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Aguilar Villanueva, Luis F.

Estudio introductoria, en La hechura de polticas Gobernar un estado es elegir ciertos valores y criterios, ciertos objetivos y medios, ciertas rutas estratgicas de accin, ciertos actores, procedimientos, tiempos e instrumental. Pero la manera en que los gobiernos deciden y desarrollan sus polticas pblicas qued sin investigacin sistemtica I. El olvido terico de la elaboracin de la poltica

En la perspectiva de la ciencia poltica estndar el proceso de gobierno y, ms singularmente, el proceso de decisin y puesta en prctica de las polticas no ocupo centralidad alguna. La teora sistmica, marxista, elitista o pluralista explicaban las decisiones de gobierno desde fuera del gobierno mismo. La estructura econmica, el conflicto de clases, interjuego de los grupos de inters, el comportamiento del entorno social o cultural del sistema poltico. El proceso gubernamental apareca como una simple variable dependiente, el gobierno careca de iniciativa propia, era gobernad mas que gobernante. Fue entonces lgico estudiar la poltica ms que las polticas. Se presto mayor atencin a la formacin, estructura y funcionamiento del sistema poltico al proceso de produccin de consenso, al conflicto y al cambio social. Demasiado tarde se reconoci la autonoma relativa del gobierno como para revertir la tendencia dominante, destacar la especificidad e importancia de la elaboracin de las polticas y reconocer su causalidad propia en el conjunto social y en el proceso poltico. En la perspectiva administrativa, las teoras aceptadas de la administracin pblica, se construyeron desde la premisa de: -la visin marista ortodoxa de los aos sesenta: vaciaba de toda sustancialidad al proceso decisorio de las polticas y para entender su proceder exiga descubrir el tipo de dominio de clases, relaciones de produccin, etc. - la visin dicotmica: segn la cual los polticos decidan y los administradores ejecutaban, presupona como dada la decisin poltica. La decisin era el punto ciego de la administracin pblica, su a priori. Cmo realizar lo decidido, no cmo se lleg a la decisin era el campo terico propio de la administracin publica. Si la administracin publica dejaba afuera de su campo de estudio el proceso a travs del cual se elaboraban las polticas, porque se presupona que era un suceso de naturaleza poltica, y si la actividad gubernamental-poltica era a su vez explicada en clave sociolgica, con referencia a relaciones y agentes de poder estructurales, era evidente que la elaboracin de polticas no tenia porque ser una cuestin terica significativa. El determinismo social de la poltica daba intelectualmente por descontado el sentido, el instrumental y los efectos del proceso decisorio de una poltica. No tena por qu existir una ciencia de polticas si la decisin estaba condicionada de antemano. El crecimiento del estado y la expansin de su aparato gubernamental fueron seal de que los grandes actores y poderes sociales, a cuya dinmica supuestamente se sometan las polticas, eran incapaces de resolver muchas cuestiones sociales y, en el fondo, incapaces de garantizar el orden y el bienestar publico. Los poderes sociales del sistema requeran cada vez ms que el gobierno interviniera con ideas e iniciativas propias, para poder conciliar y ajustar sus intereses discrepantes y contribuir as al equilibrio social del conjunto. Hoy, en contraste, parece que la decisin de polticas comienza a colocarse en el centro de la teora poltica y administrativa. La progresiva pluralidad, diferenciacin, autonoma y en muchos rubros, autosuficiencia de los individuos y de los grupos ha ido desmantelando la tradicional visin colectivista- masista de la poltica, en mucho producto de las frreas teoras sociales estructurales y de la dilatada intervencin estatal. Han ido perdiendo sentido y eficacia los grandes conglomerados colectivos a travs de los cuales los ciudadanos y los productores-consumidores tenan que presentar y agregar sus intereses para poder ser atendidos, as como han perdido sentido y eficacia los proyectos holisticos de soluciones globales, homologadotas. Hoy, se reivindican resueltamente las comunidades polticas locales, la gestin pblica descentralizada, el cumplimiento de las funciones estatales a travs de polticas especficas y ajustadas a las diferentes circunstancias, la desagregacin de los intereses pblicos segn los diversos niveles de gobierno No todo es un asunto publico, como para que todo sea poltica, programa de gobierno y materia administrativa. Ni todo asunto pblico tiene necesariamente el formato y la escala del gobierno nacional. Es lgico que solo algunas cuestiones sean las cruciales en la interlocucin de la sociedad con el estado. En consecuencia, las polticas del gobierno se han vuelto el lugar crtico del consenso y del conflicto, porque ellas cristalizan o malogran la representatividad, constitucionalidad, publicidad, racionalidad de los gobiernos. Es la bsqueda actual de nuevos equilibrios entre el estado necesario y sociedad autnoma.

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Las polticas se han vuelto tambin un lugar densamente administrativo. La complejidad, escala, variabilidad e interdependencia de los asuntos pblicos requieren cada vez ms informacin confiable, conocimiento especializado, clculos precisos de costos y consecuencias para decisiones que se adoptan casi siempre en condiciones de riesgo y escasez. Sin este ejercicio de clculo, se condena a la accin del gobierno a la inefectividad. II. En busca de la nocin de poltica

Los acercamientos a la nocin de poltica (policy) suelen ser de dos tipos en la literatura: descriptivos y tericos. En la construccin de la definicin descriptiva, el debate se centra en la cuestin de si la poltica sea slo o primordialmente la decisin o implique algo ms. En la construccin terica, las posiciones varan segn la teora politologica mayor a la que se adhiere o segn las conjeturas bsicas con las que se explica la ocurrencia de la poltica. II. 1. La nocin descriptiva de la poltica

En la definicin descriptiva hay unanimidad en reconocer e incluir su aspecto institucional: se trata de la decisin de una autoridad legitima, adoptada dentro de su campo legitimo de jurisdiccin y conforme a procedimientos legalmente establecidos, vinculante para todos los ciudadanos de la asociacin, y que se expresa en varias formas: leyes, sentencias, actos legislativos, etc. Sin embargo, las diferencias de componentes y nfasis en la definicin se ponen de manifiesto apenas se incorporan los aspectos polticos, administrativos, conductuales, que resultan de otras maneras de ver la poltica, ms all de jurisdicciones formales, reglamentos y rdenes. Para Heclo, la poltica no es un fenmeno que se autoidentifica, sino una categora analtica.. Es el analista el que identifica su contenido. No hay tal cosa como un dato evidente e inequvoco que constituya la poltica y que se encuentre en el mundo a la espera de ser descubierto Un buen resumen de los diversos significados de poltica se encuentra en Subirats y en Hogwood-Gunn. En su lista, la poltica puede denotar: 1. un campo de actividad gubernamental 2. un propsito general a realizar 3. una situacin social deseada 4. una propuesta de accin especfica 5. la norma o las normas que existen para una determinada problemtica 6. objetivos y programas de accin que tiene el gobierno en un campo de cuestiones. 7. la poltica como producto y resultado de una especifica actividad gubernamental 8. el comportamiento gubernamental de hecho 9. el impacto real de la actividad gubernamental 10. el modelo terico o la tecnologa aplicable en que descansa la iniciativa gubernamental Las definiciones en los diccionarios de ciencia poltica arrojan los siguientes componentes comunes: 1. institucional: la poltica es elaborada o decidida por una autoridad formal legalmente constituida en el marco de su competencia y colectivamente vinculante 2. decisorio: la poltica es un conjunto- secuencia de decisiones, relativas a la eleccin de fines y/o medio, de largo o corto alcance, en una situacin especifica y en respuesta a problemas y necesidades. 3. conductual: implica la accin o la inaccin; pero una poltica es, sobre todo, un curso de accin y no solo una decisin singular 4. causal: son los productos de acciones que tienen efectos en el sistema poltico y social Definicin recapituladota de poltica: Reglamentos y programas gubernamentales, considerados individualmente o en su conjunto, esto es, los productos de las decisiones de autoridad de un sistema poltico. Puede tomar la forma de leyes, ordenes locales, juicios de corte, ordenes ejecutivas, decisiones administrativas y hasta acuerdos no escritos . Por poltica suele entenderse un conjunto o secuencia de decisiones ms que una decisin singular acerca de una accin de gobierno particular. Algunos la entienden como decisiones de fines y preferencias y la distinguen de las decisiones relativas a los medios para alcanzar los fines. Otros consideran que la poltica incluye los medios y los fines. En algunos contextos denota decisiones de objetivos de largo plazo o directrices generales de accin gubernamental que guan las acciones de corto plazo en situaciones especificas(Plano)

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En primer lugar, una poltica es un comportamiento propositito, intencional, planeado, no simplemente reactivo, causal. Se pone en movimiento con la decisin de alcanzar ciertos objetivos a travs de ciertos medios: es una accin con sentido. Por su carcter propositito la poltica denota las intenciones de las fuerzas polticas, particularmente las intenciones de los gobernantes, y las consecuencias de sus actos. En segundo lugar, no es la simple decisin deliberada del actor gubernamental, la gran decisin en la cspide del estado. Hay que incorporar las muchas y diversas decisiones de los muchos actores participantes, gubernamentales y extragubernamentales, que en sus diversas interacciones han preparado y condicionado la decisin central, le dan forma y la llevan despus a la prctica, hacindola y rehacindola, con el resultado muy probable que los resultados finales no se asemejan a las intenciones y planes originales. La poltica es entonces un proceso, un curso de accin (Friedrich, Anderson) que involucra todo un conjunto complejo de decidores y operadores. Una poltica no es slo una decisin, es, ante todo accin, un conjunto de acciones. En efecto, una poltica es en un doble sentido un curso de accin: es el curso de accin deliberadamente diseado y el curso de accin efectivamente seguido. No solo lo que el gobierno dice y quiere hacer, tambin lo que realmente hace y logra, por si mismo y en interaccin con otros actores polticos y sociales, ms all de sus intenciones. Es entonces una estrategia de accin colectiva, deliberadamente diseada y calculada, en funcin de determinados objetivos. Implica y desata toda una serie de decisiones a adoptar y acciones a efectuar por un nmero extenso de actores. Por otra parte, el curso de accin que se desata y que efectivamente es desarrollado, intencional o reactivamente, por los varios actores gubernamentales, por los otros poderes estatales, por la multitud de diferentes actores polticos, grupos econmicos y organizaciones sociales, con sus interacciones cooperativas o conflictivas, puede distanciarse mas o menos de la estrategia intencional de accin colectiva, diseada y organizada por la autoridad estatal. La poltica es, en suma: 1. el diseo de una accin colectiva intencional 2. el curso que efectivamente toma la accin como resultado de las muchas decisiones de interacciones que comporta y , en consecuencia, 3. los hechos reales que la accin colectiva produce Las interacciones y los ajustes continuos que comporta el policy-maquina hace que ste sea correctamente descrito como un proceso mas que como una accin nica. El termino poltica debe poder incluir lo que intencionalmente se persigue y lo que realmente ocurre como resultado de la intencin. Cualquier uso del termino que excluyera los resultados no intencionales, indeseados seria seguramente muy pobre(Heclo) Para Majone, las polticas no son solo decisin, pero aade que toda decisin de implicaciones colectivas enfrenta el problema de la comunicacin, de la publicidad ciudadana. Las decisiones colectivas, por lo menos en democracia, requieren ser explicadas, transmitidas, argumentadas, persuasivas. Las razones personales, subjetivas, que convencieron a un gobernante para tomar una decisin, pueden ser quiz poco convincentes para los dems actores polticos y ciudadanos, que poseen su propia informacin y valoracin, adversos quiz a la percepcin y eleccin gubernamental, reacios a la manipulacin. Hay que construir entonces los argumentos y obtener las evidencias que despierten el consenso o derroten la oposicin. Tambin en este respecto, difieren muy significativamente las polticas y las decisiones, dado que los argumentos a decir despus de la decisin son de suyo irrelevantes para la lgica de la eleccin, pero no dejan de ser un elemento integral del policy-maquina Una poltica es entonces tambin una actividad de comunicacin pblica y no slo una decisin orientada a la efectuacin de metas. La poltica es tambin todo e conjunto de actividades postdecisionales o retrospectivas que buscan aportar evidencias, argumentos y persuasin con el fin de obtener el consenso. El dialogo y la discusin abierta, manifiesta Majone, son elementos constitutivos de la elaboracin de polticas. La eleccin y el desarrollo de una poltica no resultan de un sofisticado clculo tecnocrtico o de una preferencia autocrtica. Es, en cambio, producto de la discusin y de la persuasin reciproca de muchos actores polticos y gubernamentales, participantes en su formulacin, aceptacin y puesta en prctica. II. 2. El concepto terico de la poltica Las teoras politiolgicas son determinantes. Si las polticas son producto de la dominacin de clase, de los ajustes mutuos entre los grupos de inters (corporativos o pluralistas-Lindblom, segn yo-), de la hegemona de una elite

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(tradicional o modernizante), etc., todo esto va a depender del cuerpo terico desde el cual el investigador-analista construya sus conceptos, hiptesis y procedimientos de prueba. La consistencia o vulnerabilidad de cualquier construccin terica sobre la policy process esta prejuzgada por la teora mayor de referencia. Lowi, desarrolla lo que el llama un marco de referencia, un esquema interpretativo general de la hechura de poltica, alternativo y superior a los enfoques establecidos, con la intencin de integrarlos en una visin conceptual mayor y empricamente ms consistente. El punto de partida es que las relaciones sociales se constituyen por expectativas reciprocas. Las actividades de politics se arman y orientan segn las policies: en funcin de los beneficios y ventajas que se espera obtener de las acciones que el gobierno emprende en respuesta a demandas y cuestiones sociales. La existencia y magnitud de la relacin poltica de poder esta determinada por lo que esta en juego en la poltica. Por ende, las polticas- su diseo y su desarrollo-, no son un tranquilo y neutro espacio jurdico y administrativo sino una arena poltica en la que convergen, luchan y conciertan las fuerzas polticas. Si las polticas son arenas, hay que identificar esas arenas y formular hiptesis sobre su composicin, dinmica y desempeo. En esta perspectiva no hay una poltica en general porque no hay en la sociedad una ola, permanente y determinante estructura de poder, como teorizan los marxistas, elitistas y corporativistas. Lo que el estudio de las polticas muestra es que en una sociedad, a partir de los intereses de grupos, se levantan, inhiben y aminorizan ciertas cuestiones y, en correspondencia, los grupos sociales suman o restan sus intereses, extienden o restringen sus alianzas, endurecen o flexibilizan sus posiciones, se enfrentan sin tregua o negocian sus ventajas. Por consiguiente se originan, se estabilizan o transforman diferentes estructuras de poder, correlaciones de fuerza, arenas. Se configuran varias, singulares y cambiantes estructuras de poder, segn la naturaleza de la cuestin en disputa y segn el tipo de respuesta que se espera de la poltica previsible. Lowi las clasifica conforme a los impactos de costos y beneficios que los grupos de inters esperan de una poltica determinada: 1. poltica distributiva: es una arena relativamente pacifica, se caracteriza por cuestiones no rivales, susceptible de ser tratadas con recursos pblicos siempre divisibles; en ella tienen lugar acuerdos particulares de apoyo reciproco entre demandantes no antagnicos, liderazgos efmeros apenas las necesidades son satisfechas. Los enfoques explicativos afines-pero no equivalentes- al pluralismo de los grupos de inters son los pertinentes. Lugar institucional: oficinas administrativas del ejecutivo y las comisiones del Congreso 2. poltica regulatoria: es una arena de conflicto y negociacin entre grupos de poder, que el pluralismo explica muy bien. Se trata de una arena relativamente turbulenta, de intereses exclusivos y contrapuestos de grupo, que se mueven en torno de una misma cuestin y que se ven obligados a coaliciones y/o transacciones de reciproca concesin, por lo cuanto la eventual solucin no puede favorecer de igual manera a las partes involucradas; el liderazgo se finca en la capacidad de sumar fuerzas que compartan y defiendan los mismos intereses, as como en efectuar transacciones ventajosas para el grupo, pero es tambin un liderazgo pasajero, aunque menos efmero que el distributivo, pues los conflictos de inters aparecen y desaparecen segn las cuestiones en disputa. Lugar institucional: pleno del Congreso. 3. La poltica redistributiva: es la ms audaz y radical, que aborda las cuestiones agudsimas de las relaciones de propiedad, poder y estigio social establecidas, tiende a ser lgicamente la arena ms tensa y frontalmente conflictiva; las transacciones aqu son imposibles o con resultados poco significativos, puesto que el desenlace de estas cuestiones radicales afectar irremediablemente a numerosos sectores de la poblacin en puntos cruciales de su existencia social; los liderazgos tienden a ser permanentes y cuentan con asociaciones civiles y polticas poderosas a la defensa de sus intereses vitales. En este mbito de polticas las teoras de elites y clases alcanzaran su ms confiable nivel explicativo. Lugar institucional en el que se enfrentan estos poderes e intereses: el poder ejecutivo en negociacin con organizaciones sociales fundamentales. En un articulo posterior (1972), Lowi reelaboro su clasificacin. El enunciado bsico es que las polticas determinan la poltica. Lo que ahora se aade es que el tipo de poltica esperable esta a su vez y en el fondo determinado por el tipo de coaccin que el gobierno podran razonablemente emplear. La coaccin es llamada horizontal, para denotar su extensin y alcance: si concierne slo a las conductas o llega tambin a efectuar los contextos de la accin. Es llamada vertical, para denotar su intensidad y fuerza: si comporta sanciones inmediatas y directas o slo remotas. La clasificacin incorpora un nuevo tipo de polticas: las polticas constituyentes, que tiene que ver con modificaciones del rgimen poltico y/o administrativo, pues amplan o disminuyen la jurisdiccin gubernamental, alteran en mayor o menor grado el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, restringen o aumentan las opciones de accin privada o pblica.

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Las polticas distributivas y regulatorias coinciden en que sus sanciones conciernen a los comportamientos individuales, pero difieren en que la amenaza de sanciones es remota en las distributivas e inmediata en las regulatorias. Las constituyentes y las redistributivas coinciden en que sus sanciones posibles se extienden hasta involucrar los contextos de conducta, pero difieren en la fuerza de sus sanciones que son respectivamente remotas e inmediatas. Las polticas regulatorias y redistributivas coinciden en que ambas implican sanciones directas e inmediatas, tienden a generar una poltica pluralista proclive al conflicto y obligada a la negociacin entre los contendientes. Las distributivas y las constituyentes, coinciden en que su amenaza de sanciones es remota y dbil, generan arenas de conflictos blandos, susceptibles de ser superados mediante coaliciones y asignaciones oportunas de recursos. La poltica no es una actividad uniforme y homologadota, con un formato que se repite y aplica de la misma manera en todos los mbitos donde hay necesidades vitales, intereses en juego y problemas a resolver. Los problemas pueden ser atendidos de diversas maneras y con diferentes instrumentos. Pero esta diversidad de las polticas no es casual, tiene una lgica, responde a las fuerzas sociales que se enfrentan o se anudan en torno de cuestiones especficas y que amplan o recortan el margen de autonoma de la fuerza estatal y , en corolario, la aplicabilidad, naturaleza y extensin de la capacidad coactiva del gobierno. En suma, no hay una estructura de poder nica, constante y global, que tiene en cautiverio al poder estatal o que hace que el gobierno sea el protagonista incontenible. La poltica es diferenciada, mutable, realistamente particular. La poltica es, en ltima instancia, las polticas. Allison completa la visin politologica de Allison. Su tesis central es que el anlisis y la elaboracin de poltica suceden desde un a priori cognoscitivo que proyecta su orden lgico en la secuencia de los hechos observados y que selectivamente toma ciertos componentes y establece ciertas correlaciones. Los sucesos se miran desde especficos lentes conceptuales y toman el aspecto que los lentes concedan. Adems de los ojos polticos, existen los organizacionales de las teoras administrativas y los estrictamente racionales. Se puede analizar la poltica desde: 1. el modelo de la poltica racional: ve el curso de la poltica como el resultado y desarrollo de una eleccin racional, que considera a los decidores y operadores como actores que se comportan racionalmente maximizando valores y minimizando costos, despus de haber examinado toda la informacin pertinente y construido las opciones relevantes. 2. el modelo del proceso organizativo: ve el curso de la poltica como un producto organizacional 3. el modelo de la poltica burocrtica: que la considera sin mas como un resultado poltico Desde las teoras administrativas y de las organizaciones, se considera que la poltica se origina y configura en el marco del conjunto de las organizaciones pblicas. En esta visin, la poltica que se elige es la que se acomoda a lo que las organizaciones pblicas pueden realmente hacer. Lo deseable es lo factible. En esta perspectiva, lo mas probable es que las polticas elegibles sean las incrementales, las que no se separan mucho del actual quehacer de la organizacin, que comportan reformas aceptables de procedimiento e introducen innovaciones tecnoadministrativas asimilables, sin sacudimientos y zozobras. Otro enfoque del anlisis intelectual y decisorio de las polticas es verlas como juegos de fuerzas entre grupos con intereses propios, con victorias y derrotas. La poltica es entonces una resultante de enfrentamientos y compromisos, de competiciones y coaliciones, de conflictos y transacciones convenientes. No hay tal cosa como un decisior unitario soberano, informado, capaz de estimar con precisin los costos y beneficios de sus acciones. La poltica no resulta de un clculo desapasionado de cules son las consecuencias ms probables y menos costosas de as acciones estratgicas que toman en consideracin y anticipan las movidas de opositores igualmente fros, calculadores y maximisadores. Tampoco resulta de un clculo realista acerca de la capacidad instalada de las organizaciones gubernamentales, de sus tecnologas y capital humano, tratando de encontrar las decisiones que puedan ser efectivamente desarrolladas conforme a las especializaciones y habilidades que el gobierno posee en sus cuadros y operadores. Una poltica plasma la confrontacin y desenlace de fuerzas en nada comunitarias y que en la ocasin y que, en ocasin de cada poltica, imaginaria o realistamente redituable, buscan obtener los mximos y exclusivos provechos. En el fondo, policy es la vieja politics de siempre, juegos de poder, ajustes de cuentas, correlaciones de fuerzas. Estos esquemas de interpretacin y de explicacin han sido utilizados tanto en la tarea positiva como en la normativa de anlisis de polticas.

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III.

El anlisis y la decisin de las polticas

Hay dos posiciones extremas en lo que se refiere a la naturaleza e instrumental del anlisis y al papel que puede o debe jugar en la formulacin de la poltica. Aqu se repite la polmica mayor entre la nocin racional y una nocin transaccional de la poltica. Entre estas dos antpodas, se colocan variadas posiciones intermedias plausibles e inteligentes. El proyecto original de ciencias de polticas de Lasswell, definido como conocimiento de y conocimiento en, fue reelaborada con un lenguaje alternativo que subray el enfoque disciplinario y normativo. Se dijo entonces que la tarea del conocimiento de podra bien ser el objeto de la ciencia poltica, de la sociologa o de la psicologa, debido a sus mtodos blandos de descripcin, catalogacin y explicacin, pero el conocimiento en, la introduccin de normas racionales en la decisin, poda ser solo la actividad de la economa, la matemtica aplicada, la ingeniera debido a que cuentan con mtodos analticos y modelacin rigurosa para estructurar los problemas y disear opciones de poltica. Se desdibujo entonces el proyecto lasswelliano, dividindose en el anlisis de polticas (policy anlisis), orientado normativamente a la bsqueda de la mejor poltica publica en trminos de eficiencia y equidad, y el estudio de la elaboracin de polticas (policy maquina study, research), orientado positivamente a describir, clasificar y explicar el patrn de decisin y operacin con el que procede un sistema poltico administrativo dado un gobierno particular en sus polticas publicas. III.1. Las dos corrientes del anlisis: racionalismo e incrementalismo Para Quade, el anlisis de polticas busca contribuir a realizar un objetivo dado de la mejor manera, de la manera mas econmica con equidad(rejunte mo, vean pagina 43). En esta visin, el anlisis de polticas es una estrategia de solucin de problemas o de realizacin de objetivos, que procede estrictamente segn criterios racionales de eficiencia tcnica y econmica, aunque aborde problemas elusivos, complicados y mal estructurados. En el anlisis de polticas las consideraciones valorativas de equidad pblica y de viabilidad poltica son de peso, as como las de factibilidad organizativo-administrativa. El anlisis de polticas dominante se caracteriza por incorporar explcitamente el esquema de decisin racional o de solucin racional de los problemas, cuyos pasos son: -determinar el objetivo a lograr y ordenar las preferencias -indicar las opciones de accin que, por los medios que incorporan y el calculo de sus consecuencias se consideran idneas para efectuar el estado de cosas-objetivo de la accin -comparar las opciones en trminos de eficiencia tcnica y econmica - eleccin y puesta en practica programada de la alternativa eficiente u optima - evaluacin de resultados - aprendizaje reiterativo segn los resultados (es igual a la sinptica-omnicomprensiva de Lindblom, para Aguilar) Contra este esquema cannico de anlisis y decisin racional reacciono Lindblom. Su contrapropuesta ampliaba las tesis de racionalidad limitada de Simon y las de sociedad abierta e ingeniera social gradual de Popper.(ver posiciones en paginas 46 y 47, son cortitas). Lindblom recogi y rehizo estas dos posiciones al afirmar que los gobiernos pueden decidir racional y responsablemente frente a los problemas pblicos sin tener que comprometerse con los supuestos y requisitos de la racionalidad omnicomprehensiva. Para Lindblom, el mtodo racional- comprensivo es, cuanto mucho un concepto puro de la accin racional, no un concepto emprico que describe las caractersticas del deliberar y decidir de los actores (pero el texto de 1979 dice que no puede considerrselo ni normativamente, segn yo). En los problemas complejos, los limites de informacin, conocimiento, tiempo y recursos afectan el proceso de elaboracin de polticas. Las decisiones siguen, mas bien, la regla pragmtica de salir del atolladero, del li(salir del paso s/yo) y el mtodo de las comparaciones sucesivas limitadas, que posteriormente dividir en anlisis de incrementalismo desarticulado y anlisis de incrementalismo simple. Proceder a travs de comparaciones sucesivas y limitadas es una estrategia que busca simplificar el anlisis y la toma de decisiones, sin caer en la improvisacin irracional de la decisin publica. Un rasgo importante consiste en reducir el universo de las opciones de poltica a ponderar, limitando las comparaciones slo al conjunto de las polticas que difieren muy poco de las polticas que se llevan actualmente a cabo estudiar solo los aspectos en que la opcin

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propuesta y sus consecuencias difieran del status quo. En efecto, una poltica no es una decisin indita, forma parte de una historia de decisiones. El hecho de que para la toma de decisiones se comparen slo las opciones polticas que se separan en el margen de las polticas actualmente en operacin, permite calcular razonadamente las consecuencias de las nuevas opciones y reducir sus probabilidades de error y fracaso. Este mtodo no requiere teora. En 2979, el mtodo de Lindblom de anlisis de las decisiones de gobierno se desplazo hacia una propuesta incremental de gobernar y de hacer poltica (incremental politics). Cree que este estilo de gobernar es propio de las democracias pluralistas y polirquicas, en sociedades con grupos de inters poderosos, bien informados, autnomos y capaces de presin efectiva. Para Lindblom, los ajustes mutuos partidarios juegan un papel en el anlisis y diseo de polticas tan o mas importante que el de la bsqueda y aplicacin de una teora rigurosa para tomar decisiones racionales. Criticas al incrementalismo: No solo fue considerado una renuncia a la racionalidad en la toma de decisiones, sino una legitimacin conservadora del balance de poder existente en la sociedad. Decidir en el margen, con pequeos aun si apresurados cambios, significaba coartar la innovacin, cerrar los ojos ante los problemas pblicos agudos, atacar los sntomas y no las causas. Se considero exageradamente que la propuesta de Lindblom era la invitacin para justificar la renuncia a todo esfuerzo por encontrar la poltica idnea y eficiente. Para Lindblom, la iteracin poltica puede sustituir al anlisis, pero tambin lo necesita. A diferencia del anlisis racionalista, programaticamente ajeno y hostil a todo interjuego poltico particularista, en la visin Lindblomdiana el anlisis es un elemento indispensable para las negociaciones polticas. Es un instrumento de control de los dems en la interaccin poltica y un instrumento de persuasin. En efecto, los participantes en una poltica mejoran su desempeo en las controversias y transacciones polticas, si para la exposicin y defensa de su posicin se apoyan en anlisis de situaciones, acciones y tendencias. Otra estratgica que encomuna los dos enfoques en un tercer enfoque, es la de Mixed Scanning de Etzioni, que se ubica mas en la dimensin de la practica profesional del analista, mas que en el mbito estrictamente tericometodolgico. Reconoce que en la poltica son ineludibles las decisiones fundamentales, estratgicas, respecto de las cuales es impertinente y contraproducente el abordaje incremental, pero insiste a la vez que un anlisis debe adaptarse a las situaciones especiitas y la capacidad instalada de los decisiones. Una visin general y contextual de la cuestin a resolver, que despus se dedica al estudio puntual y preciso de algunos de sus componentes particulares seria la estrategia. En parte una estrategia racionalista porque no renuncia al anlisis de fondo de ciertas situaciones y componentes considerados esenciales, pero sin llegar al extremo de exigirse examinar acabadamente todo el universo constitutivo y etiolgico de la cuestin. Es en parte tambin una estrategia incrementalista, porque no examinara exhaustivamente todas las dimensiones que encierra la cuestin , aunque distante del incrementalismo porque no se reducir a tomar en examen slo los componentes que ya le son conocidos y que una vez ms manipulara marginalmente. La va intermedia parece ms un arreglo conceptual de la tensin que una solucin. III.2. La otra racionalidad del anlisis: Majone Las ideas de Lindblom dieron pie a dos corrientes: por un lado, la del anlisis como arte y artesana, que en su formula ms elaborada termino en una concepcin dialctica del anlisis de polticas (Majone), por el otro lado, la tendencia a alejarse del anlisis como un simple ejercicio de especulacin intelectual y darle ms peso a la viva realidad de la interaccin social (Wildavsky) cuyos resultados prcticos son tan pertinentes y efectivos en el abordaje de los problemas pblicos como los resultados tericos del anlisis. La primera corriente retoma, depura y enriquece la primera intuicin del anlisis partidario como instrumento de persuasin y acuerdo frente a rivales polticos incancelables. La segunda corriente amplia las tesis pluralistas del ajuste mutuo entre actores polticos. Majone sostiene que el anlisis de polticas se parece mucho al proceso de argumentacin y convencimiento intersubjetivo. Si se quiere incidir en las decisiones de polticas, el conocimiento del analista tiene que tener relevancia practica, mostrar a decidores, operadores o interesados que la estrategia de accin que propone es conducente, con objetivos a preferir y factibles. Majone propone un anlisis retrospectivo, complementario al anlisis prospectivoque despus de la decisin ofrece a la poltica su base doctrinal, busca aumentar el consenso, responde a las criticas, descubre nuevas consecuencias, mejora su congruencia con otras polticas. Es este tipo de

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anlisis postdecisional, la argumentacin es fundamental, por cuanto selecciona una particular combinacin de datos, hechos, valores y mtodos analticos que parecen ser los mas apropiados para convencer a una audiencia particular. El carcter artesanal del anlisis de polticas quiere decir la capacidad personal del analista de ser convincente mediante la produccin de slidos argumentos, con buenas razones y evidencia plausible, a partir de la informacin y teora disponibles. No hay o no bastan reglas y tcnicas generales a aplicar en cualquier caso. Este trabajo personal, artesanal, se realiza mediante la argumentacin, que es el vinculo que conecta los datos y la informacin con las conclusiones del estudio analtico en una mezcla compleja de enunciados factuales y apreciaciones subjetivas. En Evidencia, argumento y persuasin Majone ubica el anlisis en el marco del gobierno democrtico. El modelo de policy-maquina es el del gobierno mediante la discusin y deliberacin publica. Es propio de la relacin poltica democrtica la institucionalizacin de la discusin la oferta reciproca de razones, los argumentos pblicos. El trabajo del analista es producir evidencias y argumentos persuasivos. Para Majone ayudar a los decidores y a la opinin publica a que eviten tanto la exageracin como la subestimacin precipitada de los limites es una de las contribuciones ms tiles del anlisis a la deliberacin publica. Un anlisis competente de factibilidad busca identificar las restricciones presentes y virtuales, distinguirlas de los obstculos ficticios, evaluar su importancia para las diferentes estrategias de implementacin y estimar costos y beneficios que se seguirn de removerlas, sin olvidar que las restricciones no son magnitudes absolutas e inmutables. Obviamente las limitaciones con las que una poltica choca tampoco deben ser consideradas como fatalidades insuperables. En mucho, la poltica, es la estrategia de accin colectiva que permite a una sociedad recorrer las fronteras de lo socialmente posible, al remover progresivamente obstculos y ataduras del pensar y del hacer social. Particularmente esto es propio de la poltica democrtica que en su discusin, eleccin y revisin de posiciones es un proceso de aprendizaje colectivo siempre abierto. Pero, al opuesto, la formulacin de polticas pblicas no puede ser la actividad de encontrarle la cuadratura al crculo, de resolver problemas que por su composicin y dinmica son poltica y gubernamentalmente intratables. La omnipotencia gubernamental es una ficcin propia de las sociedades tradicionales. Los gobiernos no operan en el vaci. Enfrentan lmites legales, polticos e informativos; actan con recursos pblicos escasos y por medio de burocracias que tienen sus propias inercias e intereses; estn sujetos a condicionamientos internacionales, a la presin de poderosos grupos de inters y al ataque de organizaciones polticas de oposicin. Son precisamente las restricciones que pesan en la eleccin de las polticas pblicas las que ocasionan que se valore en el anlisis de polticas la factibilidad ms que la optimidad. Es racionalmente injustificable elegir opciones de reglamentacin o de asignacin de recursos, que sean comparativamente menos eficaces para alcanzar los resultados colectivos esperados, pero que serian aceptados por aliados u opositores polticos. No hay modo de argumentar plausiblemente que, debido a razones de previsible derrota electoral, afectacin de alianzas o favorecimiento de enemigos, se descarten polticas que alcanzaran mejores resultados y ms generales en la atencin de algn asunto pblico. La regla racional de escoger las opciones de accin segn el orden descendente de opcin optima, eficiente y factible se basa en el supuesto de que es posible construir una funcin de bienestar general para el asunto en cuestin. Pero cuando esto no es posible no se ve por qu la opcin eficiente sea considerada superior a la factible. El anlisis realista debe partir con la aceptacin de que se acta bajo condiciones de racionalidad limitada y restringida, pero si ejercicio racional debe ayudar a discriminar entre las restricciones reales y las falsas (o subjetivas) y a expandir progresivamente el campo de la eleccin racional pblica, removiendo informativa y crticamente, terica y prcticamente, los obstculos presenta s que estrechan las posibilidades de la libertad para ciudadanos y gobernantes. En efecto, la nocin estrecha de factibilidad poltica no es defendible si resignadamente se deja sin examen critico el origen y sentido de muchas restricciones, si las acepta sin ms como datos incuestionables e inmutables y si no coloca el anlisis y la decisin dentro de la estrategia mayor de expandir la libertad pblica y, en consecuencia, de aumentar la capacidad de resolver los problemas pblicos: de eficiencia colectiva. Factibilidad poltica no puede significar entonces la actitud irracional de aceptar sin cuestionamiento los actuales lmites de la accin, publica y adaptarse pasivamente al establecimiento con su arreglo de fuerzas. Ni tampoco puede aceptarse como anlisis (o poltica) realista el que se contenta con enlistar temerosamente las opciones permisibles (posibles) por el sistema, tal cual existe de hecho. Gobernar republicanamente debe ser la empresa de remover las restricciones que sean ficticias o indefendibles a la luz de las normas constitucionales y los propsitos de la accin gubernamental. Majone distingue entre restricciones objetivas y autoimpuestas, entre metas y restricciones, entre restricciones de largo y corto plazo, entre reales y falsas, pero dice que todas tienen una forma lgica comn- que se expresa con trminos tales como imposible, no se puede- y tienen tambin las mismas implicaciones practicas: todas excluyen cursos de accin que serian tal vez posibles.

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III.3. El anlisis como proceso social: Wildavsky Propone la creacin de los problema pblicos, que lo conducir a un concepto del anlisis de polticas como arte y artesana y, mas radicalmente a la concepcin del anlisis como proceso social, una propuesta incitante pero quiz excesiva. Wildavsky considera que el anlisis no es simplemente la tarea de construir y ponderar as mejores opciones de solucin para cualquier tipo de problema. No es cosa de insistir en el paradigma racionalde la toma de decisiones que parece operar con la premisa equivocada de que cualquier situacin calificada como problema puede tener respuesta o que una vez decididos los objetivos todo es un problema tcnico resoluble. Wildavsky pertenece a la generacin de analistas que piensan despus de las promesas exaltadas y las esperanzas frustradas de reformas sociales de los aos sesenta, que no piensan desde la perspectiva de los muchos problemas pblicos que hay que resolver, sino de las muchas polticas errneas que hay que corregir. El anlisis debe comenzar desde lo aprendido en los xitos y muchos errores de las pasadas decisiones, debe ser una slida contribucin al aprendizaje poltico-administrativo de una sociedad. La primer medida a tomar es darle la vuelta al esquema analtico dominante. La formulacin del problema no es el primer paso, sino el ltimo del anlisis. No se trata de resolver problemas, sino de crear los problemas. El anlisis debe encontrar un problema sobre el que se pueda y se deba hacer algo, crear problemas que puedan ser resueltos, crear problemas que los decidores sean capaces de tratar con las variables que tienen bajo su control y en el tiempo disponible(Wildavsky). Esto significa encontrar la relacin idnea entre los objetivos preferidos y los medios manejables. Si los recursos excedieran nuestros deseos, no habra necesidades ni problemas ni mucho menos necesidad de anlisis. En busca de un acoplamiento entre lo deseable y lo posible, se va perfilando y estructurando el problema publico que puede ser pblicamente tratado. Problema pblico es, por definicin, lo que puede tener razonablemente una solucin pblica. La eficiencia instrumental delimita el mbito de lo factible, as como lo factible implica la ms estricta eficiencia. Definir un problema publico es encontrar, crear, el balance operativo entre los hechos indeseados a remover (objetivos) y los medios que posibilitan hacerlo (recursos). El anlisis tiene dos lados que se mueven simultneamente: definir el problema de acuerdo a los recursos y construir la solucin que calza con el problema as planteado. El anlisis de polticas debe ponerse como primera tarea la seleccin de las restricciones, formulando despus los objetivos. La razn de ser del anlisis de polticas es construir una definicin del problema, y por ende, la poltica correspondiente que indique a la comunidad poltica lo que realmente pueden querer y desear porque es lo que razonablemente pueden alcanzar. El anlisis se convierte en un recurso de pedagoga pblica que ensea a gobernantes y organizaciones sociales a aclarar sus metas y a tomar conciencia del alcance real de las capacidades gubernamentales y sociales. En el fondo, el nuevo anlisis conlleva y exige, por un lado, disciplinar el deseo, disminuir las expectativas, ordenar las preferencias y, por el otro, aumentar la productividad y expandir la eficiencia colectiva para hacer que se recorran los lmites de lo pblicamente posible. Ambas cosas seguramente no sern del agrado inmediato de los grupos sociales con su interminable pliego de demandas ni de los polticos con sus innumerables promesas. Esta perspectiva, sacude la estructura poltica establecida y la reorganiza de otra manera: crea cultura, en tanto reestructura la interaccin social y los valores que expresamos en nuestra participacin ciudadana en la poltica publica(Wildavsky). Con tal encargo de pedagoga publica, es natural que el anlisis sea sacudido por tensiones sin fin, de varios tipos, que deber reconciliar incansablemente. Wildavsky los organiza en tres dimensiones: 1. Tensiones entre recursos y objetivos que se inscriben en la dimensin del programa, en la confeccin de la poltica misma. 2. Tensiones entre los patrones histricos de relacin social y el desarrollo de preferencias por nuevos patrones, que se ubican en el lado de la cultura. Se trata normalmente de una tensin que se manifiesta en la alternativa: aceptar lo que la gente piensa que quiere o decidir intervenir para que quieran lo que nosotros pensamos que deberan querer. 3. Tensin entre dogma y escepticismo, en la dimensin epistemolgica, entre seguir sustentando la misma teora de soporte de las decisiones a pesar de sus anomalas e ineficacias o lanzar nuevas hiptesis sobre el comportamiento de la situacin problemtica y enunciar otros cursos de accin probablemente ms efectivos. (ver pagina 75, hay un buen ejemplo)

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El anlisis no puede ser ms que un arte en el proceso de invencin y creacin del problema y una artesana en el momento de argumentar por qu se le ha dado al problema esa definicin y no otra. Los problemas estn muy lejos de caber perfectamente dentro del marco de los modelos tericos y las tecnologas administrativas. La agitacin ciudadana que provoca el problema le da un perfil y color propio, un sello de singularidad, que no puede ser entendido como caso de una teora general, enteramente deducible: El anlisis no puede ser un trabajo terico y tcnico que proceda siempre y en todas partes segn el mismo esquema y produzca en serie el mismo resultado. La singularidad del problema no esta dada por sus circunstancias o caractersticas objetivas. La singularidad esta puesta por las percepciones y valoraciones que los ciudadanos tienen frente a determinadas situaciones de su vida, por la manera como reaccionan, piensan, sienten y aprecian su problema, por la manera de concebir y calificar su tratamiento, por las particulares expectativas de intervencin gubernamental o cooperacin social que alimentan y, adicionalmente, por todas las dudas, dilemas, y tensiones que susciten vivir un problema, caracterizarlo como problema publico, esbozar los trazos de su respuesta. Ante este hecho, el anlisis de polticas, con su funcin de crear problemas no puede ser ms que una actividad singular, particular, idiosincrsica, en conexin con la subjetividad plural y polmica de los ciudadanos que tratan de encontrar una salida a sus problemas. El anlisis procede entonces a la manera de la produccin artstica y artesanal de piezas nicas, cuyo valor singular depende tanto de la pericia y creatividad del artista o artesano como de la expectativa y juiciosa apreciacin de los sujetos que por la pieza se interesan. La creacin del problema comenzara entonces con el material vivo y particular de ideas, evoluciones y expectativas de los ciudadanos. Con estos materiales y la aplicacin correspondiente de las teoras, los datos, modelos y tcnicas, el analista buscara ir configurando una definicin apropiada del problema en cuestin, que permita por lo menos modificar los aspectos ms indeseados y ser aceptable para los que estn interesados en una solucin del problema. Acercarse a este planteamiento singular del problema va a significar revisar la supremaca del anlisis intelectualizante y completarlo con un anlisis mas involucrado socialmente que lleve a hablar con los ciudadanos, a preguntar y escuchar a la gente, mas que simplemente decirle lo que hay que hacer. Pero si informarse de y con la gente es un componente del anlisis arte, percudir a la gente es el componente de la segunda fase, la del anlisis artesana. Hay que convencer y obtener la aprobacin, quiz el consenso, de todos los que estn interesados en el problema. Desnudar sus tensiones. Mostrarles concretamente los costos de otras opciones de definicin y tratamiento de sus problemas, que tal vez son mas coloridos y emocionantes pero inviables; los costos de seguir manteniendo las mismas condiciones sociales y polticas que estn a la raz del problema ; los costos de seguir aferraos a una idntica visin de la poltica, a un mismo esquema doctrinario, a un mismo patrn organizacional y administrativo de tratar cuestiones. Mas aun, mostrarles las ventajas de recortar deseos, de jerarquizar preferencias, de aplazar demandas o justificarles la necesidad de una mayor contribucin fiscal, de una mayor regulacin de la accin de mayor (co)responsabilidad en los asuntos pblicos, etc. Wildavsky introduce la distincin entre cavilacin intelectual e interaccin social como componentes propios e interdependientes del anlisis. El anlisis deber introducir y privilegiar en sus limpios clculos intelectuales el ruido de la iteracin social, debe dar forma racional a los materiales de la vida pblica. Wildavsky ve al anlisis como un proceso social. Lo considera parte sustantiva del proceso social en la medida en que se hace cargo de sus problemas, colabora en la solucin apropiada y, precisamente por ello, incide en las prcticas, relaciones y direcciones del proceso. Cuando el anlisis se vuelve poltica ilustrada y logra que en un estado la poltica sea inteligente y realista, es parte del proceso social y lo conduce. Para Wildavsky, el anlisis es para aprender qu es lo que hay que querer. Busca la transformacin de las preferencias ms que su realizacin. IV. A manera de recapitulacin:

Simplificando la literatura se puede decir que hay dos tendencias extremas, la que se inclina a intelectualizar el anlisis y la formulacin de las polticas y la que se inclina a menospreciar el anlisis y dejar la decisin al juego y arreglo de poderes. La primer tendencia estara representada bsicamente pro el anlisis de sistemas, el anlisis de costo-beneficio y costo-eficiencia, la investigacin de operaciones, con todo su arsenal de modelacin y clculo cuantitativo, y sus aplicaciones ms delimitadas a la planeacin, programacin, presupuestacin y gestin. Su foco de atencin es la eficiencia econmica y tcnica de las polticas y su objetivo es producir recomendaciones normativas correctas a la luz del criterio de racionalidad y casualidad del actuar. La segunda tendencia estara representada por todo el conjunto de politlogos que, con referencia a las teoras pluralistas, (neo)corpotarivistas, de elites y clases, consideran que el anlisis es solo un elemento de entre los muchos

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que intervienen en el proceso de la elaboracin de la poltica. Como elemento de juicio es frecuentemente importante el anlisis en el debate de los problemas pblicos complejos, pero ocupa un lugar secundario respecto de las transacciones entre las fuerzas. El ajuste mutuo entre los grupos de inters gua y usa el anlisis y decide la poltica. No esta de ms aadir que el pragmatismo y el concertacionismo dejan la puerta abierta a la irracionalidad decisoria. Conscientes de los defectos, limites, y riesgos de la posicin tcnica y poltica del anlisis, han surgido como entre otros casos buenas tesis intermedias que quieren conciliar las ventajas de los extremos, sin caer en sus trampas. Bajo la metfora del arte y la artesanaquieren integrar el anlisis de eficiencia en el horizonte mayor de la poltica. Pero esta no es entendida resignadamente (es decir, pluralista, corporativa, elitista o clasistamente) como la fatal situacin de relaciones de fuerza, mercado de posiciones y ganancias o transacciones de intereses, que pueden operar, incuestionables, invencibles. Por el contrario, la poltica significa discutir, ofrecer razones, argumentar, persuadir, convencer, llegar a acuerdos aun si parciales y de carcter temporal. En conexin, consideran a la poltica como un proceso de aprendizaje colectivo para aumentar la capacidad de resolver problemas por parte de una comunidad. En esta visin ilustrada y abierta de la poltica, el anlisis para las tomas de decisiones recupera su sentido, pero es integrado al proceso de la interaccin poltica. Persuadir se vuelve el componente clave del anlisis. Hay que armar un anlisis que pueda ser convincente a los que estn interesados en resolver un problema, pero no porque fue confeccionado a medida de los deseos, prejuicios y gustos de los demandantes o de los gobernantes. Se trata de una actividad convincente de pedagoga pblica, que a contraluz de los errores y extravos de las decisiones pblicas pasadas induce modificaciones en los deseos y las percepciones, en las expectativas y los instrumentos de la ciudadana y gobierno. Por consiguiente, un anlisis que puede transformar las relaciones sociales, instituciones, patrones culturales. A este punto, el anlisis de polticas pierde su habitual mesura y suea su utopa social.

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