STRATGIE POUR UNE RDUCTION DE LA DETTE PUBLIQUE FRANAISE

Fvrier 2010

Nicolas BOUZOU

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STRATGIE POUR UNE RDUCTION DE LA DETTE PUBLIQUE FRANAISE

Nicolas BOUZOU

La Fondation pour linnovation politique est un think tank libral, progressiste et europen. Prsident : Nicolas Bazire Vice-prsident : Charles Beigbeder Directeur gnral : Dominique Reyni

La prsente note est publie dans le cadre de la srie Croissance conomique , anime par Mathieu Laine. La srie cologie est anime par Charles Beigbeder. La srie Valeurs est anime par Dominique Reyni.

STRATGIE POUR UNE RDUCTION DE LA DETTE PUBLIQUE FRANAISE

Nicolas BOUZOU*
Directeur dAsters Directeur dtudes lcole de droit et de management de Paris-II-Assas

LA PLACE DE LA RDUCTION DE LA DETTE PUBLIQUE DANS LE DBAT PUBLIC

La thmatique de la rduction de la dette publique a pris dans le dbat public franais une ampleur considrable. Il nest plus interdit de penser quil sagira de lun des grands thmes de la campagne pour llection prsidentielle de 2012, ce qui constitue un fait exceptionnel compte tenu de la technicit du sujet. Il semble en effet que, la suite notamment du rapport Pbereau de 2005 et, bien entendu, de la crise financire et conomique de 2008-2009, lopinion publique soit devenue particulirement sensible ce sujet. En effet, les dbats sur la dette publique sont anxiognes, et ce pour plusieurs raisons : ils font appel un vocabulaire riche et souvent mal matris par la plus grande partie de la population (dficits publics et dficits sociaux, dette brute et dette nette*, service de la dette* et charge de la dette*1, pacte de stabilit, soutenabilit des finances publiques, rvision gnrale des politiques publiques [RGPP]) ; les grandeurs en jeu sont considrables et donc abstraites. On parle dune dette suprieure 1 000 milliards deuros et dun dficit public
* De Nicolas Bouzou, la Fondapol a dj publi Lconomie allemande la veille des lections lgislatives (avec Jrme Duval-Hamel), septembre 2009, et Quatre propositions pour que lEurope ne tombe pas dans le protectionnisme, mars 2009. 1. Les expressions ou mots en italique suivis dun astrisque figurent dans le glossaire.

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de 140 milliards deuros, mais quel sens cela peut-il avoir ? En outre, on essaie maladroitement de rendre ces grandeurs explicites, mais sans que cela ait forcment un sens (exemple : un enfant la naissance doit plus de 20 000 euros au titre de la dette publique, ce qui est dnu de sens dans la mesure o la duration moyenne de la dette publique est infrieure sept ans [source : Agence France Trsor]) ; les mnages ont le sentiment que le poids de cette dette implique un alourdissement venir des prlvements obligatoires, ce qui accentue le sentiment de baisse du pouvoir dachat (surtout depuis que linstauration du bouclier fiscal concentre les hausses dimpts sur les classes moyennes) ; les dbats sur la dette glissent souvent vers des discussions autour de la retraite et de la maladie, sujets qui ont une rsonance forte dans le quotidien des Franais ; enfin, les Franais ont de plus en plus le sentiment (qui demanderait, dun point de vue factuel, tre largement nuanc) de lguer leurs enfants une charge qui pourrait obrer leur niveau de vie. Ce sentiment participe celui, plus large, selon lequel les jeunes gnrations vivront dans des conditions matrielles moins favorables que celles des prcdentes. Ces inquitudes ne signifient pas quil faudrait ouvrir un grand dbat sur la rduction de la dette publique, limage que ce quon a pu faire ces dernires annes sur la lacit, les retraites ou les lyces. Le sujet de lendettement public est sans doute trop technique pour cela. Cela signifie en revanche que les responsables de la politique conomique devront agir en temps voulu avec nergie et rsolution.

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AGIR AVEC SANG-FROID ET DTERMINATION

Le sang-froid consiste considrer que le problme de la dette publique ne se pose pas dans limmdiat. La sagesse consiste rappeler que, un horizon pas forcment si long, le risque dune crise grave existe, y compris pour la France, et quil convient, ds que cela deviendra possible, de prendre sans hsitation des mesures qui permettront de lviter. Le cas grec vient rappeler le danger quil y a laisser une situation se dtriorer. En dcembre 2009, lagence de notation Standard & Poors a dgrad la note du pays, entranant immdiatement une augmentation des taux dintrt dix ans pays par ltat grec. Autrement dit, ds que
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la croissance conomique aura recouvr, en France, un niveau normal (voir ci-dessous pour une dfinition prcise de cette normalit ), le gouvernement devra mettre en place une stratgie de rtablissement des comptes publics sans prcdent. Cela drangera des corporatismes, et lopposition du moment (quelle soit de droite ou de gauche) y verra peut-tre une attaque contre certains particularismes franais. Il faudra passer outre. Car lenjeu est tout simplement dviter la dislocation de lconomie et donc de la socit franaise.

POURQUOI IL FAUT ABSOLUMENT VITER UNE CRISE DES FINANCES PUBLIQUES

Une dette publique excessivement lourde cre trois types de problmes, par ordre croissant de gravit. Une perte de capacit daction de la politique conomique. Cest dj largement le cas pour la France. Ainsi, le service de la dette (cest--dire la somme du remboursement du principal le capital emprunt, lequel ne prend pas en compte la charge dintrts et des intrts payer) constituait en 2008 le premier poste budgtaire, trs loin devant lducation nationale, la Dfense ou, a fortiori, la Recherche et lEnseignement suprieur. Les Franais, mme les plus avertis, ont peu conscience du fait que le budget de ltat est trs largement neutralis par des dpenses incompressibles. Ainsi, si lon somme les retraites de la fonction publique, les dpenses militaires et plus globalement toutes les charges encadres par une loi pluriannuelle, et, enfin, les intrts de la dette, restent seulement 15 % sur lesquels le gouvernement a vraiment les moyens dagir. Il faut dailleurs noter que ce problme transcende les clivages politiques. En effet, lide selon laquelle une rduction de lendettement public serait dobdience librale est fausse. Le poids pris par le remboursement de la dette et celui des intrts empchent un gouvernement, quelle que soit sa couleur politique, dadopter des mesures interventionnistes (relance keynsienne, augmentation des minima sociaux, cration de revenus de transfert retraites, indemnits chmage, allocations, etc. , financement public de lcole et de la recherche). En cas de dgradation de la notation de la dette, une augmentation des taux dintrt demands par les cranciers de ltat, et donc un accroissement exponentiel de lendettement public. En effet, arithmtiquement, lendettement public rapport au PIB devient explosif quand le taux dintrt dpasse le taux de croissance du PIB en valeur (cest--dire
Stratgie pour une rduction de la dette publique franaise

Tableau 1 : rchelonnements de dette et faillites souveraines au xxe sicle

(source : C. M. Reinhart et K. S. Rogoff, This time is different. Eight centuries of financial folly, Princeton, Princeton University Press, 2009.).
Continent Pays Autriche Allemagne Grce Annes 1938, 1940 1932, 1939 1932 1932, 1941 1936, 1940, 1981 1933, 1981, 1986 1991, 1998 1931, 1940, 1978, 1982 1951, 1956, 1982, 1989, 2001 1931, 1980, 1986, 1989 1902, 1914, 1931, 1937, 1961, 1964, 1983 1931, 1961, 1963, 1966, 1972, 1974, 1983 1900, 1932, 1935 1901, 1932, 1962, 1981, 1983, 1984 1931, 1982, 2005 1906, 1909, 1914, 1929, 1982, 1999 1921, 1932, 1938 1933, 1986, 1989 1981 1914, 1928, 1982 1911, 1915, 1932, 1979

Europe

Hongrie Pologne Roumanie Russie Turquie Argentine Bolivie Brsil Chili Colombie

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Amrique latine
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Costa Rica Rpublique dominicaine quateur Salvador Guatemala Honduras Mexique Nicaragua

Continent

Pays Panam

Annes 1932, 1983, 1987 1920, 1932, 1986, 2003 1931, 1969, 1976, 1978, 1980, 1984 1915, 1933, 1983, 1987, 1990 1983, 1990, 1995, 2004 1991 1985 1981, 1983 1983, 2000 1984 1994, 2000 1903, 1983, 1986 1982, 1986, 1992, 2001, 2004 1985, 1989, 1993 1983 1965, 2000 1921, 1939 1942 1958, 1969, 1972 1966, 1998, 2000, 2002 2002 1983 1980, 1982
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Amrique latine Afrique Asie

Paraguay Prou Uruguay Venezuela Algrie Angola Rpublique centrafricaine Cte dIvoire gypte Kenya Maroc Nigria Afrique du Sud Zambie Zimbabwe Chine Japon Inde Indonsie Myanmar Philippines Sri Lanka

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augment de linflation voir plus bas). Or, justement, quand la dette publique est juge excessive par les cranciers, ceux-ci exigent des taux dintrt plus levs, ce qui aggrave le problme de la soutenabilit des finances publiques. Un vritable effet boule de neige se met en place. Il faut bien entendu absolument viter de se mettre dans cette situation, qui exigerait des sacrifices considrables pour assurer la solvabilit de ltat (augmentation immdiate de plusieurs points de la TVA et de la CSG, suppression dun grand nombre daides aux entreprises et de niches fiscales, gel des salaires des fonctionnaires, gel de tous les minima sociaux, gel des retraites, diminution de la prise en charge de la maladie). Le rchelonnement de dette ou la faillite, qui traduit lincapacit pour ltat de faire face ses engagements. Il sagit dune situation relativement rare mais pas thorique. Dans le contexte actuel, il est bon de rappeler que, au xxe sicle, les pisodes de faillites souveraines ou de rchelonnements de la dette ont eu lieu, pour la plupart, la suite de crises mondiales (grande dpression des annes 1930 et crise de la dette des pays mergents des annes 1980 et 1990).

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POURQUOI LA SITUATION FINANCIRE DE LTAT FRANAIS EST PARTICULIREMENT MAUVAISE

Il existe un discours selon lequel la situation financire de ltat franais ne serait pas si mauvaise. En effet, la dette publique reste trs bien note par les agences de notation ; le ratio dette publique/PIB est plus lev dans dautres pays (lItalie et le Japon, par exemple) ; enfin, ltat franais a certes une dette, mais il dispose galement de nombreux actifs (btiments, infrastructures, actions, dpts) qui gnrent un cart important entre dette brute et dette nette. En ralit, cette analyse est spcieuse. Dj, si ltat dispose dactifs, ils ne sont en ralit, dans une large mesure, pas cessibles. En effet, on voit mal ltat, sauf crise soudaine et gravissime, vendre massivement les muses, les btiments officiels et les routes, voire ses participations dans EDF, GDF Suez ou Thales. En outre, la valeur de lactif financier de ltat est trs volatile. Ainsi, entre septembre 2008 et septembre 2009, selon lAgence France Trsor, la valeur des participations de ltat a perdu 24 milliards deuros. Enfin, le ratio dette/PIB de la France, sil est infrieur ceux de la Grce, de la Belgique, de lItalie ou du Japon, prsente deux spcificits :

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Graphique 1 : dette publique en 2009 (source : Feri).

Japon Italie Grce Belgique tats-Unis France Portugal Hongrie Canada Allemagne Autriche Royaume-Uni Pays-Bas Irlande Espagne Norvge Pologne Sude Finlande Danemark Slovaquie Slovnie Nouvelle-Zlande Roumanie Australie 0 86,8 86,7 83,5 78,5 76,5 74,0 73,9 73,5 67,4 58,0 54,0 53,9 51,6 45,2 41,0 35,3 32,8 25,5 19,8 15,0 50 100 150 200 250 100,9 122,1 107,4 199,7

Graphique 2 : volution de la dette publique franaise au sens des comptes nationaux depuis 1980 (source : Feri).
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008

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Stratgie pour une rduction de la dette publique franaise

69,3

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1. Les statistiques dendettement public nincluent pas les retraites des fonctionnaires, dans la mesure o, lgalement, rien ne contraint ltat ne pas diminuer le niveau des pensions ou ne pas allonger dautant quil le souhaite la dure de cotisation. Dans les faits, ces retraites constituent pourtant bien une dette implicite . Celle-ci est extrmement difficile calculer (les estimations vont, dans le cas de la France, de quelques centaines de milliards deuros plusieurs milliers de milliards). Nanmoins, lensemble des tudes ralises sur ce sujet depuis les annes 1990 ont montr que la dette implicite franaise tait suprieure celle des tats-Unis, celle du Royaume-Uni ou celle du Japon. 2. Sur la priode rcente, la France a t incapable de faire baisser durablement son endettement public. Celui-ci a connu seulement deux priodes de baisse limite et temporaire : 1999-2001 et 2006-2008. Il y a l un point qui pourrait finir par inquiter nos cranciers : ltat franais est-il capable de rduire ses dpenses, dans la mesure o la France semble connatre une addiction la dpense publique ? Il faut le dire et le rpter : en matire de finances, la mthode Cou et les comparaisons internationales rapides et a priori rassurantes sont contre-productives. En effet, il ny a pas chercher de consolation dans le fait que le Japon connaisse une situation budgtaire pire que la ntre. Car, le jour o le Japon sera touch par une crise de dfiance, rien ne dit que nous aurons le temps de ragir. Dans ce domaine, voir loin, cest voir juste.

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POURRA-T-ON DISSOUDRE LA DETTE DANS LINFLATION ?

Face cette situation, certains observateurs pensent quil existe une solution indolore : linflation. Le retour de linflation se traduirait en effet par une augmentation des prix, des revenus, de la production en valeur, qui faciliterait mcaniquement le remboursement de la dette. Linflation permettrait de dissoudre dans une monnaie dvalue les dficits publics accumuls pour certains pays (dont la France) depuis les annes 1970. Cette analyse est toutefois errone plusieurs gards. Premirement, une inflation relativement forte et durable ne peut survenir qu certaines conditions. Dj, il faut que les salaires augmentent rapidement, augmentant les cots de production des entreprises, lesquelles ont la possibilit de rpercuter cette hausse de cot sur les prix : ce que les conomistes appellent la boucle prix-salaires . Or, cette fameuse
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boucle nexiste plus gure que dans les manuels de macroconomie. La flexibilisation du march du travail et la comptition internationale contiennent les volutions salariales. Plus globalement, lentre dans lconomie de march de prs de 1 milliard dindividus depuis la fin des annes 1980 a gnr une concurrence mondiale qui, dans le secteur industriel au moins, empche les entreprises daugmenter leurs prix comme elles le voudraient. Ensuite, linflation ne peut se dvelopper que si aucune politique conomique montaire ne vient la contrarier. Or, le mandat de la Banque centrale europenne (BCE) consiste faire en sorte que linflation ne scarte pas trop dune cible de 2 %. Certains de nos partenaires, les Allemands en particulier, traumatiss par lhyperinflation des annes 1920 ( la suite du trait de Versailles), ne transigeront pas sur ce point. Toutefois, mme en admettant un retour de linflation, rien ne dit que, dans une conomie moderne, elle soulagerait leffort de remboursement des dettes. Pour au moins deux raisons. Premirement, une partie de la rmunration de la dette publique est indexe sur linflation (10 % de la dette franaise la fin de lanne 2008). Ensuite, les marchs de dette marchs obligataires sur lesquels schangent des titres de dettes publiques sont bien plus efficients quils ne ltaient pendant les Trente Glorieuses. Un surcrot dinflation se traduirait quasi immdiatement par une augmentation du cot des nouveaux emprunts et des emprunts taux variables. Or, pour prendre le cas de la France, un point de taux dintrt supplmentaire se paie terme plus de 14 milliards deuros ! (Source : Cour des comptes.) Le rve inflationniste de laprs-guerre a donc vcu. Le remboursement de la dette passera par des recettes supplmentaires (issues de la croissance ou des prlvements obligatoires) ou par une matrise des dpenses.

LES EXPRIENCES TRANGRES DE DIMINUTION DE LA DETTE PUBLIQUE

Un peu partout dans le monde, de nombreux pays ont, ces dernires annes, russi rduire leur endettement public. Parmi ces pays, on trouve des pays anglo-saxons (tats-Unis, Canada, Irlande), des pays scandinaves (Danemark, Finlande, Sude), des pays dEurope continentale (Belgique, Autriche, Pays-Bas) ou des pays mditerranens (Italie, Espagne, Grce). A priori, la rduction de la dette publique a donc peu voir avec des raisons culturelles.
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Points bas dendettement Inflation moyenne
(taux de croissance annuel moyen) (points) (pourcentage du PIB) (taux de croissance annuel moyen)

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Tableau 2 : pays de lOCDE qui ont rduit leur dette publique (source : Feri, Asters, calculs de lauteur).

Priode

Rduction de lendettement

Croissance annuelle du PIB

(points de PIB)

Solde budgtaire moyen sur la priode

Variation taux de prlvements obligatoires

Evolution dpense publique sur la priode

(taux de croissance annuel moyen)

Belgique 87,6 14,2 61,9 64,2 31,6 40,6 101,1 28,3 112,5 51,1 25,5 42,1 47,4 55,2 0,9 0,8 1,5 2,4 1,6 2,8 0,6 6,4 1,5 2,8 3,0 3,8 3,2 4,0 5,0 4,0 2,6 3,6 0,6 2,4 0,7 3,4 2,0 1,9 1,7 3,5 ND 2,2 2,1 2,2 2,9 1,4 2,6 1,8 2,6 1,8 0,6 3,6 2,7 1,8 2,4 1,9

1993-2007

53

1,1 1,7 1,7 2,6 0,1 4,2 1,5 3,3 0,1 6,9 0,1 5,3 1,3 2,8

3,6 6,0 3,4 4,0 3,2 3,5 7,2 7,9 3,6 3,7 5,0 6,7 2,8 4,1

Australie

1995-2008

28

Autriche

2002-2007

11

Canada

1996-2007

38

Danemark

1993-2007

53

Finlande

1996-2008

25

Grce

2001-2008

16,5

Irlande

1987-2007

84

Italie

1997-2007

19,5

Pays-Bas

1993-2007

45

Nouvelle-Zlande

1992-2008

50

Espagne

1996-2007

34

Sude

1996-2007

36

tats-Unis

1993-2000

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Le tableau qui suit dtaille lampleur de la rduction de la dette publique opre dans les pays en question. Il permet galement de dcomposer la source de cette rduction de lendettement public : croissance conomique, inflation, variation des prlvements obligatoires, volution des dpenses publiques. Ces pisodes de rduction de la dette publique sont riches denseignements pour la France. Nous pouvons en tirer en particulier les quatre leons suivantes : 1. Les pays qui rduisent leur dette publique lont fait grce une croissance conomique assez forte. En effet, en dehors de lexemple notable de lItalie, les pays tudis ont enregistr sur les priodes considres une croissance moyenne du PIB comprise entre 2,4 % (en Belgique et au Danemark) et 6,4 % (en Irlande). 2. Aucun des pays tudis na noy sa dette dans linflation. En effet, un seul pays dans cet chantillon a connu une inflation annuelle suprieure 3 % (la Grce). Certains ont en revanche connu une inflation trs basse, infrieure 2 % (la Sude, la Finlande et lAutriche). 3. Plus de la moiti des pays tudis ont russi rduire leur endettement public tout en diminuant le poids des prlvements obligatoires. Ce point est particulirement important dans le dbat franais en ce quil montre que, pour peu quil y ait de la croissance (mais cette condition est trs restrictive pour la priode qui souvre), on nest pas oblig daugmenter les impts et les prlvements sociaux pour diminuer les dficits puis la dette. 4. Les pays considrs ont pour la plupart fait preuve dune assez grande rigueur dans la gestion de leur dpense publique, laquelle a connu une augmentation de 4,5 % par an en moyenne et en valeur, soit peu prs 2,5 % en volume. Ainsi, la stratgie centrale pour rduire lendettement public est donc, en thorie, assez simple : gnrer une croissance conomique relativement leve en contrlant lvolution de la dpense publique. Toutefois, ces expriences passes ne sont pas totalement reproductibles dans un avenir proche, et ce pour les raisons suivantes : 1. La croissance conomique risque dtre, dans les grands pays riches, plus faible quelle ne la t ces dernires annes. En effet, le monde sort tout juste ( supposer quelle soit termine) dune crise bancaire double dune crise conomique. Or, plusieurs tudes sont venues montrer que,
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LARITHMTIQUE DES FINANCES PUBLIQUES

Trois variables influent sur le ratio dette/PIB : la croissance du PIB en valeur ; le service de la dette ; le solde budgtaire primaire*. La croissance du PIB en valeur se calcule en ajoutant linflation la croissance de lconomie. Si lconomie crot plus rapidement que la variation de la dette, le ratio dette/PIB diminue mcaniquement. linverse, si la croissance conomique est infrieure celle de la dette, le ratio dette/PIB saccrot. La croissance du PIB en valeur constitue en outre une approximation de la croissance de lassiette fiscale. La variation de la dette est gale au solde budgtaire primaire augment du service de la dette. Ainsi, plus les intrts de la dette et les remboursements sont levs, plus la dette saccrot. De mme, plus le dficit primaire de ltat est important, plus la dette saccrot. Idalement, un service de la dette lev doit donc tre compens par un surplus primaire pour stabiliser la dette. Si lon observe en mme temps un accroissement du service de la dette et une dtrioration du solde primaire, la dette connat alors une augmentation rapide. On comprend donc que le taux de croissance nominale (c), le taux dintrt (i) qui sapplique au service de la dette (D) ainsi que le solde primaire (SP) ont tous une influence sur la taille relative de la dette. On peut exprimer de faon algbrique linfluence combine de ces trois variables. On obtient alors lquation tablissant la condition en vertu de laquelle le ratio dette/PIB diminuera, soit : (i c) D/PIB < SP/PIB Cette quation montre que lendettement public devient explosif si : le taux dintrt est suprieur au taux de croissance de lconomie ; le solde primaire est ngatif, cest--dire que les recettes budgtaires ne couvrent pas les dpenses publiques avant service de la dette.

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aprs une crise bancaire, lappareil de production tait durablement endommag (voir par exemple A. Abiad, R. Balakrishnan, P. Koeva Brooks, D. Leigh, et I. Tytell, Whats the damage ? Medium-term output dynamics after financial crises , Fonds montaire international (FMI), IMF Working Paper, novembre 2009). Ainsi, le FMI estime que, sept ans aprs le dbut dune crise comme celle de 2008-2009, le niveau
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du PIB se trouve 10 % en dessous de celui quon aurait observ sans crise. Dans ces conditions, il est particulirement difficile dalourdir la pression fiscale, car cet alourdissement risque de peser sur la demande globale, sur la croissance et donc, in fine, sur les recettes. 2. Tous les grands pays qui ont men des plans de relance ont vu leur besoin de financement saccrotre considrablement avec la crise. Ainsi, les pressions sur la captation de lpargne mondiale vont slever des niveaux inconnus dans les annes venir. Pour viter le risque daugmentation des taux dintrt qui en dcoule, leffort de dsendettement devra sans doute tre plus important que par le pass. La rduction de la dette devra donc passer par une matrise des dpenses encore plus importante que celle quont connue les pays prcdemment cits. Conclusions pour la France : 1. La croissance conomique (et donc la progression des recettes fiscales) devrait rester relativement lente ces prochaines annes. Daprs lOCDE, la croissance potentielle de lconomie franaise en volume est tombe 1,2 %. Ce qui devrait conduire une croissance nominale (croissance relle + inflation) de lordre de 3 % ces prochaines annes. Les taux dintrt de long terme ( dix ans par exemple) sont dj suprieurs de 0,5 point ce chiffre et devraient continuer daugmenter. La France connat donc dj un processus dendettement boule de neige . 2. Ainsi, pour rduire sa dette, la France naura dautre choix que de dgager progressivement un solde primaire positif. Ce qui ne peut se faire que de deux faons : augmenter les recettes ou diminuer la dpense.
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IMPTS SUPPLMENTAIRES OU BAISSE DE LA DPENSE PUBLIQUE ?

Le dbat qui est en train de renatre en France repose sur lide que le rquilibrage des dpenses publiques peut passer soit par une augmentation des recettes cest--dire, dans un contexte de croissance conomique molle, un alourdissement des prlvements obligatoires , soit par une diminution des dpenses. Schmatiquement, la premire solution est souvent prsente comme tant de gauche , alors que la seconde serait de droite . En ralit, il nest pas certain que la France dispose dun choix de politique conomique aussi clair, dans la mesure o le lien entre alourdissement des prlvements obligatoires et augmentation des recettes fiscales est tout sauf automatique. En effet, il existe une certaine lasticit entre
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base fiscale et taux dimposition pour la plupart des prlvements, surtout dans un contexte de comptition fiscale intra-europenne. Ainsi, une augmentation des taux dimposition sur les entreprises (de limpt sur les bnfices, par exemple) se traduirait moyen terme par le dmnagement dun certain nombre de siges sociaux vers des pays comme lAllemagne ou le Luxembourg, ce qui, en plus de rtrcir la base fiscale, diminuerait le potentiel productif de la France. Une analyse semblable peut tre ralise en ce qui concerne les charges sociales salariales ou patronales. En effet, de nombreuses tudes sont venues confirmer que le taux de chmage est fonction, moyen terme, du cot du travail (voir par exemple G. Laroque et B. Salani, Une dcomposition du non-emploi en France , conomie et statistique, n 331, 2000). Autrement dit, une augmentation des cotisations sociales se traduirait moyen terme par une hausse du nombre de demandeurs demplois et donc par des pressions accrues sur les dpenses sociales, via lindemnisation des chmeurs. En ralit, les seuls alourdissements fiscaux (en labsence dune coordination fiscale europenne pour lheure hypothtique) susceptibles davoir un impact significatif et durable sur les recettes sont ceux qui psent sur les mnages (et en particulier sur leurs revenus et leur consommation), lesquels sont moins mobiles que les entreprises. On pense en particulier la TVA, qui prsente lavantage de peser sur une matire (la consommation) qui ne se dplace pas et qui permet, chaque point supplmentaire, dengranger plusieurs milliards deuros. Nanmoins, on a vu les difficults politiques que pouvait poser une telle mesure lors du dbat sur la TVA sociale, durant la campagne des lections lgislatives de 2007. Le lancinant dbat sur les niches fiscales (cest--dire les drogations fiscales qui permettent de payer moins dimpts lorsque certaines conditions sont runies et les vides lgislatifs permettant dchapper lgalement limpt) apparat quantitativement assez secondaire. Car si le cot gnralement voqu des niches fiscales est compris entre 50 milliards et 75 milliards deuros, on sait bien quun grand nombre dentre elles peuvent difficilement tre supprimes dans la mesure o elles rpondent une problmatique consensuelle de politique conomique (lois sur linvestissement locatif, embauche de personnes domicile, travaux disolation, monuments historiques, investissements dans les zones urbaines sensibles). Or, le simple plafonnement des niches fiscales est trs peu rentable. Ainsi, lautomne 2005, le ministre du Budget avait reconnu quun plafonnement des niches 8 000 euros

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par foyer rapporterait ltat la modeste somme de 50 millions deuros (source : A. Rovan, Niches fiscales : Carrez plaide pour le plafonnement global , Le Figaro, 14 mai 2008). Diminuer le poids de la dpense publique dans le PIB constitue donc la solution la plus efficace, du point de vue la fois des finances publiques, de lactivit conomique et de la faisabilit politique.

LA QUESTION DU TIMING
Il existe aujourdhui un consensus chez les conomistes (partag par lauteur de ces lignes), qui considrent que le creusement des dficits publics et donc lalourdissement de la dette publique a constitu une ncessit pour faire face la crise bancaire et conomique de 2008-2009. De mme, il existe aujourdhui un accord autour de lide selon laquelle la situation de lconomie franaise demeure trs fragile, ce qui suggre un retrait progressif des dispositifs de soutien lactivit. En effet, il serait contre-productif de mener trop tt une politique de rtablissement des comptes publics, par exemple en coupant la va-vite dans les budgets de ministres, ce qui aurait pour effet de tuer dans luf la reprise en affaissant la demande globale, et donc daccentuer le recul des recettes fiscales. La question du timing est cet gard centrale. On peut estimer que la reprise conomique sera relle quand : la croissance conomique excdera son niveau potentiel, estim par lOCDE 1,2 % ; lconomie franaise recommencera crer des emplois nets dans le secteur marchand. Ds que ces deux phnomnes seront visibles dans les statistiques trimestrielles de lINSEE, la loi de finance de lanne suivante devra entamer le processus de rtablissement des comptes publics. Plus on attendra aprs ce dlai, plus leffort fournir par la suite pour rduire les dpenses sera important.

UNE STRATGIE FRANAISE DE RDUCTION DES DPENSES PUBLIQUES

Ltat franais devra donc, dans un futur pas si loign, entamer un processus rsolu de diminution de la dpense publique. Pour que cette stratgie soit couronne de succs, les principes qui la rgiront doivent rpondre trois conditions :
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Stratgie pour une rduction de la dette publique franaise

 la baisse de la dpense publique doit tre engage pour longtemps et doit donc faire lobjet dun consensus national ; la baisse de la dpense publique ne doit pas tre nocive pour lconomie, mais doit, autant quil est possible, bnficier au secteur priv pour que les emplois supprims dans le secteur public soient transfrs dans la sphre marchande ; enfin, la baisse de la dpense publique doit tre prsente non pas comme une rforme , mais comme un processus sur le long terme, indispensable pour que lconomie franaise reste en croissance et ne connaisse pas daccident majeur. Cest dans ce cadre que nous proposons les cinq mesures suivantes : ltablissement dune rgle constitutionnelle encadrant les dficits public ; la distinction entre ce qui relve de lassurance-maladie et ce qui relve de la solidarit ; la diminution du nombre de niveaux dadministrations locales ; lintensification de leffort de mutualisation des moyens de ltat, en particulier dans le domaine de la formation ; laccentuation de lexternalisation*. Ces mesures ne sont pas les seules pouvoir tre prises. Nous considrons quelles constituent un socle indispensable, sans lequel la rduction de la dpense sera insuffisante et non prenne. On notera aussi que la rduction du nombre de fonctionnaires ne figure pas dans nos mesures. En effet, la baisse du nombre dagents publics est sans doute souhaitable, mais elle doit constituer une consquence des mesures prises et des gains de productivit raliss au sein de la fonction publique.

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Proposition 1 : tablir une rgle constitutionnelle encadrant les dficits publics

Depuis laprs-Seconde Guerre mondiale, la politique conomique mene par les diffrents gouvernements franais a t teinte de volontarisme, avec dailleurs des succs ingaux. Ce volontarisme sest traduit par une augmentation continue de la dpense publique et par une assez faible considration de la classe politique pour les problmes dendettement public (Thierry Breton, ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie entre 2005 et 2007, est le seul dirigeant avoir, ce poste, trait prioritairement la question des finances publiques). Au contraire,
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 elle obligerait les gouvernements intgrer les questions dendettement public dans leurs objectifs de politique conomique ; elle concourrait au maintien de taux dintrt modiques sur la dette publique. En effet, les marchs financiers disposeraient ainsi dune ancre constitutionnelle qui les rassurerait quant la solvabilit de ltat franais. Elle devrait sarticuler autour de trois principes : les comptes sociaux doivent tre obligatoirement quilibrs. En effet, les dpenses sociales ne sont pas des dpenses dinvestissement. En outre, leur objet nest pas de dgager une rentabilit conomique . Il ny a donc pas de raison quelle fasse lobjet dun endettement ; le solde budgtaire structurel* de ltat (voir glossaire) ne doit jamais tre ngatif ; ces rgles pourraient tre leves en cas de circonstances exceptionnelles (rcession, guerre). Cette leve devrait faire lobjet dun consensus politique. Cest pourquoi elle devrait tre vote par le Parlement.2

Diminuer la dpense publique

La dpense publique recouvre trois champs diffrents : ltat, les collectivits locales et la Scurit sociale. Il est clair que ces dpenses nont pas t matrises de la mme faon ces dernires annes.
2. Cf. la rgle constitutionnelle propose par Jacques Delpla dans sa note pour la Fondapol : Rduire la dette grce la Constitution, fvrier 2010.

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Stratgie pour une rduction de la dette publique franaise

le prsident de la Rpublique en place, Nicolas Sarkozy, semble considrer la dette comme un problme trop lointain pour faire lobjet dun traitement durant son quinquennat (il est certes lorigine de la rvision gnrale des politiques publiques [RGPP], mais celle-ci ne devrait finalement permettre des conomies qu hauteur de 7 milliards deuros dici 2011). Il a dailleurs lanc lide dun grand emprunt, portant sur plusieurs dizaines de milliards deuros. Cest pourquoi il nous semble particulirement important, dans notre pays, dtablir une rgle constitutionnelle concernant lendettement de ltat central (les collectivits locales ont dj lobligation de dgager un solde de fonctionnement excdentaire). Une telle rgle vient dtre adopte par les Allemands, dans le cadre dun large consensus politique associant le Parti social-dmocrate (SPD), lUnion chrtienne-dmocrate (CDU), le Parti dmocrate-libral (FDP) et Les Verts. Elle aurait en France deux vertus :

Tableau 3 : part des dpenses dans la dpense publique totale en pourcentage (source : Cour des comptes).
tat 1981 2001 2003 2005 2007 2008 55,5 37,9 37,0 35,4 34,4 34,2 Collectivits locales 16,9 18,2 18,8 19,7 20,9 20,9 Scurit sociale 27,6 43,9 44,2 44,9 44,7 44,9

La dpense publique slevait 35 % du PIB dans les annes 1960, contre 55 % aujourdhui. Depuis 1981, la dpense de ltat a progress annuellement en moyenne de 3,6 %. La dpense des collectivits locales a gagn 6,3 % par an, mais, eu gard aux transferts de comptences effectus de ltat vers les collectivits locales, ce chiffre nest pas tonnant (source : Cour des comptes, calculs de lauteur). On peut mme se demander si la dpense de ltat naurait pas d diminuer en proportion. Toutefois, on voit bien que cest du ct des administrations de Scurit sociale quont eu lieu les vritables drives. En effet, les dpenses sociales ont augment annuellement de 7,4 % en moyenne. Depuis 1981, elles ont t multiplies par six (source : Cour des comptes, calculs de lauteur). Cette volution est essentiellement lie la forte progression des prestations sociales. Le vieillissement de la population gnre en particulier une forte pression sur les dpenses de retraites, sur les dpenses de sant et sur les dpenses lies la prise en charge de la dpendance. Il est trs important de garder lesprit le fait que la quasi-totalit du dficit du rgime gnral de la Scurit sociale mane dsormais des branches retraite puis maladie. Une situation de chmage de masse opinitre a galement maintenu sous pression constante les dpenses lies aux indemnisations chmage. On observe galement que cest en France que la dpense sociale, mesure en pourcentage du PIB, est la plus leve ( lexception de la Sude). En 2005 (source : OCDE), elle slevait 29,2 % du PIB, contre 20,6 % pour la moyenne des pays de lOCDE. En outre, le cas de la Sude peut induire en erreur dans la mesure o ce pays, qui connat effectivement un niveau de dpenses sociales extrmement lev, russit nanmoins contenir laugmentation de ce type de dpenses, ce qui nest pas le cas de la France.

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 Proposition 2 : sparer ce qui relve de lassurance-maladie de ce qui relve de la solidarit

Pour de multiples raisons (dmographiques, conomiques et lies la libert individuelle de choix), il ne nous semble pas pertinent de rationner les dpenses de maladie. Dailleurs, le fameux objectif national des dpenses dassurance-maladie (ONDAM) est systmatiquement dpass. Il est donc certainement prfrable de modifier la rpartition entre financements publics et financements privs, en distinguant ce qui, dans le cas de la maladie, relve de lassurance et ce qui relve de la solidarit. En effet, depuis 1945, le systme dassurance-maladie ne distingue pas ce qui relve de la mutualisation des risques (les dpenses de soins des malades sont payes par tous les cotisants, ce systme assurantiel tant rendu possible parce que tout le monde ne tombe pas malade en mme temps) et ce qui relve de la solidarit ( mme niveau de prestation, les cotisations sont croissantes avec le revenu). La partie relative la solidarit, qui fait partie intgrante de notre modle social, doit tre prennise. La mutualisation ( lassurance) doit faire lobjet dun achat individuel rendu obligatoire pour une couverture quivalente la couverture actuelle. Cette proposition prsente lavantage de rduire les cotisations sociales (et donc daugmenter le salaire net) et de diminuer les dpenses de la Scurit sociale, sans diminuer les dpenses de sant. Il sagit finalement dexternaliser (notion que nous retrouverons plus loin) la partie de lassurance-maladie qui correspond vritablement de lassurance.

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Pour contenir dsormais laugmentation de la dpense sociale, le dbat doit moins porter sur les retraites que sur la maladie. On dispose en effet dans le domaine des pensions dune batterie de rapports et dtudes qui nous disent o aller. Globalement, on sait bien quil faudra augmenter lge moyen (ce qui est diffrent de lge lgal) de dpart la retraite, en prenant en compte la pnibilit cest--dire lesprance de vie par profession (cest le rle des partenaires sociaux) et en gnralisant les possibilits de cumul emploi-retraite, ce que permet, par exemple, le statut dauto-entrepreneur. On peut souhaiter que le dbat sur les retraites sintensifie, mais il est dj engag, et les mesures adoptes vont, globalement, dans la bonne direction. Lorganisation de la branche maladie, en revanche, na pas fait lobjet dun grand dbat, et a fortiori dune rforme efficace.

 Proposition 3 : diminuer le nombre de niveaux dadministrations locales

Ladministration territoriale doit contribuer au recul de la dpense publique. En effet, mme si comme nous lavons vu la progression de la dpense des collectivits locales na pas t ces dernires annes forcment illgitime, il apparat que des marges de manuvre existent au niveau territorial. Comme le souligne la Cour des comptes, la dcentralisation a t financirement une occasion manque. En effet, laugmentation des dpenses des collectivits locales na pas t compense par une baisse quivalente des dpenses de ltat. En outre, la cration de niveaux intercommunaux de plus en plus toffs a contribu laugmentation des dpenses. La Cour des comptes a dailleurs plusieurs fois soulign juste titre le fait que les effectifs de fonctionnaires staient accrus la fois dans les municipalits et dans les intercommunalits, ce qui dmontre le faible impact de celles-ci sur la mutualisation des moyens. Une matrise accrue et surtout prenne des dpenses des collectivits locales ne pourra pas se faire en compressant les dpenses tous les niveaux dadministration existants. Il faudra simplifier la structure administrative locale. En effet, nous avons en France six niveaux dadministration : le niveau europen, le niveau national, le niveau rgional, le niveau dpartemental, le niveau communal auxquels il faut ajouter, comme on la dit, les regroupements de communes et dagglomrations. Comme la rappel avec raison le rapport Attali, lempilement des niveaux de collectivits locales provoque lenchevtrement des comptences et favorise donc le gaspillage . A priori, la rforme des collectivits locales qui est en dbat veut notamment rationaliser lchelon intercommunal. Elle est moins volontariste en ce qui concerne les dpartements. La taille des rgions franaises est peu prs comparable ce que lon trouve chez nos voisins. La taille des dpartements est finalement trop importante pour que cet chelon puisse jouer un vrai rle de proximit, et trop rduite pour permettre les conomies dchelle dont profitent les rgions. Ce sont donc les dpartements qui, terme, devront tre supprims. La rforme en cours des collectivits locales ne va pas jusque-l et se contente de rapprocher dpartement et rgion via la cration de conseillers territoriaux communs aux deux chelons. cet gard, les rsistances luvre ne font sans doute que repousser une chance indispensable.

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 Proposition 4 : tendre leffort de mutualisation au sein de ltat

Ltat, de par sa taille, constitue une organisation dans laquelle les efforts de mutualisation sont des vecteurs dconomies importantes. Ltat franais a dailleurs largement entam la ralisation defforts de mutualisation dans des domaines comme celui de la gestion de la paie, des outils comptables ou des achats. Ce dernier domaine nous parat particulirement important. En effet, ltat se doit de contrler de faon trs stricte les achats quil effectue (et qui reprsentent environ 11 milliards deuros daprs le ministre du Budget, des Comptes publics, de la Fonction publique et de la Rforme de ltat). Par ailleurs, il reprsente une masse financire qui lui permet dexercer un pouvoir de march important vis-vis de ses fournisseurs. Cest pourquoi, laune du souci de contrler lvolution de la dpense publique, on ne peut que se satisfaire de la cration, en mars 2009, dune fonction achats au sein de ladministration centrale pour les dpenses courantes (fournitures, matriel de bureau, mobilier, tlcommunications, transports), qui devrait permettre de raliser des conomies de lordre de 1 milliard deuros environ. Cet effort de mutualisation des moyens doit tre poursuivi dans bien dautres domaines. On prendra ici lexemple de la formation, en sappuyant sur lexprience canadienne. Ltat canadien a fusionn en 2003 ses organismes de formation pour crer lcole de la fonction publique du Canada (EFPC), qui dispose dun peu moins de 1 000 agents rpartis dans la totalit des provinces. Cela a permis la fois de supprimer les doublons qui existaient en matire de formation, mais aussi dagglomrer les expertises disperses auparavant dans les diffrentes coles. Les formations se sont centres sur les domaines les plus stratgiques pour ltat, savoir lapprentissage individuel, le leadership organisationnel et linnovation dans la gestion publique. Les besoins plus prcis des ministres sont sous-traits. Cette offre de formation a t complte par une offre de e-learning (une formation distance sur Internet). Il sest agit de rduire les cots de formation, mais aussi damliorer le niveau des agents en matire de management et de gestion, et ce pour, en retour, rduire les cots de nouveau. Cest partir de l quon peut diminuer le nombre de fonctionnaires. La baisse du nombre de fonctionnaires nest pas une fin en soi. Ce qui lest, cest la baisse de la dpense publique niveau de prestation, au pire constant, au mieux croissant.

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 Proposition 5 : externaliser ce qui peut ltre

Lexternalisation des services publics consiste confier au secteur priv une activit qui tait alors directement ralise par lAdministration. Cette externalisation peut se faire par contrat de dlgation ou par contrat de partenariat. Lexternalisation de certaines tches de ltat vers le secteur priv est ncessaire. La France est lun des pays o lexternalisation des services publics est la moins dveloppe. Au sein des ministres franais, le processus dexternalisation est relativement nouveau. Depuis 2003, il fait toutefois partie de la pratique publique et sinscrit pleinement dans la rforme de ltat. Le ministre de la Dfense a t le premier pratiquer lexternalisation. Les fonctions externalises sont principalement la gestion du parc immobilier (entretien des immeubles, ramassage des ordures, gardiennage), lentretien des espaces verts, ou encore la restauration et lhtellerie. Les autres ministres, notamment le ministre des Finances, ont ensuite suivi le mouvement. Lexternalisation ne constitue nanmoins pas une panace, surtout court terme, et ce pour quatre raisons : ltat franais a une exprience modeste dans le pilotage doprateurs privs, et donc une faible capacit qualitative externaliser ; lexternalisation ne se traduit pas dans limmdiat par des suppressions de postes. Elle entrane donc, pendant une priode plus ou moins longue, une augmentation des cots, quand son objet tait une diminution de la dpense ; certaines tches assumes par ltat (la gestion de la paie des agents publics, par exemple) reprsentent des budgets trop importants pour tre supports par un oprateur priv ; il existe encore des rsistances syndicales fortes vis--vis de lexternalisation. En gardant lesprit les rserves mentionnes prcdemment, il apparat nanmoins ncessaire de consolider ce mouvement quand cela est possible, en sinspirant des exemples trangers. Parmi les pays de lOCDE qui ont le plus externalis, on trouve les pays anglo-saxons (Royaume-Uni, tats-Unis) et scandinaves (Sude, Finlande, Danemark). En Europe, le Royaume-Uni se dmarque trs nettement. Cest en effet lun des premiers pays avoir transfr au secteur priv certains domaines rservs auparavant au secteur public. La rforme du systme national de sant
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Graphique 3 : poids des consommations intermdiaires en 2007 en pourcentage du PIB (source : Eurostat).
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(NHS) a constitu le point dorgue du processus dexternalisation amorc par le gouvernement britannique la fin des annes 1980. Le systme de soins a ainsi radicalement chang pour devenir un march de la sant quasi concurrentiel, o interagissent des acheteurs (autorits sanitaires) qui font jouer la concurrence auprs des producteurs (hpitaux). Ainsi, la baisse de lemploi public au Royaume-Uni sest accompagne dune hausse des consommations intermdiaires (qui constituent une mesure de lexternalisation), qui reprsentaient en 2007 plus de 12 % du PIB (source : Eurostat). Certains pays ont mme commenc externaliser des domaines rgaliens. Les tats-Unis et le Royaume-Uni font ainsi appel au secteur priv pour la dfense et la gestion pnitentiaire. Les partenariats entre secteur public et secteur priv se dveloppent particulirement dans la construction et la gestion des infrastructures publiques. Au Portugal et en Italie, le rseau routier est par exemple gr conjointement par les secteurs public et priv, de mme que le rseau ferroviaire aux Pays-Bas.

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Stratgie pour une rduction de la dette publique franaise

Ja po n Be lgi q All ue em ag n Au e tri ch e Fra nc Es e pa gn e Gr c e Ita lie Irl an Pa de ys -B a t at s s-U Da nis ne ma r Fin k lan de Su Ro ya de um e-U ni

GLOSSAIRE
Charge de la dette
La charge de la dette correspond au montant des intrts pays au titre de lendettement pass. Il sagit donc dune partie du service de la dette.

Dette nette
La dette nette est gale la dette brute laquelle on enlve les actifs dtenus par ltat et qui pourraient tre revendus facilement (les dpts, certaines participations financires aisment cessibles, certains biens immobiliers).

Externalisation
Lexternalisation de service public consiste confier une entreprise prive une activit qui, jusqualors, tait ralise directement par lAdministration. Lexternalisation se fait par dlgation dun service public au secteur priv (contrat de dlgation ou contrat de partenariat). Elle peut concerner des dpenses dinvestissements (construction dhpitaux ou de prisons) et des dpenses de fonctionnement (surveillance ou nettoyage).

Service de la dette
Le service de la dette correspond au montant quun emprunteur doit payer chaque anne pour honorer sa dette. Le service de la dette inclut donc deux parties : les intrts de la dette ; le principal, cest--dire le montant du capital emprunt qui est rembours chaque anne.

Solde budgtaire primaire

Le solde budgtaire primaire est la diffrence entre les recettes et les dpenses hors service de la dette.

Solde budgtaire structurel

Le solde budgtaire structurel est le solde budgtaire qui ne tient pas compte de limpact, favorable ou dfavorable, de la conjoncture conomique court terme. Il traduit donc la rigueur de la gestion des finances publiques, en dehors des considrations lies aux fluctuations conomiques.
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