un lanzamiento del proceso de acumulacin bajo una nueva forma, una alteracin de las relaciones de fuerza (de poder) entre el capital y el trabajo y una refo rmulacin de la relacin Estado-sociedad (Tarcus, 1992, p.47) El Estado capitalista tiene dos tareas bsicamente contradictorias. Por una parte debe asegurar las condiciones que hagan posible la acumulacin y reproduccin del capital, lo que lo lleva a adoptar las medidas coercitivas necesarias para que las clases subalternas se acomoden -disciplinen- a la lgica del capital (coercin). Por otra parte, debe legitimar su dominacin para hacerla estable, recurriendo a una serie de mecanismos que no se reducen a lo ideolgico, sino que implican lgicas propias de la reproduccin material, traducidas en gastos sociales destinados a garantizar un cierto grado de consenso de las clases dominadas (legitimacin) . La contradiccin entre ambas funciones genera tensiones y sucesivas crisis cuya resolucin depende, precisamente, de la fuerza y aptitud de las clases con intereses confrontados para imponer las soluciones que les sean ms favorables 3. Esta dinmica se subordina, en un sentido, a la fuerza y organizacin de las clases populares para lograr que sus demandas sean satisfechas y, en otro, a la capacidad (voluntad poltica)-posibilidad (condiciones objetivas estructurales) de las clases dominantes para hacer las concesiones necesarias a efectos de mantener un dominio hegemnico basado sobre el consenso, o para imponer coercitivamente sus condiciones al resto de la sociedad. La articulacin de estos factores en las realidades concretas remite a la dinmica de coercin y consenso y especifica los tipos de dominacin (dictadura/hegemona) y las funciones estatales. Tanto la morfologa del aparato estatal como el tipo de rgimen poltico, en el que el proceso de construccin de lo pblico se pone en juego -condicionado, en ltima instancia, por la forma Estado imperante-, depende de esa dinmica (Thwaites Rey y Castillo, 1992).

C- EL ESTADO COMO CONJUNTO DE APARATOS

La otra dimensin de lo estatal tiene que ver con su expresin material: las instituciones en la que se encarna, las objetivaciones. Estas formas cambian con los cambios que se desarrollan en la estructura material, en un proceso dialctico de ida y vuelta, en el que tanto las instituciones son conformadas por la realidad material como la realidad material es modificada por accin de las instituciones. En tanto el capitalismo es un modo especfico de organizacin social de la produccin en el nivel mundial, que tiene requisitos histricos y formas de desarrollo definidos, el Estado tiene un papel esencial en garantizarlos, por lo que su estructura institucional y sus formas de intervencin se transforman a medida que el capitalismo cambia y se

3 - En la obra ya clsica de James O'Connor (1981), LA CRISIS FISCAL DEL ESTADO, se plantea la contradiccin entre las funciones de acumulacin y de legitimacin, en tanto que ambas se traducen en demandas para la a ctividad estatal que aumentan los gastos pblicos. Como no siempre estn a mano los ingresos necesarios para enfrentar las necesidades creadas, puesto que los frutos de la acumulacin no estn socializados, se produce la crisis fiscal y las tensiones consecuentes. Ello est relacionado con la lucha de clases, que limita la capacidad del Estado para racionalizar al capitalismo. Por eso, la estructura interna del Estado resulta ser un produc to, un objeto y un determinante del conflicto de clases.

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desarrolla. Como sintetiza Jessop, l" aparatos estatales econmicos y sus medios de intervencin no son os neutrales, sino que estn integrados en el movimiento del capital y constituyen un campo de conflictos entre distintos intereses. Esto significa que la intervencin del Estado tiene limitaciones inherentes para garantizar las condiciones para la acumulacin del capital y est siempre sujeta a la influencia inevitable de diferentes luchas de clase y democrtico-populares. Tambin significa que la idoneidad de instrumentos particulares de poltica y formas generales de intervencin no solamente variarn con cambios en l a estructura econmica sino tambin con cambios en el balance de fuerzas polticas" (1980: 216/217). Por eso, as como las formas apropiadas de intervencin cambian con el progreso de la acumulacin del capital, de la misma manera lo hacen las formas apropiadas de representacin y legislacin. Es decir que los "aparatos estatales" son la forma en que se expresa materialmente la relacin social de dominacin (Estado en sentido abstracto) y, como veremos mas adelante, cambian en la medida en que se modifica la relacin social bsica. Destacando la complejidad de la relacin estatal, Poulantzas (1978) afirma que "comprender al Estado como la condensacin de una relacin de fuerza entre clases y fracciones de clase tales como se expresan, de forma especfica, e el seno del Estado, significa que el Estado est constitudo-atravesado de parte a parte por las n contradicciones de clase. Esto significa que una institucin, el Estado, destinada a reproducir las divisiones de clase no es (...) un bloque monoltico sin fisuras, sino que est l mismo, debido a su misma estructura, dividido"4. Y agrega que estas contradicciones de clase revisten la forma de contradicciones internas entre las diversas ramas y aparatos del Estado, y en el seno de cada uno de ellos, en la medida en que constityen el lugar privilegiado de una fraccin del bloque en el poder. Por su parte, Oszlak (1984) sostiene que "el origen, expansin, diferenciacin y especializacin de las instituciones estatales, reflejan intentos de resolucin de la creciente cantidad de cuestiones que va planteando el desarrollo contradictorio de la sociedad (...) La expansin del aparato estatal deriva del creciente involucramiento de sus instituciones en reas problemticas (cuestiones) de la sociedad, frente a las que adoptan posiciones respaldadas por recursos de dominacin, que expresan un variable grado de coercin o consenso". Por eso el aparato institucional del Estado condensa las contradicciones subyacentes en el orden social y los intereses que en definitiva resultan representados y satisfechos dependen de contenido de la agenda pblica y sta, a su vez, de la estructura de dominacin social. Como sealamos ms arriba, el Estado no es neutral, no es ni una arena que facilita la negociacin entre grupos antagnicos ni un rbitro imparcial. Su propia estructura institucional se despliega a partir de los resultados de los conflictos estructurales y, a su vez, da forma a posteriores conflictos. Brown y Erie apuntan que el poder burocrtico emergente de las insti tuciones estatales resulta del intento de los intereses estructuralmente dominantes por controlar el Estado y las polticas pblicas, a partir de trasladar el lugar de la formulacin de polticas hacia agencias administrativas que puedan desplegar una mayor autonoma en relacin a otros intereses no dominantes. As, "a medida que el Estado se ha expandido y ha asumido un papel ms preponderante en la regulacin de los asuntos sociales y econmicos, los intereses estructuralmente dominantes han intentado mantener su hegemona trasladando funciones estatales esenciales al mbito de burocracias pblicas autnomas". (1984:188) De ah que la importancia de la dinmica interna de las organizaciones pblicas se vincula con el modo en que afecta los intereses de las diferentes clases.

D- EL ESTADO EN MOVIMIENTO: LAS POLITICAS PUBLICAS.

El otro aspecto a tener en cuenta es el relativo al anlisis dinmico de la estructura estatal. Un modo de abordar el conocimiento de las funciones puede ser describiendo el conjunto de tareas implicadas y los aparatos institucionales creados para cumplirlas. Otra forma, dinmica, es pensar la accin estatal como parte de un proceso social tejido alrededor del surgimiento, desarrollo y resolucin de cuestiones que una sociedad (y un Estado) consideran cruciales para la reproduccin del orden social. Este enfoque permite incorporar al anlisis los cambios producidos en determinados parmetros, a la par que alerta sobre el carcter contradictorio, no lineal, del proceso de formacin y redefinicin del Estado (Oszlak, 19 ). Es as posible entender el entramado de instituciones oficiales (ministerios, secretaras, direcciones, oficinas, agencias, reparticiones, organismos, empresas,

- Poulantzas, Nicos. "Problemas actuales de la investigacin marxista sobre el Estado", en PARA UN ANALISIS MARXISTA DEL ESTADO, Editorial Pre-Textos, Valencia, 1978.

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sociedades, etc.), comprendiendo el sentido "funcional" de su gnesis, evolucin y quiebre como respuesta estatal a determinadas "cuestiones socialmente problematizadas" (Oszlak y O'Donnell, 1983). El estudio de polticas estatales ayuda a desagregar y "poner en movimiento a un Estado y a actores (clases, fracciones de clase, organizaciones, grupos, eventualmente individuos) que en otros enfoques aparecen ms global y estticamente definidos. El campo propio de este enfoque es ms dinmico y menos estructural: el proceso social tejido alrededor del surgimiento, tratamiento y resolucin de cuestiones ante las que el Estado y otros actores adoptan polticas. (Oszlak y O'Donnell, 1983). Por otra parte, el anlisis de polticas pblicas, como una va pertinente para ahondar en el conocimiento del Estado, supone considerar que toda poltica estatal es, esencialmente, una toma de posicin del Estado frente a una determinada "cuestin" socialmente problematizada. Ello implica que es solo una parte -relevante - de un proceso social ms abarcativo, que incluye a una multiplicidad de actores sociales, tales como clases o fracciones de clase, movimientos sociales, organizaciones e individuos estratgicamente ubicados respecto a una cuestin, etc., adems de los aparatos del Estado, todos los cuales toman posicin en torno al problema motivo de la poltica pblica. Es as que la cuestin delimita el proceso social, en el sentido de que slo en el marco de la misma cobran significado los comportamientos de los actores involucrados, de donde las polticas pblicas seran pinceladas en relieve de una trama social tejida alrededor de un tema destacado. Su verdadera significacin radica en el problema que las origina, el mbito de accin social en que se engarzan, los actores que intevienen en el proceso de resolucin de la cuestin y a sus respectivas y sucesivas tomas de posicin en el transcurso del proceso mismo (Oszlak y O'Donnell, 1983). Una "cuestin socialmente problematizada" es aquella que por su importancia ha sido incluida en la agenda de problemas sociales que requieren una necesaria toma de posicin de mltiples actores sociales. Para entender porqu se incluye en una agenda social una determinada cuestin es preciso analizar el perodo previo a su surgimiento como tal, a efectos de identificar en qu contexto socio-poltico aparece, cules son los actores sociales que la promueven, cules se les contraponen, desde qu perspectiva ideolgica lo hacen ambos, y qu medios movilizan para alcanzar sus objetivos. Con ello se podr tener un marco global del problema al comienzo del perodo estudiado, coadyuvando a una comprensin adecuada del proceso en s. En funcin de este cuadro se analiza cmo se desarrolla el proceso de resolucin de la cuestin, con la movilizacin de actores y recursos consecuentes y la respuesta estatal concreta que resulta del entrecruzamiento de los diversos intereses y perspectivas que intervienen en su curso, y que se expresa como poltica estatal (Oszlak y O'Donnell, 1982). En tal sentido, se entiende como poltica estatal el conjunto de tomas de posicin, tcitas o explcitas, de diferentes agencias e instancias del aparato estatal que expresan una determinada modalidad de intervencin del Estado, en relacin con una cuestin que despierta la atencin, inters o movilizacin de actores de la sociedad civil (Oszlak y O'Donnell, 1982). Si partimos de descartar la idea del Estado como cuerpo monoltico y homogneo, que emite decisiones claras y unvocas, y en cambio tenemos en cuenta el complejo entramado que lo constituye y que expresa cristalizaciones de intereses diversos de la sociedad civil, para una cabal comprensin del caso concreto ser preciso no perder de vista como opera esta trama burocrtica en el proceso de formulacin e implementacin de una poltica pblica. Aqu coincidimos con Brown y Erie (1984) cuando afirman que "el Estado no es ni una arena que facilita la negociacin entre grupos antagnicos ni un rbitro que regula el conflicto poltico a fin de asegurar imparcialidad. La propia estructura del Estado se despliega a partir de los resultados de los conflictos estructurales y, a su vez, da forma a posteriores conflictos" (1984: 186). Por eso "las variaciones en el poder y autonoma de las organizaciones pblicas dependen del resultado de los conflictos estructurales dentro de la sociedad. El hecho de que el gobierno a menudo acte contradictoriamente no es reflejo de un sistema administrativo errtico, sino ms bien del proceso de resolucin de estos conflictos dentro del Estado"(1984: 186). En el mismo sentido, Therborn (1986) entiende que "en los aparatos de Estado llegan a cristalizar, en el curso histrico de la lucha de clases, determinadas relaciones sociales, y de esta manera llegan a asumir una existencia material, una eficacia y una inercia que, hasta cierto punto, son ya independientes de la poltica estatal y las relaciones de clase existente (...) La coexistencia dentro de un sistema estatal concreto de varios aparatos, en los que pueden haber cristalizado diferentes conjuntos de relaciones de clase, hace que la posibilidad de desajustes se incremente sustancialmente". De ah que los movimientos que se generan al interior mismo del aparato burocrtico en torno a las posibilidades de intervencin y las cuotas de poder que disputan las distintas agencias y organismos estatales, atraviesan en mltiples sentidos la poltica pblica decidida/ejecutada, y participan activamente en su efectiva realizacin.

Medelln Torre (1998) sostiene que en su condicin institucional, las polticas pblicas no slo expresan la particular configuracin de las estructuras, funciones y procedimientos que rigen al Estado y a las organizaciones pblicas, sino que tambin revelan la particular dinmica conflictiva en que se desenvuelve la accin pblica. En su relacin con las estructuras polticas, las polticas pblicas expresan tanto una particular movilidad de las fuerzas polticas, como una dinmica especfica de incorporacin o exclusin (poltica, econmica y social) de los ciudadanos con respecto a los asuntos del Estado. Y en su relacin con la sociedad civil, las polticas pblicas se constituyen en un poderoso instrumento de comunicacin. En suma, para comprender porqu el aparato estatal es como es, porqu surgi y cmo cambi, para entender tambin el sentido y la dinmica de las polticas pblicas como "puestas en acto" de cuestiones socialmente problematizadas, es necesario ir ms all tanto de la dinmica interna del aparato, esto es, su funcionamiento como burocracia y el patrn de relaciones que la definen, como de la lgica especfica de la poltica pblica. Se trata de contextualizar su funciones y sus prcticas en el marco ms global de la definicin bsica del Estado como relacin de dominacin, atravesada por las luchas y contradicciones sociales, e histricamente variable.

E- ESTADO, REGIMEN POLITICO Y GOBIERNO

Rgimen, sistema y gobierno Ahora bien, si se trata de entender cmo funciona la realidad estatal, es necesario remitirnos a otros conceptos tericos "operativos", como el de rgimen poltico y gobierno, a los que debemos precisar. Esta tarea no es sencilla, en la medida en que en la teora o bien se ha dado un nfasis muy fuerte al anlisis de aquello que define los rasgos estructurales de lo estatal, minimizando lo que tiene que ver con el rgimen poltico, o bien se ha privilegiado el estudio de los sistemas polticos, ignorando la categora Estado, o incluso subsumindola o asimilndola conceptualmente con el propio rgimen poltico o con el gobierno. Precisamente uno de los propsitos de este trabajo es encontrar los puntos de interseccin entre estos conceptos: Estado, rgimen poltico y gobierno, y ver como se construyen, delimitan e interpenetran en las realidades concretas. Una distincin entre Estado y gobierno es la que realiza Miliband (1970; 1985). Para este autor, "el trmino Estado designa a cierto nmero de instituciones particulares que, en su conjunto, constituyen su realidad y ejercen influencia unas en otras en calidad de partes de aquello a lo que podemos llamar sistema del Estado (1985:50). Distingue varios componentes institucionales de este sis tema, a saber: la administracin pblica, el sistema judicial, la estructura de seguridad militar y policial, lo que denomina "diversas unidades del gobierno subcentral" y que son especies de prolongaciones del gobierno y la administracin centrales, las asambleas parlamentarias y el gobierno propiamente dicho -el ejecutivo. Al hacer esta distincin, Miliband quiere advertir sobre el peligro de creer que al asumir el gobierno se adquiere simultneamente el poder estatal. Porque aunque "el gobierno hable en nombre del Estado y est formalmente investido del poder estatal no significa que controle efectivamente el poder". (1985: 51) En esta interpretacin de Miliband se funden los dos niveles de definicin de lo estatal que enunciramos mas arriba: el de la relacin social y el de los aparatos, ya que habla del poder estatal, que inmediatamente remite al problema de la clase dominante y de la forma institucional en que ste se manifiesta sin distinguir los conceptos. Porque es precisamente a partir de descubrir la interconexin personal de los miembros de la clase dominante con los funcionarios superiores de las distintas partes del sistema es tatal (lite estatal), que explica el carcter clasista del Estado capitalista y la dinmica de su funcionamiento. La relacin de dominacin se explica por el aparato. Cuando se refiere a rgimen poltico lo distingue del sistema estatal, para incluir en l "muchas instituciones, partidos y grupos de presin, que tienen importancia capital en la actividad poltica y afectan vitalmente a las operaciones del sistema estatal". (1985: 55) Pero est claro que se sigue manejando en las esfera de los aparatos institucionales. Las definiciones de rgimen y sistema poltico, as como de gobierno, tambin presentan matices diferenciados. ODonnell entiende por rgimen " conjunto de patrones realmente vigentes (no necesariamente consagrados el jurdica o formalmente) que establecen las modalidades de reclutamiento y acceso a los roles fundamentales, as como los criterios de representacin sobre la base de los cuales se formulan expectativas de acceso a dichos roles" (1982: 21). El gobierno, en cambio, est constituido por dichos roles, desde donde se movilizan, directamente o por delegacin a escalones inferiores de la jerarqua burocrtica, en apoyo de rdenes y disuaciones, los recursos

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controlados por el aparato estatal, incluso su supremaca coactiva. Podra concluirse as que el gobierno es la cumbre del aparato estatal y el rgimen es el trazado de las rutas que conducen a esa cumbre. Otro autor, Collier incluye dentro del rgimen factores tales como el mtodo de seleccin del gobierno (elecciones, golpe militar, etc.), mecanismos formales e informales de representacin (sistemas de partidos, sistema corporativo, etc.), as como modos de represin. "El rgimen se distingue de los ocupantes particulares de los roles gubernamentales, de la coalicin poltica que apoya a estos ocupantes y de las medidas pblicas que adopten (salvo, claro est, las medidas que definen o transforman el propio rgimen)" (1985:404) Por su parte, a fines de los setenta Fernando Henrique Cardoso entenda por "rgimen" "las normas formales que vinculan a las principales instituciones polticas (al legislativo con el ejecutivo, al ejecutivo con la judicatura, y al sistema de partidos con todos ellos), adems de a la cuestin de la naturaleza poltica de los vnculos entre los ciudadanos y los gobernantes (democrtica, oligrquica, totalitaria o la que sea)" (1985:44). En cambio, deca este autor, la nocin de Estado se refiere "a la alianza bsica, el pacto de dominacin bsico, que existe entre las clases sociales o las fracciones de las clases dominantes y las normas que garantizan su dominio sobre los estratos subordinados" (1985:44). As, agregaba que "una forma idntica de Estado -capitalista y dependiente en el caso de Amrica Latina- puede coexistir con una variedad de regmenes polticos: autoritario, fascista, corporativista e incluso democrtico". Observaba que "una lnea de razonamiento econmico busca una relacin causal de uno a uno entre Estado y rgimen. Presupone que para cada fase de la acumulacin hay un tipo apropiado de rgimen. Sin embargo, la misma dificultad histrica que produce este razonamiento en el caso de los pases capitalistas maduros (es decir, la ausencia de fascismo en los pases anglosajones, que hicieron las contribuciones ms sustanciales al primer desarrollo del capitalismo), la encontramos tambin en su aplicacin a Amrica Latina". As, ejemplificaba que "el crecimiento de Brasil con Kubitschek y el actual florecimiento de Venezuela son casos claros de Estados capitalistas dependientes que han mantenido regmenes democrticos. No obstante, aunque es mejor descartar la idea de un simple determinismo econmico de la poltica, podemos explorar el grado de compatibilidad entre diferentes formas de Estado capitalista dependiente y diferentes tipos de rgimen". Y conclua con una pregunta que hoy resulta tanto o ms crucial que entonces: "cules son las condiciones en las que un rgimen democrtico puede coexistir con una dominacin de clase basada en una forma de acumulacin econmica que imponga una desigualdad creciente entre esas clases sociales?" (1985: 45/46). En una interesante perspectiva terica que analiza minuciosamente la forma en que la naturaleza del rgimen poltico condiciona la conformacin de las polticas pblicas, Medelln Torre (1998) distingue con mayor precisin los conceptos de rgimen y de sistema poltico. As, dice que por su naturaleza el rgimen poltico se define como la instancia en donde se producen y cohesionan "el conjunto de normas y procedimientos permanentes y estables que regulan la organizacin y el ejercicio del poder poltico y que estructuran las relaciones entre el Estado y la sociedad. A diferencia del rgimen poltico, el sistema poltico se define como la instancia que determina las formas y canales de acceso de los ciudadanos a los cargos pblicos; establece las caractersticas de los ciudadanos que pueden tener o no ese acceso; define los recursos y estrategias que pueden utilizar para ganar tal acceso y establece los mecanismos que aseguren su adecuado control. El sistema poltico est conformado por una serie de subsistemas a travs de los cuales se establecen y desarrollan los mecanismos e instrumentos de acceso y control al poder estatal. Estos subsistemas son: el sistema de partidos, el sistema electoral, el sistema de registradura, el sistema de control, etc. Este autor distingue cuatro grandes razones que justifican la centralidad del rgimen poltico en el conjunto de relaciones Estado-aparato estatal-sociedad: 1. es la instancia que le confiere corporeidad e identidad a la idea abstracta del Estado, bajo la forma de aparato estatal; 2. define e imprime un determinado sentido normativo y contenido valorativo a las relaciones sociales, bajo la forma de ordenamiento constitucional y de ordenamiento institucional; 3. permite que el Estado se proyecte como un generador de orden interno (le imprime principios de unidad a las instituciones estatales como representacin del Estado) y externo (es el factor de cohesin de las estructuras y principios reguladores que rigen la vida en sociedad), 4. es la instancia a travs de la cual el Estado confiere poder y autoridad formal a los gobernantes para tomar las decisiones. El rgimen poltico define las instancias, grados y escalas en que se producen y estructuran las polticas pblicas. Establece los distintos niveles de decisin, organizacin y operacin estatal, al momento en que especifica la indicacin de jerarquas, los principios organizacionales y las relaciones de poder que rigen la accin del aparato estatal . (Medelln Torre, 1998)

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En sntesis, podramos definir al Estado como la condensacin-materializacin de determinadas relaciones sociales, al gobierno como un espacio decisivo dentro del aparato estatal y al rgimen como una estructura formal que define uno los aspectos centrales de la circulacin del poder y la construccin de polticas pblicas. De ah que no todo cambio de gobierno implique un cambio de rgimen, ni tampoco todo cambio de rgimen implique la alteracin de la forma Estado. Slo una alteracin profunda del modelo de acumulacin y del tipo de estructura de clases estara indicando una transformacin estructural de la forma histrica de Estado (Tarcus, 1992). Ahora bien, no se trata tampoco de pensar que los regmenes polticos se estructuran como moldes autnomos que se utilizan libremente en cualquier forma estatal. Es decir, no existe el "traje" democrtico-parlamentario, el democrtico-presidencialista, el autoritario, el monrquico, etc. que se usa a voluntad. Existen, en cambio, determinadas caractersticas que tipifican a cada rgimen poltico entendido como "tipo ideal" -cuyas caractersticas podrn variar segn el enfoque terico con que se aborde su estudio-, y regmenes polticos "concretos" operando sobre realidades estatal-nacionales especficas. Y son precisamente estas realidades estatales concretas -con las correlaciones de fuerzas presentes y el peso de la historia- las que imprimen sus huellas sobre las formas que adoptan los regmenes polticos, y determinan las prcticas polticas fundamentales. Cabe sealar que los factores que especifican la existencia de un determinado rgimen poltico no tienen una relacin mecnica y directa con aquellos que determinan la existencia de la forma histrica del Estado. Por otra parte, es preciso destacar que en la realidad poltica mundial actual no existe una variedad infinita de regmenes polticos, entendidos como conjuntos de reglas constitucionalmente definidas. Los patrones que definen a las democracias liberales, esto es, divisin de poderes, elecciones libres y peridicas, voto universal y secreto, y respeto de las libertades polticas estatuidas, en la actualidad aparecen formalmente aceptados por un gran nmero de pases, no solo del centro sino de la periferia capitalista, tras la oleada "redemocratizadora" de los aos ochenta. Es as que las opciones de "regmenes polticos" -en el sentido de un conjunto de reglas formales y estandarizadas disponible no parece ser demasiado amplias. La prctica poltica Sin embargo, las caractersticas especficas que asume el rgimen poltico en cada Estado-nacin lo que equivale a como verdaderamente "es" la instancia de articulacin poltica- tienen que ver con las prcticas histricas concretas y variables. Entonces podemos decir que, si bien los "tipos de rgimen poltico" disponibles son actualmente limitados, las prcticas polticas concretas que les dan encarnadura, por el contrario, pueden variar tanto de pas en pas como en cada etapa histrica. Y es en este plano que podemos decir que justamente la forma estatal, entendida de la manera en que se estructura un modo de acumulacin y, fundamentalmente, una estructura de clases, es la que revierte de mltiples formas sobre las caractersticas de funcionamiento del rgimen poltico. Al respecto, es interesante sealar lo que Medelln Torre llama funcin gubernativa, que se concreta en el vnculo (tensin) que se establece entre la forma de gobierno (como forma institucional) y el modo de gobernar (como prctica cultural y poltica). Mientras que la forma de gobierno da cuenta del campo de accin y de los lmites que le impone al gobernante un determinado orden poltico e institucional, el modo de gobernar hace referencia al campo de accin que la aplicacin particular de las tcnicas y tcticas de gobierno le confieren al gobernante para lograr sus propsitos de gobierno. En esta lnea, este autor seala que en el modo de gobernar se pone de manifiesto tanto la cultura poltica e institucional que prevalece en una sociedad, como el proyecto de gobierno que est en juego para imponer un determinado derrotero a la sociedad y al Estado. Por su parte, la cultura poltica e institucional se expresa a travs de tres elementos fundamentales: 1. la manera como conversan gobernantes y gobernados en la definicin y gestin de los asuntos polticos e institucionales, es decir, la forma como se hacen las peticiones y se establecen los compromisos entre ambos; 2. la manera como se disponen las cosas para que un fin pueda ser alcanzado; 3. la intensidad con la que se aplican los recursos del gobierno para el logro de unos propsitos definidos, es decir, el grado de coersin o consenso requeridos para alcanzar los objetivos propuestos. Por su parte, las modalidades de gestin gubernamental pueden impactar sobre la configuracin misma del rgimen e, incluso, pueden llegar a implicar modificaciones en la forma estatal. Quizs se encuentre aqu el punto ms interesante para entender los variados modos de articulacin entre las grandes transformaciones -y tambin los simples movimientos - en la estructura estatal, por un lado, y las formas de ges tin de la actividad poltica concreta, es decir, la manera en que se expresa y procesa el poder, por la otra.

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Como dijimos ms arriba, no puede entenderse la categora capital sin la categora Estado -como derivacin no solo lgica, sino fundamentalmente como categora histrica especfica-, porque es precisamente a partir de la garanta estatal -acotada en un espacio territorial- que se sostiene el rgimen capitalista. Y tampoco podra comprenderse plenamente la dinmica de funcionamiento estatal soslayando la forma de existencia del Estado expresada en el rgimen poltico. Economa y poltica, entonces, son ambas partes de una unidad: la relacin social capitalista (Holloway y Picciotto, 1980). El Estado como garante de la relacin social capitalista recibe su "racionalidad" precisamente de preservarla, ms all de los intereses concretos o a pesar de ellos. De ah deviene su apariencia de neutralidad. Pero la materialidad de la produccin estatal: qu hace, cmo lo hace, en qu forma, con qu herramientas, se especifica en un proceso complejo que expresa las contradicciones de la lucha -generalmente mediada y cargada de mltiples significaciones - entre intereses bsicos opuestos: los capitalistas por obtener mayores cuotas de plusvalor y los trabajadores por defender sus condiciones de vida. Esta relacin bsica es, a su vez, atravesada por otros clivajes importantes (que tienen que ver con intereses y demandas ms especficas: sexuales, raciales, ecolgicas, de derechos humanos, etc.) que conforman un denso y complejo entramado social en permanente transformacin y redefinicin. De ah que los Estados nunca pueden "saber" a ciencia cierta que es lo ms correcto -o "racional"- para la reproduccin capitalista en cada momento histrico y por ende no estn exentos de "errores" y contradicciones. Porque los Estados no se expresan en forma directa, sino que hallan su mediacin a travs de las instancias polticas, sujetas a pujas, conflictos y negociaciones. De ah que tanto las caractersticas del rgimen poltico imprimen su modalidad de resolucin de conflictos a la dinmica social -aparecen como los lmites legales ltimos-, como a su vez son modificadas y especificadas en cada coyuntura histrica de acuerdo con las necesidades que socialmente logran predominar segn la correlacin de fuerzas imperante. Por eso es que no existe ninguna "linealidad" en el proceso de toma de decisiones gubernamentales. Ahondando en la dimensin especficamente poltica de las transformaciones estructurales desde otra perpectiva analtica, Torre (1998) se pregunta qu factores condicionan la capacidad de las lites gubernamentales de iniciar, definir y sostener en el tiempo el proceso de transformacin?. Al respecto, este autor destaca el grado de autonoma de que disponen los lderes de gobierno para traducir sus orientaciones y preferencias en polticas pblicas. Esta autonoma, por su parte, vara segn el tipo de rgimen y las caractersticas de sus instituciones. As, la experiencia latinoamericana indicara la importancia de la preeminencia del Poder Ejecutivo en los regmenes presidencialistas, fundamentales a la hora de concentrar el poder necesario para impulsar reformas profundas. Pero adems, existen otras variables, tambin de naturaleza poltica, gravitantes para implementar cambios. Una es la contextual, es decir, la coyuntura social y poltica en la que los gobiernos operan y la otra es a electoral, referida a la particular l distribucin del poder que generan los resultados electorales. (Torre, 1998, p:39) Es en el contexto especfico de una forma estatal, un rgimen poltico y un gobierno dados que se expresan los papeles institucionales del Ejecutivo y del Parlamento, y en la dinmica de interaccin entre ambos que se especifica su verdadera entidad institucional. Cuando se plantea qu papel le cupo al Parlamento en la definicin de una determinada poltica pblica, estamos hablando, en un plano ms global, sobre su lugar institucional, vis a vis, fundamentalmente, los otros poderes del Estado. En este sentido, aperece la dimensin del debate en torno al peso especfico de los rganos deliberativos-legislativos en las democracias modernas, por una parte, y en determinado rgimen politico, por la otra. Aqu, en el primer sentido, se introduce la discusin que pone nfasis en la devaluacin estructural del parlamento occidental en relacin al poder adquirido por los ejecutivos. En el segundo sentido, estrictamente institucional, es preciso sealar cmo la tradicin constitucional indica los causes por donde se desarrolla la actividad legislativa y se conforma la voluntad legisferante. Entonces, el desempeo del Congreso variar segn se trate de un sistema presidencialista, como el nuestro, o parlamentario y, adems, incluir otras variables como la forma de seleccin de los representantes y la articulacin con los partidos polticos, que influir en el peso especfico que adquiera. Aqu tambin juega un papel fundamental la historia institucional. Pero cuando se habla del Parlamento, tambin se est haciendo referencia a la relacin gobierno-oposicin, y a las frmulas institucionales para encontrar acuerdos consistentes que garanticen la gobernabilidad. Cul es el papel que le cabe a la oposicin en el sistema democrtico es una de las cuestiones ms debatidas cuyo centro es, precisamente, el papel del Congreso, nico lugar institucional donde la oposicin tiene representacin poltica legitimada y puede llegar a incidir en el proceso de toma de decisiones. Y esto se relaciona con el punto anterior en la medida en que, segn sean las mayoras obtenidas es que variar el significado de la oposicin y del Parlamento, an en un sistema fuertemente presidencialista como el nuestro. El constante reclamo que suele hacer la oposicin para que el Parlamento no sea soslayado, y la tendencia de los ejecutivos a manejarse por decreto, muestran la complejidad del tema. Y aqu se introduce tambin otro matiz, cual es el de la relacin entre el gobierno y el partido

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del gobierno, que habla de la complicada articulacin de las disidencias internas y remite a la cultura partidaria y sus tradiciones democrticas o autoritarias para resolver los conflictos internos y agregar voluntades. Un tercer plano se refiere a la relacin entre representantes y representados, a la forma en que los intereses de los distintos sectores sociales son interpretados y receptados por los partidos polticos, a la manera en que esos intereses, opiniones y valoraciones son expuestas en los discursos y las prcticas polticas especficas, como las parlamentarias. Porque se trata de saber cmo interpretan su mandato los representantes polticos en el Congreso, y cmo, a travs de su accin discursiva, intentan dar cuenta de las transformaciones operadas en la realidad, y las preferencias de sus representados. En este plano aparece una pregunta importante: los representantes parlamentarios de los partidos populares, representan los intereses mayoritarios ante las minoras de poder econmico, o traducen, en cambio, la realidad impuesta por los grupos de poder a las mayoras, para hacerlas aceptables?. Esta es una de las claves para entender los vacos representativos y la prdida de credibilidad del Parlamento, aunque paradjicamente la conserve el Ejecutivo, y la que vuelve a colocar en el debate el tema de la debilidad estructural de esta institucin como canal sustantivo y no meramente formal de los intereses colectivos.

E- ESTADOS NACIONALES Y ACUMULACIN GLOBAL

Una caracterstica central del capitalismo es que mientras que desde sus inicios la acumulacin capitalista se desarroll a nivel global, los Estados nacionales se desplegaron sobre las bases del principio de territorialidad. La fragmentacin de lo poltico en Estados nacionales, que desde un comienzo comprendi al sistema internacional, se expandi en forma despareja, en el marco de la internacionalizacin del capital. El Estado capitalista, originado como un sistema internacional de Estados, estableci as el entorno favorable a la generalizacin de la produccin de mercancas, basada inicialmente en la pequea produccin y un mercado mundial. Como seala Burnham (1997) una de las mas importantes caractersticas de las relaciones globales capitalistas una caracterstica que es, en si misma, un producto histrico de las luchas de clase que cambiaron las relaciones feudales de produccin- es la constitucin poltica, a nivel nacional, de los Estados, y el carcter global de la acumulacin. Aunque las condiciones de explotacin estn estandarizadas nacionalmente, los Estados soberanos, va el mecanismo de las tasas de cambio, estn interconectados internacionalmente a travs de la jerarqua del sistema de precios. En el mismo sentido, la moneda mundial trasciende a la moneda nacional. Los Estados nacionales se fundan, entonces, sobre la regla de la moneda, y la ley es, al mismo tiempo, confinada a los limites impuestos por la acumulacin de capital a escala mundial -como la mas obvia e importante manifestacin de su subordinacin a la moneda mundial. Por eso Burham destaca que cada Estado existe solamente como el nudo poltico en la fluctuacin global del capital, y que el mercado mundial constituye el modo global de existencia de las contradicciones de la reproduccin social del capital. As, cada economa nacional puede ser entendida adecuadamente slo como una especificidad internacional y, al mismo tiempo, como parte integrante del mercado mundial. El Estado nacional solamente puede ser visto en esta dimensin. (Burham, 1997) La constitucin poltica nacional de los Estados, junto al carcter global de la acumulacin constituye la ms importante tensin del capitalismo contemporneo. Aunque la relacin de explotacin bsica capital-trabajo- sea global, las condiciones para sta se establecen nacionalmente, y los Estados soberanos se integran a la economa poltica global a travs del mecanismo de precios. Ahora bien, las tendencias mundiales nos permiten entender los movimientos globales de la relacin capital-trabajo, pero no nos eximen de analizar cmo se materializa en concreto en cada sociedad -como adquiere su forma histrica-, en la medida en que est en juego la pretensin fundamental del capitalismo de ser un proyecto de reproduccin social. La primera observacin que cabe hacer es que, si bien los Estados pueden competir entre s para atrapar porciones de capital, su capacidad "constitutiva" para hacerlo difiere diametralmente. La emergencia del capitalismo como sistema mundial en el que se integran cada una de las partes en forma diferenciada -centro-periferia-, tambin plantea desde el inicio una tensin entre el aspecto general -modo de produccin capitalista dominante- que comprende a todos sus integrantes en tanto organizador del todo, y el especfico de las economas de cada Estado nacin -for maciones econmico sociales- insertas en el mercado mundial.

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Por una parte, la relacin centro-periferia implica contradicciones constitutivas que diferencian la forma en que cada economa establecida en un espacio nacional se integra en la economa mundial, que se expresan al interior de los Estados nacin adquiriendo formas diversas. La problemtica de la especificidad del Estado perifrico se inscribe en esta tensin, que involucra la distinta "manera de ser" capitalista y se expresa en la divisin internacional del trabajo. De ah que las crisis y reestructuraciones de la economa capitalista mundial y las cambiantes formas que adopta el capital global afecten de manera sus tancialmente distinta al centro que a la periferia. La tensin, entonces, entre lo general capitalista y lo especfico perifrico est permanentemente presente. Como sostienen Mathas y Salama, existe una lgica propia de la economa mundial -entendida como un todo estructurado y jerarquizado- que tras ciende la de cada una de las economas de los Estados nacin que la componen. Esta forma de entender la economa mundial permite concebir de manera original el papel de las economas desarrolladas, que imprimen al conjunto lo esencial de sus leyes, sin que ello implique que stas se apliquen directamente a la periferia. Para estos autores, "...el Estado ser el lugar donde va a cristalizarse la necesidad de reproducir el capital a escala internacional (...) Es el lugar por donde transita la violencia necesaria para que la divisin internacional del trabajo se realice, porque es el elemento y el medio que hacen posible esa poltica" (1986: 43/44). Por su parte, Holloway (1993) afirma que "cada Estado nacional es un momento de la sociedad global, una fragmentacin territorial de una sociedad que se extiende por todo el mundo. Ningn Estado nacional, sea rico o pobre, se puede entender en abstraccin de su existencia como momento de la relacin mundial del capital. La distincin que se hace tan seguido entre los Estados dependientes y los no-dependientes se derrumba. Todos los Estados nacionales se definen, histrica y constantemente, a travs de su relacin con la totalidad de las relaciones sociales capitalistas". Sin embargo, aclara que ello no implica que la relacin entre el capital global y los Estados nacionales sea idntica, ya que stos son momentos dis tintos y no idnticos de la relacin global. Por otra parte, la fragmentacin del mundo en sociedades nacionales lleva a que cada Estado tenga una definicin territorial especfica que implica, por ende, una relacin especfica con la poblacin dentro de ese territorio. Y justamente esta definicin territorial es la que explica que cada Estado nacional tenga una relacin diferente con la totalidad de las relaciones capitalistas. Siguiendo este razo namiento, Holloway (1993) sostiene que "los Estados nacionales compiten...para atraer a su territorio una porcin de la plusvala producida globalmente. El antagonismo entre ellos no es expresin de la explotacin de los Estados perifricos por los Estados centrales, sino que expresa la competencia -sumamente desigual- entre los Estados para atraer a sus territorios una porcin de la plusvala global. Por esta razn, todos los Estados tienen un inters en la explotacin global del trabajo". Mathas y Salama definen a la economa mundial como un todo en movi miento, que conserva pero modifica continuamente las relaciones de dominacin. "Esas modificaciones expresan, a su vez, que la jerarquizacin no se pone en cuestin en lo que tiene de esencial y que subproduce formas nuevas. La poltica econmica de un Estado en la periferia puede as buscar adaptarse a las transformaciones que sufre la divisin internacional del trabajo y a la vez influir sobre sta. Es por lo tanto, a la vez, expresin de una divisin internacional del trabajo a la que se somete y expresin de una divisin internacional del trabajo que intenta modificar" (1986: 41). Como seala Burham, la nocin de integracin de los Estados en el mercado mundial no implica que un Estado pueda escoger no estar integrado, ya que no es posible una estrategia poltica de autonoma nacional. En tanto que cada Estado es un participante de la economa global, no se hace poltica en ausencia sino en un contexto internacional. Ello tampoco quiere decir que las polticas nacionales tengan importancia secundaria, sino que deben ubicarse en un contexto en el que existen a travs de la acumulacin global de capital, que limita las formas en que las autoridades polticas contienen el conflicto social. Entonces, el Estado no puede resolver la crisis global del capital. Sin embargo, puede ganar una posicin favorable en la jerarqua del sistema de precios, incrementando la eficiencia de la explotacin capitalista, operando dentro de sus limites, y adoptando una poltica monetaria restrictiva manteniendo una relacin estrecha entre consumo y produccin (Burham, 1997:33) Por eso, ms que enfocar los debates en trminos de perdida de soberana, o ver al capital global como externo al Estado, es preciso subrayar que los Estados nacionales no son simplemente afectados por las tendencias econmicas o la globalizacin, sino que son parte de esta crisis del todo social. Por otra parte, entender el capitalismo como sistema mundial sirve tambin para identificar la diferencia constitutiva de cada Estado nacin, sus caractersticas especficas, condicionamientos y potencialidades. No son capitalismos "en carrera" sino capitalismos constitutivamente distintos. Pero en tanto que capitalismos, no deja de ser pertinente

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analizar como se expresa en ellos la relacin global bsica CAPITAL-TRABAJO. Esta forma de concebir el capitalismo, por ende, apunta a eliminar toda ilusin de disolver los antagonismos clasistas en una unidad, el Estado nacin perifrico, frente al Estado nacin central "dominante". Porque la contradictoriedad de intereses, en el capitalismo, atraviesa la dimensin esencial de CAPITAL-TRABAJO ms all de las diferencias de especificacin territorial. Sin embargo, rescatar al mismo tiempo la dimensin constitutiva que diferencia la "forma de ser" capitalista en un Estado nacin perifrico que en uno central, contribuye a elucidar una dimensin fundamental para entender el sentido de la lucha de clases y sus posibilidades de desarrollo en cada Estado.

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ESTADO
RELACION SOCIAL DE DOMINACION

Est intrnsecamente ligado a la constitucin de la sociedad capitalista, porque es el garante de la relacin social capitalista. Representacin socialmente organizada del capital total. Manifestacin concreta formas histricas del Estado

CONJUNTO DE APARATOS (administracin pblica)

Las formas materiales en que se encarna el Estado cambian con los cambios que se desarrollan en la estructura productiva, en un proceso dialctico en el que tanto las instituciones son conformadas por la realidad material como la realidad material es modificada por accin de las instituciones. OSZLAK: "el origen, expansin, diferenciacin y especializacin de las instituciones estatales, reflejan intentos de resolucin de la creciente cantidad de cuestiones que va planteando el desarrollo contradictorio de la sociedad (...) La expansin del aparato estatal deriva del crec iente involucramiento de sus instituciones en reas problemticas (cuestiones) de la sociedad, frente a las que adoptan posiciones respaldadas por recursos de dominacin, que expresan un variable grado de coercin o consenso". Por eso el aparato institucional del estado condensa las contradicciones subyacentes en el orden social y los intereses que en definitiva resultan representados y satisfechos dependen de contenido de la agenda pblica y sta, a su vez, de la estructura de dominacin social.

POLITICAS PUBLICAS (Estado en movimiento)

Toda poltica estatal es, esencialmente, una toma de posicin del estado frente a una determinada "cuestin" socialmente problematizada. Ello implica que es solo una parte -relevante- de un proceso social ms abarcativo, que incluye a una multiplicidad de actores sociales, tales como clases o fracciones de clase, movimientos sociales, organizaciones e individuos estratgicamente ubicados respecto a una cuestin, etc., adems de los aparatos del estado, todos los cuales toman posicin en torno al problema motivo de la p oltica pblica. Una "cuestin socialmente problematizada" es aquella que por su importancia ha sido incluida en la agenda de problemas sociales que requieren una necesaria toma de posicin de mltiples actores sociales.

La evolucin histrica de las instituciones estatales es inseparable de la evolucin de las funciones de cada forma histrica estatal, que articula un modelo de acumulacin y una estructura social determinados. Como estas funciones se manifiestan en cuestiones sociales que exigen intervencin estatal, cristalizan en formas institucionales diversas,

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ESTADO MODERNO
*UNIDAD DE DOMINACION, *INDEPENDIENTE EN LO INTERIOR Y EXTERIOR, -------- soberana *QUE ACTUA DE MANERA CONTINUA Y ---------------------- duracin-estabilidad *CON MEDIOS DE PODER PROPIOS --------------------------- recursos de administracin *SOBRE UN TERRITORIO DETERMINADO-------------------- lmites territoriales

EL

ESTADO ES UNA RELACIN SOCIAL DE DOMINACIN antagnica y asimtrica

separa a los dominantes de los dominados en una estructura social.

es la que lo convierte en capitalista

los propietarios de los medios de produccin social y los productores directos es

garante

de las relaciones

de produccin

de ambos sujetos sociales que las encarnan: capitalistas y trabajadores

As como los trabajadores estn des posedos de los medios de produccin material, los capitalistas estn desposedos del uso de la fuerza fsica. El monopolio de la coaccin lo tiene un tercero: el Estado

apariencia de estar "por encima" de los antagonismos

NO ES UN ARBITRO NEUTRAL
debe reproducir la asimetra que est en la base de la relacin social del capital

Representacin socialmente organizada del capital total.

La manera en que se manifiesta concretamente la relacin

social de dominacin remite a las distintas

formas histricas de Estado

Cada ciclo

histrico, como totalidad compleja, implica: a. una modalidad de acumulacin de capital, que se expresa en determinadas
formas de organizacin del proceso de trabajo, de divisin social del trabajo y de procesos tecnolgicos ,

b. una forma de produccin y reproduccin de las clases fundamentales y su vinculacin orgnica entre s (relacin capital-trabajo), y c. una determinada forma de Estado. d. De ah que lo que se denomina como "crisis de Estado" involucra esta totalidad ESTADO REGIMEN POLITICO GOBIERNO

Es el conjunto de patrones realmente vigentes (no necesariamente consagrados jurdica o for malmente) que establecen las modalidades de reclutamiento y acceso a los roles fundamentales, as como los criterios de representacin sobre la base de los cuales se formulan expectativas de acceso a dichos roles.

El gobierno, en cambio, est constituido por dichos roles, desde donde se movilizan, directamente o por delegacin a escalones inferiores de la jerarqua burocrtica, en apoyo de rdenes y disuaciones, los recursos controlados por el aparato estatal, incluso su supremaca coactiva.

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LOS APARATOS INSTITUCIONALES Y LAS POLITICAS PUBLICAS

ESTADO

relacin social de dominacin que articula desigualmente a la sociedad

se expresa materialmente

en

aparatos institucionales

polticas pblicas

(BUROCRACIA: personal, edificios, legislacin, etc.) ponen en movimiento los recursos estatales y .........................................................................................................sociales para resolver problemas previamente .........................................................................................................incluidos en la "agenda pblica de cuestiones".

El origen, expansin, diferenciacin y especializacin de las instituciones estatales, reflejan intentos de resolucin de la creciente cantidad de cuestiones que va planteando el desarrollo contradictorio de la sociedad (...) La expansin del aparato estatal deriva del creciente involucramiento de sus instituciones en reas problemticas (cuestiones) de la sociedad, frente a las que adoptan posiciones respaldadas por recursos de dominacin, que expresan un variable grado de coercin o consenso. Por eso el aparato institucional del Estado condensa las contradicciones subyacentes en el orden social y los intereses que en definitiva resultan representados y satisfechos dependen de contenido de la agenda pblica y sta, a su vez, de la estructura de dominacin social. La evolucin histrica de las INSTITUCIONES estatales es inseparable de la evolucin de las FUNCIONES de cada forma histrica estatal, que articula un modelo de acumulacin y una estructura de clases determinados. Como estas funciones se manifiestan en cuestiones sociales que exigen intervencin estatal, cristalizan en formas institucionales diversas, cambiantes y contradictorias. El ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS , supone considerar que toda poltica estatal es, esencialmente, una toma de posicin del Estado frente a una determinada "cuestin" socialmente problematizada. Ello implica que es solo una parte -relevante- de un proceso social ms abarcativo, que incluye a una multiplicidad de ac tores sociales: *clases o *fracciones de clase, *movimientos sociales, *organizaciones e *individuos estratgicamente ubicados respecto a una cuestin, etc., adems de los aparatos del Estado, todos los cuales toman posicin en torno al problema motivo de la poltica pblica.

La cuestin delimita el proceso social: slo en el marco de la misma cobran significado los comportamientos de
los actores involucrados, de donde las polticas pblicas seran pinceladas en relieve de una trama social tejida alrededor de un tema destacado. Su verdadera significacin radica:

*en el problema que las origina, *el mbito de accin social en que se engarzan, *los ac tores que intervienen en el proceso de resolucin de la cuestin *sus respectivas y sucesivas tomas de posicin en el transcurso del proceso mismo.

"Cuestin socialmente problematizada": aquella que por su importancia ha sido incluida en la agenda de problemas sociales que requieren una necesaria toma de posicin de mltiples actores sociales. Poltica estatal: conjunto de tomas de posicin, tcitas o explcitas, de diferentes agencias
e instancias del aparato estatal que expresan una determinada modalidad de intervencin del Estado, en relacin con una cuestin que despierta la atencin, inters o movilizacin de actores de la sociedad civil.

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ESTADO NACIN Y MERCADO MUNDIAL .

El capitalismo surge como sistema mundial Etapas: internacionalizacin mundializacin globalizacin
La emergencia del capitalismo como sistema mundial en el que se inte gran cada una de las partes en forma diferenciada -CENTRO-PERIFERIA-, plantea desde el inicio una tensin entre el aspecto general -modo de produccin capitalista dominante- que comprende a todos sus integrantes en tanto organizador del todo, y el especfico de las economas de cada Estado nacin -formaciones econmico sociales- insertas en el mercado mundial

La relacin CENTRO-PERIFERIA implica contradicciones constitutivas que diferencian la forma en que cada economa establecida en un espacio nacional -divisin internacional del trabajo- se integra en la economa mundial, que se expresan al interior de los Estados nacin adquiriendo formas diversas.

La economa mundial es un todo en movi iento, que conserva m pero modifica continuamente las relaciones de dominacin. Esas modificaciones expresan, a su vez, que la jerarqui zacin no se pone en cuestin en lo que tiene de esencial y que subproduce formas nuevas. La poltica econmica de un Estado en la periferia puede as buscar adaptarse a las transfor maciones que sufre la divisin internacional del trabajo y a la vez influir sobre sta. ( Matas y Salama)

Matas y Salama: existe una lgica propia de la economa mundial -entendida como un todo estructurado y jerarquizado- que trasciende la de cada una de las economas de los estados nacin que la componen. Las economas desarrolladas imprimen al conjunto lo esencial de sus leyes, sin que ello implique que stas se apliquen directamente a la periferia. "...el Estado ser el lugar donde va a cristalizarse la necesidad de reproducir el capital a escala internacional (...) Es el lugar por donde transita la violencia necesaria para que la divisin internacio nal del trabajo se realice, porque es el elemento y el medio que hacen posible esa poltica""...el Estado ser el lugar donde va a cris talizarse la necesidad de reproducir el capital a escala internacional (...) Es el lugar por donde transita la violencia necesaria para que la divisin internacional del trabajo se realice, porque es el elemento y el medio

Holloway: cada estado nacional es un momento de la sociedad global, una fragmentacin territorial de una sociedad que se extiende por todo el mundo. Ningn estado nacional, sea rico o pobre, se puede en tender en abstraccin de su existencia como momento de la relacin mundial del capital. Ello no implica que la relacin entre el capital global y los estados nacionales sea idntica, ya que stos son momentos dis tintos y no idnticos de la relacin global. La fragmen tacin del mundo en sociedades nacionales lleva a que cada Estado tenga una definicin territorial especfica que implica, por ende, una relacin especfica con la poblacin dentro de ese territorio. Y justamente esta definicin territorial es la que explica que cada Estado nacional tenga una relacin diferente con la totalidad de las relaciones capitalistas .

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2. CICLOS HISTORICOS DEL ESTADO CAPITALISTA

A. EL ESTADO EN LOS PAISES DESARROLLADOS
a. EL ESTADO BENEFACTOR KEYNESIANO Y LAS VISIONES ESTATISTAS
En general, las expresiones polticas de raz popular tienen una larga tradicin "estatista", es decir, de defensa del Estado y sus instituciones, que parte de una serie de supuestos tericos muchas veces contradictorios. Principalmente la emergencia y apogeo de las mltiples manifestaciones de lo que se conoce como Estado Benefactor (en los pases centrales y en los perifricos) a partir de mediados de este siglo, di impulso no solo a una presencia activa del Estado vis a vis la sociedad, sino a la construccin de un entramado poltico-ideolgico favorable a tal intervencin y a un discurso correlativo de carcter "estatista". Con el trmino Estado de Bienestar Keynesiano (EBK) suele hacerse referencia al sistema social desarrollado en las democracias capitalistas indus trializadas despus de la Segunda Guerra Mundial y que se mantuvo ms o menos inalterable hasta mediados de los aos setenta. Esta etapa suele ser descrita como el "perodo de oro" del capitalismo y sus principales caractersticas pueden resumirse, como indica Mishra (1989), en las siguientes: 1. una intervencin estatal en la economa sin precedentes, para mantener el pleno empleo; 2. la provisin pblica de una serie de servicios sociales universales, cuyo objetivo es la seguridad social en su sentido ms amplio; y 3. la responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel mnimo de vida, entendido como un derecho social y no como un problema de caridad pblica para una minora. Algunas de estas caractersticas son compartidas por las formas de intervencin estatal propias del populismo en Amrica Latina, que coexisti, con sus peculiaridades perifricas, con el auge del EBK en los pases centrales. Para autores como Przeworski, Wallerstein, y Offe, entre otros, el Estado Benefactor signific la posibilidad de conciliar capitalismo y democracia, es decir, darle a la contradiccin capital-trabajo un marco de gestin democrtico a travs de la intervencin/mediacin estatal. En la base del EBK existi un compromiso o "acuerdo" entre clases insti tuido polticamente, definido por Przeworski y Wallerstein como: "quienes no poseen los medios de produccin aceptan la institucin de la propiedad privada del capital, mientras que los dueos de los medios de produccin aceptan las instituciones polticas que permiten a otros grupos expresar sus reclamos en trminos de la asignacin de los recursos y la distribucin del ingreso" (1989: 37). Este compromiso se materializ a partir de un crecimiento incesante de las instituciones estatales para procesarlo. De este modo, pudo mantenerse la expectativa de que el Estado poda reconciliar la propiedad privada de los medios de produccin con un manejo democrtico de la economa, a travs de sus polticas y aparatos. Es decir, la forma Estado impactaba sobre el rgimen poltico. Otros autores, como Negri, Holloway y Navarro, afirman que ha sido la clase obrera y su conflicto con la clase capitalista -que tiene lugar en las esferas poltica, social y civil de la sociedad (incluido el Estado y el proceso de produccin)- los que han producido una serie de reformas que pueden ser acumulativas y deter minar la transformacin y an la ruptura del sistema capitalista.5 Sostienen, fundamentalmente, que la correlacin de fuerzas de clase es la determinante principal del tipo de reforma materializado. Es la dominacin de las clases capitalistas sobre el rgimen fabril y sobre el Estado lo que explica por qu esas refor mas tienen la impronta del capital. Y si bien el modo en que los beneficios del Estado Benefactor fueron obtenidos y administrados dependi de la correlacin de fuerzas de las clases dentro de cada Estado -capitalista-, la principal fuerza impulsora de la expansin del consumo colectivo fueron la clase obrera y sus instrumentos polticos. Adems, la ruptura con la dependencia del mercado para la obtencin de beneficios tambin signific la democratizacin del bienestar, fuertemente resistida por la clase
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- Autores, como Navarro, Negri y Holloway, sostienen que la emergencia del EBK y sus instituciones son el resultado de las luchas de masas o, mejor dicho, constituyen una respuesta del capital a la movilizacin combativa del trabajo.En un interesante trabajo Navarro (1990) analiza el contexto poltico de las reformas en el proceso de produccin y en el Estado Benefactor y sos tiene que, lejos de ser los capitalistas, son primariamente la clase trabajadora y el proceso de lucha de clases los responsables de los cambios en la produccin y en el establecimiento del EBK. As, muestra que estos camb ios que ocurrieron despus de la Segunda Guerra Mundial fueron una respuesta a los sucesos polticos disparados por las rebeliones de los trabajadores y la necesidad del capital de responder a ellos y no se explican como un astuto paso histricamente dado por la clase capitalista para, adems de legitimar el rol del capital, asegurar el consumo para la produccin de masas. En una perspectiva coincidente, Holloway seala que "el rasgo central del keynesianismo era el reconocimiento del poder organizativo de la clase trabajadora" (1991: 12), que constituy un modo de contener el poder del trabajo. Este poder se expresa en la capacidad de los explotados para resistir la explotacin, y se ilustra dramticamente en el octubre rojo de 1917. El triunfo de la revolucin socialista sovitica, como subraya Negri (1991), signific un cambio cualitativo fundamental en la lucha mundial entre capital y trabajo, y est en la base de las transformaciones operadas en el capitalismo con posterioridad al "crack" de 1929 y, especialmente, luego de la Segunda Guerra Mundial.

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capitalista. Estos derechos sociales fortalecieron a la clase obrera en su lucha contra la clase capitalista y ensancharon la solidaridad social, contribuyendo a la formacin de los trabajadores como clase. La vigencia de las instituciones del Estado de Bienestar cambi tambin los criterios tericos clsicos respecto al papel del Estado. Principalmente a partir de lo que se conoci como "constitucionalismo social", la tendencia dominante fue a jerarquizar su papel en la regulacin de la provisin de bienes y servicios considerados esenciales para la vida industrial moderna. Simultneamente, ello trajo como consecuencia el auge de teoras pluralistas que, a partir de concebir a las sociedades modernas como compuestas por una enorme pluralidad de grupos con capacidad de presin ms o menos equivalente, aparecieron como sumamente optimistas acerca de las posibilidades de eliminar definitivamente las diferencias sociales en el capitalismo. El inters, entonces, se desplaz a los estudios que hacan referencia a los sistemas polticos capaces de vehiculizar un funcionamiento democrtico del bienestar. En ese marco, el gobierno como vimos, concepto indiferenciado del de Estado- es concebido como el mecanismo ms apropiado para garantizar la utilizacin planificada de los recursos econmicos pblicos y privados para alcanzar el bienestar general. As, como rbitro neutral frente a la conflictividad social y garante activo de la equidad, el Estado tena cierto soporte material en las condiciones en que se desarrollaban los modelos de acumulacin predominantes. Por otra parte, la centralidad de la intervencin estatal tuvo su expresin en el importante -y tambin contradictorio y catico- crecimiento burocrtico de las instituciones y organismos encargados de gestionarla, que vieron fortalecido su poder relativo en trminos de su relacin con los distintos sectores sociales en cuyo inters particular actuaban. Los intereses corporativos, de este modo, se superpusieron en una maraa articulada y sobreimpresa al rgimen parlamentario democrtico. Ello implic q ue, no obstante la existencia de tales instituciones democrticas que garantizaban el pacto del que hablaba Pzseworski, las decisiones importantes tuvieran lugar en las instancias de arreglo corporativo entre el sector capital y el del trabajo organizados, y fueran vehiculizadas por el Estado. Todas las transformaciones en la relacin Estado-sociedad-rgimen poltico aqu sealadas tambin repercutieron en las visiones "progresistas". Para la perspectiva socialdemcrata, sostenedora de la va democrtica al socialismo, el Estado se poda convertir de a poco y paso a paso en socialista, a travs del parlamentarismo y el constitucionalismo social, por la va de las reformas gradualmente consensuadas. De este modo, adquira una autonoma importante y una virtual neutralidad frente a los intereses sociales contradictorios. Precisamente la emergencia del Estado Benefactor fortaleci y desarroll estas visiones, al tiempo que el keynesianismo brind a los partidos de esta tendencia la oportunidad de ingresar en el gobierno con programas que contemplaban las demandas populares. (Przeworski y Wallerstein, 1989) Dentro de la tradicin marxista que sigui al modelo es talinista, la construccin "estatal" del socialismo apareci como un paradigma incuestionable. A partir de all, la asociacin del Estado con lo colectivo qued sellada en la ortodoxia comunista. En Europa, muchos partidos comunistas tambin contribuyeron a expandir la nocin de lo estatal a partir de su crtica al capitalismo monopolista de Estado. Ello porque, en su interpretacin, la alianza entre grandes monopolios y Estado, si bien era cuestionada como forma de dominacin, al mismo tiem po implicaba que la labor revolucionaria, tras la toma del poder, se vera simplificada con la concentracin de tareas ya operada por los monopolios. Desde esta visin instrumentalista del Estado, tambin las nacionalizaciones eran defendidas "estratgicamente". Ms Estado, entonces, era interpretado -a la manera sovitica- como sinnimo de mayor proximidad al socialismo.

b. LA CRISIS DEL EBK Y LA RESPUESTA DEL NEOLIBERALISMO

Las transformaciones internas de la modalidad interventora-benefactora desembocaron, a mediados de los aos 70, en una crisis importante caracterizada por la recesin econmica, la inflacin, las prdidas masivas de empleo, la crisis fiscal y el aumento de la deuda pblica, originando un profundo malestar respecto a la capacidad de las instituciones del Estado benefactor para resolver las demandas sociales. La lectura ms radicalmente crtica del Estado Benefactor es encarnada por la perspectiva neoliberal conservadora, especialmente a partir de la dcada de los ochenta con la llegada al poder de los gobiernos de Margaret Tatcher en Inglaterra y Ronald Reagan en Estados Unidos. Para estas corrientes, a) el Estado Benefactor increment excesivamente la burocracia, convirtindola en una fuerte presin para los gobiernos, por su costo y poder, b) los partidos se tornaron maquinarias de ofertas electorales dirigidas al "mercado de votantes", antes que en gestores responsables y pragmticos de la realidad, c) el Estado se vi obligado a satisfacer necesidades y provisiones que estn fuera de su alcance y responsabilidad, fomentando as la pereza y el ausentismo de los trabajadores y debilitando la disciplina del trabajo, d) los grupos de presin corporativa crecieron de tal modo que al Estado se le ha

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vuelto inmanejable el cmulo de demandas diversas imposibles de satisfacer, e) la extensin del abanico de derechos sociales implic una expectativa cada vez mayor de la poblacin de que el Estado los garantizara, a la par que, contradictoriamente, se le requera la reduccin de impuestos y el control de los precios. La ingobernabilidad planteada por esta situacin, segn los neoconservadores, tena una nica va de solucin: el retorno a las premisas del laissez faire, la contencin significativa del gasto pblico, la incitacin al ahorro y la inversin privadas, la reduccin drstica de las demandas dirigidas al Estado y el establecimiento de una frrea disciplina social basada en la responsabilidad individual. La ofensiva contra el tamao del aparato estatal y sus funciones fue la forma que adopt la estrategia neoliberal que se volvi hegemnica en la mayor parte del mundo. Bueno es decir que los liberal-conservadores -expresin ideolgico-poltica de los intereses dominantes-, que se "benefician" estructuralmente de la existencia misma del Estado capitalista, han venido denostando sistemticamente la "inflacin institucional" del Estado Benefactor en sus versiones desarrolladas y perifricas, curiosamente con algunos argumentos similares a los sectores de "izquierda": a ms Estado ms socialismo. Para explicar esta paradoja debemos apuntar que, en tanto el Estado no es el garante directo de los capitalistas como tales sino de la relacin social capitalista que los incluye como parte, para los capitalistas individuales la ingerencia estatal es percibida como una restriccin a su libertad individual de explotacin y com petencia -que no es ilusoria-y es precisamente all donde arraiga su resistencia "anti -estatista". No obstante, este anti-estatismo se combina con un permanente reclamo al Estado para que acte -disciplinando a la clase trabajadora y a otros capitalistas - en su propio beneficio, el que se identifica con el "inters general".

B- EL ESTADO EN AMERICA LATINA

a. LAS FORMAS "BENEFACTORAS"
1-Surgimiento y apogeo Si bien la aplicacin del concepto EBK resulta sumamente problemtica para analizar el carcter de los llamados populismos latinoamericanos, a los efectos del anlisis que aqu se propone es posible rescatar algunos aspectos comunes y sealar algunas diferencias que delimitan la especificacin perifrica. Las transformaciones en la economa mundial a partir de la crisis del '30 se materializaron en Amrica Latina en el pasaje del modelo basado en la exportacin de materias primas al sustitutivo de importaciones. Este modelo, que tuvo distintas fases y se concret de manera diferenciada en cada pas, encontr sus lmites con la crisis mundial de los aos 70. A diferencia de los paises centrales, la articulacin entre capitalismo y democracia no fue lo caracterstico de esta etapa en la periferia latinoamericana, sino que predomin una constante inestabilidad poltica y la alternancia entre regmenes dictatoriales y democrticos dbiles. Sin embargo, la expansin de la intervencin estatal, especialmente en el plano productivo, y el desarrollo de ciertas ins tituciones que permitieron la socializacin de la fuerza de trabajo han llevado a considerar la existencia de "versiones perifricas" de Estado Benefactor. Es suficientemente conocido que si bien en la primera etapa del modelo de sus titucin de importaciones surgieron en Amrica Latina una serie de regmenes populistas -o nacional-populares, si se prefiere-, que implicaron una articulacin de los intereses de las clases populares a travs del Estado, stos no plasmaron en formas estables de Estado benefactor por diversas razones, que remiten precisamente al carcter perifrico de las formaciones sociales latinoamericanas. Por una parte debe tenerse en cuenta que el proceso de industrializacin sus titutiva que tiene lugar en la periferia responde a las exigencias de la economa mundial constituda, a la que Amrica Latina se adapta luego del quiebre del '30, pero tambin es cierto que en este proceso adaptativo hay factores internos de peso que especifican las formas de insercin de cada Estado nacin. Cabe recordar que el Estado capitalista tiene dos funciones bsicamente contradictorias. Por una parte debe asegurar las condiciones que hagan posible la acumulacin y reproduccin del capital, lo que lo lleva a adoptar las medidas coercitivas necesarias para que las clases subalternas se acomoden -disciplinen- a la lgica del capital. Por otra parte, debe legitimar su dominacin para hacerla estable, recurriendo a una serie de mecanismos que no se reducen a lo ideolgico, sino que implican concesiones materiales concretas, que se traducen en gastos sociales destinados a garantizar un cierto grado de consenso de las clases dominadas. En los pases perifricos, el Estado tiene otra "tarea" que complejiza las funciones anteriores: construir algn margen de autonoma para sus polticas en el marco de la insercin dependiente del siste ma productivo nacional en

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el mercado mundial, que por otra parte debe asegurar. De este modo, la posibilidad de construir una voluntad nacional a partir del Estado, se presenta fuertemente vulnerable a los condicionantes externos. El "pacto populista" aparece como la respuesta perifrica a las nuevas condiciones mundiales en las que el papel del Estado comenzaba a adquirir una importancia cada vez mayor en la regulacin del ciclo econmico. Las ideas keynesianas se difunden rpidamente y son reinterpretadas por los Estados nacin perifricos. En su primera fase, el populismo tambin expresa una etapa en la cual las condiciones econmicas de posguerra permitieron a los Estados perifricos contar con algunas bases materiales que les posibilitaron cierta "autonoma relativa" respecto a las condiciones que los Estados nacin centrales impriman a la "economa mundial constituida".6 En el caso argentino, se tuvo la posiblidad de "construir" una lgica de accionar estatal con importantes mrgenes de autonoma, a partir de moverse en un marco de holgura fiscal relativamente elevado. La captacin de una parte de la renta agraria fue el elemento determinante, sobre todo desde mediados de siglo: el desarrollo de una industria destinada al mercado interno, la redistribucin progresiva del ingreso, expresada no slo en salarios sino en todo el sistema de seguridad social garantizado por el Estado y en la provisin de servicios pblicos a precios relativamente bajos por parte de las empresas estatales, fueron expresiones de ello. Estas tareas, funcionales a los requerimientos del desarrollo "keynesiano" de la burguesia industrial, redundaron en el afianzamiento del papel legitimador del Estado y contribuyeron a crear el imaginario "estatalista" que entr en crisis en los aos ochenta.7 Por supuesto que esta modalidad de intervencin estatal no dej de tener sus tensiones propias y an sus cuestiones irresueltas. Hace 20 aos funcionaba el Estado de compromiso nacional-popular, lo que implicaba un patrn de acumulacin basado en la sustitucin de importaciones cuyo punto fuerte era la holgura fiscal antes mencionada y cuya debilidad estaba centrada en la vulnerabilidad del sector externo, que ocasionaba recurrentes problemas de balanza de pagos. En este tiempo estaban dadas las condiciones para permitir un crecimiento importante de la actividad estatal, expresada en sus aparatos e instituciones. Es as que, en consonancia con el auge mundial del modelo interventor benefactor, el crecimiento de la actividad estatal se justificaba doblemente en las necesidades de apuntalar el desarrollo nacional -ante la incapacidad de los actores privados- y en el modelo imperante en el mundo. EL pacto entre el capital y el trabajo que caracteriza al populismo argentino tiene dos rasgos fundamentales que condicionan su futuro: 1- Es encarnado por una fraccin "modernizadora" de la clase dominante (Tarcus, 1992), que advierte el imperativo de adaptar el aparato productivo y el rol del Estado a las nuevas necesidades de acumulacin, va industrializacin sustitutiva de importaciones, pero que es constantemente jaqueada por los sectores "no modernos" que plantean salidas recesivas clsicas. Las pujas entre ambas fracciones se suceden desde entonces, y son atravesadas por los intereses de las fracciones "externas" de la burguesa, ms estrechamente ligadas a la economa mundial, que empujan el proceso industrializador en el sentido de sus intereses. La ausencia de un patrn de hegemona claro impeda armar un proyecto de largo plazo como nacin, ms all de las altas tasas de crecimiento econmico. Lo no resuelto con relacin a la insercin del peronismo en el sistema de poder, y ms globalmente la falta de representacin orgnica de los actores de un proyecto industrialista, generaba las tensiones sociales que llevaron a la crisis del modelo y a las sucesivas intervenciones militares. La imposibilidad de procesar lo pblico a travs de un rgimen poltico democrtico evidenciaba tanto las tensiones ubicadas en el nivel de la sociedad civil como las complejidades presentes en el nivel de la sociedad poltica.8 Esto tiene como consecuencia la debilidad estructural del pacto para darle continuidad a travs de las instituciones democrticas. La dependencia de las fracciones impulsoras del desarrol lo industrial de la renta agraria y la subordinacin a las tendencias indus trializantes prefijadas por la lgica del mercado mundial, impidieron sostener un nivel de ingresos indispensable para solventar los gastos del Estado benefactor. Esta imposibilidad clausur por

- Desde su constitucin como Estado nacin a fines del Siglo XIX, la Argentina tuvo la posiblidad de "construir" una lgica de accionar estatal con importantes mrgenes de autonoma, a partir de moverse en un marco de holgura fiscal relativamente elevado. 7 - La expresin poltica ms caracterstica de esta etapa la constituye el peronismo, que gobern el pas en el perodo 19451955 y luego entre 1973 y 1976. 8 - Ac nos permitiremos hacer la interpretacin que lo que en realidad llamamos "crisis", no es ms que la manifestacin de la ineficiencia dinmica (GERCHUNOFF-GUADAGNI, 1987) de la acumulacin en la Argentina. Cuando las distintas variantes de financiamiento del Gasto pblico -va transferencias de renta agraria- se agotaron, y cuando el esquema regulatorio se torn disfuncional, se desnudaron las consecuencias de la incapacidad de los capitales individuales argentinos de tornarse competitivos a nivel internacional. Esta ineficiencia dinmica ser producto de la particular forma de acumulacin de los grupos econmicos dominantes, de las presiones privadas sobre el aparato del Estado para crear esos senderos de ineficiencia y de una lgica lobbystica de preservacin de los capitales individuales por sobre la eficiencia global.

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mucho tiempo la relacin capitalismo-democracia en la periferia. El impacto sobre el rgimen poltico de las condiciones materiales se ve as expuesta. 2- Las clases populares estaban en proceso de conformacin, por lo que no puede hablarse de un pacto entre clases pre-constituidas al pacto, como en los pases centrales. Porque la conformacin definitiva de la clase obrera en tanto que clase, es decir, a travs de sus instrumentos polticos -sindicatos y partidos - lleva la impronta de la intervencin estatal. Si en el "pacto keynesiano" la clase obrera termina subordinndose al capital -por la dinmica propia de la lucha de clases y el efecto "contradictorio" de las conquistas obreras -, en el "pacto populista" arranca subordinada. Ello no quiere decir que no haya sido impulsado por importantes luchas, que implicaron un cierto desarrollo de las organizaciones polticas y sindicales autnomas de la clase obrera, pero sta no logr imponer las mismas condiciones que en los capitalismos centrales en materia de extensin y caractersticas del modelo benefactor. Por otra parte, la existencia misma del pacto populista se tradujo en un importante expansin de la estructura estatal, que entr en crisis a mediados de los setenta. Tras el derrocamiento de Pern en 1955, la ausencia de un patrn de hegemona claro impeda armar un proyecto de largo plazo como nacin, ms all de las altas tasas de crecimiento econmico. Lo no resuelto con relacin a la insercin del peronismo en el sistema de poder, y ms globalmente la falta de representacin orgnica de los actores de un proyecto industrialista, generaba las tensiones sociales que llevaron a la crisis del modelo. Sin embargo, y ms all de lo declamativo, todos aceptaban de hecho una lgica de intervencin estatal fuerte, sostenida en un Estado con holgados recursos: la discusin estaba en el sentido y la olrientacin del accionar estatal, pero no en este mismo. As, por ejemplo, la administracion liberal de Krieger Vasena estatiza empresas para salvarlas de la quiebra y tiene una poltica muy dura en el aspecto de las retenciones al agro, por citar solo un caso. En toda esta etapa el Estado cumpli un papel fundamental en garantizar la reproduccin capitalista en distintos niveles. Por una parte, proveyendo la regulacin bsica de la vida en comn, es decir, ocupndose de aspectos bsicos como la defensa exterior, la seguridad interior, la justicia y la administracin. Asimismo, debi garantizar la produccin y acumulacin del capital, el nivel de actividad y el nivel de empleo, conformndose lo que se di en llamar "capitalismo asistido". En este plano, el Estado promovi el desarrollo de actividades estratgicas para el crecimiento y la competitividad econmicas, por ausencia de capital privado maduro para encararlas. Las formas del liderazgo del sector pblico se verificaron en: 1 la concentracin de produccin y la formacin de capital en empresas pblicas industriales y de servicios y 2- los subsidios fiscales y financieros que fueron otor gados a empresas privadas con capacidad de presin. (Gerchunoff y Torre, 1988) 2. Las perspectivas terico-polticas latinoamericanas En el plano ideolgico, a partir de los aos 50 comenz a primar en Amrica Latina la visin de la CEPAL, que produjo la legitimacin progresiva de la planeacin pblica como instrumento de una nueva relacin Estadoeconoma. (Graciarena, 1990) El Estado apareca, en esta visin, como el factor fundamental del desarrollo econmico -entendido prioritariamente como proceso de industrializacin-, a la par que a ste se lo conceba como un camino nico con etapas precisas a cumplir para alcanzar el crecimiento, a la manera de los paises "desarrollados". En la perspectiva populista, la construccin estatal de la nacin frente a los poderes internacionales dominantes ("los imperialismos", en la versin peronista) otorgaba centralidad al Estado en el proceso de afirmacin de la soberana nacional, como instancia "neutral" capaz de eliminar las contradicciones clasistas de la sociedad e impulsar un desarrollo "nacional y popular" sostenido. El Estado nacin se converta as en el punto de referencia sim blico que unificaba los intereses internos frente a la "dominacin extranjera". Y precisamente esta divisin entre el "adentro" y el "afuera" potenciaba la legitimacin estatal y contribua a expandir su accionar. A esta perspectiva contribuy, adems, todo el enfo que cepalino mencionado. Tambin cierta nocin de imperialismo trajo como consecuencia una visin muy arraigada de la necesidad de lucha de los Estados nacin perifricos contra la dominacin imperialista, que reforzaba el papel estatal y, al interior del territorio, de las alianzas policlasistas imprescindibles para lograr la emancipacin nacional, en virtud de las contradicciones entre el capital "nacional" y el imperialista. En suma, en todas estas perpectivas apareca claramente legitimada la intervencin estatal y su liderazgo en la articulacin de los procesos econmicos y sociales, y as se consolid en el discurso poltico de todos los partidos populares, aunque con grados y matices diferenciados.

25 b- LA OLA NEOLIBERAL
Tras la crisis internacional del petrleo, y ms precisamente en 1975, cuando empiezan a crujir los cimientos del modelo de acumulacin, el conflicto desatado en la Argentina asume en primera instancia un carcter poltico, producto de las irresueltas cuestiones sobre el poder. Es cierto que exista una crisis econmica, as como que intervena un elemento exgeno novedoso: la recesin producto del derrumbe del modelo fordis ta, sintetizado en la cada de los precios internacionales del petrleo. Pero la disputa abierta en el terreno de la hegemona poltica la amplifica hasta extremos de no retorno, imponiendo el quiebre del rgimen democrtico. En el terreno poltico-ideolgico 1976 implica la llegada al poder de un diagnstico: el de la forma peculiar que asume el pensamiento neoconservador del Cono Sur, que iguala desarrollo a apertura econmica internacional irrestricta, identificando las trabas en la mera existencia del Estado. El supuesto bsico del esquema neoconservador latinoamericano era la imposibilidad de tornar gobernable el sis tema (y por lo tanto promover el siempre postergado desarrollo) con la sobrecarga de demandas sobre el Estado. Desde este enfoque, se producira un esta llido de las cuentas fiscales producto del intervencionismo, tanto en forma directa -productor de bienes y servicios por medio de las empresas pblicas- como a travs de su rol social como agente redistributivo. En realidad este planteo no es muy novedoso: no es otra cosa que la adaptacin subdesarrollada de las propuestas que dieron origen al neoconservadorismo all a mediados de los setenta con las recomendaciones de la Trilateral Commission -mercantilizar las prestaciones sociales, despolitizar a la sociedad, aliviar al Estado de las demandas exageradas volcadas sobre l- y llevadas adelante, aunque no con la "pureza" con que se lo intent aqu, por los gobiernos de Reagan y Tatcher. La "lectura" latinoamericana tena tambin elementos para explicar los problemas de valorizacin internacional de nuestro capital indus trial: ello se deba al proteccionismo excesivo, que evitaba la com petencia de productos externos y haca que los empresarios "cedieran" fcilmente aumentos salariales, que despus trasladaban a precios por mecanismos de mark-up. Esto explicaba la alianza "perversa" que haba dado lugar al modelo redistributivo del populismo, culpable de la crisis fiscal y, en clave monetarista, del proceso de inflacin reptante. Haba que disciplinar entonces a la sociedad, y que mejor que los regmenes de la doctrina de la Seguridad Nacional para instaurar la ley del mercado (Castillo, 1991). Se produce as la quiebra definitiva del modelo de acumulacin basado sobre la sustitucin de importaciones y, consecuentemente, cambian las modalidades de intervencin estatal, aunque las estructuras de los aparatos institucionales se conservan mas o menos en la misma forma. Se inici, de este modo, un proceso de concentracin econmica en manos de unos pocos grupos, profundizndose la tendencia a la transnacionalizacin de la economa. El Estado cumpli un papel central en esta etapa, orientando las empresas pblicas y su poder de compra para favorecer el crecimiento de ciertos grupos monpolicos a los que subsidi, debilitando y restringiendo los recursos destinados a gastos sociales. Asimismo, las empresas pblicas fueron utilizadas como instrumentos de una poltica econmica global, fijndoseles tarifas por debajo de los ndices de precios como estrategia antiinflacionaria -descapitalizndolas - y sometindolas a endeudamiento externo, con el objetivo de regular las tenencias de divisas, operacin destinada a favorecer la acumulacin de los grupos antes mencionados. A contramano de su prdica liberal-privatista, el Estado acudi en ayuda del capital privado, como en los casos de quiebras de entidades financieras o, especialmente, cuando subsidi a los deudores privados al estatizar su deuda externa.(Schvarzer, 1983, 1998) Este cambio en la orientacin estatal supuso una renuncia a la funcin legitimadora en beneficio de la acumulacin, sobre la base del recrudecimiento de la coercin. Porque para emprender una trasformacin tan profunda del papel estatal fue preciso desarticular a los sectores populares, imponiendo el terror dictatorial. Una nueva estructura de clases se fue as configurando a sangre y fuego. El enfrentamiento se resolvi a favor del bloque dominante, que infligi una seria derrota a las clases subalternas, a las que impuso condiciones de disciplinamiento, no solo represivas, sino modificando sustancialmente el carcter de la estructura productiva sobre la que asentaban su capacidad para hacer valer sus demandas.(Canitrot, 1980,1981; Schvarzer, 1983,1993) Durante toda esta poca, si bien se desmantela el Estado de compromiso nacional popular abriendo paso a un Estado Subsidiador de los grandes grupos econmicos, se sigue todava contando con un mrgen de holgura fiscal, aunque ya no producto de la apropiacin de renta agraria, sino de la toma de crditos en el exterior (Torre y Gerchunoff, 1988). Es la objetivacin ms perversa de lo que aos antes Fernando Henrique Cardoso (1989) haba llamado anillos burocrticos , donde una parte de la sociedad civil pasa a existir dentro del aparato del Estado. En nuestro caso, las instituciones estatales llegan a ser virtualmente colonizadas, dando lugar a un capitalismo asistido y parasitario.

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El espacio de holgura se acaba en l982, con la crisis de la deuda. Se entra as en una lgica del ajuste permanente, en el marco de una recurrente e irresoluble crisis fiscal. Simultneamente, se produce el vaciamiento de las estructuras estatales, convirtindolas prcticamente en cscaras vacas respecto a los objetivos para los cuales fueron formalmente creadas. Abierta la etapa democrtica en diciembre de 1983, las tendencias a la transnacionalizacin de la economa, concentracin del poder econmico y utilizacin de los recursos estatales en beneficio de los grandes grupos nacionales y multinacionales continuaron acentundose, a la par de la ya mencionada explosin en toda Amrica Latina del tema candente de la deuda externa, tributo que los pases dependientes pagan a las economas desarrolladas y que estrecha an ms sus mrgenes de decisin autnoma, al obligarlos a adecuar sus polticas econmicas a las exigencias de los organismos financieros internacionales. En la medida en que la reestructuracin del mercado mundial ha d esdibujado los roles que claramente desempeaban las economas perifricas como la nuestra en el modelo de acumulacin capitalista a escala mundial, parecera que la funcin estatal de garantizar la insercin en el mercado mundial se limitara a servir la deuda externa y a brindar oportunidades de negocios a los capitales internacionales. Al asumir el Estado la gravosa carga de pagar los intereses de la deuda, y por lo tanto imponerse la lgica del mercado transnacionalizado, se debilita la autonoma del Estado-nacin para fijar y planificar sus propias polticas econmicas. En sntesis, a pesar del ajuste permanente se mantienen las polticas subsidiadoras del gran capital, al mismo tiempo que se encuentra una inestable resolucin del tema de la legitmacin: lo electoral abre por una parte un espacio de legitimacin per se, pero por otro, lo irresuelto de las demandas sociales generan importantes tensiones hacia la deslegitimacin. En 1989 hace quiebra este modelo, tornndose ahora insostenible la coexistencia de la crisis fiscal con el Estado subsidiador. La trgica manifestacin de esta incompatibilidad es la retirada desordenada del Estado en todos sus trminos, an en aquellos que hacen a su esencialidad en los planteos ms clsicos (justicia, administracin, monopolio de la fuerza, curso forzo so de la moneda, etc.). La reformulacin del papel del Estado, sus funciones y tamao, para adecuarlo a los "nuevos tiempos", se present como una suerte de imperativo para los sectores dom inantes, y tuvo como objetivos centrales: 1) resignar los resortes que le permitan al Estado nacional preservar espacios de auto noma frente a los poderes externos; 2) restrinjir su capacidad de enlazar intereses sociales; y 3) eliminar los mecanismos institucionales mediante los cuales los sectores populares puedan hacer valer sus demandas. Por eso la "reforma" del Estado es un proceso amplio que, en el marco de las actuales polticas de ajuste, implica redefinir la totalidad de las relaciones sociales mediadas por el Estado. Es, como destaca Oszak (1997), algo ms que el corrimiento de sus fronteras con la sociedad. El ahogo de las provincias, el abandono de las reas de salud y educacin, la ausencia de recursos para asistencia social, la restriccin del derecho de huelga y la flexibilizacin laboral, son aspectos claves de esta poltica "reformista" del gobierno, que se completa con el remate del patrimonio pblico. La privatizacin de las empresas y bienes pblicos obedeci a un motivo clave: la quiebra del Estado, producto a su vez de hacer frente durante casi diez aos a una deuda externa abrumadora mientras se mantena las polticas de sostenimiento a la acumulacin de los grandes grupos. El diagnstico, en cambio, que se hace desde los sectores dominantes y el gobierno, pretende basarse en criterios puramente pragmticos y objetivos, pero arraiga de hecho en definiciones profundamente ideolgicas sobre la relacin Estado-sociedad. Si la intervencin estatal estuvo durante mucho tiempo legitimada por su capacidad de atenuar en alguna medida las desigualdades sociales ms flagrantes, a traves del otorgamiento de beneficios directos e indirectos a la poblacin, la intervencin estatal "deslegitimante" de los ltimos quince aos ha hecho aparecer a la no intervencin, a la privatizacin, como la solucin inevitable a la crisis. En esa lnea de razonamiento, si el Estado fue el causante de la crisis, o bien no pudo evitarla, la conclusin que se deriva de ello es que se retire de la escena para dar paso a las fuerzas libres y ordenadoras del mercado. Pero, como expresa el terico francs Pierre Salama, "la legitimidad de una reduccin drstica de la intervencin del Estado parece descansar ms en el rechazo de una decepcin -la dbil eficacia de la poltica intervencionista- que en una adhesin a la ley de la jungla". En tanto la transicin a un Estado "mnimo" trajo consigo despidos masivos, cierres de empresas, restricciones en los derechos sindicales, reducciones brutales de las conquistas populares,

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se advierte que el discurso privatizador solo pudo contar con una adhesin provisional "ex-ante", por efectos de la falsa dicotoma que contribuyeron a generar los que atribuyeron al Estado en abstracto la capacidad de colocarse por encima de los enfrentamientos sociales. Sin embargo, esas mismas consecuencias sociales disvaliosas son las que llevan a cuestionar la validez misma de las premisas sobre las que se asent la estrategia privatizadora.

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ESTADO BENEFACTOR KEYNESIANO

ESTADOINTERVENTOR -BENEFACTOR

N Se insina a partir de la crisis de 1929, se consolida despus de la Segunda Guerra y se mantiene hasta mediados de los `70. 7Produccin a escala de bienes de consumo masivos (fordismo). 7Compromiso que hizo posible el capitalismo democrtico. 1. intervencin estatal en la economa sin precedentes, para mantener el pleno empleo; 2. provisin pblica de servicios sociales universales seguridad social amplia; y 3. responsabilidad estatal en mantener un nivel mnimo de vida, como derecho social y no como problema de caridad pblica.

NVersiones perifricas del EBK a partir de la

dcada de los 40. 7Modelo sustitutivo de importaciones

7Pacto populista. Dificultad para consolidar democracia.

Estadodesarrollo de actividades estratgicas para el crecimiento y la competitividad econmicas, por ausencia de capital pri ado maduro para v encararlas. Empresas pblicas productivas y de servicios. Capitalismo asistido Desarrollo ms limitado de instituciones de bienestar. Primera etapa distribucin progresiva del ingreso.

CRISIS DEL EBK Y DIAGNOSTICO NEOCONSERVADOR

Desde mediados de los 70 y en los 80: Tatcher y Reagan. Neoliberalismo causas crisis fiscal: 9 sobrecarga de demandas al Estado 9crecimiento de expectativas de imposible satisfaccin 9aumento burocracia 9 presiones corporativas 9 relajamiento disciplina laboral y social.
Solucin a la ingobernabilidad: retorno a las premisas del laissez faire, contencin del gasto pblico, reduccin drstica de demandas al estado, establecimiento de frrea disciplina social basada en la responsabilidad individual, menor

Crisis del modelo de acumulacin desde mediados de los `70. Quiebre en 1976 estrategia deliberada de cambio de la estructura econmica, porltica y social que dio lugar al pacto populista..
Diagnstico: proteccionismo excesivo. Necesidad de apertura econmica. Proceso de desindustrializacin y concentracin. Fuerte endeudamiento externo. Utilizacin del estado en la estrategia de acumulacin de algunos grupos. Contratismo del estado. Privatizaciones perifricas. Estatizacin de deuda privada.. 1983-1989: agravamiento de la crisis estatal. Dficit fiscal, crisis deuda externa, conflictividad poltica y social, virtual quiebre de las empresas pblicas.

PRIVATIZACIONES (Teora)
1. Desmonopolizar 2. Acrecentar eficiencia servicios 3. Aumentar las inversiones 4. Disminuir el gasto pblico. Supuestos: Oideolgicos : descalificacin del estado, eficiencia del sector privado. Opragmticos: dficit fiscal y ausencia de recursos pblicos para invertir en servicios. Requieren: >transparencia, >maximizacin de precios, >asignacin a fondo especfico para desarrollo social, >compensacin justa a empleados, >regulacin efectiva, >comenzar por empresas productiva y luego servicios.

PRIVATIZACIONES (1989-1998)
1-Urgencia por resolver crisis fiscal. Pago de deuda externa.
2-Dar seales fuertes del cambio de rumbo, generar credibilidad externa 3- Atraer inversiones, hacerse atractivos para el capital global. Consecuencias: >Mucha desprolijidad en los procesos >Retirada estatal y fuerte dficit REGULATORIO

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