Jurado Nacional de Elecciones

Resolucin N. 0680-2011-JNE
Expediente N. J-2011-0177 Lima, nueve de agosto de dos mil once VISTO, en audiencia pblica, de fecha 9 de agosto de 2011, el recurso extraordinario por afectacin al debido proceso y a la tutela procesal interpuesto por Esteban Felizardo Monzn Fernndez contra la Resolucin N. 0485-2011-JNE que, revocando el Acuerdo de Concejo N. 013-2011/CDPP, declar su suspensin del cargo de alcalde de la Municipalidad Distrital de Puente Piedra, provincia y departamento de Lima. ANTECEDENTES Referencia sumaria a la resolucin del Jurado Nacional de Elecciones Mediante Resolucin N. 0485-2011-JNE, de fecha 8 de junio de 2011, el Jurado Nacional de Elecciones (en adelante, JNE) declar la suspensin de Esteban Felizardo Monzn Fernndez al cargo de alcalde de la Municipalidad Distrital de Puente Piedra. Dicha decisin se sustent en los siguientes fundamentos: - La suspensin del cargo de alcalde o regidor se encuentra prevista en el numeral 4 del artculo 25 de la Ley N. 27972, Ley Orgnica de Municipalidades (en adelante, LOM), el cual hace referencia a la comisin de falta grave establecida en el reglamento interno del respectivo concejo municipal. - El artculo 72 del Reglamento Interno del Concejo Distrital de Puente Piedra (en adelante, RIC), aprobado por Ordenanza N. 0168-MDPP, establece que constituye falta grave [literal] h. Incumplir el miembro del Concejo las normas establecidas en el presente reglamento. - El alcalde Esteban Felizardo Monzn Fernndez infringi el artculo 51 del RIC, desde el momento en que aprob la reconsideracin planteada contra el rechazo de la propuesta de modificacin del RIC y emiti el Acuerdo N. 006-2011/CDPP, por el que se aprueba el nuevo RIC, a pesar de no cumplir con el qurum aprobatorio de los dos tercios de votos de los regidores. - Constatada la infraccin del RIC al haber otorgado un efecto aprobatorio a la votacin del concejo municipal en la que se discuti nuevamente la propuesta modificatoria, el alcalde ha incurrido en el supuesto de suspensin del cargo previsto en el artculo 72, literal h del RIC y, por ende, correspondi la suspensin de su cargo por 30 das. Argumentos del recurso extraordinario Por escrito de fecha 25 de julio de 2011, Esteban Felizardo Monzn Fernndez interpone recurso extraordinario contra la Resolucin N. 0485-2011-JNE por los siguientes argumentos: - La decisin del JNE es contraria al principio de tipicidad o taxatividad, garanta de los ciudadanos frente al derecho sancionador, por cuanto declara la suspensin sobre la base de una norma genrica, como el literal h del artculo 72 del RIC, que no permite anticipar la conducta que ser materia de sancin de suspensin.
1

Jurado Nacional de Elecciones

Resolucin N. 0680-2011-JNE
- El artculo 51 del RIC, que impone el qurum de dos tercios del nmero de regidores para su modificacin, est viciada de ilegalidad, y por lo tanto, no puede ser exigible. Ello es as debido a que dicho qurum calificado est reservado, segn el artculo 17 de la LOM, a los supuestos previstos en los artculos 23, 27 y 66 de la misma norma, fuera de los cuales solo es exigible la mayora simple de votos. Por esta razn, el RIC no puede establecer un nuevo supuesto y contravenir la LOM. En esa medida, la emisin del Acuerdo N. 006-2011/CDPP es respetuosa de la ley y de la Constitucin, al preferir estas por sobre la norma administrativa. CONSIDERANDOS Respecto del principio de tipicidad 1. El principio de tipicidad, como seala el recurrente, constituye una garanta del derecho sancionador, segn el cual, a grandes rasgos, se encuentra prohibida la imposicin de sancin alguna, a menos que la conducta prohibida se encuentre debidamente descrita en una norma con anterioridad a la comisin de los hechos. En esa medida, el principio de tipicidad impone, en primer lugar, que el rgano legislativo solo califique como faltas o infracciones a aquellas conductas previamente descritas. En segundo lugar, dicho principio tambin proscribe, que los rganos encargados de aplicar las sanciones impongan sanciones si comprueban que la norma en cuestin no realiza una descripcin especfica de la conducta que constituye infraccin o falta. Por lo tanto, este principio tiene la finalidad de imponer lmites a la actividad sancionadora del Estado, para evitar que se tomen decisiones arbitrarias que no se sustenten en la previa determinacin de la conducta que el ciudadano debe evitar si no quiere ser objeto de la sancin estatal. En otras palabras, con la previa determinacin de las conductas que constituyen infraccin pasible de sancin, se busca que la ciudadana sepa qu actividades debe omitir realizar si no desea una sancin. Solo de este modo se garantiza que la sancin estatal sea consecuencia directa del accionar personal y no de la sola voluntad estatal. En el caso concreto, el recurrente cuestiona que el JNE haya sustentado su decisin en el literal h del artculo 72 del RIC, por considerar que su formulacin es genrica y, por ende, contraria al principio de tipicidad. Al respecto, debe recordarse que la disposicin mencionada seala expresamente: Artculo 72.- El alcalde y/o los regidores cometen falta grave, pasible de suspensin establecida en el artculo 25 de la Ley Orgnica de Municipalidades, en los siguientes supuestos: [] h. Incumplir el miembro del Concejo de las normas [sic] establecidas en el presente reglamento. 4. En vista de que no es la primera vez que este rgano colegiado se encuentra ante procedimientos de suspensin en los cuales la cuestin controvertida radica en la tipificacin de la falta grave como infraccin del RIC, es necesario que se realicen
2

2.

3.

Jurado Nacional de Elecciones

Resolucin N. 0680-2011-JNE
algunas referencias a su jurisprudencia, a efectos de evaluar su actualidad y, al mismo tiempo, determinar si pueden ser de aplicacin en el caso concreto. 5. En la Resolucin N. 0409-2009-JNE, se seal una serie de parmetros para la actuacin sancionadora de los concejos municipales al momento de imponer la suspensin a uno de sus miembros. Se dijo all que las faltas deben estar sealadas expresamente en el respectivo reglamento interno del concejo municipal. Este sealamiento comporta la descripcin de la conducta que debe haber realizado el miembro del concejo municipal, que debe de cumplirse y verificarse antes de ser objeto de sancin. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la no confirmacin de la decisin del Concejo Distrital de La Florida fue causada, en estricto, porque el RIC no haba sido publicado segn las condiciones sealadas en la LOM (artculo 44), en tanto ordenanza municipal. Asimismo, en la Resolucin N. 0643-2009-JNE, este rgano colegiado seal que la norma del RIC del Concejo Provincial de Huaraz que prohiba, bajo sancin de suspensin, incumplir las normas establecidas en el presente reglamento era atentatoria del principio de tipicidad. Se dijo all tambin lo siguiente: Para saber qu conducta sera pasible de sancin de suspensin, el destinatario de la norma tendra que conocer los 94 artculos, 3 disposiciones complementarias y 1 disposicin transitoria que conforman el reglamento. Por lo dems, es claro que no todas estas hacen referencia a conductas que deban realizar los miembros del concejo o, en todo caso, solo pueden ser deducidas luego de una comparacin y concatenacin de varias disposiciones. Tal forma de tipificar no es precisa y, por tanto, no puede servir de parmetro normativo para la aplicacin de sancin de suspensin por infraccin grave. 7. Debe notarse que la norma municipal del literal a del artculo 91 del RIC del Concejo Provincial de Huaraz (Incumplir las normas establecidas en el presente reglamento) es casi idntico con el literal h del RIC del Concejo Distrital de Puente Piedra (incumplir el miembro del concejo de las normas [sic] establecidas en el presente reglamento), por lo que, en principio, seran aplicables al presente caso las mismas consideraciones ya expuestas. Sin embargo, este Supremo Tribunal Electoral considera, a la luz de la experiencia acumulada, que dicho criterio debe ser reevaluado, por cuanto es necesario tener en cuenta las consideraciones que se pasan a exponer. En primer lugar, los destinatarios de esta clase de normas no son ciudadanos respecto de los cuales se pueda ejercer una tajante diferenciacin con la entidad de la Administracin Pblica que es competente para imponer la sancin. Entonces, en virtud de la LOM, los alcaldes y regidores son integrantes del concejo municipal, que es precisamente la instancia que aprueba la norma que establece la infraccin y la encargada de aplicarla.

6.

8.

Jurado Nacional de Elecciones

Resolucin N. 0680-2011-JNE
En segundo lugar, el principio de tipicidad no puede operar hasta el extremo de exigir que la conducta sea concretamente detallada y establecida en la norma. Ello supondra no solo una evidente dificultad de tipificacin, sino que cualquier intento siempre sera insuficiente frente a las muchas posibilidades de actuacin por parte de las autoridades municipales. De hecho, el legislador municipal del RIC nunca podr prever todas y cada una de las circunstancias que han de rodear la actuacin de los alcaldes o regidores, y que resulten perjudiciales para la gestin municipal, como para establecerlas normativamente, a efectos de garantizar la eficacia del principio de tipicidad. De all que se admitan ciertos grados de indeterminacin que no ponen en riesgo el principio antes aludido. En tercer lugar, no debe perderse de vista que cuando el artculo 25, numeral 4, de la LOM establece que la suspensin procede como sancin impuesta por falta grave no solo impone un deber, al momento de redactar el RIC, de consagrar como tales a las conductas que sean especialmente lesivas, tal como se dijo en la Resolucin N. 409-2009-JNE, sino tambin la exigencia, dirigida al rgano aplicador, de calificar la conducta del alcalde o regidor de acuerdo con la lesividad que comportan a los valores y principios de la actuacin municipal. En cuarto lugar, no resulta del todo incoherente permitir que la conducta considerada como falta grave sea objeto de sancin luego de una concatenacin normativa, si es que esta no resulta en extremo dificultosa o si es que la norma referida se encuentra dentro de la misma disposicin normativa, ms an si se dirige a quienes, por su funcin, estn obligadas a conocerlas. 9. Por lo dicho, el incumplimiento del RIC s puede constituir una conducta pasible de ser considerada falta grave y merecer una sancin de suspensin por cuanto: a) es obvio que los alcaldes y regidores han de conocer el RIC, en tanto norma que regula su actuacin y la del rgano de gobierno municipal que integran; b) por lo mismo, tiene el deber de respetar lo que el RIC disponga, ms an si ocupan un cargo representativo que supone la necesidad de respeto a la legalidad ms bsica y prxima a su actuacin, como lo es la normativa interna que establece sus deberes de actuacin, y c) la conducta que describe es el incumplimiento de las normas de las disposiciones del RIC, por lo que la presunta generalidad es salvada si como correlato el rgano aplicador determina que la conducta realizada, adems de infractora del RIC, afecta los valores y principios de la actuacin municipal.

10. En el especfico caso del alcalde del Concejo Distrital de Puente Piedra, tal como se expuso en la Resolucin N. 0485-2011-JNE, se infringi el artculo 51 del RIC al haber considerado como aprobada la propuesta de modificacin del propio RIC por mayora simple, a pesar de que dicha disposicin estableca que ello solo era posible si se obtena el voto aprobatorio de los dos tercios del nmero legal de regidores. 11. Tal actuacin no solo es contraria al mencionado artculo 51 del RIC, sino tambin al elemental principio de proscripcin de la arbitrariedad que supone que las autoridades municipales han de guiar su actuacin de acuerdo a la normativa
4

Jurado Nacional de Elecciones

Resolucin N. 0680-2011-JNE
municipal, ms an si conforme al RIC, la votacin obtenida por la propuesta modificatoria supona su rechazo y, por ende, la emisin de un acuerdo de concejo de tipo desaprobatorio. Por lo mismo, el alcalde ha traicionado la confianza del conjunto de regidores que emiti su voto frente a la propuesta modificatoria al momento de aprobar un acuerdo que contradijo tal votacin. 12. Conforme se ha demostrado hasta el momento, una norma que consagre como falta grave al incumplimiento o infraccin al RIC no atenta contra el principio de tipicidad, sobre la base de las consideraciones antes expuestas. Dicho parecer ser de aplicacin por este Supremo Tribunal Electoral en casos anlogos al presente y deber constituir, asimismo, parmetro de actuacin de los concejos municipales en todo el pas. Respecto a la eficacia del artculo 51 del RIC 13. Un argumento adicional del recurso extraordinario se refiere a la supuesta ilegalidad e inconstitucionalidad del artculo 51 del RIC, por lo que en opinin del recurrente no puede ser considerada norma de referencia sobre la cual fundar una probable infraccin del RIC como falta grave merecedora de suspensin. En su razonamiento, el recurrente expone que la LOM (artculo 17) solamente permite exigir el qurum calificado de los dos tercios de miembros del concejo municipal para la imposicin de la sancin de vacancia (artculo 23), el cese del gerente municipal (artculo 27) o la aprobacin de la cesin, donacin o concesin de bienes municipales (artculo 66); razn por la cual, los dems acuerdos que puedan tomar sus miembros podrn aprobarse por mayora simple. Por ello, la consagracin de la necesidad de alcanzar los dos tercios de votos para la modificacin o aprobacin de un nuevo RIC, como establece el artculo 51 del RIC de Puente Piedra, es contraria a la ley, por lo que en virtud de los artculos 38, 51 y 138 de la Constitucin y conforme a la sentencia del Tribunal Constitucional en el expediente N. 3741-2004-AA/TC, no pueden ser aplicables por un rgano de carcter administrativo, como la alcalda. 14. A juicio de este Supremo Tribunal Electoral, dicha argumentacin puede resultar slida, en tanto sea admisible la interpretacin del artculo 17 de la LOM que el recurrente propone, segn la cual solamente las tres ocasiones en la que la esta norma expresamente prev exigible el qurum calificado de los dos tercios impide que los concejos municipales en sus respectivos RIC puedan exigir votaciones distintas a la mayora simple para la adopcin de sus acuerdos; sin embargo, ello no puede dar lugar al quebrantamiento de la legalidad as establecida. 15. En efecto, puede que los rganos administrativos estimen que determinada norma es ilegal o inconstitucional, pero tal consideracin no puede suponer una habilitacin para su desconocimiento, desobediencia de lo que ella prescribe o, en fin, para que guen su actuacin de acuerdo con las normas que s considera legales o constitucionales. Permitir esto supondra resquebrajar no solo el principio de legalidad (el cual, ciertamente, puede ser dejado de lado en atencin al de supremaca constitucional), sino tambin porque comportara un grado de
5

Jurado Nacional de Elecciones

Resolucin N. 0680-2011-JNE
discrecionalidad en extremo peligroso en manos de las entidades de la Administracin Pblica, tanto ms si las razones del apartamiento de la norma reglamentaria se basan en la oscuridad o ambigedad de la norma legal o en la indeterminacin propia de las normas constitucionales. 16. As, si el alcalde consideraba que el artculo 51 del RIC era contraria a la Constitucin o la LOM, debi utilizar el mecanismo que el ordenamiento establece para la impugnacin normativa (tal como la accin de inconstitucionalidad prevista en el artculo 200, inciso 4 de la Constitucin, concordante con el artculo 77 y 79 del Cdigo Procesal Constitucional dirigida contra la Ordenanza N. 168-MDP que aprob dicho RIC), en busca de su expulsin del ordenamiento jurdico, pero de ningn modo es permisible su abierta y llana desobediencia a lo prescrito. Por lo dems, incluso en atencin a la jurisprudencia constitucional citada por el recurrente, la inaplicacin de la norma inconstitucional no se encuentra exenta de limitaciones y condiciones que bajo ningn supuesto se relacionan con la actuacin desarrollada por el alcalde de la Municipalidad Distrital de Puente Piedra. 17. En esa medida, resulta claro que el alcalde Esteban Felizardo Monzn Fernandez se encontraba vinculado al artculo 51 del RIC y a la decisin, conforme a ella, adoptada por el concejo municipal en su conjunto, por lo que su desconocimiento y actuacin en contra de ella supuso una infraccin del RIC y la constatacin de la comisin de falta grave pasible de sancin de suspensin. 18. Finalmente, en ejercicio de la atribucin que le otorga el artculo 24 de la Ley Orgnica del Jurado Nacional de Elecciones, al haberse producido discordia en la adopcin de esta decisin, corresponde dirimir al Presidente del colegiado y, puesto los actuados en su conocimiento, emite voto confirmando su voto ordinario. Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones, RESUELVE, POR MAYORA, Artculo nico.- Declarar INFUNDADO el recurso extraordinario por afectacin del debido proceso y de la tutela procesal interpuesto por Esteban Felizardo Monzn contra la Resolucin N. 0485-2011-JNE, de fecha 8 de junio de 2011. Regstrese, comunquese y publquese. SS. SIVINA HURTADO

DE BRACAMONTE MEZA

Bravo Basalda Secretario General

fvp

Jurado Nacional de Elecciones

Resolucin N. 0680-2011-JNE
VOTO EN DISCORDIA DE LA SEORITA DOCTORA ELVA GRETA MINAYA CALLE Y DEL SEOR DOCTOR JOS LUIS VELARDE URDANIVIA, MIEMBROS TITULARES DEL PLENO DEL JURADO NACIONAL DE ELECCIONES CONSIDERANDOS 1. La Constitucin Poltica del Per establece en el ltimo prrafo del artculo 200, que corresponde al rgano jurisdiccional competente examinar la razonabilidad y proporcionalidad del acto restrictivo orientando al juzgador hacia una decisin que no sea arbitraria sino justa. De esta manera en nuestra calidad de Magistrados apelamos tanto al principio de razonabilidad, el cual sugiere una valoracin de los hechos para tomar una posicin jurdica, como al principio de proporcionalidad a fin de encausar el criterio para llegar a una justa decisin. 2. De autos fluye el recurso extraordinario por afectacin al debido proceso y a la tutela procesal efectiva contra la Resolucin N. 0485-2011-JNE que resuelve por mayora suspender por treinta das naturales a la mxima autoridad edil del Concejo Distrital de Puente Piedra Esteban Felizardo Monzn Fernndez por haber aprobado mediante Ordenanza N 171-MDPP de fecha 31 de enero de 2011, un nuevo texto del Reglamento Interno de Concejo (RIC) sin el porcentaje de votacin establecido en el anterior RIC, aprobado mediante Ordenanza N 168-MDPP de fecha 29 de diciembre de 2010. 3. En el presente caso, la mencionada Ordenanza N 168-MDPP, establece textualmente en el artculo 51 que para tomar acuerdos conforme a ley es necesario obtener ms de las dos terceras partes de votacin favorable de los integrantes del concejo. Por otro lado, la Ley Orgnica de Municipalidades (LOM), Ley N 27972, requiere tomar acuerdos de concejo con mayora calificada en los siguientes tres supuestos: (i) vacancia al cargo de alcalde o regidor, (ii) peticin de adjudicacin de tierras al Estado, y (iii) aprobacin de donacin, cesin o concesin de bienes de las municipalidades, todo ello previsto en los artculos 23, 61 y 66, respectivamente. En este sentido, en cumplimiento de los preceptos de la LOM se expidi el RIC aprobado por la gestin anterior. Sin embargo, dos das antes de culminar el periodo de gobierno municipal 2007-2010, cambiaron de RIC mediante la citada Ordenanza N. 168-MDPP, por la cual, se precis, en evidente contraposicin a las disposiciones de una norma con rango de ley como es la LOM, integrante del Bloque de Constitucionalidad, que todo acuerdo de concejo, para ser vlido, deba alcanzar la votacin de las dos terceras partes de los miembros del citado ente edilicio. 4. Entonces, se evidencia que la aprobacin, en va de reconsideracin, del nuevo RIC de la gestin entrante, con seis votos vlidos, y cinco en contra se enmarcan dentro de la constitucionalidad y la ley, puesto que refuerza el Bloque de Constitucionalidad al dejar sin efecto una disposicin reglamentaria contraria a una ley orgnica, por lo que a fin de garantizar el fortalecimiento de la institucionalidad democrtica, se debe respetar el marco normativo y la jerarqua de las normas. Por tanto, se debe entender que para tomar acuerdos vlidos en el concejo se requiere mayora simple,

Jurado Nacional de Elecciones

Resolucin N. 0680-2011-JNE
salvo los supuestos expresamente sealados en la LOM, como se ha detallado en el tercer considerando. 5. Ahora bien, verificada las listas de candidatos inscritos para las elecciones regionales y municipales de 2010 para el distrito de Puente Piedra, provincia y departamento de Lima, se ha acreditado que Rennan Samuel Espinoza Rosales postul a la reeleccin inmediata de alcalde del mencionado distrito por el partido poltico Per Posible, en consecuencia, el alegato del abogado defensor de la parte que sostiene la suspensin del actual alcalde Esteban Felizardo Monzn Fernndez, queda desvirtuado toda vez que, sostuvo en audiencia pblica lo siguiente: un detalle, ni el alcalde saliente ni los regidores salientes han ido a la reeleccin, o sea que en esa modificacin no hay ninguna intencionalidad poltica [], es decir que Rennan Samuel Espinoza Rosales no haba postulado a la reeleccin y que no hubo nimo de frustrar la gestin del nuevo concejo al modificar el RIC dos das antes del trmino de su periodo de gobierno, sin embargo, revisado el acervo documentario de esta entidad electoral, queda totalmente acreditado que Rennan Samuel Espinoza Rosales ha desempeado el cargo de alcalde distrital de Puente Piedra desde el ao 2003 hasta el ao 2010 (dos periodos); por tanto, al quedar confirmado que fueron contendientes en la ltima eleccin municipal 2010, los citados ciudadanos, y al no haber alcanzado el respaldo electoral que lo catapulte nuevamente como alcalde, adquiere credibilidad el argumento de Esteban Felizardo Monzn Fernndez respecto a la intencionalidad dolosa de la gestin saliente por frustrar la labor edilicia del nuevo concejo elevando indebidamente el porcentaje de votacin para tomar acuerdos de concejo vlidos. 6. De otro lado, respecto a la tipificacin de la conducta como falta grave expresada en el RIC anterior, puede constituir referente normativo vlido para la aplicacin de la sancin. Ello no obstante la tipificacin ha de ser clara y precisa, a fin de garantizar la previsin de lo prohibido en aras de que los administrados puedan modificar o adecuar su comportamiento a los intereses de la respectiva entidad o institucin, lo cual no se aprecia en el contenido del literal h) del artculo 72 al prescribir que se considera como falta grave del alcalde y regidores, el incumplimiento de las normas establecidas en el citado reglamento. De la norma reglamentaria citada, se advierte que no cumple con los cnones de precisin y claridad que est investido el principio de tipicidad por cuanto la generalidad del contenido de la redaccin de la falta, dota de ambigedad al juzgador y al justiciable que impiden conocer con precisin suficiente la conducta antijurdica pasible de sancin. 7. Adems, del texto normativo citado en el fundamento precedente se aprecia que la genrica y amplia tipificacin de la falta administrativa atenta contra el principio de proporcionalidad debido a que no todas las faltas inciden directamente contra el normal funcionamiento de la municipalidad, ello en virtud del control de la potestad sancionadora de la Administracin Pblica donde el principio de proporcionalidad cobra especial relevancia. 8. Finalmente, que el acto denunciado contra Esteban Felizardo Monzn Fernndez, no pueden ser considerado falta grave, al no estar debidamente tipificada en el RIC, del mismo modo, el artculo 51 del mencionado RIC es inconstitucional al establecer
8

Jurado Nacional de Elecciones

Resolucin N. 0680-2011-JNE
que para la aprobacin de acuerdos vlidos se requiera las dos terceras partes de votos vlidos de los miembros del concejo, cuando del contenido de la propia LOM no lo seala; reiteramos, no puede ser objeto de sancin. Si bien esta instancia no es objeto de un reexamen de las resoluciones de este ente electoral, atendiendo a las consideraciones expuestas, reafirmamos la posicin respecto del contenido de nuestro voto en apelacin en tanto se evidencia la afectacin al debido proceso y a la tutela procesal efectiva. Por los fundamentos expuestos, nuestra opinin es porque se declare FUNDADO el recurso extraordinario por afectacin al debido proceso y a la tutela procesal efectiva interpuesto por Esteban Felizardo Monzn alcalde del Concejo Distrital de Puente Piedra, en consecuencia, DEJAR SIN EFECTO la Resolucin 0485-2011-JNE que suspende por 30 das al citado ciudadano. Regstrese, comunquese y publquese. SS.

MINAYA CALLE

VELARDE URDANIVIA

Bravo Basalda
Secretario General
ylc/dchl