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DEL REY

MENELICK DE CARVALHO NETTO Graduou-se pela Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), e ali mesmo especializou-se em Filosofia do Direito, merecendo o grau de doutor em Direito. Tcnico concursado de nvel superior em pesquisa jurdica e social da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais, onde gerenciou a rea de pesquisas histricas. Coordenou uma equipe de pesquisadores encarregada da anlise e estudo das Assemblias Constituintes de Minas Gerais. Assessorou a Comisso Preparatria dos Trabalhos a 1 V Assemblia Constituinte do Estado de Minas Gerais, coordenando equipe tcnica de apoio ao mesmo processo constituinte, em 1989. Integrou, juntamente com a Dra Maria Coeli Simes Pires secretria-geral da mesa da Assemblia - e o Dr. Antnio Augusto Junho Anastasia, a assessoria direta do relator, Deputado Bonifcio Mouro. Lecionou, na Faculdade Mineira de Direito da Pontificia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUCI MG), a cadeira de Direito Constitucional. Como professor-adjunto de Teoria da Constituio e Teoria do Estado, no curso de Graduaco, e de Teoria Geral do ~ i r e k o Pblico, em Ps-Graduao, integra os quadros da Faculdade de Direito da UFMG.

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MENELICK DE CARVALHO NETTO

Doutor em Filosofia do Direito pela UFMG. Professor Adjunto de Teoria da Constituio e do Estado, do Departamento de Direito Pblico da Faculdade de Direito da UFMG. Professor de Teoria Geral do Direito Pblico nos cursos de Mestrado e Doutorado em Direito da UFMG. Assessor de Processo Legislativo da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais.

A SANO NO PROCEDIMENTO LEGISLATIVO

Belo Horizonte- 1992 ANO DO CENTENRIO DA FACULDADE DE DIREITO DA UFMG

C331s

Carvalho Netto, Menelick de A sano no procedimento 1egislativolMenelick de Carvalho Netto. - Belo Horizonte. De1 Rey, 1992.
1. Filosofia (Direito) 2. Direito constitucional 3. Formas de Governo 4. Sistemas de governo 5. Procedimento legislativo - Sano - Iniciativa 6. Chefe de Estado Sano 7. Chefe de Estado - ~ e t Direito comparado 8. Sano ITtulo

CDU 340.12 340.131.3 342.511 340.5

Editor Conselho Editorial

Amaldo Oliveira Prof. Adriano Pedcio de Paula (Coordenador) Prof. Antnio Augusto Junho Anastasia Prof. Aroldo Plfnio Gonalves Dr. Edelberto Augusto Gomes Lima Prof. Hemes Vilchez Guerrem Prof. Jos Edgard Penna Amorim Pereira Prof. Paulo Emlio Ribeiro de Vilhena Des. Srgio Lellis Santiago Indita Editoria de Aite

Produpo Editorial

Direitos desta edio reservados i 3 LIVRARIA DEL REY EDiTORA LTDA Rua Goitacazes, 71 -Lojas 20/24 Fone: (031)224-3340 Fax: (03 1)226-7385 30190-909-Belo Horizonte - MG

Nenhuma parte deste livro poder ser reproduzida, sejam quais forem os meios empregados, sem a permisso, por escrito, da Editora. Impresso no Brasil

Printed in Brazil

Sumrio
Apresentao.......................................................................... Prefcio. ................................................................................. Introduo..............................................................................

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A SANO DO CHEFE DE ESTADO NO PROCEDIMENTO LEGISLATIVO COMO OBJETO DA SOCIOLOGLA JURDICA- QUADRO HISTRICO-COMPARATIVO
1.1 - Etimologia do vocbulo ................................................... 1.2 - Origem histrica e linhas gerais de evoluo da sano do Chefe do Estado no procedimento legislativo monrquico e republicano ......................................................................... 1.2.1 - A sano do Chefe de Estado no procedimento legislativo acolhido em Estado Monrquico ............................... 1.2.2 -A sano do Chefe de Estado no procedimento legislativo acolhido nas Repblicas ............................................ 1.2.2.1 - A negativa presidencial de sano passvel de ser superada pela reaprovao parlamentar qualificada do projeto ..................................................................... 1.2.2.2 - A negativa de Sano Presidencial insupervel. 1.2.2.3 - A negativa de Sano Presidencial supervel por reaprovao parlamentar do projeto em sesses legislativas ou em legislaturas sucessivas ..................... 1.2.2.4 - A negativa de sano presidencial condicionada . deliberao direta do corpo eleitoral ......................

1.2.2.5 - A negativa de sano presidencial supervel por simples reaprovao parlamentar do projeto ........... 122 1.2.3 - Concluses preliminares acerca do instituto da sano do Chefe de Estado no procedimento legislativo, resultantes do quadro histrico-comparativo de seu acolhimento em Constituies monrquicas e republicanas ..................... 123

A SANAO DO CHEFE DE ESTADO NO PROCEDIMENTO LEGISLATIVO COMO OBJETO DA FILOSOFIA POLITICA DA TEORIA GERAL DO DIREITO PBLICO
2.1 - Montesquieu e a distino entre a "faculdade de impedir" e a "faculdade de estatuir" ...................................................130 2.2 - Hegel e a deciso suprema do Monarca enquanto totalidade ou indivduo que subsume, em sua unidade, a universalidade 139 do Estado ......................................................................... 2:3 A sano rgia como ofiat jurdico da lei ......................... 150 2.3.1 - O Instituto da sano na Teoria Geral do Direito Pblioo das monarquias alems ............................................... 154 2.3.1.1 - A doutrina do Direito Pblico nas Monarquias alems- delineamento geral ....................................... 155 2.3.1.2 - A teoria de Labaiid - A Sano rgia como Gesfitzesbefehl, o nico comando imperativo estatal constitutivo da lei .........................................................167 2.3.1.3 - A teoria de Jellinek - A sano rgia como Gesetzesbefehl autorizado pelas Cmaras ...................... 175 2.3.2 - O instituto da sano na doutrina de Carr de Malberg ..............................................................................178 2.4 - A tese da identidade jurdica substancial dos institutos da sano e do veto - Maurice Maier ..................................... 187 2.5 - Biscaretti di Ruffia: a sano, a aquiescncia e o veto na teoria geral da participao do Chefe de Estado no procedimento legislativo ................................................................. 191 2.6 - A Comprovao dos postulados iniciais da pesquisa: a distino entre os conceitos de sano e de veto ao nvel da Teoria Geral do Direito ....................................................... 196

A SANAO COMO OBJETO DA CIENCIA JURDICA E O PROBLEMA DA EFICCIADO INSTITUTO NO PROCEDIMENTO LEGISLATIVO BRASILEIRO
3.1 - Do papel da Filosofia e da Cincia do Direito na tarefa de consolidao do regime democrtico................................... 204 3.1.1 - Da relao complementar entre Filosofia e Cincia.. 208 3.1.1.1 - As caractersticas estruturais do atual Conceito de Cincia ....................................................................211 3.1.2 - Dacincia Jurdica como instrumento de garantia das instituies democrticas e da cidadania ....................... 218 3.2 - Da insero da sano no procedimento legislativo .......... 224 3.2.1 - O conceito de procedimento legislativo enquanto fenmeno especfico e genrico do qual o procedimento legislativo uma espcie ....................................................228 3.2.2 - Distino dos institutos da sano e do veto no que se refere s suas respectivas consequncias jurdicas ............... 247 3.3 - Da recusa de eficcia da sano do Chefe de Estado no procedimento legislativo brasileiro ..................................... 251 3.3.1 - Da Smula iP.5 do Supremo Tribunal Federal .......... 251 3.3.2 - Da subverso do significado da sano do Chefe de Estado no procedimento legislativo autocrtico ................... 264 3.3.2.1 - O procedimento legislativo e a ordem autori- . iria instaurada em 1964 ............................................... 265 3.3.2.2 - A supresso da Smula n pelo acrdo pro" ferido em deciso da representao de inconstitucionalidade nP890, de 27 de maro de 1974 ............................ 273

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A Constituio da Repblica de 1988 e a eficcia da 'sano do Chefe de Estado e do executivo no procedimento legislativo democrtico.............................................................................. 1 29

Bibliografia ............................................................................. 299

Apresentao
Menelick de Carvalho Netto de h muito vem dedicando-se aos temas referentes ao processo legislativo, inclusive na Assessoria da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais. Tambm essa vivencia muito contribuiu para que se elaborasse a tese Da eficcia do instituto da sano no procedimento legislativo brasileiro luz da teoria geral da participao do Chefe de Estado na formao da lei. Este trabalho, alm do exame detalhado da matria no direito comparado, consegue um minucioso exame da promulgao, da publicao, da sano e de outros institutos afins, momento em que o seu autor faz diversas incurses em pontos essenciais da tcnica legislativa e de seu procedimento. Menelick de Carvalho Netto, detendo-se no exame do instituto da sano no procedimento legislativo, mostra os diversos desdobramentos e as diversas discusses doutrinrias e jurisprudenciais sobre a matria, ocasio em que ressalta que a sano do Chefe de Estado na elaborao legislativa bem antiga no direito constitucional. nesse trabalho que destaca as questes referentes eficcia de sano aposta pelo Chefe de Estado a projetos ou a dispositivos de projetos de lei atinentes matria a ele constitucionalmente reservada. Para fundamentar o seu trabalho, parte da etimologia da palavra "sano", ao mesmo tempo em que salienta a origem histrica e as linhas gerais de evoluo da sano do Chefe de Estado no procedimento legislativo monrquico e republicano. Ao tratar da insero da sano no procedimento legislativo, entende que a sano designa a participao do Chefe de Estado no procedimento legislativo de carter constitutivo da lei, "uma vez que requerida para a perfeio da lei; ao passo que aquela outra atividade semelhante, mas de natureza diversa, designada pelo termo veto, intervm na fase de aquisio de eficcia de uma lei j perfeita, como no ordenamento constitucional italiano". Este trabalho consegue realizar uma verdadeira teoria geral da sano, considerando-a sobre os diversos aspectos, ressaltando a sua importncia no procedimento legislativo.

 de se destacar a profunda anlise que o autor empreende das doutrinas acerca do instituto, sendo que autores como Laband e Jeilinek j tratavam da sano como elemento essencial da elaborao legislativa. nesse sentido que a sano integra o procedunento legislativo, que se efetiva por uma srie de etapas que se cumprem atravs de um conjunto de atos que se vinculam entre si, para a produo de um ato final de pronncia-declarao jurdica, cujos princpios se encontram balizados nas normas constitucionais. O trabalho ora apresentado, aprovado com Iurea mxima pela banca integrada pelos professores, Paulo Bonavides, Ivo Dantas, Raul Machado Horta, Walter Bruno de Carvalho e Jos Alfredo de Oliveira Baracho, na qualidade de orientador, faz detidas anlises sobre as conseqncias jurdicas decorrentes das questes advindas no procedimento de elaborao legislativa, resultante da vivncia que seu autor teve com os trabalhos que executava na Assemblia Legislativa. O estudo ora apresentado de grande importncia para juristas, parlamentares, juzes, advogados e aqueles que exercem a assessoria parlamentar e as funes legislativas. Jos Alfredo de Oliveira Baracho Diretor da Faculdade de Direito da UFMG

Prefcio
Redigida h praticamente dois anos, como tese de doutoramento em filosofia do Direito, junto aos cursos de ps-graduao em Direito da UFMG, a obra teve como ttulo original Da eficcia do instituto da sano no procedimento legislativo brasileiro luz da teoria geral da participao do Chefe de Estado na formao da lei, que, embora, por demais longa, retratava, com preciso, o objeto e a finalidade da pesquisa. Aparentemente pontual o estudo acerca da sano no procedimento legislativo, contudo, por sua centralidade na configurao constitucional do papel reservado ao Chefe de Estado, permitiu a recuperao de textos, doutrinas e vivncias constitucionais que perfazem a histria do constitucionalismo desde os seus primrdios at os dias de hoje, com a afirmao universal do Estado Democrtico de Direito, da democracia pluralista e participativa. Talvez, precisamente a pontualidade do tema e a finalidade de compreenso normativa da pesquisa tenham requerido que evitssemos pressuposies desenvolvimentistas que implicassem a reduo da complexidade dos vrios contextos em que se inseriu o instituto, emprestando feio prpria e especfica a cada um deles, e atribuindo pesquisa carter, por assim dizer, arqueolgico, viabilizandoo resgate de raros objetos da poca. O tema requereu a anlise das doutrinas acerca das relaes entre chefia de Estado, chefia de Governo, Parlamento e Representaco poltica, tanto em monarquias, repblicas, democracias e ditaduras, qu&to nos sistemas parlamentar e presidencial de Governo. Exigiu, portanto, toda uma ordem de anlises e reflexes acerca dos mais abstratos e fundamentais princpios asseguradores das formas de governo da modernidade, bem como das regras operacionais configuradoras dos sistemas de governo, ambas nos quadros mais amplos das simbologias ideolgicas dos regimes polticos. Tais anlises vm atestar, para alm da importncia estrutural desta pesquisa, a sua oportunidade conjuntural, por nos encontrarmos s vsperas da realizao do plebiscito para a definio da "forma (sic., art. 2o " Ato das Disposies Constitucionais Transitrias) e do sistema de Governo" a serem acolhidos no Pas. Igualmente oportuna parece-nos a recolocao das questes atinentes ao procedimento legislativo ein bases doutrinrias slidas e

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rigorosas, no momento em que o Supremo Tribunal Federal assume, de forma corajosa e decisiva, o seu papel de efetivo guardio da Constituio e da cidadania. Quando da impecvel deciso sobre o mandado de segurana imvetrado velo Sr. Presidente da Revblica. Femando Collor de Mello. contra o ato do Sr. Presidente d c m a r a , D e g T s e m Pinheiro-instauradora do procedimento de autonzao da C"am%pFa o processo e por-prtica de julgamento do Presidente da Repblica pelo Senado ~ederal, crime de responsabilidade- o que a Corte Constitucional veio a exorcizar , foi, precisamente, o fantasma autoritrio de se considerar indevida e abusiva a participao popular direta em decises polticas da mais alta gravidade, resentao poltica estatal, em caracterizando o seu influxo sobre a sentido amplo, como "presso ilegtima" Supremo iniciou, portanto, o rduo trabalho de efetivao das normas constitucionais finais, que no pode prescindir da efetiva da sociedade civil organizada, em todos os nveis de deciso, sobre as regras sociais ainda prevalentes, herdadas dos longos anos de autoritarismo, que, na prtica e nos arestos do tribunal, negam curso Constituio democrtica e pluralista de 1 9 8 8 9 Nessa linha, a presente obra tem o intuito de contribuir para a reviso e o conseqente exorcismo dessas regras informais subjacentes que determinam uma leitura que, a um s tempo, mantm viva, na prtica, a ordem autoritria anterior e impede a efetiva consecuo de um Estado Democrtico de Direito no Brasil. Consciente da imprudncia que significa o registro d e agradecimentos s pessoas que contriburam para a elaborao de uma obra que resultou do trabalho de anos, no podemos deixar de, mediante a lembrana de alguns, homenagear a todos. So co-autores, nos mais diversos sentidos, pois possibilitaram a sua realizao. Assim dedico a obra que ora se publica, em primeiro lugar, Flvia da Motta e Albuquerque, mais que esposa, companheira, parceira na vida, nos sonhos e tarefas cotidianas, co-autora do que ambos somos em nosso dever. Aos meus pais, Menelick e Zez, pelo respeito e integral apoio que deram aos seus filhos para que eles se fizessem; aos meus filhos, Thiago, Andr e Estevo, pelo tempo que lhes foi roubado; aos meus mestres, Paulo Emlio Ribeiro de Vilhena, Arthur Jos de Almeida Diniz, Celso Barbi, Washigton Albina P. de Souza, Carlos Mrio da Silva Velloso, Raul Machado Horta e Jos Alfredo de Oliveira Baracho, pelas lies de direito e vida, ou de direito vida; aos meus companheiros de luta, pela afirmao de um Legislativo atuante e representativo, nas pessoas do mestre Jos Sebastio Moreira e da sbia e amiga Mana Coeli Simes Pires; aos amigos, Marcelo e Cristiana Pertence, Carlos e Amlia Arruda Cosenza, Ricardo Mendanha Ladeira e Ricardo Coelho, pela ajuda e pacincia; s proP, Marilena Souza Lopes e Alade Inah Imaculada Gonzales, pelo desinteressado, competente e rduo trabalho de reviso dos originais; e, prima e amiga, Ana Rita, por sua competncia, capacidade de trabalho e desprendimento na lida com todas as tecnicalidades computacionais que o tornaram possvel; e, finalmente, aos professores, Paulo Bonavides, Ivo Dantas e Walter Bruno de Carvalho, por suas valiosas observaes.

Introduo
A sano do Chefe de Estado no procedimento de formao da lei dos mais antigos institutos do Direito Constitucional, visto que contemporneo dos albores do Constitucionalismo. Acolhida no Brasil desde a Constituio do Imprio de 1824, sob o modelo da Constituio monrquica da Frana de 1791, sofre o influxo do modelo norte-americano nas Constituies republicanas. Embora o instituto tenha sido objeto especfico da reflexo de autores como Hegel, Laband, Jellinek, Carr de Malberg e Biscaretti di Ruffia, para citar apenas os de maior renome, tema praticamente ausente na literatura jurdica do Brasil republicano. As rpidas referncias ao instituto existentes nessa literatura apresentam carter meramente descritivo e tautolgico, prescindindo de qualquer estudo mais profundo sobre a sua natureza, o seu modo de insero no procedimento legislativo e as suas conseqncias jurdicas. Por outro lado, h vrios estudos monogrficos sobre o instituto que autores denominam veto, compreendendo nessa expresso, genrica e difusamente, toda e qualquer participao do Chefe de Estado no procedimento legislativo que tenha o condo de impedir ou retardar, indiferentemente, seja a formao mesma da lei, seja a aquisio de eficcia de uma lei j perfeita. A seduo exercida sobre essa doutrina pelos salientes aspectos polticos dessa participao negativa genrica foi tamanha que terminou por relegar, sombra, a anlise propriamente jurdica do tipo de instituto acolhido no Brasil em toda a sua inteireza. Talvez a ausncia de uma abordagem, no s no que se refira ao nosso tema, mas de todo o procedimento legislativo, enquanto contexto em que ele necessariamente se insere, a partir de um enfoque cientificamente orientado para uma reconstruo normativa sistmica- ou seja, jurdico-doutrinria e no apenas emprico-descritiva e no mais das vezes meramente tautolI

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gica, privando a matria das caractersticas de coerncia e rigor que apenas o profundo labor doutrinrio reconstrutivo pode fornecer muito tenha contribudo para a peculiar @terpretao que o Supremo Tribunal Federal tornou assente a partir de 1974 quanto eficcia de sano. Desde ento se negou qualquer eficcia sano aposta pelo Chefe de Estado a projetos ou a dispositivos de projetos de lei atinentes a matria'dTTniciativa a rgumentou-se Tii6'5"Legislativo, ele vedada pela Constituio e ilegtima e irresistvel presso uscaremos comprovar, no apenas desconhece a natureza jurdica especfica do procedimento legislativo e a de seus institutos, particularmente, no caso, a da iniciativa e a da sano, como tambkm, ao ter por fundamento pressupostos polticos implcitos e essenciais ordem autocrtica anterior, 6 absolutamente antagnico e iiicompossvel com o regime democrticobs, neste regime poltico, o Poder Legislativo no se reduz a um mero rgo homologador dotado da funo de revestir, sob o guante de prazo fatal que implicava a aprovao automtica da medida, de uma legitimidade apenas formal e aparente as decises concertadas no mbito de um Executivo que, mesmo quando no indiretamente eleito representava sempre objetivos nacionais permanentes, autocraticamente determinados, que um povo infantil, ou seus representantes diretos, igualmente imaturos, no saberiam aquilatar. Pelo contrrio, o Legislativo, no regime democrtico, no mnimo, co-partcipe efetivo da tarefa legislativa, cabendo-lhe mormente naqueles Estados que por acolherem o sistema presidencial de governo garantem uma maior autonomia ao Poder Executivo - a tarefa precpua de emprestar legislao a ser adotada o carter pluralstico tpico das Casas parlamentares. Precisaineiite por isso, ao Legislativo cabe, insofismavelmente, por se prefigurar como caixa de ressonncia dos mais variados anseios populares, o papel de buscar intermediar, inclusive, virtuais conflitos entre a Administrao e seus prprios servidores, ou outros segmentos no sentido da consecuo da melhor soluo possvel para ambos os contendores. Assim, a referida interpretao do Supremo Tribunal Federal terminou por inviabilizar por completo tal funo do Legislativo, conduzindo ao desgaste ambos os Poderes, por desautorizar os pactos conscientemente firmados, conforme demonstra claramente um caso concreto ocorrido no Estado de Minas Gerais por ocasio dk perodo ---de transio para a nova ordem constitucional democrtica. O 14

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Governador do Estado, eleito em pleito direto em 15111/86, e no mais indiretamente escolhido por fora da Emenda Constitucional n 15, de 19 de novembro de 1980, enviou, em 29 de maio de 1987, a mensagem nV22187, encaminhando h Assemblia o projeto de lei que dispunha sobre "o reajustamento dos valores dos smbolos dos nveis de vencimentos e dos proventos do pessoal civil do Poder Executivo" e que recebeu o n"31187. O projeto no continha qualquer referncia aplicabilidade do disposto no art. 8Q, Decretodo Lei nq.335, de 12 de junho de 1987, aos servidores civis e militares do Estado, ou seja, da URP - Unidade de Referncia de Preos, como ndice-padro de reajustamento automtico de vencimentos. A poca, os servidores haviam paralisado a prestao de seus servios, como mecanismo de presso para a negociao do reajuste de seus vencimentos, j que esses se encontravam sobremaneira defasados, devido espetacular inflao verificada no perodo e ausncia de mecanismo de reajuste automtico que, a exemplo do chamado gatilho, concedido ao servidor federal, pudesse manter, ainda que minimamente, o poder aquisitivo de seus vencimentos. As tentativas de negociao continuaram aps o envio da Mensagem Assemblia. No entanto, a negociao teve incio graas intermediao dos lderes parlamentares, sobretudo mediante o rduo trabalho desenvolvido pela liderana do Governo na Casa, como foi amplamente divulgado pelos noticirios da poca. Dessa forma, consolidando o acordo havido, que o Governador envia Assemblia a Mensagem nV28, de 23 de junho de 1987, publicada no Dirio Oficial de 24 de junho de 1987, igualmente rubricada pelo Lder do Governo e demais Lideranas partidrias da Assemblia, cujo inteiro teor transcrevemos: "Senhor Presidente, Tenho a honra de solicitar a Vossa Excelncia que sejam iiitroduzidas no Projeto n 9 31/87, de minha iniciativa encaminhado ao exame dessa egrgia Assemblia Legislativa atravs da Mensagem n 122187, as emendas seguintes: I - O caput do artigo 9*passa a ter a seguinte redao: "Art. 9% Os valores dos nveis de vencimento do Quadro do Magistrio, de que trata a Lei nQ7.109, de 13 de outubro de 1977, previstos nos Anexos I a IV da Lei 119.263, de 11 de setembro de 1986, ficam substitudos pelos constantes dos Anexos I a IV desta Lei, com as datas de vigncia neles estabelecidas;"
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A emenda corrige a tabela proposta para que o reajustamento do magistrio incida sobre os valores previstos para terem vigncia a partir de l Qde junho do corrente ano, assegurando-se integralmente, desta forma, a ltima parcela concedida pela Lei 119.263, de 11 de setembro de 1986. Tal pagamento, no entanto, dever ser processado a partir de agosto do ano em curso. O Governo assegura que os valores dos smbolos e dos nveis de vencimento do pessoal civil do Poder Executivo sero reajustados, a ttulo de adiantamento, a partir de novembro de 1987, com base na Unidade de Referncia de Preos - URP, instituda pelo artigo 3"o Decreto-Lei n 9 . 3 3 5 , de 12 de junho de 1987. Ademais, observada a situao financeira do Estado, procurar garantir ao Professor, Nvel 1, Grau A, vencimento correspondente ao valor de 3 (trs) salrios-mnimos vigente naquele ms. Aproveito a oportunidade para renovar a Vossa Excelncia protestos de elevado apreo e distinta considerao."
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Como podemos claramente constatar, na parte final da Mensagem, por ns sublinhada, encontra-se a origem da Emenda n 5, incorporada ao parecer conjunto das Comisses de Constituio e Justia, de Servio Pblico e de Finanas e Oramento, para as quais havia sido distribuda a Mensagem. A Emenda n, aprovada, dar " origem ao art. 16 da Proposio de Lei nV0.072. O Governador, conquanto tenha recusado sano a outros dispositivos, sanciona o artigo e o transforma no art. 16 da Lei 119.414, de 3 de julho de 1987. Em 17 de novembro do mesmo ano, servidores impetram o Mandado de Segurana n V 5 8 junto ao Tribunal de Justia do Estado, com o fim de obrigar o Governador a proceder aplicao e ao pagamento da correo monetria determinada pelo art. 16 da Lei nV.414187. Como defesa, o Governador do Estado unicamente arguiu incidentalmente a constitucionalidade do referido dispositivo legal, por vcio de iniciativa. Em 24 de fevereiro de 1988, reunida a Corte Superior, o Relator apresenta o seu voto contrrio concesso da segurana, com base no entendimento do Supremo Tribunal Federal a respeito da matria, muito embora lamentasse "que o dispositivo de lei, ora criticado e arguido de inconstitucional por vcio de origem, que afrontou a competncia constitucional do Exmo. Sr. Governador do Estado tenha sido sancionado, quando o veto oportuno poderia exclu-10. Apesar disso e dos efeitos que produziu, contribuiu para aplacar o movimento grevista dos servidores estaduais, mas agora aumenta-lhes a angstia com reconhecimento de sua inconstitucionalidade que exclui o almejado

direito postulado" (autos, pp. 95-96). O Relator foi acompanhado em seu voto por mais quatro Desembargadores, pronunciando-se divergentemente, no entanto, dois outros. Para estes ltimos "a integrao da vontade do Executivo na elaborao da disposio que se converteu no art. 16 da Lei n 9.414, e que ora se inquina de inconstitucional, no se fez presente apenas na fase a posteriori de elaborao legislativa (sano do projeto), mas tambm durante o curso da formao da lei, uma vez que o Sr. Governador, atravs de sua liderana na Assemblia, para pr fim greve dos servidores, ajustou com os funcionrios, entre outros o pagamento das URP's, e assim, o dispositivo em questo teria resultado de atos que traduziram cooperao dos dois Poderes Executivo e Legislativo atestando inteireza com expressa aquiescncia do Governador B emenda parlamentar aditiva (...) Penso que seria excesso de formalismo, contrrio aos princpios que regem a manifestao da vontade na formao das leis, negar que o Sr. Governador, anuindo na aprovao da emenda, ou melhor, sugerindo-a sua liderana e s Comisses da Assemblia, para finalmente complement-la pela sano, no concorrera para a iniciativa da disposiio legal, id6nea para produzir regulares efeitos jurdicos (...) o que resta provado que o Executivo se ps de acordo com o Legislativo na dilatao de crdito suplementar, para atendimento das despesas decorrentes da lei que opusera veto a outros dispositivos, sob a alegao de falta de iniciativa, e sem qualquer reserva ao art. 16, que ora se inquina de inconstitucional" (autos, pp. 98-100). "A vontade, que deveria ter-se manifestado antes, rnanffestou-se durante e depois, mas de maneira to inequvoca que a omisso inicial se tem por sanada, formando-se o ato perfeito (...) Aqui, o ilustre Governador, que sancionou, quem, estranhamente e sem legitimidade para faz-lo, representa contra sua prpria sano". Sob tais fundamentos que esses Desembargadores se pronunciam favoravelmente concesso da seguraiia. No entantoh julgamento foi suspeiiso, na sesso de 13 de abril de 1988, para qe se aguardasse deciso do Supremo Tribunal Federal sobre arguio direta de inconstitucionalidade do mesmo dispositivo, feita atravs de representao ao Procurador-Geral da Repblica pelo Estado de Minas Gerais. O Supremo Tribunal Federal acolheu e julgou procedente por unanimidade a arguio que tomou o n 1514-9, declarando a iiiconstitucioiialidade do art. 16 da Lei n 9.414187 do Estado de Minas Gerais, concluindo a Corte Superior do Tribunal de Justia do Estado pela prejudicialidade do Mandado de ISegurana.
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Esse caso ilustra, de forma paradigmtica, dispensando por si s maiores comentrios, os perigos inerentes ao desconl~ecime~ito da natureza procedimental das normas atinentes ao procedimento legislativo, ainda que constitucio~~ais, o prprio funcionamento para das instituies democrticas. * ~ a verdade, a sano do Cliefe de Estado brasileiro no procedimento legislativo brasileiro intervm, desde sempre, como ato constitutivo da lei, ou seja, o ltimo ato requerido para a sua formao ou perfeio, localizando-se, portanto, inteira a absolutamente no curso de formao do diploma legal, e no como ato posterior de controle de uma lei j perfeita. Apenas uma compreenso cientfico-doutrinria do procedimento legislativo $/como um todo poder fornecer-nos os elegntos seguros para a soluo adequada do problema em tela. Contudo o simples conhecimento da histria do instituto e suas linhas gerais de evoluo em Monarquias e Repblicas nos revelar de forma inequvoca sua natureza no apenas de ato legislativo, mas de um dos principais atos legislativos, dada a centralidade procedimental do mesmo, conjuntamente com a aprovao das Cmaras, desvelando a total ausncia de fundamento e rigor do entendimento consolidado no perodo autoritrio pelo Supremo Tribunal Federal acerca da matria. Embora no que se refira ao caso narrado fosse possvel comprovar, de forma clara e insofismvel, at mesmo o efetivo exerccio da iniciativa de proposio do dispositivo da parte do Governador do Estado, por meio de mensagem Assemblia, publicada no Dirio Oficial, e na qual textualmente sugere a referida norma como emenda ao projeto, a questo que o entendimento oficial envolve outra e mais profunda. a da prpria natureza do jurdicas, instituto da sano e de suas necessrias co~isequncias correlatas ao papel a ele reservado no procedimento de formao da lei. / luz da Teoria Geral do Direito, a soluo desse problema tpico ' Precisamente por buscarmos no procederemos topicamente. Propomos, pelo contrrio, o enfrentamelito da questo a partir de trs exerccios bsicos. Um primeiro, de insero histrica do instituto da sano do Chefe de Estado no procedimento legislativo acolhido em Monarquias e Repblicas, laiiaiido-se mo dos recursos do Direito Comparado e da Sociologia Jurdica para a sua integral compreenso. A seguir, pressupondo o primeiro exerccio, um segundo, que, desta feita, buscar inserir o instituto na Teoria Geral do Direito e, finalmente, um terceiro exerccio, em que se procurar explicitar os pressupostos tericos que nortearam a realizao dos

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exerccios precedentes, de tal forma que possamos deseiivolv-10s em uma Cincia Jurdica aplicada ao processo legislativo, capaz de resolver com segurana a questo proposta e, ainda, proceder crtica e consecuo de uma compreenso mais profunda dos verdadeiros fundamentos daquela interpretao de que foi objeto a matria no perodo autoritrio. A ttulo de concluso, buscaremos demonstrar que, conquanto r a Constituio da Repblica de 1988 no contenha expressamente " norma semelhante do 2o art. 70 da Constituio do Estado de Minas Gerais, que estatui: "A sano expressa ou tcita supre a iniciativa do Poder Executivo no processo legislativo", outro no pode ser o corolrio da adoo do instituto da sano em uma Constituio democrtica, que, pelas especificidades que a caracterizam como tal, h de clara e inequivocamente explicitar em seu texto os princpios norteadores da interpretao do mesmo. Cumpre ressaltar, por fim, a ttulo introdutrio, que os pressupostos que alimentaram e deram vida presente pesquisa, embora venham a ser cabalmente explicitados somente ao longo do terceiro captulo, e isso exclusivamente em virtude do movimento prprio requerido pelo desenrolar das anlises, informam, conformam e sustentam o seu inteiro desenvolvimento. Da o convite que formulamos ao leitor para que se engaje conosco, ao percorrer estas pginas, nesse exerccio de Filosofia do Direito, que pode ser traduzido no esforo de se buscar repensar criticamente o papel da Jurisprudncia, ou seja, da Cincia do Direito, na tarefa de consolidao de nossa incipiente democracia.

Captulo I A SANAO DO CHEFE DE ESTADO NO PROCEDIMENTO LEGISLATIVO COMO OBJETO DA SOCIOLOGIA JURIDIC A QUADRO HIST~RICO-COMPARATIVO

"La sanction royale est urt droit et une yrrogative nationale, confere au chef de lu natiotz par elle rnme, pour dclarer et garantir qu'une telle rsolution de ses rpresentants est ou n'est pus l'expression de lu volotzt gnrale."

Malouet. 1791

1 A SANAO DO CHEFE DE ESTADO NO PROCEDIMENTO LEGISLATIVO COMO OBJETO DA SOCIOLOGIA JURDICA QUADRO HIST~RICO-COMPARATIVO
Como indica o prprio ttulo do ensaio, a presente pesquisa tem como motivo imediato buscar a soluo cientfica adequada para um problema tpico: quais os efeitos, do ponto de vista jurdico, da sano do Chefe de Estado - requerida para a perfeio da lei, em procedimento legislativo que acolha clusulas assecuratrias ao Governo da exclusividade do poder de iniciativa e de emenda, no que toca a determinadas matrias - a proposies originadas na Casa parlamentar, em sistemas de governo em que se concentrem monocraticamente a Chefia de Estado e a de Governo na figura de um Presidente da Repblica, de um Governador do Estado ou, ainda, de um Prefeito Municipal. O tema nos permite, por sua prpria natureza e em virtude do relevante e controverso tratamento dispensado ao instituto na Teoria do Direito, explicitar e atualizar, nos vrios desenvolvimentos do trabalho, o nosso modo de entender a Filosofia do Direito e o seu relacionamento com a Cincia Jurdica. Esperamos que, mediante tais desenvolvimentos, integrados nesse exerccio filosfico mais global, possamos prover o mtodo do rigor necessrio apreenso conceitual especfica e propriamente jurdica do instituto. Especificidade que, consoante os fins analticos distintivos e crticos que requer, implica, por sua vez, a exata compreenso de toda a riqueza e complexidade das caractersticas que conformam os contornos prprios do instituto nos respectivos quadros constitucionais, informados por distintos postulados filosficos, polticos, jurdicos e sociais que integra ao longo da sua destacada e tormentosa histria.

Antes de procedermos colocao do problema em seus prprios termos, convm indagar o que sano. Talvez a etimologia da palavra possa ter o condo de nos fornecer uma primeira imagem do nosso objeto, ainda que vaga e aproximativa, posto que inicial.

O termo procede do latim sanctio, sanctionis de sanciere, ato de tornar santo, respeitado, e, para Eichoff, o verbo derivaria da raiz snscrita sah, tomar, fixar. Pott invoca, com dvidas, o snscrito cank, temer, respeitar, embora considere mais provvel haver o termo resultado da composio das razes siiscritas sa e anc, honrar, venerar; por outro lado, Pictet, cuja posio encontra respaldo nos estudos mais atuais, atribui ao vocbulo a mesma raiz de sanctus, sanc, da tambm sacer, sagrado"). / \\ A etimologia nos fornece a conotao original e primitiva da palavra. Designava o ato de carter sacro mediante o qual se erigia algo categoria de inviolvel ou, ainda, a previso ou aplicao de um castigo para o pecado(2),para a transgresso de uma suposta ordem transcendente, necessria por natureza, que exigiria, para a sua prpria recomposio, com base no princpio da retribuio, a imputao de pena equivalente ao transgressor - a justia de ta1i0'~).J/ A palavra j denotaria, ento, os dois sentidos jurdicos bsicos que hoje lhe so atribudos, reconhecidos, ainda no Imprio, pelo catedrtico de Direito Pblico e Direito Civil da Faculdade do Recife, Braz Florentiiio, companheiro atuante de Nabuco de Arajo no partido conservador, presidente de provncia e magistrado do Imprio do Brasil: "aplicada s leis, a palavra sano (...) umas vezes (...) exprime a penalidade anexa transgresso dos preceitos do legislador (...) outras vezes, e particularmente nos governos

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1.1 Etimologia do vocbulo

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LAROUSSE, Pierre. Grand Dictionnaire Universel du XIX" Sicle. S.l: Larousse e Cie, s.d. Tomo XIV. INSTITUTO DE ESTUDIOS POLTICOS. Dicionbrio de Ciencias Sociales. Madrid, 1976. p. 816 (Patrocnio da UNESCO). KELSEN, Hans. Sociedade y Naturaleza. Bueno Aires: Editorial de Palma, 1945. p. 79 e ss.

constitucioiiais, significa a aprovao dada pelo Chefe do Estado nos projetos de lei discutidos e votados pelas Cmaras; e este o sentido mais moderno em que agora temos de e~tud-la'~~). Essa primeira imagem difusa do instituto no procedimento legislativo poder vir a ganhar contornos mais ntidos se, em seguida, procedermos, como sugere Braz Florentino, individuao do sentido especificamente moderno do vocbulo. A aparente imutabilidade dos sentidos invocados pelo termo apenas se torna possvel quando se desconheam, graas ao nvel de generalidade em que se esteja, as diferenas abissais que separam o Estado e o Direito moderno daquelas outras formas de organizao poltico-jurdica que tiveram lugar na Antiguidade e na Idade Mdia. Busquemos, pois, mesmo que rapidamente, localizar o contexto histrico em que foi criado e denominado o instituto, bem como proceder anlise diacrnica do mesmo.

1.2 Origem histrica e linhas gerais de evoluo da sano do Chefe de Estado no procedimento legislativo-monrquico e republicano
Ao processo que Alexandre K ~ y r ' ~ ) denomina de infinitizao do universo na Fsica. o qual ganha corpo nas obras de Kepler, Copmico e fundamentalmente Galileu, corresponder o processo que podemos identificar como de finitizao e humanizao do poltico, do jurdico e do social, atualizado teoricamente nas obras de Maquiavel, Bodin, Hobbes, Grocius, Althussius e tantos outros. Ao contrrio da viso hegemnica que at ento conformara os conceitos de Direito e de Estado - segundo a qual o Direito se apresentava diretamente como a coisa devida, para usar os termos de Santo Toms de Aquino; devida porque rigidamente ancorada na imutabilidade e fixidez das organizaes sociais estratificadas, e que, por sua vez, tornava o Direito um sistema hierarquizado, composto de distintas ordens de privilgios e a organizao poltica respectiva a expresso natural e necessria desse mesmo sistema, em que
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SOUZA, Braz Florentuio Heiuiques de. Do Poder Moderador; ensaio de direito coivititucional contendo a anlise do Ttulo V, Captulo I, da Coiistituio poltica do Brasil. Braslia: Seiiado Federal, 1978. p. 107. KOYR, Alexandre. Do Mundo Fechado ao Universo Infinito. So Paulo: Foreiise Universitria, 1979.

legitimado por razes de ordem transcendental, o comando poltico incumbiria sempre queles integrantes da mais alta escala -na hierarquia social - tais conceitos sero redefinidos como construes, converies liumaiias originadas de pactos, contratos sociais. Como bem salienta Marc~se'~), valores retirados da os realidade objetiva tornam-se subjetivos, e o nico modo de salvarlhes alguma validade ser, desde o incio, reclamar-lhes abstrata e inofensiva sano metafsica. Essa nota distintiva da modernidade - a idealidade dos valores - logo reclamar, no entanto, no apenas a chancela abstrata da razo, mas, exatamente em nome desta ltima, tanto a remodelao da organizao poltica pela configurao do Estado como garante desses valores, j que a ele compete atribuir-lhes fora efetiva, mediante a previso de sanes coercitivamente impostas queles que no os observassem, quanto a reduo do Direito lei estatal. de se ressaltar que o Estado absoluto representou a primeira e mais incipiente manifestao do Estado Moderno, e assim descreve Bobbio o seu surgimento, salientando, de forma magistral, as caractersticas do Direi10 e da organizao poltica na sociedade medieval: "O Estado absoluto nasce da dissoluo da sociedade medieval que era de carter eminentemente pluralista. Dizendo que a sociedade medieval tinha carter pluralista, queremos afirmar que o Direito, segundo o qual estava regulada, originava-se de diferentes pontos de produo jurdica e estava organizado em diversos ordenarnentos jurdicos. No que diz respeito s fontes, operavam na sociedade medieval, ao mesmo tempo, ainda que com diferente eficcia, os vrios fatos ou atos normativos que, em uma teoria geral das fontes, so considerados como possveis fatos constitutivos de iiormatividade jurdica: o costume (direito consuetudinrio), a vontade da classe poltica que detm o Poder Supremo (direito legislativo), a tradio doutrinria (direito cientfico), a atividade das Cortes de Justia (direito jurisprudencial). Com relao pluralidade dos ordenamentos, pode-se dizer em geral que existiam ordenamentos jurdicos originrios e autnomos, seja acima do regnum, isto , a Igreja e o Imprio, seja abaixo, como os feudos, as comunas, as corporaes. Em uma sociedade na qual no existe um poder nico e unitrio, no existindo, portanto, um critrio nico de

'MARCUSE, Hebert. A ideologia da sociedade industrial. Rio de Janeiro: Zahar. 1982. p. 144-145.
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avaliao jurdica, os limites do poder esto includos na sua prpria estrutura, segundo o equilbrio recproco que os vrios poderes produzem com a sua concordia discors e discordia concord7)". Bobbio, no trecho citado, apresenta no apenas as caractersticas daquele universo social em processo de dissoluo, mas explicita tambm um fato pouco lembrado pelos autores em geral, que, talvez por o considerarem por demais bvio, terminam por releg-lo a segundo plano. Trata-se da guesto dos limites do poor, que, se era pouco tematizada pelos autores do perodo anterior, tal se devia exatamente ao fato de que esses limites integravam a prpria estrutura do sistema: decorriam como que naturalmente da considerao orgnica das posies ocupadas na hierarquia social pelas diversas potncias em jogo. Na medida em que se solapa a estrutura anterior concenfnndo-se o poder em um nico plo emissor de normas jurdicas - o Soberano - destri-se tambm aquele sistema de garantia dos privilgios. Ao processo de afirmao de uma vontade estatal soberana, portanto nica, importar tambm desde cedo a preocupao contrria de se buscar construir sobre novas bases o sistema de limites a esse poder e de garantias dos i governados contra os possveis abusos do governante. E o constitucion?lisrno que surge, recolocando a questo em termos racionais. E no seio desse processo de unificao das fontes de produo , na lei - de reduo do Direito lei - enquanto expresso da vontade soberana do Estado, que o instituto objeto de nosso trabalho intervm. Mais exatamente quando ao Parlamento, ou melhor, aos Estados gerais, reconhecida a competncia para votar no apenas as leis tributrias, mas as leis em geral, reservando-se ao Monarca a prerrogativa da ltima palavra sobre a adoo ou no da norma proposta, que s se tornava lei com a sua aquiescncia, mediante a aposio do selo real e, portanto, com a sua pronncia I 1 formal em nome do Estado. Assim que para Juan A. Santamaria "& sancin regia de las leyes es una institucin que hunde sus rajces en !os albores mismos de1 coiistitucio~~alisrno. Estados que realizan Los 1 Ia revolucin liberal dentro de una estrutura monrquica 1 compatibilizan esta con e1 nuevo principio de la soberania naiional estabeleciendo un sistema de coparticipacin de1 Rey y de1 Parlamento en e1 processo legislativo al modo britnico, confirieiido a ste Ia potestad de aprobar Ia ley y a1 Monarca la de sancionarla:

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BOBBM. Norberto. Direito e Estado no Pensamento L Emnnuel Kant. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1984. p. 11 e ss.

ambas acciones son parte indivisible de una misma actividad, la de hacer las leyes, que corresponde conjuntamente a1 Rey con e1 Parlamento, King in Parliament"(8).A Histria inglesa efetivarnente paradigmtica no que se refere s origens e s linhas de evoluo do instituto nas Monarquias Constitucionais e, mesmo posteriormente, nas Monarquias Parlamentares. E ainda, essa mesma Histria, como veremos, no deixar de exercer sua influncia no procedimento legislativo de algumas repblicas. O fato de buscarmos a soluo especificamente jurdica de um problema tpico no nos autoriza a desconhecer as demais dimenses que necessariamente informam e conformam o instituto, tendo-se em vista a centralidade encomendada ao mesmo no procedimento legislativo e o relevo atribudo s regras constitucionais atinentes formao da lei, acolhidas em determinado Estado para a configurao da prpria forma de governo que o caracteriza. E desse modo que buscaremos empreender agora uma anlise, ainda que limitada, do instituto e de suas linhas bsicas de evoluo no quadro geral do Direito Constitucional Positivo diacrnica e sincronicamente comparado, tanto no que se refere s mais significativas Constituies monrquicas quanto no que diz respeito quelas Constituies republicanas diretamente vinculadas ao instituto de que nos ocupamos.

1.2.1

A sano do Chefe de Estado no procedimento legislativo acolhido em Estado Monrquico

Sigamos de perto, de incio, as lies de Joseph Barthlem~'~), no que se refere s linhas gerais de insero diacrnica da Monarquia Constitucional na histria segundo as doutrinas gerrnnicas buscando, ainda, delinear o contexto no qual forjado originalmente o instituto. A forma monrquica de governo enquanto tal - ou seja, enquanto forma de governo caracterizada por um princpio especfico, fundamento da autoridade do governante, da obedincia

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SANTAMARIA, Juan A. Comentrio a1 artculo 91. In: FALLA, Garrido (coord.). Co~zmetriosa lu Constitucin. Madrid, Ed. Civitas, 1980. p. 917. BARTHLEMY, Joseph. Les thories royalistes dans Ia Doch-ine Allemande Contemporaine. Rvue du Droit Public et de la Science Politique en France et c i l'Etranger, Paris, tomo 22. p. 723 e ss, 1905.

do governado e do processo de escolha do governante, em virtude do qual so disciplinadas e organizadas as relaes entre governantes e governados(10) , consoante as garantias ao direito e a influncia dos governados na gesto dos negcios pblicos que assegura, comporta as categorias da Tirania ou do Despotismo, da Monarquia Absoluta e da Monarquia Constitucional ou Limitada. A Tirania ou Despotismo, categoria utilizada por autores da ilustrao, como Montesquieu e Voltaire, para caracterizar Monarquias orientais, como a Prsia e a China, aquela em que o Monarca, alm de possuir em fruio a totalidade do Poder Pblico, exerce-o livremente, sem reconhecer qualquer regra escrita ou costumeira, ignorando-se, assim, de todo, o Direito Pblico. J na Monarquia Absoluta, embora o Monarca igualmente concentre em suas mos a soma dos poderes do Estado, por sua vontade toda poderosa, estabelece as regras que limitam os seus prprios poderes e se obriga a observ-las, enquanto ele prprio no as tenha ab-rogado. Essa tnue caracterstica da autolimitao do Monarca o elemento distintivo da Monarquia Absoluta em relao categoria anterior, e de se relevar que contemporaneamente indica o surgimento daquela forma de organizao do poder poltico que convencionarnos denominar de Estado Moderno, ainda que em seu primeiro estgio. O Monarca, porm, sempre pode modificar tais regras, pois no se encontram forjados os mecanismos de controle que o constitucionalismo viria suprir deslocando aqueles que, de

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Como demonstra Jos Alfredo de Oliveira Baracho (BARACHO, Jos A. O. Formas de Governo e Regimes Polticos. Revista da Faculdade de DireitolUFMG, Belo Horizonte, Vol. 30, n" 28-29, p. 75 e ss, 19851 86), o tema clssico das formas de governo a tal ponto ganhou complexidade, enquanto a doutrina buscou acompanhar o dinamismo, a pluralidade, a diversidade e a expanso mundial que caracterizam o fenmeno constitucional no curso desse sculo, que a riqueza dos instrumentos categoriais forjados e disponveis para uma adequada apreenso do objeto requer, no nosso caso, para a consecuo de um maior rigor conceitual e conseqente clareza da exposio, a definio, em seus aspectos essenciais, das categorias atinentes utilizadas ao longo do presente trabalho, consoante s exigncias da prpria pesquisa. para Assim que nos utilizaremos da expresso f~rna_de__governo designar aquela primeira distino, de origem clssica, entre os princpios em virtude dos quais se organizam e se disciplinam as ~ l a e entre govemantes e govema$s. Buscamos por seu intermdio s a determinao das formas especficas de organizao do poder poltico consoante a& distintos fundamentos da sobraniai empr&tand-se ao

forma aparentemente natural, pareciam decorrer da prpria organizao poltica feudal agora em processo de dissoluo. A Monarquia Constitucional ou Limitada, por sua vez\)implica a transao do Princpio Monrquico com o Republicano da representao dos governados, resultando no fato de que o poder do Monarca limitado por regras de que ele no mais pode dispor por si s. Em outros termos, o nico rgo legislativo precedente de carter rgio vem a ser substitudo por um Poder Legislativo mais complexo, composto de trs rgos distintos e paritrios: o Rei, a Cmara Alta, ou dos Lordes, e a Cmara Baixa, ou dos Comuns, que encontra perfeita traduo naquela frmula britnica, j referida: King ir1 Parliament .+ Na Idade Mdia, [o reino ingls] havia sido dos mais centralizadq da Europa. Nos sculos XVI e XVII, quando os reinos europeus, sobretudo a Frana e a Espanha, constituram a organizao administrativa tpica do Estado absolutista, a Monarquia inglesa s6 pde realiz-la de forma incompleta. J nos fins do sculo

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vocbulo forma um sentido bastante prximo daquele que ihe atribua Aristteles, ou seja, aquele fator capaz de traduzir a essncia de um ser. Revela-se, assim, que a anlise que a recai cinge-se aos fundamentos filosficos da organizao poltica. Por outro lado, por sistema de g ~ entendemos a categoria que nos permite distinguir, em nvel o mais operacional e tcnico, os diversos modos de se organizarem e 3% se estruturarem os rgos supremos do Estado, mediante a anlise das competncias atribudas a cada um e das relages que entre eles so estabelecidas, para a consecuo das funes consideradas primordiais. Distino categoria1 originalmente formulada por Jean Bodin (De lu Republique, Livro I, Cap. VIU e Livro SI, Cap. VII) entre a anlise da titularidade da soberania e a anlise do seu exerccio que, respectivamente, denomina de indagaes acerca das formas de Estado e das formas de Governo. de se ressaltar que, quanto a n6s, no entanto, optamos pela expresso formas de Governo para designar a anlise da titularidade da soberania, reservando a expresso formas de Estado para o estudo do problema da distribuio espacial do Poder estatal, ou seja, aquele da centralizao ou descentralizao do Poder do Estado, que resulta na identificao das duas categorias gerais, o Estado unitrio e o Estado federal. O emprego das categorias conceituais resultantes da anlise das formas de governo e dos sistemas de governo tal como definidos em mbitos distintos de anlise, revelar-se- til para alguns desenvolvimentos essenciais da presente pesquisa como, por exemplo, o que se relaciona analise diacrnica da Monarquia, permitindo-nos, por um lado, reconhecer a Monarquia Constitucional como categoria pertinente s

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SI11 surgia o Parlamento, que se diferencia em duas Cmaras distintas no curso do scuio XIV, e que bem cedo iniciou a prtica de enviar as chamadas humble petitions ao Soberano, para que este proclamasse determinados dispositivos legislativos, todas as vezes que fosse por aquele convocado para aprovar o pedido de imposio tributria. Lentamente. tais vetices vieram a se transformar em . verdadeiros e prprios bills, ou prosetos de lei, conformando a participao da Coroa, no sentido de que sancionasse o projetos sem que os modificasse ou, ento, que os rejeitasse de todo. Assim que, no curso do sculo XVI, bem antes do sculo XVIII, quando foram institudos, em todos os reinos europeus, os Estados Gerais, a nobreza e a aristocracia mercantil inglesas conseguiram obter para o Parlamento competncias particularmente extensas para a poca, no apenas a de votar os impostos, mas tambm a de submeter B sano // rgia, como proposi@io de lei, um projeto jS aprovado pelas duas Casas do Parlamento, sobre qualquer matria, bem como o poder de

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formas de Governo, e por outro, a Monarquia Parlamentar como expresso tpica de um mero sistema de governo, por no afetar, ainda que minimamente, a atribuio da titularidade da soberania exclusivamente ao povo, aos governados. A anlise, contudo, em virtude da complexidade de que-se revestem as organizaes polticas atuais. no poder restringir-se aos aspectos estritamente normativos constitucionis, da recorremos tambm categoria analtica dos & gimes Polticos, tal como a empregam Pablo Lucas Verdu ("La Lucha por e1 Estado de Derecl~o",publicaciones de1 Real Colegio de Espaa, Boloa, 1975, p. 13 e ss.) e Juan Ferrando Badia ("Democracia Frente a Autocracia. Hacia uma democracia economica, social y poltica", Editorial Tecnos, Madrid, 1980) entre outros, que alm de aambarcar os aspectos envolvidos nas categorias de anlise anteriormente referidas, n6s permite resgatar a dinamicidade do ordenamento constitucional, na medida em que a estrutiirao e a coordeno institucionais normativamente previstas so informadas e atualizadas por concepes polticas, histrica e sociologicamente cognoscveis. O emprego de tal categoria de anlise nos permitir, dessa forma, proceder imprescindvel sntese dos elementos ideolgicos e de organizao poltica de carter normativo com urna determinada estrutura social concreta e historicarneiite datada, viabilizando a apreenso da prtica efetiva que, por sua vez, conforma a eficcia do ordenaineiito. As?in, por Regime Poltico entendemos, com Jos Alfredo de Oliveira Baraclio (op. cit., p. 127), o "coinplexo estrutural de princpios e foras polticas que configuram determinada concepo do Estado e da Sociedade e que inspiram seu ordenamento jurdico".

julgar e demitir funcionrios reais. A centralizao precoce do Estado em um pequeno pas insular havia engendrado um constitucionnlismo particularmente ativo como mentalidade de uma nobreza que no tinha possibilidade, como no continente, de expressar sua iiisubordinao mediante a separao de suas herdades.? No entanto, desde os fins do sculo XV at a revoluo de 1648, teve lugar um verdadeiro absolutismo na I n g l a t s embora o mesmo se vinculasse queles absolutismos mais fracos e tardios, como os que ocorreram na Dinamarca e na Sucia. Absolutismo que teve seu apogeu nos reinados de Henry VI11 e sobretudo no de sua Eilha Elizabeth I. Como em outros pases, esse absolutismo pressuputih submisso dos Estados Gerais figura do Monarca, mediante uma poltica real de compo, de intimidao e de espaamento das reunies ou mesmo de ausncia de convocao por decnios. Terica e praticamente, o Rei se afirma de forma efetiva como o "princpio, a cabea e o fim" do Parlamento. Elizabeth I, em 1597, sanciona 43 bills, e rejeita 48. Em 1606, James I, ao dar sua sano a todos os bills ressalta que ele concede ao Parlamento um favor todo especial(ll).Charles I, como diz Raoul Bompard, "se considre comme ayant reu de ses pres, eii liritage, le pouvoir suprme en Angleterre. Sans le concours du Parlemeilt, i1 peut faire la loi, et mme lever des subsides. S'il lui en demande, ce n'est point parce que c'est le seu1 moyen d'eii obtenir, mais parce que c'est le plus convenable, celui qui s'accorde le mieux avec ses gracieuses intentions et le dsir de ses sujets. I1 fait la loi quand i1 sanctionne des projets vots par le Parleinent; i1 peut donc dispenser des lois qu'il a sanctionnes. I1 choisit librement ses conseillers et i1 dclare au Parlement que, si on lui refuse les moyens de gouverner, i1 aura le devoir d'user des autres inoyens que Dieu a mis entre ses mains pour sauver ce que compromettrait Ia folie des h~inrnes"('~~. esse E absolutismo ingnito dos Stuarts, aliado grave depresso econmica que caracterizar, em toda a Europa, as dcadas de 1620 e 1630, aps o loligo perodo de intensa expariso econmica verificada desde o sculo XIV, e s especificidades que marcavam a pequena nobreza inglesa(13), conduz o Monarca a recorrentes e que
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BOMPARD, Raoul. Le veto du Prsident cle lu Rpublique et lu Saizction Royale. Paris: Artliur Rousseau diteur, 1906. p. 16. BOMPARD, Raoul. Op. cit., p. 23-24. Vrias particularidades da Histria inglesa so devidas ao de unia classe social que g'anha, na poca, contornos tipicamente insulares, a pequena nobreza, cliainada geiztry em oposio alta iiobreza,

cada vez mais graves conflitos com o Parlamento. Tais aspectos, conjugados com os fatores da poltica externa inglesa, por sua vez, cul&&am na I Guerra Civil de 1642-1646 e na segunda de 1648, com-a execuo pblica de Charles I e a proc1arm~a.o@ Re~blica (commonwealth) em 1642. O Parlamento, por outro lado, afirmava aue o Rei deve governar submetendo-se lei votada pelos representantes da Fko e por ele mesmo sancionada, que a sano no faria por si s a lei, mas que a lei regularmente feita e sancionada obriga o prprio Soberano, e que, por conseqncia, no poderia este dispensar ningum de obedecer a ela ou de negar-lhe e~ecuo''~). entanto, a m e s I, 1603-1625, e depois seu filho No Charles I, 1625-1649, aplicaram-se metodicamente na defesa do que denominavam as prerrogativas reais, buscando reforar o absolutismo-monrquico. Apesar dos choques constantes com a

Vrias particularidades da Histria inglesa so devidas aqo de uma classe social que ganha, na poca, contornos tipicamente insulares, a _alta nobreza, pequena nobreza, chamada l ~ l e E _ o p o s i o denominada[nobilityjSeus representantes no Parlamento tinham assento no terceiro Estado, a Cmara Baixa ou dos Comuns, juntamente com os representantes das cidades. O segundo Estado, a Cmara dos Lordes, compunha-se de vinte e seis bispos e de um certo nmero de grandes senhores, a nobility, ou os pares do Reino. A Cmara dos Comuns era integrada por noventa Deputados dos condados, quatrocentos das cidades e quatro das Universidades. Na realidade, o recente enobrecimento de famlias de origem burguesa, o carter comercial de suas atividades em suas terras, a ausncia de cargos no exrcito e na burocracia, haviam mercantilizado a pequena nobreza inglesa. Ela defende seus privilgios originrios, mas at mesmo envia seus primognitos para aprenderem com os mercadores, e um grande nmero de seus membros so advogados, mdicos, professores, todas essas profiss6es habituais ou mesmo impensveis no continente para os membros dessa classe social. Seu peso nas definies polticas do Estado mais do que considervel. Como as grandes cidades adquiriram o hbito de escollier dentre eles os seus Deputados Cmara dos Comuns, devido a seu peso econmico e Ss suas relaes r de influncia poltica, os membros da genriy constituam entio a quase I totalidade dos Deputados na Cmara Baixa. Buscaremos a seguir traar as linhas gerais desse perodo que marca os primrdios da sano rgia no procedimento legislativo, precisamente com o fim de comprovar a assertiva de que o instituto s poder surgir, enquanto dotado daquelas caractersticas mnimas de juridicidade que nos permitem reconhec-lo, no quadro da monarquia constitucional.

maioria puritana e originria da gentry na Cmara dos Comuns, eles parecem alcanar seu intento. Sempre que o Parlamento se recusa a aprovar solicitaes de imposiqes tributrias, com o fim de negociar determinadas polticas com a Coroa, eles arregimentam o capital necessrio por meios paralegais, lanando mo de antigas prerrogativas reais j ento condenadas por importantes setores sociais. So prticas como as de assumir a gesto das terras de herdeiro nobre menor, de obrigar nobres aquisio de novos ttulos de nobreza ou mesmo de vend-los a burgueses, para citar as que os desgastavam com os membros da gentry; ou, mediante a venda de diversos direitos de monoplio a grupos de mercadores, para citar um exemplo de prtica que a grande massa da burguesia abominava; e, ainda, a venda a grandes empreendedores agrcolas, nobres ou burgueses, do direito de drenar e utilizar os pntanos reais, a qual descontentava os camponeses em geral. Reforavam os poderes disciplinadores dos bispos anglicanos, perseguiam os curas calvinistas e proibiam os escritos puritanos. Recusam-se a engajar a Inglaterra na Guerra dos Trinta Anos (1618-1648) ao lado dos protestantes alemes contra a Espanlia. Pelo contrrio, eles flertam com a Monarquia espanhola e mais, por desinteresse fundamental e falta de dinheiro, no sustentam a colonizao da Amrica do Norte, nem a Companhia das ndias Orientais, cujos lucros declinam na dcada de 30, e se recusam a enviar a frota de guerra ao Mediterrneo para proteger os mercadores ingleses que ali podiam ser contados aos milhares. A contestao da aliana com a Espanha, que coincide com o incio do reinado de Elizabeth I e perdura por todo o sculo, marca a irrupo de interesses comerciais na definio da poltica externa inglesa. O absolutismo espanhol era, a um s tempo, modelo poltico, polcia europia e o potencial provedor de fundos do absolutismo em toda a Europa, em virtude do mercantilismo. A poltica absolutista inglesa, portanto, inclinava-se para a aliana com

Obviamente, a matria aqui tratada de forma bastante sucinta. Para maiores informaes sobre o perodo recomendamos a consulta i s obras de: ANDERSON, Peny. ~ ' t aAbsolutiste. Paris: Maspero, 1978; t HILL, Cristoplier. The Century of Revolution, 1603-1714. Loiidoii: Nlson Ed., 1981; ROOTS, Ivan. The Great Rebellion, 1642-1660. London: Bastford Ed., 1979.

a Espanha. A discusso de James I com o Parlamento uma constante do seu reinado. Em 1622, ele dissolve o Parlamento, sem que os impostos fossem aprovados, porque os comuns exigiam uma declarao de guerra Espanha. O primeiro Parlamento de Charles I dissolvido em 1626, sem ter votado os impostos aduaneiros. Charles I, no entanto, coleta-os com sucesso e ainda impe a cobrana de emprstimo compulsrio. No ano seguinte, cinco membros da gentry so presos por se recusarem a pagar o tributo, e o Rei consegue fazer com que sejam condenados pelos tribunais. Tal fato relevante, porque revela a submisso autoridade real no apenas dos tribunais de exceo como a chamada court of star chamber ou a court of high comission, esta ltima especializada em matria religiosa, mas igualmente dos tribunais ordinrios, do common law, que, originalmente vinculados ao Parlamento e no ao Rei, aplicavam ao caso concreto no a vontade real, mas o Direito do Reino. Segundo este Direito, o Commomlaw, o emprstimo compulsrio seria um tributo e, como tal, no poderia ser cobrado sem a aprovao do Parlamento. Na verdade, os tribunais resistiram ao Poder Real, mas os sucessivos expurgos de juzes, que tiveram lugar de forma sistemtica durante toda a dcada de 1620, terminam por conduzi-los total submisso na dcada seguinte. O segundo Parlamento contra-ataca e, em 1628, apresenta o real uma petio de direitos que veda as prises arbitrrias e a brana de tributos no aprovados pelo Parlamento; como diz Bompard, menos para solicitar o seu consentimento do que para compromet-lo pela sano aposta, pela palavra dada. O Rei sanciona o bill e negocia um compromisso que lhe asseguraria a aprovao de determinada imposio tributria. O compromisso fracassa. O Rei, por outro lado, dissolve o Parlamento. Charles I no mais convocar o Pylyento_por um perodo de onze anos, no qual o absolutismo triunfa. Partidrios do Rei e opo~itores~~uritanos parecem acreditar que o Parlamento no mais se reunir, da mesma forma como os Estados Gerais do Reino de Frana, reunidos pela ltima vez em 1614. A comparao recorrente na poca, e os Estados Gerais da Frana s voltariam a se reunir em 1789. Em 1628, Charles I chama aos seus servios Thomas Wentworth, inicialmente como Presidente do Conselho do Norte em York, depois como Vice-Rei da Irlanda, onde aniquila uma revolta. Feito Conde de Strafford, ele considerado por seus contemporneos como o Richelieu do absolutismo ingls. Em 1633, Charles I nomeia William Laud, lder de um grupo de telogos tradicionalistas anticalvinistas, Arcebispo de Canterbury e Primado da Inglaterra. O

Arcebispo Laud acentua a perseguio aos curas calvinistas, recrudesce a censura sobre s publicaes, faz com que se ensine nas escolas a Teoria do Direito Divino dos Reis, reintroduz a suntuosidade nos aparatos e nas vestimentas dos ofcios religiosos e a separao dos fiis dos altares por balaustradas. No reinado de Charles I, Strafford e Laud constituem os braos fortes do absolutismo. O Rei e seus Ministros fazem as leis, estabelecem e cobram os tributos, concedem favores de toda ordem e inclusive dispensam quem queiram do cumprimento da lei. Com a derrota de seus exrcitos na Esccia e o fracasso do Tratado de Paz de Berwick, em julho de 1639, recomeando a guerra na fronteira, Charles I, pressionado pela ausncia de fundos para fazer face s despesas da guerra, convoca afinal o Parlamento Ingls em abril de 1640. O Parlamento no aceita nenhuma das exigiicias reais, comea a questionar a legalidade de todos os atos dos onze anos precedentes e negocia secretamente com os escoceses. Charles I dissolve o Parlamento na terceira semana de reunies e envia, para a priso, os lderes da oposio parlamentar, O exrcito escocs avana sobre o territrio ingls, toma as cidades de Newcastle e Durham, e continua a sua marcha. Peties de todo o reino exigem nova convocao do Parlamento. Charles I tenta convocar apenas a Cmara dos Lordes, sob o nome de "GRANDE CONSELHO DO REINO", em York. Os nobres, contudo, recomendam-lhe a convocao do Parlamento. Em o novembro de 140, rene-se o chamado ~ o n i Parlamento, que com algumas depuraoes perdurou at 1653. komeava a Revoluo Puritana de 1644 As eleies para a Cmara dos Comuns foram marcadas por uma extraordinria varticipao vopular. Decnios de inflao hviarn, na prtica, dekocratizado xigiicia legal da percepo de quarenta shillings para o exerccio da cidadania. Por outro lado, em vrios lugares, a populao sem direito a voto interfere indiretamente no processo mediante presses, movimentos e quebradeiras. Pela primeira vez Iiavia mais de um candidato por cadeira em setenta das duzentas e setenta e nove circunscries. Os candidatos da Coroa foram derrotados em todas as crcunscries prximas a Londres. Assim, a oposio parlamentar pde empreender a destruitio dos pilares absolutistas. Os puritanos presos so libertados e o Conde de Strafford e o Arcebispo Laud acusados e presos. O Rei sanciona os bills que Ilie so apresentados, aprovados por maioria avassaladora e sob presso popular. Desse modo, segundo a clssica frmula em normaiido antigo - Le roi les veut o Rei quer a supressio dos tribunais de exceo, a excluso dos bispos e dos coletores de impostos da Cmara dos Lordes, a

execuo de Strafford em praa pblica, a abolio de todos os monoplios econmicos, salvo aqueles comerciais da Marchant Adventures e da Companhia das ndias, que o Parlamento s possa ser por ele dissolvido, se assim o prprio Parlamento o desejar, e que esse se rena trienalmente de pleno direito, sem necessidade de convocao real. Durante o vero de 1641, a peste assola a cidade de Londres. A tenso social cresce. O conflito retorna aberto e flagrante. No outono, hostes de iconoclastas tomam conta das cidades, bandos de plebeus radicalizados destroem os ornamentos das igrejas, candelabros, vitrais, balaustradas que separavam dos altares a assistncia, etc. Parlamentares, cada vez mais "escandalizados pelo oportunismo da maioria dos Comuns", que nada faz para reprimir os movimentos populares, passam a prestar apoio ao Rei. Os debates sobre as revoltas religiosas do outono do origem a uma faco parlamentar de apoio ao Rei. Membros conservadores da nobility e da gentry temiam a poltica dos lderes dos Comuns por seus apelos opinio pblica, que lhes pareciam conduzir ao virtual colapso de toda a ordem social estabelecida, colocando em risco a garantia de seus privilgios, e, assim, gradualmente, voltam a apoiar o Rei. Em novembro, chega a Londres a notcia do massacre de Ulster, na Irlanda. Teme-se que, com o refortalecimeiito do exrcito real, este seja dirigido no contra os revoltosos irlandeses, mas contra o Parlamento em Londres. ento aprovado um projeto retirando do Rei o comando da milcia e a escolha dos oficiais. O Rei, apoiado por sua faco, nega sano ao projeto, por no poder admitir que se lhe retirem as suas competncias executivas especficas. Em 4 de janeiro de 1642, o Rei tenta um golpe de E%O,-A testa de um destacamento militar, vem Cmara dos Comuns para prender cinco lderes da oposio que acusa de alta traio. Qg_Qs-de Estado frustrado pela mobilizao dos londrinos e pe!ahjnterveno da milcia burguesa. O Rei deixa Londrese_g~efugia_ Windsor. Em em maro de 1642, o Parlamento aprova uma resoluo segundo a qual a sanlio real no mais poderia ser negada aos projetos de lei desejados pelo povo, ou seja, da em diante, o Parlamento faria a lei, sem o concurso volitivo do Rei(ls).Cliarles I empreende uma viagem para m Oxford com o fim de reunir seus partidrios. E 22-de-a-gosto de 1642, comea a Guerra Civil.

(3 '

BOMPARD, Raoul. Op. cit., p. 30.

36

Aps uma srie de vitrias os exrcitos reais comeam a * A r e rderrotas impostas pelo Nev Model A w , exrcito criado por Cromwell. e sob o seu comando. Organizava-se de forma moderna pois nele o ingresso e a ascenso se verificavam com base no mrito e no em critrios de nascimento. Nos anos de 1.644 e 1.645 o exrcito liderado por Cromwell derrota as tropas realistas. Em 1.646, Lorde Fairfax conquista, em nome do Parlamento, a cidade de Oxford, quartel general do Rei. Charles I refugia-se na Esccia. Os escoceses entregam o Rei ao Parlamento em troca do pagamento de uma indenizao, h muito reclamada, pelos custos de mobilizao das tropas que invadiram a Inglaterra em 1.639. A primeira Guerra Civil encontrava o seu fim e tinha incio o embate entre as foras polticas por ela geradas. Os membros dos baixos escales do novo exrcito integram faco em sua maior parte o movimento poltico dos(~eve1lers~ poltica assim designada porque alguns de seus lderes reivindicavam no apenas a igualdade formal de todos perante a lei, mas pugnavam por uma igualdade material, pela defesa da propriedade comunitria. O movimento cresce, se enraza e conta, inclusive, com o apoio receoso da elite militar que busca dirigir e moderar o projeto poltico dos Levellers. Setores conservadores do Parlamento, presbiterianos em sua maioria, conjuntamente com o Rei, planejam liberar-se da presena incmoda do exrcito promovendo a sua desmobilizao ou enviando-o para a pacificao da Irlanda. Instala-se um jogo de foras polticas em que o Rei, o Parlamento e o exrcito so os principais atores. Em 1.647, o exrcito aprisiona o Rei, visando impedir a consecuo dos planos e o desenvolvimento da aliana do Rei com os presbiterianos do Parlamento. O Conselho do Exrcito institudo - rgo poltico em que tm assento igualmente oficiais e soldados rasos eleitos. Cromwell tem o controle poltico da situao, muito embora no consiga conter at o grau desejado a vaga democratizadora que engolfa o exrcito. nesse contexto, que apresentado em Putney or~nreementof the Peoplej o primeiro projeto de Constituio escrita de que se tem notcia, por Lillburne, um dos lderes dos Levellers. O documento rejeita as idias coletivistas e socializantes presentes no movimento e prope a extino dos monoplios e a liberdade de comrcio, a propriedade privada, a separao da Igreja do Estado, a reviso dos dbitos, a vedao de priso por dvidas e o sufrgio universal masculino, amenizado por Lillburne para o voto familial, excluindo do direito de sufrgio os assalariados, os criados, e os mendigos.

sua faco mais Em novembro de 1.647, os Levelle~s, radical, tentam um frustra&-golpe de Estado. O Conselho do Exrcito ento dissolvido pela elite militar vitoriosa. O Rei7 aproveitando-se da ciso no interior do exrcito, foge do c a t i v e i ~ .reorganiza a O exrcito se reunifica em torno de _-___ -Cromwell que em rpida cainpa@gdecota os realistas e encerra a (segunda Guerra c i v i l m a i s de cem realistas so expulsos do " 'Parlamento, em su-maioria presbiterianos, dando origem ao chamado Rump Parliament, o Parlamento "toco" ou "mutilado". Em face da permanente ameaa de restaurao que & i significava,L ele decapitado, por presso do exrcito, em 30 de janeiro de 1.649. Em 6 de fevereiro do mesmo ano extinta a Cmara dos Lordes e, -$proclamada. em 19 de maio, a Repblica ---Commonwe&th Eleies no foram convocadas sob a alegao dos perigos decorrentes da efervescncia social e poltica. A Repblica sentia-se ameaada por todos os lados: pelos realistas, presbiterianos e anglicaiios com grande poder de manipulao eleitoral; pelos Levellers, que propugnavam pela continuidade e radicalizao social do movimento revolucionrio; pelos emigrados, que conspiravam do exterior e pela rebelio contra os ingleses na Irlanda. C_rom.weil lidera o massacre dos lderes dos Levellers, reunidos em Burford, em ma= -- -- - --- ---- - 1.749. Debelado o movimento nivelador, no -esmo ano,-Cromwell ----- parte para a Irlanda a fim de esientar a rebelio. Assume o Governo - --um conselho de Stado provisri.-Em abril de 1.653, o Longo Parlamento depurado dissolvido. Assemblia integrada pelos partidrios de Cromwell, o chamado Barbone Parliament, constituda para elaborar uma Constituio. Redigido em 1 . 6 5 4 , ~ Pstru~i=t-fc-6~~nment[aclaina . - .--- Cromwell Lorde Protetor da Inglaterra, da Esccia, da Irlanda e de suas possesses. A constituio consagra a liberdade de imprensa, o ensino gratuito, o voto secreto, inclusive o feminino, porm censitrio, e um Parlamento nico para a Inglateira, Esccia e a Irlanda. Eleito o novo Parlamento, logo dissolvido por entrar em conflito com Cromwell e com o exrcito. de se ressaltar que o Poder Legislativo, 110 instrument of Government, era atribudo exclusivame~ite Parlamento. Como ao salienta Esmein, ao Lorde Protetor - Single Person - era atribuda uma competncia em tudo similar concedida pela Constituio francesa de 1875 ao Presidente da Repblica, de solicitar, em vinte dias, nova deliberao ao Parlamento, que, se reaprovasse a lei por maioria simples, esta entraria em vigor, salvo se

contr~w.~.

I______

versasse sobre matria atinente forma de governo(I6).No entanto, com a aprovao da humble petition de 1657, a ele atribudo autntico poder de sano, requerida de forma insupervel para formao da lei. Em 3 de setembro de 1.658, Cromwell morre e a Repblica no sobreviver a ele mais do que dezoito meses. Com a restaurao, Charles I1 assume o trono e governa por dezoito anos com o mesmo ~ a r l a m esem maiores conflitos, pois s se submete, na prtica, legislao limitativa do poder real anteriormente emanada. Os atos formais dessa legislao so, no entanto, excludos da histria coiistitucional inglesa, tal como Cromwell, Bradshaw e Irenton foram desenterrados do sepulcro de Westminster, enforcados e decapitados. A restaurao requeria violncia simblica da destruio da memria dos corpos e dos atos dos regicidas para a construo do mito de uma histria constitucioiial inglesa pacfica e sem rupturas sangrentas. O sucessor 11, no de Charles 11, seu irmo James - entanto, busca reiiitroduz&x$ prticas absolutistas, sendo afastado por novo golpe de Estadq que vem complementar o ciclo revolucioiirio de 1.640, consolidando o Estado de Direito e reforando o mito de uma histria pacfica e contnua. assim que, com a chamada Revoluo Gloriosa, de 1688, deciso do Parlamento, sucedem a Jaime 11, no trono ingls2-o Prncipe holands William d'Oranqe e sua mulher Mary. Antes de subirem aotrono, juram a declarao de direitos apresentada pelo Parlamento. Assim, somente aps a aceitao pblica e formal dessa declarao, so eles coroados em 13 de fevereiro de 1689. Posteriormente, transformada em bill regular, os Soberanos a ela mais uma vez se vinculam pela sano dada em dezembro de 1689(17). %surgia, dessa forma, a Monarquia Constitucional. Doravante, o Poder Real no mais poderia invocar a Doutrina do Direito Divino do Soberano, aquela prescrio imemorial ciosamente defendida pelos Stuarts. O Poder Real existe por uma definio do Parlamento, por um contrato com os representantes da Nao. //

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ESMEIN, A. Les Constitutioiis, du Protectorat de CROMWELF. Revue du Droit Public' et de la Science Politique en France et a I'Etranger. Paris, tomo 22, p. 193-208, 1899. Encyclopaedia Britannica. Cliicago, Londoli, vol. 3, 1951. p. 577. MAITLAND, F. W . Tlie constitucional history of England. Cambridge: University Press, 1955. p. 284.

Ao Soberano reconhecida parcela do *PoderLegflativo. O Rei no pode fazer as leis por si s,-susgender-l~&icc~m tampouco --dispensar algum de observ-las. A sua aquiescncia , -----entretanto, essencial para que um msrogroj_to- um bill se torne lei - law - pois, como afirma Locke: "Em algumas comunidades, em que o Legislativo no est sempre reunido e o executivo est investido em uma nica pessoa que tambm toma parte do Legislativo, esta pessoa nica tambm pode chamar-se suprema, em sentido mui tolervel; no que tenha em si todo o poder supremo, que o de fazer as leis, mas porque possui em si a suprema execuo da qual todos os magistrados inferiores derivam os diversos poderes subordinados ou, pelo menos, a maior parte deles. No tendo tambm qualquer Poder Legislativo a ele superior, no havendo lei que se possa fazer sem o consentimento dele que no se pode esperar se o submetesse outra parte do legislativo, bastante apropriadamente, neste sentido, supremo. Entretanto, deve observarse que, embora a ele se prestem os juramentos de fidelidade e vassalagem, no os fazem como se fosse legislador supremo, mas como supremo executor da lei feita pelo poder conjunto dele e dos outros, nada mais sendo a vassalagem que obedincia conforme a lei, que, quando ele viola, perde o direito obedincia, nem pode exigi10 de outra maneira que como pessoa pblica investida do poder da lei devendo assim considerar-se como a imagem, sombra ou representao da comunidade, atuando pela vontade da sociedade, declarada nas leis; e assim no tem vontade, ou poder, seno o da lei. Mas quando deixa essa representao, essa vontade pblica, e passa a agir pela sua prpria vontade particular, rebaixa-se e torna-se simplesmente pessoa particular isolada, sem poder e sem vontade,

da lei e o pressufikt de-que o mesmo-a-ela se viqgle medint-e sano dada. Como ressalta Bompard, diferentemente dos Stuarts, que no atribuam qualquer importncia s leis e, portanto, sano

(I8)

LOCKE, John. Segundo tratado sobre Governo. 2aed. So Paulo: Abril Cultural, 1978. p. 9 3 4 (Os peiisadores Locke)

por eles aposta aos projetos, violando no vero o que haviam aprovado na primavera, William I11 considerava como sagrada toda lei, ainda mais aquela que houvesse sancionado. 9 / o nimportante ressaltar que o Rei, aeml uma . Monarquia C s t i t u c i n , Escolhe livremente seus Ministros, preside s reunies ministeriais e orienta a poltica do Governo. Os Ministros so auxiliares de confiana do Rei e ainda no havia maturado o instituto da responsabilidade poltica, alis, no havia ento ministrio ou gabinete homogneo. Em 24 de fevereiro de 1692, o Rei recusa a sua sano a um, projeto que objetivava assegurar a independncia dos juzes, estabelecendo remuneraio fixa a ser paga com os rendimentos hereditrios da Coroa aos magistrados; a um segundo, que previa que nenhuma legislatura poderia durar mais que trs anos e, ainda, a um outro, que exclua das Cmaras os titulares de cargos pblicos remunerados. Bompard explica tais recusas de sano basicamente pelo fato de que os dois ltimos visavam a pr termo na corrupo dos parlamentares pelo Rei, e este era um mecanismo imprescindvel para que o Rei forjasse a sua maioria no Parlamento; e o primeiro afetava, sem o consentimento real, as rendas pessoais do Soberano. A Rainha Anne, em 1707, recusar, pela ltima vez, a sano real na Inglaterra. A recusa, na realidade, foi da convenincia do prprio Parlamento, que, aps aprovar um bill licenciando a milcia escocesa, soube de fato superveniente que desaconselhava a lei. Assim, de comum acordo com o Parlamento, a Rainha recusou sano ao projeto(19). Nesse passo, cumpre-nos salientar, como o faz B~rnpard(~O), que\\ negativa de sano, enquanto absoluta na Constituio inglesa, a tornara por demais mortificante o seu exerccio para o prprio Q ,. Soberano, uma vez que este terminava por revelar-se como o defensor de prerrogativas prprias, herdadas de um passado que se queria superado frente vontade da Nao, claramente manifestada pela representao nacional(21). 4

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(I9)

BOMPARD, Raoul. Op. cit., p. 41. "Naco", como veremos ao longo de todo o trabalho, um termo ambguo, que se presta a muitos usos. Buscaremos agora, em rpida digresso, fornecer alguns matizes de seu uso no contexto liberal, de incio, por recordar que, tecnicamente, os termos "liberal" e "democrtico" so adjetivos que qualificam de forma distinta e diversa

no) BOMPARD, Raoul. Op. cit., p. 41.

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Assim, antes mesmo que se afirmassem as regras de corrqo constitucional do Parlamentarismo, o instituto da sano na Inglaterra jA no mais encontra oportunidade de aplicao. A medida que a ingerncia parlamentar estende-se, na purdii_a dos f a B do mbito do Legislativo tambm 5quele~d~~xegctiv0~ mediante a
um substantivo, pois a democracia resultou das lutas e moviinentos sociais que tiveram lugar principalmente, ao longo do sculo XIX, como adio tardia ao liberalismo. @ representao poltica liberar essencialmente aristocrtica. Contudo, revela uma viso aristocratica distinta daquela dos antigos. Nasce em uma sociedade de proprietrios. Nela o indivduo , no mnimo, proprietrio do prprio corpo, o qual leva ao mercado enquanto fora de trabalho. Nesse sentido, no mais se ancora ein uma ordem hierarquizada tida como natural, onde os indivduos encontrariam lugar prprio somente em funo do nascimento, mas, pelo contrrio, tende a substituir, na esfera da sociedade civil, cada vez mais a forma de aplicao medieval da justia, entendida como equidade, pela aplicao modenia, capitalista, I da justia tomada como igualdade formal perante as leis, requerendo a existncia de um nico sistema jurdico cujas normas pudessem ser a todos universalmente aplicadas. Embora a representao poltica da Nao tambm tenha como critrio bsico a propriedade, aristocraticamente, essa vinculada capacidade de discemimento daquilo que o "pblico", ou "interesse geral", em oposio ao i "privado", aos interesses imediatos e egosticos, possibilidade de o i indivduo haver satisfeito as suas necessidades primrias e mais prementes e s ento poder ter a viso dos reais interesses gerais. Aquele que proprietrio apenas do prprio corpo s poderia afirmar sua liberdade na esfera da sociedade civil, regulada pelo Direito Privado, onde seria livre para contratar; iio mais o seria, no entanto, no I mbito da sociedade poltica, do Direito Pblico, niormeiite I constitucional, pois suas decises no seriam suas. Seriam, na verdade, 1 daquele que o contratou, do patro, ou na melhor das hipteses, dos 1 interesses menores, das paixes determinadas de forma imediata pelo reino das necessidades prementes no qual esse indivduo se encontraria mergulhado. Os homens de ento coiistruram, assim, dois mundos distantes e paralelos, o da sociedade civil, onde o capital se afinnou pela consagrao da liberdade quantitativa, formal, igualitria, e o da sociedade poltica, no qual se restabelecia a liberdade qualitativa, hierarquizada e excludente. O indivduo para ser eleitor deveria pagar uma certa quantia de iinpostos, para que pudesse ter interesse na conduo dos negcios pblicos, ou. o que dava no mesmo, perceber uma renda anual mnima que garantisse sua independncia econinica. I Para os candidatos a cargos de uma representao local, regional ou i nacional havia gradao crescente nos requisitos de renda, via de regra, / geomtrica, precisamente porque se acreditava haver uma gradao 1 hierrquica entre os interesses representados. Mas, nesse quadro, ainda
1

I exigncia

Ministros do Rei gozassem da c_nfianca da / Cmara, o de que osatribuir carter hornogeneo ao Gabinete, no qual que vem

1714-27, George 11, 1727-60, George 111, 1760-1820, e George IV, 1820-30, que a transformao se processa, graas a um delicado jogo de normas convencioiiais, coi~ventions constitution, precisamente of por afetarem as cliamadas prerrogativas reais. Tratava-se de normas convencionais que no apresentavam um efetivo carter jurdico aos olhos dos jurisconsultos britnicos, porquanto no seriam defensveis perante um tribunal(22). Para Lowenstein, o parlamentarismo auque de forma menos direta, o representante nacional ainda poderia vincular-se a interesses menores, locais ou regionais, em detrimento do interesse geral, em razo de se submeter a eleies peridicas. Da a necessidade da Cmara Alta, onde a representao vitalcia e mesmo hereditria dos grandes interesses nacionais funcionaria como garantia desses mesmos interesses tidos como permanentes. Ainda, no cume da hierarquia poltica, envolto pennanentemente nas nvoas do mistrio, encontraremos o Soberano, esse elemento capaz de reunir em uma s pessoa, por um poder comum, uma multido de homens para a sua paz, defesa e proveito coniuns, para usar os clebres termos de Hobbes. Apenas que agora o Soberano se afinna como tal precisamente por sua ao pressupor o contedo da legalidade fixada pelo Parlamento como parmetro, e deve, em conseqncia, ter atuao cada vez mais restrita s estritas fimes de gesto dos negcios pblicos entendidos em e sentido quase que exclusivamente admi~~istrativos,mormente quelas Iionorficas de representao. E aqui recordainos a observao de Kelsen sobre a doutrina prevalente no sculo XIX de que haveria uma separao rgida e estkique entre o Direito privad e o Pblico, como o Direito Dor excelncia. o verdadeiro considerando-se o ~riineiro Direito, o ~ i r e i t i Natural. O segundo, 'por uma vez; seria mera conveno. Ora, aqui biiscamos salientar que tambm o conceito de NaBo, ou de Sociedade Civil como sociedade naturalmeizte nacional foi uma inveno moderna intimamente articulada com as demais 1 invenes dela contemporneas, como o Estado e a Coiistituio, para ficarmos apenas com as que mais de perto nos interessam. Ver a .respeito: BALIBAR, Etienne. Tlle Nation Form, History and ideology. Review Fernand Braudel Center, Bilighamton, New York, Vol. XIII, ng 3,1990, p. 329 a 361. (22) BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Sanzione, assenso e veto de1 capo de110 stato nella formazione della legge negli ordinamenti constihizionali moderni. Revista Trimestrnle di Diritto Publico, Milano, vol. 8, n, p. 256, 1958. "

tntico apenas comea a funcionar normalmente aps o Reform bill de 1832, com a ampliao do sufrgio classe mdia ennquecida, pois antes era possvel ao Gabinete, com a ajuda da Coroa, manipuilar a Cmara dos Comuns(23). Pecorramos, porm, a Blackstone, em seu clebre Comentrios s Leis da Inglaterra, para que possamos melhor compreender\-e, por via de conseqncia, a natureza de sua participao no procedimento legislativo da Monarquia inglesa propriamente Constitucional. Tal obra foi escrita entre os anos de 1765 e 1769, antes, portanto, da maturao do sistema parlamentar de governo que distinguir6 a Monarquia Parlamentar. E embora a crescente preponderncia poltica das decisoes das Cmaras venham relegar a sano rgia condio de arma integrante das panplias decorativas das paredes do Castelo de Windsor, a participao do Rei, por um lado, e a das Cmaras, por outro, no procedimento legislativo, continuou, teoricamente, a ser considerada juridicamente no mesmo plano, devido, sobretudo, duradoura preeminncia do rgo rgio de que nos fala Blackstone, ao menos do ponto de vista formal, em relao aos demais rgos constitucionais. Assim que Blackstone afirma que "c'est sans doute la preuve la plus forte de cette vritable libert dont se vante notre pays et notre temps, que le pouvoir de discuter et d'examiner, avec dcence et respect, les limites de la prrogative royale. C'est un point que, dans de certains temps, on a regard comme sacr, comme trop dlicat pour tre trait sans profanation par Ia plume d'un sujet. On le rangeait parmi les arcana imperii: et de mme que les mystres de Ia bona Deu, i1 n'tait permis qu'aux initis de l'examiner fond; peut-tre parce qu'ainsi que les solennits de ces mystres, i1 n'aurait pu supporter I'inspection d'un censeur raisonnable et age"(*^) Por prerrogativa realentende ele "cette pr minance specia e que le roi a2ur et audessus de tgutes autres personnes, Hors du cours ordinaire de la loi~m_muneu, en vertu de et sa royale dignit"(25). POUCO mais adiante, precisa o que entende E,

d
Q3)
Q4)

(2"

LOEWENSTEIN, Karl. Teoria de lu Constitucin. Barcelona: Ed. Abril, 1986. p. 125. BLACKSTONE, W. Commentaires sur les lois anglaises. Paris: Bossange, 1872. p. 438-39. BLACKSTONE,W. op. cit., p. 441.

por dignidade real e o porqu da necessidade de sua afirmao: "Je vais donc parler d'abord de la dignit royale. Dans tout tablissement monarchique, i1 est ncessaire de distinguer le prince de ses sujets, non-seulement par la pompe extrieure et par les dcorations du rang suprme, mais aussi en lui attribuant certaines qualits, comme inhrentes au caractre de roi, distinctes de celles de tout autre individu de la nation, et qui leur sont suprieures. car, quoique le philosophe considre le roi simplement comme un homme charg par consentement mutuel de prsider sur d'autres, et qu'il lui paye en consquence le tribut de respect et de devoirs que demandent les principes de la socit, i1 n'en est pas de mme du commun des hommes, trop disposs I'insulte et dsobissance, si on leur appris ne voir dans le prince qu'un homme aussi imparfait qu'euxmmes. Aussi la loi assigne au roi, raison de l'minence de son caractre politique, non-seulemeqt des pouvoirs et des moluments considrables, qui constituent sa prrogative et soii revenu, mais encore de certains attributs d'une nature leve, transcendente, dont l'effet est de le faire considrer par le -- sous le point de vue peuple - -d'un tre suprieur, et avec un respect ml de crainte; ce qui le mel

ond l'objet de notre examen, sont le roi, qui y sige dans son caractre politique royal, et les trois tats du royaume, savoir: les lords spirituels, les lords temporels (qui les uns et les autres sigent avec le roi dans une Chambre), et les communes, qui sigent dans une Chambre spare. Le roi et les trois Etats forment, par leur runion, la grande corporation, le corps politique du royaume, dont le roi est Ia tte, le principe et le fin, caput; principium etfinis (...) I1 est trsncessaire, pour maintenir la balance de la constitution, que le pouvoir excutif soit une branche du pouvois lgislatif, quoique san tre le pouvoir lgislatif entier, Nous avons cru que leur runion une mme main conduirait la tyrannie: leur sparation ab produirait la fin les mmes effets, eii amenant cette runion me laquelle on aurait cru mettre ob~tacle"(*~).

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BLACKSTONE, W. op. cit., p. 443-444.

(2n BLACKSTONE, W. op. cit., p. 267.

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Contudo, pela prpria evoluo da Monarquia britnica, esta hoje se apresenta como sistema de governo e no mais como forma de governo, ou seja, o Princpio Monrquico simples reminiscncia, til enquanto permite o funcionamento do sistema parlamentar de governo, reservando Coroa to-s funes simblicas e honorficas de representao, salvo a excepcionalssima q j hip6tese de que nenhum partido ou coalizo partidria alcance maioria na Cmara ou quando, ainda que a alcance, no tenha lder definido, casos em que a atribuio real de nomear o PrimeiroMinistro poder ser exercida com maior discricionariedade(28?~omo ensina ~ewenstein, durante um curto perodo, nas dcadas de 1850 e 60, o parlamentarismo britnko"_e_t~deu afirmao da . superioridade inequvoca da Cgnad~s Comuns sobre-o Gabinete, similar ao parlamentarismo francs sob a gide da Constituio de 1875. verificam-se, no perodo, quedas sucessivas de Gabinetes e uma completa ausncia de disciplina partidria. A prpria Cmara dos Comuns constitua-se maneira de um clube reservado a membros que provinham de uma classe social homognea, refugindo ao controle quer do Gabinete, quer do eleitorado. A situao, no entanto, radicalmente alterada mediante a ampliao do sufr~io classe trabalhadora, trazida pelo Reform Bill de 1867. A erupo dos partidos organizados de massa introduz com fora decisiva, o eleitorado no processo poltico. Desde ento, ---- r e w e o parlamentarista britnico apresenta jus-confort-ta& t r i m constituda pela Cmara dxo~~m~ns,~_o Gabinete. e o eleitora&. Contudo, nessa formao, o eleitorado e o Gabinete detm posies -centrais, enquaiito a Cmara cumpre simplesmente a funo de transmitir a vontade do eleitorado ao Gabinete. Uma derrota do Gabinete na Cmara induz, invariavelmente, dissoluo desta, cujo perodo mximo de durao foi reduzido, em 1911, de sete para O cinco anos(29). Pnrliamentary Act, de >9iL,_cuja_ prescriges f ~ r a m mais acentuadas pelo s e g u n l e n t n y A , de 1949, reduz significativamente a competncia da Cmara dos Lordes no procedimento legislativo, praticamente reservando-lhe apenas funo consultiva. Assim, a Monarquia Constitucional ingle$$ de h muito cedeu lugar a uma Monarquia Parlamentar, pois as normas de

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JENNNGS, Sir Williain Ivor. A Constituio Britizica. Braslia: UNB, 1981. D 79 e ss. . LOEWENSTEIN, Karl. Op. cit., p. 125 e ss.

correo constitucional ali vigentes no autorizam o reconhecimento de qualquer transao entre princpios distintos, no que se refere atribuio da soberania nacional, pelo contrrio, vigora, em toda a sua transparncia, o princpio mais que republicano, democrtico. Na Monarquia Constitucional, a presena do Rei define efetivamente a estrutura essencial da forma poltica, pois comporta a soberania em suas manifestaes ordinrias ou extraordinrias e intervm na determinao da direo poltica. Na Monarquia Parlamentar, enquanto sistema de governo, a soberania integralmente atribuda ao povo, e ao Rei no compete intervir nem na sua atualizao ordinria ou extraordinria, nem na fixao da poltica do Estado, enquanto titular de um poder prprio de deciso%A Monarquia Parlamentar regime de governo em contraposio quelas formas de governo das quais se originou: a Monarquia Absoluta, na qual o Prncipe absorve por inteiro a soberania, e a Monarquia Constitucional, lia qual a soberania compartilhada entre o Rei e o povo. N a Monarquia Parlamentar, os atos do Rei requerem a referenda ministerial. Esse realiza funes integrativo-simblicas,enquanto assume a preeminncia honorfica, no mbito preferentemente poltico e da representao do Estado; relacionais, enquanto coordenador ou regulador das relaes entre o Governo, o Parlamento e o corpo eleitoral na atualizao das conseqncias inerentes verificao da confiana parlamentar; e, finalmente, declarativas, enquanto intervm, na qualidade de Chefe de Estado, para revestir as manifestaes de vontade do Estado do carter de firmeza, solenidade e generalidade que lhes so prprias, quer se trate de uma declarao ad intra, como a promulgao das leis, quer se trate de uma declarao ad extra, a exemplo da declarao de Guerra ou da concluso. de um tratado internacional. Atividades que, em uma Monarquia Parlamentar, pressupem, ausncia de uma posio poltica independente do Monarca(30). a co-partio na soberania, que caracteriza a Monarquia Constitucional, decorre a coparticipao no exerccio da funo legislativa, consoante natureza dual especfica dessa forma de governo. Assim que, para a Monarquia Constitucional a sano aparece como a interveno do

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PEREZ Royo, Javier. Jefatura de1 Estado y democracia parlamentaria. Revista de Estudios Polticos, Madrid, 1199, p. 7 e ss, s.d. RAPOSO, Mrio. Monarquia Parlamentar: As modernas experincias europias. Lisboa, 1984. (Separata do Volume Estudos sobre a Monarquia)

Monarca necessria para a perfeio da lei, discricionariamente outorgada, ou, consoante ao seu grau de vinculao ao Princpio Monrquico, como o ato legislativo por excelncia, como em Laband e em ~ e l l i n e k y ~ prtica constitucional, com a gradual evoluo da forma de governo Monarquia Constitucional para o sistema de governo Monarquia Parlamentar, durante o sculo XIX, no vai questionar a necessidade da participao rgia de natureza constitutiva no procedimento legislativo, ou seja, a prpria existncia do instituto, mas, sim, o seu carter voluntrio, de modo que se considerar correo constitucional a outorga necessria da sano, medida que se consolide um firme sistema de partido que termine interveno do Rei no sistema poltico.or ritualizar a---....-Laleza na Monarquia P a r l a m q elevado e isolado. preenchido por funes latentes que ndeixam transparecer vontade prpria, configuradoras apenas daquela dignidade de que nos falava Blackstone, porm vazia, sem pressupor independncia poltica e, como tal, no comportando lutas ou atos de autoridade que pudessem gerar conflitos constitucionais que obrigassem destruio da mstica mediante o inventrio das prerrogativas prescritas e a determinao das funes remanescentes; como j diz$ Bompard, ele, so essas as condies atuais de existncia da reale~a(~')/Para a palavra que caracteriza a sua atuao a influncia: palavra vaga, que corresponde aos ditos discretos, aos tratos ntimos; expresso que no exige nenhum poder definido, uma vez que a influncia pode ser exercida por qualquer indivduo sobre um outro. E embora a sano rgia continue a ser elemento constitutivo essencial perfeio da lei na Inglaterra, desde h muito no mais guarda o carter discricionrio original, volitivo, tornando-se ato obrigatrio, pois, para manter a monarquia, como afirma Bompard, citando Bagehot referindo-se Rainha Vitria: "la reine n'a plus Ia moindre parcelle du pouvoir lgislatif. Elle n'est plus un tat du royaume. Pour qu'elle le fit, i1 faudrait qu'il lui fit possible de rejeter les bills, sinon comme le fait la Chambre des Communes, au moins de la mme manir que la Chambre des Lords. Mas la reine n'est pas arrne du veto. Elle serait oblige de signer son propre arrt de mort si les deux Chambres s'accordaient pour le soumettre sa signat~re"(~~). //

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BOMPARD, Raoul. Op. cit., p. 43. BOMPARD, Raoul. Op. cit., p. 48.

Assim que a recusa da sano na Inglaterra no exercida e oitenta e trs anos, o que, por si s, seria indcio mais do que suficiente para se considerar o carter discricionrio do I instituto como consuetudinariamente d ( A Constituio espanhola de m atribui ao Rei a sano dos projetos de lei aprovados pelas Cmaras em seu art. 91. Contudo, como salientam'~olozaba1 Echavarra, Santamara e Ferrando Bada, a compreenso do instituto da sano rgia no seu sentido tradicional no se conformaria natureza de Monarquia Parlamentar que a Constituio expressamente quis emprestar ao regime de governo espanhol(33). Realmente, como demonstra Zolozabal Echavarra, a Monarquia Parlamentar no , no caso espanhol, um simples marco histrico disponvel para o intrprete, mas uma definio do prprio constituinte. A definio do sistema de governo como Monarquia Parlamentar, no art. 1" pargrafo 3" uma constitucio~~alizao importante no apenas por seu carter inusitado, mas tambm por localizar-se logo no ttulo preliminar, no qual se encontram as decises polticas fundamentais, onde se expressa, para usar os termos de Zolozabal Echavarra, a supralegalidade ou legitimao do regime poltico, e supe o conceito j ento claramente definido na doutrina constitucional e na prtica poltica da Monarquia Constitucional como simples sistema de governo para que se proceda interpretao e desenvolvimento dos demais ttulos, principalmente, o segundo, atinente Coroa. E assim, conclui "en nuestro ordinamiento la sancin es -.---I_ _ -_.--" _ - un acto debido. de inexcusable cumplimiento, en razn - - l a concepciii.-de-- la-monarqui, por de - -- --- - i i u e s t r i s t i 6 i n t e como -EoTma de gobieri y ' n c o i n i i m a de Estado, congruente con la explicitaciii rotunda de1 principio democrtico y con la redaccin conminatoria e imperativa, sin previsin de excepciones, de1 prprio articulo 91 de la Constitucin.

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ZOLOZABAL Echavarra, Juan Jos. Saiiciri y promulgaciii de la ley en la monarquia parlamentaria. Revista de Estudios Politicos, Madrid, n"5, p. 370, enero-marzo. 1987. ZOLOZABAL Ecliavarra, Juan Jos. La Sancin y proinulgacin de la ley en Ia monarquia parlamentaria. Madrid: Editorial Teciios S.A., 1987. SANTAMAR~A, Juan A. Comentrio a1 artculo 91. In: Comentrios a lu Constitucin, Coordenacin Garrido Falla. Madrid, Ed. Civitas, 1980, p. 930-31. B A D ~ AJuan Ferrando. La Moiiarquia Parlamentaria Actual Espanla. , Revista de Estudios Polticos, Madrid, n"3, p. 40 e ss, enero-febrero. 1980.

La sancin es un acto obligatorio, gero tarnbin necessario para la perfeccin de la ley, que no es tal sin la colaboraccin de1 monarca (...) 10 que no le impide a1 texto legislativo desarollar, en virtud de1 procedimiento legislativo establecido en la Constitucin, algunos efectos como e1 de la exigencia inexcusable de la sancin y prom~lgacin(~~). A concluso de Santamara no mesmo sentido "la sancin es un acto de1 Monarca formalmente necesrio para la validez y eficacia de la ley, simplemeiite porque 10 ordena la Constitucin. Materialmente, en cambio, es requisito superfluo, y politicamente desorientador. La sancin o es sancin autntica (esto es, un acto de voluntad de1 Monarca, que unido a la voluntad de1 Parlamento, completa o perfecciona la ley) o no es nada; y no es sancin autntica en la medida que constituye un acto esrictarnente obligatrio y, por tanto, desprovisto de toda voluntariedad (E1 Rey sancionar, diz e1 art. 9 1)"(35). Igualmente Garca de Enterra e T. R. Fernndez afirmam, ao comentar o mesmo dispositivo constitucional, que "nada de eso, naturalmente, tieiie que ver con un supuesto papel de codecisor eii la legislacin, que evoca la clsica doctrina de la sancin rgia. E1 haber mantenido este concepto es, sencillamente, un tributo historicista y ya puramente simblico, como no es excepcional que ocurra con otros elementos de la institucin monrquica n su insercin en una estrutura democrtica"@".Assim quga adoo da sano do Chefe de Estado na Monarquia Parlamentar espanhola vem revelar, de forma inequvoca, a nova e humilde conformao que o instituto da sano do Chefe de Estado no procedimento legislativo, precisamente em razo de ser acolhida e positivada em texto coiistitucional escrito e rgido que se quer sistmico e coerente, pode receber, no seio de um sistema de governo monrquico parlamentar. A renitente recusa de sano rgia a determinado projeto de lei aprovado pelo Parlamento, dada a absoluta prevalncia do Princpio Democrtico conformador da prpria forma de governo e do governo poltico, pode colocar em risco a continuidade no s da dinastia, mas da prpria Monarquia, enquanto sistema de governo.p E exatamente esse fato que foi colocado recentemente em evidncia por ocasio da aprovao, pelo Parlamento belga, de um

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ZOLOZABAL Echavarra, Jiian Jos. Op. cit., p. 373. sANTAMAR~A,Juan A. Op. cit., p. 91. GARC~ADE ENTERF~A,FERNANDEZ, T. R. Curso de Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 1981. Vol. 1, p. 125-26.

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projeto de lei que objetivava descriminalizar parcialmente o aborto no pas./^ Constituio belga de 7 de fevereiro de 1831, consagra no seu art. 69: "Le Roi sanc 'onne et promulgue les lois". Como afirma De Visscher "Ia sanction de Ia 10; est l'aite par leque1 le Roi, agissant en sa qualit de troisime branche de l'organe Igislatif, manifeste son accord avec la voloiit exprime dans un projet de loi par les deux Chambres lgislatives. La ncessit de la sanction dcoule la fois de l'article 69 et de I'article 26 de Ia constitution aux termes duquel: Le pouvoir lgislatif exerc collectivement par le Roi, Ia Chambre des reprsentants et le Snat (...) Le droit de sanction implique au profit du Roi un droit de veto absolu (...) Toutefois, comme le Roi n'exerce cette prrogative qu'avec l'accord d'un ministre responsable devant les Chambres (Const. art. 64), l'exercice effectif de le pouvoir est extrmeinent rare si bien que l'on ne peut citer que deux exemples de refus formal de ~anction"'~~). Contudo, Paul Errera, no seu clssico "Trait de Droi Public Belge", j em 1909, constata que, "en droit, le Roi est l'gal de la Chambre ou du Snat, au point de vue legislatif. Rien Iie peut le contraindre sanctionner une loi vote par le Parlemeiit, mme si cette loi est d'iniciative gouvernemeiitale. I1 lui suffit de rester inactif: pareille attitude passive n'exige naturellemeiit le coiicours d'aucuii ministre. I1 peut aussi exercer expressment son droit de veto par un arrt royal refusant la sanction un project vot par les Chambres (...) Sans doute, avait - on dj conscience de l'impossibilit pour le Roi d'exercer son veto sous le rgime parlamentaire. Peut-tre, si la prrogative royale avait t reduite au veto suspensif aurait elle une importante pratique qu'elle ne peut avoir sous sa forme absolue, telle que l'tablit la Constit~tion"(~~). E como afirma Andr Mast, "le mecanisme coiistitutionnel, construit en 1831, est demeur en place. I1 a, bien sur, considrablement volu et si les articles de la Constitutioii sont presque tous rests enchangs, ils oiit parfois perdu leur signification premire. I1 n'en demeure pas moins qu'exception faite du rgime lectoral, la structure constitutionelle belge est, tout au moiiis dans les textes qui la rgissent, reste celle d'uiie poque o,

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DE VISSCHER, Paul. La promulgatioii, la signature et la publication des lois en Droit Belge. In: HERZOG, J. B., VLACHOS, G. (org.) La Promulgation, lu signature et lu publication des textes lgislatifs en droit compar. Paris: Ed. del'Espagne,1961. p. 41-42. ERRARA, Paul. Trait h Droit Public Belge. Paris: V . Giard et E. BrZere, 1909. p. 201.

en France, regnait Louis Philippe"'39). Obviamente, as alteraes introduzidas atinentes soberania popular terminaram, na prtica, por conformar o instituto da sano s exigncias da Monarquia como sistema de governo parlamentar. Assim que, conforme o noticiaram a Folha de So Paulo e o Jornal do Brasilf40), Rei Balduno I, para no ter de sancionar o projeto de lei sobre o aborto, aprovado pelo Parlamento, que permite a interrupo da gravidez at a 129emana para mulheres em dificuldades, por ser contrrio a seus princpios catlicos, utilizando-se do art. 82 da Constituio, abdicou do trono por um dia. Dessa forma, o prprio Premier, assumindo a regncia, sancionou e promulgou a nova lei. Segundo o mesmo noticirio, o Professor de Direito Constitucional da Universidade de Lige denunciou a violao da Constituio, pois o art. 82 refere-se inabilitao fsica ou mental do Monarca para o exerccio de suas funes, e, consequentemei~te,precisaria ser substitudo, o que de forma alguma corresponderia ao caso verificado, na realidade, de incompatibilidade ideolgica do Soberano com o teor da horma aprovada, " ridculo dizer que o Rei est incapacitado para reinar por algumas horas". O Rei, portanto, seria obrigado a sancionar o projeto aprovado; no entanto, a diplomtica sada para a crise institucional colocou em xeque a prpria Monarquia. O Deputado Marjke van Hemeldouck defendeu a abdicao do Rei ao trono: "recusar-se a assinar uma lei votada pelos representantes do povo significa recusar-se a servir o povo. Nesse caso, o Monarca deve abdicar e o seu sucessor assinar a lei". O lder dos socialistas belgas de lngua francesa no Parlamento europeu foi mais longe: " hora de termos uma Repblica lia Blgica, com a recusa em exercer seu papel como Rei, ele removeu toda a pertiiincia da Monarquia". O incidente revela, contudo, com clareza, tando a ausncia de qualquer poder discricionrio que reveste de nova feio o instituto lia Monarquia Parlamentar, quanto, a redefinio do papel extremamente limitado hoje reservado ao Monarca enquanto

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f40)

MAST, Andr. Chroniques Constitutionelles trangres - Belgique: Une Constitution du temps de Louis-Philippe. Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et a l'traizger, Paris, Tomo 73,11%, p. 1003.1957. FOLHA DE SO PAULO. So Paulo, 5 de abril de 1990. Cademo A, p. 12. JORNAL DO BRASIL. Rio de Janeiro, 5 de abril de 1990, lwademo, p. 9.

representante simblico da nao na estrutura democrtica de uma Monarquia Parlamentar.. a\ Como nota De Visscher, a Constituio belga de 1831 inspirase no apenas na experincia constitucional inglesa, mas nas Cartas As francesas de 1814 e 1830(41). Cartas constitucionais de 1814 e 1830, instrumentos da restaurao monrquica, buscam expurgar da .% memria a Revoluo e o perodo napolenico, reatando a histria Cr' / do ponto interrompido, apresenta-se a primeira como outorga graciosa que o Rei, fonte de todo poder, concede a seus sditos e a segunda como o resultado da transao havida entre o Rei enquanto fonte tradicional, ainda originria e autnoma de poder, e o ~arlamento<~/~iz claramente o prembulo da Carta de 1814: "Nous voulous volontairement, et par le libre exercise de notre autorit royale, accorder et accordons faire concession et octroi notre sujets, tant pour nous que pour nos successeurs, et toujours, de la charte constitutionnelle". Como diz Luiz Diez de1 Corral, com toda a solenidade de um pas dado s grandes declaraes, explcita e rigorosamente, se proclamava o Princpio Monrquic~(~~). Princpio que, obviamente, orientou a atribuio do Poder Legislativo ao Rei em conjunto com o Parlamento e o reconhecimento da necessidade da sano para a formao da lei, em ambas as Cartas. A de 1814 no apenas acolhia a necessidade da sano real, de forma absoluta, no procedimento legislativo, mas tambm reservava ao Monarca a iniciativa de todo e qualquer projeto de lei. Contudo, a histria do perodo comprova que no se fez uso da recusa de sano sequer uma nica vez. O Senado, enquanto Cmara conservadora, agiu como rgo do Rei, no se fazendo necessria a exposio pessoal do Monarca mediante a recusa de sano a qualquer projeto aprovado por ambas as Cmaras. O Princpio Monrquico afirmado na restaurao francesa, na realidade, encontrar terreno frtil nos reinados alemes de tradio conservadora autocrtica. A Ata Final da Conferncia de Viena, de 1820, proclama-10- como princpio fundamental do Direito Constitucional da Alemanha: "Todo e1 poder de1 Estado, de acuerdo con e1 Princpio Monrquico, tiene que residir en la suprema cabeza de1 Estado, y e1 Soberano s10 puede limitarse, mediante una

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DE VISSCHER, Paul. Op. cit., p. 41. DIEZ DEL CORRAL, Luis. E1 Liberalismo Doctrinrio, 4& Madrid: ed. Centro de Estudios Constitucionales, 1984. p. 66-68.

constitucin estamental, a la colaboraciii de 10s estamentos en e1 ejercicio de determinados dere~hos"(~~). Monarquias alems, As reunidas, em 1871, em Reich Federal, permanecem fiis forma de governo monrquico-constitucional at 1918, com o advento da Constituio de Weimar. nesse contexto que Laband e Jellinek, entre outros, buscaram desenvolver e determinar o conceito do instituto da sano, mas, como veremos no captulo seguinte, vinculados a postulados polticos bastante restritos, terminavam por ver, na sano, o elemento constitutivo idneo para conferir norma o seu valor cogente, propriamente jurdico, relegando todo o procedimento legislativo que a precede esfera do poltico; as Cinaras apenas contribuiriam mediante a determinao do contedo das leis. A Constituio do Japo de 1889 estatua em seu art. 59: "O tenno exercita o Poder Legislativo com o consenso do Parlamento Imperial." Dado ao milenrio carter sacro que envolve a figura do Monarca japons, a maior parte da doutrina nipnica da poca tendeu adoo das teorias gerinnicas de Laband e Jellinek, ao considerar que a fora cogente da lei dependesse fundamental e exclusivamente da sano imperial. Como nos informa Bi~caretti'~~), apoiando-se em Ohgushi, quando da elaborao da Constituio de 3 de novembro -- 1946, - - de --- que at mesmo topicamente revela essa tradio milenar, ao dedicar o captulo introdutrio ao Imperador, a redao do art. 7" ao elencar os atos relativos a assuntos de Estado, em nome do povo, reservados ao Imperador, com o conselho e a aprovao do Gabinete, atribuiu-lhe o mero dever formal de promulgar as leis, contrariando consistentes correntes nipnicas e originouse da imposio das autoridades de ocupao. Estas buscaram elidir o perigo de desgaste da pessoa do Monarca e do sistema de governo pela virtual oposio da vontade do trono vontade dos representantes eleitos, o que, acreditava-se ento, poderia contribuir para eventuais aventuras de tipo comunista, optando-se, assim, pela abolio total da sano imperiaJ/~iscaretti cita, ainda, a /Constituio do Carnboja de 1956, que. pelos mesmos motivos, no acolheu o instituto, concluindo que, nas vrias Constituies monrquicas adotadas na sia e na frica, no segundo ps-guerra, consagrou-se ou a no-adoo do instituto, ou a possibilidade de I superao da eventual recusa de sano rgia, mediante reiterada

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DIEZ DEL CORRAL, Luis. Op. cit., p. 69. BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Op. cit., p. 258 e ss.

aprovao parlamentar, como regra, embora formulada em termos bastante diversos, pelas Constituies da Lbia, de 1951; da Tailndia, de 1949 e de 1952; e a do Laos, de 1956. Portanto, mesmo naqueles pases em que se acreditou necessria a manuteno da Monarquia, esta foi reduzida a mero sistema de governo, com a adoo de forma inequvoca, precisa e positivada do princpio da prevalncia da vontade popular at mesmo na participao do Soberano no procedimento legislativo, distintamente da precedente tradio europia no trato da matria, como na Inglaterra, na Itlia, sob a gide do Estatuto Albertino, e em todas as demais Monarquias Constitucionais europias que subsistiram apenas e enquanto Monarquias Parlamentares, realizando a mesma situao i constitucional, todavia de forma mais nebulosa e protetora da .autoridade do Soberano/ De outra vertente, na primeira Constituio francesa da a Revoluo, de cunho ainda monrquico, ~ X o a L em 1791, sob a influncia da Constituio norte-americana de 1787, considerou-se que o Rei devesse, ainda, gozar de seu tradicional Poder Legislativo mediante a adoo da sano real para a formao da lei, mas que, ao mesmo tempo, a sua oposio no deveria guardar aquela definitividade que ate ento caracterizara o instituto no mbito das monarquias. A questo na Constituinte, como narra Bompard, foi amplamente discutida. Foi a primeira querela constitucional que apaixonou o povo francs, pois, no fundo, tematizava, como nenhuma outra, a questo da titularidade da soberania da Nao, se esta deveria ser atribuda exclusivamente aos representantes do povo, ou ainda compartida com o Rei. Os termos veto e sano eram usados correntemente um pelo o tro, prtica alis, at hoje usual na linguagem popular. ~inalmente', com o objetivo de preservar a deferncia em relao majestade real e delegar a ltima palavra representao do corpo eleitoral, imaginou-se criativa combinao, que requeria um longo e complicado procedimento, prevendo-se que, quando o Rei houvesse recusado a sua sano por duas legislaturas sucessivas, seria sensato consider-la concedida quando da terceira vez. Recorria-se a uma fico ainda reverencia1 e de terrveis conseqncias polticas para quem dela fizesse uso. O Rei permanecia co-legislador, mas no se ousava declarar que a lei poderia ser feita sem o seu consentimento. Resguardou-se, talvez, at demais a majestade real, porque, na prtica, aos olhos da populao, a negativa de sano continuava a equivaler a uma negativa absoluta, j que, para aprovao da lei, o Rei poderia impor uma demora de vrios ano . A deciso do conflito era remetida, de maneira bastante

indireta, ao corpo eleitoral. Seriam necessrias duas eleies gerais para o resolver, consoante a vontade popular fosse reiteradamente afirmada pelos representantes nas Cmaras. Dessa forma que a Constituio da Frana de 1791, estatuira "Titre I11 - Les Pouvoirs Publics; Chapitre I11 - De l'exercice du Pouvoir Lgislatif: Section I11 De la Sanction royale " Art. 1 Les dcrets du Corps Lgislatif sont Prsents au Roi, qui peut leur refuser son consenternent. Art. 2% Dans le cas ou le Roi refuse son consentement, ce refus n'est que suspensif. - Lorsque les deux Igislatures qui suivront celle qui aura prsent le dcret auront successivement reprsent le mme dcret dans les inmes termes, le Roi sera cens avoir donn la sanction. Art. 3% Le consentement du Roi est exprim sur chaque dcret par cette formule signe du Roi: Le Roi consent et fera excuter. - Le refus suspensif est exprim par celle-ci: Le Roi examinera. Art. 4% Le Roi est tenu d'exprimer son consentement ou son refus sur cliaque dcret, dans les deux mois de la prsentation. Art. 5% Tout dcret auquel le Roi a refus son consenternent ne peut lui tre prsent par la mme lgislature. Art. 6 Les dcrets sanctionns par le Roi, et ceux qui lui " auront te'prsents par trois lgislatures conscutives, ont force de loi, et portent le nom et l'intitul de LO~S'Y~~). Apesar do recorrente e infeliz uso que do instituto fez Luiz XVI no seu curto reinado, sob a gide da Constituio, ao ponto de Chevalier afirmar que no seria exagero dizer que "le ingnieux de rouage transactio~inel la Constitution de 1791 fit tomber la tte royale dans le panier de la g~illotine"(~~), exatamente em talvez, virtude do seu carter evidentemente transacional, foi ele acolhido na

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(4Q

"Apud" CASTRO, Jos Nilo de. Consideraes sobre o veto no direito Comparado. Revista de Informao Legislativa, n V 6 , p. 171, out-dez. 1979. A respeito dos debates na Constituintede 1791, ver: BOMPARD, Raul. Op. cit., p 136 e ss. CHEVALIER, J.J. De la distinction tablie par Montesquieu entre la facult de statiier et la facult d'empcher. In: Mlanges Maurice Haurion, Reciieil Sirey. Paris: 1929. p. 148.

Constituio gaditana da Espanha de 1812; na Norueguesa de 1814, ainda hoje em vigor; na Portuguesa de 1822 e na Carta do Imprio do Brasil. As Coiistituies da Espanlia, de 1812, e de Portugal, de 1822, tiveram efmera durao. A da Noruega, ainda em vigor, embora, desde a pacfica separao da Noruega da Sucia, em 1905, o Rei no mais tenha feito uso do seu direito de negar a sano, foi alterada em 1938, no sentido de que a simples reaprovao na primeira legislatura sucessiva bastaria para se considerar o projeto de lei como tacitamente sancionado pelo Soberano, porque j se teria claramente revelado qual seria a vontade efetiva do corpo eleitoral. Como nos informa Bi~caretti'~~), curso do sculo passado, em no quatro ocasies, projetos de lei aprovados por trs legislaturas consecutivas foram, enfim, sancionados pelo Soberano, enquanto que, em 1898, aps a aprovao do terceiro storting (o Parlamento noruegus) consecutivo, um projeto de lei sobre bandeiras se transformou em lei sem a sano real. O conflito entre o storting e o Rei era devido, via de regra, ao fato de que o Soberano era sueco, datando de 1815 a unio-real entre os . .-- .da Dinamarca e da - -- - -- -- - Reinos - - - - -- -- Sucia, rompida em 1905. De resto, os Monarcas da nova dinastia chamados a ocupar o trono no mais entrariam em conflito como o storting. De todo modo, como j se disse, o art. 78 da Constituio recebe nova redao, por Emenda Constitucional, em 21 de abril de 1938, refugindo ao estrito modelo da Constituio francesa de 1791, ao adotar a seguinte forma: "se um projeto de lei for aprovado sem emendas por dois stortings reunidos, aps duas eleies consecutivas, em duas sesses ordinrias, sem que nenhum outro projeto de lei diferente tenha sido votado no intervalo entre a primeira e a segunda deliberao, e quando tal deciso for levada ao Rei com um pedido, no qual se roga a sua Majestade no recusar a sua sano a um projeto de lei que o storting, depois de madura reflexo, persiste em considerar conveniente, o projeto mesmo ter fora de lei, ainda que a sano real no intervenha at o trmino da reunio". Mormente no que se refere ao instituto objeto de nossa pesquisa, foi grande a influncia da Constituio francesa, de 1791, de _ _. _ na elaborao da Constituio~espanhola Cdiz, de 1812, pelas Cortes extraordinrias censitariamente eleitas com base no critrio proporcional, portanto no mais integradas por representantes de
h - %_

(4n

BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Op. cit., p. 270.

estamentos sociais ou de regies geogrficas. A semelhana do art. 117 da Constituio francesa de 1791, estatuam os artigos 148 e
149:

Art. 148 - Si en Ias Cortes de1 siguiente afio fuera de iiuevo propuesto admitido y aprobado e1 mismo proyecto, presentado que sea a1 Rey, podr dar la sancin, o negar la segunda vez en 10s trminos de 10s artculos 143 y 144, y en ltimocaso, no se tratar de1 mismo assunto en aquel ao. Art. 149 - Si de nuevo fuese por tercera vez propuesto, admitido y aprobado e1 mismo proyecto en Ias Cortes de1 siguiente afio, por e1 mismo hecho se entiende que e1 Rey da Ia sancin, presentndosele, la dar en efecto por mdio de la frmula expressada en e1 art. 143"(48). Contudo, os constituintes espanhis de Cdiz foram muito mais especficos e minuciosos. O art. 145 fixava o prazo de trinta dias para que o Rei se manifestasse, por escrito - consoante s frmulas de adeso ao projeto de lei estabelecida no art. 143, ou pela negativa da sano, acompanhada dos motivos da recusa, prevista no art. 144, ou definindo sua posio a respeito do projeto transcorridos os quais, considerar-se-ia dada a sano, e efetivamente o Rei se obrigaria a d-la. O art. 150, por sua vez, previa que, encerradas as sesses das Cortes antes do trmino do prazo facultado ao Rei, sem que este se houvesse inaiiifestado, deveria faz-lo nos oito primeiros dias da legislatura seguinte, sem prejuzo, na hiptese de recusa, da possibilidade de reaprovao da matria naquele ano. A Constituio gaditana da Espanha perde sua vigncia em 1814, / com o retorno de Feriiando VI1 e do absolutismo, restabelecida, em 1820, graas revoluo liberal, outra vez, definitivamente revigada em 1823, com a ajuda do exrcito francs de Lus XVIII, que reconduz ao trono Fernando VII. O intrincado mecanismo de superao da negativa real no chegou, portanto, a ser exercido. As posteriores Constituies monrquicas da Espanha, o Estatuto Real de 1834 e as Constituies de 1837, 1845, 1869 e 1876, atriburam, de forma absoluta, a sano ao ~ e i . / A Constituio~ortuguesade 1822, que tambm acolheu o institut~conforme ensina Afonso Arinos de Me10 Franco(49), resultou

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(49!

SANTAMA-, J.A. Op. cit., p. 913. MEL0 FRANCO, Afonso Arinos de. O Constitucionalismo de D Pedro I no Brasil e em Portugal. Rio de Janeiro: Ministrio da Justi~al Arquivo Nacional, 1972.
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58

das Cortes eleitas em 1820, segundo o mesmo sistema eleitoral de Cdiz. A convocao dos Deputados brasileiros, como ressalta o constitucionalista e historiador, deu-se antes pelas prprias Cortes (Decreto de 22 de novembro de 1820) do que pelo Rei cujo decreto, expedido no Rio de Janeiro, de 7 de maro de 1821/A Constituio " estabelecia uma Monarquia Coiistitucional das mais liberais, o Poder Legislativo era exercido por uma nica Cmara e pelo Monarca atravs da sano que, no entanto, poderia ter a sua recusa superada pela reaprovao do projeto em trs legislaturas sucessivas. Apesar de jurada por D. Joo VI, que j Iiavia retornado a Portugal, em 1 V e outubro de 1822, por seu liberalismo, foi alvo do ataque da poltica da Santa Aliana, e, em maio de 1823, a faco absolutista chefiada pelo Infante D. Miguel inicia a revolta em Vila Franca. A nova Carta de Portugal ser outorgada por D. Pedro, que a assina, com a morte de D. Joo VI, no Rio de Janeiro, em 29 de abril de 1826, ainda na qualidade de E1 Rei,pois sua abdicao ao trono portugus s se dar alguns dias depois. O embaixador ingls o portador da Carta outorgada. Apenas com a derrota final de D. Miguel em 1833, e com a Conveno de vora-monte, de 1834, instaurado o Reinado de D. Maria 11, filha de D. Pedro, a Carta passa a vigorar em todo o Teve como base a Carta do Imprio do Brasil, sendo, contudo, mais conservadora em alguns pontos. Um deles exatamente o da sano rgia das leis. Dispunha o art. 13: "O Poder Legislativo compete s Cortes com a sano do Rei". Os arts. 57 e 58 configuravam a recusa da sano como absoluta, seno vejamos: "Art. 57 - Recusando o Rei prestar o seu conseiitimento, responder nos termos seguintes: o Rei quer meditar sobre o projeto de lei, para a seu tempo se resolver. - Ao que a Cmara responder, que - Agradece a Sua Majestade o interesse que toma pela Nao. Art. 58 - Esta denegao tem efeito absoluto". / ~ m setembro de 1836, vitorioso o movimento liberal, convocada Assemblia Constituinte que elabora a Constituio de 241 de abril de 1838, que, por sua vez, filia-se s Constituies francesas e de 1822. A Carta de 1826 , no entanto, restaurada, em com a vitria dos conservadores e prossegue durante toda a Monarquia, sofrendo as modific es introduzidas pelos Atos Adicionais de 1852,1885 e 1896/ Chegamos, na esteira da Constituio francesa, de 1791, da a Espanha, de 1812, e da Portuguesa, de 1822, p ~ o l t i c do jinprio do ~ r a s i lprimeiro texto coiistitucional do pas e at agora o -- j de mais longa vigncia. Antes de entrarmos na anlise do texto dos artigos pertinentes ao nosso tema, conveniente, contudo, buscarmos

traar as linhas gerais dos antecedentes a ele vinculados, que nos permitiro uma impostao mais rica e contextual na abordagem do instituto no Imprio do Brasil. Com o retorno de D. Joo VI a Portugal e o progressivo distanciamento do Prncipe Regente, D. Pedro, da poltica adotada pelas Cortes de Lisboa, centralizadora e tendente a impor o retorno do Reino Unido do Brasil condio de colnia, em 16 de fevereiro de 1822, o Regente subscreve decreto convocatrio de um conselho de representantes de provncias para "ir de antemo dispondo e arraigando o sistema constitucional" no sentido de se formar "desde jt um centro de meios e fins, com que melhor se sustente e defenda a integridade e liberdade deste fertilssimo e grandioso Pas." Conforme salienta Afonso Arinos de Me10 Franco(5o), convocao a de um conselho de procuradores de provncias para tratar de matria constitucional significava uma tentativa de se buscar constituir uma assemblia moda antiga que, no entanto, fracassa no seio da prpria entidade convocada. Instalado no dia 22 de junho de 1822 o conselho, j no dia 3, reivindica a convocao de uma Assemblia Constituinte especfica para o Brasil. Por decreto, do mesmo dia, D. Pedro e o Conselho de Estado procedem convocao de uma Assemblia Geral Coiistituiiite e Legislativa, trs meses antes do sete de setembro. Realizadas as eleies em pleito indireto e censitrio, consoante o modelo liberal, em 3 de maio, de 1823, instala-se a primeira Constituinte brasileira, integrada por grandes senhores da ---exte rural. Em 5 de maio designada a comisso encarregada de elaborar o projeto de constituio e a sua relatoria atribuda a Antnio Carlos Ribeiro de Andrada. Durante a elaborao e discusso do projeto, a Assemblia Geral Constituinte e Legislativa, consoante os termos de sua convocao e do compromisso jurado, faz promulgar, independentemente da sano imperial, seis leis consideradas urgentes. O entendimento, vitorioso no seio da Assemblia, de que no apenas os dispositivos constitucionais, mas tambm as leis ordinrias exatamente elaboradas e aprovadas por aquela Assemblia, em virtude do carter excepcional de urgncia de que se revestiam, teriam natureza coiistitucional e, portanto, independeriam da sano imperial, constituiu o ponto fulcral da divergncia entre a Assemblia Constituinte e a Coroa, que, aliado ao recrudescimento do conflito entre portugueses e brasileiros,

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MEL0 FRANCO, Afonso Arinos de. Op. cit., p. 21 e ss.

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culmina na dissoluo da Assemblia em 12 de novembro de 1823, sem que ela conclua seus trabalhos. Os debates havidos por ocasio da discusso do projeto de lei sobre "a maneira por que sero remetidos sua Majestade Imperial os decretos da Assemblia, depois de aprovados" e sobre "a forma por que sero publicados e mandados executar como leis", centraram-se sobre a manuteno do art. 35 que estatua: "os decretos da presente Assemblia sero promulgados sem preceder sano". Martim Francisco Ribeiro de Andrada defende a supresso alegando ser este um "artigo privativo da do dispositivo(51), Constituio, que a sano do Monarca" e que se encontraria em contradio com a frmula adotada 110 art. 4" "ns queremos e ordeiiamos". "Se o Monarca no tem sano, como, no promulgar a lei, h de dizer que quer e ordena o que na lei se determina? (...) Dizse mais que esta Assemblia extraordinria, e que, sendo as suas leis anteriores Constituio, no deve ter nelas ingerncia o Monarca, bem que venha depois a t-la por artigo constitucional. Eu no sou dessa opinio; se a Assemblia tem o direito de fazer leis anteriores Constituio, o Monarca tem de as sancionar". Antnio Carlos Ribeiro de Andrada, defendendo a tese retruca do no haver contradio entre o que dispem os arts. 3% e4" projeto, porque "a toda vontade precede um motivo; e neste caso, o Imperador quer, e o Imperador manda, porque ningum dispensado de obedecer s leis gerais (...) Agora a questo que se devia suscitar seria se esta lei pode ou no ser considerada como constitucional na parte da dispensa da sano; eu direi que a sua doutrina est de tal modo ligada com as matrias coiistitucionais,que no pode deixar de estar na mesma regra (...) a respeito da sano. Quanto coiitradio entre os dois artigos, torno a dizer, eu no a descubro; quarido o Chefe da Nao diz que quer, porque ele sempre deve querer o bem da Nao; e ento manda como Executor; ordena na parte que lhe compete, respeitando a lei. Julgo, pois, que o projeto deve passar, e conservar-se o art. 3"'. Manuel Caetano de Almeida e Albuquerque, definindo a sano como a atribuio daquele a quem compete vigiar a todos os outros Poderes, no que toca ao Legislativo, verifica se o ato em questo conforme a vontade da Nao; no entanto, esta

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Dirio da Assemblia Geral Constituinte e Legislativa do Imprio do Brasil, 1823, Sesso de 25 de junlio, Vol. 1, p. 294 e ss. Op. cit., Sesso de 26 de junho de 1823, Vol. 1, p. 302 e ss.

s poderia ser exercida "quando e pela maneira que a lei fundamental lhe marca: logo, antes dessa lei fundamental estar organizada, antes de estar determinado o modo por que a Dignidade Eminente h de exercer as suas funes nas relaes marcadas, corno as exercer ele? De modo nenhum. E a quem pertencer, pois, esse poder? A nenliuma outra autoridade que no os representantes da Nao, que tm dela recebido todo o poder para formar a Constituio do Estado". Manuel Caetano fere de forma incisiva o cerne da questo. Discutia-se, na realidade, a questo da soberania. E encontra resposta, bem mais consistente com a realidade do momento, nos argumentos trazidos colao pelo discurso liberal conservador, ou Para este, "de melhor, liberal doutrinrio, de Carneiro Campos(53). nada menos nos ocupamos do que examinar se, negando ao Imperador a sano nas leis regulamentares ou administrativas que decretarmos nesta Assemblia, ns, com efeito, o despojamos de um direito essencial e inseparvel do carter sagrado do Monarca de que ele se acha revestido. Se, procedendo assim, ns alteramos a forma do governo decretada pela Nao? (...) quando, para um semelhante fim, nos congregamos nesse augusto recinto; j ento ns tnhamos ajustado e firmado o nosso Pacto Social, j formvamos uma Nao e s nos restava especificar as condies indispensveis para fazer aquele Pacto pacfico, estivek e firme (...) S a Nao possui realmente a soberania, porque s nela reside a unio de todos os Poderes polticos (...) Ela nos delegou somente o exerccio do Poder Legislativo e nos encarregou de formarmos a Constituio de um governo por ela j escolhido e determinado; pois, muito antes de nos eleger para seus representantes, tinha j decretado que fosse e Monrquico Constitucio~ial Representativo o Governo que a devia reger. Ela tinha j nomeado o Sr. Dom Pedro de Alcntara seu Supremo Chefe, seu Monarca, com o ttulo de Imperador e Defensor Perptuo. Estas bases jamais podem ser alteradas pela Constituio que fizermos; ou por qualquer decreto ou resoluo desta Assemblia (...) da essncia do Governo Monrquico Constitucional e Representativo que o Chefe Supremo da Nao, o Monarca, tenha tal ingerncia no Poder Legislativo, que as leis por este decretadas no possam ser promulgadas e executadas sem a sano do Monarca? Parece-me que limitada a questo s leis administrativas e regulamentares e no aos artigos constitucionais, ningum deixar de

Op. cit., Sesso de 26 de junho de 1823, Vol. 1, p. 302 e ss.

convir na afirmativa (...) duas condies so especialmente precisas para que se verifique a Monarquia Representativa ou temperada: lc) que na formao das leis, o Monarca tenha tal influncia que possa contrabalanar as resolues do Poder Legislativo, e que sua autoridade seja capaz de for-lo a no sair dos limites dos seus poderes e a encerrar-se no texto da Constituio; 29 que, da outra parte, os representantes da Nao, em que muito principalmente reside o Poder Legislativo, concorram com o Monarca na criao da lei e modifiquem ou temperem a autoridade do Monarca (...) tirando-se ao Imperador a sano nas leis administrativas que decretarmos nesta Assemblia, ns o despojaremos de um direito essencialmente inerente ao augusto carter de Monarca Constitucional, que lhe conferiu a Nao, (...) no tendo ele a sano, esta Assemblia ter por isso mesmo a prepotiderncia nas leis que fizer; o Imperador ser um mero executor delas; e o governo j no ser Monrquico Representativo, ser Republicano, enquanto se no restituir ao Supremo Chefe da Nao uma regalia inseparvel do Monarca, (...) O Monarca Constitucional, alm de ser o Chefe do Poder Executivo, tem, de mais a mais, o carter augusto de Defensor da Nao. Ele a sua autoridade vigilante, guarda dos nossos direitos e da Constituio. Esta suprema autoridade, que constitui a sua pessoa sagrada e inviolvel, e que os mais sbios publicistas deste tempo o tm reputado um Poder Soberano, distinto do Poder Executivo, por sua natureza, fim e atribuies; esta autoridade, digo, que alguns denominam Poder Neutro, ou Moderador, e outros, Tribuncio, essencial nos Governos Representativos." No curso dos debates, Venncio Henrique de Resende questiona o prprio fundamento da forma de Estado: "mas dizem, a Assemblia no infalvel e sujeita s paixes, e o Imperador um anjo, no tem paixes? O Imperador mais sujeito a essas paixes, porque tem para elas mais inceiltivos: comanda a fora, d os empregos, as honras e quem executa as leis e, por isso, tem mais interesse em que elas sejam feitas a jeito; ns nada disso temos e somos temporrios e tornamos para o que de antes ramos. A Assemblia no infalvel. O Imperador ? Nego. E tanto homem como ns; ademais, tem maiores entraves para ver a verdade, mais inceiitivos de paixes"(53). imediato, lia mesma reunio, Antnio De Carlos, principal defensor da ausncia de sano imperial para aquelas leis ordinrias votadas pela Assemblia, combate o que
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Op. cit., Sesso de 25 de junho de 1823, p. 302 e ss.

considera excessos do pronunciamento do exaltado parlamentar: "o nobre preopinante expendeu os seus sentimentos liberais, e que isso no desagrade; mas no posso deixar de dizer que atacou de certo modo a pessoa do Imperador. Ele um ente metafsico; e eu quisera lssemos no seu nome seno em caso de extrema necessitoda sorte, aprovou-se a manuteno do art. 3% O oiiarca, em 20 de outubro, promulga no apenas a lei atinente dispensa da sano imperial, assim como todas as demais aprovadas pela Assemblia. No entanto, com o recrudescimento da luta entre portugueses e brasileiros, a questo da soberania nacional posta em xeque. Em 17 de julho cai o Gabinete Andrada e instala-se um Gabinete favorvel aos interesses dos portugueses. D. Pedro cientifica a Assemblia de que exige a coibio da liberdade de e a expulso dos Andradas do seio da representao , enquanto redatores do Tamoio e colaboradores da Sentinela. Como o que se encontrava em jogo era precisamente o comando do processo de instaurao do Estado brasileiro, a fora da Coroa no tardou a se fazer sentir com a dissoluo da Assemblia, em 12 de novembro de 1823, por decreto imperial. Retornemos, contudo, aos debates havidos para que possamos analis-los. interessante notar que esses se travam, basicamente, entre duas correntes liberais distintas. Uma primeira, representada por Venncio Henrique de Rezende, Moiitezuma, e outros exaltados, que professam um discurso liberal absoluto, tpico daquele anterior fase do terror na Revoluo francesa, libertrio e igualitrio. De outra vertente, possvel reconhecer, como distinto dos primeiros e tambm daqueles pronunciamentos efetivamente conservadores, absolutistas, um segundo discurso de tipo liberal, como o de Carneiro Campos, matizado e enriquecido por aquela experincia francesa, da qual se buscou escoimar exatamente a perigosa dimenso igualiria e revolucioiiria que lhe era nsita. E o discurso do liberalismo doutrinrio, aquele de um Edmund Burke, de um Lamartine, de um Benjamin Constant, de um Tocqueville, entre tantos de que nos fala Lus Diez de1 C ~ r r a l ( e que caracterizar os ~~), ,da edificadores e os co~isolidadores Monarquia Coiistitucioiial tambm aqui no Imprio do Brasil.iConforme afirma Afonso Arinos

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Op. cit., Sesso de 25 de junho de 1823, p. 303

DIEZ DEL CORRAL, Lus. E1 liberalisino doctrinario. 4"d.

Centro de Estudios Constitucionales, 1984.

Madrid:

de Me10 Franco, "Antnio Carlos, que no se esquecera provavelmente das conseqncias do seu radicalismo de 1817, quando se envolveu na Revoluo republicana de Pernambuco, nutria-se das idias revolucionrias da Frana, mas atravs do mais inteligente dos seus intrpretes moderados, que era, sem dvida, Benjamin Constant. Atacou, em discurso, no apenas a Revoluo francesa, como a obra para ele demasiado avanada das Cortes de Lisboa"(57). o recuo de Antnio Carlos, principal defensor da no Ora, atribuio da sano ao Imperador quanto s leis ordinrias aprovadas pela Assemblia Constituinte, no momento em que, no calor dos debates, Veiincio atinge as raias do Republicanismo, recuo no qual qualifica o Imperador de ente metafsico e, portanto, inatacvel, por demais significativc$~reliminarrnente, contudo, de se recordar que, precisamente, a Revoluo de Pernambuco de 1817 fornecera elite brasileira o quadro concreto perigos e voltos ----- na ado@daquele discurgo liberal i.quaMio ere-v&in&io em uma s o c i e @ d e - e s c ~ g i i 3 hierarquizada eee~~ludente, uma por elite cujos monoplios herdados do perodo colonial, exatarnente pela crise daquele sistema, precisavam ser restaurados e expandidos. As belas palavras revolucionrias, por menos que quisessem, inflamavam tambm aqueles integrantes do que denominavam malta, homens livres e sem insero social, deserdados e desocupados que constituam grande parte da populao de ento, oriundos dessa mesma crise do sistema colonial, e incentivavam, por outro lado, o / levante e a revolta dos escravos, enfim, conduziam desordem/ Nesse passo, reportamo-nos grande obra de Ilmar Roliloff de Mattod5*) sobre o Brasil Imprio, em que busca exatamente recuperar o processo de construo do Estado Nacional, no qual se forja uma classe dirigente de senhores escravistas, seus vnculos com a economia interna e mundial, bem como o imaginrio construdo no desenrolar-se desse processo. obra de leitura imprescindvel para uma anlise cientfica da Histria do Direito e do Estado no Brasil, pois, medida que reconstri o cotidiano, elide velhos mitos que o

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MEL0 FRANCO, Afonso Arinos de. Op. cit., p. 24.

MA'ITOS, Ilmar Roliloff de. O tempo Saquarenza. So Paulo: Hucitel, 1987. Sobre o liberalismo radical no Imprio do Brasil, ver ainda: MONTENEGRO, J. A. O liberalismo radical no Imprio. In: As idias polticas no Brasil. So Paulo: Convvio, 1979. vol. 1, p. 131-62.

prprio discurso oficial do Imprio do Brasil havia assentadfk Imprio- do Brasil, apresentado co-m~ transmig~g@g_ lma da portuguesa, possibilitava, sem riscos de sublevaaes da plebe ou de - revoltas de escravos, a conservao dos monoplios herdados, no processo de redefinio das relaes coloniais em novas bases, com a independncia formal do pas. Precisamente em razo dessa dimenso poltica, a Coroa Imperial preenche, em primeiro lugar, uma funo simblica. A Coroa se confunde com a pessoa do Imperador, como revela o discurso de Carneiro Campos, e o corpo do Rei reveste-se, assim, de um duplo carter: comporta um elemento transitrio, que nasce e morre, e outro que permanece atravs dos tempos, mantendo-se como fundamento a um s tempo fsico e intangvel do reino. Para se entender o Imprio como um e nico e se evitar a anarquia social, era imprescindvel o recurso figura do Imperador ou, para usar os termos de Hobbes, quela pessoa nica capaz de unir, por um poder comum, uma multido de homens para a sua paz, a sua defesa e o seu proveito comuns. Enquanto, na Europa, as naes reconheciam a si prprias, cada vez mais, como o resultado de um processo de abolio de toda e qualquer forma de segmentao, de tal modo que acaba por i~iexistir qualquer instncia intermediria entre a Nao e o cidado, permitindo a Siys conceitu-la: "a Nao o conjunto dos indivduos livres e iguais"(59), aqui, a sociedade fundava-se na escravido e nos privilgios herdados. Era uma sociedade diferente daquelas da Europa, precisamente por se apresentar tendendo desagregao e anomia, e, assim, requerendo daqueles que pretendiam dirigi-la, no seio das medidas estritamente polticas, a criao de imagens, logo traduzidas em aes efetivas, objetivando a coeso em torno do seu contedo - a continuidade na figura do Imperador. Tem-se plena conscincia da frgil coeso interna dessa sociedade que se quer construir como Nao, e mais, sabe-se que sua fragilidade decorre diretarnente da instituio que a fundamenta e que, por isso mesmo, h que ser preservada por interesse prprio: a escravido. Nao que, alis, conforme ressalta Jos Bonifcio em representao Assemblia Geral Constituinte e Legislativa, encontrava-se por forjar, pois "amalgamao muito difcil ser a liga de tanto material heterogneo, como brancos, mulatos, pretos livres e

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SIYES, Emmanuel J. Que o terceiro estado? In: A constituinte burguesa. Rio de Janeiro: Liber Juris, 1986. p. 96.

escravos, ndios, etc. em um corpo slido e polti~o'''~~). a Nao Se no se apresentava como um corpo uno e iiidiviso, e assim negava a sua definio moderna e revolucionria, a Coroa, precisamente enquanto ente metafsico, deveria ocupar o seu lugar. E nos embates iniciais com a Assemblia, a Coroa termina por reivindicar o monoplio do imperium, elaborando a Carta fundamental./ Assim, ---Carta coiistitucioiial outosada por FD.Pedro I , Imperador Constitucional e Defensor Perptuo do Brasil, por Graa de Deus e unnime aclamao dos povos'< em 25 de maro-de 1824. Revelando a transao nsita Monarquia constitucional entre os princpios monrquico e da representao liberal, estatui o art. 13 da Carta: "O Poder Legislativo delegado Assemblia Geral com a sano do Imperador". Comentando o dispositivo, Pimenta Bueno, Marqus de So Vicente, condena as experincias constitucionais da Frana de 1791, por delegar o Poder Legislativo ao Rei e a uma nica Cmara de representantes; de 1793, pois, alm de conservar essa perigosa unidade, denegava toda a dependncia de sano por parte da autoridade executiva; e a de 1848, que reproduziu o mesmo erro, facultando ao executivo simplesmente solicitar a mera reconsiderao da lei aprovada, o que permitia uma dilao de apenas dias ou horas. Seriam estas disposies atos revolucionrios que, por isso mesmo no teriam perdurado. A Carta do Imprio, pelo contrrio, alm de delegar o Poder Legislativo Cmara vitalcia, ao Senado, e temporria, a Cmara dos Deputados, delegou-o tambm ao Monarca, mediante a sano, pois "no basta, porm, essa condio por si s6, nem a diviso em duas Cmaras, de mister circund-lo de ouiras garantias que ainda mais segurem os direitos da sociedade. A primeira destas garantias , sem dvida, reconhecer que a Coroa tambm um centro de luzes, e no deve, de modo algum, ser excluda do complexo da representao nacional, que pelo contrrio deve ter dentro dela o seu assento. Assim, e com toda sabedoria, foi o Poder Legislativo brasileiro delegado Assemblia Geral com a sano do Imperador'"').

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Representao ? Assemblia Geral Constituinte e Legislativa do i Imprio do Brasil sobre a Escravatura. In: SOUZA, Octvio Tarqunio de. O pensamento vivo de Jos Bonifcio. So Paulo: 1944. PIMENTA BUENO, Jos Antnio. Direito Pblico Brasileiro e Analyse da Constituio do Imprio. Rio de Janeiro: Villeneuve e C., 1857. p. 49.

O art. 65, que se articula com os arts. 66 e 67, qualifica a sano imperial acolhida na Carta: "Art. 65 - Esta denegao tem efeito suspeiisivo somente, pelo que, todas as vezes que as duas legislaturas, que se seguirem quela que tiver aprovado o projeto, tornem sucessivamente a apresent-lo nos mesmos termos, entender-se- que o Imperador tem dado a sano. Art. 66 - O Imperador dar ou negar a sano em cada decreto dentro de um ms depois que lhe for apresentado. Art. 67 - Se no o fizer dentro do mencionado prazo, ter o mesmo efeito como se expressamente negasse a sano, para serem contadas as legislaturas em que poder ainda recusar o seu consentimento, ou reputar-se o decreto obrigatrio por haver j negado a sano nas duas antecedentes legislaturas". 'Pimenta Bueiio e os demais comentaristas salientam, com nfase, a naturea-le&glativa_d_atribuio em tela do Imver_ador:"A sano a aprovao ou desaprovao, o consentimento ou no, o I voto da Coroa, como terceiro ramo do Poder Legislativo; o ato i complementar necess,hio para que o projeto de lei assuma o carter e se converta em lei. E a atribuio do Poder Moderador descrita no art. 101, 3* da Constituio, atribuio que deve ser exercida com I plena liberdade (...) Qualquer que seja a face pela qual se contemple ja sano, ela revela-se como um grande elemento de i aperfeioamento das leis, de harmonia entre os Poderes polticos, de ordem contra os perigos ou abusos, e enfim como um atributo i inseparvel da Monarquia Coiistitucional (...) Sem essa atribuio, a ,Coroa, o Poder Moderador, no seria representante da Nao, coI legislador, parte integrante da lei (sic), no teria tambm os meios de evitar que o Poder Legislativo usurpasse as prprias atribuies do ,Poder Executivo ou do Judicial, que alterasse e confundisse suas atribuies,<,e conseqentemente, que mudasse a forma de 'gover / Admitindo, no entanto, que "a denegao da Coroa perfletuada indefinidamente tambm poderia ser um mal ou um perigo; e que desde ento no convinha que esse direito do trono brasileiro fosse absoluto ou ilimitado, sim temporrio ou limitado (...)" pois "( ...) no sumamente longo o prazo de duas legislaturas <posteriores, mormente no caso de alguma dissoluo (...) Em

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PIMENTA BUENO, Jos Antnio. Op. cit., p. 140-41.

verdade, quando trs legislaturas pedem a adoo de um projeto! reconsiderado tantas vezes em repetidas discusses, quando ele , reclamado nos mesmos termos por mandatrios da Nao, nomeados j em diversas eleies, quando a opinio pblica assim insta, pois sem ela no possvel persistir nessa solicitao, deve concluir-se que a ' medida til. No entretanto, a Coroa ainda ento no est privada de 1 mais uma consulta ao pas, do seu direito de dissoluo, antes que se 1 complete a ltima adoo ~brigatria'Y~~). P Embora o prprio Pimenta Bueno tenha apresentado o ato como especfico do Poder Moderador, portanto isento da referenda ministerial, no entanto, "se convm que o Conselho de Estado seja ouvido quando subsiste a inteno do consentimento imperial, muito mais convm na hiptese contrria"(64). Tambm para o Desembargador Joaquim Rodriguez de Sousa "as duas Cmaras e a sano do Imperador so os elementos da representao nacional e do Poder Legislativo, em verdade a mesma cousa, como j tem a anlise demonstrado. A sano o voto qualificado do Imperador no exerccio do Poder Legislativo, como primeiro represeiitaiite da Nao e o mais autorizado rgo de sua vontade; uma das funes que constituem mister essencial da Coroa, e como tal, altamente soberana e irresponsvel (...) Dando ou negando o Imperador sua sano aos projetos de lei da Assemblia Geral, como primeiro representante da Nao, e primeiro membro do Poder Legislativo, exerce uma funo moderadora neste sentido (...) defende o interesse geral, a verdade e a razo contra o interesse particular, o erro e as paixes polticas, livra o pas do mal de uma lei ditada pela exaltao do esprito dominante. Pode tambm priv-lo de uma lei boa, mas hiptese apenas concebvel, e bem difcil de realizar-se"(65). Tambm o Visconde do Uruguay, Paulirio Jos Soares de Souza, sustenta a tese de que a sano iiidepende da referenda ministerial, contra a doutrina defendida pelo Senador Vergueiro na sesso do Senado de 13 de julho de 1841(66).

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PIMENTA BUENO, Jos Antonio. Op. cit., p. 140-41. PIMENTA BUENO, Jos Antnio. Op. cit., p. 140-45. SOUZA, Joaquim Rodrigues de. Analyse e Commentarios da Constiti~io Poltica do hnprio do Brazil. So Luiz do Maranho: B. de Mattos Typograpliia, 1970. Vol. 2, p. 123-24. URUGUAY, Viscolide do. Ensaio sobre o Direito Adininistrativo. Rio de Janeiro: Typographia Nacional, 1862. Toino 2, p. 106 e ss.

A indagao sobre se a participao da Coroa no procedimento legislativo deveria revestir-se de carter absoluto ou suspensivo, Aprgio Justiniano da Silva Guimares responde com nfase, em artigo publicado na revista O Direito, que a sano concedida de forma absoluta ao Monarca seria a negao do princpio da soberania nacional, que tambm inerente forma de governo monrquico constitucio~~al,conclui que a disposio do e art. 65 da Carta do Imprio respeitadora do elemento cardeal dos governos repre~entativos'~~). entanto, embora do ponto de vista No formal assista-lhe razo, no podemos esquecer que, consoante ao que dispunha o art. 13 da Carta, o tempo de uma legislatura era de quatro anos; supondo-se a sano denegada a um projeto de lei no incio de uma legislatura, na hiptese de no haver dissoluo da Cmara, poderia levar onze ou mesmo doze anos para que esse projeto enfim se tornasse lei. De outra vertente, Francisco Pinto Pessoa, buscando responder indagao de se saber se o Monarca seria parte integrante do Poder Legislativo como um de seus ramos, conclui que "a Coroa dos trs ramos do Poder Legislativo o mais importante, e tanto a lei fu~idamental do Estado, como a razo poltica provam exuberantemente esta verdade (...) Quem querer um forasteiro por seu legislador? o Monarca, por ser Monarca, no deixa de ser homem para que abdique do amor de sua prole. Na elevada posio em que a Nao o colocara, mantida e reproduzida a sua grandeza em sua dinastia pelo princpio da hereditariedade, ele no tem riquezas a acumular, novas posies a ganhar, grossos tesouros a transportar em momentos crticos para pases estrangeiros: a paz, a segurana interna e externa, a grandeza e prosperidade da Nao so o objeto de seus desejos e esforos, porque so seus nicos interesses, a sua glria e o legado precioso e sem igual, que tem de deixar aos seus augustos filhos; a Nao, portanto, est perpetuamente identificada com ele, e ele todo da Nao, fuso bela e magnfica, que consolida a aliana de que a princpio falei (...) A nossa Constituio, no art. 12, proclamou, como dogma, que todos os Poderes polticos so delegaes da Nao. No art. 13 delegou o

GUIMARES, Aprgio Justiniano da Silva. O Voto concedido aos monarchas nos governos constitucionais dever ser absoluto ou suspeiisivo? Revista O Direito, Rio de Janeiro: Inst. Typographico do Direito, Vol. 11, Ano 4, p. 793-803, 1876.

Poder Legislativo Assemblia Geral com a sano do nosso augusto Imperador; e no art, 98 declarou-o como Chefe Supremo da Nao, e seu primeiro representante, delegando-lhe privativamente o Poder Moderador, chave de toda a organizao poltica, para que vele incessantemente sobre a manuteno da independncia, equilbrio e harmonia doi mais Poderes polticos. Assim o art. 13 revela que o Imperador tambm toma parte direta na confeco das leis; o art. 12 revela que esse poder que ele tem de intervir na confeco das leis, como todos os mais que lhe so conferidos, so de origem to legtima, justa e santa, como o das duas Cmaras colegisladoras. O art. 98 revela o mais expressivo voto nacional de extrema confiana, adeso e obedincia, para que ele exera livremente os poderes que tem, e por conseguinte o de legislar no interesse da Nao, que tranquila e esperanosa o contempla como seu primeiro representante (...) O Poder Legislativo, smbolo da inteligncia e vontade nacional, segregadas da execuo, exercido por duas Cmaras, uma temporria e outra vitalcia (...) O elemento temporrio, atrado s novidades e aos interesses mveis; o elemento vitalcio, por natureza conservador, atrado aos interesses estveis; cada um deles encara as medidas 1egisTatfvas por diverso modo, e, quer ali quer aqui, a razo, o estudo, a reflexo, as previses so as foras vivas com que as diferentes opinies travam pblico e interessante combate e despertam a vitria no sentido do maior bem social. Mas apesar de todas essas precaues, as paixes, os interesses das parcialidades polticas, o entusiasmo por teorias vagas e especulativas, o erro e a imprudncia podiam ter infludo na adoo da medida. Falta, pois, uma conscincia preciosa, centro de luzes e experincia, adquiridas na alta administrao do Estado, nica que pode antever os espinhos e as dores da execuo, e que no pode conseguintemente ser dispensada de intervir tambm na confeco da lei, aprovando ou desaprovando a medida adotada pelas duas Cmaras: tudo se pode querer, mas nem tudo se pode executar, assim se exprime Benjamin Constant. Ora, essa sano (...) que outra coisa poder ser, que no seja essencialmente o perfeito exerccio do poder de legislar, e de legislar por sua vez, e em ltimo lugar, aderindo ou no ao que outros legisladores tambm por sua vez, e anteriormente, adotaram como conveniente aos interesses da Nao? E o que ser o poder desse ltimo legislador, que por si somente no pode fazer a lei, e sem ele as duas Cmaras tambm no a podem fazer, seno uma parte integrante do grande poder de legislar, dividido por trs entidades distintas? (...) digo que a Coroa dos trs ramos do Poder Legislativo o mais importante (...)" pois na

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aprovao ou desaprovao dos decretos da Assemblia Geral a Coroa no se cinge simplesmente a motivos comuns e ordinrios, concernentes a lacunas, imperfeies, e inconvenientes de execuo que por ventura tivessem escapado perspiccia das Cmaras; mas h motivos de elevada categoria, e da competncia exclusiva de um Poder Superior, animado de seu princpio de perpetuidade, e essencialmente previdente, que devendo zelar todo o edifcio poltico desde as suas bases at o cume, em que se acha colocado, julga dos excessos dos mais poderes e por conseqncia dos excessos das duas Cmaras, para cont-las em suas respectivas rbitas, e procura evitar que as foras destinadas a favorecer a Nao venham a fazer a sua runa (...) Assim pois a razo poltica, e mesmo a razo natural nos hereditrios a Coroa e deve ditam que nos governos co~~stitucionais ser o primeiro legislador, legislador de ltima instncia, legislador de duplo carter, legislador juiz dos mais legisladores". At esse ponto o nosso autor reproduziu os argumentos de Benjamin Constant, Chateaubriand e outros a favor da sano rgia absoluta. Resta-lhe, portanto, o problema de considerar que, no Imprio do Brasil, a sua recusa teria efeito meramente suspensivo. Na verdade, conclui, "nas Monarquias Constitucionais hereditrias o veto deve ser absoluto", mas "do veto da Coroa no h apelao para as Cmaras; se algum recurso h, da Coroa e das Cmaras para o tempo, que tambm poder e poder providencial, que adverte, aconselha, ensina, julga e decide peremptoriamente (...) Duas legislaturas o tempo em que essa vontade da Nao poder-se- manifestar desassornbradarnente. E tal a razo que preside sano tcita de que fala o final do art. 65 da Constituio. Finalmente o veto suspensivo e o absoluto em seus resultados prticos no diferem tanto um do outro como em teoria. Refletindo-se seriamente sobre as diversas prerrogativas da Coroa, bem como a de nomear e demitir seus Ministros, v-se que a ela principalmente que esto entregues os destinos da Nao, e a quem compete por conseguinte a direo da alta poltica do Por outro lado, tambm a sano imperial, assim como os demais atos do Poder Moderador, objeto da famosa polmica entre

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PESSOA, Francisco Pinto. Poder-se- dizer entre ns que o Imperador

um dos ramos do Poder Legislativo, ou que dele faz parte integrante?

Revista O Direito, Rio de Janeiro, 1877. Vol. 13" Amo V, Instituto Typograpliico do Direito, p. 482 a 487.

Zacharias de Ges e Vasconcellos e Braz Florentino Henriques de Souza sobre a natureza desse Poder. A traduo literal da clebre frase de Benjamin Constant acolhida no art. 98 da Constituio "o Poder Moderador a chave de toda organizao poltica", segundo afirma Afonso Arinos de Me10 Franco(69), teria possibilitado aos conservadores compreender o termo clef, traduzido como chave, como aquele instrumento que se destinava a abrir todas as portas, como a imposio da vontade pessoal do Soberano, quando, na realidade, melhor teria sido traduzido para o portugus pelo termo fecho, no sentido de fecho da abbada. E assim o termo era entendido pelos Liberais como um mecanismo de apoio, coordenao e composio, e no de interveno e de imposio. Obviamente, no entanto, o problema no se reduz questo da terminologia empregada pela Constituio, mas, pelo contrrio, envolve a questo central da possibilidade de evoluo da Monarquia Co~~stitucional, sentido tcnico, consagrada pela Constituio, em conduzindo, na prtica, afirmao de uma Monarquia Parlamentar. Na realidade, o alegado parlamentarismo do Imprio iio chegara a se consolidar, o Imperador exerce at o fim da Monarquia um poder pessoal, amparado no partido conservador, ou melhor, para usar os termos de Gramsci, como principal rgo de construo da hegemonia desse partido durante todo o segundo reinado. A Repblica por termo a u narquia Constitucional e no a uma Monarquia Parlam o Conselheiro Zacharias que haveria dois tipos de irr do Monarca. Um primeiro, como aquele absolutista consagrado nas Ordenaes Filipinas, L 3Q, t. 75 1" "porque o Rei lei animada sobre a terra, e pode fazer lei e revog-la, quando vir que convm fazer-se assim. Ora, a irresponsabilidade do Poder moiirquico nessas condies ningum a quer (...) A outra irresponsabilidade a do Monarca Constitucional, e essa sim, todos a queremos, todos a prezamos; mas a teoria e a prtica, que a deram ao mundo, iio a compreenderam jamais nem a explicaram seno fazendo-a em tudo e por tudo essencialmente depender da responsabilidade ministerial, de sorte que se no concebe poder neutro irresponsvel sem ser, com efeito, neutro, sem Ministros que, com a prpria responsabilidade, completamente o ressal~ern'Y~~'. como exemplo de ato do Poder Moderador que Cita,

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MEL0 FRANCO, Afonso Ariilos de. Op. cit., p. 26 e ss. GEZ E VASCONCELLOS, Zacliarias de. Da natureza e limites d o Poder Moderador. Braslia: Senado Federal, UNB, 1978. p. 22-3.

requereria referenda ministerial, "a sano das leis, atribuio a qual, mais que de qualquer outra, se poderia dizer que incapaz de causar dano, porque ou o Poder Moderador d a sano, e tem o apoio das duas Cmaras, ou denega o seu consentimento, e neste caso, tendo a denegao efeito suspensivo somente, a idia repelida, se boa, no fim de certo perodo triunfar: a mesmo, contudo, necessria a responsabilidade. As Cmaras podem erradamente, e at por paixo, adotar projetos que firam os interesses nacionais, a que, portanto, deva a Coroa negas o seu assentimento: d-lo, em tal caso, fazer um grande mal, e algum, visto que a Coroa irresponsvel, deve por ele responder Nao. A recusa da sano, por outro lado, a projetos teis traz consigo dano considervel, apesar de ter efeito suspensivo somente, porque primeiro que termine o perodo de suspenso, podem ter de todo ou em grande parte cessado as razes que solicitavam a sua promulgao: neste caso tambm, pois, h possibilidade de mal, deve haver quem por ele responda (...) Mas o terceiro ramo do legislativo, a Coroa com a sano, por fora de sua inviolabilidade e iseno de qualquer responsabilidade, no pode, marchando as coisas normalmente, ser sujeita censura e crtica, e ento cumpre que o ministrio defenda a sano e carregue-lhe com as culpas. Da vem que, embora os projetos de lei fiquem sancionados s com as palavras - o Imperador consente - assinando , Imperador dois autgrafos (...), manda o art.. 70 que no se promulgue a lei sem ser assinada pelo Imperador e referendada pelo Secretrio de Estado competente: a referenda aqui no tem outro fim seno abrigar a Coroa de qualquer censura no exerccio do seu direito de sano'Y71). O Conselheiro Zacharias expe, em sua famosa obra, a doutrina que parlamentalizaria a Monarquia co~istitucional,que, contudo, no chegaria a vingar no Impkrio do Brasil, como podemos constatar das abalizadas lies atinentes ao no cabimento da responsabilidade ministerial no que se refere sano imperial aos projetos de lei, j transcritas. Na realidade, entre os dois tipos de irresponsabilidade do Monarca, citados por Zacharias, havia um terceiro, intermedirio, em que o Monarca, enquaoto ainda titular de um poder pessoal, exerce, livre e irresponsavelmente, maneira absolutista, estritamente e to-s as prerrogativas a ele reconhecidas pela Carta Constitucional. E essa a irresponsabilidade do Monarca tpica da Monarquia Constitucional, ainda tributria, em muitos
GEZ E VASCONCELLOS, Zacharias de. Op. cit., p. 41-2.

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aspectos, de conceitos absolutistas, do Princpio Monrquico, que, em diferentes graus, era, nesse tipo de monarquia, matizado pelo Princpio da Representao Popular em sentido liberal. Assim que, contra a posio de Zacharias e com total amparo na doutrina mais acatada, como vimos no que toca a Pimenta Bueno e ao Visconde do Uruguay, dentre outros, Braz Florentino Henriques de Souza, professor da Faculdade de Direito do Recife, escreve, em seu no menos famoso livro Do Poder Moderadol.: "Acautelemo-nos, portanto, e saibamos repelir os astutos esforos da oligarquia parlamentar e ministerial, tendentes a renovar para o Imperador do Brasil e para a Nao brasileira a afronta de um Rei fait nant, de um Imperador autmato, sem pensamento e sem ao, e s intervindo nos negcios do Estado por assinatura. H nisto (...) uma calnia realeza constitucio~~al; o Rei que em tal consentisse, aceitaria (...) uma e coroa de vergonlia, mil vezes pior que uma coroa de espinhos. Advirtamos, bem, que aqueles que se esforam, s claras ou s escondidas, por amesquinhar e rebaixar a Monarquia, no o fazem (...) seno para revestirem-se de um vizirato absoluto. Tal em Braz definitivo o pensamento inteiro do Florentino dedica todo o Captulo VI1 do seu livro ao direito de sano, para provar que essa participao do Imperador no procedimento legislativo no se verifica enquanto mero rgo do Legislativo, mas enquanto Poder Moderador, verso moderna da antiga Doutrina do Direito Divino dos Reis, segundo a peculiar interpretao que fornecia a teoria que Benjamin Constant consagrou, tomando-a emprestada de Clermont Tonerre. Para Braz Florentino, a inviolabilidade do Monarca e o seu carter sacro no seriam expressaes sinnimas que pudessem autorizar o entendimento de que a irresponsabilidade da decorrente devesse requerer a referenda ministerial. Muito ao contrrio, os atos do Poder Moderador seriam atos pessoais do Soberano, que reina, legisla, governa e administra, por sua posio mesma de Monarca enquanto titular de um direito divino, constitucionalmente reconhecido. "Passando do termo inviolvel ao termo sagrado realmente da ordem legal para a ordem moral e religiosa que se passa (...) na verdade, a Constituio (...) no se dirige mais aos magistrados para lhes proibir todo o processo judicirio, porm aos espritos, para lhes recomendar o respeito: a lei pode em vigor obter o primeiro resultado, porm

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SOUZA, Braz Florentino Henriques de. Do Poder Moderador. Braslia: Senado Federal UNB,1978. p. 73.

menos senhora do segundo, porque esse depende dos costumes. Antes da inviolabilidade legal h uma inviolabilidade moral, sem a qual a primeira intil, porque no pode deixar de desaparecer se prescindirmos da outra (...) No bastante impor o silncio ao ultraje, resta formar os costumes da Monarquia Constitucional, que no so os da Monarquia Absoluta. A identidade do Prncipe com a instituio, isto , com a Ptria, a idia-me donde devem sair nossos costumes modernos. E propagando esta doutrina, tornando-a vulgar, que habituaremos os espritos a no separarem mais o Prncipe do Pas, e que a piedade para com a sua pessoa torna-se- espontaneamente uma parte do nosso patrimnio. V-se pois, como o termo sagrado longe de ser um intil sinnimo do seu antecedente, Dessa forma, conclui que o acrescenta-lhe alguma cousa mais"(73). Imperador do Brasil, "filho de uma Constituio organizada sob os auspcios da Santssima e Indivisvel Trindade; estabelecido Chefe e primeiro representante de uma Nao catlica, e devendo ele mesmo, antes de ser aclamado, prestar o juramento de manter a religio do Estado (arts. 5% 103 da Constituio), no podia (...) deixar de ser ungido com o leo santo, e tornar-se verdadeiramente sagrado, continuando assim as gloriosas tradies dos Reis fidelssimos, seus augustos antepassados. E desta maneira vem a ser a inviolabilidade de sua p e s s v m dogma ao mesmo tempo poltico e religioso para os brasileiros. S a religio, em verdade, pode dar aos dogmas sociais uma sano eficaz; s ela, com sua virtude divina, pode proteger e santificar todas as instituies civis e polticas. Tirai o princpio religioso, diz por isso Lorieux, e as formas de governo no sero mais do que o resultado da fora; .\,poder-se- dispensar de reconhec-las, poder-se- muda-las ? i \ &:vontade, logo que se for assaz poderoso para faz-lo impunemente. Como achar fora de Deus a razo do dever, o princpio de obrigatoriedade que submete as vontades at ento independentes a outras vontades iguais? Que direito possui o homem naturalmente sobre o homem? S o Cristianismo, ensinando que o poder de Deus, e que ele tem como regra a lei divina, explica o direito de mandar e o *ver de obedecer. Ele firma o poder e enobrece a obedincia'^^^)!^^ mesmo sentido, embora sem revelar o fervor religioso que o poderia mover, o Visconde do Uruguay afirma que a mxima "o Rei reina, mas no governa" no tem nem pode ter um

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(73)

SOUZA, Braz Florentino Henriques de. Op. cit., p. 77. SOUZA, Braz Florentino Henriques de. Op. cit., p. 79.

76

carter abstrato e absoluto, mas " questo que somente pode ser examinada e resolvida, tendo-se em vista as instituies positivas de Logo a seguir, o Visconde passa a examinar quais cada pas"(7S). seriam as conseqncias pressupostas na referida mxima: a) Excluso da ingerncia do Rei - Poder Executivo, ou Chefe do Poder Executivo pela Constituio - no Governo, no Poder Executivo, o que j em si mesmo um absurdo; b) Governo exclusivo das maiorias das Cmaras, e particularmente da dos Deputados, e dos Ministros agentes do Executivo, sistema que em certos casos, em certas circunstncias, com certos homens raros, pode marchar por algum tempo, mas que no pode ser permanente, e que muitas vezes Confrontando tais pode deixar de representar a vontade nacional"(76). conseqiicias com o texto da Carta Imperial conclui que "a mxima - o Rei reina e no governa - 6 completamente vazia de sentido para ns, pela nossa Constituio. O Imperador exerce as atribuies que a Coilstituio lhe confere, e essas no podem ser entendidas e limitadas por uma mxima estrangeira, contestada e repelida i10 prprio pas, nas guerras de pastas em que a pretenderam fazer vigorar"(77). Assim, podemos dizer que, luz das atribuies que a Carta outorgara ao Monarca iio Imprio do Brasil, a mxima, distintamente melhor, seria enunciada sob a forma: O Imperador reina, legisla, governa e administra. No terreno da prtica, a doutrina registra uma-nica recusa de sano em todo o loiig__perodo de vigncia da Carta deA2&,, fundando-se exclusivamente no que informa o debate havido na sesso de 27 de junho de 1832 entre o Senador Vergueiro e o Marqus de Cara~ellas(~~). Tratava-se de um projeto que abolia os
(75)

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URUGUAY, Visconde do. Op. cit., Vol 1 . p.1 156. 1 URUGUAY, Visconde do. Op. cit., p. 157. URUGUAY, Visconde do. Op. cit., p. 157. Ver ainda sobre a doutrina do Visconde do Uruguay: MACEDO, Ubiratan Borges de. O Visconde do Uruguay e o Liberalismo Doutrinrio no Imprio. In: As idias polticas no Brasil, So Paulo: Convvio, 1979. Vol. I. p. 193 a 222. CASASANTA, Mrio. O Poder de Veto. Belo Horizonte: Os Aiiiigos do Livro, 1937, p. 168 a 172. BRITTO, Luiz Navarro de. O Veto Legislativo. Brasiia: Ministrio da Justia e Negcios Interiores - Servio de Documentao, 1966, nota(*) p. 48/49. Annaes do Senado do Imprio do Brazil; Segunda Sesso da 1" Legislatura. Rio de Janeiro: SED, 1914, Vol. I. p. 447 a 454. Op. cit., p. 431.

privilgios de foro militar e eclesistico e que, apesar de o Conselho de Estado haver opinado, unanimidade, favoravelmente sua aprovao, D. Pedro I houve por bem negar a sano, tendo em vista no tanto o foro eclesistico, mas o militar, "porque, nas circunstncias daquele tempo, era mui delicada a abolio de um privilgio de que esta classe estava de posse, desde tantos anos, e que tanto prezava", de acordo com o testemunho do Marqus de Caravellas, membro do Conselho de Estado de ento. Na verdade, contudo, graas boa vontade e ao precioso auxlio de Incia Rodrigues dos Santos Cunha, chefe da Seo de Documentos Histricos da Coordenao de Arquivo da Cmara dos Deputados, foi-nos possvel constatar, pela relao constante dos Annaes do Parlamento Brazileiro, que o.lm_eeegdor negou sano a _quatro groietos de lei (decretos, na terminologia dos arts. 62, 66 e 67 da Carta do Imprio), respectivamente, a dois em 1.827 e a dois outros dos em 1.828, bem como a quatro resolu~(resolues Conselhos Geraes de Provncias, na terminologia do art. 84 da Carta, ou, das Assemblias Legislativas Provinciais, conforme o Ato Adicional de 1.834, que, nos termos do art. 85 da Carta, confirmado pelo art. 9o " Ato Adicional, estando reunida a Assemblia Geral, deveriam ser a ela imediatamente enviadas para serem propostas como projeto de lei, e obter a aprovao da Assemblia em discusso nica em cada Cmara) tambm, respectivamente, a duas em 1.827 e a duas outras em 1.829 (79).
g9)

Annaes do Parlamento Brazileiro. Cmara dos Deputados; Quarto Amo da Primeira Legislatura; Sesso de 1829, Tomo I, Rio de Janeiro, 1877, p. 19. No que toca s negativas de sano aos decretos, a primeira versava sobre proposta do Poder Executivo acerca de dispensa da firma imperial em diplomas expedidos em conseqncia de outros que tivessem sido assinados pelo Imperador. A proposta ministerial elencava quais seriam os diplomas dispensados da assinatura imperial nas competentes reparties do Imprio, da Justia e da Guerra e Marinha. Em razo do substitutivo da Comisso de Legislao e de Justia Civil e Criminal da Cmara, tambm aprovado pelo Senado, suprimiu-se o art. 2o projeto em que se discriminava os atos, objeto " de dispensa em cada repartio. Na sesso de 14 de novembro de 1827, foi lido o ofcio do Ministro e Secretrio de Estado dos Negcios do Imprio, Visconde de Congonhas do Campo, datado do mesmo dia, pelo qual se deu conhecimento Cmara de que "Sua Majestade o Imperador quer meditar para a seu tempo se resolver sobre o projeto de lei relativo s assinaturas de diplomas emanados de outros j assinados pelo mesmo Augusto Senhor" (Annaes, sesso de 14 de novembro de 1.827, p. 201). A segunda negativa incidiu sobre proposio de lei que

ausncia de recusa de sano imperial durante o longo Reinado de Pedro I1 no devida a um.suposto "parlamentarismo sui generis" que entre ns teria vicejado no Imprio, chegando, portanto, 1 a afetar as prerrogativas mo~irquicas. Como vimos, ao Imperador 6 1 reconhecido, terica e praticamente, o stotus de ~ o n a r c a l Constitucional at a Proclamao da Repblica. Como demonstrar Ilmar Rohloff de Mattos, na realidade, o que ocorreu foi a construo/ de uma firme direo hegemnica na conduo de toda a poltica1 elite ilustrada do partido/ imperial por parte dos conservador, que sem prescindir da afirmao -terica das -prerrogativas da Coroa - no obstante algumas destas, como a f possibilidade de recusa de sano aos projetos de lei aprovados pelo1 Parlamento, exatamente em razo dessa hegemonia, no tenham tido o seu exerccio requerido - tomavam-nas, certamente, por fundamentais dado o papel simblico que asseguravam I Coma.1 ainda que no exercidaspara melhor entender o papel reservado Coroa na construo dessa direo hegemnica, 6 importante que retomemos as questes postas, quando da anlise dos discursos proferidos na Coiistituinte. Iniciemos por aquela expresso usada por Antnio Carlos Ribeiro de Andrada, para interditar a discusso sobre a pessoa do Imperad~r~qualificando-o ente metnfisico. Aps a como exposio dos argumentos de Braz Florentino, podemos captar toda a fora interditiva da expresso, a carga semntica localizada e especfica que lhe emprestavam os homens de entdbO respeito que

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isentava os navios de propriedade brasileira de conduzirem a bordo capeles e cirurgies. Na sesso da Cmara de 12 de maio de 1.828, foi lido o ofcio, datado de 15 de setembro de 1.827 e dirigido ao Senado, do Sr. Ministro e Secretrio de Estado dos Negcios da Marinha, Visconde de Caet, dando conhecimento Cmara dos Deputados de que "S. M. o Imperador quer meditar, para a seu tempo se resolver, sobre o decreto da Assemblia Geral acerca da navegao dos navios de propriedade brasileira, sem serem obrigados a levar a seu bordo capeles nem cirurgies" (Annaes, sesso de 12 de maio de 1.828, p. 50). As resolues, de 1.827, objeto da negativa de sano imperial versavam, respectivamente, sobre autorizao para o governo receber ein emprstimo gratuito quaisquer quantias que voluntariamente lhe fossem oferecidas (negativa constante de ofcio do Ministro da Fazenda, de 15 de novembro de 1.827); e, sobre a determinao de que dos emolumentos arrecadados nas Provncias pelos passaportes de navios nacionais, ou, pelas portarias ou passes dos estrangeiros, em benefcio dos oficiais da Secretaria da Marinha, duas teras partes ficassem destinados aos cofres das mesmas provncias e uma fosse

' exige no o mero respeito jurdico, aquele do nvel externo das

' aes e atos liumanos que o Direito pode regular, mas, mediante o

uso de expresses do gnero, o Direito da Monarquia Constitucional

, pretendia atingir o mbito moral dos sditos buscando impor

'I internamente o respeito moral, "que apenas a religio pode dar",

i

internalizar o temor reverencia1 ao Soberano nos espritos mesmos dos seus sditos o que objetivava aquele Estado vinculado religio. Obviamente, tais caractersticas no deixam de revestir e atribuir um efeito de significao prprio da poca expresso utilizada por Antnio Carlos. Interdio to absoluta que, na tcnica da anlise de linguagem, consubstaiicia o que se denomina descentramento, a utilizao de uma expresso to carregada de sentido prprio da poca que o seu real significado s pode ser captado se a tomarmos no contexto Iiistrico que a circunda. Assim I que, quando o fazemos, podemos constatar que a Coroa, o 1 Imperador, deveria ocupar o lugar vazio da Nao que se encontrava por forjar, enquanlo elemento capaz de unir uma multido to di/ versificada de Iiomeiis e homens reificados.& esse respeito, importante verificar que Pimenta Bueno nos ensina que, para ele, o Direito uma realidade moral ou abstrata, que considerado nas relaes dos homens entre si "divide-se em trs classes (...) distintas. So os direitos naturais ou individuais, os direitos civis e os polticos. Os primeiros so filhos da natureza, pertencem ao homem porque homem, porque ente racional e moral, so propriedades suas e no

distribuda aos oficiais das secretarias dos governos provinciais (negativa constante de ofcio do Ministro da Marinha, de 15 de novembro de 1.827, dirigida ao Senado). As duas negativas de saniio imperial a projetos de lei em 1.828 incidiram sobre proposies atinentes extino, respectivamente da Intendncia Geral de Polcia (negativa constante de ofcio do Ministro da Justia, de 9 de maio de 1.829), e, do privilgio de foro pessoal (negativa constante de ofcio do Ministro da Justia, de 9 de maio de 1.829, negativa de que nos d noticia o Marqus de Caravellas. E, finalmente, as duas negativas de 1.829 incidentes sobre resolues referentes, respectivamente franquia de porte nos Correios do Imprio, para todos os jornais pblicos, nacionais e estrangeiros (negativa constante de ofcio do Senado Cmara dos Deputados de 13 de julho de 1.829), e, concesso de cidadania brasileira a Joo de Siqueira Campello, assegurando ao referido senhor direito ao posto militar que ocupava ao tempo em que foi jurada a Constitiiio (negativa de sano constante de ofcio do Ministro da Guerra, de 2 de setembro de 1.829).

criaturas da lei positiva; so atributos, ddivas do Criador. Os segundos ou civis compreendem duas partes, uma que se compe dos mesmos direitos individuais reconhecidos e garantidos pela lei civil, outra que resulta puramente das instituies e disposies cveis de cada nacionalidade. Os terceiros ou polticos so filhos unicamente das leis ou Constituies polticas, so criaes das convenincias e condies destas, e no faculdades naturais. Todos os indivduos, sejam nacionais ou estrangeiros, possuem os primeiros, por isso mesmo so homens. Os segundos na parte em que so puramente civis no pertencem seno aos nacionais, porque a nacionalidade o ttulo deles. Para o gozo dos terceiros no basta ser homem, nem somente nacional, de mais necessrio ter a capacidade, as habilitaes que a lei poltica exige, indispensvel ser cidado E ativo, membro da comunho poltica"(80). assim que a liberdade, enquanto direito natural " o prprio homem, porque a sua vida moral, a sua propriedade pessoal a mais preciosa, o domnio de si prprio, a base de todo o seu desenvolvimento e perfeio, a condio essencial do gozo de sua inteligncia e vontade, o meio de perfazer os seus destinos. o primeiro dos direitos e salvaguarda de todos os outros direitos que constituem o ser, a igualdade, a propriedade, a segurana, a dignidade Nem uma s palavra nos cento e setenta e nove artigos que integram a Carta Iinperiai, nem tampouco nas quinhentas e oitenta e cinco pginas da obra-mestra de Pimenta Bueno sobre aqueles que, no Imprio do Brasil, eram privados desse direito natural, objetivo; expropriados da "mais preciosa das propriedades", so eles prprios transformados

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PIMENTA BUENO, Jos Antnio. Op. cit., p. 389-340. PIMENTA BUENO, Jos Antnio. Op. cit., p. 392. Sobre a filiao filosfica do conceito de liberdade adotado por Pimenta Bueno consultar: CONSTANT, Benjamin. Da Liberdade dos antigos comparada dos 1. modernos. In: Filosofia Poltica 1" Porto Alegre: Uiiicamp/UFRGS, 1985. p. 9 a 25. BERLIN, Isaiah. Qitatro erzsaios sobre a liberdade. Braslia: ed. Universidade de Braslia, 1981. MACEDO, Ubiratan Borges de. A Liberdade no Imprio. So Paulo: Convvio, 1977. MERCADANTE, Paulo. A Conscincia Conservadora no Brasil. 3"d. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1980. LAFER, Celso. O moderno e o antigo conceito da liberdade. In: Erlsaios sobre a liberdade, So Paulo: Perspectiva, 1980. p. 11-48.

em propriedade de algum mais: os escravos, fundamento estrutural da sociedade imperial, embora ausentes, revelam sua presena no texto da Carta, quando tematizamos a propriedade. Privilegiando o enfoque sobre a propriedade, veremos que os cidados so apresentados como divididos entre os que so proprietrios apenas de sua prpria pessoa e aqueles que so tambm proprietrios de outrem. No texto da Carta e em Pimenta Bueno, tal diviso ganha o contedo da diferena entre aqueles que so cidados ativos e os que so simplesmente cidados, a partir da capacidade eleitoral censitria. A renda utilizada como metfora revela a hierarquia presente entre as diversas categorias que integravam a cidadania ativa. Para Pimenta Bueno a diferena entre o cidado ativo e o simples cidado o prprio contedo da diferenciao estabelecida entre sociedade poltica e sociedade civil, explicando que "a sociedade poltica ou massa dos cidados ativos no seno a soma dos nacionais, que dentre o todo da nacionalidade rene as capacidades e habilitaes que a lei constitucional exige: a parte a mais importante da iac cio ria lida de"(^^). Assim, a boa sociedade tende a se confundir com a sociedade poltica, por ser portadora de liberdade e ropriedade, e a seus representantes compete participar do ~overno'\Qualificando conceito de liberdade, os saquaremas, como o Pimenta Bueno, o Visconde do Uruguay e tantos outros, viabilizam um discurso e uma prtica poltico-jurdica apta a forjar uma direo hegemnica, que construir uma Nao. Preservando os privilgios e os monoplios herdados, realizam tendencialinente aquela amalgamao to difcil de que falara Jos Bonifcio, enquanto se afirmam como classe dirigente. Tomam a liberdade na dimenso civil e privada, na qual afirmam serem os homens desiguais em seus dotes naturais e habilidades, at o mais profundo cerne de seus seres. A liberdade seria a capacidade de expandir esses dotes, realizando bens que, graas sua fora e engenho, apenas o homem capaz de realizar. Tal conceito permite-lhes no apenas desvencilharem-se da noo de igualdade que tanto confundia os liberais, mas concomitantemente assegurar a cada indivduo um lugar na hierarquia social, pelo desdobramento da desigualdade entre os homens na sociedade; muito embora a desigualdade entre os homens livres pudesse at desaparecer em momentos oportunos frente desigualdade entre esses e a massa de escravos, j que os primeiros gozavam, no mnimo, das liberdades internas como a de pensar e aquela de ser

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1

PIMENTA BUENO, Jos Aiitiiio. Op. cit., p. 469.

82

proprietrio de si mesmdbor outro lado, no mbito do pblico, o conceito de liberdade, no sentido qualitativo, recuperado dos antigos, iio mais pode ser aquele moderno de que falava Benjamin Coiistant, mas implica o de responsabilidade. Assim, imprimem-se novas significaes desigualdade pela reafirmao de certas clivagens. De uma vertente, distino entre cidados ativos e iio ativos era emprestado o significado da naturalizao dos conceitos de sociedade poltica e de sociedade civil, fazendo da primeira o espao natural de legitimao do monoplio da responsabilidade pelos cidados; e da segunda, o espao naturalizado ocupado por meros sditos. De outra vertente, construa-se a legitimao da desigualdade no interior do prprio conjunto dos cidados ativos, justificando a distino entre os votantes e eleitores; procedia-se liierarquizao ascendente dos interesses locais (Municpio), em relao aos regionais (Provncia), e, destes, em relao aos gerais (Imprio), com reflexo nos requisitos censitrios para candidatura e eleio nos respectivos nveis; hierarquizao dos interesses momentneos (Cmara dos Deputados) aos permanentes (Senado Vitalcio) e, ainda, destes queles, que, alm da permanncia, apresentavam o carter de perpetuidade (o Monarca e a sua Dinastia, ou seja, a Nao sob a metfora do corpo do Rei). Chegamos, assim, ao topo da pirmide, o local reservado Coroa, abaixo da qual todos aparecem como sditos4\0s saquaremas fizeram com que as pretenses dos liberais se esvassem, subliiihaiido as contradies de suas propostas e impuseram aos mesmos uma direo. A idia da representao nacional opuseram a da soberania, em face da intervenincia inglesa na questo da escravatura; vontade nacional, a necessidade da ordem; ao principio democrdtico, o monrquico; sempre vitoriosamente. Por intermdio do reconhecimento e . valorizao da hierarquizao presente, uniam, assim, todos os sdi- 07 7 ' tos ao Imperador, desde o mais pobre dos cidados da mais distante freguesia do serto ate o Senador do Imprio e, ainda, cada um dos homens livres, precisamente por sua localizao na escala hierrquica e sua viiiculao a uma cadeia de favores e encargos recprocos, o que no s promovia a eliminao de um existir autiiomo como ta bm conferia a cada qual seu lugar prprio no cosmos s o ~ i a l ( ~ ~ atuao programtica que desenvolveram da ).''~ literatura poltica, obviamente encontrou traduo jurdica e ftica em instrumentos como o sistema eleitoral, pois, como diz Maria

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(83)

MATTOS, Ilmar Rohloff de. Op. cit., p. 129 e ss.

D'Alva Kinzo, "o sistema representativo implantado no Brasil e que se perpetuou at o final da primeira Repblica tinha sinal invertido: no eram os eleitores, os representados, que elegiam os representantes; ao contrrio, eram os representantes que produziam representados: a prova de legitimidade do predomnio de uma faco sobre NO Imprio, o controle das eleies no residia na livre elaborao das atas, como, lia Repblica, as chamadas eleies a bico de pena, mas no controle das prprias mesas eleitorais, designadas pelo Governo. Portanto, a Coroa enquanto Poder Moderador se revela, outra vez, como a grande condutora do processo, j que, conforme os incisos V e VI do art. 101 da Carta, eram atos desse Poder a dissoluo da Cmara e a livre nomeao de seus Ministros. Dessa forma, podemos concluir que, embora a negativa de Sano imperial tenlia ocorrido apenas umas poucas vezes ainda no primeiro reinado, a possibilidade de sua recusa, caracterizando-a como exerccio de prerrogativa pessoal assegurada ao Imperador pela Constituio, teve vigncia enquanto realidade normativa, at 15 de novembro de 1889, com a proclamao da Repblica dos Estados Unidos do Brasil. --- \ --A Para encerrar o delineamento da anlise diacrnica do 1n;ituto da sano rgia, bem como das caractersticas que o modelaram em suas distintas conformaes no mbito das Constituies monrquicas, resta-nos recordar a lio de Biscaretti no Guerra Mundial, de R~ffia(*~), sentido de que, ap:s_% &=da nova direo passa a conformar a participao do Soberano no procedimento de formao das leis, tambm nas numerosas Constituies monrquicas adotadas nos pases da frica e da sia. Passa-se a consider& aconselhvel que_o Rei no mais possa, discricionria e renhel&@_,negar a sua sangia projeio de lei _--. claramente desejado pela representao popular. De fato, buscou-se e s t a b s c o n s o a n t e os vrios ordeiiamentos constitucioiiais especficos, que, tentando de toda sorte preservar o princpio da necessria participao rgia na funo legislativa, a sano devesse ser obrigatoriamente concedida pelo Soberano aps nova aprovao parlamentar por maioria qualificada ( Coiistituio da Lbia de 1951, do Laos de 1947, revisada em 1952); ou que se a considerasse

(s4)

KINZO, Maria D'Alva. Representao Poltica e sistema eleitoral no Brasil. Smbolo: So Paulo, s/d. p. 75. BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Op. cit., p. 272 e ss.

84

tacitamente concedida, mediante clara fictio J t ~ r i s ,apds mera reaprovao parlamentar (Constituies da Tailndia de 1949 e de 1952); ou, enfim, para se evitar qualquer risco de contraste entre a vontade do Monarca e a da representao popular, noutra vertente, aboliu-se de todo qualquer participao constitutiva do Monarca no procedimento, ainda que de natureza puramente formal e simblica, encomendando-lhe apenas o dever de promulgar as leis (Constituio do Japo de 1946 e Constituio do Camboja de 1956). \ i Podemos concluir, portanto, desse amplo panorama que, em harmonia com a absoluta ou decisiva prevalncia da vontade da 'k'rcpreseiitao popular pluralista, o poder de sano real no mais v p o d e ser exercido com plena discricionariedad& que - para no se levar em conta os casos mais raros em que ao Soberano no deixado seno o dever de promulgar as leis, ou aqueles, mais frequentes, nos quais a sano vinculativameiite requerida em virtude dos pressupostos da Monarquia Parlamentar, consuetudinria ou explicitamente acatados - sucessivainente participao rgia, tpica do passado, tem lugar um procedimento de reexame parlamentar condicionado hiptese da negativa de sano, do qual, se reaprovado o projeto, decorre a obrigatoriedade de concesso da sanCio rgia ou se a pressupe dada, em virtude de um respeito residual forma tradicional.

1.2.2

A sano do Chefe de Estado no procedimento legislativo acolhido nas Repblicas

---*

A prpria indagao que motiva a presente pesquisa - buscar identificar os efeitos jurdicos da sano de Chefe de Estado republicano a projetos de sua iniciativa privativa, quando esta no tenha sido observada pelas Cmaras - induz-nos, contudo, obrig3;io de goiitegir, 110- terreno -da - histria - constitucional, -a - - - . - - - --.veracidade da difundida assertiva. genrica e inadvertidamente aceita. de aue a ~artici~aco.-. de carter coiistitutivo do Chefe de Estado no procedimento de formaso da lei seca uma caracterstica es~ecfica distintiva das Monarauias. ao Dasso aue. nas Re~blicas, e Dor outro lado. a funco lerrislativa seria encomendada de forma --.. . exclusiva s C m g a s , ~ e _ ~ n d ~ s e invariavelmente ao Chefe d<> Estadc g @ t o - _ u s mera atividade-externa, de controle poltic?, - -.-consoante determinariam os clssicos e racionais cnones de uma suposta Teoria da Separao dos Poderes. Tal posicionamento, na realidade, devido, rio mais das vezes, aceitao, sem maiores
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cuidados, da crena racionalista predominante, tanto quando da primeira instaurao republicana (EUA) dos fins do sculo XVIII, quanto poca das Coiistituies mais numerosas do sculo XIX (Brasil e demais pases da Amrica Latina, Frana da I1 e da I11 Repblicas), de que essas Repblicas seriam a pura realizao histrica de postulados polticos absolutos e ideais, racionais em si mesmos, alcaiiados emprica ou dedutivamente, que marcariam o incio de um tempo novo, o que, necessariamente implicava apreend-las como rupturas radicais com o precedente sistema monrquico, ao qual seus institutos nada poderiam dever. Ora, como assevera Biscaretti di Ruffia, "la realt degli ordinamenti costituzioiiali risulta assai pi ricca e variata di quanto intenderebbero consentirgli gli scliemi (troppo spesso aprioristici) dei puro dommatici: colfa coiiseguenza clie Ia coiitrapposizione fra state monarcliici e stati repubblicani no11 sempre determina una partecipazione nettaineiite differenziata de1 Capo de110 Stato alla forinazione della legge. Esseiidoci, invece, per cosi dire, una zona grizin, iii cui iion inaiicano le figure pi o ineiio ibride o sfumate, idonee ad impedire qualunque assolutstica riparti~ione"(~~).por E, isso mesmo, as tentativas de distino conceitual dos termos veto e smziio, levadas a efeito pela Teoria Geral do Direito, com base em postulados exclusivameiite decorrentes das formas de Estado consideradas de uma maneira apriorstica e dogmtica, desconhecendo os efetivos dados normativos do Direito Comparado, como veremos(87), terminam por dar curso a interesses meramente polticos, revelando-se inidneas para uma real compreenso jurdica dos distintos fenmenos normativos. E a histria constitucional no sculo XX revelar, precisamente, como o pde notar Maurice Maier@'),em razo do virtual desaparecimento da forma de Estado monrquico constitucioiial, a prevalncia, na obra da legislao, nos diversos pases, com inegvel e relevante papel constitutivo ou mesmo de mera consulta e controle poltico exterior, do Chefe de Estado republicano, tambm e ito como as Cmaras, em relao quele monrquico hereditrio Se de fato verdade que, nas formas R; republicanas, se reconhece, via de regra, um peso prevalente s

(86)

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BISCARErITI DI RUFFIA, Paolo. Op. cit., p., 247. Ver infra captulo 11. O Instituto da Sano do Chefe de Estado na Teoria Geral do Direito. MAIER, Malirice. Le veto lgislatifdu chef de lftat.Genve: Libraire de I'Uiiiversit Georg & Cia S.A., 1948.

Cmaras, no que se refere funo legislativa enquanto i' representao pluralista da vontade popular, no podemos nos esquecer de que, precisamente nessas formas de governo, o Chefe de Estado, no mnimo do ponto de vista formal, igualmente designado pela vontade popular e, portanto, representa tambm a Nao, apenas que unitariamente considerada, possibilitando a recuperao, em i novos termos, daquelas noes absolutistas que procediam conceituao da Nao, por intermdio do recurso identficao do Estado com a pessoa de seu Chefe. Assim, tambm no mbito republicano, o estudo da sano no pode prescindir da considerao da posio constitucional do Chefe de Estado posto no vrtice da organizao poltica, da sua condio de rgo constitucional definidor do prprio modelo jurdico-institucional que iiitegra>'A Chefia de Estado ser sempre encomendado, em Monarquias ou Repblicas, o desempenho modelar daquelas funes tpicas de liomogeneizao, integrao e representao unitria da Nao, sobre as quais refletiram Bodin e Hobbe~'~~). Elemei~to aglutinador da pluralidade social, cultural e territorial, visto como condio essencial, constitutiva, verdadeiramente estruturadora do corpo poltico enquanto unidade, muito embora alteradas as condies de acesso e permanncia na Chefia de Estado no contexto republican& Como diz Biscaretti di Ruffia, ela uma remanescente do trono isolado(90).Da porque, em muitas Constituies republicanas, todavia nem sempre em termos absolutamente claros e explcitos, atribuda ao Chefe de Estado uma participao efetivamente constitutiva da lei no procedimento de sua formao, ainda que, se admita, em respeito ao pluralismo que caracteriza as Casas parlamentares ou vontade popular diretamente manifestada, na eventualidade de uma negativa de sano, procedimento complementar destinado a superar a manifestao contrria do Chefe de Estado, mediante reaprovao parlamentar, simples ou qualificada, ou ainda, atravs de consulta dreta ao corpo eleitoral.

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(90)

PITKIN, Hanna Fenicliel. Tlte concept of Representation. Berkeley: Uiiiversity of Califomia Press, 1967, p. 14 a 37. BOBBIO, Norberto. Da Hobbes a Marx. Napoli: Morano Editore, 1965. p. 51 a 74. F A S S ~ Guido. Histria de la Filosofia de1 Derecho. Madrid: , Ediciones Pirmide, 1982. Vol. 11, p. 53-6 e 99 a 108. BISCARE'IT DI RUFFIA, Paolo. Op. cit., p. 275.

1.2.2.1 A negativa presidencial de sano passvel de ser

superada por reaprovao parlamentar qualificada do projeto Iniciemos a anlise pela C_onstituio dos Estados Unidos da Amrica, elaborada pela Conveno de Filadlfia, em 1787, com as dez emendas exigidas pelos Estados subscritores, o chamado Bill of Rights, aprovadas em 1791, que, no entanto, no afetaram o instituto objeto do nosso estudo, o qual permanece at hoje tal como acolhido no texto aprovado pelos conveiicionais de Filadlfia, no tendo sido alterado, tampouco, pelas dezesseis emendas posteriores de que foi objeto o texto. No nos deteremos nos interessantes e numerosos precedentes coloniais, dado que, para o objetivo de nosso trabalho, suficiente subliilharmos o fato de que a sano real no era estranha aos antigos coloilos, mas, muito pelo contrrio, a experincia anterior que dela tiveram justifica a expressiva passagem da Declarao da Independncia, de 4 de julho de 1776, que agora transcrevemos: "L'histoire du roi actue1 de Grande-Bretagne est l'histoire d'une srie d'injustices et d'usurpations rptes qui toutes avaient pour but direct I'tablissement d'une tyraniiie absolue sur ces Etats. Pour le prouver, soumettons les faits au monde impartial: i1 a refus sa sanction aux lois les plus salutaires et les plus ncessaires au bien public. I1 a defendu ses gouverneurs de consentir des lois d'une importance immdiate et urgente, moiris que leur mise eii vigueur ne ffit suspeiidue jusqu' l'obtention de sa sanction; et le lois ainsi suspendues, i1 a absolument nglig d'y donner atention. I1 a refus de sanctionner d'autres lois pour l'organisation de grands districts, moins que le peuple de ces districts n'abandonnt le droit d'tre reprsent dans la lgislature, droit inestimable pour un peuple et qui n'est redoutable qu'aux tyran~"(~l'.

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MIRKINE GUETZEVITCH, Boris. Les Constitutions des nations arnricaines. Paris: Delagrave, 1932. p. 229. No que se refere aos institutos correlatos acolhidos de forma diversificada pelas distintas colnias norte-americanas pode-se consultar: GOURD, A. Les Chartres coloniales et les Constitutio~zsdes EstatsUnis dei Z'Amerique du Nord. Vols. I, I1 e 111, Paris: Imprense Natioliale, 1885-1903. BOMPARD, Raoul. Op. cit., p. 90 a 93. MAIER, Maurice. Op. cit., p. 51 a 56.

Como ressalta Alfred F. Y o ~ i i g ( ~ ~ ) interessante ensaio - em no qual busca reconstruir o contexto em que se forjaram os grupos em combate, por ocasio da Conveno de Filadlfia, e, o compromisso conciliador que resultou na Constituio Federal desde a primavera de 1774 tem lugar uma torrente democrtica explcita que anteriormente estivera oculta na participao macia de resistncia Gr-Bretanha. A partir de 1776, a reao contra a sano real ganha expresso ntida no texto das Constituies de nove ex-colnias, aprovadas por seus respectivos representantes em substituio s antigas Cartas coloniais. Em nenhuma delas atribuda qualquer participao constitutiva ao Chefe de Estado no procedimento legislativo. A Constituio da Pensilvnia, de 1776, 15 a concretizao do credo dos democratas em sua forma mais radical. Precedida por uma Declarao de Direitos no mais puro estilo da ilustrao, a qual, alis, exercer grande influncia na redao da clebre Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, por ocasio da Revoluo Francesa. Consagrava um legislativo unicameral, direta e anualmente eleito, e um executivo mltiplo e fraco, sem qualquer participao constitutiva na elaborao das leis. O florescimento dessa ideologia liberal de cunho mais democratizante ganha corpo terico no opsculo Common Sense, de Thomas Paine(93), objeto de vinte e cinco edies somente no ano de 1776, consoante ao que nos informa Eric Fonefi9").Da concluir o referido autor que, provavelmente, o opsculo foi lido por centenas de milhares de pessoas, em uma poca em que a edio at mesmo de peridicos era extremamente limitada. No referido opsculo, Paine no se limita a tecer argumentos favorveis independncia; pelo contrrio, inicia o ensaio por perquirir a origem e a finalidade dos governos em geral, para, a seguir, rejeitar a Monarquia e a sucesso hereditria, condenando no apenas as polticas coloniais da Coroa britnica, mas a prpria e to decantada "Constituio britnica" e, insurgindo-se contra as teses de Locke, de Montesquieu e contra todas as hierarquizaes presentes no modelo liberal originrio, ataca

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YOUNG, Alfred F. Os Conservadores, a Constituio e o Esprito de Conciliao. In: A Constit~iioNorte-Americana. Rio de Janeiro: Forense Universitria,1986. p. 307 a 349. FONER, Philip (org.) The complete works of Thomas Paine. New York: citadel press, 1945. vol. I, p. 3-46. FONER, Eric. Tom Paine and Revolutionary America. New York: Oxford University Press, 1976. p. 81 e ss.

os mecanismos tpicos do chamado governo misto ou equilibrado, entre os quais, a existncia de uma Cmara Alta e a participao constitutiva do Chefe de Estado no procedimento legislativo. John Adams apressa-se a imprimir o seu Thoughts on Government, pois, para ele, o Common Sense divulgava doutrina to democrhtica que no admitia qualquer restrio ou mecanismo que permitisse uma tentativa de equilbrio ou contrapeso vontade popular, o que s poderia conduzir desordem e anarquia. Na realidade, embora, como se disse, nenhuma das nove Constituies acolhesse o instituto da sano do Chefe de Estado no procedimento legislativo, apenas as da Pensilvnia, de Verinont e da Gergia adotarain um legislativo unicameral auline Maier demonstra claramente que o movimento democrti o foi uma fora difusa na era revolucionria, a qual, ganhando maior consistncia, ajudou a forjar a reao dos grupos conservadores mais importantes. Por mais de uma dcada, lderes como Samuel Adams empreenderam a batalha em duas frentes, respectiyamente, contra a Coroa britnica e contra os movimentos da plebe.jf2m Boston, revelando essa segunda faceta da Guerra da Independncia, Adams consagra, como lema do movimento, a expresso "No violeiice or the cause will be hurt"cg5).Assim que, Robert Liviiigston, consoante ao que narram Young e Lyndc9@, poltico conservador do Estado de Nova York, poderia, com propriedade, atribuir o xito alcanado por seus correligionrios, quando da elaborao da Constituio do Estado, em 1777, frente ao fracasso dos conservadores, por ocasio da feitura da Constituio da Pensilvnia, de 1776, capacidade demonstrada de, ao "nadar a favor da corrente impossvel de deter", impor-lhe uma direo mais aceitvel: "Alertei h muito tempo que eles deviam ceder torrente, se esperavam dirigir o seu curso". A reao dos grupos conservadores, dessa forma, revela-se claramente nos textos constitucionais de ambos os Estados que ainda no haviam realizado

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MAIER, Pauline. From Resistence to Revolutioiz: Colonial Radicals and the Development to American Opposition to Britain., 1765 - 1776. New York: Knopf Editions, 1972. MAIER, Pauline. Coming to Terms with Sam Adams. In: American Historical Review, vol. 81, 1976, p. 12-37. YOUNG, Alfred F. Op. cit., p. 318. LYND, Stanghton. A Goveming Class on tlie Defensive: the Case of -New York. In: Class Conflict, Slavery, and tlze United States Constitution. Indianapolis: Bobbs-Merril, 1867. p. 82-1 16.

a reviso de suas leis fundamentais no ano anterior: Nova York e Massachusetts, cujas constituies datam, respectivamente, de 1777 e 1780. Contrariamente hs Coiistituies dos demais Estados, ambas acolhem o instituto da sano do Chefe de Estado como necessria consoante tradicional frmula britnica. pela presena insofismvel da corrente 3 adquire nova feio, pois no se p o d e r i a b b mais admitir a definitividade desse poder discricionrio de recusa. (2 Portanto, resulta novo o instituto criado: atribui participao constitutiva ao Chefe de Estado no procedimento legislativo, ainda 'C que esse possa vir a ser assistido, nessa atividade, por determinadas ; , autoridades judiciais, como no caso da Constituio de Nova York; \ mas, por outro lado, assegura a possibilidade da prevalncia da 12 vontade das Cmaras, na recusa da sano, mediante y reaprovao parlamentar Constituio de Nova York reserva o direito de assistido pelo Ministro " 9 das Relaes Exteriores e por Juzes da Suprema Corte, devendo a recusa ser motivada e enviada para nova apreciao das Cmaras no prazo de dez dias, findos os quais, o projeto ser considerado sancionado, salvo se tal no fosse possvel em razo do encerramento da sesso legislativa, caso em que deveria ser enviado s Cmaras no primeiro dia de reabertura dos trabalhos legislativos. A ausncia dessa ltima norma na futura Constituio Federal dar origem ao chamado pocket-veto, como veremos. A recusa de sano poderia ser superada se a proposio fosse reaprovada por uma maioria qualificada de 213 de cada uma das Casas. A Constituio de Massachusetts, por sua vez, criava tambm a possibilidade de superao parlamentar da recusa de sano por maioria qualificada de 213 de cada Cmara, mas atribua o poder de sano apenas ao G~vernador'~~). sistema ser o adotado na Conveno de Esse Filadlfia, que, Constituio de Massacliusetts, dever, inclusive, A muitas das expresses redacionais da norma acolhida(98). referida torrente democratizante que informara Constituies dos Estados, como a da Pensilvnia, em 1776, no deixou de se fazer sentir, com toda a sua fora, quando da elaborao dos artigos da "Confederao

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THORPE, Francis N. The Federal mzd State Constitution and other Organic Laws. Washington, D.C.:US Government Printing Office, 1909. v01 VII, p. 3819 e ss. MAIER, Maurice. Op. cit., p.56.

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e Unio Perptua", de 1777. Todo o poder concentrado exclusivamente em um Congresso que, para usar a expresso de Gourd, "n'etait gure qu'une Assemble dlibrante (...) une volont sans instruments, comme un pur esprit, quoiqu'il flit la seule autorit commune de la Nati~n"'~~).coiitingiicias revelam a inoperncia As desse puro esprito que, para deliberar sobre qualquer matria, no poderia prescindir da irrestrita anuncia de todos os Estados signatrios. A ausncia de um Executivo forte e com poderes de ao aparecia como a causa do fracasso do sistema. @ Conveno Federal, reunida em Filadlfia, desde 14 de \ l -g A maio de 1787, se outorga poderes constituintes em 29 de maio e ' encerra os seus trabalhos em 17 de setembro do mesmo ano. O \ $3-. ,-instituto da sano visto pelos convencionais como natural e . , :-:\e-wcessrio, discute-se apenas se melhor seria adot-10 na sua forma absoluta ou se, na hiptese de negativa, admitir-se-ia a superao 9desta mediante reaprovafo congressual qualificada. Nessa ltima C 9 rs ..f- vertente, discutia-se, ainda, sobre a convenincia de se adotar o ; \ modelo da Constituio de Nova York ou o de Massachusetts, ou seja, se o poder de sano seria atribudo ao Chefe de Estado, assistido, em colegiado, por membros do judicirio, ou se esse seria delegado, moda britnica, exclusivamente ao Chefe de Estado. A discusso do instituto vinculava-se, a todo momento, o debate sobre a necessidade premente de uma Cmara Alta que refreasse os arroubos e paixes da Cmara Baixa, bem assim convenincia de o Chefe de Estado ser escolhido por via indireta. Discutia-se a questo da funo legislativa, essencialmente ainda no terreno da forte herana britnica da clssica frmula: King in Parlinment. Como os demonstra Hindemburgo Pereira Diniz(lo0), conve~icionaisde Filadlfia tm como referncia a Monarquia Constitucional britnica e no uma Monarquia Parlamentar ainda no assentada, o que de resto tambm confirmado por nosso estudo precedente('0').Em seu discurso proferido em 18 de junho de 1787, Alexander Hamilton, poltico conservador e um dos autores do famoso The Federalist, prope que o Presidente e os membros do Senado fossem eleitos indiretamente e para um mandato vitalcio, para servirem enquanto guardassem um comportamento condizvel com a dignidade e as
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GOURD, A. Op. cit., T. III, p. 22. DINIZ, Hindemburgo Pereira. A Monarquia Presidencial. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1984. p. 42-58. Ver infra item 1.2.1

necessidades dos mais altos interesses da Nao, e que os membros da Cmara fossem popular e diretamente eleitos para mandato de trs anos. Ao Presidente deveria ser atribudo o direito absoluto de so sancionar os projetos de lei aprovados pelo ~ n ~ r e s no momento em que a eles discricioiiariamente aderisse. Ainda a ele deveria caber a livre nomeao dos Governadores dos Estados federados, que seriam dotados de idntico poder de sano. E to logo a visvel semelhana com o Rei britnico, a Cmara dos Lordes e a Cmara dos Comuns notada, Hamilton retruca que a Constituio britnica, em sua opinio, "was, indeed, the best model the World has ever produ~ed"('~*). discurso causou tamanho impacto entre os O convencionais que a reunio foi suspensa. Como afirma Douglas Adair, a proposta de Hamilton no sentido de se adotar um Monarca eleito para solucionar a crise de 1787 no era excntrica, isolada ou sui generis, como poderia levar a crer uma anlise superficial, mas, pelo contrrio, representava importantes e significativos segmentos Na da opinio pblica norte-americana da poca(Io3). realidade, Youiig, no ensaio j referido, demonstra que a distncia que medeia entre aquele discurso de Hamilton, proferido no calor do vero, e a frase por ele pronunciada quando da assinatura do documento final da conveno, segundo a qual "neiilium plano poderia estar mais distante do seu"('04), que permite revelar a trajetria daqueles coiiservadores que souberam nadar na direo da torrente invencvel, sem perder, contudo, o comando do processo. A recuperao dos fatos que preenchem essa distncia, empreendida por Young, revela a vitria, no terreno da conciliao, que a frase objetivava ocultar. Dessa forma, no terreno da transao entre os sistemas edentes e os postulados liberais clssicos que tambm nos Estados Unidos da Amrica do Norte ser atribuda participao constitutiva ao Presidente da Repblica, no procedimeiito legislativo, ainda que, na hiptese de voto negativo do Chefe de Estado, assegure-se a possibilidade de sua superao, mediante a rejeio
HAMILTON, Alexander. Constitucional Conventioiial Speech or a Plan of Goverrunet. h:Tlze Papers of Alexander Hamilton. New York: Coluinbia Uiliversity Press, Harold Syrett, 1962. vol. 4, p. 202. ADAIR, Doiiglas. Experience Must Be Our Only Guide: History, Democratic Theory and the United States Constitution. In: Fume and the Foudiizg Fathers: Essays by Douglas Adair. New York: Norton, 1974. p. 117. MITCHELL, B. Alexander Hamilton. New York: Macmillan, 1957. vol. I, p. 391-2.

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to pela maioria qualificada de dois teros de cada uma das Congresso. " art. IQfirme que "todos os ssim, embora a seo 1o egislativos conferidos por esta Constituio sero confiados a um Congresso dos Estados Unidos, composto de um Senado e uma Cmara de Representantes", na seo 7 V o mesmo artigo, inteira e exclusivamente dedicado ao Poder Legislativo, precisado que: "Todo projeto de lei (bill) aprovado pela Cmara dos Representantes e pelo Senado dever, antes de se tornar lei, ser remetido ao Presidente dos Estados Unidos. Se o aprovar, ele o assinar; se no, o devolver acompanhado de suas objees Cmara em que teve origem; esta ento far constar em ata as objees do Presidente e submeter o projeto a nova discusso. Se o projeto for mantido por maioria de dois teros dos membros dessa Cmara, ser enviado, com as objees, outra Cmara, a qual tambm o discutir novamente. Se obtiver dois teros dos votos dessa Cmara ser considerado lei. Em ambas as Cmaras os votos sero indicados pelo sim ou no, consignando-se no livro de atas das respectivas Cmaras os nomes dos membros que votaram a favor ou contra o projeto de lei. Todo projeto que no for devolvido pelo Presidente no prazo de dez dias a contar da data de seu recebimento (excetuando-se os domingos) ser considerado lei tal como se ele o tivesse assinado, a menos que o Congresso, suspendendo os trabalhos, torne impossvel devoluo do projeto, caso em que este no passar a ser l e i 7 ' 7 omo ressalta Biscaretti d j Ruffia, na linguagem parlamentar norte, americana, o termo-bjll k reservado para aquela proposio 1 legislativa aprovadacflsf-ambasas Casas do Congresso e sujeita 1 aprovao tcita ou expressa do Presidente da Repblica, ou superao do seu voto negativo por maioria qualificada de dois teros dos membros de ambas as Casas do Congresso, hipteses em [que se tornar Law,ao passo que, ao texto apfovado or apenas uma / das Casas do Congresso reservado o termP~p/A parte final da o seo 7 do art. I, como j ressaltamos, p o ~ f contemplar aquela norma da Constituio de Massachusetts segundo a qual o Governador, na hiptese de encerramento ou interrupo da sesso legislativa, deveria remeter s Cmaras os projetos de lei no aprovados, com suas objees, no primeiro dia de reabertura dos

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Co~tstituio Brasil e Constituies estrangeiras. Braslia: Senado do Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 1987. p. 417-20. BISCARETT DI RUFFIA, Paolo. Op. cit., p. 279-80.

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trabalhos, deu ensejo ao conhecido eventualidade na qual o Presidente da Repblica simplesmente omitindo-se a resueito dos bills a ele enviados) quando do-encerramento ou interrupo da sesso legislativa, pode impedir, de forma absoluta, que eles se tomem lei. Consoante lio de Corwin, "um projeto devidamente aprovado por ambas as Cmaras pode tornar-se lei de trs maneiras: primeira, com a aprovao do Presidente, dentro de um decndio, conforme se tem geralmente admitido, excludos os domingos, a partir do momento em que o projeto lhe for apresentado e no a partir de sua aprovao; segunda, sem a aquiescncia do Presidente, se este iio o devolver com a sua assinatura dentro do decndio, excetuados os domingos, depois de lhe ser apresentado; terceira, apesar da desaprovao do Presidente, se voltar a ser aprovado por dois teros de ambas as Cmaras, isto , dois teros do quorum de ambas as Cmaras. Os projetos aprovados - -- .-- -- - dez-- dias de -- - nos ltimos - - uma ---- sesso-legislativa podem deixar de tornar-se lejs por um veto de - --bolso, ou seja, pela sua no devoluo antes d o encerramento d o ,Congresso; no importa, alis, que se - ---- do--- - - - - trate encerramento final do ------Congresso que aprovou o projeto, bastando uma suspenso dos trabalhos ad interim entre as s e s s e f l o r outro lado, pode o --Presidente sancionar a lei aqualquer momento, dentro do decndio que lhe houver sido apreseiitado, com exceo dos domingos, ainda se o Congresso houver, nesse meio tempo, encerrado seus trabalhos No finais ou da sesso"(107). entanto de se ressaltar que, trata-se, na segunda hiptese considerada por Corwin, mais precisamente de sano tcita ou presumida, Pois, dado o sigiiificado jurdico claramente atribudo omisso do Presidente, caso ele queira efetivamente deter o procedimento de formao da lei, ter de pronunciar expressamente o seu voto contrrio. Dessa forma, as leis federais se constituem, com fuiidainento ou na vontade coiicordante das duas Cmaras do Congresso Nacional e do Presidente, ou apenas na vontade do congresso, mas, nesse caso, reafirmada,-aps oportuna considerao das objees presidenciais, pela maioria de dois teros de cada uma das duas Casas do Congresso. Nesse passo, importante que, com Bis~aretti('~~), frisemos que a Constituio norte-americana no emprega uma nica vez o termo veto, mas, pelo

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CORWIN, Edward S. A Constituio Norte-Americana e seu Significado Atilal. Rio de Janeiro: Zahar, 1986. p. 36-7. BISCARETIT DI RUFFIA, Paolo. Op. cit., p. 282.

contrrio, emprega o verbo to assent para designar a atividade desenvolvida a respeito pelo Presidente: that he assents. Ora, o verbo to assent vincula-se naturalmente ao significado do substantivo assent que, consoante ao que registra o dicionrio integral da lngua inglesa Webster's, guarda precisa e perfeita sinonmia com o termo sanction, pois significa "the act of concurrence agreement with a statement, proposal, etc, also formal or official sanction (...) Royal ~) assent; formal royal sanction to a legislative a ~ t " ( ' ~No .mrito, o Presidente atua de forma discricionria, sem que qualquer outro rgo, Ministro ou Secretrio de Estado, deva assumir a responsabilidade pelo ato a propsito por ele desenvolvido; deve expressar um juzo sobre o projeto, ainda que se omitindo, e no apenas impedir que uma lei j constituda adquira eficcia erga ornes, mediante uma mera atuab externa de controle poltico. Se exato que a Constituio norte-americana acolheu amplamente o princpio da separao dos poderes, tal no impediu que subsistam, em seu texto, amplas derrogaes a esse princpio, inclusive no que diz respeito atribuio presidencial em tela, que adequadamente regulada nq,seo 7 do art.. I, dedicado integralmente fuiio l e g i s l a t i v p esse o magistrio da melhor doutrina constitucional, como af' ma Cooley, "o poder de vetar as leis, conferido ao constitui na verdade um terceiro ramo do Presidente da ~Gbica, Poder Legislativo. Realmente esse poder legislativo, e no executivo; e as questes por esse efeito apresentadas quele magistrado so precisamente as mesmas que as duas Cmaras do Congresso devem decidir na aprovao do bill. Que a lei proposta seja necessria ou conveniente, que seja constitucional, que seja confeccionada de modo a corresponder ao intento, etc, tais so as questes transferidas das duas Casas do Congresso para o Presidente da Repblica conjuntamente com o bill". Laurence Tribe, por sua vez, ressalta que "after all, the Constitut on on its face contemplates that the executive will perform a legislative function when exercising the power to veto legislation"; e, Louis Fisher no apenas salienta a natureza legislativa desta participao atribuda ao Presidente norte americano, como denuncia a prtica recente deste proceder a verdadeiras emendas ao projeto quando da sano, mediante declarao interpretativa do sentido da proposio: "When sigiiing a

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Webster's New Twentieth Centry Unabridged Dictionary of the Englislt Language, Second edition, New York: Prentice Hall Press, 1983, verbete "assent", p. 112.

bill iiito law, presideiits in recent years have adopted the practice of offering interpretations of various provisions in the bill that effectively amend the bill to bring about wliat tlie presideiit aiid his advisers coiisider a constitutioiial result". Fislier acrescenta a seguir a declarao do Presidente Reagan, de 28 de outubro de 1.986, quando da sano de um projeto acerca da cobrana de dbitos federais e, efetivamente, resulta clara a exorbitricia da interpretao oficial que se quer legislativa. ("O). Muito embora, em virtude do mesmo princpio da separao dos poderes, ao Presidente da Repblica no tenha sido reservada, do ponto de vista jurdico, qualquer iniciativa no que se refere ao procedimento legislativo, e em que pese o fato de a maior parte da doutrina norte-americana sobre Government orientar-se antes por aspectos sociolgicos e polticos do que propriamente jurdicos, mesmo na maior parte dessa literatura que reala a conquista crescente da supremacia poltica do Presidente sobre o Congresso, possvel reconhecer anlises mais propriamente jurdicas, como a de Cooley, acima transcrita. Nessa mesma vertente, Ogg e Ray registram que "the President shares iii the legislative power through Iiis veto" e que "we shall see how tlie President by equally explicit constitucio~ial provision sliares in tlie work of law making"; Bruce constata que "constitucional provision for tlie veto makes the President a direct participaiit in legi~latioii"(~"). lista de A julgados da Suprema Corte norte americana a respeito da seo 7"o art. 1Wa Constituio relativamente longa Desde o primeiro leading case, Hollingswortli v. Virginia, julgad em fevereiro de 1.798, at o mais recente, considerado um dos casos picos do coiistitucionalismo norte americano, o caso Immigration and Naturalization Service v. Chadlia, julgado em junho de 1.983, a Suprema Corte vem reiteradamente afirmando a natureza legislativa da participao do Presidente no procedimento de formao da lei

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COOLEY, Thomas Mcintyre. Principias Gerais do Direito Constitucional dos Estados Uizidos da Amrica do Norte. 2"dio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1982. p. 51. TRIBE, Laurence. American Constitutional Law. New York: The Foundatioii Press Inc., 1.988, p. 19. FISHER, Louis. American Coizstitutional Law. New York: Mc GrawHill Publisliing Company, 1.990, p. 240. OGG e RAY. Introducion to Americaiz Government. New York: Century, 1951. p. 28 e 307. BRUCE, A. American Natioizal Goverizment. New York: Ceiitury, 1952. p. 339.

)prevista neste dispositivo constit~cional("~). precisamente em !virtude do papel de representao unitria da Nao, enquanto 'iexpoente mximo eleito, que a ele podem ser encomendadas as ~ainbuiesde integraao e liomogeneizqo poltica de que falava 'Hobbes. Mesmo a literatura mais recente que recobra o papel do

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w2) J no primeiro leadirag case, Hollingswortli v. Virgiiiia, a Suprema Corte, ao distinguir o procedimento de emenda Constituio, previsto no art. 5" do procedimento de elaborao da legislao ordinria, reconhece a natureza legislativa da participao presidencial, prevista na seo 7 V o art. l9, requerida neste ltimo e ausente do primeiro: "The case of ameiidments is evidently a siibstantive act, unconnected with the ordinary business of legislatioii, and within the policy or terms of investing tlie President with a qualified and negative legislative power on the acts and resolutions of Congress" (Reports of Cases Ruled and Adjudged in The Severa1Courts of The United States and of Pennsylvania. New York: The Banks Law Publisliing Coinpaiiy, 1.899, v01 III, p. 380). Destacamos, por sua pertinncia ao nosso tema, o caso Smiley v. Holm, Secretary of State, decidido em 11 de abril de 1.932, em que se discutia a interpretao do termo Legislature, empregado na seo 4a do art. lQ da Constituio, que diz: "O tempo, o lugar e a forma de realizao das eleies para Senador e Deputados sero estabelecidos em cada Estado por sua legislatura, mas o Congresso poder a qualquer tempo, por lei, fazer ou alterar tais regulanientaes, exceto no que se referir aos lugares de escolha dos Senadores." Nos termos da Constituio do Estado de Minnesota a legislatura consiste do Senado e da Cmara dos Deputados (art. 4", seo 1"). No entanto, antes que qualquer projeto aprovado por ambas as Cmaras se tome lei, deve ser apresentado ao Govemador para sano, se este recus-la no prazo estabelecido, o projeto ainda poder se tomar lei, desde que se supere a negativa por maioria de dois teros em cada Casa (art.4" sec. 11). A Constituigo do Estado, em seu art. 4" sec 23, prev, ainda, que aps cada censo federal a legislatura estabelecer os limites dos distritos congressuais. A corte mxima do Estado construiiido tais dispositivos entendeu que a legislatura - "termo bem conhecido que designa o rgo fuiicionalrneiite investido das atribuies de elaborao das leis, o rgo 1egislativo"- consistiria, no caso, do Senado e da Cmara do Estado e que estes ao reorganizarem os distritos congressuais no atuariam estritamente no exerccio de poder legislativo, mas simplesmente como uma repartio govenlaiiieiital, desincumbindo-se de iiiiia tarefa especfica a eles exclusivaniente encomendada pela Constituio Federal. Portanto, teria sido constitucionalmente vlida a reorganizao dos distritos congressuais efetivada pelo Congresso do Estado por ato no submetido apreciao do Govemador. A Suprema Corte dos Estados Unidos, no entanto, sufragou o entendimento oposto: "The function of a State legislatiire i11 prescribing tlie time, place and manner of lioldiiig elections for Repre-

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Congresso no da administrao Nixon, 11Congresso.de jogoipoltico, aps os eventosfigura dodaPresidente, em no deixa ressaltar o fenomeno da disperso autoridade no frente unicidade, do poder na
sentatives in Congress under Constitution, art. 1" sec 4" is a lawmaking fuiiction in which the veto power of the State Govemor participates if, under the State Constitution, he has tliat power i the making n of State Laws (...) we find no suggestion in the Federal Constitution provision of an attempt to endow the legislature of tlie State with power to enact laws in any manner other than that in which the State Constitution has provide that laws shall be enacted. Whether the Govemor of the State, through the power of assentment to the bill, shall have a part in the making of State laws is a matter of State policy." Assim que, conclui a Corte Suprema dos EUA que o termo legislaturc, no que se refere ao art. lQ, sec 4a " Constituio, h de ser compreendido nos termos da configurao do exerccio do poder legislativo na Constituio do Estado, e, na hiptese, ao Goveniador de Miiuiesota atribudo poder legislativo atravs da sano a ele reconhecida, donde, ele h de ser compreendido na expresso legislature (United States Reports. Cases Adjudged in the Supreme Court. Washington: 1.932, vol. 285, p. 355 a 375). de se relevar o caso INS v. Cliadha, referido no texto, que declarou a inconstitucionalidade do chamado veto legislativo. Contemporneo da ampliao das tarefas econmicas e sociais do Welfare State, o veto legislativo se consubstanciava na possibilidade de qualquer das Casas do Congresso, mediante resoluo, e, previso legislativa, teria de cassar ou invalidar atos do executivo f&dados em delegao do Congresso. A Suprema Corte entendeu que tais resolues configuravam atuao legislativa tanto no que dizia respeito s suas finalidades quanto no que se referia aos seus efeitos, da por que deveriam se submeter aos requisitos procedimentais previstos na sec. 7a do art. 1 V a Constituio, ou seja, aprovao da maioria das duas Casas do Congresso e h sano do Presidente da Repblica: "To accomplisli wliat lias been atteinpted by one House of Coiigress in tliis case requires actioii iii conformity with the express procedures of the Constitution's prescription for legislative action: passage by a majority of botli Houses and presentment to the President (...) we see tlierefore tliat tlie Frainers were acutely conscious that the bicarneral and the Presentment Clauses would serve essential constitutional functions. The President's participation i the legislative process n was to protect the Executive Brancli from Congress and to protect tlie whole people from improvident laws. The division of tlie Congress into two distinctive bodies assures tliat the legislative power would be exercised only after opportuiiity for full study and debate in separate settings. The President's unilateral veto power, i11tuni, was limited by the power of two-thirds of both Houses of Congress to ovemile a veto tliereby precluding final arbitrary action of oiie person. It emerges clearly tliat the prescriptioii for legislative action iii Art. I, Sec. 1, 7,

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razo do carter necessariamente pluralstico do Tampouco, como vimos, iiegligeiicivel o fato de que um certo influxo do Direito britnico da poca se tenha exercido sobre os constituintes de Filadlfia, tornando por demais revolucionLil.ia a idia de que ao Chefe de Estado no deveria ser reconhecida uma ' participao constitutiva no procedimento de elaborao da lei. 6 Por seu texto escrito, a Constituio norte-americana exerceu Brande influncia sobre as Constituies adotadas nas Repblicas latino-americanas que se instalaram no curso do sculo passado. Influncia que se fez sentir, tambm, na Repblica dos Estados Unidos do e que encontrou acolhida no art. 37 da Constitui$% d m , que estatua: "Art. 37 - O projeto de lei adotado em uma das Cmaras ser submetido outra, e esta, se o aprovar, envi-lo ao Poder Executivo, que, aquiescendo, o sancionar e promulgar. 1" Se, porm, o Presidente da Repblica o julgar inconstitucional ou contrrio aos interesses da Nao, negar sua sano dentro de dez dias teis, contados daquele em que recebeu o projeto, devolvendo-o tiesse mesmo prazo Cmara, onde ele llouver iniciado, com os motivos da recusa. 2 " O silncio do Presidente da Repblica no deciidio importa a sano; e, no caso de ser esta negada quando j estiver encerrado o Congresso, o Presidente dar publicidade s sua razes. 3" Devolvido o projeto Cmara iniciadora, a se sujeitar a uma discusso e votao nominal, considerando-se aprovado, se
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represents ihe Framers' decision tliat the legislative power of tlie Federal Power be exercised in accord with a single, finely wrought and exhaustively considered, procedure" (United States Reports. Cases Adjudged in The Supreine Court. Washington: 1.986, v01 462, p. 919 a 1.016). Ver ainda sobre o Caso Cliadlia: CRAIG, Barbara Hiiikson. Chadha, The story of an epic constitutional struggle. Berkeley: University of California Press, 1.990. Na pesquisa que realizamos na biblioteca do Congresso norte-americano no encontrainos qualquer referncia ao caso Edwards v. United States que, segundo Octaclio Alecrim, teria sido julgado pela Suprema Corte em 1.923 e neste julgamento, por deciso unnime, teria sido sufragado o enteridinlento de que "o Presidente, na siia funo de aprovar uma lei (sic), no parte integrante do Poder Legislativo" (Alecrim, Octaclio. O sistema do veto nos Estados Unidos. Rio: Instituto de Estudos Polticos, 1.954, p. 83 a 85). MANSFIELD, Harvey C. The Dispersion of Auihority. In. Congress Against the President. New York: The Academy of Political Sciences, v01 32, nQ1, 1975. p. 1-19.

obtiver dois teros dos sufrgios presentes. Neste caso, o projeto ser remetido outra Cmara que, se o aprovar pelos mesmos trmites e pela maioria, o enviar como lei ao Poder Executivo para a formalidade da Por outro lado, revelando a tradio imperial que no deixava de continuar a informar as concepes dos constituintes, ainda que de forma inconsciente e inadvertida, ---- 16 -explicitava que "O o art. Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional com a sano -*-I -- - -- -- -- ~do Preside~~te Re~blica"('~~). da comentando ~'dispositivo, Joo Barbalho Ucha Cavalcanti diz: "O Presidente da Repblica o Chefe eletivo e responsvel da Nao (arts. 41 e 53) e assume o compromisso de manter e cumprir a Constituio, promover o bem geral da Nao, executar suas leis, sustentar-lhe a unio, a integridade e a independncia (art. 44); mal poderia ele desempenhar to rdua tarefa, se tivesse que ficar alheio feitura das leis (...) Essa faculdade lhe dada na aribuio que tem de sancionar ou vetar as resolues legislativas (art. 37, 1" e, sem que tenha ela sido exercida, as deliberaes do Congresso no tero o carter de lei. Da se depreendem a importncia e grandes vantagens dessa prerrogativa. A palavra e o conselho do dto funcionrio no interesse pblico no so de pouca valia e contribuio muitas vezes para o aperfeioamento ou para a supresso de medidas legislativas que caream de correo ou sejam inoportunas e inconvenientes. Vai nisso uma inestimvel garantia; trata-se de amparar assim a liberdade e direitos dos cidados contra medidas no fundadas em convenincia pblica ou a ela contrria, e de abroquelar o Poder Executivo contra as invases do Legislativo, levando-o a considerar, de novo e com pausa, a matria e habilitando-o a melhores deliberaes"(l16).Ora, patente a semelhana da justificao apresentada pelo ilustre comentarista para a adoo do instituto na Constituio de 1891, com a daqueles que legitimavam a sua atribuio ao Poder Moderador, na Carta do Imprio do Brasil de 1824. Inclusive, a $.. utilizao dol-_o p_rerrogg&d palavra carregada de conotaes
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Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891. In: Constituies do Brasil. Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 1986. p. 93. Op. cit., p. 89. CAVALCANTI, Joo Barballio Ucha. Constituio Federal Brasileira: Cornmentrios. Rio de Janeiro: Litho-Typografia Sapapemba, 1902. p. 52-3.

prprias e especficas do contexto da Monarquia Constitucional, denota-o de forma clara, pois, como diz Blackstone: "le mot, comme i compos de prae et de rogo, indique que de certaines choses sont 1 demandes ou requises, par prference, ou avant tous autres. De lh I suit que la prrogative doit tre, de sa nature, isole, excentrique; qu'elle ne peut s'apliquer qu'aux droits et facults dont jouit le roi seul, qui le distinguent de tous autres, et non aux droits et facults dont i1 jouit en commun avec qui que ce soit de ses sujets (...) Les prrogatives (...) font positivement et substantielment partie du caractre public du roi, et de la personne politique du roi, considre A purement en elle-mme"(u7). utilizao do termo prerrogativa em /uma Repblica, a rigor, carece de sentido, pois nela todas as i competncias so constitucionalmente atribudas e a encontram o seu fundamento puramente normativo, no mais se admitindo resqucios de Princpio Monrquico, segundo os quais o Chefe de Estado possuiria direitos prprios anteriores ordem constitucionalJ E essa a nica distino que aceitamos da antiga controvrsia iniciada no Brasil por Mrio CasasantdH8', ultimamente retomada e de se por Ernesto Rodrig~es(l~~), saber se essa participao do Chefe de Estado iio procedimento legislativo seria um poder ou um direito. Nos termos em que tal discusso colocada, sob a alegao da consecuo de maior rigor cientfico, do ponto de vista jurdico , na realidade, totalmente carecedora de sentido, revelando apenas que tais autores o tomam, alis, como a maior parte da doutrina brasileira atinente ao instituto, como um objeto natural, existente por si mesmo, independente de sua insero normativa. Ora, o histrico at aqui traado nos permitiu reconhecer uma variedade de distintos institutos, consoante diversidade normativa que especificamente integram, os quais se ocultam sob a denominao comum de sano do Chefe de Estado no procedimento legislat(vo. Podemos, desde j, sem qualquer sombra de dvida, afirmar que\para a atual Cincia do Direito, os termos direito e poder, quando atinentes s competncias deferidas pelo prprio ordenamento jurdico, so equivalentes; so duas faces de uma mesma moeda, a menos que se pretenda aceitar, ainda hoje, a doutrina prevalente at o incio desse sculo segundo a

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BLACKSTONE, W. Op. cit., p. 441. CASASANTA, Mrio. O Poder de Veto. Belo Horizonte: Os Amigos do Livro, 1937 p. 5-40. RODRIGUES, Enlesto. O Veto no Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1981. p. 42-52.

qual alguns direitos e prerrogativas seriam "realidades morais objetivas", para dizer com Pimenta Bueno, de existncia anterior e natureza absolutamente independente do ordenamento jurdico positivo, em decorrncia da aceitao de supostos imperativos racionais n priori ou de princpios polticos como o ~ o n r ~ u i c o / i bvio, hoje, para ns, queaa competncia constitucional ou legalmente atribuda a algum rgo, para ser exercida com certa margem de poder discricionrio, dependendo do ngulo pelo qual enfocada, pode ser juridicamente caracterizada, com absoluto rigor tcnico, como poder, como atribuio, como direito e at mesmo como prerrogativa, desde que sejam esses termos usados unicamente em ateno realidade iiormativa convencional que cria tal competncia. Mesmo o termo prerrogativa, quando utilizado para realar a proeminncia puramente constitucional de determinado rgo, ou seja, se depurado daquele sentido originrio de direito pessoal anterior e superior ao prprio ordenamento, pode ter o seu emprego tecnicamente requerido em determinados contextos. Inclusive, como todos sabemos, o emprego do termo dever por vezes . -- - .- mesmo que seja \ requerido, j que toda atribuio de competncia,- - -normativamente ziilhid-ampla margzernde- djs_crJcionariedade~ que toca ao seu exerccio, implica,---- forma - -- - e simultnea, o t, --- - - -- --- - -- - de - correlata &rei@ e - o dever de agir, desde que verificados os pressupo&s' norma ti vos.%^ a distino, poca de Mrio Casasanta, talvez ainda pudesse guardar algum significado, j que apontava para a necessidade de se romper com os postulados tericos herdados da Monarquia Coiistitucioiial, embora nq deixasse de resguardar a esfera do direito, do Direito Privado, cdmo algo anterior ao prprio ordenamento, o que j na poca no seria admissvel, passa, hoje, a revelar a forma inadequada e insuficiente que tem orientado o enfoque da quase totalidade da doutrina brasileira para desvelar, do ponto de vista jurdico, o instituto da sano (ou do veto, alis, como o denomina essa mesma doutrina) do Chefe de Estado no procedimento legislativo. Contudo, retomando a Constituio de 1891, a quase totalidade da doutrina reconhece a natureza legislativa da funo a propsito encomendada ao Presidente da Repblica e aos Governadores de Estado; de resto, constitucio~ialmente afirmada com todas as letras pelo art. 16 da Constituio. Alberico Fraga assim se pronuncia ao comentar o art. 16: "Quem toma parte na composio e organizao de alguma coisa seu colaborador; logo, o Executivo tem funo legislativa porque, salvo casos especiais, a sua
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interferncia necessria para que seja uma deliberao do Como revela claramente Jos Alfredo de Oliveira Baracho no estudo que recolhe, de forma exaustiva, seu Teoria Geral do Veto(lZ1), toda a interessante produo terica e jurisprudencial atinente ao tema no perodo republicano, os autores nacionais que estudaram, ainda que especfica e monograficamente, o instituto que denominam veto no procedimento legislativo brasileiro, fizeram-no de forma difusa e isolada do restante desse procedimento, consagrando o uso do termo veto para designar a negativa de sano, sem se preocuparem com a indagao sobre a natureza dessa interveno, tomam como bvio e evidente a sano do Chefe de Estado no procedimento legislativo e no vo perquirir a sua necessria insero diacrnica na Histria e na Teoria Geral do Direito nem tainpouco a sua insero sincrnica no terreno do Direito Constitucional Comparado. Tomando tal participao como realidade natural, as incurses que realizam nesses terrenos apenas demonstram a erudio dos respectivos autores, uma vez que no as assentam em firmes bases cientficas, que possam permitir a compreenso especificamente jurdica do instituto. Somente nesse contexto se torna possvel a leviana afirmao de Francisco S Filho de que "sobre a natureza do poder de veto, surge a questo acadmica de se saber se tem carter legislativo ou executivo"~'22~. essa E displicente qualificao dada ao estudo da prpria natureza do instituto, configurada como absoluta e a priori, por um lado, e acadmica, por outro, que possibilita a Ernesto Rodrigues a no menos irresponsvel opo, unicamente devida ao gosto e preferncia ou ao ideal poltico pessoal do referido autor, aleatria, portanto, de que participao do Chefe de Estado a esse propsito no procedimento legislativo deve ser sempre reconhecido um carter executivo, independentemente do contexto normativo que a institua(123). Como dissemos anteriormente, retomam esses autores a

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FRAGA, Alberico. Do Poder Legislativo. Salvador: Imprensa Oficial do Estado, 1928, p. 205. BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do Veto. In: Revista de Informao Legislativa, Braslia, n"3, jul-set de 1984. p. 141-214. S FILHO, Francisco. Relaes entre os Poderes do Estado. Rio de Janeiro: Borsoi, 1959. p. 204. Op. cit., p 18 e ss.

idia pr-concebida de uma suposta Constituio norte-americana, que, para eles, deveria ser absoluta na consagrao da separao irrestrita dos Poderes. Ao configurar tal participao como tendo natureza simplesmente executiva, precisamente em razo de seus preconceitos, no conseguem ap eender a explcita realidade normativa literalmente expressa.) E tal estado de coisas, na doutrina, que permitir a peculiar feitura empreendida pelo Supremo Tribunal Federal, a partir de 1974, e que, como veremos, desautoriza a aplicao da Smula $ 5 , de inegvel acerto normativodoutrinrio, recusa qualquer efeito vinculante sano dada por Chefe de Estado a projetos ou a dispositivos que, embora no tivessem decorrido da iniciativa a ele privativamente reservada pela Constituio, foram erigidos categoria de lei, exatamente por intermdio da sano. Curiosamente, Vicente Sabino Jnior, conquanto no altere /e enfoque doutrinrio da abordagem do o instituto e reproduza apenas os trmites procedimentais no texto de registra a seguinte advertncia, logo seu livro atinente matria(Iz4), ao incio da obra: "A falta de iniciativa do poder competente e a emenda legislativa a projetos de lei da iniciativa exclusiva do Executivo (...) deram ensejo a que se julgassem inconstitucionais leis ou dispositivos de leis. Por fora dessa intolerncia saram feridos os direitos dos cidados, sem que uma reparao lhes fosse concedida"(125)Se esse o problema tpico especfico que pretendemos enfrentar, acreditamos, por outro lado, que s o poderemos fazer de maneira slida e consistente, propondo outro tipo de enfoque que objetive o instituto em seu aspecto propriamente jurdico, da iniciarmos o trabalho pelo reconhecimento histrico e sociolgico dos contextos onde as variadas formas de participao do Chefe de Estado no procedimento legislativo tiveram lugar, privilegiando aquelas s quais seja normativamente atribudo carteri subsequente buscaremos analisar2 em constitutivo da lei. -o_&= face da realidade ormativa apurada, as principais doutrinas de que possa ter sido objeto o instituto em tela, para, no nvel da Teoria Geral do Direito, verificarmos se poderemos encontrar soluo adequada para o problema. Assim que, com o intuito de possibilitar uma nova abordagem da matria, sob o ngulo da participao positiva do Chefe de Estado na constituio da lei e das conseqncias jurdicas decorrentes dessa participao, buscamos

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SABINO ~ N I O R , Vicente. Iniciativa, Emenda e Decretao. S o Paulo: Sugestes literrias, 1976. p. 253-65. Op. cit., p. 9.

traar agora os delineamentos do instituto diacrnica e sincronicamente considerado, no contexto da evoluo das Constituii3es monrquicas e republicanas. O tratamento do tema na doutrina brasileira ser, ainda, retomado, quando da anlise da Smula n 5 do Supremo Tribunal Federal e da jurisprudncia oposta, que passou a conformar a nova orientao do Excelso Pretrio a partir de 1974, no captulo I11 da presente pesquisa. Por ora, interessa-nos localizar c o ~ i g e mdoutrin-ria d a norma constitucional que, em 1926, incluir&o termo veto .no texto -- -constitucional. urelino Leal, logo aps afirmar que a participao --do Presidente da Repblica, mediante a sano ou a sua negativa, no procedimento legislativo teria um carter simplesmente executivo, de mero controle poltico, contrariamente, portanto, letra do prprio texto constitucional, condena a terminologia constitucional, pois, se "o Presidente concorda com um projeto de lei que lhe remeteu o Congresso: o consentimento do Executivo a um projeto de lei; veto a recusa desse consentimento (...) Que coisa mais simples do que aplicar esses termos tcnicos? No entanto, o Constituinte usou de perfrases no ng 1 do art. 37 (sic): negar sua sano (...) com os motivos da recusa. Muito simplesmente teria ~ autor dito: opor-lhe- veto m o t i v a d ~ " (O ~ ~ ~ .defendia, assim, o uso de uma terminologia constitucional hfirida; sem atentar para a essncia do instituto normativamente acolhido, busca, ao apoiar-se em pressupostos polticos exclusivamente seus, mascarar a participao constitutiva do Chefe de Estado no procedimento de formao da lei, ao configur-lo como ato de mero controle poltico exterior formao mesma da lei. Para o nosso autor - apesar de o art. 16 atribuir, de forma expressa, o Poder Legislativo conjuntamente ao Congresso Nacional e ao Presidente da Repblica atravs da sano; apesar de o art. 37 estatuir expressamente que o Presidente recebe, para a sano, um mero projeto de lei e no uma lei j perfeita, que s se torna tal aps a aposio da mesma ou a superao de sua negativa por reaprovao qualificada de dois teros dos membros presentes em cada Casa do Congresso Nacional - a sano seria a mera aquiescncia do Executivo i lei. Pois, para ele, "aquiescncia e colaborao exprimem idias diferentes. O primeiro vocbul? significa consentimento, o segundo, participao num trabalho. E colaborador aquele que ajuda outro nas suas funes (Aulete),
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LEAL, Aurelino. Tcnica constitucional brasileira, p. 37-38, apud BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do Veto, op. cit., loc. cit., p. 162.

106

portanto, aquele que toma parte na feitura, na organizao de alguma coisa. E exatamente o que no acontece com o Poder Executivo entre tis, no tocante s leiY%ma vez s na vida de um projeto, o Presidente pode ser colaborador do Legislativo, quando exerce a iniciativa governamental, apresentando-lhe propostas de leis. Fora da, no. A nossa Constituio, no caso, armou o Executivo de uma faculdade refreadora do Legislatvo. O veto uma das molas mais importantes, no sistema constitucional, dos freios e contrapesos do ' ' mesma Poder Executivo sobre o ~ e ~ i s l a t i v o Da( ~ ~ ~ opinio Otaclio Alecrim, que acredita ser a tese contrria pura remiiiiscncia das Monarquias Constitucionais e Representativas dos fins do sculo XIX: "Na Monarquia, essa faculdade de impedir fora atribuda ao Imperador, terceiro ramo da legislatura; era, assim, de origem legislativa; na Repblica, tal faculdade emana do Presidente, no como seiido parte da legislatura, que o no , mas como titular de um poder bem diferente e distinto daquela; sem dvida, de origem executiva"('28). Tais autores fornecem o exemplo claro do perigo que as idias apriorsticas e pr-concebidas podem representar para o estudo do Direito em geral, em especial, do Direito Coiistitucional. A idia a priori e racionalisticamente conformada que fazem da Repblica os impede de compreender a maior parte das Repblicas efetivadas; no se indagam, por um Iiistrica e constitucional~nerite momento sequer, se tais reminiscncias do precedente sistema monrquico no se localizariam apenas nas teorias, mas, pelo contrrio, se encontrariam positivadas no prprio Texto constitucional, ainda que acolhidas de forma inadvertida e incotiscieiite. Ora, mormente no que se refere ao Presidericialismo, onde a juno monocrtica na figura do Presidente da Repblica das funes da Chefia do Executivo e da Chefia de Estado no desautoriza de forma alguma, mas, muito ao contrrio, parece recomendar, ainda que de forma inconsciente, a que se lhe atribua em virtude das prprias funes de hoinogeneizao, iiitegrao, representao uiiitria da Nao e comando da execuo das leis que exerce - um papel coiistitutivo, ou seja, propriamente legislativo, no procedimento de formao da lei. Embora a lio de Aurelino Leal, no que se refere ao emprego do teimo veto - consoaiite o seu uso corrente na linguagem comum,
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LEAL, Aurelino. Teoria e Prtica da Constituio Federal Brasileira. Rio de Janeiro: F. Briguiet e Cia, 1925. p. 845-6. ALECRIM, Otaclio. O sistema do Veto nos Estados Unidos. Rio de Janeiro: Instituto de Estudos Polticos, 1954. p. 86.

sem que se buscasse emprestar-lhe qualquer rigor cientfico - termine por ser constitucionalmeilte acolhida na reforma de 1926 e, desde ento, o termo passe a integrar os nossos textos co~istitucioriais, o mesmo no se verificou no que toca natureza mesma do instituto, que continua a ser configurado como uma interveno constitutiva do Chefe de Estado, requerida para a perfeio da lei, passvel de ser superada apenas mediante a reaprovao do projeto por maioria qualificada do corpo de representantes. 'A escolstica e vazia )distino que Aurelino tentara empreender entre aquiescncia e 'colaborao, como frisara Alberico Fraga, no encontrar qualquer apoio no texto constitucional, que continuar a atribuir :aquiescnciado Presidente da Repblica o condo de transformar em 'lei o mero projeto, dando continuidade, assim, tradio imperial e britnica, presente no prprio paradigma norte-americano. Muito mais do que a mera colaborao, a atividade a esse propsito desenvolvida pelo Presideiite da Repblica configura-se como exerccio de efetiva funo legislativa, consoante velha frmula britnica: King in Parliament. Dessa forma que o / 1Wo art. 37 passa a ter a seguinte redao, com a Emenda de 1926: "Art. 37 - .......................................... 1" Quando o Presidente da Repblica julgar um projeto de lei, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrrio aos interesses nacionais, o vetar, total ou parcialmente, dentro de dez dias teis a contar daquele em que o recebeu, devolvendo, nesse prazo e com os motivos do veto, o projeto, ou a parte vetada, Cmara onde ele liouver Como se v, o Presidente continuou a receber, para a sano, I um mero projeto de lei, que continua a s-10 caso recuse a sano, I hiptese em que s se tornar lei mediante reaprovao qualificada , 0 ' ,:i,> de ambas as Casas do Congresso Nacional. Alterao bem mais alp4 significativa aqui introduzida a possibilidade, desconhecida na i precedente Monarquia, de recusa parcial de sano, aqui denominada 1 % veto parcial. Atribua-se, assim, ao Presidente o poder de opor-se I parcialmente ao projeto, tal como reclamado pela doutrina em geral, I e advogado expressamente por Epitcio Pessoa(130). Possibilitava-se ao Presidente proceder ao expurgo dos chamados cauda&
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Constitiiies do Brasil, op. cit., p. 120. PESSOA, Epitcio. O Veto Lei Oramentria da Despesa Pblica, Mensagem presidencial de 10 de maro de 1922. In: Revista Forense, V O ~ 38, 1922. p. 398-408. .

oramentrios, emendas atinentes s mais diversas matrias e que, incorporada?a lei de meios anteriormente reforma de 1926, pela imperiosidade caracterstica do oramento para o Executivo, tinham a sua sano garantida. A ConstituiTmda Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de junho de 1934,embora tenha alterado bastante as funes do Senado, consoante ao impulso de redefinio do papel da Cmara revisora que ocorria na Europa, e encomende, em seu art. 22, o Poder Legislativo Cmara dos Deputados com a colaborao do Senado Federal, na realidade, no alterou substancialmente o instituto da sano atribudo ao Presidente da Repblica no procedimento legislativo. O art. 39, dedicado a proceder ao elenco das matrias de natureza legislativa propriamente dita, sendo que aquelas da competncia exclusiva do Poder Legislativo so, por sua vez, arroladas no art. 40, estatui: "Art. 39 - Compete privativamente ao Poder Legislativo, com a sano do Presidente da Repblica"('31).Portanto, embora em localizao menos nobre, o exerccio do Poder Legislativo propriamente dito pressupe, ainda, a participao do Chefe de Estado, por intermdio da sano. A natureza constitutiva dessa participao inquestionvel, em virtude da quase que manuteno do 1" introduzido pela reforma de 1926 no art. 37 da Constituio de 1891, aqui elevado condio de art. 45, que dispe: "Art. 45 - Quando o Presidente da Repblica julgar um projeto de lei, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrrio aos interesses nacionais, o vetar, total ou parcialmente, dentro de dez dias teis, a contar daquele em que o receber, devolvendo, nesse prazo, e com os motivos do veto, o projeto, ou a parte vetada, Cmara dos Deputados. 1 O silncio do Presidente da Repblica, no decndio, " importa a sano. 2 Devolvido o projeto Cmara dos Deputados, ser " submetido, dentro de trinta dias do seu recebimento, ou da reabertura dos trabalhos, com parecer ou sem ele, a discusso nica, considerando-se aprovado, se obtiver o voto da maioria absoluta dos seus membros. Neste caso, o projeto ser remetido ao Senado Federal, se este houver nele colaborado, e, sendo aprovado pelos mesmos trmites e por igual maioria, ser enviado, como lei, ao Presidente da Repblica, para a formalidade da promulgao.
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Constituies do Brasil, op. cit., p. 151.

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3 " No intervalo das sesses legislativas, o veto ser comunicado seo permanente do Senado Federal, e esta o publicar, coiivocando extraordinariamente a Cmara dos Deputados para sobre ele deliberar, sempre que assim considerar necessrio aos interesses nacionais. '(132). ....................................................... Distintamente da Constituio de 1891, o quorum para superao da negativa de sano total ou parcial na Constituio de 1934 passa a ser o da maioria dos membros da Cmara dos Deputados, e, se fr o caso, tambm do Senado Federal, que, como dissemos, teve sua competncia e configurao bastante alteradas em virtude do acolhimento de vrios princpios da representao profissional ou c~rporativa('~~). A Constituio anterior exigia o quorum qualificado de dois teros dos presentes em cada uma das Casas do Congresso, no que j se distinguia do modelo norte-americano, que prev o quorum de dois teros dos membros de cada Casa do Congresso. A nova Constituio brasileira passa a exigir a maioria absoluta para a superao da negativa, alterando, portanto, os requisitos necessrios superao da vontade legislativa do Chefe de Estado. J a Carta autoritria de 137,-que, na realidade, permanecer meramente nominal, j que o Congresso Nacional no ser convocado durante o chamado Estado Novo, em seu art. 38, recupera a tradio, ao explicitar a natureza de rgo legislativo do Presidente da Repblica, quando do exerccio da iniciativa e da sano aos projetos de lei e da expedio direta de decretos-leis, ou seja, decretos equivalentes lei que este poderia livremente expedir sobre a organizao do Governo e da Administrao federal, sobre o comando supremo e a organizao das foras armadas, consoante aos termos do art. 14 da mesma Constituio. Na verdade, tais limitaes no foram observadas. De toda sorte, dispunha o referido art. 38: "Art. 38 - O Poder Legislativo exercido pelo Parlamento Nacional com a colaborao do Conselho da Economia Nacional e
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Constituies do Brasil, op. cit., p. 153. Tema muito rico que, no entanto, foge aos objetivos da presente pesquisa. A respeito, coiitiido, recomendamos a leitura da obra pouco conhecida de Almeida Moura que analisa essa corrente luz do Direito Constitucional comparado da poca, os debates da Constituinte, a Estaduais: Constituio Federal de 1934 e as Constih~ies MOURA, G. de Almeida. A representao profissional. So Paulo: Saraiva, 1937.

do Presidente da Repblica, daquele mediante parecer nas matrias da sua competncia consultiva e deste pela iniciativa e sano dos projetos de lei e promulgao dos decretos-leis autorizados nesta Constituio". Em seu art. 64, exemplo da Constituio francesa da restaurao, de 1814, reservava ao Executivo toda a iniciativa dos projetos de lei, excepcionando apenas aquela decorrente de um tero dos Deputados ou de membros do Conselho Federal (o antigo Senado, porm acrescido de um representante de cada Estado federado, iiidiretamente eleito pela maioria de dois teros dos membros das Assemblias Estaduais, com o direito de veto atribudo ao Governador, para mandato de seis anos, e mais dez membros nomeados direta e exclusivamente pelo Presidente da Repblica para igual mandato). Exceo condicionada supervenincia de projeto do Governo versando sobre a mesma matria, o que sustaria, de imediato, a tramitao do primeiro, e que no poderia versar sobre matria tributria ou que resultasse em aumento da despesa pblica. Tais dispositivos revelam o tom geral da Carta, que, talvez para a felicidade do Congresso Nacional, como salienta Raul Machado Horta, permaneceu meramente nominal. f O art. 66 trata especificamente da sano do Presidente da I Repblica aos projetos de lei aprovados pelas duas Casas do Congresso Nacional, mantendo o seu carter constitutivo, a possibilidade de recusa parcial da sano e retoma o quorum de dois teros dos presentes em cada Casa do Congresso para a superao da negativa, tal como previsto na Constituio de 1891. %, precisamente a respeito da organizao poltica do Brasil a poca que Loewenstein cunha a sua clebre distino entre--autoritarismo e totalitarismo - para n6s sem qualquer proveito segundo a qual no primeiro -de ditadura o espao privado, a vida tipo pessoal dos cidados, no seria ainda totalmente absorvide _ -----controlado pelo Estado, ao passo--__ -_ que, no segundo, o - seria - _- _- controle t ~ t a ~ ~ x e r c ~ ~ s e s ~ b r ~ a ~ e mentes- - sditos. Nesse ~ ~ c-.--r dos- e . - o a6 s trabalho, Loewenstein recupera toda a tradio autoritria do Pas ( desde o Imprio do Brasil, traando amplo painel que retrata as estratgias de conservao dos monoplios e privilgios
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LOEWENSTEIN, Kari. Brazil under Vargas. New York: Macmillan, 1944. Especificamente sobre os coiiceitos de autoritarismo e totalitarismo. Ver p. 369 e ss.

2 4

A Constituio de 1946, por sua vez, retoma a tcnica da de 1934 e, em seu art. 37, encomenda a funo legislativa exclusivamente ao Congresso Nacional. No entanto, da mesma forma, em seu art. 65, ao estabelecer as matrias que devem ser objeto de lei, estatui: "Compete ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica"('3s).O art. 70 trata da sano do Presidente da Repblica aos projetos de lei aprovados pelo Congresso, nos termos das anteriores, prevendo, contudo, que a apreciao da recusa parcial ou total de sano far-se-ia em sesso conjunta das duas Casas, deliberao promscua que, no entanto, no deveria impedir, mediante votao nominal, a apurao do quorum qualificado de dois teros dos Deputados e dos Senadores presentes para a sua superao. O 2o art. 67 reservava, como de iniciativa " exclusiva do Presidente da Repblica, os projetos de lei que criassem empregos nos servios pblicos existentes, aumentassem vencimentos ou modificassem a lei de fixao das foras armadas. A interpretao e aplicao sistemtica desses dispositivos resultar na Smula n " do Supremo Tribunal Federal, revista em 1974. A matria ser objeto do captulo final, juntamente com a anlise do tratamento dispensado 21 sano, posio do Chefe de Estado e do Parlamento nos Atos Institucionais e nas Cartas de 1967 e 1969, do perodo totalitrio. Por ora, basta-nos frisar que, do ponto de vista normativo, ou seja, estritamente jurdico-cientfico, o instituto no sofre qualquer alterao que afete a sua natureza, permitindo que famosa pesquisadora do Senado Federal afirme, em sua obra de 1982, sobre o procedimento legislativo, que "a sano iransforma o projeto em lei. operao integradora da feitura da lei, conforme unanimemente reconhece a doutrina. Todos os atos a que o Presidente da Repblica aponha o veto, isto , a sua discordiicia, a ex hypothesi, para que se recusa da sua aquiescncia i~~dispe~isvel, complete a lei"'(136). A influncia exercida pelo modelo da Constituio norteamericana e a sua difuso, no que se refere ao carter constitutivo atribudo participao do Chefe de Estado e do Executivo no procedimento de formao da lei e possibilidade de superao da eventual recusa, por reaprovao qualificada do projeto pelas Casas parlamentares, nas Repblicas Presideiicialistas latino-americanas,

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Constituies do Brasil, op. cit., p. 271. FIGUEIREDO, Sara Ramos de. Processo Legislativo. Braslia: Subsecretaria de Edies Tcnicas do Senado Federal, 1982. p. 102.

insofi~mvel~'~~). bastante enriquecidas por matizes locais, Embora possvel reconhecer, nessas Constituies, as linhas mestras do iiistituto curiliado na Conveno de Filadlfia. A Constitui~oda Argentina, de 1853, por exemplo, e aquelas que se localizam em sua -rea de influncia, como a do Paraguai, provavelmeiite buscando maior fidelidade aos pri~icp&srepublicanos, ainda que de forma meramente aparente e nominal, reservaram o emprego do termo sano, a iiosso ver sem qualquer fundamento mais rigoroso, aprovao do projeto pela Cmara revisora ou, de forma difusa, aprovao concorde de arnbas as Cmaras, referindo-se, por outro lado, apeiias aprovao do projeto de lei pelo Presidente da Repblica. Nessas Constituies, unnime a atribuio do sentido de aquiescncia ao projeto ausncia de manifestao do Presidente da Repblica, em um lapso de tempo variavelmente fixado na Constituio, pelo que procedem igualmente ao acolhiineiito da chamada sano tcita. Bastante difundida, nessas Constituies, a admisso da possibilidade de o Presidente da Repblica, em sua mensagem motivando a negativa, sugerir alteraes ao texto do projeto, sendo que3 Constituio da Rgpfiblig OrieGl do Uruguai, por exemplo, cliega a prever, no pargrafo nico do art. 138, a aprovao das alteraes sugeridas pelo Cliefe de Estado por mero decurso de prazo (sessenta dias), fixando, ainda, 110 art. 139, que o quorum de ratificao das alteraes parciais sugeridas o da
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Consultar: Coizstitzliodo Brasil e Constituies Estrangeiras, op. cit., vol I: p. 203-4. Constituio da Nao Argentina, de 1853, arts. 69,70 e 72; p. 254-5 - Constituio Poltica da Repblica do Chile, de 8 de outubro de 1981, arts. 69,70 e 72. Constitliio do Brasil e Constitiiies Estra~zgeiras,op. cit., vol. 1 : 1 p. 601-2 - Constitiiio Poltica dos Estados Unidos Mexicanos, de 31 de janeiro de 1917, art. 72, alneas a, b e c; p. 679-80 - Constituio da Repblica do Paraguai, de 25 de agosto de 1967, arts. 155, 156,157 e 158; p. 728 - Constituio Poltica do Peni, de 12 de julho de 1979, art. 193; p. 986-87 - Constituio da Repblica Oriental do Uruguai, de 24 de agosto de 1966, arts. 136,137, 138,139,140 e 141. Constituies Estrangeiras, Brasilia: Subsecretaria de Edies Tcnicas do Senado Federal, 1987, v01 2: p. 36-7 - Constituio da Repblica da Costa Rica, de 7 de iiovembro de 1949, arts. 124, 125 e 127; p. 91-2 - Constituio da Repblica da Nicargua, de 19 de novembro de 1986, arts. 141,142 e 143.

maioria absoluta, enquanto exige o quorum de trs quintos dos presentes para a superao tout-court da negativa (art. 38). Embora varie, nesse elenco de Constituies, o quorum exigido para a superao parlamentar da negativa de sano do Chefe de Estado a projeto de lei - a ttulo de exemplo: as Constituies da Argentina, do Mxico e do Chile exigem dois teros dos votos de ambas as Casas, enquanto as da Nicargua e do Paraguai, a maioria absoluta resulta, em todas elas, sempre a atribuio de carter constitutivo da lei aquiescncia do mesmo ao projeto. De outra vertente, o que vem demonstrar com maior clareza a inesgotvel riqueza e a conseqente complexidade jurdica dos institutos constitucionais normativamente coiistrudos e reconstrudos por diferentes Naes em distintos contextos, esse mesmo paradigma norte-americano recebeu tratamento diverso nas Constituies da Espanha, de 1931, da Sria, de 1950 e do Vietn, de 1956, do qual resultou a alterao da natureza mesma do instituto. O art. 83 da Co~istitui~o~publicana~~aEspanha estatui: de 1931 -"Art. 83 - E1 Presidente promulgar las leyes sancionadas por e1 Congreso, dentro de1 plazo de quince das, contados desde aqul en que la sancin le hubiere sido oficialmente comunicada. Si la ley se declara urgente por las dos terceras partes de 10s votos emitidos por e1 Congresso, e1 Presidente proceder a la suya inmediata promulgacin. Antes de promulgar Ias leyes no declaradas urgentes, e1 Presidente podr pedir a1 Congresso, en mensaje razonado, que las someta a nueva deliberacin. Si volvieran a ser aprobadas por una mayoria de dos tercios de votantes, e1 Presidente quedar obligado a promulgarla~'~~~~). O art. 62 da Constituio sria de 1950 estabelece, de forma' _--_ _-. semelhante, que, se o Presidente da Repblica considerar necessrio o reexame de uma lei qual no tenha sido atribudo carter de urgncia, poder8 envi-la novamente Cmara, mediante decreto motivado conjuntamente com o Consellio de Ministros, rio prazo fixado para a sua promulgao. Se a Cmara confirmar, por maioria absoluta, a deciso anterior, a lei dever ser imediatamente promulgada(139). Da prpria redao de tais dispositivos resulta, de forma (;nsofismvel, que o Presidente recebe das Cmaras para a

Apud S A N T A M A R ~ A ,J. A. Comentario a1 artculo 9 1 . In: Comentarios a la Constitucin, Garrido Falla, op. cit., p. 914. BISCARETTi DI RUFFIA, Paolo. Op. cit., p. 278, nota 62.

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promulgao a lei, j perfeita, constituda, podendo apenas solicitar a reaprovao qualificada da lei, como condio para que a mesma produza seus e eitos erga ornaes, ou seja, para que adquira a sua eficcia prpria.\Trata-se, portanto, de um ato de controle poltico exterior, no propriamente constitutivo da lei, ou seja, legislativo, t mas, pelo contrrio, configura ato de natureza distinta, executiva, por conseguinte. Trata-se, em sentido prprio e especfico, precisamente \de um veto. -' 9 1.2.2.2A negativa de Sano Presidencial insupervel

A participao constitutiva, essencial, necessria e insupervel da vontade do Chefe de Estado no procedimento da formao da lei, nas Repblicas, C excepcionalssima.Maurice Maier identifica, como veto absoluto, a participao legislativa atribuda ao Presidente da Repblica sob a gide das Constituies do Chile de Biscaretti di Ruffia acrescenta ao 1833 e da Albnia de 1925(140). elenco a sano atribuda ao Presidente na Constituio da Repblica da Indonsia, de 15 de agosto de 1950, outorgada provisoriamente, mas aiiida em vigor em 1957, no tendo conseguido levar a termo a tarefa de elaborar um texto de carter definitivo a Assemblia Constituinte eleita em 1953(141). Na realidade, precisamente por Maier qualificar como veto toda participao do Chefe de Estado republicano no procedimento legislativo, aiiida que constitutiva da lei, que reconhece tal instituto nos dispositivos que transcreve da Constituio da Albnia de 1925. Vejamos, pois, o estatudo em seu art. 76: "Art. 76 - I1 (le Prsident) ordonne la publication et l'entre en vigueur des projects de lois accepts par les deux Chambres; i1 a un droit de veto''(142). Como se depreende da simples leitura do dispositivo transcrito, melhor qualificaramos tal instituto, porquanto somente por essa aquiescncia do Presidente da Repblica o projeto se torna lei, com Biscaretti di Ruffia, como sano, muito embora no artigo venha empregado de forma genrica e difusa o termo veto. Como ensina Biscaretti, tais casos so de todo excepcionais no terreno

APUD MAIER, Maurice. Op. cit., p. 40. BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Op. cit., p. 277. APUD MAIER, Maurice. Op. cit., p. 40.

republicano e so o ndice manifesto de uma situao essencialmente autoritria e de difcil reproduo, fora de seus contextos especficos. A Constituio da Albnia de 1925 foi, no entanto, rapidamente alterada, de republicana para monrquica, em funo do golpe de Estado do prprio Presidente Zogu, em 1928(143). O outro caso histrico trazido por Maier colao seria o da - - --de Constituio chilena --- 1833, inadvertidamente acolliido tambm e, como tal por Biscaretti di Ruffia(I4-l) entre ns, por Luiz Navarro de Britto(I4". Na realidade, muito embora a Constituio Poltica da Repblica do Chile de 1833 realizasse extraordinria concentrao de poder na figura do Presidente da Repblica e tenha historicamente correspondido ao perodo de centralizao autoritria liderado por Diogo Portales, no atribui, de forma absoluta e insupervel, a sano das leis ao Presidente da Repblica. Maier possivelmente, em razo da dificuldade de acesso s fontes integrais e mais confiveis estrangeiras, tenha dos textos histricos de antigas Co~~stituies compulsado apenas o texto dos arts. 43 e 45 da referida Constituio, quando, todavia, a matria tratada de forma conjunta e interdependente pelos arts. 43, 44, 45, 46, 47,48 e 49. Artigos que, no obstmte no terem sido objeto de qualquer emenda que lhes alterasse o contedo, foram renumerados em 20 de agosto de 1888, por Comisso Mista composta de dois Senadores e dois Deputados, encarregada da reordenao do texto constitucional, mltipla e profundamente alterado em suas demais partes ao longo de seus cinquenta e cinco anos de vigncia, consoante deterininao da Lei da Reforma, de 10 de agosto do mesmo ano, conservando-se, entretanto, a numerao primitiva de cada artigo, entre parnteses, h direita da nova(146). Dessa forma que, na realidade, dispe sobre a matria a Constituio Poltica da Repblica do Chile, promulgada em 25 de maio de 1833, com a renumerao dos xtigos procedida em 1888:

BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Op. cit., p. 243, nota 3. BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Op. cit., p. 277. (143 BRITTO, Luiz Navarro de. O veto legislatii~o. Brasiia: Ministrio da Justia e Negcios Interiores - Servio de Docume~~tao, 1966, p. 46. DOCUMENTO da Comisso Mista encarregada de p proceder reordenao do Texto constitucio~~al. Coleccin de Cdigos de la In: Repblica de Chile. Santiago de Chile, Roberto Miranda Editor, edio oficialmente autorizada pelo Decreto 11"1.197, de junho de 1890, e com certificando oficial de correspoiidncia e correo dos textos, 1891, p. 35-6.

"Art. 34 (43) - Aprobado un proyecto de ley por ambas Cmaras, ser remitido a1 Presidente de la Repblica, quien, si tambiii 10 aprueba, dispo~idr promulgacin como ley. su Art. 35 (44) - Si e1 Presideiite de la Repblica desaprueba e1 proyecto de ley, 10 devolver a la Cmara de su origem, haciendo las observaciones coiivenieiites dentro de1 trmino de quiiice dias. Art. 36 (45) - Si e1 Presideiite de la Repblica devolviere e1 proyecto de ley desechndolo en e1 todo, se teiidr por no propuesto, ni si podr proponer eti la sesin de aquel aio. Art. 37 (46) - Si e1 Presidente de la Repblica devolviere e1 proyecto de ley, corrigindolo o modificndolo, se reconsiderar en uiia y otra Cmara, y si por ambas resultare aprobado, segn ha sido remitido por e1 Presideiite de la Repblica, tendr fuerza de ley, y se devolver para su promulgacin. Se no fueren aprobadas eii ambas Cmaras las modificacio~ies y correccioiies, se teiidr como no propuesto, ni se podr proponer en la sesiii de aquel afio. Art. 38 (47) - Si eii algum de las sesiones de 10s dos aiis siguieiites se propusiere nuevainente, y aprobare por ambas Cmaras e1 inismo proyecto de ley, y pasado a1 Presideiite de la Repblica, 10 devolviere desechndolo eii e1 todo, las Cinaras volvern a tomar10 eii consideraciii, y tendr fuerza de ley, si cada una de ellas 10 aprobare por uiia mayoria de Ias dos terceras partes de 10s miembros presentes. Lo mismo suceder si e1 Presidente 10 devolviere modificndolo o corrigindolo, y si cada Cmara 10 aprobare sin estas modificacioiies o correcciones por las mismas dos terceras partes de sus miembros presentes. Art. 39 (48) - Si e1 proyecto de ley, una vez devuelto por e1 Presidente de Ia Repblica, no se propusiere y aprobare por las Cmaras eii 10s dos aiis inmediatos siguieiites, cuando quiera que se propoiiga despus, se teiidr como nuevo proyecto en cuanto a 10s efectos de1 artculo anterior. Art. 40 (49) - Si e1 Presideiite de la Repblica no devolviere e1 proyecto de ley dentro de quince dias contados desde la fecha de su remisin, se entender que 10 aprueba y se promulgar como ley. Si las Cmaras cerrasen sus sesioiies antes de cumplirse 10s quince dias en que lia de verificarse la devoluciii, e1 Presidente de la Repblica la liar dentro de 10s seis primeros dias de la sesiii ordinaria de1 an siguiente'Yi4'I).

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*

Coleccin de Cdigos de la Repblica de Chile. Op. cit., p. 15.

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117

Ora, procedendo-se necessria articulao das disposies dos arts. 34(43), 36(45), 38(47) e 39(48), v-se claramente que a norma acolhida, na realidade, conforma um instituto claramente filiado tradio da Constituio da Frana monrquica de 1791, talvez por influncia direta da Constituio gaditana da Espanha, de 1812, e qual tambm se filia, como vimos, a Carta Coiistitucional do Imprio do Brasil, de 1824, sem prescindir de ntido influxo ianque no que se refere exigncia do quorum qualificado de dois teros dos membros presentes para reaprovao do projeto nas duas sesses legislativas imediatamente subsequentes para a superao da negativa de sano, transformando, dessa forma, o projeto em lei. E interessante ressaltar que a inovao procedida no se limita exigncia de quorum qualificado, desconhecida nas demais Constituies que haviam atribudo efeito suspensivo negativa de sano do Chefe de Estado. Aqui, a ausncia de manifestao do Chefe de Estado no prazo de quinze dias implica, consoante o modelo norte-americano, a tcita aprovao do projeto, enquanto a regra nas Constituies monrquicas a da denegao da sano. Naquelas, o efeito suspensivo encontra o seu termo, quando da reaprovao do projeto por duas legislaturas consecutivas, ao passo que, aqui, o termo do efeito suspensivo se verifica, quando da reaprovao qualificada por duas sesses legislativas anuais sucessivas. Consoante ao que dispe o art. 18(20), da mesma Coiistituio, a legislatura comportava trs sesses legislativas, ou seja, era trienal. Da a exigncia de quorum qualificado, uma vez que a negativa de sano a determinado projeto, bem como a sua reapresentao e reaprovao qualificada sucessivas poderiam verificar-se durante o mandato de uma nica legislatura, de forma que todo o procedimento complementar de superao da negativa de sano presidencial poderia completar-se sem que pleitos eleitorais o intermediassem. Outra caracterstica especfica do texto em tela, extraordinariamente inovadora para a poca, o fato de adotar explicitaineiite a possibilidade da negativa parcial de sano, do oferecimento pelo Chefe de Estado de sugestes de correo ou modificao do texto, o que de forma alguma seria admissvel no sistema clssico da recusa de sano com efeitos susperisivos. Portanto, no caso histrico em exame, no possvel reconhecer uma modalidade de participao exterior do Chefe de Estado no procedimento legislativo que, se contrria adoo da lei, comportaria efeitos absolutos e insuperveis, mas, pelo contrrio, configura clara hiptese de participao constitutiva, na qual a

recusa importa efeitos meramente suspensivos, combinados com a exigncia de quorum qualificado para a sua superao. A Constituio provisria da Repblica da Indonsia, referida por Biscaretti di Ruffia, substituda, em razo do golpe de Estado do Presidente Sukarno, que revigora a primeira Constituio igualmente provisria do Pais, a de 1945. Comentando essa primeira Constituio, Denis Levy ressalta o seu carter ainda mais autocrtico do que o da que se lhe seguiu, porque, ao contrrio dessa que prefigurava um regime parlamentarista de governo, a de 1945 acolhe, por sua vez, um regime presidencial sem as garantias da separao de poderes, em que, ao Presidente da Repblica 6 igualmente atribudo o poder absoluto de denegao da sano no E, procedimento de formao das leis(148). dessa forma, instalada a chamada democrncia dirigida da Indonsia, que culmina, em 1963, na proclamao de Sukarno como Presidente vitalcio(149'. Os dois nicos casos histricos, portanto, o da Repblica da Albnia de 1925, transformada em Monarquia por golpe de Estado ' do Presidente Zogu, em 1928, e o da Repblica da Indonsia, que I acolheu o instituto da sano atribuindo sua recusa efeitos absolutos em duas Constituies distintas, e que, de forma semelhante, termina por acolher um Presidente vitalcio - atestam a , excepcioiialidadedas condies histricas, econmicas e sociais que possibilitaram a atribuiilo de efeitos absolutos negativa de sano presidencial como regra geral tio procedimento legislativo I republicano.

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8

1.2.2.3 A negativa de sano presidencial supervel por reaprovao do projeto em sesses legislativas ou legislaturas sucessivas
Ao lado da Constituio Poltica da Repblica do Chile, de 1833, que, como vimos, atribui efeito suspensivo negativa de sano presidencial, apenas a_Constituiqo da Repblica d a Finlndia, a Lei Constitucional de 17 de julho de 1919, ainda em
- -"

( 1 4 ' )

LEVY, Denis. La Constitucinde la Republique ~'Indonesie. Revue In: Internationale de Droit Compar, Ano 4Q, Abr-jun 1952, p. 277. $2, FEITH, Herbert. The decline of constitucional democracy in Indonsia. New York: Ithaca, 1962. LEV, Daniel S. The tratzsition to guided cienzocracy: Indonesiatz politics, 1957-1959. New York: Itliaca, 1966

vigor, encomenda tal efeito negativa de sano presidencial. Como a salienta Biscaretti di Ruffia(Iso), histria peculiar do pas foi profundamente marcada pela forma de organizao monrquica, quer sob a forma do Gro-Ducado da Finlndia, no longo perodo em que permaneceu agregado Sucia, quer 110 incio do sculo, quaido foi incorporado ao Imprio Russo, e mesmo na poca de sua independncia, quando adotou a forma republicana exclusivametite por razes de ordem prtica, tendo em vista as contiiigncias da poca. Tradio que no deixou de se revelar no singular relevo coiiferido figura do Chefe de Estado e que terminou por resultar em um sistema de governo que, mesmo parlamentar, apresentava claros sinais de uma ntida tendncia presidencialista. Desse modo que a Constituio afirmar em seu art. 2Que "E1 Poder Legislativo ser ejercido por e1 Parlamento eii unin con e1 Presideiite de la Repblica"('51). Por sua vez, o art. 19 a propsito estatui: Art. 19 - Los proyectos de ley adoptados por e1 Parlamento sern sometidos a la saiicin de1 presidente de la Repblica (...) en caso de que uii proyeclo no se sancionado por e1 Presideiite, entrar, iio obstalite, en vigor sin su saiiciii si. despus de nuevas elecciones, e1 Parlameiito volviere a adoptar10 sin enmiendas por mayoria de votos. En otro caso se considerar caducado e1 proyecto. Si e1 Presidente i10 lia sancionado e1 proyecto dentro de 10s tres meses siguientes a su elevaciii para sancin, se considerar denegada la ~ancin"('~~). Resulta bvia a natureza coiistitutiva atribuda participao do Chefe de Estado no procedimento legislativo finlands. de se ressaltar que aqui, ao contrrio da Constituio chileiia de 1833, a inatividade do Presidente da Repblica interpretada, maneira moiirquica, como uma ausncia de aquiescncia, como uma recusa de sano, impedindo que o projeto se Loriie lei e adquira eficcia. Ainbas, no entanto, exigem maioria qualificada para a superao de recusa da sano presideiicial. A chileiia, de 1833, a reaprovao sucessiva ein duas sesses legislativas por maioria de dois teros dos presentes. A finlandesa, de 1919, uma nica reaprovao por maioria absoluta, mas ein outra legislaturn, fazendo com que o corpo eleitoral intervenha no conflito ao eleger 11ovo Parlainento.
(Is0' (I5"

(I")

BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Op. cit., p. 285 Ley Constituciolial de Finliidia. Iii: Coi~stituies Estraizgeiras, vol. 4 , op. cit., p. 33. Ley Constitucioiial de Finlndia. Op. cit., p. 35.

Biscaretti di Ruffia atesta que o sistema finlands tem fuiicioiiado de forma bastante satisfatria sem que tenha havido uma nica reaprovao de projeto ao qual o Presidente tivesse negado a sua sano pela nova legi~latura('~~).outro lado, o mesmo artigo Por 19 prev que o Presidente possa solicitar um parecer sobre os projetos de lei aprovados pelo Parlamento ao Supremo Tribunal ou ao Supremo Tribunal Administrativo. Jaakko Nousianinen nos informa que "in seveii cases the Presideiit has asked tiie Supreme Court to pronounce 011 bills already approved by Parliament"(154) e que "the President (...) lias not given Iiis official approval to bills passed by parliament, when the Supreme Court lias proiiounced them muito embora, como to be in conflict witli the Constitutio~i"('~~', ressalta o mesmo autor, nesse sistema, o papel reservado Suprema seja Corte no controle de co~istitucioiialidade merainente coiisultivo.

1.2.2.4 A negativa de sano presidencial condicionada

deliberao direta do corpo eleitoral

O chamad; veto translativo~acolliidona Constituio da Alemanha de 1919, a Constituio da Repblica de Weimar, serviu de modelo para o instituto acolhido, todavia em bases totalmente -distintas na constituio @ Repblica da &l&idia,-de17 ce junho de 1944, conforme o demonstra Biscaretti di R ~ f f i a " ~ ~ ) . . r A Coiistituio de Weimar previa, em seu art. 73, que o hresidente da Repblica, ao receber uma lei aprovada pelo Parlamento para promulgao, poderia. se no a julgasse conforme 2 vontade do coipo eleitoral, submet-la, no prazo de um ms, a referi i endzim popular. Prescindimos, aqui, da anlise de outras hipteses previstas no mesmo artigo em que o referendum poderia ser konvocado pelo Chefe de Estado para dirimir possveis conflitos ' entre o Reichstag (Cmara dos Deputados) e o Reichsrat (Senado ou Conselho Federal). de se frisar, no entanto, que a atividade a propsito desenvolvida pelo Presidente ali configurada claramente . como de mero controle poltico, exterior atividade legislativa

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(153
(lS6)

BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Op. cit., p. 286. NOUSIAINEN, Jaakko. The role of the Finnish Supreme Court in tlie Legislative process. h: Scandiizavian Stiidies iiz Law, vol. 23, 1979, Stockholom, sweden, p. 141. NOUSIAINEN, Jaakko. Op. cit., p. 143. BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Op. cit., p. 286-287.

propriamente constitutiva da lei. O Presidente recebia para promulgao uma lei j pronta, perfeita, embora ainda no eficaz. A Islndia, unida, de 1264 a 1380, Noruega e, depois, juntamente com essa ltima, Dinamarca, pela qual foi reconhecida como Estado independente, Colegiado em Unio Real, mediante um nico Monarca comum, a partir de 1918, guardava profunda tradio monrquica. E apenas por ocasio da ocupao alem da Dinamarca, na Segunda Guerra Mundial, que a ilha advm republicana, embora, todavia, os estreitos vnculos que a uniram por tantos sculos Monarquia dinamarquesa, como seria natural, no tenham deixado de emprestar algumas notas tpicas Constituio ento adotada. Da porque o art. 24 da Constituio afirma que o Poder Legislativo atribudo conjuntamente ao Alting (Parlamento islands) e ao Presidente da Repblica. O art. 26, por sua vez, precisa que, quando o Parlamento, Alting, aprova um projeto de lei, bill, este dever ser submetido sano, approval, presidencial e que apenas tal sano conferir ao mesmo fora de lei. Contudo, na hiptese de o Presidente se recusar a aprovar um projeto, esse ainda poder tornar-se lei, sendo, para tanto, obrigatria a convocao de um referendum popular por escrutnio secreto sobre a referida lei. Se a lei for rejeitada, ser considerada nula e nunca existente, se aprovada, conservar fora de lei. Dessa forma que Biscaretti conclui que, na Islndia, a lei surge da manifestao das vontades concordes do Parlamento e do Chefe de Estado, com a advertncia de que, se este ltimo negar a sua sano, o projeto igualmente poder converter-se em lei, sob a condio resolutiva de um referendum obrigatrio.

1.2.2.5 A negativa de sano presidencial superAve1 por uma simples reaprovao parlamentar do projeto
Se na maior parte das Constituies republicanas parlamentaristas (Frana de 1875 e 1946; Itlia de 1947, etc.) ao Presidente atribudo to-s um poder de controle poltico e de aconselhamento, externo atividade legislativa propriamente dita, que, pelo contrrio, resulta encomendada exclusivamente s Cmaras, n a Con&ui.oLa ndia, de 26 de novembro de 1949, a tradio monrquica do direito ingls, ali em vigor por quase trs sculos e meio, conformou o instituto acolhido com o pressuposto clssico britnico da necessria participao constitutiva do Chefe de Estado no procedimento de formao da lei, sem descurar do reconhecimento do peso decisivo da vontade pluralista manifestada pelo Parlamento.

Consoante ao que nos informa Biscaretti(15'),o art. 79 estatui que: "liaver um Parlamento da Unio, composto pelo Presidente (da India) e por duas Cmaras, denominadas, respectivamente, Conselho de Estado e Cmara do Povo". E esse artigo que conduz Pylee a afirmar que "Consequeiitly, a law of the Parliament means a law passed by the two houses followed by the assent of the Pre~ident"('~~). No entanto, o art. 111 estabelece os estreitos limites da participao a propdsito encomendada ao Chefe de Estado: "Quando um projeto de lei for aprovaoo pelas duas Cmaras do Parlamento ser remetido ao Presidente da India. O Presidente declara se aquiesce ao projeto ou se suspende a sua sano ao mesmo. O Presidente poder, o mais rapidamente possvel, aps receber o projeto de lei para a sano, restitu-10, se no versar sobre matria financeira, s Cmaras, atravs de mensagem requerendo que o mesmo seja submetido a nova deliberao na sua integralidade ou indicar determinados dispositivos deste, ou, ainda, propor a introduo de alteraes mediante emendas recomendadas na mensagem; e quando um projeto de lei for dessa forma reenviado s Cmaras, essas o reexaminaro, e, se o mesmo for por elas novamente aprovado, com ou sem emendas, e novamente remetido sano do Presidente, este no mais poder negar a sua sano". Como assevera Biscaretti, a nica possibilidade de leitura sistmica e harmnica dos referidos dispositivos consiste no reconhecimento de que tiveram por objetivo traduzir em normas jurdicas escritas, a um s tempo, tanto o antigo princpio consuetudinrio britnico da participao constitutiva do Chefe de Estado na formao da lei, mediante a sano, quanto a j consolidada Convention of Constitution,que impe ao Soberano ingls o dever de sancionar todos os projetos que resultem claramente desejados pela maioria da Cmara eletiva.

1.2.3

Concluses preliminares acerca do instituto da sano do Chefe de Estado no procedimento legislativo, resultantes do quadro histricocomparativo de seu acolhimento em Constituies monrquicas e republicanas

Do amplo quadro histrico-comparativo traado, podemos concluir, de forma insofismvel, ante a dstiiita realidade normativa,
BISCARETT DI RUFFIA, Paolo. Op. cit., p. 288-289. PYLEE. Tlte Constitution of India, apud Biscaretti de Ruffia, op. cit., p. 288, nota 83.

(15s)

poltica, econmica e social, cultural, enfim, que informa e conforma, com iiifiiida riqueza de matizes intercambiveis, a experincia constitucional dos vrios pases, que ~o antigo binmio que resulta na contraposio axiomaticamente iiecessria entre o l4oiiarca dotado de saiio, ou seja, do poder de participao ativa e constitutiva da lei, e o Presidente, muiiido apenas de um instrumento de controle poltico, exterior h atividade legislativa propriamente dita, reservada exclusivamente s Cmaras, na realidade, jamais pde encontrar respaldo nos textos constitucionais positivos. ~'I'ampouco dados hauridos nos autorizam a coiicordar com a tes os bastante difundida apresentada por Maurice Maier, que, enquanto reao tese clssica, defende a identidade absoluta, apoiando-?e puramente na linguagem corrente, entre os termos veto e smlcio,'a qual foi igualmente defendida no Brasil por Aurelino Leal. Tal teoria, no entanto, ainda se localiza na seara delimitada pelas niesmas premissas e postulados da teoria clssica, fundamentalmente apriorstica e politicamente orientada, desconhecendo, na verdade, a realidade normativa, sendo, coiisequeiitemente, incapaz de fornecer soluo jurdica adequada para os virtuais problemas cotidianos da interpretao e aplicao iiormativa do iiistituto. E oportuno que frisemos o fato de que. quando insistimos na necessidade de ruptura ctom essa tradio terica anterior que se coiisubstancia, em suma, na assuno do vcio racioiialista herdado do ilumiiiismo, que at hoje chonforma a referida corrente doutrinria, no o fazemos pelo gosto da novidade, mas precisamente porque, ao se limitar evidente importncia poltica que recobre o instituto da sano do Chefe de Estado requerido para a formao da lei, termina por ocultar, porquanto desconhea ou relegue para um segundo plano, a necessria considerao da insero jurdica do instituto em seu c~ontexto prprio, aquele do procedimento legislativo como um todo, e por impedir o efetivo conhecimento normativo do iiistituto e de todos os seus efeitos iio nvel propriamente jurdico-cientfico. Em outras palavras, poderamos dizer que o prprio iigulo de abordagem desses tericos - por privilegiar os salientes aspectos polticos do iiistituto - os conduz ou ao inaiiiquesmo, ou ao nionismo, que so apenas as faces de uma mesina moeda apriorstica, idealista e racionalista, que s pode instaurar-se mediante o desconhecimento das distintas e especficas realidades iiormativas, obstando, nessa vertente, que o instituto venha a ser tomado, de forma rigorosa e precisa, como objeto da Cincia Jurdica. Para ns qiue buscamos responder a questes mais simples e menos grandiloqiueiites, tal como a de se saber, pura e simplesmente, quais seriam as coiisequncias jurdicas da sano do Chefe de Estado republicano, ein sistema de governo presideiicialista, que tenha elevado

categoria de lei um projeto que verse sobre matria cuja iniciativa se encontre a ele constitucionalme~ite reservada, no podemos desconhecer tais aspectos, mas tampouco podemos com eles nos satisfazer. E, na verdade, teremos alcanado uma primeira e importante etapa no processo de busc de soluo juridicamente adequada para o problema, se j agora, em face do quadro histrico comparativo traado, pudermos concordar que existem, pelo menos, duas moda_ida~esdi~e_as_& participao do -Chzfe-de Estado republicano, quando sejam admitidas, como soe ocorrer, procedimento de formao --da lei: uma primeira, de natureza constitutiva da prpria lei e uma segunda, de carter externo sua formao mesma, de mero controle poltico, s quais devam corresponder efeitos distintos. As cinco categorias examinadas, no que se refere participao do Presidente da Repblica 110 procedimento legislativo, comprovam que, a esse respeito, os distintos ordenameiitos constitucionais, consoante a cada caso histrico, atribuem a ela natureza ou constitutiva da lei, ou de mero controle poltico, externo de uma lei j perfeita. Nessa ltima hiptese, encontramos todos os casos nos quais o Presidente se limita a aconselhar e a controlar, exteriormente, a atividade legislativa, enquanto que, na primeira, encontramos, pelo contrrio, aqueles casos, mais limitado$hos quais ao de ---- Chefe --Estado republicano encomendada uma atribuio anloga quela & Mgi!arca, ainda que, depois, possa vir a ser afirmada a definitiva prevalncia da vontade das Cmaras enquanto representao pluralista, ou mesmo da vontade do corpo eleitoral direta ou indiretamente i~iterpelado.~~omo ressalta Biscaretti di Ruffia, a aparente contradio entre o convocar, de incio, o Chefe de Estado para constituir a lei e, depois, admitir-se, na hiptese de no-aquiescncia do mesmo a um determinado provimento que conte com evidente apoio parlamentar sua emanao como lei, procedimento complementar destinado a superar essa negativa ou recusa de sano encontra a sua justificao no prprio carter igualmente representativo do rgo nas Repblicas e tambm no princpio de sua no-perpetuidade e cristalizao, que decorreriam da vitaliciedade do ofcio. Nem tampouco h aqui o perigo de se ferir o prestgio da alta posio constitucionalme~ite atribuda Presidncia, pois o dissenso eventual entre dois rgos igualmente representativos pode ser resolvido a favor de um deles, quando melhor apurada direta ou indiretamente a vontade popular, sem com isso atingir a posio do outro, juridicarnerite induzido ao r$corihecimerito da nova situao. Devemos, por fim, reconhecer que& atividade constitutiva

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inais amplamente acolliida constitucioiialmeiite para os Presidentes tie Repblica aquela que, sob o modelo norte-americano, prev a liiptese de superao da negativa de sano por reaprovao qualificada das Cmaras, eiicoiitrada particularmeiite nas Repblicas I'resideiicialistas, onde o relevo do Presidente destacado e r;igiiificativo, por representar individualmente a Nao e em razo de seus poderes, que renem, moiiocraticameiite, os do Chefe de Estado aos do Chefe de Governo ou, diretamente, do,Gabinete inteiro no sistema parlamentar, como ocorre no Brasil"" De posse dos dados hauridos nesse primeiro exerccio de insero do instituto, tal como acolhido nas Constituies rnonrquicas e republicanas de diversos pases, que nos possibilitaram configurar o quadro histrico-comparativo apresentado, podemos agora, no pr6xiino captulo, com maior rigor de postura e suficientemente munidos dos arguinentos necessrios, proceder alnlise crtica das doutrinas que, no nvel da Filosofia Poltica ou da Teoria Geral do Direito, buscaram apreender o conceito e a natureza dlo instituto objeto de nossa indagao. Retomaremos, dessa forma, o instituto desde os seus primrdios, todavia, mediante a anlise das teses dos principais representantes da reflexo terica Iiavida a seu respeito. Embora tal exerccio possa primeira vista parecer suprfluo, de se ressaltar que, alm do fato de jamais haver sido realizado pelos tericos baasi eiros que se ocuparam do estudo do que denominam veto, para ns) o -- -- e-quaiito Cincia fundamentalmente reconstruo Direito terico-doutrinria dos dados normativos em sistema e, consoante lio hegeliana, o passado s6 poder ser efetivamente exorcizado quando traballiamos coiiscieiitemeiite sobre a herana cultural recebida, pois sorneiite mediante a separao do joio do trigo, podemos, de forma mais plausvel, buscar assumir a condio de siujeitos de iiossa prpria histria ou, iio caso, a condio de efetivos cionstrutores de uma nova Cincia do ~ i r e i t o . 3

(lS9)

BISCARETIT DI RUFFIA, Paolo. Op. cit., p. 290-91.

Captulo I1 A SANAO DO CHEFE DE ESTADO NO PROCEDIMENTO LEGISLATIVO COMO OBJETO DA FILOSOFIA POLITICA E DA TEORIA GERAL DO DIREITO PBLICO

Je naher man ein Wort ansieht, desto feriter sieht es zuruck.

Karl Kraus

2 A SANO DO CHEFE DE ESTADO NO PROCEDIMENTO LEGISLATIVO COMO OBJETO DA FILOSOFIA POLITICA E DA TEORIA GERAL DO DIREITO PBLICO
Neste captulo, exatamente levando em conta o alerta de Karl Kraus de que as palavras no so meras palavras, mas, ao contrrio, portam em si mesmas toda a histria da cultura na qual se inserem, enquanto veculos por excelncia de sua prpria coiistryo e existncia, buscaremos proceder a um segundo exerccio de insero do instituto da sano legislativa do Cliefe de Estado, mas, desta feita, no mbito do contexto evolutivo da Teoria Geral do Direito Pblico. Tal exerccio, que obviamente pressupe os dados e os resultados obtidos pelo realizado no captulo anterior, dever permitirnos no apenas revelar mais claramente a iiidefectvel dimenso poltica e at mesmo filsofica de que o instituto se reveste, mas tambm, mediante a coiitextualizao da tese especfica atinente ao nosso tema na doutrina de cada autor ou de determinado grupo de autores e a sua localizao ria histria do pensamento jurdico, proceder anlise crtica de cada uma delas e ao conseqente refinamento de nosso prprio insh'umeiital terico, na proporo em que se precisa o polito fulcral da ruptura metodolgica que ser necessrio empreender para tornar possvel a apreenso especificamente jurdica do instituto e, assim, podermos encontrar, no captulo subsequente, a resposta indagao que motiva toda a presente pesquisa. Por sua evidente vinculao s prerrogativas monjrquicas e [devido ao mito amplamente acolhido que fazia com que os homens 'de ento vissem a implantao dos Estados republicanos e as suas instituies como algo absolutamente ex BOVO em face do precedente sistema monrquico, o tratamento doutrinrio reservado ao instituto

da sano legislativa do Chefe de Estado, desde suas origens at, meados desse sculo, resultar, antes, pautado muito mais por balizas! direta e estritamente absorvidas pelas claras intenes polticas dosi autores, do que pelo reconhecimento de premissas iiormativasj organicamente estruturadas que possibilitassem a interpretaoi1 cientfica que pudesse ter o condo de solucionar eventuais1 problemas jurdicos decorrentes da aplicao prtica dos comandos i normativos atinentes ao proc dimento legislativo. Pelo contrrio, i como salienta Serio ~ a l e o t t i ?procedimento legislativo mesmo,\ . ~ x ' como um todo, restava relegado a uma espcie de limbo jurdico, de' v juridicidade incerta e duvidosa, deixado muito mais ao domnio da! ". ' poltica do que absorvido pelo Direito mesmo('do qual retiravam, de forma isolada e atomstica, alguns institutos como a sano, privilegiada enquanto nico elemento capaz de comunicar ao projeto, mera proposio poltica, o seu fiat propriamente jurdico, a sua fora vinculaiite; o que, na realidade, fazia com que se ocultasse a necessria insero do instituto no fenmeno global do iI procedimento'''. Esse exerccio no se poderia iniciar seno pela referncia a dois grandes filsofos:" Moiitesquieu e Hegel, que, de forma insofismvel, assentaram as referidas premissas que fornecero o norte doutrina jurdica tpica do sculo XIX, no que se refere ao instituto, encontrando traduo imediata na obra dos grandes liberais doutrinrios da Frana da restaurao, como Benjamin Constant, Chateaubriand, Tocqueville e Guizot. Orientao que, retomada pelos juristas da escola organicista alem, como os mestres Laband, Jellinek, Georg Mayer e Bornhak, encontra o aprimoramento e o refinamento doutrinrio tpico da escola. Tais teorias no deixaram de influenciar decisivamente, j nas primeiras dcadas deste sculo, Carr de Malberg, que, embora buscando enfocar por outra vertente, ainda incipiente, o instituto, no lograr superar efetivamente aqueles pressupostos h tempos assentados. Tampouco o consegue Maurice Maier, que, ao refutar a distino estabelecida entre veto e sano, o faz ainda no interior dessas mesmas premissas, apenas reconhecendo a alterao Iiistoricamente operada que no mais autorizava aquela rgida distino entre Repblicas e Monarquias, e no consegue discernir a distinta realidade ~iormativa diversamente ; acolhida nas Constituies fora desse critrio anterior. Apenas na ;

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GALEOTTI, Serio. Contributo alla teoria delprocedinzento legislativo. Milano: Giuffr editore, 1957. p. 2-3.

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dcada de cinquenta deste sculo o instituto poder ser objeto de :uma impostao essencial e propriamente jurdico-normativa, a partir da obra fundamental de Serio Galeotti sobre o procedimento 1 legislativo, mediante o labor de um Biscaretti di Ruffia. R Mas iniciemos esse exerccio pelo clebre texto da lavra de ( ' ~ o n t e s ~ u i e u , durante mais de um sculo, ser lido e referido que, ] como o argumento de autoridade mais importante para a distino it entre a faculdade de estatuir (a sano real) e a faculdade de impedir (o veto presidencial) intimamente vinculada teoria clssica da separao dos Poderes do Estado.
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1 a lume em 1748, como toda grande obra, , para usar os termos de

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2.1 Montesquieu e a distino entre a "faculdade de impedir" e a "faculdade de estatuir"

A clebre obra de Montesquieu Do Esprito das Leis, que veio

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Umberto Eco, uma obra aberta, ou seja, admite distintas leituras e releituras, pois, ao longo dos sculos e lugares, diferentemente , decodificada por leitores histrica e culturalmente contextualizados, I que atribuem distintos significados integrantes de diversos sistemas culturais aos signos escritos do texto(2).Tais leituras obviamente privilegiam determinados aspectos em detrimento de outros. A obra , se torna, dessa forma, universal, transcendendo de muito as virtuais intenaes /de seu autor, seus interesses datados, suas aflies do , momento~fAssim,para ns, resultam indiferentes as reais intenes de Charles Louis de Secondat, Baro de Montesquieu, nascido no 1 Castelo de La Brde, em Burdeaux, em 1698. Buscando explicar o aparente descompasso existente entre o cap. VI do livro XI do Do I Esprito das leis, no qual a Constituio inglesa elevada condio de paradigma, e as demais partes da extensa obra, onde Montesquieu busca, fugindo ao mtodo iluminista, captar o Esprito Gerol de cada / povo, mediante a anlise do clima, da religio, das leis, das mximas e princpios do governo, da histria e dos usos e costumes locais, quehlthusser revela, com base no prprio texto, o parti pris do autor: nobre, vinculado antes preservao dos interesses de sua prpria classe, ou mais precisamente, manuteno possvel desses
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ECO, Umberto. As fortnas do contedo. So Paulo: Perspectiva, 1974. p. 15 e ss. ECO, Urnberto. A Obra aberta. Fonna e Intermediao nas Poticas Conteporaneas. 2"dio. So Paulo: Perspectiva, 1971.

privilgios do que a uma abstrata e mecnica Teoria da Separao! dos Poderes, ao elevar condio de paradigma o sistema de, governo ingls, idealizado enquanto governo misto, Moiitesquieu, na realidade, buscaria preservar o papel de interdepeiidiicia e de, combinao das duas foras sociais bsicas - a nobreza e a burguesia - que nesse modelo ainda reservava sua classe importantes instrumentos de defesa dos seus interesses, quer diretamente, com a existncia de uma Cmara Alta ou dos Lordes, quer? mediatizados pela figura do Soberano enquanto Chefe de Estado, do1 Executivo e co-legisladofi3). No eiitaiito, por mais interessantes que possam ser tais anlises, como afirmamos, ao estudo aqui desenvolvido interessam, de forma direta e decisiva, as leituras de que tenha sido objeto a obra : de Moiitesquieu e a repercusso destas nos textos coiistituicioiiais positivos e na doutriiia do Direito Pblico. Dessa forma que, pres- 1 cindindo da indagao de quais pudessem ser as iiiteiies reais do 1 filsofo, o seu texto foi lido, a princpio, como uma peculiar ' interpreta;~ tradicional frmula britnica: King in Parliament, da em tudo distinta daquela j estudada, de Blackstone, por exemplo, mais fiel realidade terica inglesa, que configurava o Monarca i como um co-legislador'iPara os leitores da poca, como ressalta 1 Mirkine-Guetzvitch, vidos por axiomas que n yriori solucionassem a questo da melhor organizao racional do governo,~captulo VI-I do livro XI doeo-E~yritodas Leis, longe de ser uma meradescrio ' fiel da Constituio inglesa, ou de propor a conservao dos I interesses da Nobreza. expressaia o axioma de que o exerccio do Poder estatal deveria ser de tal forma arralijado e dividido, a fim de , que, racional e me$aiiicaineiite estruturado, "o prprio Poder coiitrolasse o Poder";;bois, se falar do futuro seria seguro indcio que i denunciaria o revolucioiirio, o mesmo no se poderia dizer daquele que fala do passado, do estabelecido: "Et pour ne pas veiller les soupoiis des autorits; Moiitesquieu parle du pass, de l'aiitiquit, de Rome, de la Grce: i1 trouve, daiis le classicisme dmocratique, les nobles exemples qui seront plus tard reteiius et populariss la tribune de la Constituante. Or, les lecteurs franais, les lecteurs europens de 1748 avaieiit besoiri d'autre chose que des rcits du pass.

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ALTHUSSER, loiiis. Montesqi~ieii,a poltica r o hist~ia.Lisboa: Editorial Presena, 1972. Ver sobreh~do cap. V "O mito da separaio dos poderes" e o VI "O o partipris de Montesquieu", p. 141 a 158.

'11s avaient soif de visioiis de lendemain, de perspectives de libration. Et pour dguiser l'avenir, Montesquieu le transpose eri un prsent imaginaire et i1 dcrit la Constitution anglaise. Qu'y avait-i1 de commuii entre 1'Angleterre de Montesquieu et 1'Angleterre relle du milieu du XVIII sicle ? Rien, ou peu prs rien. A l'exemple de tant d'autres crivains du XVIIP sicle, Montesquieu fait un voyage dans um pays imaginaire ; 1'Aiigleterre de Montesquieu c'est l'utopie, c'est un pays de r~e''(~). E no contexto desse sonho racionalista que ser reconhecida, como um dos elementos da Teoria da Separao dos Poderes, a distino, a princpio estabelecida para caracterizar a atividade desenvolvida pela Cmara dos Lordes a propsito dos projetos de lei sobre matria tributria, nos quais apenas poderia intervir mediante a sua faculdade de impedir, mas no mediante a sua faculdade de estatuir, pois, enquanto Poder Iiereditrio e com interesses a preservar que poderiam ser contrrios ao interesse geral, a ela, nessa matria especfica, no poderia ser reconhecida mais do que a faculdade de impedir. A seguir, Montesquieu define o que entende pelas duas faculdades: "Chamo faculdade de estatuir o direito de ordenar por si mesmo, ou de corrigir o que foi ordenado por outrem. Chamo faculdade b_eki_mpedir o direito de anular uma resoluo tomada por qualquer outro, o que constitui o Poder dos tribunos de Roma. E, embora quem tenha a faculdade de impedir possa ter tambm o direito de aprovar, esta aprovao, entretanto, no mais do que uma declarao de que no utilizar sua faculdade de impedir; e portanto, a faculdade de aprovar deriva da de impedir"(5). A distino intervm novamente quando trata da participao do Cliefe do Executivo na funo legislativa: "Se o Poder Executivo no tem o direito de vetar os empreendiineritos do corpo legislativo, este ltimo seiia desptico porque, como pode atribuir a si prprio todo o poder que possa imaginar, destruiria todos os demais Poderes (...) O Poder Executivo, como dissemos, deve participar da legislao atravs do direito de veto, sem o que seria despojado de suas prerrogativas. Mas se o Poder Legislativo

a.4a(4) MIRKINE-GUETZVITCH. Boris. De I'Esprit des Lois au Constitucionalisme Modeme. Revtie Internationale de Droit Cainpar,
(5)

Paris, ne 2, abri-jun. 1952. p. 207. MONTESQUIEU, Cliarles Louis de Scoiidat, Baron de 1a Brde et de. Do Esprito das Leis. Os Pensadores. Moiztesq~iieu. 2"dio So Paulo: Abril Cultural, 1979. p. 151.

participar da execuo, o Poder Executivo estar igualmente perdido. Se o Monarca participasse da legislao pela faculdade de estatuir, no mais haveria liberdade. Porm, como preciso que ele participe da legislao para se defender, cumpre que ele a tome parte pela sua faculdade de impedir (...) Eis, assim, a constituio fundamental do governo de que falamos. O corpo legislativo sendo composto de duas partes, uma paralisar a outra por sua mtua faculdade de impedir. Todas as duas sero paralisadas pelo Poder Executivo, que o ser, por sua vez, pelo Poder Legislativo. Estes trs Poderes deveriam formar uma pausa ou uma inao. Mas como, pelo movimento riecessrio das coisas, eles so obrigados a caminhar, sero forados a caminhar de acordo"(6). Como possvel depreender da simples leitura das passagens transcritas, a Constituio inglesa descrita por Montesquieu, em que pesem certas opinies como as de Eisenmann, Althusser e Maurice Maier, como um sistema de freios e contrapesos, de limitaes recprocas, mecanicamente estruturadas e contrapostas. Mecanismo no qual no s a participao do Monarca no i procedimento de formao da lei , em verdade, apresentada como i exterior atividade legislativa propriamente dita, mas tambm, igualmente funo da Cmara Alta nos projetos atinentes a matria , tributria, exerceria atividade de natureza distiiita da propriamente legislativa, da faculdade de estatuir, faculdade diversa que ' caracteriza como um mero poder de controle poltico exterior sobre a atividade de outrem. O veto dos tribunas, que, embora decorra da II faculdade de aprovar a atividade desenvolvida por outro rgo, re- i solve-se na faculdade de impedir, pois a aprovao outra coisa no j seria do que a declarao de que no se fez uso da faculdade de portanto, desconhece impedir, de que se titular?~oiites~uieu, completamente o aspecto juridicamente relevante e integralmente vigente na realidade coiistitucional inglesa da poca, da natureza constitutiva da lei atribuda sano rgia, essencial formao, mesma da lei, consoante as lies de Blackstone. ., * Como ressalta ~ o b b i o , Monarquia, enquanto forma de a -. -" " ~--. governo, ope-se g - @ ~ o ~ ~ ~ ~ p ~ y l o & e ~ q u i e u , precisamente ; por pressupor uma faixa de poderes intermedirios entre os sditos e o Soberano, os chamados contrapoderes, que impedem o abuso, pelo Monarca, da sua prpria autoridade. So aqueles corpos i privilegiados, estratos portadores de proeminncia social, e tambm i

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Ibideni, p. 152-153.

a nobreza originria, que exercem funes estatais e impossibilitam a concentrao do Poder Pblico nas mos de uma s pessoa, o que caracterizasia um governo de~ptico'~'. Monarquia, em sentido $4 prprio, pressupe, portanto, para Montesquieu. a configurao de um governo moderado. A existncia desses corpos intermedirios permite, assim, uma primeira forma de diviso do Poder poltico, de caster horizontal, que cossesponda s diferenas sociais tomadas diretamente em seu aspecto poltico como naturais. A diviso em classes ou estados da sociedade vista e apresentada por Montesquieu como uma clara decorrncia direta da ordem hierrquica de privilgios historicamente assentados e prestabelecidos, qual deve corsesponder, de maneira imediata, as distines de ordem poltica, fixando, a um s tempo, tanto a justificao da Cmara Alta, a Cmara dos Lordes, quanto a sua contraposio h Cmara Baixa, ou dos Comuns. 9 Tal diviso liorizontal e inicial do Poder Publico, para Montesquieu, pressuposto essencial confipuraio da Monarquia enquanto tal, viilcula-se intimamente ao princpio que, segundo ele, a honra. Princpio subjetivo que, ao deveria dar vida Monarquia: a-, articular-se ordem hierarquizada obFtiva, possibilita a interao recproca necessria ao funcionamento da Monarquia. Por honra, Montesquieu entende "aquele sentimento que nos leva a executar uma boa ao exclusivamente pelo desejo de ter - ou de manter uma boa reputao (...)\\AOcontrsio da virtude republicana, que s se pode explicar numa sociedade de iguais, a honra pressupe uma
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BOBBIO, Norberto. A teoria das formas de governo. Op. cit., p. 135.

Nesse passo, relevante que salientemos desde j, que Bobbio, retomando a classificao originria de Hegel (op. cit., p. 135 e 136), qualifica de liorizontal o princpio dos corpos intermedirios, pela iniediaticidade que o caracteriza em Montesquieu, e, de vertical, o da Separao dos Poderes porque por esse ltimo que Montesquieu busca assegurar prescritivamente ao Monarca, por via da sano rgia absoluta, direo poltica hierrquica sobre os demais poderes, embora, esses o limitem. Assim a classificao Iiegeliana retomada por Bobbio aqui acolhida meramente por seu valor explicativo liistrico. Com isso, obviamente, no pretendemos nos contrapor ao entendimento hoje prevalente e pacfico, segundo o qual, esse princpio, precisamente eni razo da harmonia e da coordenao que deve empreender quando da distribuio do exerccio das funes mximas do estado entre os respectivos titulares, de mesnio e mais alto nvel hierrquico, apresenta natureza llorizontal.

sociedade de desiguais, baseada na diferenciao liierrquica, na presena de ordens ou classes privilegiadas, s quais so confiados, com exclusividade, os cargos do governo, e que retm o Poder Pblico tt, nas suas vrias expresses. O sentimento de honra no de todos nem para todos: a mo10 daqueles a quem o Soberano confia a direo do Estado, e que, por isso, constituem grupos limitados e privilegiados"(&+, com base em tais caractersticas do pensamento E de Montesquieu que Hegel critica tal concepo de Monarquia como ainda tributria das instituies pr-modernas, na nota ao pargrafo 273 dos Princpios da Filosofia do Direito. Se o princpio que Montesquieu atribui Monarquia a honra, deve-se isso ao fato de ele no considerar nem a antiga Monarquia patriarcal nem a que evolui at Constituio objetiva, mas apenas a Monarquia feudal, aquela em que as relaes do direito interno se cristalizam em propriedades privadas legais e em privilgios de indivduos e coiporaes. Como na Constituio de tal Monarquia toda a vida do Estado se fuiida em pessoas privilegiadas, como dos caprichos delas depende o que exigido pela existncia do Estado, o contedo objetivo dos servios no definido por deveres, mas por imaginao e por opinio. Por isso a honra e no o dever que assegura a unidade do E~tado'~). Tambm a liberdade, cujo conceito, herdado de L ~ c k e ( ' reafirmado por Montesquieu em sua clebre ~) frase: "A liberdade o direito de fazer tudo o que as leis permitem"(11), caracterizado por Benjamin Constant como a liberdade negativa dos modernos, se confrontado com tais premissas tericas, termina por revelar o seu contedo positivo??^ medida que relacionamos o conceito negativo de liberdade com a estrutura da sociedade e do Estado pressupostos por Montesquieu, podemos desvelar a face oculta e positiva do conceito, como sendo a possibilidade de agir com base nas prerrogativas e usufruir dos privilgios historicamente herdados, consoante situao de cada

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Norberto. Op. cit., p. 134. HEGEL, G. W. Princ@ios da Filosofia do Direito. Lisboa: Martins Fontes Editora, 1976. p. 249-250. Locke assim j se liavia pronunciado sobre o teina: "a liberdade dos hoinens sob o governo importa em ter regra permanente pela qual viva, coniiim a todos os ineinbros dessa sociedade e feita pelo Poder Legislativo nela erigido: liberdade de seguir a minha prpria vontade ein tudo quanto a regra no prescreva". LOCKE, Jonli. Segundo tratado sobre o governo. Os pe~zsadores. Locke. cap. IV, Pargrafo 22. So Paulo: Abril Cultural, 1978. p. 43. MONTESQUIEU. Op. cit., p. 148.

um naquele ordenarnento hierrquico, assegurada e garantida pela lei. Ou, em outros termos, a garantia da liberdade, na verdade, reduzse a garantia da manuteno dos privilgios herdados e assentes. &Para Moiitesquieu, contudo, ao lado dessa diviso horizontal do Poder, a respeito da qual intervm a distino entre a faculdade de estatuir e a faculdade de impedir que deveriam ser reconhecidas Cmara Alta, Ii outra, de natureza vertical, q&q,se coiisubstaiicia na clebre Teoria da Separao dos poderes\hqui a teoria de Montesquieu ganha conotao distintiva prpria em relao s antigas teorias sobre o governo misto. Nessas, havia sempre a 1 pres~uposio arranjo combinao das trs formas clssic& de de I governo - Monarquia, Aristocracia e Democracia- dividindo-se o exerccio do poder pelas classes sociais em conflito. Aqui, no governo moderado de Montesquieu, o Poder do Estado dissociado . das faces que compem a sociedade, e a sua partio deve-se dar consoante s trs funes fundamentais do Estado: a legislativa, a executiva e a judiciria, sendo que a cada qual deveria corresponder um rgo prprioha o sistema de freios e contrapesos, e por isso mesmo, caracteriza a sano rgia do Monarca ingls como mero poder de veto. Embora controversa a interpretao do tratamento reservado matria por Montesquieu, o prprio texto do captulo VI do livro XI do Do Esprito das Leis no deixa lugar a outra interpretao a no ser a de que a referida teoria concebida, como afirma Bobbio, "como um sistema de fieios para manter determinado equilbrio; o objetivo desse sistema evitar que alguma potncia (especialmente o Rei) adquira tanto poder (atribuindo-se as diversas funes do Estado) que esvazie as prerrogativas e os privilgios de A releitura todos os outros (em particular da empreendida por autores como Eiiisenmaiin, nesse sculo, tendendo a negar a existncia de uma autntica Teoria da Separao dos Poderes em Montesquieu, tem sentido apenas no que se refere crtica da leitura recorrente no sculo XVIII e-- XIX, que pendi_g - --- ------ absolutizao do princpio- como dog-ma jurdico, quando, na Galidade, o prprio Montesquieu acolheu inumees derrogaes ao mesmo, como, apenas a ttulo de exemplo, a garantia de que os membros da nobreza fossem julgados no pelos tribunais comuns, do mas por seus pares, na Cmara dos ~ordes('~'3hlm mais, somos levados a concordar com Eisenmaiiii, quando demonstra que

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BOBBIO, Norberto. A teoria das formas de governo. Op. cit., p. 160. ALTHUSSER, Louis. Op cit., p. 137-138. MONTESQUIEU. Op. cit., p. 150.

Montesquieu enfoca a questo de um ngulo poltico-social, buscando resolver o problema das relaes de fora entre as faces sociais em jogo e no propriamente do ponto de vista jurdico, relativo configurao dos rgos e delimitao de suas esferas de competiicia no que se refira l e g a l i d a d e ( ' 4 ) ~ o n t u d o , a configurao da atividade desenvolvida pelo Soberano ingls a propsito da formao da lei como mero veto fato devido 2 inteno de Montesquieu de apresent-la como um freio exterior atividade legislativa mesma. Da porque no podemos concordar com Eisenmann quando, buscando comprovar a sua prpria tese de que no haveria qualquer distino entre o poder de veto, enquanto exerccio exterior de controle poltico do Chefe de Estado sobre a atividade legislativa desenvolvida pelas Cmaras, e a sano, enquanto atividade constitutiva da lei, pois ambos os institutos resultariam igualmente 110 poder de aprovar ou de impedir, e que aquele seria tambm um poder de carter legislativo, pretende atribu-la ao prprio Montesquieu, negando que este tenha estabelecido qualquer distino de fundo, no que se refere natureza da atividade a propsito atribuda ao Rei, ao diferenciar a faculdade de estatuir da faculdade de aprovar ou impedir"5). No entanto, h elementos bastante explcitos no texto que autorizam a interpretao contrria e unnime na doutrina por mais de sculo. O prprio Moiitesquieu afirma que o corpo legislativo composto de duas partes, e obviamente se refere, nessa passagem Cmara dos Lordes e Cmara dos Comuns, complementando, ainda, que "todas as duas sero paralisadas pelo Poder Executivo". A faculdade de impedir, tal como definida, autoriza a interpretao, ento corrente, de que essa deveria ser entendida, distiiitameiite da sano real, como mera atividade executiva de controle externo sobre a atividade legislativa propriamente dita. Assim, para ns, a impreciso coiiceitual de Montesquieu, ao qualificar como veto a sano rgia do Monarca ingls, inadmissvel para o quadro terico e para a realidade constitucional inglesa da poca, viilcula-se 3s exigncias postas pelas linhas gerais do prprio modelo prescritivamente descrito, que fazia da Inglaterra aquele pas de sonho, do qual nos fala MirkineGuetzvitcli, onde a organizao do Poder poltico seria de tal forma

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EISENMANN, Charles. LYEsprit Lois et la separation des pouvoirs. de In: Mlanges: R. Carr de Malberg. Paris: Recuei Sirey, 1933. p. 165192. EISENMANN, Charles. Op. cit., nota 2, p. 168-169.

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racionalmente estruturada que, no seu exerccio, mecnica e necessariamente, o Poder controlaria o prprio Poder. Precisamente por localizar-se no nvel da diviso vertical do Poder estatal, no seio da clebre Teoria da Separao dos Poderes, a sano do Chefe de Estado deveria ser caracterizada como fiei0 do Executivo ao propriamente legislativa, encomendada, a princpio, s Cmaras. No nos parece plausvel reconhecer a um mero engano histrico, por menores que fossem as preocupaes jurdicas desse sensvel, perspicaz e universal pensador. De toda sorte, devido ao enorme influxo que essa teoria - que os homens de ento acreditavam encontrar em sua obra, ou como modelo a ser seguido ou como doutrina a ser negada - exercer sobre a prtica e a teoria constitucional, particularmente naquelas primeiras Constituies escritas, a dos Estados Unidos da Amrica e a da Frana de 1791, torna-se difundido e julgava-se doutrinariamente fundado o emprego difuso e impreciso da expresso veto para qualificar i~o aquela s participao coiistitutiva do Presidente da Repblica ou do Monarca na formao da lei, cuja recusa poderia ser superada, respectivamente, quer pela reaprovao parlamentar qualificada do projeto, quer por sua reaprovao em legislaturas consecutivas, mas tambm aquela de toda forma insupervel. De todo modo, podemos concluir, com He el, que afirma, na s/ +notaao p@g-1272 $s Princpios &Filos~&o Direito: "Entre ai coiicepes correntes, dever-se- mencionar a da necessria separao dos Poderes. Poderia ser ela uma concepo muito importante, pelo que representa de garantia da liberdade pblica, se fosse tomada no seu verdadeiro sentido; mas (...) na forma em que o intelecto abstrato a concebe, o que a se encontra , por um lado, aquela unilateralidade que considera as relaes entre eles como negativas, como recprocas limitaes. Deste ponto de vista, essas relaes transformam-se em hostilidade, num receio de que cada um dos Poderes se erga contra os outros como uma face de um mal, a fim de se afirmar e estabelecer um equilbrio geral que no ser 1 jamais uma unidade viva"(I6). Hegel a sintetiza a leitura corrente poca da Teoria da ' ,H ISeparao dos Poderes, o que certamente influir nos debates constituintes e na doutrina do Direito Pblico de ento. Contudo, ele mesmo revela, no trecho citado, outra forma de enfocar o problema i das funes do Estado e da participao do Chefe de Estado no
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HEGEL, G. W. Op. cit., p. 245.

procedimento de formao da lei, que constituir o contraponto tpico dessa leitura da tese de Montesquieu, vista como prevalentemente republicana e revolucionria. /

2.2 Hegel e a deciso suprema do Monarca enquanto totalidade ou indivduo que subsume, em sua unidade, a universalidade do Estado .
Buscar delinear, em poucas pginas, a natureza da funo reconhecida por Hegel ao Monarca no procedimento de formao da lei em seus Princlpios da Filosofia do Direito, embora com o cuidado de no simplificar por demais a complexidade e riqueza do pensamento hegeliano, no tarefa fcil. A propsito, importante frisar que os Princlpios da Filosojia do Direito, de 1821, constituem o coroamento de um abrangente, complexo e coeso sistema filosfico, para a construo do qual se buscou fazer convergir harmonicamente, de forma conscieiite, dialtica e conceitualmente rigorosa, as distintas inanifestaes e os diversos resultados de dois milnios de reflexo filosfica ocidental. Todavia, como Hegel apreendeu, como nenhum outro, a sua poca em conceitos, embora muitos sejam os riscos, busquemos iniciar tal empreitada pela ariijse -de a?g_gs_coci$tos f u n d a m e $ a i ~ - ~ u o s j u d e - a mellior coma preender a sua crtica Teoria da Separao dos Poderes, tal como a 3acolhida, segundo a concepo do intelecto abstrato, na obra de Montesquieu e, igualmente, qual seria o verdadeiro sentido em que se deve compreender a "necessria separao dos Poderes" na acepo hegeliana. O prprio termo f C ~ z s i i t u i ~ em HegeQ assume um o I significado especfico, ao designar2 e g r a a d a d e viva e atuante & estrutura p o l g c ~ _un_ so_cgdab_e?ou, para dizer com Nicolai dg Hartmann, "a idia liegeliaila- da Constituio est totalmente domina&-pela _gigiiga_ -m &! a Iiarmnica e orgnica - de_@@sas funes e instituies (...) o Estado no pode ---fazer-se sobre a base de uma teoria acerca-ldele. aualauer coisa de * - - -----real e vivo, e @z consigo - as suas necessidades intemas._So pode - -m c e r organicamente do seu-prprio princpio e para cada poca e - ---.. povo ter uma nica e necessria forma adulta (...) Onde h um povo, h sempre uma coisa pblica, um esprito oiijetivo que tem formas -- ---prprias. Na vida dos povos, a _Cpnstituio no est no ar,_antes

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No 5 271 dos cresceu organicamente, e---como tal -- Princpios da Filosofia do Direito, dikIeg& ' ~ o n s t i t u i o poltica , em primeiro lugar, a organizao do Estado e o processo da sua'vida. orgnica em relao consigo mesmo. Neste proc_esso,* - -- . distingue o Esta* OQ-s elemento no interior de si mesmoce desjenvolve-os em existncia fixa9*ls)!bra, se a Constituio a estrutura poltica orgnica e viva de uma sociedade determinada, s suas formas histricas correspondem as formas de governo. Como das-formas ressalta B o b b i 0 ( ~ ~ ) , ~ S S 1 f i c ~ o ~ h ~ g e l i a n a de gvefiiof diretameng tribut-ia daquela- empreendida por Montesquieu. A distino tipolgica clssica, assentada sobre o critrio quantitativo do nmero de governantes - Monarquia, Aristocracia e Democracia - e reduo operada por Maquiavel no binmio Monarquia e Repblica, passando a considerar o governo de um s (pessoa fsica) em oposio ao governo de assemblia (pessoa moral), fosse ela integrada por nobres (Repblica aristocrtica) ou apresentasse natureza popular, no sentido fiorentino (Repblica democrtica), Montesquieu Iiavia contraposto a-dis&no terria; Despo@m_o, Monarq"i5 e ~ e ~ b l j & Monarquia distinguir-se-ia do Despotismo - - . a?~ no mais pelo critrio quantitativo do nmero de governantes, j que arnbas seriam governos de um s, mas pelo critrio qualitativo da prpria estrutura social subjacente. Para Montesquieu, a Monarquia propriamente dita se distinguiria do Despotismo pela existncia de corpos intermedirios que obstavam a concentrao do Poder poltico nas mos do nico governante?kjegel acolhe a tipologia de --Montesquieu a ponto de adot-la como o principal critrio para a descrio do movimento do Esprito absoluto na histria, enquanto _aquelas figuras mais gerais por ele assumidas na passagem de uga -forma de gove-o para outra, de um estgio da civilizao outro: o Despotismo oriental, a Repblica antiga e a Monarquia _ moderna. Assim que Hegel afirma, na nota ao 5 3 V o s Princlpios da ~ilo>ofiado Direito, que "foi Montesquieu quem definiu a

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HARTMANN, Nicolai. A filosofa do idealismo Alem~o.21 edio. Lisboa: Galouste Gulbeidcian,1983. p. 628-629. A respeito consultar tambm: BOBBIO, Norberto. A constituio em Hegel. In: Estudos sobre Hegel. So Paulo: Brasiliene, 1989. p. 95 a 110. HEGEL, G. W. Op. cit., p. 243. BOBBIO, Norberto. Hegel e as formas de governo. Op. cit., p. 145.

verdadeira viso histrica, o verdadeiro ponto de vista filosfico, que consiste em no considerar isolada e abstratamente a legislao geral e suas determinaes, mas em v-las como elemento condicionado de uma totalidade e correlacionadas com as outras determi laes que constituem o carter de um povo e de uma poca"(20 / que .O distingue a tipologia de Hegel daquela dos clssicos no apenas a -----"--viso derivada de -~ontesquieu - - - - _ - entre as duas formas de governo de - -- um s - o Despotismo, enquanto primeira manifestao histrica do -- ---Estado, e a Monarquia, localizada no final d percurso histrico - ---- ---- - ---- mas precis~mente essa localizaoli^istoricaque permitir"a Hegel o --- ------"reconhecime40 das caractersticas distintivas da Monarquia dos - "."* ------modernos, a Monarquia Constitucional, contrapondo-a-- -- - -- s demais -como a forma -- ------ em - se torna poslv_el-o -exercicio da - --- - de~overno - -qye liberdade no de um s. o Monarca. como no Des~otismo.mas de -Ftio, pelas quaiq -mundol so trs. A - - -primeira, correspondente categoria do Despotismo, em que a e-da vida estatal ainda no evoluiu, suas esferas particulares ainda no teriam alcanado autonomia e o Poder apresenta uma estrutura patriarcal, desptica e instintiva, em que apenas o Soberano individual livre, mas, mesmo sob a violncia de um dominador e mediante a obedincia gerada pelo medo, essa primeira manifestao do Estado j constitui um complexo de vontade; a segunda , -corresponde sguJ&c> a z i g s a r i s ~ r a t i c a dem_oc~pc~=que ou em tais esferas e, com elas, os indivduos se tornam livres, so aristocratas, esferas singulares, rgos democrticos, que dominam, fazendo valer as suas particularidades, o Estado livre, embora a sua liberdade se traduza no particularismo; enfim, a terceira, que corresponde ~Monarqu~~Constitucional, que as esferas em particulares so autnomas e sua atividadeznsiste na produo do universal, mediante a articulao, no interesse do todo, das distintas particularidade$~e fato, as trs formas de governo correspondem a trs estruturas sociais diversas: a primeira tpica de uma sociedade indiferenciada e inarticulada, na qual as esferas particulares que compem uma sociedade mais complexa (ordens, estamentos, classes ou grupos) ainda iio emergiram da indistinta unidade inicial, tal como ocorre com a famlia, um todo que ainda no se compe de
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tes relativamente autnomas; na segunda, surgem as esferas ticulares, que, contudo, no chegam a ser completamente autnocom relao totalidade, uma vez que, vinculadas defesa de suas particularidades, o momento da unidade desagregada e no mposta; na terceira, a unidade social se recompe, mediante_.---- a ulao-&sSuasdiferentes partes, Ii -- - nidade diferenciao, e a - -- perfg&men& compatvel com-a liher_daded&s_partes na e, , pressupe o jogo relativamente autnomo dessas par@. A __ -uia ~nstitucio~ial~~ortanto, pressupe, para Hegel, como diz que da unidade substancial indivisa da comunidade prno s se emancipe o princpio da particularidade e da ade, mas que esse princpio e revele como o fundamento oderno da existncia social: a sociedade civil, esfera da arter privado, que funciona com base nos interesses s dos indivduos e que constitui o sistema autnomo ua dependncia recproca objetiva. Este sistema em si esfera da vida coletiva distinta do Estado. na sociedade da atividade ecoiimica, da reproduo social e da sua ao jurdico-administrativa, que os indivduos se em grupos ou massas particulares - a se desenvolve a posies ou condies sociais (Estados, ordens, grupos) diferentes e desiguais"(21). \\para HegeLportanto, a vida coletiva moderna se desenvolve em duas esferas distintague se articulam, a da sociedgde civil, em -.,0, que so engendradas as diferenas sociais, g do-Estado, que confere a unidade poltica a uma sociedade de desiguais, esfera na qual as diferenas sociais so articuladas e a unidade social recomposta$ Assim, retornando a Montesquieu, i ort~,~~e a J)/ frisemos as diferenas que distinguem o m p pensamento dopde s s o , ~ que seu - -.- - -- -e

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BOBBIO, Norberto. A teoria das formas de governo. Op. cit., p. 158. Sobre o coiiceito da sociedade civil eiii Hegel: BOBBIO, Norberto. O conceito da sociedade civil. Rio de Janeiro: Graal, 1982. BOBBIO. Norberto. Sociedade e Estado rn Filosofia Poltica Moderna. So Paulo: Brasilieiise, 1986. p. 75 e ss. BOBBIO, Norberto Estado. Governo. Sociedade - Para uma teoria geral da poltica. 2"dio. So Paulo: Paz e terra, 1988. p. 41 e ss. HABERMAS, Jiirgeiii. Storia e crtica dell'opinione publica. Bari: Laterza, 1971. p. 82 e ss.

Hegel. Como vimos, p~a*-Moiitesquieu desigualdades sociais as --- - - herdadas- do passado - --.-.- - deveriam - - - - -- --- suas correspondncias i encontrar as --....-- --gediatas na ordem poltica mediante o reconhecimento da diviso , Iiorizoiital do Poder. Hegel, por sua vez, pressupe a abolio dos p&vilaios hereditrios e de ~ ~ a s - tal como resultara da j ~ i ~ ~ ~ , Revoluo Francesa. Na sociedade civil de Hegel, a diviso antes d_iudo econ~m&ns~i& como diz Bobbio, "feita com 1irihS 1 verticais, de modo que, no mbito da reproduo social, cada i unidade funcional em relao s outras e ao conjunto, pelo que , todas esto em princpio no mesmo plano. As diferenas sociais 1 resultantes consistem, em primeiro lugar, simplesmente na I particularidade da atividade de cada um com respeito aos demais, mas tambm na desigualdade das fortunas, que o resultado de fato I e inevitvel da atividade social e da diviso ecoi~mica ) Daca crtica acerbaciirigida a Moiitesquieu por Hegel, configurando, 1 ---com acerto, a Monarquia por ele prescritivarnente descrita como * i feudai.-Ng-e!ganto, de se ressaltar ~ u _ o _ p ~ ~ ~ o no m l i ~ _ ge e contradies decorrentes de-- - defesa do sua carter hereditrio e natural tanto do Monarca quanto da Cmara Alta, e mesmo no que se refere ao carter corporativo gue atribui?
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como uma imediaticidade necessariamente mediatizada pelo mesmo processo dialtico que, na Monarquia Constitucional, pressupe a superao das esferas da uiiicidade iiidifereiiciada da famlia e a das particularidades da sociedade civil; contudo, o Prncipe, enquanto personificao do Estado, portador do percurso lgico da Constituio, tomado, contraditoriamente, como iiidividualidade imediata, determinada iluturnlmente. Hegel identifica, sem mais, no 5 280, a imediaticidade mediada do esprito com a naturalidade do Prncipe, buscando justificar a Monarquia hereditria, em termos da lgica. Incorre, dessa forma, em flagrante contradio com todo o processo dialtico requerido pela prpria lgica hegeliana para a configurao do cidado, na violao de uma das figuras mais importantes da liberdade: a da igualdade de todos os cidados, que exige o descoiiliecime~ito todos os fatores devidos ao acaso do de

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BOBBIO, Norberto. A teoria das formas de governo. Op. cit., p. 158159.

nascimento. A direta figurao individual da cidadania em uma individualidade de modo natural conduz Hegel a atribuir as determinaes do conceito de Deus ao Prncipe, uma realidade sensvel exterior, um indivduo pertencente a uma famlia, que tem filhos, ttulos de nobreza, etc. Embora no seja possvel aceitar, segundo os postulados da prpria lgica liegeliana, essa identificao direta da imediaticidade natural da substncia com a individualidade do Monarca, talvez, como sugere Weil, as razes lgico-histricas que deram suporte a tal construo se vinculem necessidade de se afirmar a Monarquia Constitucional como meio I de se assegurar a continuidade da vida orgnica do Estado, em face do perigo de eventos como os que caracterizaram a ditadura jacobina. Tambm E I u e se refere_& Cmara Alta, Hegel no se k t e n t a em justific-la, enquanto necessidade logicamente decorrente da articulao orgnica da eticidade, mas igualmente busca, nos $$ 305 e 306, fund-la itatul.almente. assim que a Cmara Alta, em Hegel, encontra o seu fundamento no apenas na naturalidade tica da famlia e da propriedade da terra, mas tambm no carter natural do nascimento de seus membros, no direito de i primogenitura de herana do patriinnio vinculado pelo morgado. E I seria precisamente o morgado que emprestaria nobreza a estabilidade tica imediata - como se por essa instituio sua fortuna pudesse furtar-se das regras do mercado, que, para o prprio Hegel, i regulam a economia como um todo - e que, de tal sorte, viria rei i sponder necessidade poltica de se manter o Estado fora das lutas 1 que constituem o movimento econmico-social. Dessa forma, Hegel /viola novamente a mesma figura da liberdade subjetiva: aquela da aldade dos indivduos. Do mesmo modo, a crtica. de Hegel ao sufrgio-uegrsal, mbora distinta da atribuio da naturalidade ao Prncipe e aos membros da Cmara Alta, constitui logicamente uma decorrncia de todo o sistema hegeliano e merece, nesse passo, ser ressaltada. Para Hegel, enquanto expresso do mero entendimento, o sufrgio universal s pode encontrar fundamento na aparncia atomizada da mera exterioridade do movimento social, e seria decorrncia dessa concepo abstrata, quantitativa, que desconhece o cidado como atualizao do que individual no universal, como veremos a seguir. Da porque empreende a defesa da representao corporativa ($0 308

Percebe-se, assim, que o Estado, enquanto todo individual diferenciado, segundo o conceito correspondeilte a essa terceira forma de governo, tal como apresentado por Hegel, no coincide com as formaes polticas pr-mode nas, anteriores Revoluo Francesa, nem com o Estado Jacobino, liem tampouco com o da Restaurao, embora possa corresponder a certas determinaes do 9~ Estado napolenico e do Estado de Frederico, O ~ r a n d e poca de Hegel foi particularmente frtil em transformaes polticas, os povos questionavam e refundiam as realidades constitucionais. A sucesso das diferentes formas de organizao estatal havia revelado r a fragilidade de cada uma, bem como, igualmente, para Hegel, a verdade em direo qual apontavam. Ou, para dizer em termos hegelianos, a sucesso das formas do Estado do entendimento indicava aspectos do Estado da razo que se procurava por meio delas. Logo a exigncia que Hegel se coloca como tarefa a apreenso conceitual do Estado historicamente ilovo, que se produzia nas experincias revolucionrias e ps-revolucionrias, captando-o "a na sua verdadeeomo diz Rose~ifield, filosofia enuncia a verdade do que e, enunciando o que est nascendo, pensa o que exigido ser pensado e expressa no pensamento o que o pensar do real ainda no traduziu no seu ser-a histrico. Esta traduo pode perfeitamente no acontecer, pois a concretizao lgica do conceito um assunto poltico, no se devendo, portanto, ter pressa em identificar a concepo hegelia~iado Estado com um Estado historicamente existente"(23).O problema poltico um problema V lgico, forma e cgntedo em Hegel no se dissociam. A Monarquia Constitucioiial filha do mundo moderno, engendrada pela experincia histrica da Revoluo Francesa, e se apresenta como distinta das Monarquias anteriores precisamente por ser a forma Constitucioiial mais-"~-----.,- para ------ - apropriada - o desenvolvimeiito da liberdade do indivduo, por ser uma mediao que assegura a participao do
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sua unidade substancial, as suas diferentes funes e atividades, enquanto momentos essenciais que expressam e perfazem a totalidade que integram. Hegel critica a concepo atomstica subjacente Teoria da Separalo dos Poderes, que acredita poder
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ROSENFIELD, De~iisL. Poltica e Liberdade em Hegel. So Paulo: Brasilieiise, 1983. p. 233.

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!separar mecanicamente o que , na realidade, membro de um !organismosubstancial* forma concreta da realizao de cada Poder ]guarda em si mesma o movimento que a gerou. O processo de I ,determinao de cada Poder produz, concomitante e lsimultaneamente, os outros Poderes, que, por sua vez, vm a ser :livres graas ao seu desenvolvimento autnomo. Ali onde a *sociedadese vem articulando pela diviso em classes da sociedade civil, necessrio que haja uma Constituio diferente das que bastavam s sociedades menos complexas; requerida a forma de ou governo monrquico-co~istitucior~al, seja, o governo iridireto de um Monarca, mediado pela presena ativa dos corpos intermedirios , na determinao das diferentes funes estatais, exercidas em nome do Prncipe, por diversos r g o * ~ questo, portanto, qual Hegel busca responder no a da diviso dos Poderes do Estado, abstratamente considerada, mas a que resulta de um processo histrico que, para Hegel, , iiecessiia e principalmente, lgico, e em que a diviso dos Poderes do Estado, no interior de sua unidade orgnica, revela a nova determinao da idia de liberdade(24). Logo, para Hegel, no se trata de se proceder corno o intelecto abstrato, para o qual cada Poder separado mecanicamente age como contraponto do outro, no sentido de que cada Poder pode tornar-se particular, mas, pelo contrrio, trata-se de formar a vontade particular pela pratica da universalidade. Na Monarquia Constitucional, o Prncipe vive das atividades dos cidados, e a diviso de Poderes 1 expressa a condensao de cada Poder a partir dos demais, pois o seu fundamento o mesmo: a interveno consciente dos cidados nos negcios pblicos, a residindo o ponto fulcral dessa diviso,* possibilitar a mediao que assegura e afirma a liberdade do cidado.' 1 Dessa forma que Hegel reconhece, no 5 273 dos Princ@ios da I Filosofia do Direito, que & djdde -"g E s t a d ~ ~ o I ~ i ~ ~ ~ a ~ ~ e g u i ~ ~ 1 difgrenas substanciais: a) C_pgcidad_ep r a defin-ir e estabelecer o - --------Legislativo: b) Integrao no geral dos dornnisz - s ji&vj&klis -x-Pcder de g0vge1-02)-4 $=o_ deciso- sup:ema dd yontle--- Poder do se renem os Poderes separados numa unidade individual que a cpula e o comeo do todo que constitui a Monarquia Constitu~ional'~~). forma que os Poderes descritos por Hegel Dessa

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BOURGEOIS, B. Ln Pense Politique de Hegel. Paris: P.U.F., 1969. p. 79/80. HEGEL, G. W. Op. cit., p. 246.

iio correspoiidem perfeitamente queles examiiiados por Montesquieu. De fato, Hegel distingue o Poder Legislativo, o Poder de Governo e o do Prncipe\'~egelno considera a funo judiciria como efetivo Poder Constitucioiial, mas a localiza no nvel da sociedade civil e a reconhece apenas como atividade administrativa diretamente funcional. Ao iniciar a anlise do Poder do Prncipe - acrscimo hegeliano ao paradigma dos Poderes de ~ o n t e s ~ u i e u , que e corresponde, grosso modo, Teoria do Poder Moderador, difundida por Benjamin Constant e acolhido tia Constituio do Imprio do Brasil - Hegel examina, nos $4 275 e 276, a unicidade substancial do Estado, que constitui o carter fundamental do mesmo e o princpio caracterstico do Poder do prncipe'O Prncipe apersonificao do conceito do Estado ($ 279), ou seja, a determinao por excelncia da personalidade substancial do Estado, porque precisamente essa mesma personalidade se encontra, em o diferentes nveis de coiicretitude, em todos os sditos. Ou em outros / termos, o Prncipe s capaz de ser verdadeira expresso da soberania do Estado, medida que a dimenso pblica que eiicarna se fizer presente, ainda que nos mais diversos graus, informando e conformando, enquanto universalidade poltica, as prprias, consciiicias e atividades dos cidad os?^ mediocridade ou a grandeza de um Soberano tesidiria, portanto, principalmente na dimenso dos seus s~ditos'~~)' O Prncipe diferencia-se do cidado pelo fato de que encarna a personalidade do Estado, que o cidado, por sua vez, anima como expresso poltica da liberdade de todos. A figura poltica do Prncipe, enquanto personificao da universal do Estado, resulta do processo lgico de afirmao da cidadania. A deciso do Prncipe pressupe e implica a de todos os membros do Estado. Isso porque, como afirma Wei1(27), sua deciso se encontra coiidicioiiada aos eventos que constituem a vida do Estado e forma adquirida por eles na conscincia dos cidados. Se a universalidade estatal manifesta-se por intermdio do Prncipe porque a palavra do conjunto dos membros e das instituies constitutivas da cidadania ganham realidade concreta, efetividade, pelo contedo e pela forma do Poder do Prncipe. O eu quero proferido pelo Prncipe no se reduz a mera formalidade,
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n6) BOURGEOIS, B. Le priiice Hgelien. In: Hegel et Ia Philosophie du

Droit. Paris: P.U.F.,. .9 1 p. 115 e ss. @n WEIL, Eric. Hegel et 1'Etat. Paris: J. Vriii, 1950. p. 62.

mas ato doador da forma prpria e imprescindvel de validade jurdica no apenas aos planos de Governo elaborados pelos conselheiros, mas tambm o que transforma em lei os projetos aprovados pelas Cmaras e confere efetividade a todas as demais instituides estatais. ,O Poder de Governo, conforme definido no fj 287 dos Princpios da Filosofia do Direito, compreende tanto a administrao da justia quanto o Executivo propriamente dito, a administraco pblica. A ele incumbe subsumir o particular sob o universal, ou seja, compreende, respectivamente, o poder de dizer o direito no caso litigioso concreto, mediante a emisso de sentenas e acrdos judiciais, e o poder de regulamentar e aplicar de ofcio as leis. importante ressaltar que as atividades do Poder de Governo requerem, alm da mediao das Cmaras, a do Poder do Prncipe, para que se revistam do necessrio carter de universalidade imprescindvel manifestao estatal. nesse contexto, portanto, que o Poder Legislativo definido, no 5 300, como totalidade: "No Poder Legislativo como totalidade, o que primeiro se faz sentir a ao dos dois outros momentos: o do elemento monrquico, pois a ele pertence a suprema deciso; o do Poder governamental, pois ele que delibera graas ao conhecimento concreto que possui e sua viso do conjunto e dos aspectos particulares, com seus princpios reais bem estabelecidos e a sua informao daquilo de que os Poderes pblicos carecem. Por outro lado, intervm, enfim, o elemento das assemblias de ordens"(28). Como se depreeiide claramente da definio do Poder Legislativo, como totalidade encarregada do "suporte universal da universalidade da vida do Estado, o lugar onde a universalidade poltica se determina sob forma universal"(29g', papel reservado s o Cmaras parcial e meramente assegura a mediao entre o Estado e a estrutura orgnica da sociedade, no sentido de que a deciso do Prncipe no se torne arbitrria. Hegel submete o funcionamento das Cmaras a reservas no sentido de preserv-las contra os perigos de uma virtual oposio entre as mesmas e o Governo. C\mo diz Rosenfield, traduzindo o pensamento de Hegel, "aqueles que opem a assemblia dos Estados ao governo so os que no compreenderam que o Estado uma unidade substancial que se determina segundo um pensamento da cidadania que d a todos os indivduos a
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HEGEL, G. W. Op. cit., p. 272. ROSENFIELD, D. Op. cit., p. 248.

possibilidade de agir a partir de uma experincia da liberdade. Na. verdade, no se trata apenas de um problema de compreenso, na / medida em que estas teorias podem impedir uma apreenso i conceitual do fundamento 6tico. Hegel dirige-se s atividades que se fundam sobre estas teorias, pois, pela importncia que elas atribuem a cada um dos Poderes do Estado tomados separadamente, terminam por questionar a prpria Constituio, ou seja, a defesa parcial da particularidade compromete a liberdade de todos'Y30). $Dessa forma que na Monarquia Constitucional, tal como descrita pela razo hegeliana, todos os negcios e Poderes particulares do Estado encontram a sua unidade definitiva na pessoa do Monarca; ele representa o momento da deciso suprema, da resoluo cabal com respeito a todas as coisas, o momento da "pura vontade sem nenhum acrscimo". Aqui a figura do Monarca manifesta a unidade pura e simples do Estado, e, enquanto essa unidade no pode ser exclusivamente alegrica, deve iicretizar-se na vontade de uma nica pessoa fsica: o Prncipe. as deixemos o prprio Hegel expressar-se sobre a figura do Prncipe na Monarquia Constitucional: "$ 278 - Nem para si nem na vontade particular dos indivduos tm os diferentes Poderes e funes do Estado existncia independente e fixa: a sua raiz profunda est na unidade do Estado como eu simples deles. So estas as duas condies que constituem a soberania do Estado. $ 279 - Comeando por ser pensamento universal desta idealidade, a soberania s chega existncia como subjetividade certa de si enquanto vontade abstrata, por conseguinte, na autodeterminao infundada que a finalidade da deciso se enraiza. E este o aspecto estritamente individual do Estado, e, apenas em virtude desse aspecto pode o Estado se manifestar como unidade. Entretanto, s como sujeito a subjetividade verdadeira, apenas como pessoa verdadeira a personalidade, e em uma Constituio que se tornou madura como realizao da racionalidade, cada um dos trs momentos do conceito tem a sua encarnao real e separada para si. Portanto, tal elemento absolutamente decisivo do conjunto no a individualidade em geral, mas um indivduo singular: o M~narca'~~').

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ROSENFIELD, D. Op. cit., p. 250-251. HEGEL, G. W. Op. cit., p. 251-254. No que se refere ao 8 279, dada a ininteligibilidade da traduo portuguesa, procedemos traduo do mesmo pargrafo na edio dos Prirzcbios da Filosofia do Direito de Hegel constante da coleo Great Books of the Westem World, Vol. 46, p. 93, Encyclopaedia Britannica Inc. The University of Chicago, 31' edio, 1989.

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E 6 precisamente nas Monarquias Constitucionais propriamente ditas, na Frana das Cartas de 1814 e 1830, da primeira e da segunda restauraes monrquicas, nas Monarquias alems reunidas em federao em 1871, qiue a doutrina do Direito Pblico buscar erigir em conceito preciso a sano do Cliefe de Estado monrquico na formao da lei, consoante s linhas mestras da concepo hegeliana da distinZlo dos Poderes estatais como momentos de uma mesma uiiicrlade orgnica, nos quais se especializam as funes pblicas tinidas pela pessoa do Monarca, enquanto personificao do Estado, nico rgo capaz de dotar as manifestaes estatais do carter (de solenidade, universalidade e imprio que, por natureza, requerem. Vejamos agora como essa doutrina, mormente na sua manifestao jurdica mais sofisticada - a doutrina alem da Teoria Geral do Estado - enfocou o nosso instituto.

2.3 A sano rgia como o fiat jurdico da lei.

Embora obieto da reflexo de autores da estatura dos liberais doutrinrios, Benjamin Constant, C 1 ambos a propsito da Carta francesa da Restaurao, de 18 14, e Alexis de Tocaueville, que a compara ao Poder atribudo a Presidente dos E.U.A que designa por veto(32),e ainda da pena de vrios autores
Muito embora a preocupao poltica desses autores no que se refere sano seja basicamente a mesma dos autores alemes, evidente a ausncia de rigor terminolgico em seus textos, expondo exclusivamente os argumentos de ordem diretamente poltica para a defesa deste ou daquele tipo de interveno do cliefe do Estado no procedimento legislativo. Assim que , apenas a titulo de exemplo, pode-se ler em: CONSTANT, Benjamim. Cours de1 politique constitionnelle. tomo I , '"~aris: Guillaume et cia. 1872. p. 186-181: "Le veto est donc ncessaire, et i1 cloit tre absolu, taiit pour la dignit du moilarque, que pour l'excution des lois mmes. Plusieurs lois sont importantes, surtout l'poqiie o elles sont faites. C'est alors que l'on sent ou que l'on croit sentir leur ncessit. Le veto suspensif, qui ajoume un temps loign une loi que ses auteurs disent urgente, parait une vritable drision: Ia question se dnature; on ne discute plus Ia loi, seu1 discute sur les circonstances. L'exercice du veto absolu repose sur une assertioli raisonnable: la loi est )nauvaise,je Ia repousse. L'exercice du veto suspensif qui se borne dire: je n'aciopte telle loi qit' telk poque loigne prend souvent un caractre d'absurdit. Les auteurs cle Ia loi fixent alors l'attention du

ultramonarquistas sob o imprio das chamadas ordenaes de julho, a Carta francesa de 1830, na realidade, uma tentativa de construo terica mais rigorosa do instituto, no nvel da Teoria Geral do Direito, no se verifica, at as ltimas dcadas do sculo passado, com o advento da obra da escola alem do Direito Pblico. Essa escola postulava o Orgariicismo Jurdico no plano da construo puramente conceitual, pressupondo o mesmo~contextofilosfico-1 romntico do liberalismo doutrinrio e do organicismo social, mas1 que, ao adotar o epteto positivista - conveniente e adequadamente 6 reduzido a sua acepo tradcional no mbito jurdico, em que E designa to-s a norma posta, o direito positivo - buscou tomar emprestado da corrente filosfica positivista, que poca gozava de grande reconliecimento, o prestgio da construo cientfica para as suas anlises puramente dogmdticas e fundadas na concepilo analgica do Estado como pessoa, como organismo jurdico vivo e construo que empreende do conceito de sano, mormente graas ao labor doutrinrio de dois dos seus maiores expoentes, Labaiid e Jelliiiek, , a um s tempo, um exemplo do

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peuple, non sur Ia loi sur laquelle ils auraieiit tort, mais sur l'poque qui semble leiir donner raison. Prenons pour exeinple 1111 dcret fameux et funeste, celui qui atteignit les prtres en 1792. Si le roi eut pu lui opposer un veto absolu, la seule question eut t la bont intrinsque de la loi; et certes, i1 n'eut pas t dificile d'en prouver l'injustice. Mais le roi n'tant investi que du veto suspensif, on n'examinait plus Ia loi en elle-mme; on disait: Les prtres agitent Ia France aujourd'hui, et le roi refuse de les rprimer avant deux ans." CHATEAUBRIAND, Frangois R. Lu rnonorcliie selon la chartre in Oelcvres de Chateaubriand, tomo XV, Paris: Dufour Mulat et Bolanger Editeurs, 1891. p. 1421143: "L'initiative et la sanction de la loi sont visiblemerit incompatibles; car, dans ce cas, c'est la couronne qui approuve ou dsapprouve son propre ouvrage. Outre l'absurdit du fait, la couronne est ainsi place dans une position au-dessoiis de sa dignit: elle ne peut confirmer un projet du loi que les ministres ont dclar tre le fruit des mditations, avant que les pairs et les dpiits n'aient examin, et pour ainsi dre approuv ce projet de loi. N'est-i1 pas plus noble et plus dans l'ordre que les Cliambres proposent Ia loi, et que le roi la juge? 1 se prseiite alors 1 comme le grand et le premier lgislateur, pour dire?'cela est boiz, cela est mauvais; je veux ou je ne veta p a s y ~ l ~ a c u n conserve son rang: ce n'est plus un sujet obscur qui s'avise de contrler une loi propose au nom du souverain maitre et seigneur. L'initiative, loin d'tre favorable au triie, est donc antimonarchique, puisqu'elle dplace les pouvoirs: les anglais l'ont trs-raisoimable~nent attribue au Chmnbres".

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brilhantismo da escola e da sua profunda insero poltica, conforme a crtica que lhe dirige Kelsen em sua Teoria Pura do Direito. Em virtude do prprio conceito de Monarquia Constitucional que adotam, enquanto forma de Estado na qual, do ponto de vista formal, a soberania orgnica e indivisvel se configura na pessoa do Monarca, a Suprema Cabea do Estado (Das Staatsoberhauvt), esses

ainda que de forma aproximativa e metafrica, como o iter, o caminho de formao da lei, no qiial reconliece etapas distintas, todavia atomisticamente consideradas,,critica, nesses autores, , o fato de no reconhecerem o carter iurdico ao trabalho desenvolvido pelas Cmaras, no entanto, conserva o conceito de sano como aquela participao do Chefe de Estado Monrquico insupervel e

TOCQUEVILLE, Alexis de. Deinocrncia na Amrica. Belo Horizonte: Itatiaia, 1962. p. 99: "O rei, na Frana, constitui realmenie uma parte do Soberano, pois as leis de maneira alguma tm existncia, se ele recusa sancion-las; ele, ademais, o executor das leis. O presidente de igual forma, o executor da lei, mas realmente no concorre Fiara faz-la, pois, ao recusar o seu assentimento, no pode impedi-la de existir. No faz parte, pois, do Soberano; apenas um agente seu. No apenas ocorre ser o rei, na Frana, uma parcela do Soberano, como participa ainda na formao do Legislativo, que sua outra parcela. dela participa nomeando os membros de uma cmara e fazendo cessar, sua vontade, a durao do mandato da outra. O presidente dos Estados Unidos em nada concorre para a forniao do corpo Legislativo, e no seria capaz de dissolv-lo. O rei divide com as Cmaras o direito de propor a lei. O presidente no tern de maneira alguma iniciativa semelhante. o rei representado, no seio das cmaras, por certo nmero de agentes que expem a sua opinio., apoiam os seus pontos de vista e fazem prevalecer as mximas do governo. O presidente no tem sequer entrada no Congresso; seus Ministros, como ele prprio, so excludos dele, e soineiite por vias indiretas que se faz penetrar naquele grande corpo sua influncia e seus conselhos. O rei de Frana est, pois, em p de igualdade com o Legislativo, que iio pode agir sem ele, como iio poderia agir sem o Legislativo. O presidente situado ao lado do Legislativo, como um Poder inferior e dependente".

imprescindvel formao da lei. Configura, assim, a lei, nessas hipteses constitucionais, como tendo a natureza de um ato complexo, composto da deliberao das Cmaras e da sano do Monarca. Tais autores localizam-se, portanto, naquele primeiro momento da doutrina sobre o procedimento legislativo que recorrer metfora para explicar o que ainda no consegue conceitualmente apreender. O procedimento concebido como o caminho, o iter/ Paul Laband, no seu Das Staatsreclzt des Deutschen Reiches, de 1876, fala no Weg der Gesetzgebung. A metfora ainda mais obscurecida pelo destaque do ato ou dos atos finais que aperfeioam a meta perseguida, a lei, enquanto comando estatal imperativo, universalmente vinculante/carr de Malberg busca melhor precisar esse iter legis, o caminho que, percorrido por aquele algo em suas diversas etapas - a iniciativa, a deliberao, a adoo, a promulgao e a publicao - poderia, ao final, transformar-se em lei. Conquanto admitam que, em sentido amplo, todas essas etapas integrem a via legislativa - enquanto elementos desse mesmo caminho, medida que o concurso de cada uma delas e a sua reunio total so requeridos para que uma determinada proposio normativa seja erigida condio de Iei - nem todos seriam atos de verdadeiro Poder Legislativo. Buscam, ento, relegando o procedimento mesmo para a sombra da mera metfora, determinar qual ou quais desses atos guardariam efetivamente natureza legislativa, ou seja, "para que uma operacin que concurre a Ia confeccin de la ley deba definirse como um acto de potestad legislativa no basta que ponga a esta potestad em movimiento, o que prepare la adocin de Ia ley, o que tienda a poner en vigencia a la ley ya adoptada, sino que es necesario que sea, de manera inmediata, uno de 10s elementos constituitivos de la decisin imperativa de donde proviene directamente la ley, y que presente por si misma 10s caracteres de um maiidamiento Legislativo. Unicamente esta decisin que Ileva en si mandamiento E nesse contexto que a sano merecer-_ es un acto Legi~lativo"'~~). ateno especial desses autores, enquanto elemento por exceltcg capaz de proceder aofiat juridico da mera proposio normativa, ou, no mnimo, como um desses elementos ao lado da deliberao das Cmaras/

(33)

MALBERG, Carr de. Teoria General de1 Estado. Ciudad de Mexico: Fondo de Cultura Econoinica, 1948. p. 354.

2.3.1

O instituto da saniiio na Teoria Geral do Direito Pblico das monarc~uias alenis

Antes de passarmos anlise das teorias especficas que pela primeira vez buscaram apreender conceitualmente a natureza da sano do Chefe de Estado no procedimento legislativo, enquanto instituto que configuraria um unicum jurdico, determinando as regras de validade cientfica do emprego desse vocbulo, dada a distncia que delas nos separa, no apenas a geografia e o tempo, mas todo um universo cultural que a elas emprestava sentido e insero poltica e jurdica relevalite, importante que busquemos capt-las no contexto histrico e dloutrinrio datado em que foram construdas. Apenas mediante tal coiitextualizao poderemos apreender o sentido mais geral de: que se revestem essas teorias, quando buscam reduzir, do ponto de vista doutriiirio, o papel poltico coiistitucionalme~itereservado s Cmaras representativas enquanto drgos legislativos, emboin tal reduo no afetasse, ainda que minimamente, as competncias de tal natureza a elas constitucionalmente atribudas e pelas mesinas exercidas. Antes, pelo contrrio, como comprova Chistian Starck em seu profundo e devido a outra lcido ensaio, a cuja leitura remetemos o leitor'34), construo doutrinria da lavra dessa escola, a distino coiiceitual entre lei em sentido formal e lei 1n sentido material, mediante a : r qual reservavam-se primeira todas as matrias atinentes liberdade e propriedade dos sditos, conso,ante latitude emprestada a tais termos, tornou-se possvel alargar significativamente o mbito de atividade das Cmaras, no que dizia respeito aos interesses diretos da sociedade civil. Quanto a n6s, re:ssalvada a virtual contribuio progressista dos mesmos possibilidade de deseiivolvimento e de redefinao dos interesses da sociedade civil alem da poca, aternos-emos, em virtude da exigncia, posta pelo prprio objeto de nosso estudo, anlise do significado que essa doutrina buscou atribuir dimenso pblica das rela6es entre as Cmaras e o Monarca. Apenas, de se ressaltar, ainda, que no h qualquer contradio entre as duas anlises, pelo contrrio, as mesmas se completam, pois, como j tivemos ocasio de verificar inmeras vezes\'na viso preponderante dos Iiomeiis do sculo XIX. haveria uma verdadeira ciso entre a dimei
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i

STARCK, Christim. E1 concepto de ley eri I constitncion Aleinana. a

Madrid: Centro de Estudios Co~istiitucionales, 1979.

social. Essa ciso fornecer, inclusive, no mbito especfico do Jurdico, o estofo da crtica de Kelsen dirigida s teorias ainda subsistentes em sua poca, que insistiam em fazer do Direito Privado o verdadeiro Direito, posto que supostamente natural, verdadeiro em si mesmo, em co~itryosioao Direito Pblico, mera construo poltico-no~mativa(~~)./Na realidade'hoje nos possvel constatar que, obviamente, essas duas esferas se interpenetravam e se completavam, permitindo, naquelas sociedades menos evoludas e em que os privilgios e monoplios ainda se prestavam mtuo apoio, .\( a formao de uma forte e centralizadora direo poltica que, se, por v / um lado, buscava preservar tais privilgios, por outro, no poderia deixar de redefini-10s e amold-los s novas direes impostas por sua reinsero no mutvel sistema econmico e poltico mundial.// Assim, buscaremos, com Joseph Barthlem~<~~), as linhas traar gerais do contexto histrico-doutrinrio no qual essas teorias se forjaram.

2.3.1.1 A doutrina do Direito Pblico nas Monarquias alems - delineamento geral

Como nos informa Donato Doiiati, "o Imprio Germnico foi proclamado em 18 de janeiro de 1871, e a sua Constituio data de 16 de abril do mesmo ano, que assinalou a transformao da precedente Confederao Germnica liderada pela Prssia em Estado Federal. A Federao compunha-se de vinte e cinco Estadosmembros, dos quais trs eram Repblicas: as cidades livres de Brema, Hamburgo e Lubeca; vinte e dois eram Monarquias variadamente denominadas: quatro Reinos: a Prssia, a Baviera, a Saxnia e o Wurtemberg; seis Gro-ducados: Baden, Axia, Mecklemburg-Schwerin, Saxnia-Weimar-Eisenack, MecklemburgStrelitz e Oldemburg; cinco Ducados: Bruiiswick-Luneburg, Saxnia-Meiningen, Saxnia-Altemburg, Saxnia-Coburgo e Gotha, e Anhalt; sete Principados: Schwarzburg-Sondeshausen, Hessen, Schwarzburg-Rudolfstadt, Waldeck, Reuss-Csreiz, Shaumburg-Lippe e Lippe. Alm dos Estados federados, com a lei de 9 de junho de 1871, a Alscia-Lorena torna-se territrio do Imprio. Cada um dos
(35)

KELSEN, Hans. Teoria pura do Direito. 4%di~$io.Coimbra: Armnio Amado Editor, 1979. p. 378 e ss.
BARTHLEMY, Josepli. Les thories royalistes dans la doctrine Alle-

'%Q 758. contemporaine. In: RDPSPFE. tomo 22, 12' ano. 1905. p. 717mande

9 .

Estados federados tinha a sua prpria Constituio e, portanto, organizao poltica especfica, gozava de autonomia e, inclusive, do direito de enviar e receber embaixadores e de firmar contratos internacionais, desde que limitad g aos negcios particulares e restritos do Estado contratante"(37' Buscaremos traar uma sntese das teorias s diversos autores r felrentes s distintas Constituies monrquicas. \Ora, variando as limilaes constitucionais que cada Soberano se i ps, variam com elas os diversos tipos de Monarquia Constitucional que ali tiveram lugar, apresentando uma gradao que vai da Constituio do Reino da Baviera, por exemplo, uma das mais prximas da Monarquia Absoluta, passando pelas Coiistituies dos dois Gro-Ducados Mecklem-burgueses, que se encontrariam precisamente no centro da escala, at a do Gro-Ducado de Oldemburg, que se localizaria na ouika extremidade, como uma das mais liberais. Contudo, no consiste apenas no nmero e na importncia das limitaes que o prprio Monarca se imps a diferena entre tais C nstituies monrquicas, j que todas foram outorgadas. Portanto embora os detalhes do direito positivo variem, a doutrina reconhece os mesmos princpios fundamentais na base de todas as Monarquias alems, o que permite, tambm, como o faz Bartlilemy, apresentar, basicamente, como uma nica construo jurdica, a sntese das teorias que autores de nacionalidades diversas forjaram a partir das Constituier; particulares. E esse mesmo tenha contribudo para que a Teoria Geral do

",

teorias sobre a Monarquia as Constituies modernas no

@n DONATI, Donato. Corso di costituzic;nistraniere - la costituzione deli'

Impero germanico. Padova: Editrice Universitaria, 1926. p. 1 e ss.

titucional, quando a Constituio no houvesse previsto uma situao nem expressamente atribudo uma determinada conseqncia prtica ou omisso de algum ato, seria necessrio remontar ao direito anterior Constituio, principalmente quando a dvida ou omisso desse origem a conflitos insolveis entre os rgos que o Soberano mesmo criou, podendo implicar grave perigo ou paralisao da vida do Estado. Mas o que seria esse direito anterior Constituio ? Ele pode ser resumido naquilo que Jellinek e Laband denominam Princpio Monrquico, Das Monarchische Princip, que encontra a sua pureza total no Estado Absolutista anterior Constituio. A partir desse princpio que o direito de expressar a vontade do Estado pertence ao Rei e apenas ao Rei. Da decorre diretarnente que, no regime posterior Constituio, o Prncipe possui todas as competncias que no lhe tenham sido expressamente retiradas pela Coiistituio outorgada, enquanto os demais rgos do Estado, em especial a Assemblia Representativa, o Landtag, s tm as competncias formal e expressamente a eles atribudas pelos textos constitucioi~ais.Essa presuno de competncia residual do Monarca, oriunda da outorga constitucional, revestia conceitualmente a verdade brutal de que, nas Monarquias Constitucionais germnicas, ao contrrio da inglesa, por exemplo, em que deve estar submetido a lei, pois a lei que faz o Rei", o Monarca no encontraria o fundamento dos seus poderes na Constituio, que, pelo contrrio, apenas limitaria aqueles poderes ancestrais e vlidos ' .1 '4 ' em si mesmos. ~ a terceira regra de interpretao b que seria a da ausencia do reconhecimento de qualquer parcela de / h %, poder ao povo. Naqueles pases em que a Constituio representou o resultado de movimentos populares e comoes sociais, o Prncipe se viu obrigado a partilliar o seu poder com o povo ou com os seus representantes. No entanto, tal no ocorreu nas Monarquias alems. Nessas organizaes polticas, que Jellinek denomina "Estados monrquicos resistentes", a outorga da Constituio no supe qualquer partilha do poder estatal, o Princpio Monrquico mantido na sua inteireza, intacto. de se ressaltar que a representao desse princpio como uin princpio histrico-poltico, no tendo outro valor que aquele consubstanciadono art. 52 do Ato Final de Viena de 1820 - que declarava a separao dos poderes imcomptivel com a forma monrquica de governo - no impediu que o mesmo fosse elevado condio de princpio lgico, verdadeiro dogina poltico-jurdico. E , assim, afirmado que o Das Mortarclzische priiicip poderia ser contraposto, com igual fora, aos princpios da Soberania Popular e da Separao dos Poderes, postulados e difundidos pela Revoluo

constitucional^ Q t( ,

I\

; Francesa. Seria ele, portanto, a base dos edifcios constitucionais da Alemanha e da ustria. Apresentado como dogma lgico-jurdico ou postulado histrico-poltico, seu contedo sempre o de se considerar o Prncipe como tendo conservado, em si mesmo, iiitocado, todo o Poder pblico. Georg Meyer qualifica de fundamentais (grundsatz), tais psoposies e, referindo-se ao Prncipe, diz: "Ele rene em sua pessoa a soma da majestade e do Poder do Estado", o que, na verdade, no mais do que uma parfrase de dispositivos dos textos constitucionais, s vezes, at mais enfticos: "O Rei rene em si todos os direitos do Poder Soberano" estatui a Constituio do Reirio da Baviera (tit. 1 , lQ); 1 "Ele exerce todos os direitos do Poder Soberano", afirma a Constituio do Reino da Saxnia ( 6 9 ; "Ele rene todos os direitos da soberania", proclama a Constituio do Reino de Wurtemberg ( 4Q), em termos semelhantes s das demais Monarquias, como a do GroDucado de Badem ( dos Ducados de Oldembu g (art. 4*, 27, da Saxnia-Goburg e Gotha ( 39, e assirn por diante O mesmo princpio se encontraria, port , to, na base de todas as Constituies, mesmo daquelas que no o formulassem de maneira expressa, especialmente a Constituio do Reino da Prssia, em que a simples articulao do disptosto nos arts. 45, 62 e 86 revela a norma de que ali tambm o Rei rene em si os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio. Todavia, colmo assevera Barthlemy, esse princpio pode ser mais facilmente extrado da prpria histria das Monarquias germnicas, principalimente da histria da realeza prussiana, do que dos textos constitucionais. Conclui, portanto, a doutrina com base no Princpio Monrquico de tal modo afirmado, que o Landtag no pode ser considerado como co-partcipe do Rei no exerccio do Poder estatal, no poderia figurar ao seu lado como Mittrager da soberania, consoante tradicionalmente assumido na Monarquia Constitucioiial i n g l z , exemplo. --, -s tericos mais destacadois, como Laband e Jelliiiek, bus o demonstrar, ao nvel da Teoria Geral, que esse dualismo seria inadmissvel, no apenas em face dos textos constitucionais especficos das Monarquias Constitucionais alems, mas logicameiite inconcebvel. A caracterstica essencial do Estado a de constituir uma unidade. Ento, o Poder est<atal essencialmente uno e suporia, como para Hegel, a iiidivisvel. Uma divisio dos Podere,~ partilha do Estado em fraes , tendo cada uma frente um Soberano. Ora, constituindo o Estado, por definio, organismo vivo, uma unidade, no se poderia admitiir a possibilidade de que fosse

dotado de mais de uma nica cabea: "La Soberana es una propriedad que no es susceptible ni de aumento iii de disminucin. Es logicamente um superlativo que no puede dividirse - (...) He aqu por que no hay ninguna soberania dividida, fragmentaria, disminuida, limitada, relativa" afirma Jelli~lek(~~). teoria Tal apresentada como se originando naturalmente dos fatos, ela seria, apenas, a sistematizao dos ensinameiitos da realidade Iiistrica, pois esta "reflexin abstracta, a1 igual de otros muchos principias de la doctrina de1 Derecho Pblico, es e1 resultado de una larga experiencia poltica; la teora solo ha hecho formular y justificar de una manera sistemtica a posteriori, 10 que la realidad Iiistrica nos Por ha enseado de cien manera~"'~~). outro lado, a teoria da divisibilidade do Poder estatal, apresentada como pura construo tedrica que no derivaria de experincia poltica anterior, teria sido forjada exclusivamente para a consecuo de fins polticos e viria contrariar, desse modo, os mais elementares ciioiies da pesquisa e dos postulados positivistas clssicos do que, acreditavam ento, correntemente na poca, se devesse constituir a cincia: "la doctrina de la divisibilidad de1 Poder de1 Estado ha sido expuesta dos veces eii vista de fines polticos. La Primera, para fundamentar e1 Estado Constitucional; la segunda, para coiistruir e1 Estado Federal. Aqulla, es una teoria nacional determinada por su origen a crear un tipo ideal de Estado; sta, indica uii primer eiisayo para compreender una nueva formacin poltica, que no era posible cupiese eii las antiguas teorias'Y40). Ora, como ressalta Barthlemy, "on peut dire d'ailleurs
JELLINEK, Georg. Teoria General de1 Estado. Buenos Aires: Albatros, 1954. p. 373. JELLINEK, Georg. Op. cit., p. 373. JELLINEK, Georg. Op. cit., p. 373. Como observa Otto Kimminicli, mesmo Jellinek tal como "Gierke e todos os representantes da teoria organicista do Estado estavam errados quando acreditavam que poderiam desenvolver suas teses como conseqncias e aperfeioamentos naturais das concepes antiga e medieval. Esta autocompree~iso encontradia em todos os representantes da teoria orgaiiicista do Estado. Em sua opinio eles teriam jogado luz em um fenmeno do qual as geraes antigas tinham apenas vaga conscincia e o definiram cientificamente. Bluntsclili lamentou o fato de que embora os povos polticos sempre tenliam tido uma idia do Estado-Organismo, essa intuio restou oculta para a cincia por um loiigo tempo (Bluntscl~li,Teoria Geral do Estado, 1.886)". KIMMINICH. Otto. Das Staatsoberliaupt in der Parlamentarischen Demokratie. Veroffentlicliungen der Vereinung der Deutschen Staatsrclitsleher. Heft 25: Berliii, 1.967, p. 10.

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qu'il n'y a pas de thorie sur Ia souverainet ou sur Ia reprseiitation qui ne soit pas influence par de:s ides poli tique^"(^'). A seguir, Jellinek se reporta distino por ele habilmente construda entre os conceitos de Poder do Estado, enquanto contedo da soberania, e o da prpria soberania, enquanto continente daquele, para afirmar que Teoria da Separao dos Poderes, tal a primeira teoria. a clssica como entendida a partir de Montesquieu, assentar-se-ia na velha confiuo entre esses dois conceitos por ele recunhados, j que pressupunha a identificao de ambos. essa distino conceitual que permite a Jellinek conservar intacto o Princpio Monrquico, enquanto o Monarca seria a nica cabea do organismo estatal, comandando, portanto, os demais irgos que em seu nome exercem funes do Estado necessariamente especificadas a princpio, construindo a Teoria das Funes do Estado a partir de tais premissas. Tal teoria ter futuro proifcuo, visto que ser acolhida em suas linhas bsicas, de forma absolutamente prevaleiite, no sculo XX. Esse fato devido, antes de tudo, ao advento do chamado Welfare State, novo modelo de organizao estatal cujas primeiras manifestaes constitucionais sisteniticas podem ser reconhecidas, precisamente, nas Constituies de Quertaro, do Mxico, de 1917 e da Repblica alem de Weimar, de 19 19(42). Essas Constituies vm colocar termo no apenas ao Estado configurado como mero Gendarme, segundo o modelo liberal, mas s ltimas Monarquias Constitucionais europias, aquelas germnicas. Como afirma Mirkine-Guetzvitch, "a Europa de 1918 sai da guerra perturbada pela derrota dos Imprios centrais, pela Revoluo Russa, pelo deslocamento da Monarquia danubiiana, por todos os movimentos nacionais, sociais, revolucioiirios ou reacionrios que se manifestaram com a vitria dos aliados. Sob a influncia de fatores comuns, nacionais e internacionais, materiais e ideolgicos, e nas mesmas condies polticas e sociais, a Europa conhece um grande Devido a um sem-nmero de fatores movimento constitucional"(43). histricos, sociais, econmicos, jurdicos, portanto, culturais, inclusive universalizao do sufrgio, ao fim da soberania monrquica e
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Cd2)

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BARTHLEMY,Joseph. Op. cit., p. 726. TRUEBAL URBINA. La Priinera Constitucin Politico Social de1 Mundo. Mxico, 197 1 . MIRKINE-GUETZ~VITCH, Boris. Les nolivelles tendances du Droit Constitutionnel. 2' edio. Paris, 1936. cap. I. MIRKINE-GUETZ~VITCH,~ o r i s ~ v o ~ u Constitucional europia. . o Rio de Janeiro: Jos Koufino, 1957. p. 27.

ao advento de um Estado - a U.R.S.S., que nega co~~stitucionalmente, de forma expressa, os doginas liberais da propriedade privada e da liberdade, tal como postos, enquanto alicerces de toda a doutrina clssica, torna-se necessrio aos Estados de democracia clssica proceder ampliao das tarefas desse mesmo Estado, agora instrumento de planejamento, interveno e assistncia econmicosocial. Nessa nova configurao histrica assumida pelo Estado, no mais poderia subsistir inclume a clssica Teoria da Separao dos Poderes, inerente ao Estado liberal, da a adoo, absolutamente prevalente, com o tempo, da doutrina da escola alem da Teoria Geral do Estado que a reconstura nos moldes indicados por Hegel, embora em terreno agora tendencialmente democrtico, enquanto mera distino das funes estatais que se interpenetram, necessariamente, em proveito da necessidade de governos fortes que promovam uma maior centralizao do Poder poltico, possibilitando o desempenho desses novos papis, ao viabilizar decises polticas coerentes entre si e dotadas rapidez e agilidade requeridas pela realidade eco~imico-social2 feliz destino de uma doutrina, contudo, no prova mais do que o fato de que a mesma foi considerada como tradutora da verdade de um determinado perodo histrico, e no que co stitua uma verdade absoluta eternamente vlida por si mesma./~lis, o nosso momento presente, de redefinio de um novo liberalismo, vem colocando em xeque as verdades constitucionais desde ento assentadas e desenvolvidas. Dessa forma que, para entendermos o tratamento reservado ao instituto da sano por essa escola, no podemos anacronicainente tomar a sua Teoria das Funes do Estado como verdade absoluta, porque historicamente aceita durante dcadas aps a sua formulao

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seja, o Poder dos Monarcas, em face do perigo da expenencia ja aJ alterar a prpria forma de Governo, ao relegar o Soberano ao exerccio de um papel apenas simblico de representao nacionay Era necessrio, no Estado de Bismarck, afirmar que o Poder real do Prncipe, enquanto nico depositrio da soberania, seria o de reinar, governar, legislar e administrar. Bartlilemy busca explicar tal orientao doutrinria no s pelo fato de que, naqueles Estados que dese~ivolvem uma poltica externa agressivamente imperialista, fazse necessrio um Executivo forte, tal como no momento de uma

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batallia os soldados se renem em torno de seu comandante, mas tambm por uma exigncia que decorria da estrutura mesma do Estado federal alemo. Era preciso, com efeito, que a poltica dos Estados-membros fosse concorde com a poltica geral do Imprio, e essa coiicordiicia dificilmente podleria ser assegurada se, em cada um desses, o Lartdtag fosse, atravs de sua eventual maioria, o condutor da poltica, particularmente no que se refere Prssia, uma vez que o seu Miiiistro de assuntois estrangeiros era tambm o do Imprio; se se admitisse o regime parlamentar de governo no Reino da Prssia, o Landtag local seria de fato o condutor da poltica exterior do Imprio. A lgica exigiria que o regime parlameiitar fosse igualmente admitido no Imprio. mas qual seria a situao de um Ministro do Exterior minoritariamente aceito no Lmzdtag prussiano e contando coin apoio da maioria do Reichstag? Tal situao seria incompatvel com os fatos e politicamente inconveiiiente, j que lainbin o progresso do marxismo e a entrada, nas Assemblias, de represeiitanles do partido socialista desaconselhavam o acolhimento do Parlamentarismo e os autores, ento, buscavam demonstraram a sua incompatibilidade com os mais elevados princpios coiistitucionais. Em 1862, Bismarck assume a direo dos negcios pblicos. Da mesma forma que os Ministros de Luiz XVIII, na Frana da Carta de 1814, ele se declara Ministro do Rei e no da maioria parlamentar, porm, de forma mais feliz do que aqueles, soube prescindir do apoio dessa maioria e governar sem ela, bastando-lhe a confiana do Rei(44). Assim graas a um coiijunto de fatores de toda ordem, econniicos, sociais e culturais, as monarquias germnicas conservaro a natureza de autnticas at Monarquias Co~istitucio~iais o advento da Repblica. Dessa forma a teoria das relaes entre o Rei e as Cmaras dominada, em todo o perodo, por doutrinas bastante peculiares e especficas desses reinados sobre a soberania e a irepreseniao popular, embora revestidas da forma de teoria geral. Jelliiiek, coin a sua Teoria Geral do Estado, torna-se um dos mais resolutos adversrios do princpio da Separao dos Poderes tal como entendido na doutrina liberal clssica, buscando demonstrar a unidade da soberania e do seu contedo, o poder estatal, admitida pela maioria da doutrina, desde a escola jusracionalista, e que terininairia por se impor de fato, mesmo naqueles pases em que se pretirndeu afirmar o princpio da Separao dos Poderes. Como teria ocorrido com a Constituio
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B ARTH~LEMY, Josepl~. cit., p. 720. Op.

162

francesa de 1791, que, coiiquanto afirmasse tal princpio, teria permitido que, de fato, a soberania fosse integralmente exercida pela Cmara de representantes. Os Estados alemes encontravam-se fundados sob o Princpio Monrquico: a totalidade do poder estatal, portanto, pertencia ao Rei, j que nos Estados modernos, desaparecida a forma oligrquica, a soberania, enquanto totalidade do poder estatal, pertenceria seja ao povo, nas Repblicas, seja pessoa fsica do Rei, nas Monarquias. Na Monarquia Constitucional, como na Absoluta, apenas o Rei poderia querer em nome do Estado, com a diferena bsica de que na primeira ele apenas no poderia tudo querer, pois nela se o Lnndtag iio seria co-partcipe do Rei no poder estatal, ele seria, no entanto, um fator limitador do poder do Rei. E seria precisamente no conjunto de limites que o prprio Monarca teria se imposto que se consubstaiiciaria o regime Coiistitucioiial. Ele iio pressuporia a diviso dos Poderes, princpio logicamente inadmissvel, liem tampouco acarretaria, nas Monarquias alems, a subtrao, ao Rei, de uma parcela do Poder estatal que apenas ele anteriormente possua, para investi-la em um outro rgo, o da representao popular. Nas Monarquias alems, a outorga da Coiistituio foi tomada como equivalente declarao do Rei de que a sua voiitade s deveria ser considerada como vontade do Estado, quando se observassem, na expresso de sua vontade, certas formalidades, como o aval ministerial ou a consulta s Cmaras para a legislao (Bornhak). Reduzindo a transformao da Monarquia Absoluta em Coiistitucioiial s formas prestabelecidas do exerccio do Poder pblico, cuja fruio integral o Rei conservaria, a teoria gerinnica buscou exorcizar da Monarquia limitada dos Estados alemes os dois princpios bsicos sobre os quais o co~istitucionalismose apoiava: a sobe iiia do povo e a Separao dos Poderes, em seu sentido clssico. k A soberania do povo, para Bornhak, o poderia ser, na re' alidade, nem sequer concebida, pois seria expresso aiitiiimica e co~itraditila(~~). O Poder Soberano s poderia, de fato, pertencer a uma pessoa e como afirmam Seydel e Georg Meyer, o povo no uma pessoa, o objeto vivo do Poder estatal e no o seu titular(46) O Estado supe um sujeito do Poder, que o Rei. e um duplo objeto desse Poder, o qual compreende um povo localizado so re um determinado territrio, eis os nicos elementos do Estado. Nesses

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P/

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BORNHAK. Prei~ssisclzesStaatsreclit. T. I , p. 134-135, apud . Op. cit., p. 734. apud BARTHLEMY, Josepli. Op. cit., p. 734.

163

elementos, apenas o Rei uma pess a, portanto, apenas ele pode ser \ o titular da soberania: l'~errscher?lomo observa, porm, Georg Meyer, registra Barthlemy, necessrio que no nos deixemos enganar sobre a absoro desses direitos do Monarca sobre a populao e sobre o territrio. Anteriormente, as relaes do Rei com tais elementos revestiam-se da forma patrimonial do Direito Privado. Na etapa do Direito Pb1ic:o alemo de ento, no mais os sditos considerariam o Rei como estando acima do Estado; ele no o senhor do Estado, mas rgo localizado em seu vrtice, ele est no Estado, dentro dele. Ainda assimi, contudo, se ele exerce o Poder do Estado, em virtude de um direito prprio, no em representao de uma outra suposta pessoa, como teria ocorrido com os onarcas dos pases que admitiam o princpio da soberania popular. No organismo da Monarquiia Constitucional, 110 entanto, admite-se um rgo de representaiio popular, o Landtag que, seria um Volksvertretung, pois resultoui vantajoso em dado momento histrico admitir que os governados participassem, em certa medida, do Governo. Essa participao seria justificada apenas por motivos de ordem prtica, porquanto se asseguraria, por seu intermdio, uma maior impessoalidade e objetividade ao Governo real, abrigando o interesse pblico dos eventuais caprichos, do liumor, ou mesmo da virtual incapacidade da pessoa do Soberano. Tambm para facilitar o exerccio do Governo e visando consecuo de uma submisso mais perfeita dos sditos, acreditou-se ser aconselhvel que esses mesmos sditos fossem chamados a exercer alguma influncia sobre a formao da vontade soberana. Encontraramos, assim, como fundamento da Volksvertretung, meros motivos polticos, mas no a exigncia de um princpio lgico-jiurdico. O objetivo poltico, diz Bornhak, suficiente para a constnio jurdica de uma instituio. E foi exclusivamente para responder a tais fins polticos que o Monarca Constituinte criou o Landtag, a Volksvertretung, e assim, portanto, seria diretamente da C'onstituio, como um direito constitucional e especificamente a ella atribudo, que a Representao Popular receberia as suas competncias. Semelhante concluso poderia, primeira vista, parecer indicar que as Cmaras de Representao Popular se encontrariam no mesmo nvel dos Monarcas, no entanto no seria bem assim. Quando afirmam que o Landtag encontra o fundamento de seus Poderes exclusivamente na Constituio, tais autores o fazem apenas para concluir que no seria do povo que ele os recebe. Objelo pessoal do Poder estatal, os Unterthaner, os sditos ou cidados, no tm qualquer direito prprio que llies garanta o exerccio de influncia sobre as atividades

2l !

do poder pblico, pois, muito ao contrrio, so eles o obieto desse poder. por conse~iicia,a representao dos sditos-no ser necessariamente organizada de maneira que a vontade individual do cidado possa diretarnente influenciar o exerccio do poder pblico, ou seja, os membros do Landtag no tero, como nas antigas corporaes, mandato na concepo do Direito Privado, o mandato imperativo, segundo o qual os eleitores poderiam controlar a atuao do eleito, mas mandato poltico, no sentido do Direito Pblico, onde representam a generalidade da Nao, e da porque os membros da Cmara Alta nomeados pelo Rei ou por hereditariedade sero igualmente representantes do povo sob o mesmo ttulo dos Deputados eleitos, pois no da eleio, mas da Constituio, que ambos obtm o ttulo de representaiites!'~ idia da representao , em suma, diz Boriiliak, uma concepo prpria do Direito Pblico e no encontra equivalente no Direito Privado, mas, se quisermos aproxim-la do Direito Privado, o instituto que nos serviria de termo . de comparao no seria o mandato, mas a representao dos v' / incapazes. A representao do povo expressa a vontade do povo, do mesmo modo que o tutor ou curador expressa a vontade do menor ou do alienado ihterdito. V-se, pois, que o objetivo da teoria o de reduzir a representao popular a um mnimo e de lhe retirar os ttulos que pudessem autoriz-la a buscar um papel mais significativo no sistema das Monarquias Constitucioiiais alems? E interessante notar que teses bastante semelliarites, defendidas em outras Monarquias Constitucionais, como a de Edmund Burke, na Inglaterra, em seus prprios termos reforavam a responsabilidade e a importncia do papel reservado s Cmaras, quando por meio delas advogavam a natureza especfica do mandato representativo, contra o mandato imperativo ainda tributrio de noes privatsticas, por elevar o representante parlamentar eleito por um determinado distrito categoria de representante de toda a Nao e no, como na teoria em exame, em que a representao mesma resulta esvaziada. Assim, se a Volksvertreturtg s foi criada para satisfazer a uma inteno poltica do Monarca Constituinte, essa s teria as competncias que lhe tenham sido expressamente atribudas pela Constituio. Da a conseqiicia geral de que todas as competncias no previstas, ou sobre as quais pairassem quaisquer dvidas quanto a sua interpretao, recairiam na alada do Monarca, enquanto s Cmaras apenas seria asseguradas as competncias a elas expressamente coiiferidas pela Constituio e estritamente compreendidas. No , portanto, sem precedentes histricos, sem um pensamento poltico anterior solidamente assentado, que os autores

alemes, em suas teorias - sobre as funes do Estado, a Soberania e a Representao Popular - buscam rebaixar a dignidade terica das Assemblias, e, menos ainda, por mero amor Cincia Jurdica, pois se torna evidente, quando as tomamos em conjunto, a ativa e profundamente retrgrada intencionalidade poltica que as une, informa e conforma. Se as Assemblias no intervm no jogo Constitucioiial enquanto representantes do povo, nem tampouco como titulares do Poder Legislativo, elas se limitam a assegurar a observncia de uma mera formalidade exigida pela Constituio e, como diz Barthlemy, se essa formalidade viesse a ser violada, ningum seria competente para se qiueixaP7). Se, como ensina Jellinek, tcida a vida devesse provir de um nico centro, no seria possvel, em uma unidade viva como o Estado, a criao de vrios centros, pois a anarquia se instalaria. E assim que Boriiliak pode afirmair que Der Konig ist der Stczat, subenteiidendo, nessa afirmativa, a ressalva de que Iiavemos de compreende Monarca no como estando acima do Estado, mas no seu interior. O Monarca que iriicialinente era tomado como representante da divindade, ou ela prpria, que posteriormente passa a ser considerado como o prolprietrio do Estado, agora compreendido como membro ou Cirgo mximo do Estado, a sua Cnbea. Contudo, malgrado o advento do regime constitucional, o Rei conservaria, em fruio, todos os Poderes do Estado, no sendo autorizado, portanto, nas Monarquiais Constitucionais alems, que se os distinga formalmente, como o rseria nos pases que sofreram a influncia da Revoluo Francesa, segundo os rgos aos quais sejam atribudos. A distino formal dos Poderes do Estado s pode ser efetuada, segundo as formalidades impostas pela Constituio, conforme Bornhak, no no que se refere fruio ou titularidade dos mesmos, mas ao exerccio de qualquer deles pelo Rei, nico centro do qual promaiia toda a vida do Estado. Assim o Monarca, enquanto rgo do Estado, no qualquer rgo, mas o centro do -qual provm toda a vida estatal.4 O Poder Legislativo pertence, por inteiro, ao Rei, mas ele houve por bem impor-se uma limitao, na Constituio por ele mesmo graciosamente outorgada, segundo a qual se compromete a s exerc-lo com o assentimento da representao popular. Segundo Georg Meyer, o Monarca o t.itular da totalidade do Poder Legislativo, mas ele deye ter o coiiseiitimento do Lnndtag. Esse asseiitimento do Lnndtng no constitui, no entanto, teoricamente,

(47)

BARTHLEMY, Josepli. Op. cit., p. 741.

nenhuma participao no exerccio do Poder Legislativo. Uma frao considervel da doutrina alem do perodo acolhia a tese que, como veremos, defender Labaiid, de que, na realidade, todo o exerccio da funo legislativa se concentra lia atividade especial do Monarca de das sancionar os projetos de lei, no vendo, na iiiterve~io Cmaras mais do que o cumprimento de uma mera formalidade, pois a atividade por elas desenvolvida no apresentaria, em qualquer grau, as caractersticas do exerccio de um autiitico ato de Poder estatal. Jellinek suaviza tais assertivas, embora tambm para ele a lei continue a ser fundameiitalmente o fruto de um comando imperativo do Monarca, pois as Cmaras no so chamadas a expressar a vontade do Estado, mas o Rei, e apenas ele, possui essa competiicia. Delineado o quadro doutrinrio no qual essas doutrinas se inserem, 110 que toca aos seus pressupostos bsicos, passemos anlise das teorias de Labaiid e Jellinek.

2.3.1.2 A teoria de Laband - A Sano rgia como o

Gesetzesbefehl, o nico comando imperativo estatal constitutivo da lei Para Laband, teria sido o mito da Teoria da Separao dos Poderes que haveria iiiduzido grande parteJa_douJ&g_ao-eniieo entendimento de que, nas M o q u i a s Constitucionais, um ato Legislativo resultaria do-asrdo entre o &rlamentc g ~ - s o b e f i n ~ vois, ao considerar o Soberano e o Parlameiito como potncias rivais de um mesmo nvel hierrquico, para se produzir uma lei, seria necessria a aprovao do Parlamento e a sano do Monarca, "on fut ainen 21 considrer eii principe, un acte lgislatif comme un accord intervenu entre le souverain et le Laiidtag. Uii acte de voloiit maiiant de l'tat iiidividu se rsolvait de la sorte, eii un accord conclu entre deux parties coiitracta~ites"(~~). Acrescenta ainda: "On subissait, daiis cet ordre d'ides, aussi l'iiifluence des formes et des temes particuliers au Droit anglais. En Angleterre, l'approbation d'une loi vote par le Parlement s'appelle Royal nssent (2), la Constitution franaise de 1791 adopta cette expression et appela Consenternent royal la sanction accorde par le roi; et les ouvrages franais, traitant du droit public dans uii tat Coiistitutionnel, propagrent cette maiiire de voir d'aprs laquelle la sanction d'uiie
LABAND, Paul. Le Di.oit Public de L'Enlpire Allemand. tomo 11, Paris: V. Giard & E. Brire, 1901. p. 269.

167

loi par le roi est un acte absolument semblable l'acceptation de Ia loi par les Chambres, celle-ci tarit regarde comme un acte de volont ayant le mme objet que la dclaration r~yale''(~~). Assim que, no sentir de Laband, tal mito e as referidas , influncias estrangeiras conduziram os juristas que se dedicaram exposio do Direito Pblico ale mo^, mesmo aqueles que rejeitavam a Teoria da Separao dos Poderes e que afirmavam o Princpio Monrquico como o ponto de partida fundamental dos seus desenvolvimentos tericos, a declararem que uma lei iio poderia existir sem que sobre ela acordassem o Rei e o Laiidtag. Esses autores no teriam ento atentado para o fato de que o ato de vontade pelo qual o Parlamento aprova um projeto de lei no teria, de forma alguma, nem o mesmo objeto, nem a mesma natureza que o ato de vontade do Monarca consubstaiiciado na sano que erige essa proposio jurdica categoria de lei estatal. Da o impreciso e geiieralizado uso de se referir sano rgia como um direito de veto, o veto absoluto. Ora, desse mlodo que seriam conduzidos a interpretar o direito de sano do Monarca em um sentido absolutamente falso. Com efeito, se o direito do Soberano fosse propriamente um veto, para Labaiid, iio seria possvel nele reconhecer, na realidade, o direito do Monarca de legislar, desconhecendo-se a imperatividade do Princpio Monrquico que faz dele o centro nico do qual emana toida vida estatal, "mais seulement la facult, attribue au souverain, d'empcher le lgislateur (le Landtag) d'exercer son droit (2). Si l'on ne songea pas a tirer des co~isquencesde cette coiiceptiori fausse, c'est que ceux qui s'ocupaieiit du droit public s'inspiraient, avant tout de considrations politiques qui priinaieiit, daiis leur esprit, le souci de l'enchainement E importante que ressalterigoureux des dductions juridiq~es"(~~). mos dois aspectos significativamente relevantes que se manifestam na passagem transcrita. O primeiro, atinente ao prprio contedo da doutrina de Laband, que recupera, enquanto contraponto, a leitura corrente poca da Teoria da Separao dos Podehs de Moiitesquieu, para neg-la, a paritir dos mesmos pressupostos hegelianos. O segundo refere-se apresentao do seu mtodo como dotado da neutralidade cientfica que, como j frisamos, era requerida e esseiicialmeiite imposta para a caracterizao como ciiicia de qualquer pesquisa deseiivolvida em seu tempo, consoante concepo positivista clssica-vigerite, muito embora o seu mtodo

'49)

LABAND, Paiil. Op. cit., p. 269. LABAND, Paul. Op. cit., p. 270-271.,

histrico dedutivo, ou mesmo exclusivamente lgico-dedutivo, nada tivesse a ver com os cnomes indutivistas da metodologia do verdadeiro positivismo clssico. Em que pese a apresentao dos resultados obtidos como puramente cientficos, ou seja, na concepo da poca, como a descrio de uma realidade exterior, independente das prprias disposies normativas, absolutamente verdadeira em si mesma, como ressalta Juan Santarnara, "No es preciso demasiada perspicacia para captar la explosiva intencionalidad poltica de esta tesis doctrinal, que pretende no ya equiparar la fuerza de Princpio Monrquico con la de1 princpio democratico, sino de relegar este ltimo a un papel rigurosamente subordinad~'~~'). E tanto assim que, embora reconhecendo Laband que aquela doutrina mtica doininante e as demais influncias estrangeiras no deixaram de encontrar traduo explcita e fiel nas mais importantes Constituies da Alemanha, desenvolve, contrariamente prpria letra das Constituies, a distino que a seguir examinarembs. Desse modo se pronuncia o prprio Laband: "L'influence de Ia doctrine rgnante de la similarit du role attribu au roi et du role du Landtag dans Ia Igislation s'affirme dans la plus importante des Constitutions de l'Allemagne, la Constitutioii prussienne de 31 janvier 1851. En effet, l'art. LXII de cette Constitution est conu en ces termes: Le roi et deux Chanhres exercent en commurt le pouvoir lgislatif. La validit des lois se fowde sur l'accord existant entre le roi et les deux Chambres. Cette disposition attaquait l'indivisibilit de la souverainte royale: on chercha la sauver en distinguant, en thorie, le droit (jus), de l'exercice du droit (exercitium juris). Le droit de faire des lois, disait-on, appartient au roi, mais le roi est 1 ne assist par le Landtag dans l'exercice de ce droit. 0 1 pouvait, pourtant, se dissimuler que la sanction seule peut transformer en loi un projet de loi, et que le Landtag ii'a aucune part la sanction ni au point de vue du droit (quoadjus), ni au point de vue de I'exercice du droit (quoad exerciti~m)"(~~). , portanto, objetivando reduzir todo o procedimento legislativo propriamente jurdico to-s sano do Monarca, que Laband constri a distino entre a atividade de determinao do contedo da lei (Gesetzinlzalt), desenvolvida pelas Cmaras, e a emisso do comando estatal que confere fora vinculante imperativa quele contedo, convertendo-o em lei (Gesetzesbefehl):
SANTAMARIA, Juan A. Op. cit.,p. 918. L B A N D , Paul. Op. cit., p. 271.

I
i

(522'

"Dans toute loi, i1 faut donc distinguer les deux lements suivants: une maxime de droit conitenue dans la loi, et la sanctioii jointe cette maxime; eii d'autres termes, le contenu de la loi et le ommandement qui s'y ajoute. Ces deux lemeiits constitutifs de la notioii de loi peuvent tre si troiteinent lis l'uii l'autre qu'l importe peu, au poiiit de vue du droit public, de les distiiiguer I'uii de l'autre. I1 appartient aussi bien lqassemblenatioliale souveraine qu'au monarque absolu de fixer Ia maxime de droit et de rendre la loi excutoire. Mais i1 peut se faire aussi que la fixation du contenu de la loi soit soumise d'autres rgles et coiifie d'autres agents que l'mission de l'ordre d'obir la loi. Ds lors, i1 importe beaucoup, au poiqt de vue thorique et au poiiit de vue pratique, de distinguer l'uiie de l'autre ces de:ux oprations. Car i1 faudrait renoncer comprendre I'ide sciaitifique du incaiiisme de la Igislatioii, si l'on voulait voir dans la cratioii d'une rgle de droit a Laband, portanto, a real compreenso do papel reservado mente s Cmaras e ao Rei no que se refere confeco da lei, no sistema monrquico da sano, exige que se proceda distino dos dois elementos que integram qualquer lei estatal: a mxima jurdica que a compe, t:iiquanto o seu contedo, e o comando estatal que llie empresta fora obrigatria e viiiculante, no qual reside, de forma efetiva, a caracterstica distintiva especfica de uma lei do Estado que nos permit~:distingui-la de qualquer outra mxima jurdica, como, por exemplo, das doutrinrias. Feita a distino, torna-se claro que, das correspoiidentes atividades, a das Cmaras destinada a determinar o contedo da lei, e a do Rei, que, mediante a sano, emite a ordem que transforma aquela mxima em um comando estatal, apenas a ltima constitui, em sentido prprio, um ato de Poder Legislativo, pois apenas ela apresentaria as caractersticas de um ato de impelium. A determinao do contedo da lei, em que pese a sua importiincia, no configuraria um ato dotado das caractersticas essenciais mnimas necessrias para configur-lo como um ato de exerccio de Poder pblico, mas importa apens em uma atividade intelectual que se traduz na avaliao do que possa ser o virtual contedo da lei. Uma atribuio dessa natureza nem mesmo requereria mandato algum, de forma necessria, uma vez que tal tarefa poderia perfeitamente ser encomendada teoricamente a urna comisso de juristas ou especialistas em determinada matria. Alm do mais, o possvel

(53)

LABAND, Paul. Op. cit., p. 264.

contedo de uma legislao, as idias, os preceitos a serem estabelecidos, bem podem decorrer dos costumes, da legislao de um Estado estrangeiro, de algumas obras doutrinrias. E nesse sentido Laband recorda que "les maximes conteiiues daiis les Pandectes furent des principes de droit des l'instant o elles furent mises par crit; elles ne devinreiit des lois romaines que par suite de la sanction que Justiiiieii doiliia au Corpus J ~ r i s " ( ~Assim que ~). todo esse trabalho preparatrio no implicaria necessariamente a posse e o exerccio de um Poder do Estado que, na realidade, apenas se manifesta revestido de iiiquestionvel necessidade quando se trata do momento em que, mediante a sano, o Monarca erige categoria de lei, livremente, as mximas, as proposies jurdicas examinadas e previamente escolhidas, conferindo-lhes a fora necessria das prescries destinadas a integrar a ordem jurdica vinculante do Estado. Assim 6 que, para Laband, devem ser configuradas, respectivamente, a funo legislativa propriamente dita, encomendada ao Rei, e a tarefa seiivolvida pelas Cmaras, nas Monarquias Coiistitucionais alems\ e fato, como salienta Carr de Malberg, para Laband, evidentemente, o Monarca apenas pode decretar, como leis, aquelas proposies jurdicas s quais as Cmaras tenham outorgado o seu asseiitimeiito, mas o ato de vontade do Parlamento, coiisubstanciado na aprovao de determinado projeto, refere-se apenas determinao do contedo da proposio, seu objeto mesmo, portanto, seria distinto do objeto do ato do Monarca ao sancion-la, o qual se o de dot-la do carter Assim que, nas Monarquias vinculaiite e imperativo tpico da lei(55. Constitucio~iais,unicamente o Prncipe possui o poder especificamente estatal, apenas ele pode dotar uma prescrio jurdica do carter imperativo da lei, ele detm o moiioplio do imperium. Consoante aquela definio Iiegeliana da "pura vontade sem nenhum acrscimo", do "momento da deciso suprema", da unidade de todos os negcios do Estado que se concretiza na figura do Prncipe que conclui Labaiid: "La souverainet de 1'tat ne s'affirme pas par la dtermination du contenu de Ia loi, mais par la sanction de la loi: cet acte seu1 est un acte lgislatif au sens ou i1 faut entendre ce mot si l'on se place au point de vue du droit public. Le droit de sanction de 17tatcoiisidr Zi ce point de vue, est tout aussi indivisible que le Pouvoir souveraiii dont i1 est uiie manatioii et uiie manifestation, et,

("I
' ' 5 1

LABAND, Paul. Op. cit.,p. 265. MALBERG, Carr de. Op. cit., p. 358.

nommer l'individu investi du Pouvoir lgislatif, c'est dsigner la personne revtue du Pouvoir souverain'YS6). A interveno do Parlamento e a do Monarca na confeco da lei no poderiam ser situadas, portanto, no mesmo plano, e tampouco a lei poderia ser configurada corno um ato complexo, isto , integrado por uma dupla contribuio coincidente sobre o mesmo objeto, pois, ainda que as Cmaras e o Monarca tendam, com sua atuao, produo da lei, o conteido e o destinatrio de cada um dos respectivos atos seriam diversos. O mesmo raciocnio desenvolvido a respeito das diversas Monarquias federadas que integravam o Imprio ~ermnico, Laband o aplica ao prprio Imprio(57).Ressalve-se que o Imprio Germnico, enquanto Estado federal, no poderia ser considerado, consoante o critrio dominante na! doutrina alem de ento, da distino entre as formas de Estado republicana e monrq~ica('~),
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(1 ' 7

LABAND, Paul. Op. cit., p. 267-268. LABAND, Paul. Op. cit., p. 273,30'7 e 994 e ss. Como ressalta Bartlilemy (op. cit., p. 272) a doutrina alem de ento
no ignorava o poder das palavras:, mas muito antes pelo contrrio, podemos acrescentar, o seu maior labor foi precisamente o conceitual, e dessa forma que, acollieiido como critrio para a distino das formas de govenio as vias de produo do Direito estatal e a direo do Estado, restringe enormemente as formas de governo que poderiam ser reconhecidas como monarquias. E;uatamente tal critrio de distino permitia-lhes introduzir no conceito abrangente de Repblica um sem nmero de formas de govenio mistas, s quais normalmente se reconheceria como monarquias, fazendo com que um certo nmero de cidados do Imprio as recusasse dle incio. O Imprio do Brasil, por exemplo, no seria acolliido na catlegoria monrquica, por reconhecer ao Imperador uma sano das leis cuja negativa seria passvel de superao mediante a reaprovai;o do projeto em legislaturas sucessivas. A Inglaterra caracterizada como Monarquia por Jellinek, porque ali, ainda que apenas de um ponto de vista estritamente formal, "la direccin suprema de1 Estado descansa exclusivameiite eii maiios de1 rey, pues s10 1 puede poiier <:li actividad a1 Parlamento, ya que ste no goza de1 dereclio de reuiiirs: per si; de suerte que e1 rey-es in lioy caput principiiltn et finis parlamenti. Apesar de la coacciii poltica, si e1 rey negase a una ley su aseiitimiento real, niiiguii poder de1 mundo podria obrigar10 jurdicamente. Sin e1 concurso de su voluntad, se paralizara toda la mquina legislativa" (op. cit., p. 5151 516). Assim que Jellinek dir que "la iiioiiarqua es e1 Estado dirigido por una voluntad fsica" (op. cit., p. 507) e a nota essencial dessa vontade a de "representar e1 Poder supremo de1 Estado, esto es, aquel Poder que conserva a ste y le poiie en moviiniento; visto ms de cerca,

como uma Monarquia, razo pela qual no era atribuda ao Imperador a prerrogativa da sano das leis imperiais. A confeco dessas leis, segundo o art. 5" 2O, da Constituio do Imprio, vinha encomendada apenas ao Reichstag e ao Bundesrat. Para Laband, portanto, a distino intervm, precisamente, ao qualificar distintamente as atividades exercidas a propsito por cada uma dessas Assemblias. Como ensina Donati, o Poder Legislativo do Imprio era atribudo ao Bundesrat ou Senado Federal, Conselho dos Estados-membros, e ao Reiclzstag, a Assemblia de Representao Popular. O Bundesrat o rgo supremo do Imprio, composto por delegados dos Estados-membros, os quais no eram caracterizados como Deputados parlamentares, mas como plenipotencirios em uma conferncia diplomtica, enquanto vinculados por um mandato imperativo e responsveis pelo voto emitido. Os Estados-membros eram representados no Bundesrat por um nmero variado de votos. A Prssia contava dezessete representantes; a Baviera, seis; a Saxnia e o Wurtemberg, quatro, cada um; o Baden e a Axia, trs, cada um; o

consiste en tina esfera libre, limitada por las leyes, pero no e 1 cuanto a 1 su conteliido, y prpria para una direcciii a las acciones de1 Estado; 0 sancionar las leyes, decidir librernente 1 qiie deve ser e1 derecho, dispoiier asirnisino libre faculdad en 10 que respecta a las relaciones internacionales, acordar 10s tratados sobre la guerra y Ia paz, gozar de1 mando siiprerno de1 ejrcito, de1 nombramieiito de 10s Ministros y otros funcionarios y de1 derecho de gracia, constituyen una competncia, positiva y no ficticia de1 Monarca (...) Eii tanto que este Poder supremo, que pone y conserva en actividad a1 Estado, descansa en unas solas manos, se bata de una Monarquia," (op. cit., p. 5141515). Kelsen, que acolhe de Jellinek o critrio da produo do Direito para qualificar, consoante ao grau de participao popular assegurado no procedimento de formao das leis, determinado Estado como Democracia ou ~utocraci, que se refere s formas de governo, crtica a distino no estabelecida por Jellinek a qual termina por atribuir, nas Monarquias, por fora de seu critrio distintivo, as leis vontade psicolgica do Monarca e. nas repblicas, a vontade do Estado se formaria juridicamente. porque o Direito reconheceria tal qualidade juno concorde de diferentes vontades naturais reunidas eni assemblia. Ora, tal critrio absolutainente falso, pois, como ressalta Kelsen, na verdade a vontade do Estado se expressa sempre de modo jurdico. se em uma Monarquia a vontade do Monarca a vontade do Estado porque o Direito, escrito ou consuetudinrio, lhe confere tal qualidade; tambm na Repblica, o ato psicolgico de formao da vontade estatal tem relevo e, embora se revista de fonna jurdica, evidente a sua existncia (op. cit., p. 377 e ss.).

Meckleinburg-Schweiiie o Brunswick, dois, cada; e todos os demais Estados, um representante, todos com direito a voto. A AlsciaLorena poderia enviar quatro reprc-:seiitaiites, que poderiam emiti: seus pareceres, mas aos quais no era reconhecido direito de voto. E de se ressaltar que a Prssia dispunha dos dois votos do Brunswick e do voto do Waldeck. Os Estados aos quais fosse reconhecido mais de um voto poderiam fazer-se represeiitar por um s plenipotencirio cujo voto, ainda assim, teria o peso da representao assegurada ao Estado. Por outro lado, ainda que presentes todos os representantes de um determinado Estado, o volto seria sempre em um nico sentido, de tal forma que os representantes de um Estado deveriam sempre proferir seus votos de maneira concorde. Os membros do Bundesrat eram nomeados pelos Governos dos Estados federados. Por outro lado, o Reichstag, a Dieia ou a Assemblia do Imprio compunha-se de 397 Deputados, eleitos por colgios eleitorais, na proporo de um para cada cem mil habitantes. Os Estados cuja populao no alcanasse tal cifra teriam igualmente o direito de eleger um Deputado. Novamente o predomnio da Prssia relevante, cabia a ela eleger duzenlos e trinta e seis Deputados, Baviera, quarenta e oito, h Saxnia, vinte e trs, e assim por diante em ordem decrescente. O Reichstag era coiivocado aiiualmente pelo Imperador, e no poderia reunir-se: separadamente do Bzlndesrat. Poderia ser o Reiclzstag dissolvido pelo Imperador, com o consenso Assiin do Conseltio Federal ou Burtdes~~zt'~~'. que, consoante estabelecia a Constituio do Imprio, Labaiid ent nde que a atividade propriamente 1egislat.iva atribuda ao Bundesrat, composto por representantes dos Soberanos dos Estados federados, pois a ele competiria a sano das leis imperiais. Nele residiria o Poder de Imperium, enquanto Assemblia dos Estados alemes reunidos nas pessoas de seus delegados. O Reichstag, tal como as Cmaras dos Estados federados, concorreria apenas para a fixao do contedo da lei, tarefa da qual o Bundesrat igualmente participava. Da porque, como diz Doiiati, "le progetti di leggi quando sono state approvate da entrambe le Carnere, devoiio ritornare a1 Bundesrat per la saiizioiie. All'imperatore spetta soltanto la promulgazioiie e la pubblicazi~ne"(~~). Labaiid, era essa a nica forma de se explicar Para a prtica, requerida pelo art. 7a Constituio, de se fazer com que " os projetos de lei j aprovados primeiramente pelo Bunrlesrat a ele retornassem aps a aprovao do Reiclrstag para ser objeto de nova

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@O)

DONATI, Donato. Op. cit., p. 3 ss. DONATI, Donato. Op. cit., p. 6-7.

174

deliberao. Assim que Labaiid reconliece ao Bundes~-ntno somente a tarefa de colaborar na fixao do contedo da lei, mas tambm, e apenas a ele, seria atribudo o poder de sancionar as leis./ Essa doutrina de Labaiid eiicontrar amplo acolliimento iio s entre autores germiiicos, mas ser praticamente adotada por Duguit, lia interpretao dos arts. 4% 10-a Constituio da Frana de 1852(61) como vimos, exercer grande influncia, iiiclusive, e, sobre a doutrina nipiiica, que a aplicar na interpretao da Coiistituio do Imprio do Japo de 1889(62). 2.3.1.3 A teoria de Jellinek - A sano rgia como Gesetzesbefehl autorizado pelas Cmaras
o A tese de Laband acolhida por Jelliiiek, porm com alguns matizes prprios relevantes. Para Jellinek, a atividade das Cmaras iio poderia ser reduzida. ou inellior, equiparada quela de uma comisso de juristas. Embora mantendo a distino de Laband entre a atividade de determinao do coiitedo da lei e a de dot-la da fora imperativa que requer, Jellinek busca diferenciar a funo especfica das CBmaras daquela virtual tarefa encomendada a uma comisso de especialistas. Se verdade que as Cmaras no participam, de fato, do ato que confere ao mero projeto a sua fora imperativa de lei, tambm verdade que a emisso da sano deriva igualmente da sua vontade, no seiitido de que delas depende a autorizao para o Monarca transformar em lei perfeita a proposio legislativa submetida a sua apreciao, e isso porque, distintamente do Monarca absoluto, que tudo pode querer por si s, o Moiiarca Constitucioiial, especialmente no que se refere h confeco das leis, s pode querer aquilo que o Parlamento lhe telilia autorizado previamente. Assiin, o consentimento legislativo dado pelas Cmaras no diz respeito apenas ao coiitedo jurdico do texto do projeto de lei, mas prpria fora viiiculante tpica da lei, pressupondo a autorizao para que a sano rgia veiilia a transformar aquela proposio jurdica em lei perfeita, dotada da fora imperativa caracterstica dos comandos estatais. Por outro lado, acrescenta Jelliiiek, do mesmo modo, (I atividade do Moiiarca, verificada por ocasio da aposio da sano rgia a um projeto de lei, no se reduz
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DUGUIT, Loii. Trait de Droit Constitrrtionnel, 2" edio. tomo 11, Paris, 1923, p. 174 e ss. BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. I1 teiuio nella pu recente evoluzione de1 diritto costituzioiinle iiippoiiico. In: Stato e diritto, 1942. p. 159.

 atribuio de fora cogente proposio independentemente do seu contedo, mas, ao sancionar, o Moriarca declara que tambm quer o que a proposio contm, o mesmo e idntico contedo desejado pelo Parlamento. Em outros terrnos, o Monarca no sanciona exclusivamente a vontade do Parlamento, mas igualmente a sua prpria vontade que tambm quer o que a lei contm. Mas, conquanto, tendencialmente Jelliriek retome a configurao do procedimento legislativo, enquanto concorrncia de distintas vontades sobre um mesmo objeto, aps Iiaver afirmado que ao Parlamento atribuda no s a competncia de determinar o contedo da lei, mas que essa tambm pressupe a autorizao para que o comando estatal, por via da sano rgia, acrescente-lhe a fora imperativa que requer, enquanto lei perfeita, por outro lado, reconhece que a proposio s se torna um comando estatal, dotado de fora vinculante, em decorrncia da sano rgia e que, portanto, a lei, enquanto tal, obra exclusiva do Monarca. Tal concluso exigncia que decorre diretamente do prprio conceito de Monarquia por ele adotado e que tem por base o Princpio Monrquico no sentido corrente na doutrina gerininica, pois "en tanto que uii acto supremo de la voluntad de una persona individual determinada y no de un colegio, est assegurado e1 tipo de la Conquanto a teoria de Labm~d tenha sido objeto de inmeras crticas, inclusive das observaes que lhe dirige Jellinek, tais reparos no conduziram o seu autor a proceder a mais do que a uma retificao, que consideramos meramente semntica. Segundo nos Laband, em um trabalho informa Juan Alfonso Santamari~(~~), publicado em 1902. acolhe a crtica de Jellinek contra a equiparao da competncia atribuda ao Parlamento, na confeco das leis, ao labor de uma comisso de Jurista:;, e afirma que a atribuio do Parlamento , com efeito, jurdica, no tcnica, todavia, em todo caso, no equiparvel eiicomendida ao Monarca : o Parlamento criaria o Direito, mas apenas sob a forma de proposies de Direito (Rechtssatz), enquanto a sano do ]Monarcaconverteria essas novas proposies em comandos olu prescries de Direito (Rechtsvorschrif), assim que, sem deixar de sustentar que a adoo de um projeto de lei pelas Cmaras se diferencia essencialmente do trabalho de uma comisso de juristas, pois a
0

(63)

(64)

JELLINEK, Georg. Op. cit., p. 519-520. JELLINEK, Geog. Gesetz und verc~rduiuizg. Freiburg, 1887. p. 312 e ss. reimpresso Scientia Verlag, Aalen.,1964. SANTAMARIA, J. A. Op. cit., p. 919, nota 7.

condio constitucional prvia da sano real, constituindo, nesse sentido, portanto, uma manifestao do Poder do Estado, Laband apenas retifica semanticamente sua posio anterior, dizendo que a deciso do Parlamento apenas pode criar uma proposio de Direito (Rechtssatz), enquanto por tal termo pretende designar uma proposio jurdica anloga que se expressa, por exemplo, em um tratado doutrinrio e que apenas a sano rgia contm em si o comando legislativo que tem o condo de transformar essa mera proposio de Direito em uma prescrio de Direito (Rechtsvorschrif), em um comando imperativo do Estado. Logo, podemos concluir que, tanto para Laband como para Jellinek, substancialmente, o procedimento legislativo, consoante um ponto de vista estritamente jurdico, termina por ser integralmente subsumido na sano monrquica. A sano em virtude da exigncia do prprio Princpio Monrquico, consistiria, pois, verdadeira e conceitualmente, apenas naquela participao insupervel do Chefe de Estado, sem a qual no se formaria, em qualquer hiptese, a lei, visto que, na verdadeira Monarquia Constitucional, o Rei conservaria intacto. em sua unidade, o poder estatal, mormente no que se refere funo legislativa, simplesmente condicionada aquiescncia prvia das Cmaras. Assim, por fora do Princpio Monrquico, seria o Rei, enquanto Poder Legislativo, coiidicionado manifestao prvia do Parlamento, que, de toda sorte, faria por si s a lei, porquanto apenas conforme' dele poderia emanar a vontade legislativa do ~stado.%ra, as concluses do estudo liistrico-comparativo empreendido no captulo anterior, podemos ressaltar que tal conceito de sano por demais restrito, mesmo 110 que se refere realidade coiistitucional da poca. Os autores germnicos, por imperativo decorrente da intencionalidade poltica implcita de se buscar evitar, como no Imprio do Brasil, a transformao da Monarquia Constitucional em Monarquia Parlamentar, consoante demonstra Barthlemy, terminam por ignorar toda uma vertente de Coiistituies inonrquicas, aquelas que acollieram o instituto da sano monrquica cuja negativa seria supervel pela reaprovao do projeto em legislaturas sucessivas, a partir do modelo da Constituio francesa de 1791, pura e simplesmente desqualificando-as enquanto ~onarquias.'~ra, como vimos, pelo menos em relao Constituio do Reino da Noruega, cujo Rei, at o advento da pacfica separao da Noruega da Sucia em 1905, com o fim da Unio Real dos dois Reinos, no se furtava a
MALBERG, Carr de. Op. cit., p. 365,nota 7.

1
I

(65'

negar sua sano a projetos de lei que ameaassem tal unio, ainda que simbolicameiite, e Coiistituio do Imprio do Brasil, de 1824, em que, a possibilidade da negativa de sano imperial, ainda que supervel pela aprovao de duas legislaturas consecutivas do mesmo projeto, apesar de no utilizada no segundo reinado, mais do que nunca, integrava juridicamente, de forma iiisofismvel, as prerrogativas reais configuradoras do Princpio Monrquico Coiistitucional e historicamente vigente at 1891, com o golpe militar que ps fim Monarquia Constitucional no Pas. As teses de Laband e Jel1ine:k sero objeto da crtica de Carr de Malberg, que v a lei como o ato complexo resultante da deliberao conjunta das Cmaras e da sano rgia, quando acolhida pelo Ordenamento Constituciorial como insupervel.

2.3.2

O instituto da San(;ona doutrina de Carr de Malberg

Carr de Malberg, no seu Contribuicio Teoria Geral do Estado, enfoca a questo das douirinas germiiicas sobre a sano ao monrquica precisamente ao tratar da via cla legisla~o, perquirir, exatamente, quais seriam os atos integrantes desse camirtho que apresentariam natureza de atos de Poder Legislativo propriamente dito, ou seja, mesmo que seu eiifoque no se encontrasse limitado pela necessidade poltica da afirnnao intransigente do Princpio Monrquico, Carr de Malberg (acolhe o enfoque genrico e o conceito restrito de sano postulados por aquela escola, conquanto critique o primeiro. Assim que o ponto fulcral da crtica que Carr dirigir s doutrinas de Laband e Jellinek ser o da distino entre os dois elementos da lei: a fixao do seu contedo pelas Cmaras e a emisso do comando estatal que lhe emprestaria a sua fora viiiculante, consubstaiiciada na aposio da sano pelo Monarca. Dessa forma, dir Carr que "no solamente e1 texto de las Constitucioiies vigentes parece corideiiar la distiiiciii que establece Laband entre e1 mando gerierador de la ley y la decisin que fija su tenor, sino que en verdad, y sobre todo, esta decisin no se concibe como razoiiable, por ser imposible separar a 10s dos elementos de formacin de la ley que Laband pre:teiidi di~ociar"'~~). segundo Pois,

c6@

MALBERG, Carr de. Op. cit., p. 364.

178

o juzo de Carr de Malberg, iio admissvel que se pretenda que a adoo de um projeto de lei pelas Cmaras no seja uma participao no Poder Legislativo com o objetivo de reduzir essa aprovao ao valor de uma simples opinio; e seria em vo que se diria que tal opinio necessria, enquanto condio coiistitucional prvia da sano do Monarca; em vo tambm se lhe reconhece certo alcance obrigatrio, j que o Moriarca iio pode afastar-se do texto adotado. Embora possam reconhecer a importncia desses aspectos da atribuio das Cmaras, a sua participao no procedimento de formao da lei, na tica dos autores alemes, segue guardando apenas o valor de uma opinio ou de uma mera proposio jurdica no que se refere ao essencial da tarefa legislativa, pois que a fora imperativa da lei proviria unicamente da vontade do Monarca. Tais autores, na verdade, como assevera Carr, desconhecem a natureza da atribuio constitucionalmente encoineiidada s Cmara$' O Parlamento no um mero rgo co~isultivo,mas um Poder de manifestao da vontade estatal. No procedimento legislativo em que se acolha a sano, no somente entra em jogo a vontade do Monarca, mas o objeto da sano do Monarca expressa, alm de sua prpria vontade legislativa, igualmente a vontade das Cmaras. E claro que essa verdadeira vontade, manifestada pelo Parlamento enquanto rgo do Estado, refere-se, de uma maneira completa e direta, a todos os elementos da lei, ou seja, tanto sua fora imperativa quanto ao teor de suas disposies. Na verdade, qualquer disposio apenas pode adquirir significado legislativo e mesmo ser pensada como contedo da lei, enquanto tenlia sido pensada e adotada para valer como tal, ou seja, para adquirir a fora prpria da lei. Portanto, os dois elementos da lei, que Labaiid pretendeu dissociar em atividades diversas, a determinao do contedo da lei e o comando capaz de dot-la da fora cogente que requer, so, na verdade, absolutamente inseparveis, sendo, assim, inconcebvel a distino. Ao adotar um projeto de leias Cmaras no se limitam a acolher idealmente um aleatrio contedo de uma lei eventual, "mas crean un dispositivo, una prescripcin, y eii dereclio perteilece a Ia esencia de toda prescripcin conteiier en si un inandamiento. La adopcin de la ley por las Cmaras implica, pues, que tomai parte por si mismas en la ordem i a jus Esto. E1 acto de voluntad que asi t realizan no se refiere solamente a1 texto, 110 se reduce, como dice Jellinek, a otorgar uii consentimiento a aquello que e1 Monarca emite segn un mandamiento que de 1 solo dependera emitir, sino que contiene desde luego dicho mandamiento y es por conseguinte, por

su virtud propria, un acto de potestiid y de voluntad legi~lativas"(~~). Aproveitando o prprio desenvolvimento da tese de Laband, quando busca aplic-la ao Imprio, mostra Carr que, na verdade, no a sano que contm o comando imperativo propriamente dito de observncia da lei. Para o prprio Laband, o comando imperativo decorre mais propriamente do ato de natureza puramente executiva da promulgao das leis imperiais encomendadas ao Imperador do que da sano do Bundesrat s leis imperiais. Torna-se claro, portanto, quefio poder de deciso implica o poder de mando, e no sistema da sano rgia, esse poder reside em ambos, Parlamento e Monarca. Assim que, nesse tipo de procedimento, a deliberao concorde das duas Cmaras do Parlimento no basta, por si s, para engendrar a lei, porm ela s se torriar perfeita a partir do momento em que )irna vontade legislativa idntica tenha sido expressa pelo monarca!^ fato de que o texto adoitado pelas Cmaras no produza, de imediato, efeito obrigatrio no autoriza o entendimento que da faz decorrer Laband, de que a aprovao de um texto pelo Parlamento no implicaria necessariamente qualquer participao no poder de imperium do Estado. Na verdade, tal fato torna-se perfeitamente compree~~svel enfocarmos a questo do seu ngulo se prprio, o procedimental, e precisamente esse o novo modo de abordagem do problema efetuado por Carr: "Este heclio se explica simplemente por e1 motivo de que l,a formacin de la ley exige a la vez juntamente coordinadas, la ordem de las Cmaras y la orden de1 rey. Mientras solamente exista la orden de las Cmaras, no puede la ley producir su efecto obligatorio. Pero en e1 momento en que la sancin monarquica haya venido a juntarse c011 la votacin de1 Parlamiento, la ley ejercer su fuerza imperativa en virtud, a la vez, de1 rnandamiento de las Cmaras y de1 inandamiento de1 monarca^^^)! E assim que essas duas vontades, cuja coexistncia e identidade so indispensveis para a formao mesma da lei, para sua perfeio, desempenham, para Carr, na obra da legislao, o mesmo papel, porquanto se referem ao mesmo objeto. O Chefe de Estado e o Parlamento, nos sistemas constitucionais em que a sano atribuda ao primeiro, configuram, portanto, um nico rgo legislativo complexo, integrado pelo Parlamento e pelo Chefe de Estado, cuja participao requerida para a formao mesma da lei4

(6n MALBERG, Carr de. Op. cit., p. 367. (68) MALBERG, C r de. Op. cit., p. 368, nota 9. ar

A nosso ver, Carr de Malberg, do emaranhado de puros pressupostos polticos que impediam uma viso jurdica do feiimeiio nas doutrinas ariteriores, consegue, com bastante preciso, recolocar o problema da sano rgia em bases mais apropriadas para o desenvolvimento do ponto de vista especificamente jurdico. Entretanto, termina por acolher, sem crticas, o conceito restrito e limitado de sano, tal como forjado por Laband e Jellinek, sem indagar se tambm esse conceito no decorreria do mesmo Princpio Monrquico que Ihes havia inspirado a distino entre as atividades de determinao do contedo da lei e a da sano do Monarca, que emprestaria lei o seu carter cogente, buscando demonstrar, contra a letra dos prprios dispositivos constitucionais, que todo o Poder Legislativo ainda se encontraria reservado ao Monarca, limitando-se apenas o seu exerccio no que se referia h necessria audincia das Cmaras. Ora, tambm precisaineiite por recusarem a incluso, no seu conceito de sano, daquelas formas de sano moiirquica cuja negativa seria supervel por deliberaes consecutivas de novas ar legislaturas, que podiam sustentar tal tese. C r de Malberg, a nosso ver, inadvertidamente, contudo, acolhe o mesmo conceito restrito, ponderando apenas que, embora substaiicialmente a competncia legislativa do Monarca e das Assemblias seja da mesma natureza, a interveno do Chefe de Estado se verificaria, em ltimo lugar, precisamente em reconhecimento da hierarquia superior desse em relao s Cmaras, em uma Monarquia ainda que limitada(69). A distino entre os conceitos de veto e sano a que procede Carr de Malberg em nada inova a de Laband, pelo coiitrrio, este a acolhe integralmente. Assim se refere sano adotada na Constituio Francesa de 1791: "la palabra sancin era tan solo Ia consecuencia de una ficciii, empleada por la Constitucin de 1791 con uii proposito de deferencia y miramielito respecto de1 Monarca (...) No se atrevian an a declarar brutalmente que en delante podria hacerse la ley sin e1 corisentimieiito de1 rey; la sec. 3 se refiere incluso eii varias ocasiones a dicho consentimiento, como si fuera siempre necessario, y sin embargo e1 rey estava excludo de la potestad legi~lativa"(~~). comentrio ilustra bem o fato de que a Esse existncia da sano rgia com carter absoluto, cuja negativa por parte do Monarca seria insuperhvel, devido importncia poltica de que o mesmo ainda se revestia, terminava por obscurecer, por velar
MALBERG, Carr de. Op. cit., p. 369 e ss. MALBERG, Carr de. Op. cit., p. 372, nota 11.
+

(69)
('O)

as demais formas de participao constitutiva dos Chefes de Estado, fossem eles monrquicos ou rel~ublicanos,no procedimento legislativo. Carr de Malberg, que desenvolve com brilho a tese propriamente jurdico-procedimental para provar que mesmo nas Monarquias alems as Cmaras, tanto quanto o Monarca, participavam constitutivamente da formao das leis, a se detm, possivelmente por j julgar satisfatria a comprovao do Poder Legislativo das Cmaras. Desse modo, no consegue ver que a distino entre a sano, nessas moiiiarquias atribuda ao Monarca, e a acolhida na Constituio monrquica da Frana, de 1791, e ainda o assent requerido do Presidente da Repblica dos E.U.A. para a transformao do bill em lnw, enibora a negativa, nessas duas ultimas hipteses normativas, pudesse vir a ser igualmente superada por distintos procedimentos complementares mais complexos, consoante a seus prprios postulados iniciais, no teria cabimento. E ainda a rgida distino entre Monarquia e Repblica, tal como estabelecida pela escola germnica, que, a nosso ver, impede Carr de Malberg de levar s ltimas conse:quiiciasa anlise propriamente jurdica dos institutos do veto e da sano, cujos postulados iniciais expe com clareza, ao distinguir OS elementos requeridos para a perfeio da lei daqueles que, corrio a promulgao, vinculam-se apenas ao procedimento de aquisi~o eficcia da lei j perfeita, de guardando natureza puramente de ato de controle exterior atividade legislativa propriamente dita. de se relevar o significado de tais progressos doutrinrios, precisamente porque, na fase de evoluo dos mtodos de Direito comparado em que vem a lume o seu Contribution a ln Thorie Gnrale de lJtat (1920-1922), ainda no se havia alancado o nvel de maturidade requerido para a construo de uma Teoria Geral dos institutos especficos do Direito Constitucional que se fundasse na anlise exaustiva dos dados normativos inseridos em sua respectiva concretude social("). No entanto, como afirma Eisenmcnn, "pour Carr de Malberg, faire Ia thorie des fonctioiis de I'Etat, c'est analyser les manifestations ou modes d'exercice de la puissance tatique. Les Prliminaires l'ensemble des chapitres de la Constitution placs sous chapeau s'ouvrent par cette trs claire dfinition (I. 259): Par

fonctions tatiques i1 faut entendre, en droit public (nous verrons

ANCEL, Marc. Utilidade e into8dosdo direito comparado. Porto Alegre: Fabris, 1980. p. 30 e ss.

(7')

182

dons un instant quelle est Ia signification de cette petite incise) les diverses activits de l'tat eu tant qul(elles)constituent des manifestations diverses, des rnodes d'exercice varis de la puissance tatique; et dans une note rattache cette premire phrase, o 1 peut 1 lire: les fonctions du pouvoir, [du pouvoir d'Etat], ce sont les formes diverses sous lesquelles se manifeste l'activit dominatrice de E'Etat. Par consqueiit, Ia thorie va porter sur les actes tatiques, les actes des orgaiies de l'tat, considrs en tant que maiiifestations, en tant que modes d'exercice de Ia puissance tatique; plus exactemeiit, elle porte sur ceux d'entre eux que l'on considre comme des actes juridiques I'excIusion des actes mterils, dont cependaiit certains (ceux qui se rapportent la mise en oeuvre de Ia coiitrainte) soiit de puisssance publique, mais certainement pas tous. Quoi qu'il eii soit, par sa faon de considrer les actes tatiques qui soiit soii objet, la thorie des fonctions de 1'tat se distingue essentiellemeiit explique C r de Malberg - de la "theorie des attributions ou ar tches de l'tat". Celle-ci considre bieii, elle aussi, les actes tatiques, eile porte bieii sur ces mmes manifestntions, ces mmes modes 'exercice de Ia puissance tatique, mais elle les envisage d'un point de vue tout diffrent: sous l'angle des fins auxquelles ces actes tendent, des missioiis assumes par l'tat auxquelles ils correspondent, dont ils soiit pour ainsi dire les iiistruments - aiiisi: scurit extrieure, ordre et droit, culture, (i1 faudrait peut-tre mieux dire: civilisation). Ce point de vue est, dit I'auteur, de science politique; i1 n'est pas de scieiice juridique; i1 ne correspond pas la notioli juridique des fonctions de 1'tat et par consquent i1 n'intresse pas leur thorie juridique; i1 lui est tranger. Cette dernire ne considre les actes tatiques, objets de son tude, qu'en eux-mmes; elle ignore dlibrmeiit leurs fins; tout en sacliant parfaitement qu'ils teiiderit des fins et iie soiit accomplis que parce qu'ils apparaisseiit comme des moyeiis de les atteindre, elle ne s'attache qu' ce qu'ils sont: Ia tliorie juridique des fonctions de 1'tat rpond [ ~...)~~niquernent] question de savoir nu moyen de Li Ia quels actes 1'Etat remplit les diverses attributiotis qu'il a pu s'assigtter. Ces actes, elle les analyse juridiquement; et, sur la base de cette analyse, elle les distingue et les classe en groupes spars, dont chacun forme une branclze d'activit, une partie de puissaizce ou fonction de l'tat"2).
(72)

EISENMANN, Cliarles. La tlione des fouctions de l'tat cliez Carr de Malberg. In: Relation de Journes d'etudes en I'honrzeur Carr de Malberg. Paris: Dalloz, 1966. p. 51-52.

183

No entanto, como ressalta o prprio Eisenmaiin, "i1 y a un instaiit, du caractre extrmemeiit technique et abstrait de celle-ci, les positioiis fondamentales de 1' aiiteur son sujet tablissent entre toute une partie de ses linents au moins et certains grands thmes du droit coiistitutioniiel des lieiis tstroits qui lui communiquent un peu de cette chnleur chnrnelle qui a priori lui parait ref~se"(~~). E, infelizmente para ns, uma das manifestaes desse calor carnal que ainda se infiltrava na oblra de Carr de Malberg pode ser reconhecida na sua inadvertida adoo do conceito restrito de sano da escola germnica, medularmente informado por aquilo que denominavam Das Mortarclzisclze Princip, e que o impedir de proceder a uma classificao das foirmas de participao do Chefe de Estado no procedimento legislativo mais acorde com os seus prprios postulados iniciais. Dessa forma que, rederindo-se participao iio procedimento legislativo do Presidivilte norte-americano, ressalta, a nosso ver acertadamente, que "la Ccinstitucin de 10s Estados Uiiidos parece incluso llegar ms lejos: eii su cap. 1" sec. 7, art. 2 dice: "Todo bill que haya pasado por la Cmara de 10s Representantes y por e1 Seiiado, aiites de convertirse eii ley deber ser preseiitado a 1 Presidente de 10s Estados Uiiidos (...)" Segn estos trminos, la devoluciii a las Cmaras no sera slamente uii veto, es decir, uii medio para e1 Presidente de detei~er ley ya perfecta, sino que e1 una texto parece implicar que e1 bill adoptado por las Cmaras an no se ha convertido eii ley. Y eii efecto, si se le lia aplicado la devolucin ser iiecesario, para su transformacin en ley, que sea adoptado de nuevo por uiia mayoria de 10s dos tercios. Luego, podra decirse, la ley s10 recibe su perfeccionamiento por su reiterada adopcin mediante una mayora especial o por expiracin de1 plazo de diez das durante e1 cual tiene e1 Presidente derecho de devolverla a Ias asambleas. As pues, tendra e1 Presidente ms que un Poder de veto, porque su aprobacin, expresa o tcita, seria un elemento de perfeccin de Ia No entaiitol, retornaiido a uma leitura toda prpria que Laband havia realizado do Do Esprito das Leis, pois na verdade Montesquieu havia caracterizado como veto a prpria sano rgia inglesa de carter alisolutamente necessrio para a formao da lei, localiza a distino entre os institutos do veto e da sano, no iia natureza da atividade a propsito normativameiite
n3) EISENMANN, Cliarles. Op. cit., p. 49-50.
(74)

EISENMANN, Charles. Op. cit., p. 374-375.

encomendada ao Chefe de Estado, mas apenas no grau absoluto ou relativo que seria conferido mesma, enquanto requisito para a configurao da sano. Adota, nessa vertente, critrio acidental e puramente poltico e relega para um segundo plano o critrio propriamente jurdico da anlise da natureza especfica dessa atividade, que at ento havia norteado seus estudos: "En esto, la distincin entre e1 veto y la sancin corresponde a la clebre diferencia establecida por Montesquieu (Esprit des lois, lib. XI, cap. VI) entre la facultnd de estatuir, que asocia ntimamente a1 jefe de1 Estado con la legislacin, convertindolo en una parte integrante de1 rgano Legislativo, y Ia facultad de impedir, que s10 es un Poder de resisteiicia y que, por conseguiente, lejos de dar participacin a su titular en Ia potestad legislativa, supone por e1 contrario que en ~). princpio es extrao a la m i ~ m a " ( ~Da, termina por inferir, consoante a esses novos requisitos pura essencial e politicamente orientados, que, em relao Constituio dos E.U.A., aquela "conclusin no es exacta, como 10 demuestra la segunda parte de1 artculo 2. Aade este articulo, en efecto, que si, despus de un segundo examen, la adopcin rene 10s dos tercios de Ia votacin en cada de las Cmaras, e1 bill se convertir en ley. Es, pues, la decisin de las Cmaras, y no e1 asentimiento presidencial, 10 que hace la ley. Asimismo, cuando un bill no ha sufrido la devolucin, a partir de1 momento en que la nooposicin de1 Presidente es iiidudable, debe ser considerado como obra exclusiva de las a~ambleas"(~~). Podemos concluir, apesar de Carr de Malberg haver postulado as premissas metodolgicas essenciais compreenso propriamente jurdica do instituto, que no lhe foi possvel desenvolver, graas ausncia de um refinamento instrumental e conceitual especfico do procedimento legislativo considerado como doutrinrias decorrentes das prprias um todo, as co~~sequncias premissas por ele assentadas. Da mesma maneira que a escola alem do Direito Pblico, conquanto distinga o momento de constituio da lei do de aquisio de sua eficcia, termina por privilegiar atomisticamente o momento constitutivo do iter legis, e no capaz de estender as concluses hauridas a todas as formas de participao constitutiva do Chefe de Estado no procedimento legislativo, acolhendo pressupostos politicamente orientados da doutrina anterior, na realidade incompatveis com a sua prpria. Logo, medida
EISENMANN, Charles. Op. cit., p. 373. EISENMANN, Charles. Op. cit., p. 375.

que transpe o critrio classificatrio da natureza jurdica da participao atribuda ao Chefe de Estado no procedimento de formao da lei, para o simples grau em que essa participao foi concedida, reconhece: a) a sano propriamente dita, enquanto elemento essencial e insuperavelmente requerido para a perfeio da lei; b) o veto em sentido supostamente tcnico, que, na realidade, aambarcaria essencialmente duas modalidades de participao constitutiva do Chefe de Estado na formao da lei, apenas que superveis mediante procedimentos mais complexos: inicialmente aquela, inclusive textualmente denominada sano, acolhida nas Constituies monrquicas da Frana de 1791, da Espanha de 1812, da Noruega de 1814, de Portugal de L822 e do Imprio do Brasil de 1824; e tambm aquela, atribuda ao Presidente pela Constituio dos E.U.A.; c) o pedido de nova deliberao parlamentar, ao qual no reconliece nem mesmo o carter (deveto, pois que politicamente no implicaria uma efetiva faculdade de ir ri pedi^-'^^). ' Agora, cumpre-nos analisar, ; seguir, a tese difundida por i cujos pressuposto:; tericos foram, na realidade, Maurice Maier'78), substancialmente hauridos da anlise jurdica e filosfica mais geral empreendida por Eisenmann no seu ensaio j referido: L'Esprit des lois et Ia sparatioiz des pouvoirs, quando procede a uma releitura do captulo VI do livro XI da obra-mestra de Montesquieu, objetivaiido demonstrar que, na verdade, o autor iluminista jamais teria formulado a clebre doutrina da Separao dos Poderes, e sim que, como na Constituio inglesa, ao contrkrio da suposta separao, os Poderes do Estado se combinariam, fundiriam e se ligariam reciprocamente. Como j dissemos, a1 ns no nos interessa indagar da verdadeira doutrina de Montesquieu, mas, antes pelo contrrio, salientar as alteraes histricas ocorridas que permitiro essa releitura da obra de Montesquieu. Basicamente, relembraremos, aqui, apenas o virtual desaparecime:nto da forma monrquica de govemo aps a Segunda Guerra Munidial, principalmente no que se refere ao mundo ocidental. A Monarquia, agora, passa a ser sistema de govemo, enquanto simples Monarquia Parlamentar. Aquela rgida distino entre Monarquia e Repblica, que terminara por orientar o emprego dos termos veto e snnrio, para designar realidades discernveis teoricamente, no mais poderia subsistir, tendo igualmente encontrado o seu firn os Estados Monrquicos
(7n EISENMANN, Charles. Op. cit., p. 3'73.
0')

MAIER, Maurice. Le veto Lgislatifdu chef de J'tt. Gnve: Georg & Cia S.A., 1948.

Resistentes, para dizer com Jelliiiek. Desaparecido, historicamente, o critrio poltico que at ento permitia a distino, autores como Maurice Maier, com o apoio da nova Teoria das Funes do Estado, acreditam poder ver, no veto (aqui entendido em sentido amplo, enquanto qualquer forma de participao assegurada ao Chefe de Estado no momento de coiistituio da lei ou no de aquisio de sua eficcia), sempre uma atribuio de carter legislativo, prescindindo de qualquer anlise mais profunda sobre o momento em que se verificaria essa participao no procedimento legislativo, considerado como um todo.

2.4 A tese da identidade jurdica substancial dos institutos da sano e do veto - Maurice Maier
no interior dessa ltima vertente referida que Maurice Maier escreve o seu Le veto Lgislntifdu Clzef de L'Etat, um amplo Maier, estudo de Direito Constitucional C~mparado'~~'. desde o incio de seu vasto estudo, emprega indiferentemente o termo veto para designar tanto a participao constitutiva do Chefe de Estado no procedimento legislativo quanto aquela de mero controle, exterior, independentemente do fato de essas distintas faculdades serem atribudas a Monarcas ou a Presidentes de Repblica. Analisa a sano monrquica absoluta e o que denomina veto absoluto, mas que, na realidade, como vimos iio captulo anterior, melhor seria qualificado como sano, j que ambos os casos histricos (Constituio da Albnia de 1925 e da Repblica da Indonsia de 1950) nos quais efetivamente atribuda natureza absoluta participao do Presidente da Repblica na formao da lei ao mesmo tempo 6 emprestada a tal participao carter propriamente coiistitutivo da lei. O caso da Constituio do Chile de 1833, na verdade, como tambm vimos no captulo anterior, melhor configura a hiptese de sano, cuja recusa acarretaria efeitos suspensivos e no absolutos como cr Maier. Conclui, em relao ao que denomina veto absoluto (incluindo, nessa categoria, a sano monrquica), que se trata de forma histrica, praticamente no mais subsistente entre ns. Diferencia, ainda, mais quatro tipos de veto (englobando a virtuais formas de sano, j que ignora a distino): a) um veto qualificado quando as Cmaras, para superar a oposio do Chefe do Estado,

09)

MAIER, Maurice. Op. cit.

devam reaprovar o texto legislativo por um quorum qualificado prdeterminado. Nessa categoria, inclui a participao do Chefe de Estado no procedimento legislativo, prevista nas Constituies dos E.U.A e de vrias Repblicas presidencialistas latino-americanas. Na Europa, reconhece, como integrante dessa mesma categoria, os institutos previstos na Constituio da Espanlia,de 1939, na de Portugal, de 1933, e nas sucessivas Cons~tituies Litunia de 1928 e da 1938. Das anlises realizadas a respeito dessas Constituies, conclui que essa forma de participao do Chefe de Estado no procedimento legislativo teria encontrado terreno frtil apenas nas Repblicas de tipo presidencialista, onde o Presidente goza de amplas atribuies e de extraordinrio prestgio at mesmo frente s Cmaras; b) um veto suspensivo - quando a oposio do Chefe de Estado pode ser neutralizada mediante aprovaio parlamentar expressa em legislatura seguinte ou, diretamente, sem passar pelo Cliefe de Estado, se aprovada por duas legislaturas consecutivas. (Constitues da Frana de 1791, da Espanha de 1812, de Portugal de 1822, do Imprio do Brasil de 1824, da Noruega de 1814, do Egito de 1930 e da Finlndia de 1919); c) um veto translativo - quando o Chefe de Estado pode deferir diretamente ao corpo eleitoral a deciso sobre determinada lei, submetendo-a a um referendum popular (Constituies da Alemanha de 1919 e da Estnia de 1937); e enfim, d) o simples direito de pedir uma segunda deliberao parlamentar (Constituies da Frana de 1875 e de 1946, e da Itlia de 1947). Maier explicita, enfim, em suas concluses, a tese que suportara toda a anlise empreendida: a da identidade substancial, tanto do ponto de vista poltico quanto jurdico, dos termos veto e sano(80). Ignorando de todo os desenvolvimentos havidos no terreno do procedimento legislativo, enquanto objeto da Cincia Jurdica, Maier debate exclusivaineiite as teses anteriormente apresentadas, e, ao refut-las, termina por reconhecer, no mesino terreno, preponderantemente poltico, a importncia e a prevalncia do Executivo na obra da legislao. IZetoma Einsenrnann, para quem a funo legislativa seria simplesmente o poder de editar as regras legislativas, e por isso, todo e qualquer poder de obstar a entrada em vigor de uma lei, assegurado ao rgiio da Chefia de Estado, deveria ser sempre interpretado como um Poder Legislativo. Desconhece totalmente a distino jurdica entre ato perfeito e ato eficaz, que j
* .

MAIER, Maurice. Op. cit., p. 250 e iss.

havia sido, como vimos, utilizada por Carr de Malberg, a propsito da sano do Monarca no procedimento legislativo das Monarquias alems. Para ele, no haveria lei seno quando as disposies, contidas no ato que leva esse nome, entrassem em vigor; uma lei s se encontraria juridicamente perfeita, quando suas disposies se tornassem vlidas, eficazes, aps a sua passagem por todas as fases previstas pela Constituio. -c Confundindo, portanto, nominalmente a perfeio e a eficcia dos atos jurdicos que Maier advoga a identidade desses institutos do ponto de vista jurdico. Embora lhe assista inteira razo na crtica aos critrios puramente polticos que embasavam a distino entre os dois institutos nas doutrinas precedentes, Maier no buscou analisar mais detidamente as diversas e distintas conseqncias jurdicas necessariamente decorrentes da participao do Chefe de Estado no procedimento legislativo, consoante a essa participao seja atribuda natureza constitutiva da lei ou venha a ser configurada como uma mera atividade exterior de controle da atividade legislativa propriamente dita. -x-*Por via de conseqncia, as disposies votadas pelo Parlamento no se transformariam em normas legislativas sempre que a Constituio assegurasse ao Chefe de Estado a possibilidade de recusar a sua sano ou de opor o seu veto, pois seriam virtualmente suscetveis de anulao ou de paralisao mediante a interveno de tal ato. Maier aplica esse raciocnio no apenas hiptese iiormativa da sano absoluta, porm a qualquer que fosse a forma adotada para a participao do Chefe de Estado. Ela importaria sempre em lhe possibilitar uma atividade substancialmente legislativa, pelo menos em relao ao momento no qual efetuaria o seu veto, mesmo que, aps esse ato, o procedimento pudesse ter curso sem sua ulterior interveno. Para Maier, o veto, em todas as suas formas, faz sempre do seu titular um co-legislador. c Contrariamente tese tradicional que atribua sano o condo de transformar em lei o mero projeto, contrapondo-a ao veto, que seria um mero poder de impedir que a lei j perfeita viesse a produzir todos os seus efeitos, Maier argumenta com o art. lQ, seo 7 V a Constituio norte-americana, segundo a qual o projeto aprovado pelo Congresso continuar a ser um bill at que o Presidente nele aquiesa ou que seu veto venha a ser derrubado pela maioria qualificada requerida. Ora, esse seria um bom argumento contra a tese apriorstica e prevalente tia doutrina anterior, que teimava em afirmar a suposta veracidade de um binmio puramente ideal, que considerava, como vimos, o Monarca dotado de sano

absoluta em coiitraposio ao Presidente de Repblica munido apenas do veto. No entanto, Maieir utiliza o caso norte-americano como argumento para comprovar a impossibilidade da distino. Maier observa, contudo, com razo, que a simples inao do Chefe de Estado no basta para diferenciar os dois institutos, no sentido de que, no caso da sano, o silncio fizesse sempre cair a lei, enquanto no do veto, a fizesse sempre aprovar. Realmente, no verdade que o silncio seja univocamerite interpretado no sentido indicado. Se, em regra, o Chefe de Estado doitado do poder de sano pode interromper o procedimento simplesmente por sua inao, algumas vezes, como vimos, a CoiistituiEio exige que a denegao seja expressa, se no quiser evitar que o prolongado silncio venha a ser considerado como uma tcita aquie:scncia (Constituio da Frana de 1791). Por outro lado, o Presideiite norte-americano, com o chamado pocket-veto, pode determinar, to-s pelo seu silncio. a queda do projeto de lei, e ainda o caso do Presideiite filaiids tambm j referido. Por fim, Maier recorda novamente Eiseiimaiiii, para quem Montesquieu jamais haveria oposto a faczlldade de impedir faculclnde de estatuir, pois ambas estariam compreendidas na nica faculdade de aprovar. No haveria, portanto, para Maier, qualquer distino que pudesse autorizar o emprego difereiiciado dos termos sanco e veto, j que ambos os institutos resultariatn em idnticos efeitos jurdicos e investiriam os respectivos titulares de um poder efetivamente legislativo, e assim conclui: "Nous iiious rsumons eii disaiit qu'il n'y a aucune diffreiice quelconque, sii ce ii'est terininologique, entre veto et refus de sanction. La facult d'einpcher et la facult d'approuver sont ideiitiques daiis leurs effets et constituent celui qui en est investi partie intgraiite du pouvoir lgislatif. Le Chef de 1'tat qui disgose d'un droit de veto participe la fonction lgislative. Aucun projet ne peut devenir loi tant qu'uii veto peut lui tre oppos, de mme qu'il ne peut devenir loi taiit qu'il ii'a pas reu la sanction. C'est la non-opposition du veto absolu ou la dfaite du veto conditioiinel devant le Parlemeiit ou I'acceptatioii formelle de Ia mesure vote (selon ce que prvoit 1;1 Constitution) qui transforme eii loi le texte adopt par 1'Asseinble. Le droit de veto, que1 que rioit le nom qu'oii lui doiiiie, et quelle que soit sa forme, est une atributioii lgislati~e"(*~).

MAIER, Maurice. Op. cit., p. 256.

2.5 Riscaretti di Ruffia: a sano, a aquiescncia e o veto na teoria geral da participao do Chefe de Estado no procedimento legislativo
Biscaretti Di Ruffia, como vimos no captulo anterior, acolhe, da tese de Maier, a coinprovao de que, tanto em Monarquias quanto em Repblicas, participao do Chefe de Estado no procedimento legislativo pode ser atribudo carter constitutivo da lei. Contudo, para enfrentar o problema da conceituao dos termos ireto e S ~ ~ G O o necessrio rigor, recorre h doutrina mais atual com acerca do procedimento legislativo, com o intuito de precisar os correspoiideiites momentos procedimentais nos quais se verificam as distintas participaes no seu contexto prprio: o do procedimento legislativo considerado como um todo(82). Detm-se, de incio, em uma sinttica exposio dos conceitos bsicos de Serio Galeotti sobre o procedimento legi~lativo(*~), apresentando-o como o procedimento de formao da lei formal, compreendido no como ato singular, mas enquanto coiijuiito de atos vinculados entre si, delineados pelo ordenamento constitucional no nmero e na articulao de suas fases, com vistas produo do ato final, a lei. Apresenta esse procedimento, na linha de axioma, trs fases bsicas, ainda que, segundo os vrios ordenamentos positivos, os respectivos deseiivolvime~itos dessas fases possam vir a variar significativameiite. Inicia-se o procedimento por uma fase introdutria, tambm cliamada iiistaurativa ou preparatria, na qual se concretiza, logicamente, em suas vrias expresses, a iniciativa legislativa. A fase introdutria segue-se a fase coiistitutiva ou perfectiva, em que especificamente se forma, em sentido estrito, o ato iiormativo propriamente dito: mediante a aprovao do Parlamento, uni ou bicameral, podendo, ainda, conforme prefigurada pelo ordeiiameiito, ser tambm requerida supervenieiite e idntica manifestao de vontade coiistitutiva do Chefe de Estado. Perfeccionado o ato legislativo, segue-se, encerrando o procedimento, uma fase integrativa da eficcia, pela qual a lei, j perfeita, poder enfim adquiiir uma eficcia erga omnes. Observa-se que, na maior parte dos Estados de tradio romnica, essa ltima fase subdistingue-se nas duas subfases da promulgao e da
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BISCARETTI DI RUFFIA. Op. cit., p. 247 e ss. GALEOTTI, Serio. Cotztributo alla teoria de1 procedinzeizto legislativo. Op. cit.

publicao, enquanto, especialmente naqueles Estados anglo-saxes, o seu desenvolvimento se verifica de forma mais simples e rpida. A fase constitutiva, como ensinara Carr de Malberg, via de regra se concretiza em um ato complexo, medida que mais de uma so as manifestaes de vontade dos rgos legislativos que devem fundir-se, conjuntamente, para determinar o surgimento da lei formal. Apenas na hiptese de que o :Parlamento seja unicameral, ou que apenas uma das Cmaras efetivamente delibere sobre o projeto e a outra se limite a um papel meramente consultivo, e que ao Chefe de Estado no seja reconhecida unna participao constitutiva no m procedimento, o ato normativo e 1 questo poder apresentar-se como ato simples. O que no impede, como no caso italiano, que frequentemente se reconhea ao Chefe de Estado, na fase de aquisio da eficcia, uma atividadle procedimental especfica, de carter meramente executivo, pois essencialmente de controle poltico sobre a atividade legislativa das Cmaras, sucessiva verdadeira e prpria pronncia legislativa, enquanto vem a configurar-se como condio suspensiva da eficcia do ato legislativo j perfeito. E entre tais atividades procedimeiitilis, no pertinentes formao propriamente dita, em sentido tcnico e restrito, do ato legislativo, j constitudo, e que funcionam somente como condies suspensivas e preliminares aquisio de sua eficcia, encontra-se a que habitualmente reconhecida ao Chefe de Estado nas Repblicas no presidencialistas, quando, sem qualquer dvida, no se lhe reconhea qualquer participao na verdadeira e prpria fase constitutiva da lei. Poder de controle que comumente se encontra compreendido na genrica expresso poder de veto. Logo, possvel a constatao de que a lei formal se constitua, em um primeiro momento, e com isso se apresente perfeita, enquanto dotada de todos os elementos constitutivos requeridos, embora apenas sucessivaimente venha a produzir todos os seus efeitos jurdicos e se tornar eficaz. Em razo disso, a no interveno dos rgos colaboradore,~ primeiro cmputo, em uma anlise jurdica, minimamente rigorosa, deve ser notadamente diferenciada daquelas outras participaes que, das mais diversas formas, tenham lugar apenas no segundo. .. Assim que Biscaretti critica Maier por ignorar totalmente a estrutura do procedimento legislativo, ao afirmar que exerceriam uma funo legislativa todos os rgos aos quais a Constituio atribusse uma participao no final do procedimento legislativo, fosse essa participao constitutiva ou de mero controle, pois os efeitos jurdicos seriam os mesmos, a virtualidade da paralisao da

lei, impedindo que essa gerasse seus efeitos prprios, ou seja, adquirisse eficciaCs4). Mas, como afirma Biscaretti, "di fronte allaccennato cumulo di argomentazioni (in cui i rilievi essatti sntrecciano in modo quasi inestricabile imprecisi o addirittura errati)"(85) necessrio retomar as consideraes iniciais sobre o procedimento legislativo e a sua enucleao cientfica em fases. A conhecida distino entre ato jurdico perfeito e ato jurdico eficaz, ou seja, entre aquele ato jurdico j completo, dotado de todos os seus elementos constitutivos, mas ainda no produtor de todos os seus efeitos jurdicos, e o ato que finalmente adquiriu, atravs, por exemplo, de um controle ulterior, do seu registro e de sua notificao publica, um carter obrigatrio, erga omnes, torna de tal forma clara a exigncia de sua aplicao ao procedimento legislativo, graas natureza cientfica e ao poder explicatrio e de orientao da interpretao normativa para a soluo de efetivos problemas jurdicos concretos, que dispensaria maiores comentrios. E assim, aceitvel deve resultar igualmente a distino entre a participao do Chefe de Estado que signifique contribuio efetiva formao da lei em sua fase constitutiva, e aquela que, ao contrrio, se apresente como um mero ato de controle ou exame posterior da lei j perfeita, implicando apenas a possibilidade de suspenso transitria do incio da eficcia da mesma, mediante a exigncia de uma nova deliberao parlamentar simples ou qualificada, ou, ainda, de uma deciso a propsito do corpo eleitoral. Na hiptese de resultado positivo, cumprida a condio suspensiva, a lei adquire a sua eficcia prpria. Assim que aqui nos encontraramos, no caso da segunda eventualidade, j margem da fase constitutiva, na fase de iiitegrao de sua eficcia. E nesse passo, Biscaretti faz intervir o seu argumento decisivo contra a tese de Maier, considerando que, se, de um ponto de vista de grosseiro pragmatismo, a recusa de sano e o veto, em um certo sentido bastante genrico, produzem os mesmos efeitos prticos ou seja, a no-entrada em vigor da lei, como reiteradamente afirma Maier - por intermdio de uma indagao jurdica mais penetrante e cientificamente refinada, no poderemos deixar de constatar que, na primeira hiptese (a recusa de sano), a lei no se encontra nem mesmo perfeccionada, constituda - por ser contrria a manifestao de vontade do Chefe de Estado, que, se se somasse quela

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( ' "

BISCARETTrI DI RUFFIA. Op. cit., p. 249 e ss. BISCARETTI DI RUFFIA. Op. cit., p. 253.

parlamentar em um nico ato complexo, transformaria o mero , projeto de lei em lei prpria e verdadeira - enquanto que, no segundo caso (a oposio de um veto), a lei j perfeita no teria podido encontrar continuidade no procedimento em direo aquisio de sua eficcia, terceira e ltima fase de sua produo, ficando subordinado o curso posterior do procedimento ao advento de uma determinada condio, a reaprovao parlamentar ou o xito positivo de um referendum popular. E, ao contrrio do que afirma Maier, tal distino no decorre de mera exigncia doutrinria sem qualquer efeito prtico, uma vez que manifesto que, sob vrios pontos de vista, (no que se refere, por exemplo, ao controle extrnseco de constitucionalidadeda lei e questo que motivou todo o presente trabalho, ou seja, a indagao a respeito dos efeitos da sano aposta a projeto de lei resultante da no observncia de clusula assecuratria da iniciativa privativa daquele que sanciona; aos critrios do exerccio do poder em exame pelo Cliefe de Estado e s vrias coiisequncias jurdicas decorrentes dessas distintas atividades), essa distino pode determinar bem diversas avaliaes jurdicas dos comportamentos singulares em tela(86). A seguir Biscaretti, procede a um rico e exaustivo exame no s das Constituies j analisadas por Maier, mas complementa a pesquisa anterior e procede distiii!;o entre aquelas participaes do Chefe de Estado no procedimiento legislativo, s quais encomendado carter constitutivo da lei, e as que se consubstanciam em mera atividade de controle, exterior funo legislativa propriamente dita, o que nos seirviu de norte para o exerccio desenvolvido no primeiro captulo. A ttulo de coiicluso, Biscaretti busca proceder determinao conceitual dos termo,s veto e sano. Com o objetivo de obter uma maior preciso substcuicial e terminolgica, cientfica, diramos, com relao complexa e variada matria da participao constitutiva do Chefe de Estado no ]procedimentode formao da lei, que o autor sublinha a convenincia do emprego do termo veto para designar apenas aquelas atividades, iiormativamente previstas, em que o Chefe de Estado (nesse caso, sempre republicano) desenvolve um simples poder de ac:onselhameiito e de controle, nos confrontos com a atividade legislativa, desenvolvida, a rigor, exclusivameiite pelas Cmaras. R~:servando-se,por outro lado, o termo sano para aquela participao do Soberano e a expresso
BISCARETTI DI RUFFIA. Op. cit., p. 254.

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aquiescncia(87) a dos Presidentes de Repblica, sempre que se para pretenda conservar, a respeito da matria, uma distino meramente extrnseca, para designar a atividade desenvolvida por esses Chefes de Estado no procedimento legislativo qual seja atribuda natureza propriamente constitutiva da lei, ainda que, em seguida, resulte igualmente acolhida a possibilidade de uma renovada manifestao simples ou qualificada da Vontade Parlamentar, ou, ainda, uma adequada interpelao popular (referendum, ou novas eleies), que, verificadas, permitam a superao da negativa de sano ou de aquiescncia, possibilitando lei igualmente formar-se, mesmo que prescindindo da participao superada do Chefe de Estado. Dessa forma que, em relao classificao de Maier, prope, no que se refere aos vetos, agora em sentido tcnico e restrito, a seguinte srie categorial: a) o veto absoluto, ainda que praticamente inexistente. Em nossa pesquisa, no nos foi possvel identificar um nico exemplo, o caso da Constituio do Chile de 1833 referido por Maier, como vimos, enquadra-se melhor na categoria da sano, cuja denegao teria efeito meramente suspensivo, e os da Albiiia de 1925 e da Indorisia de 1950, na verdade, para usar os termos de Biscaretti, configurariam hipteses de aquiescncia no supervel; b) o veto qualificado; c) o translativo; e d) o reduzido ao simples poder de pedir uma nova deliberao parlamentar. Biscaretti suprime da classificao de Maier, o chamado veto suspensivo, pois, na realidade, todas as hipteses histricas e a ainda atual configuram casos de sano, e no de veto; revestindo-se, de fato, portanto, de natureza diversa.
c8n na verdade, Biscaretti sugere o termo "assenso", ein italiano, para desiguar a atividade constitutiva do Presidente da Repblica no procedimento legislativo, derivado da palavra inglesa "assent". Na traduo optamos pelo termo "aquiescincia" etn detrimento do equivalente "assentimento", que decorreria naturalmente da mera traduo literal, pois o primeiro alm de guardar precisainente o mesmo significado familiar e usual linguagem Constitucional luso-brasileira. Todavia, no adotaremos, nesse particular, a distino sugerida, pois conio afirma o prprio Biscaretti essa foi forjada apenas para "Qualora s'intenda mantenere, a1 riguardo, una distinzione, esteriore", que no julgamos oportuna, tendo em vista que o termo sano tradicionalmente corrente em nossos textos constitucionais e que, em ingls, o termo "assent" sempre foi utilizado para desiguar o mesmo referente, como por exemplo na expresso "Royal Asseiit", precisamente o que sempre designamos pela expresso equivalente "Sano rgia". Ver BISCARETTI DI RUFFIA. Op. cit., p. 291.

Por outro lado, Biscaretti oferece uma nova srie categorial relativa sano ou nquiescncia, qualificando-as como: a) no superveis - a regra antiga, mas nlo exclusiva, no que se refere s Monarquias Constitucionais, ainda existente, em algumas das atuais Monarquias Parlamentares,contudo, esvaziada de qualquer coiitedo volitivo ou discricionrio da par1.e do Soberano, consoante o entendimento da melhor doutrina e comprovao da prtica constitucional nesses pases; b) supervel por uma renovada deliberao parlamentar por maioria qualificada; c) supervel por deliberao parlamentar de legislatiira sucessiva; d) supervel por consulta direta ao corpo eleitoral, imediante referendum; e e) supervel por simples reaprovao parlamentar. Conclui, enfim, Biscaretti que a participao do Chefe de Estado no procedimento de formaib da lei em todos os Estados contemporneos de Democracia clssica adequada forma hoje genericamente assumida desse Estado que no pode ser informada por outro princpio que no o democrtico, afirmando a prevalncia da vontade popular e a de sua representao pluralista, sempre destinada, em ltima anlise, a piredominar. Se, por acaso, for possvel o retorno a uma certa prtvalncin da chefia de Estado, certamente essa poderia ocorrer mais facilmente em um Estado republicano, devido ao carter representativo do mesmo, que ainda poderia, at certo ponto, permitir-lhe a canalizao eficaz da vontade popular em detrimento das prprias Cmaras, no pressuposto de uma interpretao unitria da vontade da Nao. Ocorre, em suma, reconhecer que a exigncia moderna de que o Estado resulte governado pela va~ntadeda maioria dos cidados encontrou, enfim, para Biscaretti, a mais geral e manifesta realizao prpria no Direito Positivo que regula, nos diversos ordenamentos da constitucionais, o procedimento de fc~rmao lei(88).

2.6 A comprovao doutrinria dos postulados iniciais da presente pesquisa: A distino entre os conceitos de sano e ide veto ao nvel da Teoria Geral do Direito
Se do exerccio realizado i10 primeiro captulo resultou a comprovao de que a realidade norrnativa do Direito Constitucional
BISCARETTI D RUFFIA. Op. cit., p. 294 I

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Positivo, em Monarquias e Repblicas, sincronica e diacronicamente considerada, revela-se muito mais rica e complexa do que poderiam abarcar os esquemas doutrinrios, at ento, por demais aprionsticos, simplistas e prioritria e politicamente orientados, o segundo exerccio que terminamos de empreender, nesse captulo, vem comprovar tal assertiva e nos fornecer a oportunidade de, ao refletir sobre os caminhos e descaminhos de que foi objeto o nosso instituto ao nvel da Teoria Geral do Direito, buscar assentar, em bases normativamente rigorosas, os postulados iniciais da presente pesquisa. Obviamente, requisito essencial obteno de uma resposta segura e precisa quela questo tpica proposta no incio do desenvolvimento do trabalho a fixao do conceito da sano do Chefe de Estado no procedimento legislativo enquanto fenmeno jurdico nico e discernvel dos demais institutos que lhe so prximos, na qualidade de postulado inicial. Nesse passo, o estabelecimento do dilogo com os tericos que anteriormente fizeram objeto de sua reflexo o instituto da sano fundamental, quando menos, no sentido de possibilitar a apreenso das diferenas especficas de enfoque e metodologia na abordagem do mesmo, o que certamente ter o condo de viabilizar uma compreenso precisa da teoria a que se prope. importante frisarmos, e talvez esse modo de proceder constitua por si s j uma ruptura com a tradio anterior, que no se buscou apresentar aqui uma histria das doutrinas sobre a sano como uma galeria de erros, para usar os termos de Hegel, como se o instituto fosse dotado de uma realidade absoluta e independente da realidade normativa e histrica da qual recebeu vida. Muito ao contrrio, buscou-se revelar o sentido histrico e poltico datado, geogrfica e socialmente localizado que informava e conformava os postulados iniciais de tais teorias, no mais das vezes, tornando-as inidneas para a compreenso efetiva e genrica do instituto e impossibilitando-as de aambarcar, como teoricamente se propunham, em toda a sua riqueza, as distintas realidades normativas histricas de manifestao do instituto em sua prpria poca. Igualmente temos que salientar, e aqui relevamos a existncia de outra ruptura metodolgica, que no se buscou adaptar, mediante o desconhecimento da riqueza e variedade das distintas realidades convencionais normativas, as diferentes configuraes positivas aos pressupostos polticos, axiologicamente orientados e aprioristicamente decorrentes das verdadeiras leituras que virtualmente pudssemos empreender das obras clssicas de um Montesquieu ou de um Hegel, enquanto argumento de autoridade. Orintou-nos, antes, a conscincia de que a

distncia que nos separa desses grandes filsofos no apenas temporal, mas que. de forma necessria e precisa, envolve a contribuio viva dos mesmos na construo e reconstruo pelos homens cerca de dois sculos especialmente profcuos por darem guarida a um sem nmero de alteraes sociais, polticas, jurdicas e econmicas, profundas e historicamente significativas- de distintas realidades cotidianamente vividas e correlata e diversamente apreendidas ao nvel da teoria. Proceriso que, inclusive, possibilitou, no interior de uina sociedade de tal forma democratizada que seria inconcebvel, para o pensamento daqueles clssicos, o surgimento de uma cincia especfica do normativo que teve a audcia de submeter aos seus cnones o prprio fenmeno da criao do Direito Positivo: o procedimento legislativo. E essa a dimenso da ruptura empreendida por Biscaretti com relao aos seus predecessores. E caso queiramos apreender, de um ponto de vista essenciameiite iiorm~ativo, institutos da snno e os do veto, impe-se-nos a ruptura corri a concepo tradicional que toma tais institutos como realidades existentes em si mesmas, aprioristicameiite determinados por puros postulados polticos elevados categoria de fitndnmentais e que, portanto, requerem o desconliecimento da realidade prpria na qual os mesmos se inserem, a normativa; que, por sua prpria natureza, puramente coiiveiicioiial, necessariamente s pode apresentar-se de uina forma rica, complexa, matizada, variada e varivel. Tal fato, tampouco, autorizaria, no entanto, o abstrato e indiferenciado tratamento dispensado a esses institutos por Maurice Maier. Sua tese, na verdade, apenas o reverso de uma mesma moeda, pois revela ainda a prevalncia de um eiifoque puramente poltico; uma reflexo estrita e exclusivamente orientada para a tentativa de compreeiiso apenas dos efeitos polticos mais gerais de ambos os institutos. Biscaretti efetua esse rompimerito, porque parte de premissas metodolgicas diversas, no prefigura aprioristicamente um suposto objeto determinado em si mesmo como uina entidade naturalmente dada, nem tampouco toma como homogneas configuraes objetivameiite distintas dos ordeiiamentos positivos pela mera suposio da identidade dos seus efeitos polticos mais gerais mas, pelo contrrio, com a fineza e o refinamento do senso jurdico que lhe prprio, analisa os distintos institutos no seu contexto especfico: o do procedimento legislativo. Se insistimos nesse rompimento no porque nos preocupa sublinliar a diferena ou a novidade das proposies cientficas que acolhemos. Alis, bom que frisemos, tais premissas analticas encontram-se assentadas na

Europa desde a dcada de cinquenta. Repudiamos igualmente o ecletismo fcil decorrente da iluso de que aqui poderamos estar simplesmente complementando as insuficincias das abordagens anteriores. Na verdade, para ns, o prprio enfoque, o mtodo de abordagem de um objeto , em si mesmo, constitutivo do prprio objeto. Assim que insistimos no rompimento, porque aquelas produes tericas no se caracterizam apenas por sua insuficincia do ponto de vista iiormativo ou especificamente jurdico, mas sim pela prpria interdio que elas representam a esse tipo de abordagem; pelo obstculo em que se erigem, ao inviabilizar a compreenso especificamente jurdica no s do instituto em exame, mas do procedimento legislativo como um todo, no qual esse necessariamente se insere e pode encontrar a sua explicao. Dessa forma que, partindo precisamente da contextualizao dos institutos da sano e do veto, consoante respectiva e distinta insero dos mesmos no procedimento legislativo, Biscaretti os distingue normativamente quanto natureza jurdica especfica de cada um, da qual, necessariamente decorrem efeitos jurdicos obviamente diversos. Assim que, na Constituio da Itlia de 1948, se reconhece na participao encomendada ao Chefe de Estado no procedimento legislativo, pelo art. 74, uma mera funo de controle externo sobre a atividade legislativa propriamente dita, um veto em sentido tcnico, pois como afirma Galeotti: "Resta esclusa, con buona sicurezza, ogni natura legislativa in codest'atto, argomentandosi ci agevolmente dalla formola dell'art. 70 Cost. che chiaramente esclude, specie se raffrontata con Ia disposizione corrispondente dello Statuto (art. 6 ) , una partecipazione de1 Capo de110 Stato all' esercizio della funzione legislativa; e riconfermandosi ci, ulteriormente, in base agli effetti, di cui 10 stesso ato produttivo, i quali iion incidono menomamente sulla liberth di determinazioni delle Camere, che, como iioto, possoiio integralmente riconfermare Ia legge precedentemente adottada. L'atto costituisce invece chiara inaiiifestazioiie di una funzione de controllo; e di un'attivit di controllo, sul modo iii cui stata concretamente esercitata Ia funzione legislativa, si rinvengoiio i11 tal caso gli elementi, che la migliore dottrina indica come strutturali della stessa fuiizione. Nessun'altra attivit logica pu concepirsi contenuta e trasfusa nel messaggio, previsto da1 cit. art. 74, fuor da quella di un riesame, di una valutazione dell'atto legislativo compiuta dallrgano controllante, a1 lume dei principi e delle norme secondo i quali la Costituzone 10 abilita ad esplicare detto suo controllo. La sua volont non per nulla richiesta aila

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perfezione dell'atto legislativo, che , secondo la struttura gi impressagli nel nuovo ordinarnento~, costituito e formato con la concorde deliberazione delle due Ciimere. A1 contrario, l'organo che fruisce dell'attribuzione, di cui si tratta, entra, o almeno, pu entrare, soltanto nella fase de1 procedimento , in cui l'atto legislativo, gi validamente costituito, dovrebbe integrare la sua efficacia; e qui egli pu intervenire sospendendo in via provisoria la promulgazione della legge e chiedendo alle Camere, mediante l'invio di un messaggio (ove si espongono i motivi de1 provvedimeiito), di procedere ad una nuova delibera~ione"@~). Tal distino, de se relevar, apenas se tornou possvel graas considerao dos referidos institutos no seio dos mais consolidados avanos da doutrina da Teoria Geral do Procedimento Legislativo. Aqui, tomado em uma acepo mais genrica enquanto srie concatenada de atos realizados por distintos sujeitos jurdicos, com vistas produo de um ato final determinado, a lei, em relao qual esses atos podem encontrar a sua necessria unidade e ntima vinculao recproca. Mediante 13 recurso eiiucleao desse procedimento em momentos juridicamente relevantes, obtm-se o reconhecimento de suas trs fases ou instantes mais significativos: a fase da iniciativa, consistente na verificao dos atos que pem em movimento o mecanismo juridicamente propulsor do procedimento; a perfectiva ou constitutiva, na qual o ato jurdico em questo, a lei, se torna perfeita, integrada por todos os seus elementos constitutivos, ou seja, apta potencialmente a produzir os efeitos a ela juridicamente atribudos; e, finalmente, a fase de iritegrao da eficcia, mediante a qual a lei se incorpora plenamente ao ordenamento. O reconhecimento da distino bsica, doutrinria e normativamqte assentada, entre aqueles dois grandes grupos de distintas participaes do Chefe de Estado no final do procedimento legislativo, consoante fase do procedimento em que se verifiquem, qualificando-as, respectivamente, como sano, se esta se verifica na fase constitutiva, ou veto, se ocorre j quando da fase de mera aquisio de eficcia, obviamente, implica a atribuio de distintas conseqncias jurdicas a tais partici13aesou s recusas havidas. Acercamo-nos, assim, da anlise dos aspectos procedimentais atinentes questo tpica que nos move. Contudo, os desenvolvimentos at aqui realizados nos possibilitaram firmar em
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GALEOTTI, Serio. I1 rinvio presideinziale di una legge (art. 74 const.). In: Rassegna di Diritto Pubblico. anno V , n", Jan-Fev. 1950. p. 50-51.

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bases slidas apenas a premissa inicial necessria resoluo da questo. A sano uma participao de natureza legislativa, uma vez que constitutiva da lei, encomendada a Chefes de Estado em determinados ordenamentos constitucionais, mesmo republicanos, e que difere essencialmente daquela outra mais corrente nos ordenamentos republicanos e de todo inexistente nas Monarquias, mediante a qual se reconhece ao Chefe de Estado uma mera atividade de controle, de natureza distinta da funo legislativa exclusiva e propriamente desenvolvida pelas Cmaras, sobre a qual esse controle exercido. Mas se a essas distintas participaes, logicamente, devem ser reconhecidas consegncias jurdicas diversas, a determinao dessas conseqncias exige um melhor conhecimento jurdico-cientfico do que seria o procedimento legislativo enquanto fenmeno jurdico especfico. Antes de buscarmos resolver tais questes, necessro que explicitemos quais os pressupostos tericos que informam e conformam a presente pesquisa, o que para n6s vem a ser a Cincia Jurdica e qual a sua relao com a Filosofia do Direito, e ainda qual a importncia de se dar um tratamento juridicamente cientfico aos institutos do Direito Constitucional, especificamente os atinentes ao procedimento legislativo, em uma democracia incipiente como a nossa. So essas as questes a.que buscaremos responder no prximo captulo, a partir das quais o motivo tpico que nos move poder encontrar resposta satisfatria.

Captulo I11 A SANAO COMO OBJETO DA CINCIA JURIDICA E O PROBLEMA DA EFICCIA DO INSTITUTO NO PROCEDIMENTO LEGISLATIVO BRASILEIRO

"Em algum ponto perdido deste Universo, cujo claro se estende a inmeros sistemas solares, houve, uma vez, um astro sobre o qual animais inteligentes inventaram o conhecimento". Nietzsche, 1873.

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3 A SANO COMO OBJIETO DA CINCIA JURDICA E O PROBLE:MADA EFICCIA DO INSTITUTO NO PROCEDIMENTO

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LEGISLATIVO BRASILEIRO
Neste captulo pretendemos explicitar os pressupostos tericos que aliceram e instrumentalizam a presente pesquisa, expondo os motivos que a legitimam e justificam como um exerccio de Filosofia do Direito, necessrio e oportuno no momento em que se afirma constitucionalmente a maiolidade e a cidadania plena dos brasileiros. Da explicitao desses pressupostos, devero resultar premissas metodolgicas que nos permitiro expor, com maior rigor, os termos do problema da eficcia da sano do Chefe de Estado no procedimento legislativo brasileiro, proceder sua contextualizao e delinear os passos propostos para a sua soluo.

3.1 Do papel da Filosofia e da Cincia do Direito na tarefa de consolidao do regime democrtico

A atuao do primeiro Presidente da Repblica eleito sob a gide da Constituio de 1988, decorrente do exerccio dos meses inaugurais de seu mandato, j consttui prova mais do que evidente, precisamente porque encontrou respaldo quase que irrestrito no s da populao em geral, mas, inclusive, dos demais Poderes institudos, do fato de que a herana cultural de um povo no algo reificado, morto e inerte que se preste utilizao poltica apenas quando se queira, passvel de ser isollado e apartado mediante a mera elaborao de novas normas jurdiiras''). Pelo contrrio, viva e
Ao qualificarmos de mera a tarefa de elaborao legislativa, no pretendemos de forma alguma desqualificar a importncia da natureza

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atuante, conformadora de uin determinado senso comum, que, por sua gramtica prpria, recobre de forma inconsciente, coletiva e eficaz um dos possveis significados dos atos polticos com o vu de uma aparente obviedade que, por sua vez, no apenas torna opaca e inviabiliza a compreenso do espao de liberdade constitucionalmente limitada no qual tais atos necessariamente se inserem, mas, o que pior, permite que consideremos naturais, nquestionveis e necessrios, como se decorressem da prpria natureza das coisas, atos contrrios hs normas mais comezinhas de correo constitucional, assecuratrias dos direitos elementares da cidadania , frente ao ~ o v i r n operpetrados, exatamente, pelo mais alto dignitrio do Pas. Quando se elabora uma Constituio ou qualquer lei de nvel Iiierrquico inferior, quando so exercidas as competncias ou atualizados os direitos nelas abstratamente atribudos ou previstos, quando tais exerccios ou atualizaes, uma vez questionados, so examinados e as coiitrovrsias decididas pelo Judicirio, quando tais matrias so estudadas pela doutrina, fazemos Direito, mas no Filosofia do Direito. A Filosofia, em sentido bastante geral, exatarnente aquela instncia reflexiva gue tem x o ~ b j e t o agir e o saber huiiianos, caracterizada por- tomada de posio valorativa uma --do pesquisador --f r e z aos mesmos. Nesse sentido, operamos uma ruptura com o conceito tradicional-de Filosofia do Direito. De um pinto de vista democrtico, a Filosofia do Direito no pode ser compreendida como a busca do estabelecimento de um justo absoluto, de uma verdade fixa e transcendente que pudesse ter o condo de nos aliviar da difcil tarefa de estabelec-la, diretamente ou mediante representao poltica. Em uma Democracia, a verdade, ou melhor, o justo historicamente datado h que resultar dos debates

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Ao qualificarmos de mera a tarefa de-elaborao legislativa, no pretendemos de-forna-alguma-desgualificar a imporjncia da natureza -do procedimento adotado para a concepo de tais normas. Salta aos olhos a essencialidade do carter altamente participativo, de todo peculiar em nossa histria constitucional, de que se revestiram os procedimentos de elaborao da Constituio da Repblica, dos Estados e das Leis Orgnicas Municipais para a eficcia dos mesmos. O que se quer salientar simplesmente o fato de que se esse aspecto fundamental, no , por outro lado, condio suficiente para consolidao de um regime democrtico que requer, a par da garantia do efetivo acesso universal s condies sociais mnimas que virtualizem o exerccio da cidadania, instrumentos cientficos que garantam a imparcialidade na aplicao de suas normas.
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pblicos, que, por sua vez, no podem prescindir da formao de opinio pblica instruda capaz de resgatar para a sociedade civil e seus representantes a responsabiliciade sobre as decises polticas, ainda que incidentes sobre os mais intrincados e especializados temas tcnicos. Portanto, para ns, o questionamento da suposta obviedade que ainda recobre toda uma pliade de prticas governamentais, legislativas, jurisprudenciais e sociais em sentido amplo, que vicejaram sob o ordenamento autocrtico anterior, bem como das teorias que lhes forn~eciamsuporte doutrinrio, no momento de transio para um regime democrtico, exerccio de Filosofia do Direito, imprescindvel ao aprimoramento das tcnicas de interpretao normativa, das iiistituies democrticas como um todo e essencial efetividade da ~id~adania. Um dos postulados fundaimentais da presente pesquisa, portanto, o da importncia do papel reservado a um discurso jurdico rigorosamente cientfico. enquanto elemento capaz de limitar, ao atribuir rigor e coerncia interna ao trabalho de reconstruo sistemtica do ordenamento normativo, as possibilidades estruturais e orgnicas viveis de interpretao dos textos legais, principalmente tendo-se sempre em vista a pesada herana de uma sociedade hierarquizada e excludente, na realidade fundada muito mais nos privilgios zelosamente preservados do que em uma igualdade jurdica formal, constitucionalmente h muito declarada no Brasil. Herana que lermina por prevalecer sobre os textos constitucionais, ao tornar aceites leituras e prticas oficiais que, a rigor, cientificamente, no encontrariam respaldo jurdico nos mesmos. Essa questo, j tematizadla por autores como Oliveira Vianna, no que concerne Constituio de 1891, tomada como fruto do que denomina vcio idealista, haveria marcado a Constituinte e sua obra, cujo texto modernizante seria, ento, totalmente estranho realidade A questo, contudo, era f ao tematizarem um suposto esses autores o faziam no , saudosista e r~etrgrada, traduzida na busca de uma suposta unidade orgnica perdida, que se consubstanciou na afirma20 da necessidade de um Estado autoritrio e centralizador. Tais assertivas, ao mesmo tempo em que se assentavam, difundiam o discurso oficial da ordem anterior sobre si mesma - o Imprio do
VIANA, Oliveira. O Idealismo da Constituio. Rio de Janeiro: Ed. Terra de Sol, 1927.

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Brasil - discurso ainda mais idealizado, para usar o termo do prprio Oliveira Vianna, ao ser elevado condio de paradigma; esse fato que at hoje marca de forma indelvel a historiografia sobre o . Brasil monrquico e impede o real conhecimento histrico e jurdico do perodo. Quanto a ns, recolocamos a questo sob uma perspectiva -q totalmente distinta, assentada na constatao contrria e ! 8 comprovvel de que a crnica distncia que separa a lei de sua ( f ~ aplicao no Pas estrutural, pois-no apenas se vincula e -- explica $ t se $ -- ---- ---.pela .--- --- - -- histrica de uma sociedade hjerarquizada-e trajetria - excludente, que deixa h margem a - m e parte da p o p u l ~ ~ ' ~ m ~ ~ ~ ,8 ainda , ela mesma, condio essencial preservaodos privilgi~s - --3 e monoplioslierdados que a caracterizam. K ~ s s mretomamos a questo sob uma nova perspectiva, em QT , - _ -que a anlise das prti~as~discursivas . -- - -constitucionai_sciega&, --V 2 I .~u3rudenciais doutrinhrias nos permite recoloc-la no a-partir 3 2 e --do enfoque de um aparente divrcio, mas tematiza-la como ---subverso etetva-- --. possveis, originais e primeiros -- - dos significados -.-dos textos legais que, ao serem atuaiizaTs por prticas tradiciorgtis .t inerentes ordem anterior, asseguram a continuidade &esta, -3 matizando e determinando uma leitura especfica intimamente ,? { vinculada quela ordem precedenteao texto que G e r i a implantar a 2 ---c nova ordem, e que,sQ_b_CiJticade uma Cinci~~o-Direito, enquanto x4 tcnica de intgreztgo, n_opodgSa gel__encontrg e p - g o . Trata- c se, portanto, de se indagar no apenas como e de que forma assegurar, no nvel da eficcia do ordenamento, das prticas sociais, mas, tambm no nvel da prpria teoria cientfica, o surgir e o enraizar-se de prticas alternativas, previstas ou pressupostas como essenciais nova ordem, e que marcaro sua diferena especfica em relao anterior. Dessa forma, precisamente em razo da essencialidade das questes postas j de incio por essa reflexo, ainda que incipiente, sobre a realidade atual do Direito Constitucional no Pas, importante que nos detenhamos um pouco na anlise da relao geral I entre a Filosofia e as Cincias, para depois tematizarmos especificamente essas mesmas relaes no campo prprio do Jurdico, no sentido de buscarmos emprestar ao discurso uma maior preciso e a consecuo de uma postura mais rigorosa, que nos permita qualificar, de forma exata e adequada, a natureza do instrumental analtico de que poderemos dispor para a abordagem do instituto da sano do Chefe de Estado no procedimento legislativo, enquanto objeto da Cincia Jurdica.
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3.1.1 Da relao complementar entre Filosofia e Cincia

Se o filosofar uma atitude racional, particular do homem perante a realidade, e se essa atitude se efetiva mediante a reflexo traduzida em conceitos, convm determinar em que ela difere da atividade cientfica, que tambm se realiza pela reflexo e igualmente se traduz em conceitos. A distino reside no apenas no fato de a Filosofia problematizar questoes de natureza universal, enquanto as Cincias lidam com as particulares. A diferena est na prpria perspectiva, j a partir do ngulo de enfoque ou de importa abordagem do objeto da pesquisa. A Filosofia- em uma --j- postura.-subjetiva, no sentido de que o pesquisador participe da ;( -- - - prpria pesquisaxToda i _ a ~ p e r s ; ~ a ~ @ - ~ 6 % e posio diani das coisas. A Cincia, por ouh-o lado, implica uma postura que se quer objetiva, no sentido & que, mediante a Cihcia, buscamos fazer .-- - --com que as coisas venham a ns fazendo calar a nossa~g~sonalidade o mais po-vel parai~<c~~ii&$&*flFm. A Filosofia se distingue da ~ l n c &no somente quantitativamente, mas tambm qualitativamente, pelo fato de que a Filosofia e a Cincia constituem g \ d o i s pontos de vista diversos de como o homem considera a realidade. Filosofia e Cincia so duas atitudes distintas que o homem assume para conhecer a reallidade@). Essa -----postura subjetiva,. tpica da indagao filosfica, me:diante a -qual-2~esquisador %penha t 0 d a --.-..-- ~ G s 6 faz com -~ ua in9- ~ ~ ~ que e >,Jiii~'?!iitnieite a - - - determinado @tema-de valores, Esse fata. um -- --- o que precisamente a distingue d> a in no indiferente. A m e objetiva e g u a o r t a n - -- S~_IJ t o , no .rrdgd$-~ valores human~s,, Ci@i A . -c A Cincia no aprova nem considera, mas aceita a C realidade no bem ou no mal, na sua justia ou inju~tia'~). Portanto, a racionalidade prpria que se quer emprestar h Filosofia difere da racionalidade especfica hoje atribuda Cincia, enquanto a primeira configura uma racionalidade valorante e subjetiva, que --empenha toda a personalidade do p:squisador. Contudo, a-prpria Cincia se nos apresenta como um problema cuja soiuultrapassa o-prprio mbito-erequer a possibilidade de superao d - -_-__._-x
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BOBBIO, Norberto. Introduzione alr'a Filosofia de1 diritto. Torino: G. Giappichelli Editore, 1948. p. 47. BOBBIO, Norberto. Op. cit., p. 47.
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meramente cientfica. Pois no possvel julgar a Cincia seno de. um plano de indagao superior prpria Cincia. Assim. no aue se c & refere ao mtodo com que a Cincia devaiproceder, aos critrios a 4 3 que deva obedecer para g ~ e c u da ~ verdade lcito falar de sua um c o n h S e 3 0 ezgido pela p'$rg esfera do saber cientfico, pois requer subsumiiido-o no nveid? saber do sab - -Como diz ~ o b b i o"La scienza stessa rnvia a qualcosa che sta fuori : 46 ed superiore alla scienza, ci offre essa stessa un problema che non ' piu scientifico, ed i1 problema di se stessa. Si tratta de1 problema de1 modo con cui procede la scienza, dei criteri a cui ubbidisce per conoscere, insomma de1 metodo che segue per giungere alla sua verit'"). De fato, como ressalta Bobbio, embora o cientista possa i acreditar que, ao perquirir e ao analisar os fatos da natureza e do homem, teiilia esgotado toda a realidade cognoscvel, a mais elementar reflexo mostra que, em sua prpria pesquisa, tem o cientista de seguir determinado mtodo, deve obedecer a determinadas regras que lhe garantam a validade de suas pesquisas. " Existe, acima d a Cincia, um certo ncleo de I conhecimentos a ela-gedut@e que, enquanto participa de um ~ D T i - -o-- s o ~ a , ~ np B fica e sim condiciona problemas diretivos da a a pesquisa e integram o aspecto valoruvo da Filosofia como --metodologia. A passagem da Cincia para o juzo sobre os critrios I com os qu%s se deve proceder ao trabalho cientfico nos conduz do plano do ser para o do dever-ser, como diz Bobbio: "Quando io passo da1 lavoro scientifico a1 giudizio sui criteri con cui deve I procedere i1 lavoro scientifico, o in generale quando passo dalla immediatezza dell'azione a1 giudizio sulle regole dell'azione, passo da1 piano de11- essere a1 piano de1 dover e~sere"'~). metodologia A estabelece no o que fao, mas o que devo fazer. Podemos, portanto, distinguir, no que se refere ao humana, dois planos distintos e iiidefectveis de anlise. O plano do ser, no qual a ao se apresenta na sua faticidade, como aquilo que e, como tal, no pode deixar de ser. Mas h outro ngulo de abordagem da ao humana que o da avaliao do que ela deva ser, que tem lugar quando buscamos
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BOBBIO, Norberto. Op. cit., p. 25. BOBBIO, Norberto. Op. cit., p. 27.

estabelecer as regras do agir. Nesse momento, limitamo-nos a conhecer o que deve ser, independentemente do que efetivamente ou deixou de ser. E esse virtual hiato, existente entre os dois planos a partir dos quais podemos enfocar ;i ao, que caracteriza a conduta especificamente humana, cultural. Pio animal, tal hiato impossvel de se verifica?^ animal um ser fiinito, exclusivamente natural, que Tse realiza totalmente na prpria finitude, vinculado sempre Natureza. O homem, pelo contr,rio, um ser finito, que se caracteriza por jamais se realizar na prpria finitude, capaz de gerar . e criar cultura, espao de liberdatde prprio da Histria. Nesse sentido, est sempre voltado para algo que est acima de si mesmo, e que precisamente o que ele acredita, em um dado momento histrico, que o que deva ser. Se o ser do homem coincidisse com o que ele acredita devesse ser, cessaria toda a iihquietude humana. Mas coincidncia jamais se verifica totalmente. E esse hiato entre o ser e o dever-ser que torna possvel a valorao do agir humano e abre possibilidade para a Filosofia como atitude autnoma perante a realidade(7). Filosofia, enquanto rnetodologia, consiste, assim, em A uma valorao do saber e do agir humanos, j que o saber no o nico agir do homem em seu univ:rso cultural, mas existe ainda o agir em sentido prtico. A Filosofia se resolve, dessa forma, em uma doutrina da teoria-mtodo-que , a o mesmo tempo, uma doutrina, -\ agir _-_.-__ que coco tais se deve iapresntar ozt-oa ~valores. Mas, uma t~~aj@~fa~ji%jn~",anto Q $ humano. _ __-.. c o i s u b ~ t ~ fem i 1 a nesse passo, importante @e friseinos o sentido que atribumos ao ? temo valor, aqui tomada i $ ~ m q e & d a ~ ~ s o l u t a , ~ integrante de - - uma-esfera absolutamente dist_ktt aggtada da realidade concreta. O dever-ser, como adverte Bobbio, embora seja perfeitamente discernvel do ser, no integra um mundo separado deste em que vivemos, alheio histria e cultura humana. No um mundo ideal platnico ou a essncia captada por uma intuio eidtica nem b tampouco subsume-se no Esprito Absoluto hegeliano. Como afirma Jos Alfredo de Oliveira Baracho, "a elaborao de uma teoria no pode ocorrer fora do horizonte da prtica"(*), seja, tem sempre ou lugar, ainda quandoignorado por seu agente, na dimenso da -Histria, de uma determinada cultura, e por essa informada. 0 4 - ~-"----------------------- datado, histrico, necessariamente , @ @ E I h r d o pesquisador -

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v) BOBBIO, Norber.to. Op. cit., p. 31.

BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do Veto In: Revista de Inforntao Legislativa, Braslia, li9 83, jul-set de 1984. p. 142.

se recordar, nesse passo, no apenas o papel constitutivo do olhar do observador sobre o objeto observado, para o qual nos alerta Hurssel, mas, com Michel Foucault, lembrar ainda o "como as prticas sociais chegam a engendrar domnios do saber que no somente fazem aparecer novos objetos, novos conceitos, novas tcnicas, mas tambm fazem nascer formas totalmente novas de sujeitos e de sujeitos de conhecimento. O prprio sujeito de conhecimento tem uma histdria, a relao do sujeito com o objeto, ou, mais claramente, a prpria verdade tem uma histiia'Y9). Do esclarecimento da relao que, para ns, tem lugar entre a Filosofia e as Cincias resultou precisamente a elucidao do fato de que a prpria Cincia um conceito histrico, datado. O que nos leva, de imediato, s indagaes do que vem a ser o discurso especificamente cientfico para a Filosofia da Cincia contempornea e qual a maneira de se proceder a uma pesquisa cientfica. So essas as questes que buscaremos responder a seguir, para que possamos melhor abordar a questo especfica da Cincia Jurdica em geral, e, em particular, do tratamento cientfico a ser dispensado ao nosso instituto no contexto do procedimento legislativo.

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3.1.1.1 As caractersticas estruturais do atual conceito de Cincia

A crise do conceito de Cincia, que oriunda, por um lado, da superao do mecanicismo newtoniano, herdado pelo positivismo clssico de Comte, que buscou traiisplant-10 para o plano do social,
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FOUCAULT, Michel. A verdade e as formas juridicas. Cadernos da PUCIRJ, s6rie Letras e Artes - 06/74, Caderno n q 6 , 4Gdi0, PUC, Rio de Janeiro, 1979, p. 5 e 6.

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e, por outro, do surgimento das geometrias no euclidianas j em 1827, bem como da sua gradual integrao cientfica, no impediu o progresso das Cincias fsicas e matemticas, pelo contrrio, alimentou seu prprio desenvo1vime:iito; promove profunda reviso epistemolgica, que encontrou na reflexo sistemtica da Filosofia da Cincia, desde o incio do sculo, campo frtil para a reformulao dos conceitos tradicionais. Do terreno especfico das matemticas, a partir da possibilidade de vrios sistemas vlidos, independentes e contraditrios entre si, vem a demonstrao de que no mais se poderia sustentar a distino tradicional qualitativa entre o axioma, ou seja, o ponto de partida tomado como verdade incondicional evidente por si mesmio, e o postulado, a proposio cuja veracidade seria necessrio demonstrar, pois a evidncia no mais poderia ser considerada criterio de verdade, mas de mera coerncia interna. Assim que, na realidade, conforme comprova o teorema de Gtidel, em uma situailo de perfeita formalizao da matemtica, necessrio que se i:scolham apenas determinados postulados iniciais harmnicos entre si para manter a coerncia, pois na medida em que se busque formalizar a totalidade, chega-se a um sistema incoerente, absurdo('O). Conforme ensina Norberto Bobbio, o ponto culminante da concepo cientfica atual reside Iiia reconstruo do conceito de razo e, portanto, tambm do de verdade, em contraposio concepo dos mesmos no mbito dlo Racionalismo clssico. o Racionalismo clssico, a razo o rgo supremo da v e d e , que -$rmite ao homem encontrar a verdde. E, assim como a razmo- @ i i-c a - ~ o o s _- -- --G--- ~ p i m - l s s 6 m --n sL mas _____,______sIm s r ~6 f -- e - - .-A p y ddiva de algum - eles superior, a -verdade-deve ser nica. A razo , - - a ---- -. tomada como ak~absoluto, sentido de que no resultadas no ----- - -.-.--_-"___-_ condies mutveis nas quai_s o homem- --- enconga,-ou seja, se -- - indepeiide da cultura e da histria. Ela seria a cara-se~cial -. do homem, o seu elemento distintivo, a sua diferena especfc.a, aquilo que nos permitiria distingui-lo dos demais an4mis: "o homem A o animal racional". Portanto, tambm a ~ e r d a d ~ l c a n ~ a d a pela razo constituiria uma verdade absoluta, ou seja, definitiva'"). E esse conceito que, aplicado s Ciincias, sobrevive, inclusive, s crticas antirnetafisicas levadas a efeito pelo Posifivismo clssico,
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NAGEL, Ernest e NEWMAN, Jamt:s. Prova de Godel, traduo de Gita K. Guinsburg. So Paulo: editora Pf:rspectiva, USP, 1973. BOBBIO, Norberto. Teoria della Scieizza Giuridica. Torino: G . Giappiclielli Editore, 1950. p. 207 e ss.

que no se adverte da metafsica que se infiltrara na prpria concepo cientfica que erige categoria de paradigma. Para Com te, aps os estgios teolgico - no qual a razo equivaleria de uma criana, onde predomina a fora do imaginrio, do mtico, apresentado como conhecimento do absoluto enquanto a maneira mais fcil de aplacar medos e satisfazer desejos- e o metafsicoque seria um estgio de mera transio em que os deuses cedem lugar s foras, ou melhor, a conceitos abstratos como os de razo, igualdade e liberdade - a humanidade atingiria o estgio cientfico. Nesse, a Cincia seria o centro, uma vez que a razo reconheceria a impossibilidade de conhecer o absoluto, renunciando a perquirir as causas primeiras e as origens dos fenmenos, buscando, porm, estabelecer-lhes as leis imutveis, mediante a simples observao. Acolhia-se, assim, inadvertidamente, aquela mesma concepo de razo como entidade absoluta capaz de expressar a verdade igualmente absoluta, apenas, agora, restrita ao mbito das Cincias. A partir de tais pressupostos, comuns a todo o Racionalismo clssico, o Positivismo no poderia deixar de considerar como a verdadeira Cincia, modelo e paradigma das demais, a Fsica Newtoniana que lhe oferecia a iluso de haver revelado as nicas e verdadeiras leis da natureza, que uma vez fixadas seriam portadoras de uma validade absoluta, exatamente por representarem a perfeita adequao da razo do homem realidade exterior, expresso de uma racionalidade necessria do universo, na qual nos hoje permitido reconhecer o refgio de uma metafsica razo divina. Tampouco poderia deixar de negar qualquer cientificidade s pesquisas tpicas ou puramente conceituais do jurista, na medida em que o carter de convencionalidade que as reveste decorre necessariamente de suas prprias premissas, ou seja, das normas jurdicas oficialmente adotadas. Da advogarem a sua substituio pela Sociologia. Tal concepo implicava, aindaLa atribuio de carterun=e-nxsaskb ao complexo das - --- com base- nas q u i s a razo atingiria a regras, seria verdade cientfica. A L g i ~ a ~ j ~ r t a n t o , um nico conjung-3 regras ab<olutas, no se podendo admitir __- pluralidade de __.- - uma ^ -_ --- - gicos: Absolutas, porquanto_~nscgnderiam-a-prpria sistemas-l -_ pesquisa cientfica, que seria-<@da e capaz de alcanar-_a verdade _ apenas pei~eiiia(lequao de seus procedimentos heursticos aquelas regras predeterminadas, e em relao elabora& das G i s a prpria pesquisa seria absolutamente estranha. Como assevera Bobbio, a alterao levada a cabo a partir do prprio progresso cientfico fez ruir as iluses metafsicas ainda presentes nos conceitos de razo, de verdade e de lgica, tomados
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em sentido absoluto. Revelou-se que aquelas verdades iniciais, consideradas evidentes por si mesrnas e elevadas categoria de verdades indiscutveis poderiam ser substitudas por outras proposies sem que o trabalho cientfico perdesse a sua fecundidade se prpria. Muito ao contrrio, como j ~ afirmou, o reconhecimento, por exemplo, da possibilidade de se elaborar geometrias com postulados diversos da euclidiana alargou sobremaneira os horizontes da pesquisa cientfica da natureza. Procedeu-se, dessa forma, substituio do antigo conceito do ciuter apodctico dos postulados iniciais (axiomas) por aquele da convencionalidade das primeiras proposies. Dessa forma, tambm na seara das Cincias naturais, em face das novas e significativas descobertas tanto da Fsica atmica quanto da quntica, no mais so aceitas nem as noes absolutas sobre as quais se fundava toda a Fsica mecanicista, ou seja, aquele ltimo reduto onde se: havia refugiado a metafsica transvestida na legalidade universal (e necessria da natureza, nem a de uma Cincia capaz de determiniar essa legalidade com nica, absoluta e eterna preciso. &-concepo -absoluta da razo foi substituda por uma -concepo puramente instrumental da razo. E ela tomada, agora, --c o ~ o complexo de proced1~entG~EEEfiuais que o homemG o de s ~ ~ ~ e ~ i i c a mum eproblema que sc n t e coloca e propor-lhe soluo. A razo no mais considerada como u m a v i t a m e n t e a a ( ao homem de uma s vez, i absoluta. e -atemporaf,- mas- como o coyunto de pyocedimentos - _ _ - - - - - - --- '--------_ iiitelectuais - dentre o s quajs-se destaca a L s a em sentido tradicional - desenvolvidos e aperfczoados no curso da Histria, e - ----- -- -- ---em permanente processo de aprimoramento, visto g-_ intimarnze vinculados quele hiato entre as esferas-- e -- dever-ser s e -- do ser do --caracteriza o homem como ser v - permane-nsa*IQ instrumento, a l i 2 ~ & ~ e n por excelncia do homem enquanto t6 ' ser caaaz de distanciqe da-~aturezamediante trabalho, e imvoro % !he fingidade especfica; ser cap- & faJar&eeal_uir s e m p r s es ' significados s coisas, de edificar c u l t ~Assjm, o homem pode ser .~~ ---I Cfinido no como o anim-a ~ a c ~ o ~ d L m a s o animal q u i como ---. y\ rac_iojlalporgue fala, porque conspi--&a. Essa r a z % ~ e m mente construda no d@a-ao-homc:m? mas pr_&tp,o~rimeiro e ----- -majwleva~te .produto_da cultura &mana, o produto q & condio de todos os demais produtos liumanos. Da o carter essencialmente histrico, cultural da razo. Assim que, na concepo instrumental, a razo vincula-se direta e essencialmente pesquisa, ao trabalho que a gera e com o qual se desenvolve. E
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precisamente essa vinculao que nos permite ultrapassar o racionalismo dogmtico e metafsico em direo a um racionalismo crtico, em que no se hipostasiem os resultados alcanados e os procedimentos para esse fim adotados; como se fossem manifestaes de uma suposta razo universal transcendente. O resultado alcanado pela Cincia, portanto, no mais pode ser apresentado como expresso da verdade absoluta.-As proposie~ c a iniciais em todaCincia. ou seja. as verdades iniciais de todas as $ i$ -Cincias so vg~dades convencionais. O que no equivale, de forma .?i % =ma, a dizer que sejam gratuitas ou caprichosas, estabelecidas ao L acaso, mas, apenas q ~ e ~ q g ~ 0 ~ @ ~ 0 g d 5 : . , r ~ ~ ~ p a sao,-- __ - _ necessrias e imprescndiveis, por-autmlado __- por um lado, _ --..-_ --contudo, -exatamente por serem iniciais, no "podem, obviamente, 9 -encontrl_@ndament to rigoroso quanto Q das-proposies.delas & , $ derivadas mediante procedimentos e regras lgicas estabelecidas e \ 2 aceitas como___ vlidasjor aquele determinado discurso cientfico. E SJ $ _ _--^_.-"-------_I - -aqui retomamos a dimenso da prxis, que, como vimos, informa e conforma necessariamente o agir e o pensar do homem historicamente considerado, porque o momento de fixao dos postulados iniciais de determinada teoria cientfica vincula-se, necessria e diretamente, ao contexto de sua descoberta, ao momento histrico, o que torna a verdade que alcana uma verdade datada, histrica, cultural e relativa. O mesmo ocorre com as regras intelectivas que garantem a cientificidade do desenvolvimento da pesquisa e conduzem quele resultado colimado, ou seja, evitam que a pesquisa produza um resultado impreciso, pois, pelo menos chegaramos constatao da necessidade de impostao ex novo do problema, por estritamente vinculadas pesquisa a que servem. Elas no mais podem ser I consideradas como portadoras de uma validade absoluta, por si s, I mas apenas em funo do resultado da pesquisa que viabilizam. Assim, toda pesquisa implica, conjuntamente com as proposies I iniciais, s quais se reconhece carter convencional, tambm o estabelecimento de regras lgicas, com base nas quais as proposies iniciais possam ser transformadas e desenvolvidas em outras sucessivas proposies que permitam pesquisa reconstruir rigorosamente a totalidade do objelo em exame. O fundamental, do ponto de vista do rigor, que, uma vez estabelecidas essas premissas determinadas as regras vlida51dlSeuU~l_envolvimento, o -- *.'pesquisador mantenha_ coerj~jcia-com-e p r o o E s s iniciais e ____observe as regras adotadas tanto para a deduo de conceitos quanto - -- -. . para o que se refere s transformaes e desenvolvimentos operados. ----.- - -". ___".-- --- I

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Dessa forma que a Filosofia analtica da Cincia &:compreende o discurso cientfico como um sistema de p r m no qual so precisamente definidas ais proposies iniciais e as regras d6~&iiiiSf0r~tri6(~~~-A caracterstica diisntiva especfica dp alho cie-fico &lpo$anto, deslocada da verdade para o rigor, ou hor, a prpria verdade redefinida em tept$c - -.----.--- A de rigor. ntificidadi de uma determinda pesquisa no mais pode ser buda iluso de que, por seu intermdio, uma verdade absoluta seria desvelada, suposio de que suas proposies seriam cientficas por reproduzirem, por epifania, pela intuio ou por meio de experimentos, uma idia ou um fato incondicionalmente verdadeiros. Muito ao contrrio, Karl Popper, por exemplo, chega concluso de que a caracterstica distintiva das interpretaes cientficas seria a sua suscetibilidade reviso, a sua refutabilidade em face da possibilidade ilimitada cle falsificaes do discurso no cientfico(13). Como afirma o filsofo analtico John Austin, preciso superar a iluso de que teramos, por um lado, a capacidade de experimentar diretamente a realidade e, por outro, um cdigo meramente instrumental para verbalizar tais experincias. Na realidade, no Ii ciso entre os dois planos, como se se verificassem em dois momentos distintos e sucessivos; nossos prprios pensamentos se processam por prticas discursivas e toda linguagem se apia sobre um acordo prvio entre os falantes. A ns, no nos dado experimentar, racionalizar alguma vivncia seno atravs da linguagem. Mesmo no solilquio, sempre utilizamos uma linguagem que objetivamos em pensamento, ainda quando internamente('4). O -- --- carter cientfico de uma plesquisa, portanto, no reside na correspondncia dos seus enunciados a uma suposta-- - objetiva e -- verdade afinal e definitivamente alcanada, mas no rigor do sismie constri, ou seja, na satisfatria definio de todos o s t e r m o s x e sejam oppados no prprio discurso I: na coerncbde-u-m-enunciado com todos os outros que integram o~sisterera. E, assim, nos damos conta de que no existem somente diferentes lnguas, mas tambm

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AYER, A. J. Logic, Truth and Lan,puage. New York: Dover Publications, 1952. SEARLY, I. Speech Acts. London: Cambridge University Press, 1969. POPPER, Karl. The Logic of Scientijlc Discovery. New York: Basic Books, 1959. p. 49. AUSTIN, J. L. How to do tlzings with words. Oxford: Clarendon Press, 1962. p. 36 e ss.

distintas modalidades de linguagem, cada qual com as suas proposies e regras prprias. Se o ato de esl&&wqmpasiegs iniciais e S r ____ do desenvolvimenJo- da pesquig significa ____ a s l@cas __ _ assentar as bases para a construqo de uma linguagem r i g o r o s a , k devemos concluQue a Cincia s se verifica mediante a elaborao'd -_ - _ _--daquela linguagem mais rigorosa e precisa do que a comum1 a_q-1, habitualmente, designamos linguage@_-cim-fica. Nesse passo, t5 importante frisar que, com tais assertivas, no queremos dizer que? Cincia consista e se resolva -por inteiro na l&pag_mm cientfig --Afirma-se ap~na__ que-qualquer-mdalidide-ieqesquisa,-tanto as mpricas, a fsig pu a biolgica, por exemplo, quanto as formais, como as matemticas, so reconhecidas como Cincias, no momento em que suas proposies constituam um- sistema coerente. de \ enunciados perfeitamente comunicveis inter-tivamentedem V graves perigos de mal-entendidos, e!ih+ncjq-se --- -- . ao mxjmo-os $ ciifidos &tidos de comunicao. Reivindica-se simplesmente que a@eK TGma mais elevada de conscincia intersubjetiva, por isso mesmo portadora do mximo de objetividade, em que se consubstancia a Cincia, institua-se de pleno direito, quando a observao ou a anlise que empreendemos, enquanto fatos da percepo, tenham-se produzido de forma tal que possam ser expressas por determinada categoria de signos convencionais que permitam elidir ao mximo a polissemia dos termos operados no discurso e, por conseguinte, a consecuo da mais rigorosa univocidade possvel dos mesmos. O rigor de-%_linguagem depende, pois, da definio precisa de todas as palavr- queintegrem>d X as suas prpses i i ~ i c i a ' i ~ o ~ s ~ t ~ a das regras do h fixaiio d u ~ ~ usodos referidos termos, bem como ---- observ&, e no estana sua belecimento das regras com base nas quais possam ser deduzidas, m e s iniciais, as derivadas, Em outros terrnos,_&m:se um 7 u discurso cpntifico, quando sejam perfeitamente dada! as regras de 'b -' sua formao e as de sua transforma~$, mediante a definio dos +-? - -termos usados nas proposies iniciais e -- - - conhwjeento das &perfeito r--GI para o desenvolvimento analtico do discurso e sua aplicao P % eg J na prtica. -Determinadas as caractersticas estruturais do atual conceito de Cincia, e explicitadas as relaes que, para ns, tm lugar entre a Filosofia e as Cincias em geral, tratemos de dar continuidade quele exerccio de Filosofia do Direito inicialmente proposto ou reflexo sobre o papel reservado Cincia Jurdica em geral e do Direito Constitucional em particular, no momento de consolidao do regime democrtico no Pas.
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3.1.2 Da Cincia Jurdica como instrumento de garantia das instituies democrticas e da

cidadania Para retomar a discusso inicialmente proposta com maior rigor de postura, importante que biusquemos, mesmo que rpida e concisamente, demonstrar a aplicao direta dos raciocnios e argumentos desenvolvidos Cincia Jurdica e Filosofia do Direito. A diferena substancial entre ambas reside no fato de que a Cincia Jurdica, como qualquer oiltro discurso cientfico, busca apenas ser uma tomada de posse da realidade, in casu, da realidade normativa de determinado ou determinados sistemas jurdicos, indiferente, portanto, em virtude de sua prpria postura que se quer objetiva, a quaisquer julgamentos de valor sobre os valores normativamente consagrados; a Filosofia do Direito, por outro lado, necessariamente empenhada e axiologicamente orientada. Tem incio quando o homem, tomando a si mesmo como objeto da prpria reflexo, sabe que opera abes jurdicas e sabe que sabe juridicamente. Enquanto toma conrrciiicia do operar jurdico, a Filosofia do Direito se resolve em urna teoria da justia ou tica do Direito ou, ainda, para usar os termo,s de Bobbio, em uma ideologia da justia('5):enquanto toma conscincia do conhecimento jurdico, a Filosofia do Direito se resolve: em uma metodologia do conhecimento jurdico. Tanto em um caso como em outro, a Filosofia se apresenta sempre como atitude valorativa da realidade jurdica. No primeiro, a atitude axiolgica fundada no valor da justia, histdrica e socialmente informada por definio, da Bobbio denomin-la ideologia. No segundo, tomar-se- como fundamento o valor da Cincia, do conhecimento jurdico. A medida que a Cincia se quer neutra, indiferente aos valores, a prpria experincia jurdica enquanto objeto de ao ou de conhecimento, apresenta problemas que necessariamente escapam seara cientfica do Direito. Ainda que se afirme, de um ponto de vista meramente legalista, ser o fim do Direito a conservao da sociedade humana em pacfica em convivncia e que os meios para alcan-lo se co~isubstanciam um sistema de normas emanadas de autoridade dotada do poder de faz-las observadas mesmo que recorrendo fora, deveramos chamar de justas aquelas aes que tendem consecuo do fim do
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BOBBIO, Norberto. Studi sulla reor8iagenerale de Diritto. Torino: G. Giappichelli Editore, 1955. p. 55.

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Direito e de, injustas, aquelas que impeam tal fim, efetuando, de toda sorte, julgamentos de valor'16). A Cincia Jurdica no pode dizer o que justo ou injusto, pode unicamente pronunciar-se sobre a validade ou eficcia de uma norma, e, portanto, sobre a conformidade ou no das aes concretas subsumidas hiptese normativa. No se trata de vedar tal categoria de indagao, mas apenas de especificar o terreno em que se localiza. Ns mesmos, no curso da presente pesquisa, assumimos, em vrias ocasies, atitudes axiologicameiite orientadas, posturas tipicamente filosficas, vinculadas questo essencial ao nosso tema da legitimidade democrtica, que por si s transcende de muito o exemplo dado, restrito justia reduzida mera legalidade. Nosso intuito salientar que, nesses momentos, estaremos procedendo a anlises de natureza filosfica, sem a menor inteno de que possam ter o estatuto prprio da anlise cientfica. No entanto, ainda importante distinguir que, quando acolhido norinativamente, esse mesmo critrio deixa de ser um valor subjetivo, para integrar a anlise cientfica da validade da norma e no mais a anlise filosfica da sua justia. Todavia, da realidade jurdica surge outra categoria de indagaes que tambm transcendem do mbito cientfico, relativas atitude cognoscente em face dos fenmenos jurdicos. E neste momento retomamos a questo proposta no incio do captulo, quando tematizamos o problema do papel da Cincia Jurdica na implantao de uma nova ordem constitucional democrtica diante de prticas e de leituras prevalentes, oriundas da ordem autocrtica anterior, e em total descompasso com a vigente. Referimo-nos a essa classe de questes atinentes ao fim do conhecimento jurdico, que, para ns, outro no pode ser seno o de possibilitar a maior segurana possvel para a democracia na decodificao e aplicao das normas jurdicas ao casos concretos bem como as atinentes aos meios intelectuais ou lgicos mediante os quais podemos assegurar correo e rigor aos resultados tericos necessrios consecuo desse fim. Os meios intelectuais com os quais elaboramos esses conhecimentos constituem, no seu conjunto, o instrumental prprio da Cincia do Direito, que se realiza mediante a chamada interpretao da lei, ou melhor, a interpretao e a reconstruo sistmica da matria principal sobre a qual o juiz, o advogado ou o jurista trabalham, constituda por textos que contm regras para a deciso, sejam as vinculantes como o prprio texto legislativo e as sentenas judiciais, sejam as meramente orientadoras, como os tratados doutrinrios.
(I6)

BOBBIO, Norberto. Teoria della Scienza Giuridica, op. cit., p. 5.

219

Podemos, ento, chamar de mtoldo da Cincia Jurdica quele complexo de atos intelectuais com os quais elaboro o sistema de conhecimento jurdico, e, de Teoria do Mtodo do Conhecimento Jurdico ou Filosofia da Cincia do Direito ao estudo e h avaliao crtica desses procedimentos metodolgicos. Logo, a questo posta ao incio do trabalho exige que procf:damos, para que a ela possamos responder satisfatoriamente, a um exerccio de Filosofia da Cincia do Direito, atinente, especificamenite, anlise crtica das interpretaes de que foi objeto o instituto da sano do Chefe de Estado no procedimento legislativo brasileirlo. A Cincia do Direito no tem por objeto a descrio de fatos, fenomnicos do mundo natua explicao causal de aconteciment~os ral ou social, nem tampouco a previso de acontecimentos futuros, mas sim a interpretao dos discursos jurdico-normativos. Como ensina Kelsen, localiza-se naquele teirreno especfico do dever-ser, da anlise das regras do agir humano heteronomamente vinculantes originadas da organizao estatal e resolve-se naqueles procedimentos lgicos e constru:es conceituais destinados a sistematizar e harmonizar entre si as normas atribuidoras de sentido, especificamente jurdico, aos atos da vida social, limitando as possibilidades estruturais de leitura das mesmas, pois as normas outra coisa no so que esquemas de interpretao(17). A especificidade do produto cultural que a pesquisa jurdica tem por objeto reside, pois, no fato de este ser constitudo por um complexo de regras de comportamento, de normas jurdicas. As proposies especficas da Cincia Jurdica, destarte, referem-se no a comportamentos reais, empiricamenite verificveis, mas a normas sobre o agir, a comportamentos possveis ou presumveis. Contudo,
('n KELSEN, Hans. Teoria pura do Direito. Coimbra: Armnio Amado
Editor, 5 @edio, 1979. p. 20. Assim se expressa Kelsen: "o que transforma este facto num acto jurdico (lcito ou ilcito) no a sua facticidade, no o seu ser natural, isto , o seu ser tal como determinado pela lei da causalidade e encerrado no sistema da natureza, mas o sentido objectivo que est ligado a esse acto, a significao que ele possui. O sentido jurdico especfico, a sua particular significao jurdica, recebe-a o facto em questo1 por intermdio de uma norma que a ele se refere como o seu contedo, que lhe empresta a significao jurdica, por forma que o acto pode ser interpretado segundo essa norma. A norma funciona como esquema de interpretao (...) A norma que empresta ao acto o significado de um acto jurdico ela prpria produzida por um acto jurdico, que, por seu turno, recebe a sua significao jurdica de uma outra nolrma".

como nos alerta Bobbio, o conhecimento integral do seu prprio objeto, as proposies normativas, pressupe a referncia aos comportamentos reais de que so as mesmas extradas e aos quais objetivam regular. Assim, sempre que se queira examinar a histria de um determinado instituto jurdico ou a sua eficcia, a pesquisa passa a requerer metodologia distinta consoante diversidade verificada no prprio objeto: o instrumental de que se serve a chamada Sociologia Jurdica, Cincia emprica e no formal como a Jurisprudncia em seu sentido puro(18).E foi esse o instrumental metodolgico utilizado no primeiro captulo para traarmos o histrico do instituto. O fim da pesquisa do jurista, rio entanto, ser sempre a interpretao normativa. A pesquisa sociolgica pode contribuir para a elaborao e o refinamento dos conceitos gerais e o estabelecimento dos nexos lgicos entre esses e os seus respectivos desenvolvimentos. Tais conceitos gerais so alcanados mediante a interpretao das proposies normativas consideradas em suas necessrias relaes iterativas sistmicas, reciprocamente atribuidoras de sentido, enquanto elementos essenciais coerncia do sistema, e considerao teleolgica ou finalstica das mesmas. Como vimos, para permanecer fiel s prprias conquistas cientficas, o atual conceito de Cincia pressupe a ntima vinculao das regras lgicas s pesquisas que as geram e s quais servem, da a pluralidade de sistemas lgicos, a convencionalidade das proposies iniciais que, por sua vez, implica a redefinio da verdade em termos de rigor e coerncia, e, finalmente, a natureza instrumental da razo. Dessa forma, o prprio critrio de cientificidade deslocado da suposta verdade absoluta, qual a pesquisa, em seu proceder lieurstico deveria conduzir, ou seja, da correspondncia do enunciado a uma verdade objetiva final e definitivamente alcanada, para o rigor do discurso, isto 6 , para a construo de uma linguagem objetiva em que as regras de uso dos termos empregados sejam conhecidas e respeitadas, e em que se mantenha a coerncia entre um enunciado e todos os demais que com ele fazem sistema. Assim que aquele obstculo epistemolgico, para usar o feliz termo cunhado por Bachelard(19),
(18)

BOBBIO, Norberto. Teoria della Scienza Giuridica. Op. cit., p. 175 e

SS.

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BOBBIO, Norberto. Teoria della Scienza Giuridica. Torino: G . Giappichelli Editore. BACHELARD, Gaston. La Formation de l"Esprit Scientifique. Paris: Imprimerie Floch Mayenne, 1938.

em que cansistia o conceito de Ci6ncia do Racionalismo Clssico, fundado sobre o ideal metafsico da verdade e da razo absoluta, no mais subsiste. No se trata mais, portanto, da busca das verdadeiras leis imutveis do Direito Natural em contraposio anlise do Direito de Positivo, que, como expressava Kir~chmann forma paradigmtica para todo o sculo XIX, consubstaiiciava-se naquele sentimento de inferioridade do jurista frente aos f,sicos ou aos matemticos, assim definindo-a: "Su objecto es la ignorancia, e1 descuido y la pasin de1 legislador. E1 genio inclusive no se niega de servir a la impremeditaciii y de desarollar pai-a justificaria, todo su ingenio y toda su erudicin. Por culpa de la lley posititiva 10s juristas se han convertido en gusanos que s10 viven de madera podrida. Abandonando la madera sana, anidan y tejeii en Ia carcomida. La ciencia, a1 hacer de1 azar su objeto, se convierte ella misma en azar: tres palabras rectificadoras de1 legislador y bibliotecas enteras se Ora, convierten en papeles intile~"(~~). Kirchmann compartilha perfeitamente os conceitos, ou melhor, os preconceitos de sua poca, pois escreve o seu famoso opsculo na Berlim de 1848, e, para ele, a fsica newtoniana corresponde verdadeira Cincia. E, precisamente, o fato de ser incapaz de fornecer um lugar para a Cincia Jurdica revela a insuficincia ou a falsidade desse conceito. A pesquisa do jurista, em viritude da prpria maneira de lidar com o seu objeto - a reconstruo do sentido objetivo dos atos prescritivos que so as leis, integrando-os em sistema normativo no pode prescindir da anlise de linguagem, especificamente da anlise da linguagem do legislador. Pode-se dizer que o trabalho do jurista, na sua parte fundamental, e s,obretudono seu aspecto crtico, resolve-se em uma anlise da linguagem do legislador, com o fim de reconstitu-la como linguagem rigorosa, ou seja, cientfica. A funo da Cincia do Direito transformar o discurso do Direito Positivo em discurso rigoroso que oriente as decises, ao limitar as possibilidades estruturais viveis de leituras, mediante a descrio das normas jurdicas, ou seja, dos sentidos dos atos imperativos integrados em sistema. No que a Cincia do Direito possa ter o condo de estatuir normas. As propoz;ies da Cincia Jurdica, como as de qualquer outra Cincia, so proposies meramente descritivas, pois como diz Kelsen: "Na proposio da Cincia do Direito (...) o
c2')
VON KIRCHMANN, Juhins G. E1 Carter a Cientfico de Ia Llamada Ciencia de1 Dereclio. 111: La Ciencia de1 Derecho, Coordenation Lorenzo Cornelli. Buenos Aires: Editorial Losada, 1949. p. 267 e 268.

termo dever-ser tem uma significao descritiva, enquanto na norma da autoridade do Direito tem uma significao prescribente (...) Uma proposio de dever-ser, como expresso lingustica do enunciado sobre uma norma, expressa diretamente o sentido de um ato de pensamento, sem a interveno de um ato de vontade. O ato cujo sentido uma norma pode qualificar-se como prescrio para se diferenciar do sentido deste ato que se pode qualificar linguisticamente diferenciado como disposicio. A mesma diferena no lingisticamente possvel se se trata de enunciado sobre uma norma. Aqui est disposio somente a palavra descrio, a qual tanto empregada para o ato de pensamento quanto para o sentido do ato de pensamento, porque no h um signo anlogo palavra prescrio"(21). As proposies da Cincia do Direito, portanto, no so normas, so proposies descritivas. A Cincia do Direito enquanto funo do conhecimento no competente para estatuir normas vinculantes aos destinatrios. So enunciados, descries e, como tais, o sentido de ato de pensamento e no de uma vontade estatal objetiva, como a norma jurdica. O trabalho do jurista, porm, ao elaborar proposies sobre as normas jurdicas, tende construo de uma linguagem rigorosa, mediante a determinao do significado dos termos empregados, uma vez que fixa as regras dos usos lingusticas cientficos daqueles termos. O conjunto das regras que estabelecem o uso de uma palavra constitui o seu conceito. E, apenas quando essas regras so conhecidas e observadas em todas as combinaes dos termos definidos, tem-se um discurso cientfico. Assim, entendemos que a Cincia do Direito, na acepo prpria da Filosofia analtica, enquanto anlise da linguagem do Direito Positivo apta a transform-lo em discurso rigoroso, exigindo e revelando a necessria coerncia de todo enunciado com os demais enunciados do sistema, instrumento fundamental para a modernizao do Estado e do Direito no Pas. ela mesma condio essencial para o exerccio real, duradouro e maduro da Democracia, visto que apenas ela pode fornecer, no mbito do jurdico, balizas seguras e necessrias delimitao da esfera das interpretaes possveis do Direito Positivo, autorizadas por suas prprias normas, desenvolvidas doutrinariamente em sistema coerente que possa orientar a sua aplicao. Como diz Bobbio: "i1 giurista se muove
'2')

KELSEN, Hms. Teoria Geral das Normas. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris Editor, 1986. p. 1951196.

nell'ambito di un determinato corinplesso di propozioni che egli tende a costituire in sistema rigoroso e coerente, e che quest'opera di elaborazione di un sistema giuridico egli compie principalmente con quella caratteristica operazione propria di ogni ricerca che voglia presentarsi come scienza, che I'anadisi de1 ling~aggio"(~~). Nesse passo, importante que recorramos outra vez ao conceito filosfico da prxis para revelar o estatuto de prtica discursiva, histrica e datada desta Cincia, embora a mesma se pretenda universal e atemporal, o que nos permitir perceber a sua insero fundamentalmente valorativa na histria humana, enquanto opo metodolgica resultante e integrante do prprio constituir-se do Estado Democrtico de Direito, bem como o seu carter essencialmente poltico, ao apresentar-se como instrumento e tcnica de sua viabilizao jurdica, capaz de assegurar limites seguros e precisos para as virtuais leituras hermeiiuticas, os quais, por sua vez, permitem discernir as possveis e viveis, daquelas que no se podem sustentar, sem que, na prtica, se efetive a negao jurisprudencial ou doutrinria de preceitos normativos vlidos, estabelecidos atravs dos iiistitutos de representao poltica semidireta ou indireta, em nome da Nao, para serem observados eficazmente. , assim, instruineiito ifundamental para que se evitem as interpretaes cientificamente desautorizadas. necessrio que no se admitam interpretaes que isolem dispositivos constitucionais, legais ou regimentais, com o fim de negar, na prtica, vigncia e eficcia a preceitos basilares, claramente positivados, e que, portanto, deveriam orientar a interpretao normativa sistmica, mas que, em nome de um imediatismo pragmtico politicamente orientado, termina por conformar a feio predominantemente casustica da jurisprudncia atual, pelo menos no que se refere ao Direito Constitucional em geral, e iso procedimento legislativo, de forma especfica, no Brasil.

3.2 Da insero da sana~ procedimento no legislativo.

Efetuadas tais consideraCies de ordem geral que nos permitiram a explicitao de nossas premissas tericas e a satisfao em grande parte das indagaes propostas, ao final do captulo ante@')

BOBBIO, Norberto. Teoria della S'cienza Gi~ridica. Op. cit., p. 2301 231

rior, retomemos o instituto objeto especfico de nossa anlise. Como vimos, apenas no final do sculo passado, graas obra da doutrina clssica da Teoria Geral do Direito Pblico, empreende-se no nvel terico, na Alemanha, por meio do mtodo dogmtico, a reconstruo do ato legislativo; o procedimento formativo da lei, todavia, permaneceu sombra, ofuscado pela relevncia atribuda 5 sano do Monarca. Como ressalta Gale~tti'~~), metaforicamente, descrevia-se o procedimento legislativo como a via da legislao (der Weg der Gesetzgebung), analisando-se os estgios do caminho que conduzia lei - a iniciativa, as deliberaes das Cmaras, a sano do Monarca, a promulgao e a publicao; a considerao do fenmeno, porm, continuava ainda de carter atomstico, conduzida essencialmente ao fim de individuar, entre esses vrios atos, aquele no qual residia o elemento que atribuiria ofiat jurdico lei, o Geserzesbefehl, o comando que apenas o rgo portador da soberania indivisvel do Estado teria o poder de emanar. Carr de Malberg, mediante a considerao da lei como ato complexo, localiza, no sistema monrquico da sano, esse fiat, tanto na deliberao das Cmaras quanto na aquiescncia monrquica. Contudo, no se toma jamais em considerao, talvez devido ao fato de os instrumentos dogmticos necessrios ainda se encontrarem por forjar, o fenmeno procedimental a partir de sua distinta unidade, limitando-se a dar corpo de conceito jurdico realidade normativa cuja existncia unitria se intua quando a ela se referiam vaga e difusamente como o camiiiho, o iter legis. Ainda, em Maurice Maier, pode-se verificar a exclusiva e atomstica considerao isolada dos institutos do veto e da sano. Tais anlises constituam, por si s, obstculos epistemolgicos compreenso propriamente jurdica dos referidos institutos, pois os consideravam como realidades to absolutas que independeriam do conliecimeiito mais profundo do contexto no qual necessariamente se inserem, o do procedimento legislativo enquanto fenmeno jurdico especfico e unitrio; no se ocupavam, portanto, das indagaes acerca da estrutura e da recoiistruo unitria da essncia do fenmeno procedimental, fundamentais para a configurao doutrinria rigorosa desses institutos. Com Biscaretti di Ruffia,tornou-sepossvel a conceituao da sano e do veto no contexto do tratamento cientfico do procedimento legislativo. Assim que os exerccios desenvolvidos nos dois primeiros captulos possibilitaram-nos fixar, com
e3) GALEOTTI, Serio. Contributo Alla Teoria De1 Procedimento
Legislativo. Op. cit., p. 4 e ss.

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fundamento nos dados normativos e na reconstruo doutrinria mais precisa, nossos postulados iniciais, concernentes ao estabelecimento do conjunto das regras que devenn reger o emprego dos termos sano e veto em uma linguagem rigorosa ou cientfica. O termo sano vem designar assim, precisamente, a participao do Chefe de Estado no procedimento legislativo de carter constitutivo, uma da vez que requerida para a perfeic~ lei em contraposio atividade semelhante, mas de natureza diversa, designada pelo termo veto, que intervm apenas na fase de aquisio de eficcia de uma lei j perfeita. Essa definio pode ser erigida categoria de um postulado inicial cientfico apenas quando todos os termos que a integram: Chefia de Estado, procedimeilto legislativo, perfeio e eficcia dos atos jurdicos - e no apenas as partculas preposicionais, conjuntivas e copulativas, se encontrem, por sua vez, usados segundo uma gramtiica perfeitamente definida. Naturalmente, cada termo,para ser definido requer o emprego de outros que, por sua vez, devem igualmente encontrar a sua exata definio para que no permaneam ambigidades que necessariamente repercutiriam na proposio inicial, e assim por diante. O campo da pesquisa analtica se amplia e uma proposio, para ser cientificamente rigorosa, requer a elaborao de todo um sistema lingustico complexo, a linguagem cientfica prpria daquela poro da realidade que se quer auialisar. No h proposio que possa ser isolada, toda proposio requer uma outra, e apenas quando um certo nmero de proposies forma um sistema nico e unitrio, pode-se falar de linguagem rigorosa, e, portanto, de sistema cientfico. Na linguagem cientfica, uma proposio no tem sentido se no inserida na totalidade do si:stema.As anlises do instituto da sano anteriores a Biscaretti privilegiavam exclusivamente o estudo da natureza poltica dessa participaio no procedimento legislativo da Cliefia de Estado. Precisamente por isso, ao buscar configur-la como conceito jurdico-cientfico, lerminavam ou por restringi-lo a tal ponto, como ocorre, por exemplo, com a afirmao do Princpio Monrquico, em Labaiid, Jellinek e C m de Malberg, que o valor explicativo do conceito de sano resultava, no nvel propriamente jurdico, seriamente comprometido, pois no podia ser dotado do grau de generalidade necessrio para dar guarida a toda a variedade da rica e matizada realidade norinativa dos Estados da poca, ainda que apenas sincronicameiite considirrados; ou, por outro lado, como procede Maurice Maier, o nvel de generalidade atribudo ao conceito atinge tal grau que impede o reco~~liecimento distines das normativas especficas que poderiam possibilitar a reconstruo

sistemtica rigorosa das normas atinentes matria. De toda sorte, a anlise propriamente jurdica dos institutos do veto e da sn~io, no pode, a nosso ver, encontrar tratamento doutrinrio satisfatrio, a partir da considerao exclusiva do papel poltico da Chefia de Estado. Enquanto rgo posto no vrtice de todo o ordenamento constitucional, a posio especfica que ocupa em cada Constituio particular h de ser levada em conta, para auxiliar a compreenso global da respectiva atribuio especificamente a ele encomendada. Tal , porm, a variedade e a nuana de matizes que revestem as distintas posies normativamente reservadas ao mesmo, e estas se encontram de tal forma relacionadas a todo o modelo poltico prefigurado na Constituio em sentido material, no apenas com a'forma e com o sitema de governo, mas com o prprio regime poltico, que acabam por no poder fornecer, por si ss, o norte genrico que tivesse o condo de viabilizar uma anlise propriamente jurdica desses institutos, no nvel da Teoria Geral. E, por ironia, precisamente na definio do termo que recorrentemente relegaram sombra o procedimento legislativo como fenmeno jurdico especfico que reside a possibilidade de reconstruo genrica das normas pertinentes, no sentido de se configurar uma linguagem jurdica rigorosa, a partir da qual todos os demais elementos, inclusive o relativo participao do Cliefe de Estado, podem encontrar o seu significado exato. E apenas nesse contexto que poderemos forjar as regras de desenvolvimento da anlise cientfica que nos permitir encontrar a resposta adequada questo proposta no incio da presente pesquisa. Logo, exatamente por tomarmos como essencial a anlise da estrutura e da especificidade do fenmeno procedimental de formao da lei como um todo, poderemos, mediante tal contextualizao, compreender, juridicamente, o instituto da sano e as consequncias jurdicas que a sua atualizao concreta pode ensejar. Refugiremos tambm, ao assim proceder, da ausncia de rigor que, na doutrina brasileira, caracteriza a discusso meramente verbal e subjetiva sobre a natureza jurdica do instituto que difusamente denominam veto. Apenas a total ausncia de rigor cientfico de ambas as correntes pode explicar o fato de se considerar a determinao da natureza jurdica de qualquer instituto como meramente acadmica, tal como afirmado por Francisco S Filho e reassumido por Ernesto Rodrigue~(~~). na verdade, no tem Ora, mesmo qualquer sentido dizer que o que designam veto teria
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RODRIGUES, Emesto. Op. cit., p. 18.

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natureza legislativa ou meramente executiva se, de fato, no buscaram conceituar o procedimento no qual esse instituto se verifica, se desconhecem a sua enucleao em fases, se no se indagam da distino entre os adjetivos perfeito e eficaz conforme aplicados aos atos jurdicos. Qualquer proposio s pode adquirir sentido tcnico quando inserida no seu sistema linguistico prprio, no caso, o do procedimento legislativo. Assim que terminam por carecer de sentido as disputas havidas a respeito da matria, pois nenhum dos contendores buscou inserir a sua afirmativa isolada, a no ser de forma difusa, em seu contexto prprio. Carecem de sentido tcnico as disputas sobre proposies singulares ou de grupo de proposies, sem que a ~ ~ S C U S S ~ ~ O se invista de todo o virtual sistema no qual aquelas proposieri pudessem vir a adquirir sentido rigoroso. Assim que, para que possanios dar uma resposta indagao sobre os efeitos da sano do Chefe de um Estado presidencialista a projeto de lei oriundo da inobservncia de regra que lhe garantia a exclusividade da iniciativa do mesmo, no nos bastam as caractersticas mais gerais j apontadas do procedimento legislativo, mas necessrio que encontremos as regras de desenvolvimento do conceito inicial de sano, a partiir da anlise da estrutura e da especificidade jurdica que caracteri;cam o fenmeno procedimental.

3.2.1

O conceito de proce:dimento legislativo enquanto fenomeno especficio e genrico do qual o procedimento legislativo uma espcie

Perante a insuficincia terica da concepo emprica anterior do procedimento, enquanto fenme:no jurdico apenas descritiva e metaforicamente considerado, e, com certeza, devido amplitude com que o fenmeno procedimental acolhido em todos os ramos do Direito, em especial no que se refeire ao Direito Pblico, no qual a atividade dos entes pblicos se desenvolve, via de regra, mediante procedimentos jurdicos, a doutrina buscou duas vias opostas de compreenso do fenmeno: a substancialista e a formal. Na primeira vertente, o procedimento enfocadlo a partir de sua dinamicidade prpria, porm reduzido todo o proc~edimento ato final; os atos do ao trmite propriamente dito, que integram o procedimento, restavam privados de vida jurdica autnoma e eram considerados apenas no ato-procedimento, como as partes rio todo(2". Da outra vertente, a
GALEOTTI, Serio. Op. cit., p. 16 e ss.

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formal, vem exatameiite a distino da essncia diversa do fenmeno procedimental em relao ao ato final produzido. Ela caracteriza o procedimento precisamente como noo formal, em contraposio ao ato jurdico enquanto realidade substancial, definindo-o como a srie de atos em que se concretiza a atuao administrativa para a consecuo de um fim, o modo do seu proceder. Mas essa segunda vertente termina por conferir configurao do procedimento um acentuado formalismo no qual se atenua, at quase extraviar-se, a correlao necessria entre o procedimento e o ato final que a escola anterior havia ressaltado(26). Finalmente, Galeotti busca com xito superar as limitaoes recprocas das escolas anteriores, tomando o procedimento, enquanto categoria conceitual da Teoria Geral do Direito, como a srie concatenada de atos realizados por diversos sujeitos jurdicos, com vistas produo de um determinado ato final. assim que, demonstra Galeotti que o procedimento no a seguindo Merk1(27), forma sensvel de uma funo, a especificidade do fenmeno procedimental no reside na relao entre forma (procedimento) e contedo (funo estatal), mas na conexo existente entre a ao de fazer e o feito, o atuar e o resultado da atuao. O coiiceito de procedimento vem precisamente revel o nexo de instrumentalidade e a unidade essencial que liga os diversos atos ou fases em relao s anteriores e s posteriores, at que se alcance o ato final, objetivo de todo o procedimento. Ensina, assim, Galeotti que a distino entre o procedimento e o ato, enquanto fenmenos jurdicos diversos e especficos, que no se confundem, reside no fato de conceitualmente podermos contrapor o operar e o resultado desse operar. O procedimento no , portanto, ato, mas com mais exatido, pode-se dizer que a srie complexa dos atos que determinam o caminho procedimental, bem como como o ato no seu fazer-se, ou ainda, o fazer-se do ato, a combiiiao juridicamente preordenada dos atos sucessivos que se coordenam, todos, em relao a um fim nico, a produo do ato final. A especificidade que, como dado jurdico, pode ser reconhecida no feiimeiio procedimental configurada na srie articulada de atos, em que cada ato, antes de ser resguardado na sua singularidade, flagrado em sua relao com os momentos antecedentes e os seguintes, e com o ato final especfico que, precisamente, o procedimento objetiva produzir e tornar eficaz. A teoria do ato jurdico, por outro lado, resguarda o mesmo como

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GALEOTTI, Serio. Op. cit., p, 22 e ss. GALEOTTI, Serio. Op. cit., p. 40.

entidade individualizada, em si mesnia consistente e imvel, como a cristalizao de um comportamento. Se o procedimento o fazer-se do ato ou o suceder-se dos atos na conexo juridicamente preordenada para a produo de uma determinada categoria jurdica, mais do que os atos sucessivos, o fxao distintivo, a caracterstica especfica que apresenta em relao ao ato, atomisticamente considerado, unicamente a sua projeo no tempo. No procedimento, a entidade ato no mais permanece imvel, como se fixa em um espao firme e estvel, nias aparece surpreendida no seu devir, em que, se o procedimento , por assim dizer, o ato em movimento em direo ao seu fim, ao seu moto, o trao novo e distintivo da categoria do procedimento em relao do ato exatamente a dimenso do tempo - o mover-se do ato no seu devir no seria captvel sem a idia do tempo. A dimenso temporal precisamente o que primeiro permite que se apreenda o movimento do ato, o fenmeno da sucesso dos atos procedimentais, ou seja, a relevncia das alteraes e das constncias que a entidade ato apresenta no tempo. Se prescindssemos, nas consideraes complexas do fenmeno procedimental, da dimenso do tempo, fatalmente o falsearamos por considelr-10 a partir do enfoque caracterstico da fixidez do mero ato. IPouco importa que no se trate de um nico ato, mas de uma pluralidade de atos. O objeto que o pesquisador teria diante de si seria sempre aquela outra categoria conceitual: o ato, atomisticamente considerado, isolado, fixo em sua esttica consistncia. Seria, portantol, logicamente inexato, um dos postulados bsicos da teoria formalirita do procedimento, segundo o qual o ato adviria do procedimento como que de uma pura sucesso de momentos. Idia inconcebvel dle um tempo esttico, sem um acontecer. A categoria do procedimento contm, em si, algo de especfico, a partir, precisamente, do que se revela como distinta do ato, mas esta caracterstica especfica no , nem pode ser logicarnente cindida, separada. Ela se vincula a uma realidade mais ampla, mais complexa do que a do ato, mas que a inclui e compreende. o movimento, o devir do ato, ou seja, o fazer-se do ato final visto no tempo. O procedimento , portanto, fenmeno que diz respeito ao aspecto dinmico do ato antes do que srie sucessiva dos ato^'^^). O procedimento, enquanto fenmeno jurdico prprio, encontra, ainda, a sua diferena especfica em relao ao gnero das categorias dos negcios jurdicos que requerem atividade ou eventos
(2"

GALEOTTI, Serio. Op. cit., p. 35 a 412.

sucessivos para se constiturem. Nessas, a sucesso dos vrios atos que devero integrar a categoria especfica do negcio jurdico prevista como fenmeno essencialmente eventual, e a realizao dos atos deixada como regra ao impulso do interesse privado. E precisamente em relao a esse porito que se pode perceber em que o procedimento se distingue dessas categorias. Na srie procedimental, todo ato, excetuando-se, obviamente, o ltimo, caracterizado por apresentar uma eficgcia juridicamente propulsiva da atividade do procedimento, o seu devir, o articular-se da srie, de um ato a outro at a sua concluso preordenada. No so fenmenos que o Direito se limite a prever como mera eventualidade, mas, ao contrrio, atribui-lhes sempre o efeito de induzir a uma situao jurdica na qual se torna obrigatrio o agir, o proceder. o ordenamento que pe seus meios a servio do procedimento para que este, uma vez iniciado, se desenvolva em direo ao fim em vista do qual toda a concatenao procedimental foi preordenada. No procedimento, o produzir do primeiro ato induz, por assim dizer, a energia jurdica suficiente para o desdobramento de todo o ciclo procedimental, fazendo entrar em ao, uma aps outra ou, mais precisamente, uma em conseqncia da outra, as atividades que compem o procedimento, at que o impulso propulsivo se exaura por alcanar a meta que o ordenamento atribui ao procedimento em questo. Os mecanismos tcnicos de que o Direito se vale para provocar esse impulso propulsivo so, claro, as situaes da obrigao ou do dever ou a do nus ou encargo, que tm a natureza prpria para induzir e estimular o sujeito a agir, a proceder, a sair, em suma, do estado de inrcia. Pode-se dizer que, em geral, o ordenamento se vale da figura da obrigao, aquele meio mais enrgico, nos confrontos entre os agentes que so portadores, no procedimento, de um poder ou funo pblica e encarregados da tutela de interesses objetivos, com o fim de assegurar o mais intenso efeito propulsivo para o procedimento. De fato, na situao subjetiva de obrigao ou do dever de agir, a omisso do comportamento procedimental daria lugar a uma hiptese de ilcito, configurando uma verdadeira situao subjetiva de necessitas agendi jurdica. Por outro lado, a figura do nus ou do eiicargo gera uma situao subjetiva de menor efeito propulsivo. Nessa, o sujeito legitimado para cumprir o ato no se encontra obrigado a assumir determinado comportamento, mas adstrito e estimulado ao seu cumprimento por um interesse que o Direito, mediante a prescrio do nus, torna propositalmente mais pungente. A omisso tem como conseqncia no a ilicitude, mas o sobrevir de uma situao comumente desvantajosa para o sujeito, tal

como a decadncia de um prazo, ou a precluso. Assim que o procedimento se caracteriza como um fenmeno especfico de formao sucessiva, no qual o encadeamento dos atos juridicamente necessrio. Por isso, O procedimento sempre composto de atos, nunca de meros fatos, pois apenas aos atos pode ser atribudo esse efeito propulsiivo. A necessria propulso preordenada juridicamente s pode ter por objeto a vontade humana, a nica susceptvel de receber prescries e de ser regulada pelo Direito. O mero fato, o acontecimento casual refoge por definio a toda predeterminao jurdica, no que se refere sua produo. Este pode ser juridicamente considerado, para certos efeitos pertinentes ao procedimento, suspenso, interrupo, extino, mas jamais ser tomado como elemento da srie procedimerital. A previso de um lapso temporal para a prtica de deter)minado no contradiz o que ato se afirmou, pois, mesmo a, o tempo outra coisa no que uma dimenso na qual se verificam os atos. O Direito ao prescrever que, entre um determinado ato e o seguinte, deva intercorrer um certo lapso temporal, quer simplesmente impedir que se modifique a situao jurdica existente poca do ato precedente. , portanto, apenas a qualificao posterior de um nico ato'29).Do nexo necessrio juridicamente preordenadc, na concatenao dos atos da srie procedimental decorre, como corolrio, a necessidade de que as atividades que compem o procedimento sejam emanadas de mais de uma pessoa fsica - constituam ou nlo rgo de uma mesma pessoa jurdica complexa qual possa ser imputado o ato resultante do procedimento - caso contrrio, a concatenao juridicamente necessria seria intil superafetaho, que nem poderia ser configurada logicamente. Por outro lado, para se alcanar a compreenso integral do fenmeno procedimental, enquanto gc!nero do qual o procedimento legislativo uma espcie, no basta a caracterizao do nexo juridicamente necessrio e propulsor que o informa, preciso, ainda, circunscrev-lo, individuar-lhe os limites. Caso contrrio, a sequncia dos atos permaneceria ainda aberta e contnua, indefinida em seu incio e no seu termo, indistintamente envolta na trama iniiiterrupta dos feiimenos jurdicos. 14 preordenao estatuda, pelo Direito, do nexo de impulso propulsor necessrio entre as atividades sucessivas foi prevista certamente em funo da obteno de algum resultado em relao ao qual toda essa sucesso juridicamente necessria de atos se coordena. O fato de que essa progresso de atos
n9) GALEOlTI, Serio. Op. cit., p. 42 a 64.

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prprios do procedimento encontre o seu incio no primeiro ato destinado a produzir a sequncia necessria que culmine na produo da perfeio e da eficcia de um ato jurdico revestido de relevncia peculiar para o ordeiiamento decoil-e, precisamente, do priiicpio da proporcionalidade do meio utilizado em relao ao fim jurdico a ser obtido. A meta do procedimento, a versio in luzum dos elementos procedimentais requeridos, deve consubstanciar-se, pois, em um ato jurdico do tipo pronncia-declarao, que apresenta essa relevncia de todo peculiar para o ordenameiito. A adoo de um procedimento jurdico pressupe a adequao do meio utilizado relevncia jurdica do fim. Apenas o ato jurdico que configure de forma mediatizada uma operao fsica voltada para o exterior, requerendo a interveno da srie procedimental, pode configurar um ato de pronncia-declarao jurdica, ou seja, o ato idneo para produzir uma eficcia jurdica, conforme o seu prprio contedo ou teor. Somente dessa forma pode encontrar satisfao o princpio lgicojurdico que requer, em relao prefigurao de um procedimento; adequao e proporo entre o fim e o meio que o ordeiiamento fixa para a sua consecuo. Da porque esse o tipo de ato que deve resultar do procedimento, dada a sua relevncia jurdica peculiar, pois lhe juridicamente intrnseca a produo de conseqncias jurdicas correspondentes ao seu contedo, ao desenvolver uma operatividade especfica no mundo da efetividade jurdica2 reclamando, portanto, atenta disciplina da parte do ordeiiamento. E em vista dessa mesma relevncia que os modos e os meios destinados sua produo ho de repercutir sobre o ato, assim como sobre os efeitos que esse possa produzir. E, por fim, apenas onde se configure aquela meta do procedimento, ou seja, um ato jurdico ao qual se possa atribuir, na qualidade de sua causa eficiente, a situao jurdica final, e na qual seja possvel reconhecer, de forma mediatizada, toda a srie, globalmente considerada, das atividades procedimentais. O procedimento, por conseguinte, encontra campo prprio e inevitvel de acolhimento no mbito das atividades das pessoas jurdicas em geral e dos entes pblicos em especial. As duas constataes anteriores, coligadas, autorizam a ilao de que o fenmeno procedimental encontra a sua unidade de referncia, ou seja, o dado que o identifica e o unifica, em uma categoria que represente o ato total da pessoa jurdica ou ente coletivo; na categona em que se realiza, na sua perfeio e eficcia, uma das figuras tpicas de pronncia-declarao, mediante a qual a pessoa jurdica complexa desenvolve as suas funes, isso , participa da vida jurdica. Por essa via, o ordenameiito garante, no que respeita

estrutura articulada que liabitualmenite apresenta a pessoa jurdica, que, em seu benefcio prprio, uma pluralidade de pessoas deva participar da elaborao de tal ato. Verifica-se, juridicamente, uma repartio ou atribuio de poderes que, no caso da pessoa fsica, competiriam apenas a um sujeito, viabilizando a expresso dos vrios interesses dessa pessoa jurdica. Dessa forma que a atividade imputada pessoa jurdica deve resultar conforme seus interesses mais coiisolidados, mediante a exigiEncia de cooperao dos seus vrios rgos para a emanao desse ato. Na verdade, a categoria de atos para os quais o Direito requer as aes combinadas de uma pluralidade de sujeitos ou de rgos so no apenas os meramente relevantes, mas os propriamente irideclinveis para a vida da entidade, pois, apenas mediante a initegrao de tais categorias de ato, a pessoa jurdica se torna capaz de operar as modificaes jurdicas essenciais ao seu funcionamento. No que se refere especificam:nte s atividades estatais e s funes das entidades pblicas, deve-se ressalvar que o mecanismo procedimental 6 requerido no apenas pela complexidade da necessria articulao estrutural do Estado moderno, mas tambm, e quase na mesma medida, pelo fato de que o ordenamento condiciona o exerccio das funes pblicas, de forma e intensidade variadas, cooperao dos prprios destinatrios do ato de pronnciadeclarao estatal. Assim que o procedimento acolhido no apenas para responder necessidade de coordenao das aes de uma pluralidade de rgos do aparato autoritrio, mas tambm para combinar a atividade dos rgos pblicos com a dos sujeitos privados, com vistas ao desenvolvimento da funo pblica,de forma a melhor corresponder s efetivas exiigncias da comunidade. Sob o influxo dos princpios democrticos, essa exigncia a que o fenmeno procedimental igualmente pode responder vem encontrando das aplicao cada vez mais ampla no iim~bito funes pblicas, bem alm das puramente jurisdicionais, s quais seria estrutural e Tal fato encontra sua traduo tradicionalmente associado(30). imediata em uma gama cada vez mais vasta de atividades administrativas e na adoo de novos institutos, como a iniciativa popular de projetos, as audincias pblicas das comisses (hearings),
@O)

No mesmo sentido dessas indicaes de Galeotti sobre as relaes do fenmeno procedimental com a democracia pode-se consultar os desenvolvimentos de: LUHMANN, Niklas. Legitimao pelo Procedimento. Braslia: Editora da U.N.B., Coleo Pensamento Politico. n q 5 , sem data.

e o referendum, introduzidos tambm no procedimento legislativo, onde essa mesma exigncia indiretamente j se encontrava satisfeita,mediante a delegao prevalente ou exclusiva da funo legislativa a corpos politicamente representativos. Essa nova exigncia no deixa de repercutir na prpria estrutura procedimental, emprestando, por exemplo, novo relevo figura do nus, preferentemente quela da obrigao, para estimular a cooperao dos sujeitos privados no desenvolvimento do procedimento. Consoante ao papel e posio que sejam assinalados aos sujeitos privados no devir da categoria do ato total, ser possvel proceder a teis distines e classificaes no interior do gnero procedimental as quais certamente viro emprestar maior rigor e preciso tarefa de distinguir, no gnero, a espcie mais complexa que se consubstancia no procedimento jurisdicional ou processo propriamente dito. Esse dever ser caracterizado no mais com base apenas no critrio da cooperao que as pessoas privadas exerceriam na elaborao do ato total, ou seja, da participao necessria dos destinatrios do mesmo. Todavia, o problema de definir, no gnero procedimental, as caractersticas especficas distintivas da espcie altamente desenvolvida que o processo, ainda se encontra longe de encontrar soluo precisa e adequada. Para Galeotti, a especificao deveria ser aprofundada mediante a anlise da peculiaridade com que cada uma das caractersticas especficas do procedimento, enquanto gnero, enriquecida na figura do procedimento processual, peculiaridade do nexo processual, peculiaridade do ato total, ou seja, da sentena, do a~rdo(~". O ato jurdico de pronncia-declarao resultante do procedimento a unidade de referncia da srie procedimental. E, nesse passo, Galeotti comprova que o procedimento encontra o seu campo prprio exatamente na formao dos atos que sejam juridicamente imputveis a pessoas jurdicas complexas, pois por seu intermdio que se buscar, combinando atividades de mais pessoas na satisfao de interesses que lhes sejam estranhos ou, pelo menos, transcendam .os que so prprios dos agentes, atualizar esses interesses centrados e objetivados no ente coletivo, na pessoa jurdica complexa, que requerem instrumenializao idnea para assegurar essa atualizao na categoria jurdica especfica do ato total a ela imputado, enquanto ato que configure o exerccio de sua funo precp~a(~~).
(3') (32)

GALEOTTI, Serio. Op. cit., p. 64 a 89. GALEO'ITI, Serio. Op. cit., p. 90 a 98.

Precisado o fim individuantc: em relao ao qual toda a sucesso procedimental preorderiada, pode-se enfim obter o conceito de procedimento em sua completa consistncia terica. Individuada a unidade de referncia que conecta toda a srie procedimental, o fenmeno pode ser delimitado e com isso revelar a sua distinta unidade e especificidacle, um unicurn no mundo da experincia jurdica. Na verdade, a essa meta final, deduzida da individuao da categoria do ato total da pessoa jurdica complexa, todos os atos da srie procedimental (devemresultar funcionalmente coligados, mediata ou imediatamente. Da o procedimento aambarcar, no seu ciclo, todos os atos, mediata ou imediatamente, funcionalmente vinculados realizaiio daquela categoria de ato total. Ou seja, de todos os atos do procedimento, desde o que o instaura ao que o encerra, necessrio que st: possa dizer que tm por fim (causa, objetivo), direta ou indireitamente, enquanto termo de referncia obrigatrio, a categoria iridividuada de ato total que o procedimento objetiva produzir. Assim, embora necessariamente subsista sempre uma vinculao de qualquer ato integrante da srie com o ato final, distinta a relao funcional que, com a situao de efeito (causa ou fim jurdico) prprio. por exemplo, da lei, guardam os vrios atos procedimentais, como, de um lado, a iniciativa ou a publicao, e, de outro, as deliberaes das Cmaras e a sano do Chefe de Estado. Todavia, cada um de tais atos ou se apresenta funcionalmente coligado de forma decisiva e principal com a situao de efeito do ato total, ou funcionalmente coligado de forma congenitamente dependente, no sentido de que, quando se prescindisse da dependncia funcional daquele ato determinado em relao ao ato total resultante do procedimento, o primeiro iio poderia subsistir juridicamente como ato daquele tipo. E isso se verifica precisamente porque o ordenamento o configura em estado de congnita dependncia funcional do ato total, no qual, portanto, encontra a sua razo de ser de fornia exclusiva; no que toca ao exemplo da coligao entre a lei e a sua propositura ou iniciativa, desta decorre, para Galeotti, uma mera enunciao de desejo ou uma inteno dirigida Cmara, e dificilmente co~lsequncias jurdicas perceptveis, a no ser a especfica de deflagrar o Do mesmo modo, a promulgao no seria nada, pois que continuaria precisamente sine causa. E assim por diante. E esse critrio da necessria conexo funcional de dependncia em relao ao ato do procedimento que permite, por um lado, excluir do ciclo
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GALEO'ITI, Serio. Op. cit., p. 100.

236

procedimental pressupostos subjetivos ou meros fatos de legitimao e, por outro, proceder reintegrao no procedimento dos atos de controle ou integrativos da eficcia do ato total, ainda quando executados por rgos de outros entes, pois tais atos so no apenas funcionalmente dependentes, uma vez que pressupem um ato perfeito anterior sobre o qual venham a incidir para que as suas consequncias jurdicas especficas possam surtir efeitos estruturalmente coligados ao ato principal, como tambm coelementos de eficcia para a categoria do ato A individuao da unidade de referncia de toda a srie procedimental o que tambm permite no apenas delimitar o ciclo procedimental mediante o reconhecimento do seu ato inicial e do final, mas, inclusive, fornecer o imprescindvel ponto de apoio para efetuar a eiiucleao do procedimento em fases, conservando, no entanto, a unidade indefectvel do procedimento como um todo. Nessa base firmemente assentada, possvel acrescentar uma eiiucleao das fases ou perodos temporais no ciclo procedimental complexo. Obviamente, problemas como o relativo necessidade de elucidar os efeitos de direito substantivo mediante a reconstruo do percurso no qual se realizam os elementos singulares da srie; como o relativo s repercusses que decor~am ausncia ou do defeito de da quaisquer dos elementos da srie procedimental; ou aquele da determinao das consequncias sobre o desenvolvimento da prpria sucesso procedimental, por ocasio de uma virtual mutao nas regras reguladoras do procedimento; ou, ainda, poderamos acrescentar, como concretamente procedeu Biscaretti, para identificar a natureza das distintas e variadas formas de participao do Chefe de Estado no procedimento legislativo, possibilitando a distino cientfica entre os termos veto e sano (apenas para citar alguns dos problemas elencados por Galeotti para a soluo dos quais se torna relevante a enucleao do procedimento em fases), e que no poderiam ser resolvidos, nem mesmo adequadamente abordados, se se prescindisse, em virtude da incerteza na individuao da unidade de referncia da srie, de um critrio seguro para realizar a subdiviso do procedimento em fases e a delimitao de suas fronteiras precisas. Quantas e quais s%oas fases presentes em todo procedimento no questo que possa encontrar soluo genrica no nvel da Teoria Geral do procedimento com valor absoluto, desconhecendo-se as especificidades da enorme gama de figuras procedimentais
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GALEOTTI, ~ G i oOp. cit., p. 98 a 105. .

prefiguradas pelo Direito Positivo. Todavia, buscando limitar-se s caractersticas gerais presentes em todo e qualquer procedimento, Galeotti releva a presena daquelas fases que necessariamente ocorrem em todos eles, enquanto deirorrncia do prprio conceito. A primeira aquela que integra o esquema legal do ato jurdico, compreendendo os atos que so diricta e imediatamente coligados categoria do ato total especfico do procedimento. a fase em que se verifica a realizao da perfeio, no que se refere relevncia jurdica do ato total que o procedimento objetiva produzir, conquanto esse momento em que o ato se torne perfeito possa no coincidir com o da aquisio de sua eficcia. A aquisio da eficcia poder, de fato, ocorrer em um momento posterior quele da perfeio j realizada, o que certamente implicar necessrias atividades procedimentais posteriores, ou seja, o curso do procedimento, que apenas encontrar o seu termo quando os atos necessrios integrao da eficcia tlo ato se houverem verificado. implcito, na prpria relevncia dessa fase, que nesse perodo se verifiquem as atividades procedlimentais das quais resultar determinado o elemento particular do ato jurdico imperativo em questo que lhe constitui a causa. Nessa fase, ser encontrado, na sua cristalizao, o contedo de efeito que proceder do produzir-se da categoria do ato total do procedimento, ainda quando, para a especificao dos seus efeitos, requeira outros atos, uma vez que essa especificao pode verificar-se em fase posterior; tem lugar o surgir jurdico do ato nessa fase indefectvel do procedimento. Essa fase, de acordo com as vrias denominaes, ser designada como constitutiva, por Sandulli, Bodda e Casparri; deliberativa, por Mortati e Giannini; e ainda de pronncia, por Carnelluti, no mbito especfico do processo. Outra fase que apresenta a mesma caracterstica de indefectibilidade d<aanteriormente examinada, no obstante possa limitar-se a um nico ato introdutrio, 6 a que tem o ofcio de instaurar o procedimento, iniciando-o e fazendo amadurecer a situao na qual se faz necessria a passagem fase da pronncia jurdica. Parece, por outro lado, que apenas com caractersticas de eventualidade se: possa falar da ocorrncia de outras fases. Assim que, apesar de ser dotada apenas de carter eventual, Galeotti nos fala daquela fase que virtualmente pode seguir quela constitutiva ou deliberativa, destinada a integrar a eficcia do ato total, na qual se verificam ias atividades de controle, de certificao documeiital ou ainda de comunicao. Dotada do mesmo carter eventual a fase que pode se localizar entre a propriamente introdutiva e a constitutiva, destinada especificamente instruo da

matria sobre a qual o ato total dever operar, que Mortati, Carnelutti e Vanini denominam instr~tria(~~). Chegamos assim ao ponto que mais diretamente nos interessa, aquele em que nos permitido, graas ao sistema rigorosamente construido, com base no conceito de procedimento firmado, a ttulo de corolrio, analisar os princpios fundamentais que regem esse gnero de fenmeno jurdico e nos fornecem as regras bsicas de desenvolvimento de nossas proposies iniciais, atinentes ao veto e sano, no contexto especfico do procedimento legislativo, obviamente, como qualquer procedimento, por eles tambm informado. So os princpios da unicidade, ou da economia funcional ou procedimental e o da continuidade do procedimento. Determinado o punctum unionis do procedimento e, conseqentemente, operada a sua delimitao, a srie procedimental pode revelar clara e distintamente a sua especfica unidade, a unidade orgnica do procedimento. Caracterstica essencial de todo o procedimento, como de resto, pacificamente comprovado no que se refere ao processo civil ou penal, que, lia verdade, so figuras mais complexas e combinadas do gnero procedjmental, consoante acepo rigorosa em que tomamos o termo. E a unidade do fim, a consecuo do ato total, que perpassa toda a srie procedimental, enquanto princpio necessrio e suficiente para a explicao dos fenmerios procedimentais. Portanto, essa unidade do fenmeno procedimental, determinada a sua existncia, deve necessariamente patentear-se em manifestaoes constantes, como princpio orientador expresso, logicamente dependente da prpria unidade procedimental, como seu corolrio. Correlativamente unicidade do procedimento eiicoiitramos, primeiramente, o que poderamos denominar princpio d? continuidade ou da dependncia funcional da srie procedimental. E movendo-se por esse princpio, que a srie procedimental pode apresentar-se como um unicum, unidade em que gravita e que a cliave do seu retorno sobre si mesma. Apenas mediante essa compreeils3o totalizante do procedimento possvel transcender da considerao singular dos atos que compem a srie procedimental; no mais se acolhe apenas o ato isolado, provido de efeito meramente prodrmico, mas percebe-se essencialmente a relao que vincula o ato e seu efeito funcional unidade de referncia, o ato total, em torno do qual o procedimento se identifica e se unifica; o efeito jurdico do ato singular no fim em si mesmo; essa a
Os)

GALEOTTI, Serio. Op. cit., p. 1 5 a 109. 0

239

relao fundamental para que s: compreenda a co~icatenao juridicamente preordenada no ato total. Em segundo lugar, e estritamente conexo com o corolrio precedente, deduzindo-se igualmente do princpio da unidade do procedimento, encon a-se o princpiio da economia procedimental ou funcional, enquanto expresso da unidade essencial do procedimento. O Direito, quando preordena como necessria e suficiente determinada srie procedlimental como o nico meio de atualizao de determinadas funbes precpuas de ente pblico, objetiva impedir, mediante a adoo de institutos particulares, que, para a realizao de um mesmo ato total, com bvio desperdcio de energia e com grave perigo de disfunes finais, mais de um procedimento tenha lugar. E sempre o mesmo princpio da unicidade ou da ecoiioinia funcional do procedimento que se revela tambm tr em outro sentido,ao determinar o acolhimento de institutos como o da sanabilidade, o da converso e o da transferncia da invalidade, idneos para conservar o mais pos!;vel a eficincia das atividades procedimentais, que, de qualquer sorte, tenham sido realizadas em desacordo com a norma prevista (irivalidade, irregularidade), como se estivessem perfeitas, desde que idneas para assegurar a finalidade do ato, consoante ao princpio da conservao dos valores jurdicos, no dizer de Sand~lli'~~). efeito, como ressalta Galeotti, Com esses institutos ajudam a impedir que se duplique inutilmente a atividade procedimental j em curso ou completa, porque repugnaria ao princpio da unicidade e da economia funcional ou procedimental reiterar toda uma srie procedimerital, quando esta, no obstante apresentasse defeitos em atividade iindiretamente coligada ao ato final, provasse ainda ser substaiicialmente idnea enquanto instrumento para a realizao dos fins c~limados(~~). Dessa forma, Galeotti fixa cientificamente o conceito de procedimento jurdico, no primeiro captulo de sua obra. gnero do qual o procedimento legislativo espcie, construindo rigoroso sistema ao conferir ao termo procedimento unidade de instrumento conceptual, delimitando a sua carga semntica especificamente cientfica, configurando-o como verdadeiro e prprio universal capaz de apreender e transmitir a essricia desse fenmeno nico e especfico do mundo jurdico, no nvt:l da Teoria Geral.

(36)

(3v

SANDULLI, Aldo M. I1 Procedimento Amministrativo. Milano: Giuffr, 1940. p. 35 1. GALEOTTI, Serio. Op. cit., p. 109 a 117.

Assim, "l'iiitegrazioiie di que1 tipico atto giuridico imperativo che la legge si sempre avvertito che fosse, badando almeno all'esperienza giuridica de110 stato moderno costituzionale, i1 risultato di uii procedimento giu~idico"(~*). sucesso dos atos A prprios de sujeitos diversos, titulares de rgos estatais ou mesmo alheios ao aparato autoritrio do Estado, teleologicamente conexos denominado lei, apresenta, com a produo do ato tota1~especfico como vimos, as caractersticas especficas que nela nos permitem reconhecer um procedimento, uma sequncia procedimental. Por um lado, evidente a preordenao jurdica, o nexo juridicamente propulsor e requerente, que a partir da iniciativa, impele e desenvolve a srie procedimental, salvo as hipteses de interrupo ou cessao do procedimento, at o ponto em que a lei se torne no s juridicamente perfeita, ou seja, relevante como ato idneo para a produo de efeitos jurdicos, consoante aos seus prprios dispositivos, mas tambm eficaz em ato, ou seja, vigente. Por outro lado, igualmente evidente a conexo, a unidade e a dependncia jurdica de todos os atos da srie em relao produo do ato total, vale dizer, categoria especfica da lei considerada no seu todo, h qual se vincula a entrada em vigor da lei. A doutrina, no entanto, como vimos em relao escola alem da Teoria Geral do Estado e Carr de Malberg, por exemplo, tendeu a excluir do procedimento legislativo a iniciativa, afirmando que nessa atividade no se encontraria de fato o exerccio de qualquer Poder Legislativo, mas pura e simplesmente o poder de propor. Tambm 110 que se refere aos atos compreendidos ria fase de aquisio de eficcia da lei, a doutrina buscou exclu-10s do fenmeno. Ora, em que pese prevalncia dos atos compreendidos na fase perfectiva da lei, embora substancialmente se possa concordar com tais assertivas, no devemos acreditar que seja lcito delas deduzir a excluso desses atos do procedimento legislativo, pois em nada importa o reconhecimento, por exemplo, de que a iniciativa desenvolve, quanto realizao da categoria do ato total, a lei, um poder determinante diverso e menos apreensvel do que aquele desenvolvido pelas atividades propriame~ite deliberativas. No contraditrio com o fenmeno procedimental, mas, ao contrrio, nle se encontra habitualmente implcito o fato de que as atividades produzidas ao longo de seu ciclo em sequncia ordenada, sejam fuiicioiialmente conexas ao ato total de maneira diversa, ora de forma direta, imediata e principal, ora de forma indireta, mediata e secundria. A concepo de procedimento implcitamente acolhida
(38)

I I

GALEOTTI, Serio. Op. cit., p. 183.

nas premissas da doutrina clssica resulta totalmente mutilada e patentemente contrastante com a realidade jurdica. A se acatar tais premissas, dever-se-ia assumir conno procedimento apenas aquela sequncia de atos que possussem identidade de natureza, enquanto desenvolvimento e expresso de uni mesmo poder, efetivamente do Poder Legislativo o que s ocorreria quando os atos que o compem pudessem integrar de forma direta e imediata a perfectibilidade do ato total, reduzindo-se todo o procedimento apenas deliberao das Cmaras e sano, enquanto atos diretamente constitutivos do ato complexo - lei. Ora, a Teoria Geiral do Procedimento desautoriza cabalmente essa concluso. A iniciativa porta claramente as caractersticas especficas de unn ato pertinente a essa srie procedimental; por um lado, coloca em movimento o Poder Legislativo, induzindo a produo daquele impulso propulsor e requerente tpico da sequncia procedimental, e por outro, vincula-se patentemente de forma funcional com a produo do ato total, a lei, sem contudo perder a sua identidade. No h dvida, portanto, que essa integre, como categoria destinada a produzir o necessrio e imprescindvel momento iiistaurativo, o procedimento legislativo. No que toca publicao, de se ressaltar que esta no constitui, nos sistemas da Inglaterra e no federal norte-americaiio, requisito essencial aquisio de eficcia da lei, que produz seus efeitos desde o momento em que se encontre aperfeioada, com a sano real na Inglaterra e com a verificao das demais hipteses constitucionais norte-americanas, prefiguradas para a perfeio do ato(39). outro Por lado, nos ordenamentos vinculados ao modelo continental europeu, a publicao da lei requerida para integrar a eficcia dessa categoria, consubstanciada no ato total. Logo, nesses sistemas, somente com a publicao se conclui a srie dos atos requeridos para completar globalmente a categoria do ato total em tela, a lei. Uma virtual vncatio legis, por si, outra coisa ino que um fato meramente temporal, no comportamento, no atividade, expressa apenas a permanncia no tempo de uma situao jurdica precedente, e no mais do que uma modalidade do mesmo evento que o ato da publicao tem a funo de determinar, a entrada em vigor da lei segundo o teor de suas prprias disposies. Assim, delimitados o incio e o termo do procedimento legislativlo, Galeotti passa, a seguir, a analisar a diferenciao do procedimento legislativo em fases. Firmado o conceito de que, cla iniciativa publicao da lei, corre o nexo contnuo de um fenmeno procedimental unitrio, resta
'39)

GALEO'TTI, Serio. Op. cit., p. 183, nota 8.

proceder anlise do fenmeno total, ou seja, o da sua enucleao em fases. Em respeito unidade essencial do fenmeno procedimental teleolgica e funcionalmente vinculado produo do ato total, opera-se apenas indicativamente uma identificao, uma enucleao do procedimento em fases, ou seja, a determinao de perodos internos ao ciclo temporal total compreendido pelo Mas procedimento legislati~o(~~). esse unicum jurdico que se constatou constituir o procedimento legislativo, esse continuum, que, a partir da apresentao do projeto legislativo, alcana a integrao completa e eficaz da lei, no pode ser, como vimos, coiifigurvel como uma srie de atividades distintas seno pelo yunctunt temporis no qual estas encontram lugar. Mesmo a observao meramente descritiva revelar que a sede temporal das vrias atividades, ao longo da sequncia procedimental, obedece a uma ordem juridicamente prefigurada, pelo que configuram certas atividades que, coino a iniciativa legislativa, devam iiecessariamente encontrar lugar na frao inicial ou preliminar do procedimento; outros atos, tal como a deliberao das Cmaras e a sano do Chefe de Estado, por meio dos quais as instncias tributrias da funo legislativa adotam a lei, encontram lugar ria frao aproximativamente situada no centro do ciclo procedimental; e por fim, outras atividades, como a promulgao e a publicao, localizam se na poro terminal do mesmo ciclo. A distino tradicional que atribua a cada ato um efeito prodrmico, especfico e isolado, parte da fragmentao que induz, , a um s tempo, exuberante e incompleta, e sua insuficincia mais grave o desconliecimento do procedimento coino tal, ao tomar por base um conhecimento atomstico e fragmentrio que isolava os atos que deveriam compor o procedimento. Na realidade, esse modo de distino das fases procedimeiitais s poderia absorver uma exigncia preliminar descritiva das categorias parciais das quais se compe o procedimento legislativo, relevando a ordem segundo a qual deveriam produzir-se juridicamente. Este, o nico dado novo que aquela forma metodolgica de enfocar a matria permitia conhecer, a ordem relativa dos atos procedimeiitais em relao ao precedente e ao seguinte. evidente que tal forma de abordagem do fenmeno procedimental s poderia contribuir para uma teoria dos singulares atos procedimentais, isoladamente considerados, no implicando, qualquer progresso, antes, pelo contrrio, impedilido o avano do conhecimento cientfico da disciplina do procedimento legislativo considerado no seu todo o que, na verdade, falseava o
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1
I

I
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GALEOTTI, Serio. Op. cit., p. 224.

prprio conhecimento dos atos que oi integram, ao isol-los. obvio que, devido diferena categorial, antes examinada entre o conceito de ato e o de procedimento, a prprii~ perspectiva adotada terminava por ocultar o fenmeno procedimerital no qual aqueles encontram sede prpria e cabal compreenso. 14 indefectvel correlao que o ato singular da srie procedimental apresenta em relao ao todo, ao procedimento legislativo enquanto fenmeno global nico e especfico, , precisameiite, o que no podia ser apreendido por esse enfoque atomstico e fracionado, acabando por evaporar-se. A distino em fases que Galeotti objetiva refutar e contrapor enucleao que a proceder, de fato, no encontra qualquer fundamento rigoroso, confundindo-se com a mera descrio exterior do fenmeno, que inviabiliza a compreenso de sua unidade essencial. Como foi demonstrado, a individualizao do procedimento, enquanto gnero especfico dos fenmenos jurdicos requer, outras e mais particulares caractersticas distintivas, alm daquela da ordem sucessiva dos atos e dela diversos. Assim, entender apenas que haveria uma necessidlade jurdica indeclinvel na observncia do nmero e da ordem de sucesso dos atos, ou seja, que a iiiobservncia dessas repercutiria sobre a validade e a eficcia do ato, est longe de poder erguer-se condio de critrio para a efetiva apreenso doutrinria do fenineiio procedirne~ital(~'). Ora, precisamente o que permite o recoiihecimeiito da srie procedimental em sua unidade no pode ser relegado a um segundo plano, ou ignorado, principalmente quando se busca proceder a um estudo analtico do procedimento. Exatamente o que permite fixar o procedimento em sua unicidade o carter instrumental que todos os atos da srie juridicamente preordenada apresentam em relao ao ato total. logicamente requerido um critrio seguro para relevar uma relao, uma vinculao efetiva e apreeiisvel do ponto de vista jurdico, entre a unidade de todo o procedimento e as suas fraes, as partes no todo. Nas anlises emprico-descritivas do procedimento legislativo, j referidas, na realidade, no se enucleavam rigorosamente as fases do procedimento; os elementos ou momentos que se relevavam eram como peas, retalhos, fragmentos necessrios do procedimento, dispostos em uma certa ordem. No resultavam, porm, das relaes institudas graas 2 sua insero no todo, vinculao com a categoria total e: as demais fraes, o nico elemento capaz de revelar a unidade da srie, da o seu escasso valor cog~ioscitivoem termos jurdicos. Portanto, com fundamento no
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GALEOTTI, Serio. Op. cit., p. 229 a 232.

244

conceito de procedimento enquanto fenmeno jurdico especfico, em um sentido tecnicamente rigoroso, no se pode qualificar como fases do procedimento todos os momentos temporais possveis, nem tampouco, o que seria por demais restritivo, apenas aqueles juridicamente previstos como estritamente necessrios para a perfeio do ato, porm deve-se qualificar aqueles perodos cuja enucleao no ciclo total expressem uma peculiar relao entre a parte que identifica a fase, ou seja, a categoria procedimental parcial, e tudo o que identifica o procedimento como unidade, ou seja, a categoria total do procedimento legislativo, a lei. A aplicao desse critrio nos permite proceder enucleao das fases, com um tal grau de eficincia determinante,que as menores categorias parciais revestem-se do carter teleolgico e instrumental necessrio ao inteiro desenvolvimento do procedimento e lei como ato dele resultante. Recorrendo a esse critrio, postula-se, portanto, que as vrias atividades procedimentais no se revistam todas de uma igual funo determinante em relao integrao da categoria total do procedimento legislativo. Na verdade, a lei no surge submetida ao mundo do Direito de uma s vez, como acreditavam Laband e Jellinek, mas como resultado conjunto, complexo, totalizante e final de um fenmeno que se desenvolve no tempo, mediante toda uma sequncia de atividades que, diversas por seus sujeitos, por suas estruturas, por suas sedes temporais, sejam todas, da inicial final, vinculadas de maneira direta e imediata, ou indireta e mediata, produo do ato total, ou seja, da lei eficaz. Se a lei requer todo um procedimento antes de produzir os efeitos jurdicos que llie so prprios, de se excluir que todas e cada uma das situaes jurdicas que, em conseqncia das atividades procedimentais, venham a se produzir ao longo do procedimento, revistam-se, no que se refere integrao do ato total, de um mesmo valor determinante. Ao contrrio, somos levados a afirmar que a cada uma dessas situaes jurdicas,levando-se em conta sua vinculao supervenincia final da lei, deve-se reconhecer uma importncia e um papel eficiente nitidamente diferenciados em relao s demais. E precisamente porque os momentos procedimentais em que tais situaes jurdicas se verificam apresentam o correspondente e diferenciado relevo que as caracteriza, que se torna possvel a enucleaf, das distintas fases no inteiro ciclo temporal do procedimento(42). bom que se frise, E novamente, que no se trata, consoante pretenso da doutrina emprico-descritiva, de se buscar atribuir efeitos prodrmicos a cada
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GALEO'ITI, Serio. Op. cit., p. 232 a 235.

um dos atos da srie procedimental, tomados de emprstimo do ato total. Pretendia-se analisar uma entidade estaticamente considerada, o ato final tomado em si mesmo, decompondo os seus elementos para atribui-los a cada um dos principais atos da srie. Trata-se, pelo contrrio, da anlise de um fenbineno dinmico, no caso, do procedimeiito legislativo, fazendo reportar as vrias atividades que tenham lugar no curso do procedimiento categoria do ato total, lei, considerada, em nosso contexto lgico, como o resultado, o fim do procedimento. Na verdade, as atividades que compem o fenmeno do procedimento legislativo no se traduzem, pontual e estaticamente, enquanto elemeiitols da categoria legislativa. O procedimeiito, como vimos, fenmeno de distinta natureza do ato, fenmeno de dimenso mais amplai, um ciclo temporal que inclui outros elementos que no se eiicoiilram contidos na categoria total que dele resulta(43). Dessa forma, da avaliao das situaes jurdicas que advm do desenvolver-se do procedimento legislativo, em relao iiitegrao do ato total, a lei, Galleotri reconhece um relevo diverso e distinto a trs momentos bsicos: a) um momento inicial, no qual aberta juridicamente a possibilidaide de criao da lei; b) um momento central, no qual a lei se torna perfeita, isto , adquire relevncia jurdica como ato legislativo potencialmente produtivo dos efeitos que ela prpria estabelece; c) e enfim, um momento conclusivo, no qual a lei, j perfeiia, existente como ato jurdico, embora ainda no eficaz, atualizada, ou seja, toma-se capaz de produzir os efeitos que a ela se atribuem como sua causa, em suma, entra em vigor. Em correspondncia a tais momentos, possvel delinear trs fases distintas do procedimento legislativo, nas quais se traduz o significado especfico que cada um desses momentos assume na economia do procedimento. Assim, denominam-se, respectivamente: a) fase instaurativa- a que corresponde ao primeiro momento e mediante a qual tem incio aquele moto requerente que caracteriza o nexo procedimental e impele o prosseguimento de todo o procedimento; b) fase perfectiva ou constitutiva- que corresponde quele momento central e culmiiianite do procedimeiito, no qual se realiza a perfeio jurdica ou a relevncia do ato legislativo; c) e finalmente, a fase de iiitegrao da eficcia - na qual a lei, j perfeita, adquire eficcia, lios termos de seus prprios enunciados(44).

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(44)

GALEOTTI, Serio. Op. cit., p. 235 a 241. GALEOTTI, Serio. Op. cit., p. 241 a 243.

246

Em suas linhas bsicas esse o sistema em que Galeotti insere o tratamento doutrinrio de toda a matria atinente ao procedimento legislativo, buscando emprestar-lhe o imprescindvel rigor metodolgico e conceitual que caracteriza o trabalho cientfico. Acreditamos que podemos, finalmente, de posse dos elementos tericos necessrios para o desenvolvimento dos nossos postulados iniciais, responder indagao que motivou todo o presente trabalho: Quais os efeitos da sano do Chefe de Estado, em um regime de governo presidencial, a projeto de lei que decorra da violao de dispositivo constitucional expresso que lhe atribusse a iniciativa privativa do mesmo. Essa questo encontrar tratamento adequado, no nvel da Teoria Geral, precisamente mediante a distino entre os institutos da sano e do veto quanto respectiva insero nas fases do procedimento legislativo e s distintas coiisequricias jurdicas da decorrentes.

3.2.2

Distino dos Institutos da sano e do veto no que se refere s suas respectivas conseqncias jurdicas

Delimitado o procedimento legislativo enquanto variedade do fenmeno jurdico especfico que se caracteriza por sua dinamicidade, que se contrape ao ato, precisamente porque o fazer-se do ato, considerado essencialmente em sua dimenso temporal, na qual todos os atos da srie procedimental viiiculam-se funcional e teleologicamente unidade de referncia do ato total que lhe confere unidade e especificidade, e que regido pelo princpio da economia procedimental, temos determinadas as regras de desenvolvimento do discurso cientfico que nos permitiro o adequado e rigoroso tratamento da questo. De incio, necessrio que recuperemos os postulados iniciais que permitiram a Biscaretti proceder distino cientfica dos termos sano e veto. Ora, se o veto a participao do Chefe de Estado no procedimento legislativo, que se traduz no mero exerccio de um controle poltico sobre a atividade propriamente legislativa encomendada, exclusivamente, s Cmaras, consoante a uma determinada distribuio das funes estatais terica e normativamente conformada luz de um sistema de freios e contrapesos constitucionalmente acolliido, que se exerce sobre uma lei j perfeita, na fase procedimental da aquisio de sua eficcia, o

efeito da iiiterveno do Chefe de Etado se reduz suspenso de sua promulgao. A nova deliberao, qualificada ou no, das Cmaras importar ou na superao do obstculo oposto promulgao da lei, ou na deciso contrria do mesmo rgo que a elaborou requerida para a sua derrogao. Como atesta Galeotti, trata-se de uma lei j perfeita, j dotada de relevncia jurdica para o ordenamento, se bem que ainda no teilha adquirido plena eficcia. Essa relevncia jurdica de que j portadora impliica uma espcie de prefigurao da eficcia que surte efeitos apenas ad intrn em relao a determinados rgos constitucioiiais, conquanto no alcance a generalidade dos sujeitos jurdicos. Dete mina, por exemplo, no sistema de governo parlamentar da Itlia, um comportamento, tanto das Cmaras, quanto do Governo, acorde com o regulado e, segundo as regras de correo constitucional, exige que o Governo no obste o regulado mediante o exerccio do Poder regulamentar; em suma, goza a proposio de um valor genrico de princpio jurdico no que Como diz respeito aos rgos governa~nentais(~~). afirma Pietro Virga: "Con l'approvazione dello stesso testo da parte delle due Camere Ia legge yerfetta, perch si conclusa la fase costitutiva de1 procedimento; essa non per esecutoria; 10 diviene solo c011 l'atto di promulgazione de1 Presidente della repubblica; obbligatoria per i cittadini 10 sar solo con Ia pubblicazione. Lo statuto albertino conferiva a1 Re i1 potere di sanzione; Ia sanzione aveva valore ed efficacia pari all'approvaziorie delle Camere e, di conseguenza, la legge veniva, per l'ordinamento precedente, costruita come un r atto complesso de1 Re e delle due Camere. La costituzione vigente invece attribuisce a1 Presidente della Repubblica poteri che attengoiio non alla fase costitutiva, ma'alla fase integrativa dell'effi~acia"(~~). Precisamente por essa participao do Chefe de Estado no atual procedimento legislativo litaliano, o pedido de nova deliberao, no se prefigurar como atividade direta e esseiicialmente vinculada 21 formao propriamente dita do ato total, mas, ao contrrio, apresentar-se apenas indiretamente a ele vinculado enquanto condio para aquisio de eficcia de uma lei j perfeita, que, apesar de, na oportunidade da promulgao, o Chefe de Estado italiano realizar atividade de controle constitucional sobre a

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(4Q

GALEOTSI, Serio. Op. cit., p. 267 a 375. VIRGA, Pietro. Diritto Costit~1zior;lale. 9"dio. Editore, p. 27 1.

Milano: Giuffr

248

regularidadc do procedimento, sobre a legitimidade cm geral do ato I legislativo e sobre L sua oportunidade poltica no qtie se refere ao mri!o, a xiisencin de iim pedido de nova delibera9o 1130 teria o coiido de saiiar nem mesmo os vcios decorrenlcs dc defeito ou de niisnci:l de partiripaio do mesmo lias f:ws precedentes do procedimente, se fo,.sceste o caso. Por outra vertente, a sano e :isi!a virtual recusa ou de~icgazlo a!os da Lliefe de Esfndo qci sc i:vestent de natureza sCio lcgishtiva. Como vimos alilra, ri:i ren!idsdc, a sfin viilcu!ao doi?trii~ria co~~fiurao c normaiiva. Piinda-se em unui ccncepo totalizante da figura do Chefc de Estado, a qual, conquanto iriadverlidainenteaconselhou sc lhe conservasse a atnbui,lo dc uma parcela do Poder Lcgislalivo, mesnio que a siin virtual negativa possa vir a scr scpcrada, mas sempre na fase conslituliva ou perfecliv:~ lei. Nesse sistema, 1120 se tcm lei de lodo, a ineiios que da a sano do Cliefe dc Estado erija a essa condio o mero projeto aprovado pelas Ck~inras, que a sua negativa seja superada por ou deliberao simples ou qualificada dessas, na mesma ou e111 legislntura sucessiva, ou ainda por deliberao direta do corpo eleitoral, consoante no que dispoliliam as diversas Constituies. De toda sorte, a aqiiiesciicia expressa ou thcita do Chefe de Estado ou a vcrific~oda inniiifestao de vontade, nn forma requerida pelo ordcnimeats. do povo ou de seus reprcsentaiites, pma a supera9o da priniciru, sfi atos constitulivos da lei, que apenas pode fo1.m~-se ou adquiiir a sua perfei30 ou relevncia jurdica mediante a ocorrncia de urna dessas Iiipteses. Logo, ein um Estado de sistema presidencial de governo, no qiial se conceiitrem inonocraticame~ite, figura clo Clicfe de Estado, na as funes de Cliefia de Estado c de Governo, cientificamente, por fora do princpio da tinicidade e da economia procedinienlal, e tendo-se crn vista a viiiculao direta, iinediah e principal reservada h sanfio do Cliefe de Estado, no tipo dc procedimento legislativo caracteriz:ido pelo prprio iiistiuto, frente ao car6tcr estruturdmeiite indireto, mediato e secundrio de que se rcvesle n iniciativa no procedimeiito lepislati~lo, outra no poderia ser a coi~cliisfio que a do dn snnabilidade do vicio. O ato total cla resultante revcla-sc como perkilamcnte idoiieo, precisamente por contar com a aquiescncia d:tquele a qucin competia iiiicid-10, i10 rnorneiito mesmo de sua constituio. Idoneidade de tal forma confirmada pela reconstruo do pcrcilrso iio qual se realizain os elementos singulxes da srie, que repugnaria ao priiicpio da unicidade e da economia procedimental solu3o coiitrdria. No se justifica supor que seria iiecessrio

duplicar, repetir toda a srie procedimental, reiterar as mesmas atividades, se no obstante o defeito, o ato persiste substancialmente idneo enquanto instrumento de realizao dos fins colimados. Da resulta a perfeita sanabilidade do vcio em exame. de se relevar, ainda, que a hiptese da recusa de sano, nesse caso, configuraria uma das raras eventualidades de recusa de sano insupervel, absoluta,acolhida nos atuais textos constitucionais - dependente nica e exclusivamente da vontade discricionria do Chefe de Estado. Desenvolvidos os postulados iniciais que nos permitiram encontrar resposta segura no nvel da Teoria Geral do Direito para a questo tpica que motivou o nosso trabalho, estamos aptos a empreender, cientfica e doutrinariamente amparados, a anlise crtica do tratamento reservado matria no Direito Coiistitucional ptrio. Apesar de havermos afirmado, na introduo dessa pesquisa, que as referncias existentes na doutrina brasileira ao instituto da sano 110 procedimento legislativo so poucas e, no mais das vezes, puramente tautolgicas, temos de reconhecer que os nossos Tribunais, ao lidarem com os casos concretos surgidos na vigncia da Constituio Federal de 1946, no deixaram de desenvolver as lacnicas afirmativas da doutrina, abrindo sendas que infelizmente, talvez devido ao advento do perodo autoritrio em 1964, terminaram no sendo trilhadas nem pela doutrina, nem por esses mesmos Tribunais, no que se refere ao conhecimento especificamente jurdico do procedimento legislativo, para a construo de um corpo slido de conceitos e princpios que orientasse a aplicao prtica de suas normas. Chegou-se consolidao de uma smula, a Smula n 5 do Supremo Tribunal Federal, que consagrava a inteligncia de que a sano do Chefe do Executivo supriria os vcios decorrentes da ausncia de sua iniciativa, com fundamento em uma concepo doutrinria do procedimento legislativo como um todo, orgnica e teleologicamente estruturado. As peculiaridades hermenuticas requeridas pelo procedimento legislativo autoritrio, vinculadas aos semivelados pressupostos polticos do regime institucional de 1964, determinaram a consagrao de entendimento oposto a partir de 1974. Acreditamos que a anlise de tal material nos permitir no s desenvolver cabalmente a tese acolhida nos confrontos com a tese oposta, como comprovar sua eficcia jurdico-doutrinria e ainda revelar, em toda a sua crueza, os verdadeiros e semivelados fundamentos polticos que aliceram essa peculiar hermenutica de nossa Suprema Corte forjada, no perodo ditatorial.
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3.3 Da recusa de eficcia da sano do Chefe de Estado no procedimento legislativo brasileiro

Antes de examinarmos o acrdo que consagrou o entendimento de que a sano do Chefe do Executivo iio supriria os vcios decorrentes da ausncia de iniciativa deste, nos casos de iniciativa reservada, ou de emendas que importassem no aumento das despesas originariamerite previstas no projeto, importante que nos detenhamos na anlise das teses enuiiciadas a respeito da matria por ocasio da formulao da Smula li", que acolheu a iiiteligiicia oposta.
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3.3.1

De Smula n V do Suprenio Tribunal Federal

Sob a vigncia da Constituio de 1946, Iiavendo o Pas retornado normalidade iiistitucional, Chefes de Executivo, particularmente Prefeitos recm-eleitos, recusam-se a dar cumprimento a lei ou a dispositivos de lei saiicionados por seus aiitecessores, por os reputarem incoiistitucionais,visto no se terem regularmente originado da prpria iniciativa daqueles, consoante previso constitucioiial de reserva de exclusividade dessa iniciativa lia matria. A Constituio Federal de 1946, em seu art. 67, 5 25 tomaiido como matriz a norma consubstanciada no 5 2o " art. 41 da Constituio Federal de 1934, que, pela primeira vez no nvel federal, consagrara a competncia exclusiva do Poder Executivo para a propositura de projetos de lei sobre o aumento de veiiciinentos ou a criao de cargos em servios j existentes, acollier norma de idntico teor. Muito embora o acolhimento da referida norma no fosse obrigatrio, no apenas as Constituies dos Estados a adotaram, mas tainbm o legislador estadual a introduzira, no mais das vezes, nas respectivas leis de organizao municipal. Por outro lado, o art. 65 da Constituio Federal de 1946 e, a seu exemplo, o dispositivo correspondente das Constituies dos Estados federados e das leis de orgaiiizao municipal traduziam, de forma inequvoca, a opo pela manuteno da tradio, no que conceriiia a se atribuir a fuiio IegisIativa, em sentido estrito, conjuntamente ao Parlamento e ao Cliefe de Executivo, mediante a sano, cuja negativa parcial ou total poderia ser superada pela reaprovao qualificada de dois teros dos membros do corpo legislativo (arts. 68,69 e 70 da Constituio Federal de 1946).

A celeuma originada por tais casos concretos vinculava-se, pois, questo da interpretao Iiarmiiica desse conjunto de dispositivos atinentes ao procedimento de formao da lei. Grandes jurisconsultos ptrios manifestaram-se a respeito. Examinemos, de incio, o parecer daqueles que se pronunciaram pela impossibilidade de convalidao do vcio da iniciativa, pois o exame de suas teses nos fornecer a ocasio de demonstrar o enfoque atomstico, parcial e incompleto com que abordam a matria, e, sobretudo, de questionar os perigos do fetichismo em que se traduz o formalismo gratuito, levado a extremos enquanto obstculo ao desenvolvimento de um efetivo conhecimento integrado e sistmico do Direito, ou seja, prpria construo e aplicao de uma Teoria Geral do Direito. Francisco Campos, em parecer datado de 15 de abril de 1962 sobre a matria, afirma que admitir-se a sanabilidade do vcio seria colocar a questo em terreno imprprio, pois seria discuti-la no plano do Direito Privado e do Direito Administrativo, quando a mesma se encontraria situada, de forma inequvoca, no plano do Direito Pblico, Constitucional. E assim que afirma "ora, o Direito Constitucional, particularmente no que toca organizao e ao exerccio dos Poderes, diviso e s relaes entre estes, e competncia constitucionalmente atribuda a cada um, no comporta a teoria das nulidades de Direito Privado, admitida, sem modificaoes essenciais, no campo do Direito Administrativo'YJ7). E professando uma peculiarssima Teoria Pura do Direito, que Campos propugna por uma ciso absoluta e ontolgica entre o Direito Privado e o Pblico, contra a qual Kelsen se batera de forma to rigorosa, para concluir que "a iniciativa de certos projetos de lei, cometida, com exclusividade ao Poder Executivo, no ato de natureza especificamente processual. E uma faculdade ou um poder, em tudo comparvel s demais faculdades ou aos demais Poderes que a Constituio atribui ao Poder Executivo, como o de nomear, manter relaes diplomticas com os demais Estados, e todas as demais prerrogativas que a Constituio imputa, com exclusividade, ao Poder Executivo (...) A iniciativa do Poder Executivo d partida ao processo de elaborao legislativa. Este fato, porm, no autoriza a equiparar a faculdade de iniciativa aos demais atos do processo legislativo. Ele um pressuposto ou uma condio essencial desse
CAMPOS, Francisco. Poder Executivo - Iniciativa de projetos de lei Sano - Nulidades no Direito Pblico - Atos Inconstitucioiiais. Revista de Direito Administrativo, vol. 73, jul-set de 1963. p. 381. CAMPOS, Francisco. Op. cit., p. 387.

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Esse , precisamente, o ponto fulcral de sua tese, passvel de ser formulada apenas mediante o recurso no s mera considerao atomstica e isolada dos atos procedimentais, mas, sobretudo, mediante a pressuposio de alterao radical da prpria natureza procedimental da iniciativa ao ser constitucionalizada. Ora, a no supralegalidade que iisita s normas co~istitucioiiais desnatura, nem seria admissvel que o fizesse, a especificidade tpica da matria que fornece o contedo iiorma, elevada categoria de constitucional. Unicamente refora a sua fora vinculante original, conservando intocvel o seu significado prprio decorrente de sua semntica no setor do Direito de que necessria co~itextualizao provm. Obviamente, a constitucionalizao de uma determinada norma, por si s, no ter jamais o condo de alterar a natureza especfica do seu modo de ser jurdico. No pode afastar, como no caso da iiorma procedimeiital, o seu carter instrumental. Menos ainda transformar uma norma procedimental secundria, pois que o seu objeto apenas se vincula ao ato total resultante do procedimento de forma iiidireta, mediatizada e relativa, em iiorma priiicipal, como fim em si mesma. Como vimos, na verdade, a iniciativa necessariamente iniciativa de algo, no , nem logicamente pode ser, fim em si mesma, mas unicamente o ato procedimeiital que inaugura a srie, que pe em movimento o nexo propulsor do procedimento, para a produo daquele determinado ato jurdico total, vinculandose, congnita, instrumental e teleologicamente aos atos principais, direta, mediata e absolutamente requeridos para a constituio mesma do ato total. Ainda que co~istitucionalizadaa iiorma procedimeiital secundria, por sua prpria natureza, s poder ser efetivameiite compreendida em seu sentido jurdico especfico, revelado em sua plenitude, quando objeto de um eiifoque procedimental teleologicameiite orientado, que, ao contrrio de buscar isol-la do procedimento que necessariamente integra, o nico apto a captar a sua especificidade por flagra. o seu objeto na dinmica relao fiiialstica que mantm com todos os demais momentos procedimentais, sobretudo, com aqueles direta, imediata e absolutamente viiiculados ao prprio momento de formao do ato total, do qual ela congenitamente dependente. E essa relao de congnita dependncia que, mediante esses elaborados sofismas, Francisco Campos objetiva inverter, ao atribuir iniciativa um valor absoluto, condicionante da validade da prpria sano, ato principal, essencial, imediata e absolutamente vinculado produo daquele ato total que a lei. Dizer que os princpios da unicidade e da economia procedimeiital que regem o fenmeno so princpios de

Direito Privado desconhecer a prpria natureza do fenmeno procedimeiital enquanto gnero que encontra sua mais cabal, desenvolvida e completa expresso nos processos civil e penal, igualmente informados por esses mesmos princpios. Negar a natureza pblica do Direito adjetivo, processual, ou melhor, procedimental argumento que no pode ser levado a srio. Pretendendo no haver compreendido que justamente em nome desses princpios que se haveria de considerar sanada a irregularidade da iniciativa em face da sano aposta ao mero projeto de lei transformando-o em lei, tcita ou expressamente, pelo Chefe do Executivo, que poderia t-lo proposto s Cmaras, afirma Francisco Campos que "a sano no se destina a expungir o ato legislativo das irregularidades ou nulidades em que liaja incorrido o processo da sua gestao. Em se tratando de violao de norma constitucional na iniciativa e na votao dos projetos de lei, ou de incompatibilidade entre o contedo preceptivo do projeto e as se disposies de ordem co~istitucional, a sano tivesse a fora de convalidar o projeto ou de o sanar do seu defeito radical, no teria sentido falar de leis inconstitucionais, pois, em ltima anlise, as leis so projetos que foram saiicio~~ados"(~~). Na mesma vertente, Caio Tcito, em extenso parecer datado de 20 de maro de 1962, busca comprovar que "a legislao, na . atualidade, funo da Administrao" e que, portanto, "a tcnica dos modernos regimes de governo reside, inegavelmente, no fortalecimento do Poder Executivo, especialmente na rea de criao da norma jurdica", para concluir, com base nesses argumentos de ordem puramente poltica, que "a violao da regra de reserva, ou de exclusividade do direito de iniciativa, vicia irremediavelmente o ato legislativo", pois "a sano do Chefe do Poder Executivo no supre a falta de sua iniciativa exclusiva"(50).Caio Tcito no busca demonstrar a ausncia de natureza procedimental da norma sobre iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo para determinados projetos de lei. Acolhe integralmente, no entanto, aquele conceito puramente emprico-descritivo do procedimento, orientado por uma considerao puramente atomstica dos atos e da ordem da srie procedimental, contra o qual, exatamente, Galeotti elaborara o seu Contributo alla Teoria de1 Procedimento Legislativo. Por ironia,
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'50)

CAMPOS, Francisco. Op. cit., p. 390-391. TACIDO, Caio. Lei - Iniciativa do Poder Executivo - Sano - criao de cargos e aumento de vencimentos. Revista de Direito Adininistrativo, vol. 68 abr-jun de 1962. p. 341.

Caio Tcito buscou fundamentar as ilaes desse conceito insuficiente de procedimento - que s pode fornecer uma resposta precariamente preliminar e descritiva das categorias parciais das quais se compe o procedimento, silenciando-se a respeito das relaes entre elas e a produo do ato total, relevando exuberantemente os atos e a ordem relativa destes no procedimento juridicamente previsto - citando, como argumelito de autoridade, trechos isolados dessa mesma obra de Galeotti e de trabalhos de Biscaretti Di Ruffia. Tambm este ltimo, como vimos, acolhe, de forma plena e irrestrita, o conceito de procedimento enquanto fenmeno jurdico especfico, do qual o procedimento legislativo uma espcie, formulado por Galeotti, em oposio ao mero ato, exatamente para proceder crtica e superar aquele limitado enfoque atomstico e puramente descritivo dos atos da s6rie procedimental e da ordem de sua realizao. O sofisma que leva a efeito , desta feita, o de pretender que, mediante a admisso da sanabilidade do vcio de origem da iniciativa Iiavida pela sano aposta ao projeto por aquele que deveria inici-lo, proceder-se-ia a uma inverso da ordem procedimental constitucio~ialmente prefigurada, tomando-se a Ora, pressuposto de tal raciocnio a sano por iniciati~a'~'). ausncia de qualquer iniciativa, quando, na verdade, iniciativa liouve, embora viciada, tanto assim que sobre um projeto j aprovado pelo rgo parlamentar, ou seja, para usar a expresso da Constituio do Estado de Minas Gerais, sobre uma proposio de lei, que a sano do Chefe do Executivo, enquanto atividade discricionria, exercida. Caio Tcito no v que, embora viciada, a iniciativa havida foi capaz de gerar, de todo modo, o nico efeito jurdico prprio deste ato, o de pr em movimento a srie procedimental, instaurando-a e dando vida quele moto propulsivo que conduziu ao momento de constituio em lei do mero projeto, requerendo, para tanto, no s a aprovao parlamentar, mas tambm e, esseiicialmeiite, a participao discricionria ativa ou omissiva daquele que deveria instaur-lo. Unicamente essa emisso de vontade do Chefe do Executivo, tcita ou expressamente manifestada, iio momento de constituio do ato total, ao aquiescer com o projeto, poderia suprir o vcio que o inaculava exatamente por fora da disposio coiistitucioiial de reserva de iniciativa na matria que requeria, contrariamente s demais leis, essencialmente, a participao positiva insupervel do mesmo. Desconhecendo tal fato, Caio Tcito afirma que a adoo de tal entendimento conduziria "a
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TACITO, Caio. Op. cit., p. 347-348.

nivelar todas as leis em um mesmo gabarito, proscrevendo a dicotomia relevante que a Constituio quis instituir. De fato, se transferirmos do momento inicial da lei (iniciativa) para o instante final de sua formao (veto ou sano) a oportunidade do pronunciamento do Presidente da Repblica, em que a lei de aumento de vencimento ou de criao de cargos se distinguir das demais?7Y52) E essa indagao encontra resposta segura e precisa no douto e profundo voto vencido do Desembargador do Tribunal de Justia de So Paulo, Afonso Andr, integralmente acolhido pelo Supremo Tribunal Federal no principal acrdo que servir de base Smula n, " em que afirma: "Alis inegvel que a ndole da sano do Executivo, na hiptese de projeto de aumento que ele no provocou, difere do carter da sano comum. Em tal hiptese, a negativa do Executivo teria inteira fora, ante a falta de iniciativa, nada podendo fazer o Legislativo. Este teria pela frente um veto bsoluto que aquele, diz Pontes de Miranda, que "no admite rplica do corpo cujo projeto de lei se vetou. Logo aquela sano especial representa, do mesmo modo que a iniciativa, o concurso duma vontade impostergvel, que iiiexiste na sano comum (...) Dependendo da iniciativa dos governos, as leis de aumento de vencimentos, atende-se ao que se deve estar na discrio deles: mas a par disso, respeita-se a tarefa das cmaras, que daro proposta a importncia que merecer, legislando com a autoridade"(53). Tampouco ao Desembargador Carmo Pinto, autor de outro voto vencido no mesino julgamento, passou desapercebido o sofisma, pois, como salienta: "Alega-se que dos dois atos, da iniciativa e da sano, um estaria suprimido. Nada obsta, porm, que falta de iniciativa, a manifestao de vontade que a ela corresponde e que se traduz na sano se concentre nesta ltima. A sano, como assentimento lei, envolver, ao mesmo passo, a encampao da proposta alheia. Sancionando por expresso a lei que dependia de sua iniciativa, manifesta o Executivo no s o desejo de consagr-la, tornando-a lei, como ipso facto, acolhe a iniciativa alheia, fazendo-a sua. No se veja a uma delegao de poderes. A delegao de poderes pressupe ato prvio do delegante concedendo ao rglo delegado o exerccio da funo que no llie prpria. Delegar significa transferir o exerccio de uma atribuio prpria a outrem. Indispensvel ser o ato conferindo ao delegado uma funo prpria do delegante (...) Ora, no caso no emanou do Executivo qualquer
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TACITO, Caio. Op. cit., p. 351. Revista dos Tribunais. Vol. 319, ano 51, maio de 1962. p. 254.

ato delegando a sua iniciativa privativa ao Legislativo. O que fez aquele foi coisa diversa: encanpou a posteriori ato deste, aceitandoo e, pois, tornando-o seu. No abriu mo do exerccio de seu poder de iniciativa. Manteve-o, embora no uso de sua faculdade que no transferiu a ningum haja reconliecida como correspondente sua vontade a iniciativa por outrem exercida. O que ocorreu na verdade foi anomalia da invaso de funes pelo Poder Legislativo, exercendo uma iniciativa que no lhe cabia. E viciado estaria o ato se, em momento sucessivo, aquele a quem toca essa iniciativa no a tivesse como equivalente sua vontade. O problema o de se saber se isso sanou o vcio apontado. Trata-se de vcio de procedimento que se enquadra entre os chamados errori di procediira e que, consoante a Carlo Lavagna, podem revestir maior ou menor gravidade a seconda clze l'errore consista nella mancanza di atti preparatori, costitutivi e integrativi, ed a seconda della importanza di ciascun atto; ovvero iti circostatize meno gravi, come la inversione de eventiiali fase de1 procedimento, gli enori inerenti ad aspetti meramente interni, e cosi via (Diritto Costituzionale, ed. menos graves se inclui a 1957, vol. 11318). Entre as circu~istiicias inverso eventual de fases procedimentais. E foi o que se deu na espcie. No deixou de existir a atividade dirigida ao acordo do Executivo com a lei, como condio para sua existncia. Somente ao invs de manifestada ex ante, com a iniciativa da propositura, o foi ex post, nsita na sano. Deu-se, destarte, a sanao do vcio. o caso da sanatria concernente a vcios de procedimento e que se verifica na lio de Guido Landi e Giuseppe Potenza allorquando iin atto preparatorio, ornesso nel momento dovuto viene posto in essere successivamente, in modo da realizzare, ex post, la medesima garanzia sostailziale cui l'atto preparatorio preordinato (Diritto Amministrativo, ed. de 1960, p. 283). O que se exige que o escopo do ato omitido no seja substancialmente sacrificado com a sua sanao a destempo. Se a proposta na hiptese judicanda tinlia como objetivo principal tornar indispensvel o acordo do Executivo com a lei, essa finalidade foi satisfeita atravs da sano. Nem h pretender que a manifestao sucessiva seja de natureza idntica que deveria ter existido no momento prprio. A essa objeo respondeu superiormente Saidulli. O que mister precisar se a funo que a manifestao sucessiva deseiivolveu de natureza tal que a situao ora existente no apresenta algum prejuzo que a situao normal teria podido no apresentar. No importa que a manifestao tardia n3o se revista mais de carter preparatrio, fugindo a qualificao que teria se tivesse existido tempestivarneiite. Aquele determinado

elemento jurdico que, se realizado num dado momento, assumiria uma outra feio, qualifica-se agora de forma diversa. No seria, na verdade, concebvel uma proposta sucessiva ao ato que devia provocar ou propor. Por isso, logicamente, uma manifestao sucessiva a um certo ato no pode qualificar-se em relao a ele como uma proposta. No se pode falar na possibilidade de uma proposta tardia. Todavia, bem outro o problema quando a autoridade que deveria ter dado existncia no momento prprio proposta esteja legitimada agora a emanar uma manifestao capaz de sanar a invalidade oriunda da proposta faltante. Tal indagao no pode ser resolvida seno pela determinao da funo e fins prprios da proposta e pela garantia que por seu intermdio o ordenamento visa alcanar. Tal funo a de suscitar a emisso de um certo ato da parte de uma autoridade e tal garantia destinada ao fim de que a autoridade competente, ao praticar o ato, no haja contrariamente ao Juzo formulado por parte do agente legitimado a propor e ao mesmo tempo possa estar em condies de avaliar a sugesto do ltimo em relao ao modo de atuar. No parece ento chocar-se contra alguma exigncia inderrogvel o admitir que os vcios oriundos da inobservncia das normas que fixam a obrigao de no agir seno em seguida a uma proposta venham a ser sanados pelo fato da autoridade competente para propor ter-se manifestado no curso ainda do procedimento de forma no contrria ao ato. O fato da autoridade a que caberia antes a iniciativa da proposta aprovar agora a obra da autoridade que agiu fora de sua iniciativa constitui a prova mais segura da atual correspondncia do ato praticado s exigncias que o ordeiiamento pretendera garantir atravs da proposta preventiva (I1 Procedimento Amministrativo, p. 351/7)."Pietro Gasparri no discrepa, ao apontar, como caso de saiiao, aquele em que in un momento sucessivo, l'organo che sarebbe stato competente ad agir dichiara che l'atto compiuto dall'organo incompetente non diverso da que110 che esso stesso avrebbe compiuto iit ordine a110 stesso oggetto (Corso di Diritto Amministrativo, vol. 3/218)"(54). Como podemos claramente apreender dos trechos transcritos, mesmo em se admitindo a interpretaao cientfica e doutrinariamente adequada natureza especfica do fenmeno procedimental para a questo, as conseqncias da norma de reserva exclusiva de iniciativa do Executivo para determinadas matrias so profundas e graves. Configura-se uma das poucas hipteses constitucionais, ainda hoje admitidas, em que a negativa de sano no poder ser
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Revista dos Tribunais. Vol. 319, ano 51, maio de 1962. p. 261 a 262.

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validamente superada pelo Corpo Parlamentar, ou seja, absoluta. Pretende-se, com base em argumentos puramente polticos e no desconhecimento da natureza procedimental de tais normas, apartadas arbitrariamente do contexto prprio em que adquirem seu significado especfico, que a iniciativa seja um ato cujo fim se encontraria nele mesmo, para isentar de responsabilidade a sano aposta ao projeto, transformando-o em lei, pelo Chefe do Executivo. Tem como principal conseqncia possibilitar o retorno ao absolutismo de um Charles I na Inglaterra, que desconhecia no vero a lei que sancionara na primavera. O caso narrado na Introduo deste trabalho ilustra muito bem o perigo nsito a tal entendimento para a credibilidade das instituies democrticas. No apenas demasiadas seriam as leis que poderiam vir a ser declaradas nulas, mas exatamente esse fato traria dois graves inconvenientes. Por um lado, obrigaria a repetio intil de toda a srie procedimental para a obteno do mesmo efeito, que, no obstante as mculas puramente formais, o ato em questo seria ainda perfeitamente idneo para produzir. Por outro, colocaria as relaes jurdicas em estado geral e perene de incerteza pela possibilidade de vir a ser denunciada falha meramente formal sanada pelo principal interessado, declarando-se a nulidade de ato que todos acreditavam perfeito. Aqui intervm o argumento ltimo e recorrente dos juristas que se inserem nessa vertente, revelando o real interesse poltico que pretendem preservar, pois, no dizer de Caio Tcito, enquanto "rbitro da iniciativa, o Presidente da Repblica tem a faculdade de travar, ad initio, interesses contrrios convenincia pblica, impedindo que se mobilizem na rea legislativa. Consumada, porm, a elaborao da lei no Congresso, torna-se mais difcil, ou mais oneroso politicamente, a resistncia aos grupos de presso e aos anseios naturais do fuiicionalismo. Da haver a Constituio institudo a barreira do poder privativo de iniciativa, como uma recusa prvia da Administrao, uma espcie de veto a yriori, definitivo, discricionrio e absoluto"(55). Esse argumento igualmente encontra refutao no voto vencido proferido pelo Desembargador Afonso Andr, que diz: "argumenta-se, ad terrorem, que a sano reparadora enfraquece os Governos, expondo-os ao fato consumado de projetos abusivos dos legisladores. O argumento peca pela base. A emenda (...) no lhe enfraquece o poder de iniciativa porque o projeto mal comeado no valer lei sem o concurso de sua vontade. No h falar, pois, em fato consumado. A discutida emenda refora o
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TCITO, Caio. Op. cit., p. 352.

poder de iniciativa, porque uma vontade a posterio1-i coloca o Executivo na posio de rbitro do trabalho legislativo. Ele ter maior fora e ficar, por isso, mais vontade. Contudo, no restaro enfraquecidos nem fortalecidos os legisladores, porque a sua vontade sozinha nunca basta para operar uma lei de aumento de vencimentos'Ys6).Igualmente o Desembargador Carmo Pinto salienta com perspiccia as falcias daquela argumentao:"Pretende-se que a razo da norma foi a de subtrair o Executivo a presses de interessados para o efeito da sano. Desde logo se observa que se o Executivo pode ser pressionado para sancionar, tambm o pode ser para o exerccio da iniciativa do projeto de lei. Contra-argumenta-se que, aprovado o projeto pelo legislativo sem a iniciativa do Executivo, ficar este em face de um fato consumado, o que dificultaria a sua resistncia a presses para a sano da lei. O argumento prova demais. Considere-se que os casos de iniciativa reservada coiistituem excees de mbito restrito. Na maioria dos casos no existe a iniciativa exclusiva do Executivo. No entanto, para tais casos, continua o Executivo com a nica possibilidade de vetar, ou no, o projeto de lei, quando lhe apresentado para sano, aps a aprovao legislativa. Se a sano continua a existir na maioria dos casos, porque no se preocupou o legislador constituinte com uma possvel covardia do Executivo ante presses de qualquer ordem para deixar de exerc-la. Fosse o seu propsito, ao estabelecer a iniciativa privativa do Executivo, o de subtra-10 possibilidade de presses, no poderia iiicidir na incoerncia de manter o instituto da sano na generalidade dos casos, deixando o executivo submisso a semelhante contigncia. A contradio seria flagrante. Nos casos restritos de aumento de vencimentos e da criao de cargos novos em servios j existentes que se estabeleceu a iniciativa reservada com o fito de evitar a majorao de encargos para o Executivo sem o seu consentimento. O que se quis foi exigir para validade da lei, nesses poucos casos, o acordo do Executivo, como responsvel pela Administrao, o que antes se dispensava. Nos mais casos, que refletem o grosso da legislao, s pode o Executivo obstar que o projeto j aprovado pelo legislativo se transforme em lei, utilizando-se de veto, que pode ou no ser acolhido. Nos poucos casos de sua iniciativa reservada em que se buscou atender ao seu interesse mais direto na administrao no se h de consider-lo incapaz de exercer livremente o veto (...) Essa capitius diminutio brigaria com todo o sistema. Deve o Executivo
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Revista dos Tribunais. Vol. 319, alio 51, maio de 1962. p. 255.

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exercitar a sua atividade de co-participao na funo de elaborao das leis atravs da sano. E no se cogita de proteg-lo contra presses de qualquer ordem para que deixe de vetar, na rea menor, dos casos que afetam diretamente as finanas do Executivo, tornando-o maior interessado em resguardar a sua gesto de administrativa, no se h, incoiigruenteme~ite, t-lo como incapaz de vetar se necessrio (...) O ilogismo palpvel. No se pode atribuir ao Constituinte semelhante desconchavo, o que evidencia no ter ele objetivado, com a iniciativa privativa, o resguardo, como se pretende, de covardia do Executivo quanto a possvel exerccio do veto. Fica, assim, a rntio juris do preceito restrita ao fim revelado durante os trabalhos constituintes, qual seja o estabelecer nos casos do texto, como condio de validade da lei, ao contrrio dos casos gerais, a concordncia inderrogvel do Executivo com ela(57)". Na vertente que considerava a questo de um ponto de vista formalista, fetichista e atomstico, incluem-se, ainda, Nogueira de SCs8)e Manoel Gonalves Ferreira Filho(59).Comprovada a superficialidade e a inconsistncia tanto das premissas tericodoutrinrias, quanto dos pressupostos polticos que aliceram esse entendimento, exarniiiemos, ainda que rapidamente, os demais argumentos daqueles cuja posio se sagrou vitoriosa com a formulao da Smula 11". Themstocles Brando ~avalcanti, que j sustentava que "a investigao judicial do procedimento legislativo, embora confinado na competncia especfica da Cmara, e constituindo matria interna corporis, no est vedada, desde que manifesta a violao da norma em seu parecer datado de 5 de junho de 1961, ressalta que o direito do Chefe do Executivo em sancionar os projetos de lei que traduzem o seu interesse, ainda que, excepcionalmente, no se tenha observado a regra constitucioiial que lhe reserva a iniciativa do mesmo, "exerccio de uma competncia legtima, incontestvel, porque se assenta exclusivamente no exerccio de um Poder Poltico, contra o qual no h recursos. Nem sequer a apreciao judicial da legitimidade do exerccio desse Poder seria possvel, sem ferir o
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Revista dos Tribunais. Vol. 319, ano 51, maio de 1962. p. 259. SA, A. Nogueira de. Elaborao das leis cuja iniciativa cabe do Poder Executivo. In: Revista de Direito Administrativo, vol. 35, jan-mar de 1954. p. 492 a 494. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do Processo Legislativo. So Paulo, Ed. Saraiva, 1984. p. 218-224. CAVALCANTI, Themstocles Brando. Parecer - Revista dos Tribunais,vol. 316 ano 51, fev de 1962. p. 22-26.

princpio constitucional da independncia dos Poderes, dentro da competncia especfica, prpria a cada um, restrita como a interveno do Poder Judicirio por fora dos arts. 14112 da Constituio. Em suma, o que est em jogo no somente a validade de um ato expresso do Poder Executivo, como a sano, mas tambm a de todo o processo legislativo, maculado por um vcio inicial (a falta de iniciativa), que poderia ter sido corrigido afinal pelo veto, mas que, pelo contrrio, foi corrigido pela aprovao a posteriori do projeto de lei (...) Mas, se foi o Poder Executivo qiuem, pela sano, verificou que, na hiptese, o procedimento legislativo no feriu a poltica governamental na matria, no h como admitirse que o Judicirio anule uma lei, impedindo a sua execuo., por uma considerao meramente formal, desde que a aprovao, afinal, do preceito legal supriu a Pontes de Miranda, em seu parecer datado de 18 de junhio de 1961, acolhendo os mesmos fundamentos, ressalta que, no Direito brasileiro, o silncio do Chefe do Executivo no prazo previsto equivale aquiescncia, e que o momento que o Poder Execiitivo tem para examinar se o projeto de lei que no foi de sua inici,ativa corresponde s convenincias do servio, aquele em que pode ou no erigir em lei o mero projeto. Se o Poder Executivo deixa de vetar determinado projeto de lei, diz Pontes de Miranda, entende-se que ele achou conveniente a lei. possvel mesmo que a tenha reputado no s oportuna como at mesmo urgente, e, portanto, considerada irrelevante a falta de sua iniciativa, porque aplaude o contedo do que se fez. Supriu-se a falta. Da concluir que, se a infrao da Constituio foi por falta de iniciativa do rgo a que cabe sancionar, a sano explcita ou tcita retifica a eiva. O Poder Executivo entendeu que no houve inconvenincia na feitura da lei, tal como foi feita. exceo ao princpio de que a sano no impede a ilegalidade de violao da Constituio(62). Em seu preciso e bem fundamentado parecer, datado de 1.0 de agosto de 1961, Seabra Fagundes traz novos argumentos colao. Sem embargo de haver expressamente acolhido os argume:ntos expendidos pelo Desembargador Bruno Afonso Andr em seu voto vencido j referido, desenvolve a distino entre a invaso absoluta e relativa de funes Caracterizando a hiptese de exerccio espontneo, pelo rgo parlamentar, da competncia, reservad,a ao
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CAVALCANTI,ThemistoclesBrando. Op. cit., p. 24 e p. 26. PONTES DE MIRANDA.Parecer. Revista dos Tribunais, vol. 316, ano
51, fev de 1962. p. 28-3 1.

Chefe do Executivo, de propositura de projetos de lei sobre matria determinada como caso de invaso de funo e no de delegao, pois essa pressuporia o consentimento intencional e prvio do rgo delegante afirma : "Quando um rgo exorbita das prprias atribuies, exercendo atribuies cometidas a outro, no ocorre delegao. H, sim, invaso de funo, ou, se se quiser, usurpao de atribuies (...) A ilegitimidade da invaso de funes resulta dos princpios gerais informadores do sistema de governo, os quais, bvio, pressupem se contenha cada rgo do Poder Pblico no exerccio da sua competncia peculiar. E aqui a matria comandada por uma distino entre invaso de funes absoluta e relativa. A absoluta, que tem lugar quando um dos Poderes estatais invade a rea essencialmente prpria de outro, afeta o ato de modo insanvel. que ela significa um atentado grave estrutura do organismo poltico, ferindo o princpio basilar da diviso das funes entre crgos, segundo a natureza delas. A relativa, ocorrendo pela exorbitncia de competncia entre agentes participantes, pelas suas atribuies, do exerccio de funo da mesma natureza, se apresenta menos grave. E, por isto, nem sempre afeta irremediavelmente o ato. Desde que ao agente cuja rbita de atribuies sofreu invaso, se oferea oportunidade para aquiescer na medida, o ato, originariamente irregular, convalesce'Y63). L-cio Bittencourt e Jos Afonso da Silva igualmente entendem que sano do Chefe do Executivo teria o condo de sanar o vcio de origem do projeto por ela erigido em lei@"). E acolhendo tal doutrina que o Supremo Tribunal Federal, com base nas decises dos recursos aos Mandados de Segurana nQ 10.806, de 26/09/62, n 9.628, de 06/08/62 e nQ9.619 de 20/08/62, consagra a Smula n: " "A sanso do projeto supre a falta de iniciativa do Poder Executi~o'y~~). de se frisar que a Constituio de 1946, embora silente, no que se referia vedao explcita de emendas que alterassem os
Q

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SEABRA FACUNDES. Parecer. Revista dos Tribunais, vol. 316, ano

51, fev de 1962. p. 32-36.

(a) SILVA, Jos Afonso da. Principias do processo da formao das leis n Direito Constitucional. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1964. p.

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191. BITTENCOURT, Lcio. O Controle de Constitucionalidade das Leis. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 1968. p. 81-82. NORONHA, Jardel e MARTINS, Odala. Referncias das Smulas do Supremo Tribunal Federal. vol. I , Braslia: Ed. Revista dos Tribunais, 1968. p. 40.

projetos, em tramitao, criaiido cargos nos servios j existentes ou majorando vencimentos, h poca se entendia que o poder de emenda seria um corolrio do poder de iniciativa das leis. Da porque a Smula n " encontrou aplicao tambm no caso de disposiitivos oriundos de etneiida parlamentar e sancionados pelo Chefe do Embora a consagrao em smula das teses expostas devesse representar significativo influxo para que a doutrina consolidasse um enfoque sistmico e rigoroso do procedimento legislativo, suplantando de vez a mera considerao emprico-descritiva, fragmentria e atomstica, tal no ocorreu. A obra de Jos Afonso da Silva, Dos Princpios do Processo de Formao das Leis no Direito Constitucional, continua a ser a nica a apontar e a requerer um enfoque jurdico-doutrinrio mais profundo, para alm da mera descrio tautolgica de cada um dos passos procedimentais, sem recon,stru10s sistmicamente, inellior alicerando, inclusive, as consideraes de ordem preponderamente poltica ou de poltica legislativa.

3.3.2 Da subverso do significado jurdico da sanlo do Chefe de Estado no procedimento legislativo autocrtico
Na realidade, os anos que se seguem consagrao da referida smula so anos de intenso tumulto institucional. O advento do regime militar j em 1964 chega a afetar no apenas as relaes entre os Poderes, mas o prprio conceito de Soberania Popular, mediante a redefinio do conceito de representao poltica que opera. Ora, como vimos, ao longo do desenvolver da presente pesquisa, o procedimento legislativo dentre os temas clssicos de indefectvel insero coiistitucio~ial,inegavelmente um dos mais sensveis s definies da Constituio em sentido material, em das razo de sua ntima e essencial vinculao operacio~ializao normas atinentes organizao, atribuio e distribuio das funes fundamentais do Estado, envolvendo necessariamente relevantes aspectos da titularidade da soberania e de seus modos de expres!so e representao, coligados na determinao da leitura das normas: que regem a produo da categoria lei - Comando estatal por excelncia, que, em nosso sistema de tradio romano-germnica,
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Acrdos do Supremo Tribunal Federal em deciso das Representaes de Iilcoiistit~icionalidade11% 195 e1 196. Revista Forense, vol. 164, p. 146-150 e vol. 165, p. 155 e 158.

264

deveria ser o elemento basilar e estrutural de integrao e composio da prpria ordem jurdica. Dessa forma que a efetiva compreenso da releitura que o Supremo Tribunal efetuar em 1974, cassando a aplicabilidade da Smula n, " requer que busquemos inserir as normas de reserva de iniciativa ao Chefe do Executivo, bem como as atinentes 2 sano no novo sistema institucional e constitucional que teve lugar a partir de 1964, alm de articul-las com a forma e o sistema de governo coiistitucionalmente adotados, temos de verificar a conformao da leitura dessas normas ao regime poltico efetivamente atualizado.

3.3.2.1 O procedimento legislativo e a ordeni autoritria instaurada em 1964

Conforme ensina Raul Machado Horta, "o processo legislativo no existe autonomamente, como valor em si, pois tcnica a servio de concepes polticas, realizando fins do Poder. Da a sua mutabilidade no tempo e a sua compreenso variada, refletindo a organizao social, as formas de Governo e de Estado, a estrutura partidria, o dissdio ideolgico no Governo da sociedade aberta, do Estado de partidos e a unificao ideolgica no Governo de sociedade Iiermtica, conduzido pelo Estado monopartidrio. As relaes entre o Executivo e o Legislativo podem ser substancialmente alteradas pelo nmero e pela disciplina dos partidos polticos, com reflexos inevitveis na fixao do processo legislativo correspondente. Assim, quando o Executivo e o Legislativo no passam de dois setores entregues atividade de um partido, ou de um partido majoritrio e dominante, as relaes do Poder so relaes de partido e o processo legislativo exibir alto ndice de automati~mo"@~). Esse automatismo ser a principal e mais visvel caracterstica do procedimento legislativo acolliido na anterior ordem autocrtica. Os mecanismos instrumentais que possibilitam a reduo do papel das Cmaras, no procedimento de formao da lei, a meramente homologatrio das decises concertadas no mbito do Executivo militarizado ou sob controle militar j se encontram prefigurados no documento inaugural dessa nova ordem: o Ato Institucional n", de
HORTA, Raul Machado. A elaborao legislativa do Brasil. Comunicao apresentada I1 Conferncia Latino Americana de Cincias Polticas e Sociais realizada em Santiago do Chile eni 3.10.66. Belo Horizoiite: Faculdade de Direito da U.F.M.G., 1966. p. 4.

9 de abril de 1964. Ao Presidente da Repblica, eleito indiretamente pelos membros do Congresso Nacional, mediante votao norriinal em sesso pblica (art. 27, atribuda a iniciativa de Emenda Constituio a ser apreciada pelo Congresso Nacional em 30 dias, e de projeto de lei sobre qualquer matria, que deveria ser apreciado em trinta dias, contados do recebimento pela Cmara dos Deputados e, em igual prazo, sucessivamente, pelo Senado Federal, caso contrrio seria tido como aprovado (arts. 3* e 4*). O Presidente poderia, ainda, solicitar urgncia para a apreciao de determinado projeto, em razo do que o prazo fatal de trinta dias fluiria para ambas as Casas do Congresso que sobre ele deveriam deliberar em sesso conjunta (pargrafo nico do art. 47. O mbito das mattsrias adstritas iniciativa do Presidente da Repblica ampliado para abranger todas as proposities que objetivassem criar ou aumentar a despesa pblica tout court, e a vedao ao oferecimento de emendas que implicassem aumento da despesa originalmente proposta explicitada (art. 57. Como diz Raul Machado Horta, (a crise de que emergiu o Ato Institucional impregnou a extenso dos poderes presidenciais. A percepo de que a autoridade presidencial estava em crise e de que as instituioes polticas atravessavam faa: de perigosa desagregao pela presso dos poderes de fato determinou dupla providncia. A primeira, no sentido de fortalecer os poderes presidenciais de impulso legislativo, e a segunda, para abreviar a produo legislativa, a fim de que se pudesse resguardar a presena do Congresso Nacional como pea fundamental do Gov:rno representati~o'~~~). Congresso que, como ressalta o prembulo do Ato Institucional n, recebe a sua legitimidade no do povo, mais do " governo provisrio, da Junta Militar: "fica, assim, bem claro que a Revoluo no procura legitimar-se atravs do Congresso. Este que recebe deste Ato Institucioiial resultante do exerccio do Poder Constituinte, inerente a todas as revolues, a sua legitima~"(~~'. Na verdade, tais normas apenas representavam o ndice mianifesto do projeto maior de um Estado autoritrio, militarizatlo e militarizante que se implantava. Projeto que encontrava fundamentos em uma ideologia da segurana nacional, vinculada direta, doutrinria e praticamente ao macartismo norte-americano ainda
HORTA, Raul Machado. Op. cit., p. 16. Constituiesdo Brasil. Brasiia, 1986, p. 315. oO) BACCHUS, Wilfred A. Long-tem military rulership in Brasil: Ideologic consensus and dissensus, 1963 - 1983. Journal o political and f military sociology. 1985, vol. 13(spring):p. 99 - 123.
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reinante na academia de West Pointc70). Tal ideologia, mediante a banalizao do conceito de Nao, afirmava a existncia de uma nica verdade nacional, traduzida em supostos objetivos nacionais permanentes, e, portanto, desautorizava a poltica em favor da tcnica, como se fossem termos antitticos, enquanto nica forma de se alcanar o desenvolvimento do Pas. No mbito constitucional, essa mesma ideologia encontrava sua imediata traduo na exigncia tanto de efetiva concentrao do poder decisrio em todos os nveis na seara do Executivo - o que vem transformar o Congresso Nacional, as Assemblias Legislativas e as Cmaras municipais em rgos meramente homologadores das decises concertadas pelo Executivo para revesti-las de uma legitimidade aparente e vazia quanto na centralizao do Poder Poltico na esfera da Unio promovendo o esvaziamento das competncias das demais esferas de Governo e tornando o federalismo realidade meramente nominal. curioso ressaltar a esse respeito a peculiar vedao dirigida aos Estados e Municpios quanto a legislarem sobre o cumprimento da prpria Carta Federal (art. 8" XVII, a das Cartas de 1967 e de 1969). Essa norma expressa, de forma paradigmtica, o interesse subjacente do regime em no correr qualquer risco de efetivao de vrias declaraes atinentes ao direito de cidadania das Cartas("), que deveriam conservar o carter puramente retrica. Sacrificava-se, em nome do desenvolvimento econmico, o desenvolvimento poltico da sociedade civil, promovendo-se a eliminao dos mecanismos de controle desta sobre as decises tcnicas do Governo. O recurso suposta antinomia tcnica versus poltica legitimava, no nvel do discurso, com base unicamente nos fins a serem alcanados, proceder
v') Reservamos o termo "Carta" para designar aquela de 1967 e a Emenda n q de 1969, para ressaltar a origein autocrtica de ambos documentos. Embora a Carta de 1967 tenha sido homologada pelo Congresso
Nacional, como afirma Jarbas Medeiros, trata-se de "uma Constituio de origem inegavelmente autoritria, legitimada por um Congresso inteiramente castrado, cujas garantias encontravam-se suspensas com a maioria dos Deputados efetivamente oposicionistas presos, banidos ou exilados do Pas" (Cadernos Simpsio A nova Constituio Federal e o " processo Constituinte Mineiro, n, Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais, Belo Horizonte, 1989, p. 20). No que se refere a Emenda Constitucional n q , de 1969, tal como o faz Cretella Jnior preferimos denomin-la de "Carta Constitucional de 1969, tantas foram as alteraes feitas, no texto emendado de 24 de janeiro de 1967, pela Junta Militar" (Cretella Jnior, Jos Cometrios a Constituio Brasileira de 1988, Vol. I , Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1988. p. 45).

 atrofia de todos os mecanismos de expresso e controle da sociedade civil sobre o Governo, iiiclusive e principalmente aqiueles do Poder Legislativo e da liberdade de imprensa. Embora no partilhando dessa opinio, Raul Machado Horta registra que " irrecusvel a atrao que vem exercendo nos diversos setores da sociedade brasileira, assim, no Congresso, na Administrao, nas Universidades, nos Tribunais, na Imprensa, na opinio pblica, as idias de aceleramento do processo legislativo com o declarado propsito de adapt-lo s exigncias de uma realidade dinmica. J se disse, com severidade, que o Parlamento est qualificado para conhecer das questes do sculo XIX, mas se encontra despreparado para conhecer do maior nmero de questes do sculo XX. H generalizao injusta nessa crtica, a rigor, se for vlida, ela deveria De ser ampliada aos demais rgos do E~tado'''~~). toda sorte, a segunda providncia que Raul Machado Horta constata hiaver decorrido da crise institucional traduziu-se na opo pelos mecanismos de abreviamento, de garantia de celeridade do procedimento no Parlamento e pela transferncia de efetivo poder legislativo para o Executivo medialite o chamado ato complemcentar e o famigerado decreto-lei. Justifica-se a anomalia buscando revestila do carter universal que decorreria do prprio modelo do welfare stnte, ocultando, no entanto, que, se, ao nvel mundial, o Legis1,ativo perdia parte da suas prerrogativas legiferantes em favor de uma maior agilidade do Executivo, ganhava, em igual ou maior me~dida, por outro lado, iiisofismavelmente, nova dimenso em termos de competncias e instrumentos eficazes no que toca s atividades de fiscalizao e controle poltico das aes de Governo, permaneceiido, portanto, como rgo de representao essencial das sociedades civis desenvolvidas no seio dos Estados Democrticos de Direito. Objetivando uma compreenso inicial do regime poltico que se instaura em 1964, importante que frisemos a relevncia que o prprio prembulo do Ato Iiistitucional n " quer empreslar caraterizao do golpe militar como revoluo. Declara inicialmente o prembulo a necessidade indeclinvel de se fixar o conceito desse movimento militar que, no gratuitamente, qualificou tambnn de civil, caracterizando-o de imediato como nutnticn revoluci. A revoluo distinguir-se-ia "de outros movimentos armados pelo fato de que nela se traduz, no o interesse e a vontade de um grupo, mas

m, HORTA, Raul Machado. A elaborao legislntiva no Brasil. Op. cit., p.

16.

o interesse e a vontade da Nao". No entanto, do ponto de vista da Cincia Poltica, esse no um dos elementos que permitem distinguir a revoluo do chamado golpe de Estado. Alis, seria mais propriamente uma coiisequiicia, um resultado, do que precisa e exatameiite um elemento distintivo. Conforme ensina Carlos Barb, o golpe de Estado um ato violento de substituio do Governo perpetrado por rgo do prprio Estado. Gabriel Naud, j em 1639, empresta, no seu Considerations Politiques sur le Coup rl'Etat, as mais variadas acepes expresso chegando a identific-la com o conceito de razo de Estado. Entretanto, aplica a expresso sempre para designar atos levados a efeito pelo Soberano, com o fito de reforar o seu prprio poder. Sobretudo aps o advento do Coi~stitucionalismo,a expresso ganha especificidade cada vez maior de sentido, passando a designar as alteraes do Governo, em geral repentinas e violentas, levadas a cabo contra as disposies constitucioiiais de um Estado, por parte dos prprios detentores do poder poltico. Seria, portanto, a violao deliberada das normas constitucionais por um Governo, uma assemblia ou um grupo de pessoas portadoras de autoridade, com o fim de aumentar o prprio poder ou de assenhorear-se por completo do poder do Estado. Barb ressalta que, no incio da dcada de setenta deste sculo, mais da metade dos Governos dos Estados do mundo tiveram origem em golpe de Estado. Da concluir que esse mtodo de sucesso goveriiamental se tornara to ou mais habitual do que o procedimento eleitoral republicano ou o hereditrio moiirquico. Contudo, salienta o autor, alteraram-se os atores, ou melhor, o sujeito ativo do golpe de Estado. Na absoluta maioria dos casos, o poder havia sido arrebatado pelos titulares de um setor-chave da burocracia estatal: os Chefes militares. Localiza. dessa forma, na complexidade do Estado moderno, com a sua burocracia especializada, a fonte, a um s6 tempo, tanto de sua fora, quanto de sua virtual debilidade. No h golpe de Estado que prescinda da participao ativa do corpo militar, ou, no innimo, que no conte com a cumplicidade e a neutralidade das foras armadas como um todo. O golpe de Estado moderno, por conseguiiite, consiste no assenliorear-se, por parte de um grupo de militares ou das foras armadas em seu conjunto, dos rgos e das atribuies do poder poltico, mediante ao repentina estrategicamente planejada, que garante o elemento surpresa e, por conseqncia, a reduo da resistncia e do envolvimento popular,
BARB, Carlos. Colpo di Estado. Poltica e Societ. v01 I , Firenze: Ia nuova Itlia, 1979.

269

possibilitando o mnimo de violncia fsica possvel(73'.Igualmente, Edward Luttwak localiza, nos setores-chave e estratgicos das burocracias estatais, especialmente o militar, os atuais atore:s do golpe de Estado moderno, e afirma que "in Latim America the attitude presented may, for exemple, imply that the sacred trust cf the armed forces requires intervention to clear the mess mude b.y the politicians in order to achieve itational progress, while respecting propers, r i g h t ~ " ' ~ ~a .revoluo, por outro lado, essencialmente J ) um movimento popular que convulsiona toda a sociedade, lobjetivando alterar no apenas a ordem poltico-jurdica, mas toda a estrutura socioeconmica. Assim, Hanna Arendt assevera que, a rigor, s6 se poderia designar pelo vocbulo revoluo aquela mudana levada a efeito com vistas instaurao de uma forma de governo inteiramente novi objetivando a supresso da opresslo e a afirmao da liberdade em um novo ordenamento H, entretanto, revoluo, em sentido tcnico, revoluo de massas, apenas quando, alm de os revoltosos pretenderem a alterao fundamental da ordem socioeconmica e poltico-jurdica, ocorra grande participao popular. Precisamente em virtude dos interesses em contraste que a durao da luta prolongada, e o grau de violiSncia ' extremamente elevado. No golpe de Estado, ao contrrio, os subversivos detm j o controle de setores-chave do aparelho de Estado e, embora objetivem mudanas importantes na estrutura da autoridade poltica, adotem geralmente um discurso moraliizante autoritrio e centralizador, propugilem por transformaes socioeconmicas,ainda que limitadas, justamente por no atentarem substancialmente contra os interesses das parcelas sociais com maior influncia e prestgio poltico, no mais das vezes, antes pelo contrrio, defendem tais interesses, a luta breve, a participao popular nula ou escassa e o nvel de violncia extremamiente Essa distino que o prembulo do ato institucional pretende ocultar nos permite revelar a alterao no conceito de representao poltica que opera. Os Chefes militares passam a encarnar
LUTTWAK, Edward. Coup d'tat: a practical handbook. Cambridge: Harvead university Press, 1979. P. 85. O3 ARENDT, Hanna. On Re~~ohtion. York: The Vikiiig Press, 11963. New p. 28. BRINTON,C. The anatoniy of Revolution. New York: Vintage Books, 1965. DAVIERS, I.C. Toward a theory of revolution. American Sociological Review. XXVII, 1962. p. 15-19.
04)
" Q

simbolicamente os reais interesses de uma suposta Nao que, necessariamente, no se confunde com a totalidade ou com a maioria dos cidados brasileiros efetivamente existentes poca, nem se identifica com os representantes por eles meramente eleitos. O conceito de Nao, recordemos, traduz uma noo difusa, de fundamento predominantemente emocional, requerendo uma perfeita comunho de interesses e anseios reconhecidos por um povo que se projeta, tanto no passado, quanto no futuro, no se confundindo, e menos ainda se restringindo ao conjunto dos habitantes de um determinado territrio naquele tempo especfico. E a representao poltica descritiva, quantitativa e democrtica que se submete a uma representao simblica, emocional e supostamente superior, do ponto de vista qualitativo. A esse ponto retornaremos, quando da anlise dos fundamentos do acrdo que assentar o novo entendimento do Supremo Tribunal Federal acerca da matria objeto de nossa pesquisa. Por hora, basta que salientemos a importncia do preenchimento dessa lacuna para compreenso da ordem poltica que o ato institucional instaura. Essa lacuna, consciente ou inconscieiitemente operada, ao tomar, no nvel do discurso, como elemento para conceituao do fenrneno revoluo o prprio efeito que se queria obter, ou seja, a representao do interesse da Nao, no acidental, mas caracterstica estrutural do discurso ideolgico. No dizer de Marilena Chaui "a ideologia, forma especfica do imaginrio social moderno, a maneira necessria pela qual os agentes sociais representam para si mesmos o aparecer social, econmico e poltico, de tal sorte que essa aparncia (que no devemos simplesmente tomar como sinnimo de iluso ou falsidade), por ser o modo imediato e abstrato de manifestao do processo histrico, o ocultarnento ou a dissimulao do real (...) a ideologia ganha coerncia e fora porque um discurso lacunar que no pode ser preenchido. Em outras palavras, a coerncia ideolgica no obtida malgrado as lacunas, mas, pelo contrrio, graas a elas. Porque jamais poder dizer tudo at o fim, a ideologia aquele discurso no qual os termos ausentes garantem a suposta veracidade daquilo que est explicitamente afirmado'Y77). Dessa forma que o longo prembulo que acompanha o ato inaugural da nova ordem, tia proporo em que se preencham os seus claros, poder ser-nos til para desvelar os seus efetivos princpios fundamentais. Princpios que informaro e conformaro a leitura e a
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CHAUI, Marilena. O Disciirso Competente. Cultura e Democracia. So Paulo: Ed. Moderna, 1980. p. 3-4

interpretao oficial das Cartas de 1967 e 1969, que, por sua vez, consubstanciam peculiar ordem constitucional derivadia e subordinada a uma outra denominada institucional, repositrio de: um Poder Constituinte originrio, inesgotvel, casustico e utilizado sem pudores at 14 de outubro de 1969 pelo Chefe de Estado, fosse ele o Presidente militar iridiretamente eleito ou a Junta dos Coma~ida~ntes em Chefe das Foras Armadas. A Carta de 1967, em seu art. 173, aprova os quatro atos institucionais anteriores, os trinta e sete atos complementares editados com base no art. 30 do Ato Institucioiial nQ 2 e o sem nmero de atos de natureza legislativa, por sua vez, expedidos com base naqueles, excluindo a todos, expressamente, da possibilidade de apreciao judicial. Trs aspectos merecem destaque no que toca ao referido artigo. Por um lado, o mesmo parece indicar que a Carta estaria hierarquicamente ocupando um nvel normativo superior ao dos atos institucionais, pois teria o condo de aprov-los; por outro, a gama de poderes que esses atribuam Chefia do Executivo era de tal monta que tornava Iletra morta as disposies j autoritrias de seu texto permanente, visto que autorizava, ainda que nos limitemos apenas nossa rnaitria especfica, a Presidncia a baixar, discricionariamente revelia do Congresso, atos complementares que nem sequer se limitavam, como o decreto-lei, s elsticas fronteiras da segurana nacional e das finanas pblicas, ao contrrio, facultava at a decretao do recesso do Congresso Nacional quando melhor lhe aprouvesse, caso em que lhe incumbiria o integral exerccio do Poder Legislativo do Est,ado, prerrogativa nem mesmo sonhada pelo mais resoluto dos Monarcas coiistitucionais. Cumpre ressaltar, por fim, que, se o iiiteiitoi do referido dispositivo foi o de encerrar o ciclo de utilizao do presumido Poder Constituinte originrio pela Chefia do Estado mediante o recurso aos atos institucionais, redundou em estrondoso fracasso, bastando por lembrar o famigerado Ato Iiistitucional ri", que derrogou grande parte dos direitos assegurados na Carta. A Emenda Constitucional n"7, de 26 de novembro de 1965, s deu guarida co~istitucio~ial normas introduzidas pelo Ato " " 7 Institucioiial n e reproduzidas no Ato Institucional n, de 2' de outubro de 1965, relativas aprovao de projetos por mero decurso de prazo, dispensando a deliberao efetiva do Congresso Nacional para a formao da lei, e ao fortalecimento da iniciativa presidencial. A Carta de 1967, consoante lio de Raul Machado Horta, "obediente filosofia poltica que a comandou, recolheu as " havia inserido no inovaes que a Emenda Constitucional n7 processo legislativo constitucional, ampliou a matria e consagrou

outras inovaes, dentro das inspiraes da filosofia poltica ps1964. Investiu o Presidente da Repblica na titularidade da competncia legislativa direta, sob a forma de decretos com fora de lei, em caso de urgncia ou de interesse pblico relevante, desde que no resulte aumento da despesa, nas matrias sobre a segurana nacional e finanas pblicas. A Emenda Constitucioiial n", de 17 de outubro de 1969, outorgada pelos Ministros da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica, sucednea integral da Carta anterior, manteve tais inovaes apenas ampliando a matria objeto de decreto-lei, os efeitos deste (art. 55, I11 e 29 e a matria de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica (art. 57, IV, V e VI); dilatou o prazo presidencial para a sano das leis (art. 59, 39 e estendeu o decurso de prazo para a possibilidade de superao da sano negada que, se no se verificasse em quarenta dias, considerar-se-ia a objeo mantida e no superada(78). Em suma, no que mais de perto nos interessa, o pargrafo nico do art. 57 da Carta de 1969 rezava que "no sero admitidas emendas que aumentem a despesa prevista: a) Nos projetos cuja iniciativa seja da competncia do Presidente da Repblica";

,
I

...................................................................................................................................
I
proferido em deciso da representao de inconstitucionalidade n"90, de 27 de maro de

3.3.2.2 A supresso da Smula n V pelo acrdo

1974
Encontrando-se sub judice dispositivo de lei do Estado da Guanabara de inconstitucionalidade material evidente por desrespeitar a legislao federal que estabelecia limites aos ganhos dos magistrados, entendeu o Supremo Tribunal Federal, por seu Tribunal Pleno e unanimidade, ser a ocasio propcia para reviso da " aplicabilidade da Smula n, declarando tamb6m a inconstitucionalidade formal do dispositivo, em razo de o dispositivo se originar de emenda parlamentar que aumentava a despesa prevista no projeto de iniciativa do Governador do Estado. Governador que no apenas sancionara o dispositivo, mas que integra a lide como litisconsorte da
- ,.-e "-

P1__

g8)

HORTA, Raul Machado. O processo legislativo lias Constituies Federais brasileiras. Revista de Infort?iao Legislativa, ano 26, n"O1, jaii-mar 1989. p. 15-19.

Assemblia na defesa do dispositivo questionado. Obviamente nio se discutir aqui a constitucionalidade material do referido dispositivo, mas to-s a desnecessria e infeliz declarao de inconstitucionalidade do mesmo por vcio de forma. Alegou-se que, embora fosse certo que "sob o imprio da Constituio de 1946, firmou-se no Supremq Tribunal Federal a jurisprudncia, consubstanciada n$~$mulanP 51 de que a santio- do projeto supre a falta de iniciativa do -poder ~xecutivo.Se a --.. Executivo no fosse competncia privativa do Chefe do ~ d e r observada pelo Poder Legislativo - quer no tocante iniciativa, quer no que dizia respeito a emenda aditiva - entendia-se (que a , falha estaria sanada com o assentimento do Executivo, mediante a sano. Ocorre, porm, que, a partir do A. I. n . 2 - regra que passou para a Constituio de 1967 (art. 60, pargrafo nico) e para a , Emenda Constitucional nP 1/69 (art. 57, pargrafo nico) acrescentou-se, em nosso sistema constitucional, norma de que o Chefe do Poder Executivo tem competncia exclusiva para a iniciativa de certas leis, o preceito segundo o qual, no tocante aos projetos de iniciativa exclusiva do Chefe do Estado, no so admitidas emendas que aumentem despesas. Criou-se, assim, uma proibio para o Poder Legislativo, que o destinatrio da norma, e proibio essa que no pode, evidentemente, ser afastada pela concordncia, a posteriori, por parte do Poder Executivo, defeso que a qualquer dos Poderes do Estado levantar proibies, ainda que estabelecidas para a salvaguarda de prerrogativa de um deles"(79). , a Smula n 5 aplicava-se, com vimos, -. . os oriundos de emenda parlamentar, mas sancionados tcita ou expressamente pelo Chefe do Executivo, a quem caberia a sua proposio, por fora do entendimento de que o direito de emendar seria um corolrio do direito de iniciativa. Precisamente pela limitao excessiva da funo parlamentar que tal corolrio implicava, passou-se a entender o direito de emenda como nsito funo parlamentar limitado to-s e restritamente nos termos da prpria Constituio. Da a necessidade da regra explcita. Na verdade, no houve qualquer alterao qualitativa ou substantiva da norma anterior, a no ser no que se refere sua maior abrangncia material. A atribuio de uma competncia privativa sempre clusula vedatria em relao aos demais rgos em qualquer sistema constitucional. Alis, exatamente a isso se apegavam aqueles
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09)

Revista Triinestral de Ji~risprudncia. Vol. 69, 1974. Representao nQ 890. Gb. p. 627.

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juristas contrrios ao entendimento afinal consagrado lia smula. O -* , problema que a natureza dessa competncia privativa , alm de constitucional mforma, procedimental naa.substiicia.Ainda mais, p r c e d i m e ~ a j secundria em _relao a outra competkcia igualmeiite constitucional qumQ_a@rma,?pesas-que procedimenfal - -- - --p$ricipiiJ: pqr ser imediata, direta e essencialmente vinculada 2 produo do ato total desse mesmo procedimento e atribuda ao mesmo rgo que deveria inici-lo: a sano de Chefe do Executivo que erige em lei o mero projeto. A Smula 1 1 9 jamais consagrara o entendimento de que competncia constitucional exclusiva ou privativa poderia ser considerada prerrogativa pessoal de seu titular, como agora gostaria de fazer crer o Ministro Relator da Representao n-90: "Note-se a diferena eiih-e o sistema anterior e o atual. Naquele, a Constituio apenas outorgava competncia exclusiva ao Chefe do Poder Executivo para a iniciativa de certas leis, e se o Poder Legislativo interferisse nesse mbito de atuao do Poder Executivo, entendia-se que este - que era o destinatrio da norma - poderia abrir mo de sua prerrogativa, com sua coiicordncia a posteriori. No sistema atual, o destinatrio da proibio o prprio Poder Legislativo, e a vedao da admissibilidade de emenda (o que implica que a emenda no pode ser sequer recebida para discusso) se exaure no mbito desse Poder Legislativo, sem possibilidade de convalidao do ato pelo Poder Executivo, j que a proibio quele no prerrogativa deste, embora a este favorea"(80). Para ento concluir que o pargrafo nico do art. 57 da Emenda Constitucional ng 1/69 no se limitou, portanto, a melhorar o estilo da norma que, na constituio de 1946, atribua competncia exclusiva ao Chefe do Poder Executivo para iniciativa de certas leis, mas alterou, fundamentalmente, o sistema, estabelecendo uma vedao dirigida direta e unicamente ao Poder Legislati~o"(~'). "Quando a constituio determina que no sero admitidas emendas que aumentem a despesa prevista, quer dizer, certamente, que tais emendas no podem ser apresentadas, no podem ser aprovadas, no podem ser sancionadas, no podem, enfim, ser adicionadas ao texto Obviamente, precisarnente~pecfica--.- natureza em elab~rao"@~). - --- * procedimental de tais normas constitucioiiais que a- pura visao ---._r. .frag entaria e atmgka do p r o c e i i n e n t o 7 e s a E ?%$$$Na- ieatidade, a Shmula nV5 c o m g , "---.m -xA. A .
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Revista Trimestral de Jurisprudncia. Op. cit., p. 627. Revista Trimestral de Jurisprudncia. Op. cit., p. 6271628. Revista Trimestral de Jurisprudncia. Op. cit., p. 633.

V\/

tcnica qossvel-_&o-gvel da Cincia Jurdica, ou mais -amente da Teoria Geral do Procedimento, que a qucGo poderia obter: No se trata de negar o vcio. O vcio existiu, e embora tenha afetado a iniciativa, essa cumpriu, de toda sorte, a sua nica funo procedimental, ou seja, deflagrar o moto propulsor do procedimento, que requer, no caso, para a prpria constituio do ato total, a participao discricionria daquele #que deveria inici-lo, consubstanciada na sano, que, caso se verifique, sana necessariamente o defeito original daquele ato de colocar em ----movimento o procedimento - a iniciativa - que-noexiste como fim em si mesmo, mas apenas em rela-ao ato t~tal_produi~~. Teleolgica e procedimentalmente, a norma da iniciativa encontra-se plenamente atendida e respeitada, a menos que pressupostos Inconfesst3veis impeam a aplicao do Direito Puro, determinando que se declare a total irresponsabilidade do Chefe de Estado ao sancionar a lei, fazendo do instituto, cuja histria iagora conhecemos, tbula rasa, e da lei formal, instrumento de engodo poltico. Na realidade, os reais fundamentos do acrdo no se encontram nessas consideraes pretensamente jurdicas que desconhecem a natureza jurdica especfica do fenmeno procedimental, que necessariamente informa a norma constitu:ional enquanto lhe fornece o contedo, mas, pelo contrrio, enraizam-se profundamente na ideologia autoritria do regime: a ideologia da segurana nacional. Como assevera o Ministro Relator: " evidente que o legislador constituinte, a partir do Ato Institucional nQ1, quis corrigir prtica que enfraquecia e de certo modo anulava o princpio da exclusividade de iniciativa, para os projetos que criam encargos financeiros. Porque a emenda condicional, a ser legitimada pela sano, submetia o Poder Executivo a uma forma de presso quase sempre irresistvel, sobretudo se se considera o pressuposto da harmonia que deve reinar entre os Poderes do Estado"(83). Esse miesmo argumento poltico, que anteriormente havia sido levantado te no encontrara acolhida r parte do Supremo Tribunal Federal, agora % ganha nova dimenso4 presso irresistivel sobre o Poder Executivo tambm considerada ilegtima. E, liesse passo, importante que retomemos algumas das consideraes desenvolvidas no item precedente. A ideologia da segurana izacional, conforme salienta Miguel Reale Jnior, perpassava todo o texto das Cartas do regime

Revista Trimestral de Jurisprudncia. Op.cit., p. 632.

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autoritrio, pois "a segurana nacional est instalada como ideologia no texto constitucional, na medida em que se atribui ao Conselho de Segurana Nacioiial a tarefa de empreender estudos e fixar os objetivos nacionais permanentes, bem como a poltica de segurana naciorral. A ideologia da segurana nacional expressa-se por meio da fixao de conceitos simples, que banalizam a idia de Estado e de Nao. Parte-se da idia do carter nacional brasileiro para se atriburem responsabilidades ao Estado, no sentido de proteger o nosso povo, que se reputa infantil e incapaz, na sua cordialidade de perceber os malefcios e os males de doutrinas aliengenas, que poderiam vitimar a nossa tradio ocidental crist. Sob a escusa de que constitumos uma unanimidade centrada em torno de determinados objetivos, objetivos esses necessrios consecuo da felicidade, que se molda o regime. Esses objetivos devem ser percebidos pelo Conselho de Segurana Nacional, que dita o que somos, o que queremos e seremos. Com base nessa idia, to malfica, to diablica quanto ingnua, de que seria possvel impor sociedade brasileira o que ela e deveria ser, faz-se o Conselho de Segurana Naciona competente para declarar quais so os objetivos da Nao e para fixar a poltica nacional, entendida como a arte de descobrir os objetivos iac cio ri ais permanentes. Nessa viso totalitria ou totalizante e envolvente da sociedade, estabelece-se o maquiavelismo: de um lado, os que se sujeitam ou se enquadram no revelado esprito nacional, e, de outro, os desobedientes. A legitimidade do Poder decorreria de forma espontnea, para se atribuir ao governante a tarefa de proteger e ditar a vida do Pas. De um lado, os representantes fiis do esprito nacional e, de outro lado, os dissidentes, numa viso funcionalista da sociedade, acreditando-se ser a sociedade brasileira harmnica e orgnica. Aos que se antepunham consecuo dos objetivos nacionais permanentes, caberia a qualificao de inimigos que deveriam ser eliminados ou que deveriam ser, de forma profiltica, afastados, para que a sociedade prosseguisse, na sua calma, ate a grande meta que seria o desenvolvimento nacional. Dividiu-se o Pas em dois mundos: o mundo dos que se submetem ou dos submetidos, o daqueles que esto de acordo com os objetivos nacionais permanentes, e o mundo dos dissidentes. Estabelecida a poltica de segurana nacional, coube a execuo dessa poltica, consistente na estratgia e nas medidas necessrias a garantir a consecuo dos objetivos nacionais permanentes, afastando-se todos os antagonismos que pudessem manifestar-se por ao, crtica ou opinio. Dividiu-se, ento, o Pas. De um lado, aqueles que auxiliam consecuo dos objetivos

nacionais permanentes; de outro lado, os que no esto de acordo com as regras ditadas de cima para baixo'YS4). Ora, consoante ao que estabeleciam os arts. 87 e 88 da seo V do captulo VII, do Poder Executivo, da Carta de 1969, o Conz;elho de Segurana Nacional, presidido pelo Presidente da Repblica e integrado pelo Vice-presidente e demais Ministros de Estado, era o rgo de mais alto nvel na assessoria direta ao Presidente da Repblica, para a formulao e execuo da poltica de segurana nacional, iiiclusive, mediante a fixao dos objetivos nacionais permanentes e das bases para a poltica nacional (art. 89, I). Portanto, era ao Chefe de Estado e do Executivo, iiidireta e publicamelite escolhido por restrito colgio eleitoral, na verdade, militar da mais alta patente, de escolha meramente referendada pelo colgio, a quem era encomendada a mais alta tarefa legislativa. Mas o que so esses interesses nacionais permaiteiites? Antnio Saturnino Braga poder nos ajudar a melhor compreender a importncia e o significado da expresso por meio de seu artigo Introduo ao Estudo da Segurana Nacional. Inicia o Procurador por destacar o elemento formal (a unidade) que caracteriza qualquer sociedade, ainda que de maneira incoiisciente e frouxa, corno no caso das sociedades democrticas, pois "a sociedade no somiente um conglomerado de pessoas sem qualquer elo entre si. Assim como o mero conjuiito de membros e rgos no constitui o corpo hum~ano, tambm o simples ajuntamento de pessoas no constitui a sociedlade. Esta ter de ser necessariamente estruturada e unitria e se caracterizar por uma realidade objetiva e ontolgica, uma unio inbiiseca entre as pessoas, uma efetiva unidade interior, que lhe d corpo e forina. Eis, pois, o elemento formal"(**). interessante iiotar que o realce dado a esse elemento formal do conceito de sociedade que apresenta de tal ordem que faz com que se evaporem as caractersticas especficas da distino assente, em Sociologia, entre os termos sociedade, caracterizado pela existncia de interesses contrrios, contraditrios e contrastantes dos vrios grupos e segmentos sociais que integram o agrupamento humano, e comunidade, identificado pela predoiniiincia dos interesses
(84)

REALE JNIOR, Miguel. ~ e d i d a sde proteo ao Estado Deinocrtico. Anais do Siinpsio "Minas Gerais e a Constituinte. Belo Horizonte: Asseinblia Legislativa do Estado de Minas Gerais, abr de 1986. p. 401 e 402. BRAGA, Antonio Satuniiiio. Iiitrodiio ao Estudo da Segurana Nacional. 1"arte. Revista Brasileira de Estados Polticos, n q l , jnl de 1966. p. 9.

harmnicos e comuns a todo um grupo social. A comuiiidade, pressuposta nesse conceito de sociedade, cumpre sublinhar, no qualquer comuiiidade, mas reside na comunho dos interesses polticos, 6 uma comunidade poltica, comunidade que tem como paradigma a comunidade militar, ou seja, implica a atuao do lder para o aperfeioamento desse elo formal, como nos diz um oficial da armada srvia, ao traar a transio do recruta bruto para o produto militar acabado: "se essa multido j informada pelo esprito da disciplina social, tomado genericamente, o esprito da disciplina que caracteristicamente militar lhe desconhecido. Do ponto de vista militar, ela no mais do que uma turba. Mais ainda, o sabemos, uma turba imprevisvel, mutvel, irritvel, crdula e intolerante. Acima de tudo, ela no pensa, ela no sabe guiar a sua ao luz dos resultados que busca obter. Incapaz de raciocinar, levada por imagens, dada a todos os temores e sempre pronta para gritar perante o medo do desconhecido. Ela pode ser reunida pelo pnico. O que d fora aos estados psicolgicos coletivos essencialmente o poder de unificar, de coordenar, os elementos unindo-os a servio de uma causa comum. Assim, torna-se uma rica e harmoniosa organizao na qual todas as foras individuais vinculam-se umas s outras em um todo coerente. o consenso, o assentimento de todos no que se refere consecuo de um mesmo resultado. aqui que o elemento indispensvel disciplina militar se revela. Exatamente o mesmo que, via de regra, foi inicialmente, percebido, mas, que, lia realidade, o produto de outros, precisamente o comando. E atravs da educao, da domesticao, do treinamento que a disciplina pode ser completamente entendida e iiiieirameilte adotada. As mentes esto plenamente conscientes de sua indecliiivel necessidade, os coraes a amam, as vontades a ela se submetem e os hbitos a consagram. E ento, no se trata mais de um simples problema de obedincia passiva. ao mesmo tempo uma questo de inteligncia e devoo. Transforma-se e supera-se a obedincia passiva de uma maneira iiistiiitiva subordinada ao interesse do todo claramente expresso. Torna-se uma virtude coletiva, o cimento da unio moral, intelectual e fsica que multiplica o poder de cada um pelo poder de todos"(86).Essa anlise expressa de forma admirvel o conceito paradigmtico de sociedade do pensamento autoritrio, a massa previsvel e ainda dinamicamente ativa que o exrcito bem sucedido
PALOVITCH, Tiieodor "apiid" WILLIAMSON, Reii De Visne. The Facist Concept of Representation. Journal ofPolitics. 111, feb., 1941. p. 34.

exemplifica. desetivolvendo esse conceito de sociedade como comunidade, Saturnino Braga chega ao conceito de Nao: "O Homem (...) melhor se ajusta aos espaos da terra onde nasceu e parcela humana que tem hbitos, costumes e crenas semelhantes e concepes e maneiras comuns de ser e de viver. Sob a ao dessas tendncias naturais, surge e evolui progressivamente um sentimento de defesa comum contra as dificuldades do meio ambiente e a infiltrao de hbitos, crenas e costumes diferentes e um objetivio de melhorar a vida da comunidade qual est ligado por laos de origem, famlia, educao e condies de trabalho. So as foras humanas naturais de conservao, equilbrio e progresso, que se ativam na luta coletiva e conformam o esprito da naciorialidade, fonte e base de uma Nao (...) Sob esse complexo de iiistinitos, tendncias e sentimentos estrutura-se uma comunidade de costumes, hbitos, sofrimentos, lutas, vocaes, interesses e aspiraes comiuns, dotada de uma conscincia global e capaz de um esforo conjugado para preservar os valores alcanados e conquistar os objetivos aspirados. Essa comunidade coiistitui uma Nao"(*'). A comunho siubjetiva absoluta de interesses e aspiraes pressuposta na baiializao e simplificao do conceito que permite a formulao daqueles que seriam os objetivos nacioiiais: "as necessidades mais relevantes, consideradas indispensveis sobrevivncia e evoluo da comuiiidade nacional (...), caracterizam os interesses nacionais. A integrao desses interesses na coiiscincia da comunidade expressa as aspiraes nacionais. Os interesses e aspiraes nacionais, analisadas e interpretadas em face de determinada etapa da evoluo da comunidade nacional, se traduzem em objetivos nacionais, que a Nao procura preservar e alcanar, mediante a utilizao de todos os meios disponveis. Assim podemos dizer que objetivos nacionais so a cristalizao dos interesses e aspiraes nacionais, em delerminado estgio de evoluo da comuiiidade, cuja consecuo e preservao toda a Nao procura realizar atravts dos meios de toda ordem a seu alcance"@).O que seriam, porm, aqueles objetivos, que alm de nacionais receberiam o qualificativo de permanentes e ciuja fixao seria da competncia do Presidente da Repblica e do seu Conselho de Segurana Nacional ? Antnio Saturnino Braga nos responde que so aqueles que constituem "a pedra fundamental de toda a vida da comunidade nacional e cristalizam os seus anseios esseliciais de conservao, equilbrio e progresso. Eles devem ser
BRAGA, Antiiio Satumino. Op. cit., p. 14-15. BRAGA, Aiitnio Satuniino. Op.cit., p. 15-16.

identificados e fixados atravs de uma anlise iiiterpretativa dos interesses e aspiraes nacionais e estaro condicionados pela natureza de elementos bsicos da nacionalidade: a formao biopsquica e histrico-culturaldo homem, as peculiaridades da terra E e a natureza e a qualidade das instituies"(89). portanto, na pessoa do Chefe de Estado e do Poder Executivo e na de seus auxiliares diretos que aquela entidade ideal e abstrata, a Nao, encontraria traduo imediata. O Estado apresentado como surgindo "no momento em que a Nao, por imperativos de ordem e de progresso, se organiza atravs de normas disciplinares da vida coletiva e institucionaliza seus objetivos (...) a instituio normativa de princpios fundamentais e de procedimentos essenciais, destinados (...) a preservar a nacionalidade contra aes antagnicas, produzidas Resulta claro que por iiacionalidades com objetivos contrrios"(90). qualquer discordiicia ou discusso acerca dos objetivos autoritariamente fixados constituiria ao antagnica aos supostos interesses da Nao e mais, obviamente, potncias estrangeiras haveriam influenciado e mesmo determinado o pensamento daquele incauto que ousasse deles discordar ou mesmo duvidar de seus fundameiitos. O conceito de representao poltica pressuposto em tal ideologia obviamente bastante distinto daquele de uma concepo democrtica. Alis, a concepo da representao poltica democrtica vista como ndice manifesto da fraqueza e ausncia de coeso de um Estado, como doena social a Ser eliminada, nessa concepo orgnica da sociedade e da poltica.,Da a concluso de que "O Estado a Nao em termos orgnicos. E o rgo que realiza as condies peculiares da fisiologia especfica da comunidade nacional; o sistema nervoso do conjunto das instituies nacionais, com funo de reg-las (...) Em suma, o Estado o organismo de natureza poltica que promove a conquista e a manuteno dos objetivos nacionais, atravs da utilizao efetiva dos meios de toda ordem que a Nao dispe"(91).O conceito democrtico de representao poltica visto e apresentado como um vu ideolgico, um mito social, destinado a velar o fato de que, nessas sociedades, nenhum indivduo ou grupo social adquiriria poder bastante para claramente figurar e assumir a responsabilidade pela conduo poltica daquela sociedade. Nas democracias constitucio(89) (90)

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BRAGA, Antnio Satuniino. Op. cit., p. 16. BRAGA, Antnio Saturnino. Op. cit., p. 19. BRAGA, Antnio Satumino. Op. cit., p. 20.

nais, precisamente a existncia de muitos lderes de posies ideolgicas distintas, e mesmo antagnicas, seria o ndice maniifesto de sua fraqueza, enquanto sociedade desarticulada e inorgnicai. Por trs de palavras altissonantes como liberdade de pensamento e de expresso repousaria o fato fundamental da fraqueza de tais sociedades. Para a concepo autoritria, como demonstra Williamson, a anlise nietzschiana da objetividade como fraqueza, como paralisao da vontade, aplicada quela nebulosa e irreal entidade objetiva chamada povo, que decidiria finalidades e objetivos e escolheria representantes. O pensamento autoriitrio considera a prtica da representao nas democracias constitucionais como um tipo de anarquia ou de liberdade total, em que as piores conseqncias so derivadas de um suposto contrato explcito que asseguraria a observncia das regras do jogo. Na verdade, tal observncia decorreria apenas do fato lamentvel de que iieiiiiiuma das faces contendoras teria poder bastante para se impor s oiutras. Mesmo nas democracias constitucionais, a representao poltica seria uma tentativa, se bem que frgil e ineficaz, de i11tegra:io do comportamento social. Os grupos que lutam entre si pelo poder seriam induzidos, graas aos bons ofcios dos polticos profissionais, a um compromisso. Essencialmente, por conseguinte, os polticos seriam aqueles que operariam as instituies representativas, realizando funo social semelhante de um agenciador de contratos. Efetivamente, contudo, esse poltico no realizaria verdadeiramente a integrao do comportamento social, pois inicia a sua funo exatamente onde a integrao termina. O poltico se esfora por conciliar e fazer com que acordem entre si os lderes de vrios grupos, intervindo justamente onde inexista a integirao enquanto trama coesa e permanente do pensamento de toda uma Nao. A prtica da representao nas democracias coiistitucionais consubstanciar-se-ia em um estgio intermedirio entre a total desintegrao poltica ou a anarquia, por um lado, e a completa integrao ou o Estado autoritrio, a ditadura, por outro. Essa concepo da democracia nos conduz diretamente ao cerne do conceito autoritrio de representao poltica. Parte importante desse conceito j havia sido formulada por Hobbes: "uma multidio de homens se torna uma s pessoa quando so representados por um homem ou uma pessoa, sempre que isso se d com o consentimento de cada um em particular daquela multido". A unidade do representante que faria a pessoa coletiva e no a unidade dos representados. O representante o portador da pessoa, no caso, da Nao, e de uma s pessoa, a unidade na multido, que no poderia

ser entendida de outra forma. Se a Nao existe, ainda que como fico conveniente e no como realidade objetiva, ela s pode apresentar-se como comuiiidade na sujeio a um nico comando. No entanto, a definio de Hobbes no seria de todo adequada. E, para o pensamento autoritrio, nela subjaz uma perigosa heresia que recorda a Locke e a seus seguidores: a referncia necessidade do consentimento de cada um em particular daquela multido. As Monarquias Absolutas de ento no se equiparam aos Estados autoritrios modernos. A distino residiria justamente em uma compreenso mais acurada e precisa do fenmeno do poder poltico. Por isso,para os autores autoritrios, como Rolirborii, seria completamente incorreto e falso buscar descrever o Estado autoritrio do sculo XX como ditadura ou principado absoluto. H dois aspectos fundamentais no fenmeno do Poder Poltico que devem ser destacados. O mais evidente deles salientado por Hobbes ao se referir situao na qual um homem pode, mediante uma simples palavra, gesto ou ordem escrita, vincular milhes de outros homens no sentido que bem queira. Esse o aspecto social do Poder. Mas, no pode ser esquecido que a efetividade do exerccio desse Poder, a sua eficcia, depende da habilidade desse homem ou grupo de homens que se encontra no vrtice da organizao estatal, depende de sua habilidade conquistar e assegurar que a vontade daqueles milhes de outros homens seja concorde com a sua, mediante o recurso propaganda, violncia ou a qualquer outro meio requerido pela situao poltica a ser imposta e internamente aceita. Esse, o segundo aspecto do Poder Poltico. No se poderia perder de vista esse aspecto, desconhecido por Hobbes, a natureza dual e dinmica do Poder Poltico. O Poder no conquistado de maneira mecnica e automtica de uma vez para sempre. esse o contedo da distino to cara aos tericos autoritrios entre poder e autoridade. Hobbes estaria certo ao afirmar que a unidade de um povo reside em seu lder. O que poderia unir homens to distintos entre si como os homens de negcio, os banqueiros, os operrios, os burocratas, etc. da Gr-Bretanha, por exemplo, seno o Governo? Se recordssemos a lngua inglesa, os costumes, a Histria, o Direito, etc. que tm em comum, tais tericos nos responderiam que estaramos tomando como causa meros efeitos do poder de governo exercido por sculos. No entanto, Hobbes negligenciaria a prpria razo de ser desse fato, a dimenso dinmica do Poder, a fonte da autoridade, a atuao do lder em criar e recriar cotidianamente essa unidade mediante a maiiipulao dos princpios polticos. A represeiitao poltica implica um elemento de criao em contraste

com o simples atum em lugar de outro. mediante a fraude, a violncia, as nobres palavras, escusas aes plaiiejadas, etc, que aquela pessoa ou grupo de pessoas criativas chamados representantes conquistam a confiana dos outros e os fazem querer o que eles querem. No havia acordo ou unidade antes, mas agora ou um homem ou um grupo de homens criou exatameiite tais prodgios. Dessa forma que Williamson demonstra que o lder, ou seja, o Rei, o Prncipe, o Ditador, o Soberano, etc., e no os seguidores, o PIOVO, a Nao, as massas, os governados, etc., constitui, na realidade, o ponto de partida do conceito autoritrio de representao poltica. O pensamento liberal e depois o democrtico tm, como ponto de partida, a personificao dos governados, e da buscam limitar a autoridade do lder. Esse pressuposto absolutamente incompatvel com o pensamento autoritrio. Embora o discurso autoritrio seja rico no emprego de termos coletivos como comunidade, Nao, Reiclz, etc., esses so empregados enquanto mero recurso imposto por razes de pura convenincia. So atalhos intelectuais para intrincadas relaes individuais. O recurso a tais termos de grande utilidade pelo fato de que as massas ignorantes e incultas adquiriram, em relao a eles, vinculaes emocionais, pois funcionam como smbolos capazes de eficazmente despertar tais emoes. Da porque seria enorme tolice ignor-los. O nmero de indivduos capazes de ver atravs e alm dos termos coletivos abstratos, aqueles que os criam e manipulam em proveito prprio, sempre reduzido. Deixemos o povo naturalmente escravo chafurdar na lama dos smbolos emocionais, enquanto o povo-mestre realiza o jogo da poltica no qual as personalidades individuais so as nicas realidades(92). esse c o n c e i v representao poltica que Hanna Pitkin denomina simblico(93 izer que algo simboliza dizer que evoca emoes ou atitudes apropriadas h coisa ausente. O smbolo uma referncia a algo sempre parcial, vago e precrio, ou melhor, uma referncia exata a algo indefinido. Nunca podemos traduzir em palavras a totalidade daquilo que um smbolo simboliza. Ele evoca, sugere, insinua. E a nica encarnao possvel do que simboliza. Possui uma significao indefinvel. Um smbolo no substitui o que simboliza, nopduz de forma exata o seu objeto, mas veculo de sua concepo.&mbolizing does not mean beiiig there like a sign
(a) WILLIAMSON, Ren de Visme. Op. cit., p. 29-41. (93) PITKIN, Hanna Fenicliel- The Concept o Representation. Berkeley: f University of California Press, 1967. p. 93- 111.

to point to something else, to take the place of something else, or even to stand for it; rather, the symbol displays itself with a11 it has created and wellcome h ~ m e " ' ~ ou , seja, um smbolo no pode ~) simplesmente ser alterado pelo que simboliza, pois apenas evoca os sentimentos e emoes que a idia vaga da coisa simbolizada desperta. A exatido da correspondncia entre o smbolo e o simbolizado no tem cabimento na representao simblica, inclusive, mesmo quando possa haver alguma correspondncia entre as ocultas e difusas caractersticas do referente e as do smbolo. A conexo de um smbolo com o que representa no se funda, em absoluto, em uma possvel semelhana nas respectivas caractersticas exteriores, pelo contrrio, tem, como nico critrio para constituir-se em smbolo, as atitudes e a crena das 'pessoas. Dado que a conexo entre o smbolo e o referente parece arbitrria e existe unicamente em virtude da crena que se tem nela, a representao simblica encontra, portanto, o seu fundamento em irracionais respostas psicolgicas, afetivas e emocionais, e no em critrios racionalmente justificveis. A resposta ao smbolo depende mais dos hbitos, costumes, crenas e de treinamento do que propriamente de um processo de aprendizagem e compreenso. Para que se consiga que as pessoas acreditem, aceitem e respondam apropriadamente a um smbolo, necessrio que nelas se estimulem certos hbitos e crenas, que sejam convencidas a assumir certos hbitos. A criao de um smbolo pode ser bem compreendida enquanto uma questo de influncia no nimo das pessoas para que de incio o aceitem: "Creating a syinbol is apt to be a matter of working on the minds of the people wlio are to accept it rather than 1 ~ . of working o 1 the symbol i t ~ e l f ' " ~E )se no existe qualquer justificao racional que possa fundamentar o acolhimento de um smbolo em detrimento de outro, o processo de criao de um smbolo no um processo de persuaso racional, pelo contrrio, requer precisamente a manipulao das reaes afetivas e a formao de hbitos. Quando uma tal classe de representao chega a generalizar-se e a projetar-se, por exemplo, sobre a vida poltica, o representante poltico apresentar apenas conexes arbitrrias, convencioriais ou ocultas com os representados, representar o povo como quem representa uma abstrao, como, por exemplo, a Nao(96).A prpria prova da representao ser a sua mera
(94)
C93 (96)

PITKIN, Hanna F. Op. cit., p. 97-98. PITKIN, Hanna F. Op. cit., p. 101. PITKIN, Haima F. Op. cit., p. 102.

existncia. O seu fundamento ser puramente irracional e afietivo, dado que nenhuma justificao racional possvel. Como conseqncia, decorre a viso da representao no como uma atividade, mas como um estado de coisas. A representao no ser um atuar por outro, um agir de acordo com os interesses de outro, mas, pura e simplesmente, por definio, uma questo de f, o lder poltico representa o povo enquanto aceito como tal por ele. A atividade que esse lder dever desenvolver de forma absolutarnente prevalente no ser a de atuar por outros, mas a de fazer com que o povo acredite no smbolo, o aceite como o seu representante simblico. Nesse caso, um Monarca ou um Ditador podem ser lderes mais eficientes e dramticos do que um representante eleito. Um lder desse estilo fomenta a fidelidade emocional e a identificao em seus seguidores, mediante a manipulao dos mesmos elementos irracionais e afetivos que as bandeiras, os hinos, as bandas, as paradas militares e a seleo nacional de futebol so capazes de despertar. claro que, desse ponto de vista, a representao poltica pouco ou nada tem a ver com o reflexo exato da vontade popular, ou com a promulgao de leis desejadas pelo povo. Doutrinas desse tipo frequentemente enfatizam a funo integradora do Governo em geral e da representao poltica em particular. E se a meta principal a ser alcanada a integrao monoltica da Nao em um todo unificado,h que se concluir que um simples smbolo dramtico pode atingir tal fim de modo muito mais eficaz do que todo um c:orpo legislativo de representantes eleitos(97). Dessa forma que esse lder, artfice de smbolos, converte-se em um lder aceito mediante a sua atividade. Uma espcie de atividade destinada a fomentar no povo a lealdade cega e absoluta, a crena e a satisfao com seus lderes. A representao poltica chega a ser identificada com liderana eficaz. E devido ao fato de que no pode haver justificao racional de sua posio como lder, os argumentos recaem sobre os elementos de ordem emocional que aliceram a crena popular e sobre as tcinicas de liderana que exploram tais elementos. Na representao poltica autoritria, de cunho simblico, a representao "is not a process of extracting consensus by molding the state in the image of the subjects; rather, the state molds the individuals into a cohesive b~dy"(~*). a liderana que cria, sua imagem e semelhana, a Na80, a unidade das vontades na multido. Para tanto, deve lanar mo de qualquer meio a sua disposio, desde que seja eficaz para a
(97) fg8)

PITKIN, Hamia F. Op. cit., p. 106-107. PITKIN, HannaF. Op. cit., p. 108.

coiisecuo do alinhamento de vontades que objetiva. E, como salienta Williamson, para o pensamento autoritrio, seria manifestamente impossvel, mesmo para um grande propagandista, tornar-se representante sem causar muita dor e sofrimento aos seus possveis opositores. Se a criao da prpria vida sempre dolorosa, por que a vida poltica seria uma exceo? E nesse passo, recordam a Nietzsche quando dizem que a crueldade aplicada com o fim de tornar as massas calculveis simplesmente a real e longa histria da origem da responsabilidade: "Quanto sangue e crueldade fornece o fundamento de todas as boas coisas da civilizao(99). recorrendo a todos os meios de que possa dispor, que essa liderana consegue o apoio dos outros e faz com que desejem o que ela deseja, e, assim, a vontade do homem livre coincide com a vontade do Estado. Se a representao ainda uma questo de consentimento, esse consentimento criado pela prpria liderana, pois, para a concepo autoritria, semelhana daqueles autores monarquistas alemes, o povo no pode ser sujeito de coisa alguma, apenas pode sofrer o impacto da atuao de um lder e responder emocionalmente sua liderana. Herdeiro direto daquela tradio monrquica, Otto Koellreutter ensina que a realidade poltica demonstra, de forma recorrente, que um povo, enquanto tal, jamais conseguiria participar direta e ativamente como sujeito da prpria formao do fenmeno poltico. Ele no dotado de vontade por si mesmo, mas a base afetiva da vida poltica: "Es ist das Instrument, auf dem der politische Flirer spieleii muss. Entlockt er diesem Instrument die richtigen Tone, d.11. hat das Volk vertrauen in seine Fhrung, so erlialt er damit die unentbehrliche Grundlage fr die aktivitat seiner politischen Fiihr~ng"('~~). dessa forma que o professor de Teoria E Geral do Estado coiiclui que o maior erro dos regimes democrticos acreditar ser o povo capaz de governar a si mesmo, desconhecendo o fato de que, na realidade, ele seria apenas o instrumento pelo qual o dirigente poltico, ao conseguir tocar-lhe as cordas adequadas, produz a liarmonia necessria para o exerccio e desenvolvimento de sua direo poltica. As massas, de qualquer ngulo que se busque descrever seriam sempre essencialmente arnorfas e disformes. Nas palavras de Hobbes suas mentes "so como papel em branco destinado a receber tudo o que pela autoridade pblica nele seja impresso". Se o povo no pode pensar por si prprio, suas decises
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WILLIAMSON, Reii de V. Op. cit., p. 32. KOELLREUTTER, Otto. Grundiss der Allgemeinen Staatslehre. Tubingeii: J.C.B. Molu, 1933. p. 112.

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?riam sempre tomadas por determinada pessoa ou grupo de pessoas. E infantil e imaturo, requer a presena do tutor que o guie e oriente. A partir desse enfoque, as eleies so apenas um dos recursos possveis de que o dirigente pode valer-se para manter viva a crena e a aceitao populares. E, como ressalta Hanna Pitkin, nem quando aportassem resultados muito felizes para os partidos autoritrios, as eleies seriam to eficazes aos seus propsitos quanto o recurso a desfiles, paradas e uniformes. As eleies apenas serviriam como um meio bastante ineficaz para a tentativa de sustentar umia representao poltica. Todavia, tambm podem ser um meio a se recorrer, pois importa o objetivo da conformao da vontade do povo do governante, por qualquer meio disposio. Pitkin concliii que a diferena entre mudar o governante para adapt-lo s exigncias dos governados e alterar o prprio pensamento dos governados para adapt-lo ao do governante realmente muito grande. Da a dificuldade dos autores democrticos em compreender o raciocnio totalitrio. Ernest Barker afirma que no pensamento autorithio o termo representa~o usado em um sentido novo e forado. E mesmo que tais lderes possam ter um sem nmeros de seguidores, na verdade, "the fundamental fact is the fact that this following represents or reflects the will of the leader, and not that the leader represents or reflects tlie will of the following. If there is representation, it is inverse representation, proceding downwards frorn the leader. The party represents the leader: the people, so far as it takes its colour from the party, equally represents and reflects the direction of the leader''(lO1). Examinada a eculiaridade do conceito de representao p_lttca_acolhido e atua i z a ( 1 o J " ' ^ ? i r r " ~ a ~ E p r ~ S ~ ~ d p i ~ prembulo do Ato Institucioiial n, resulta clara a importncia por " ele exercida, ainda que no mais das vezes de forma velada, pressuposta e implcita, na conformao das normas coiistitucionais em sentido material, mormente daquelas atineiites configurao dos Poderes Executivo e Legislativo e s suas relaes recprocas, bem como das pertinentes estruturao da federao. Desse conceito, traduzido em princpio basilar, decorre, diretamente, tanto a necessidade de centralizao do efetivo Poder Poltico, quanto a de sua concentrao no Poder Executivo em todos os nveis. Encontra, dessa forma, traduo imediata na prefigurao da eleio indireta dos Governadores de Estado e de alguns Prefeitos, como os de capi-

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BARKER, Emest. Refection on Government. London: Oxford Uaiversity FYess, 1942. p. 377.

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tais, que, semelliana do Presidente da Repblica, e por isso mesmo, deveriam representar interesses maiores e mais coinplexos do que aqueles que poderiam ser captados e entendidos pelas popula6es regionais ou locais. Na verdade, configuravam meras agncias desconcentradas da representao poltica de um nico e mesmo interesse tido como nacional. Representavam, ideolgicamente para o regime, de fato e de direito, o Conselho de Segurana Nacional e no o povo. Da porque a virtual presso popular que poderia vir a ser 'exercida sobre um Chefe de_ Executivo de&&-iipo,-. _- para-cjuk sancionasse um .psojeJo de-g e G a d o sem observncia da regra* *-I"-. . constitucional de reserva da iniciativa e aprovado pelo"-copo *- ~fegislat~o~~ria,~e~ito,~ no apenas irl.sisti\iel, -mas, consild sbretud6,i7Fg"i'tima.Ainda que concordaiido com o projeto como se ' originado de sua prpria lavra, o Chefe do Executivo abriria perigoso que precedente aowpos-sibilitar o Legislativo participasse da efetiva - . tomada de deciso:,Nesse quadre institucional e ideolgico, portanto, T e nada valeriam argumentos de ordein tcnico-jurdica, como o de recordar que, na verdade, no haveria ato consunmdo, pois apenas a , L, " sano do Cliefe do Executivo ou a Superao-d;-sua negativa - erigem em lei o mero projeto pra concluir que, em se verificando a sano eypresxa ou tcita, a norma constitucioiial de reserva de iniciativa teria encontrado pleno atendimento procedimental, teleolgico e finalstico. T-+pouco valeriam argumentos de ordem ., - -"_ poltica, como o de salientar o papel do ~egisl$ivoeiiquaiito canal pcvilegiado para viabilizar a soluo, o mais coi~seiisual possvel, de eveimais-conflitos poltico-sociais, e mesmo o de-sublhihar a . ,_ dinamgidade tpica do falo politico e a sua relao c o m _ ~ ~ ~ i ~ .-?.----da _e_on&ia procedimental, de suma iinportaiicia, para garantir a presteza e a oportunidade da soluo adotada, sem preju;zo-'do, controle pluralstico e democrtico. No teriam, ainda, qualquer valor os argumentos de ordem tica, por exemplo o de ressaltar que o fato de se fazer tbula rasa da responsabilidade envolvida no ato do Chefe de Estado, ao sancionar discricionariamente um projeto erigindo-o em lei, torna a prpria lei um mero instrumento de jogadas polticas menores, de engodo poltico, revelando toda a descrena, descaso e desdm que os dirigentes de- ento guardavam / ,/ com relao ao Direito. \ Assim, podemos concluir que a reviso jurisprudeiicial da \ 1 Smula 1" vinculou-se intimamente necessidade de se dar curso a velados e iiicoiifessveis pressupostos polticos que informavam e conformavam toda a ordem autocrtica anterior. Pressupostos
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datados, especficos e inerentes quela ordem no mais subsistente. Dessa forma, esperamos que a advertncia constante da obra de Vicente Sabino Jnior apenas registre um fato ocorrido e j superado, um triste episdio de nossa histria constitucional: "A falta de iniciativa do Poder competente e a ernenda legislativa a projetos de lei da iniciativa exclusiva do Executivo (...) deram ensejos a que se julgassem iiiconstitucionais leis ou dispositivos de lei. Por fora dessa intolerncia saram feridos os direitos dos cidadsos, sem que uma reparao lhes fosse /$ '

( 0 SABINO l3

JNIOR, Vicente. Inconstitucionalidade das Leis. Iniciativa, Emenda e Decretao. So Paulo: Sugestes Literrias, 1976.p. 9.

Concluso A CONSTITUIO DA REP~BLICA 198s E A DE EFICCIA DA SANO DO CHEFE DE ESTADO E DO EXECUTIVO NO PROCEDIMENTO LEGISLATIVO DEMOCRTICO
ideal da tolerncia. Se hoje existe uma ameaa a paz mundial, esta vem ainda uma vez do fanatismo, ou seja, da crena cega na prpria verdade e na fora capaz de imp-la (...) o ideal da no-violncia (...) as to fiequentemente ridicularizadas regras formais da democracia introduziram pela primeira vez iza Histria as tcnicas de convivncia , destinadas a resolver os conflitos sociais sem o recurso d violncia. Apenas onde essas regras S ~ respeitadas, o adversrio no O mais um inimigo (que deve ser lestrudo), mas um opositor que amanhn poder ocupm. o nosso lugar (...) O ideal da renovao gradual da sociedade atravs do livre debate das idias e da mudana de mentalidades e do modo de viver: apenns a democracia permite a formado e a expanso das revolues silenciosas (...) Porfim, o ideal da irmandade (a fiaternit da Revoluo Francesa) (...) o reconlzecimento da irmandade que urze todos os homens em um destino comum (...) reconhecimento aina mais necessrio hoje, quando nos tornamos cada vez mais conscientes deste destino comum e devemos procurar agir com coerncia, atravs do pequeno lume de razo que ilumina nosso caminho".
"(...) O

Norberto Bobbio, 1984.

4 CONCLUSO: A CONSTITUIO DA REP~BLICA 1988 E A EFICCIA DA DE SANO DO CHEFE DO ESTADO E DO EXECUTIVO NO PROCEDIMENTO LEGISLATIVO DEMOCRTICO
Os ideais enumerados por Bobbio"), que, para usar os termos de Montesquieu, fornecem a mola que impulsiona o regime democrtico, foram todos acolhidos de forma expressa, sem exceo, j no prprio prembulo da Constituio de 1988: "Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assemblia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrdtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia, como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem internacional, com a soluo pacjica das controvrsias, promulgamos, sob a proteo de Deus, a seguinte CONSTITUIODA REPBLICAFEDERATIVA DO BRASIL." desnecessrio ressaltar, aqui, aps o excelente trabalho de a importncia que deve ser reservada ao Srgio Luiz Souza Araj~'~), prembulo na interpretao dos textos constitucionais.
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BOBBIO, Norberto. O Futuro da Deinocracia; urna defesa das regras do jogo. Rio de Janeiro: Paz e terra, 1988. p. 39-40. ARAJO, Srgio Luiz Souza. Dos Predmbulos nas Constitiiies. Dissertao apresentada ao curso de ps-graduao da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais para obteno do grau de mestre em Direito Constitucional. Prof. Orientador Jos Alfrado de Oliveira Baracho. Belo Horizonte: U.F.M.G., 1989.

O ttulo I, dos Princpios Fundamentais, acolhe, em seu artigo lQ democracia participativa como regime poltico assentado sobre a a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo poltico. Fundamentos que so reafirmados enquanto objetivos da Repblica no art. 3" At mesmo em virtude da relevncia tpica constitucionalmente reservada matria, v-se, claramente, que so bem outros os fundamentos da nova ordem constitucional instaurada em 1988, em face daqueles que alimentavam a ordem monocrtica anterior. O inegvel fracasso do modelo autoritrio, aliado crescente crise de legitimidade do regime, para no se mencionarem os fatores externos, conduziu a uma crescente organizao da sociedade civil, que no apenas forou a transio para o regime democrtico, mas, sobretudo, emprestou ao processo nacional constituinte, muito embora a Assemblia no fosse exclusiva, legitimidade jamais alcanada em nossa histria constitucional, em razo da participao ativa e direta do cidado. Ora, forma e contedo, processo e produo necessariamente se interpenetram e se auto-determinam. Assim, em virtude do prprio processo adotado, seria invivel o retorno a uma concepo de Constituio tpica do Estado Liberal ou de um Estado Intervencionista como aquele, monocrtico, que pressupunha uma rgida separao entre o Estado e a sociedade. Constituies que configuravam sempre documentos exclusivamente estatais, dedicados garantia do status quo, fosse atravs da consagrao da pura e simples represso, como no caso do Estado-polcia liberal, fosse mediante o recurso represso aliada 2 ao do Estado como demiurgo, colocado acima da sociedade. Em ambos os casos, subtraia-se a dimenso pluralista e democrtica Constituio, inviabilizando a livre organizao da sociedade civil e o desenvolvimento social. A norma constitucional no mais se apresenta como mero instituto de proteo das relaes sociais efetivamente existentes. Antes deve ser compreendida como documento basilar de uma sociedade em permanente evoluo, que estabelece o norte das mudanas e conformaes do sistema poltico, das relaes sociais e da ordem jurdica. A Constituio no diz respeito apenas ao Estado ou ao sistema poltico, antes inclui a prpria sociedade, visto que se apresenta com? um novo projeto de identidade de uma ordem poltico-social. E, portanto, estatuto jurdico do Estado e da sociedade, que se erige como ordem fundamental - normas e garantias, por um lado; programa de ao, direo e tarefa, por outro. estatuto que identifica uma ordem polticosocial e o seu processo de realizao. A Constituio enquanto lei

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fundamental de um Estado republicano, democrtico e pluralista, h que refletir a interdependncia do Estado em relao & sociedlade, sendo, simultaneamente, Constituio estatal e social. A norma constitucional passa a consagrar, vinculativamente, a um s tempo, a ordem objetivada e o programa de aes para a sua atualizao. O modelo social subjacente ao complexo normativo deve tornar-se, assim, constitucionalmentetransparente. a prpria idia de Constituio que resulta substancialmente alterada, e, com ela, a do Estado. Rejeita-se a concepo de um Estado Liberal enquanto essncia inerte ou repousante de uma sociedade estratificada que se quer esttica. Rejeita-se, por olutro lado, a sua sucedlinea histrica: a idia de um Estado intervencionista como instncia demirgica acima da sociedade, tomado como Leviat controlador da ordem econmica e pai poderoso, conformador de uma sociedade inerte. Com efeito, o Estado, resultante de uma Constituio desse novo tipo, deve encontrar a sua conformao na norma constitucional, em harmonia com o processo dinmico, no qual, sob a presso de antagonismos e em permanente devir, busca obter unidade puramente tendencial de ao e de efeitos polticos. O compromisso de uma Constituio democrtica, porquanto tentativa de articulao das distintas concepes de mundo existentes na sociedade, sem permitir que sua articulao constitua, na totalidade, sntese dialtica, deve ser o de uma dimenso plurilateral, apta normativamente a conviver com as vicissitudes inerentes poltica democrtica. E ao conformar a ordem existente sua necessidade de alterao sem casusmos que a Constituio revela-se tambm prospectiva, vinculando Estado e sociedade ao processo explcito de sua transformao. nesse sentido que Canotilho reconhece tais Constituies como dirigentes, na proporo em que vinculam o legislador a essa tarefa maiofi3'. Obviamente, a caracterizao da Constituio da Repblica de 1988 como uma Constituio dirigente, que consagra um regime democrtico-participativo, objetivando a construo de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, j nos diz do papel que reserva ao Legislativo enquanto representao pluralista na direo e definio dos negcios pblicos, mormente em um sistema presidencial de governo. Como vimos, o procedimento legislativo, nunca demais recordar, como afirma Galeotti, "una materia che appartiene alla costituzioiie per Ia sua essenza, quale quella della
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CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Constituio dirigente e vi~zculao legislador. Coimbra: Coimbra Editora Ltda, 1982. do

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legge e de1 procedimento previsto per la sua formazione, i1 riflesso della formola politica, dei principi istituzionali o di regime, si a profondo ed immediato'Y4). Nesse sentido, j tivemos ocasio de ressaltar, comparando o procedimento legislativo acolhido na Carta monocrtica com o prefigurado na nova Constituio que, "de incio, devemos notar que o procedimento legislativo como um todo deixou de ser norma de preordenao da Constituio da Repblica para os Estados federados e Municpios. A Carta de 1969 inclua entre outros princ@ios a serem observados pelos Estados federados, quando de sua auto-orgartizao, o conjunto das normas por ela estabelecidas pertinentes ao processo legislativo (art. 13, 111), exceo das relativas lei delegada e ao decreto-lei - institutos cuja adoo pelos Estados era facultada, no que se refere ao primeiro, e vedada, no que toca ao segundo, consoante ao pargrafo nico do art. 200. A Constituio da Repblica de 1988, rompendo com a feio meramente nominal que marcava o federalismo da Carta do perodo autoritrio, restabeleceu a obrigatoriedade de os entes federados observarem efetivamente princpios basilares e estruturais como os da organizao republicana, representativa e democrtica do poder poltico, a sua desconcentrao em funes especficas, cujo livre exerccio deve ser assegurado ao respectivo titular, os direitos da pessoa, a autonomia municipal e a prestao de contas da Administrao pblica. Na realidade, a Carta do perodo autoritrio elevara matrias inteiras categoria de normas de preordenao - normas de acolhimento obrigatrio por parte do ente federadoreduzindo-lhe sobremaneira o campo autonmico especfico, como, no caso, o procedimento legislativo. Contudo, tal constatao no pode conduzir ao entendimento de que, no que se refere matria, no haja normas especficas de preordenao destinadas ao Estado federado ou ao Municpio, nem tampouco que no existam princpios implcitos ao tratamento da matria na Constituio da Repblica, os quais se impem observncia tanto do Constituinte estadual quanto do Vereador na tarefa de elaborao da Lei Orgnica do Municpio. O mais claro e cristalino desses princpios o da impossibilidade de se instituir diploma legal permanente que no tenha sido objeto de discusso e votao do Parlamento. Princpio que veda a conseqncia da aprovao automtica de projeto de lei, inclusive o de iniciativa do Chefe do Executivo ou a manuteno de veto, por simples decurso de prazo.
c4)

GALEOTTI, Srio. Op. cit., p. 415.

Esse princpio decorrncia do resgate das prerrogativas do Poder Legislativo como pauta mnima para consolidao do regime democrtico. A Constituio da Repblica, portanto, no mais permite aos entes federados a adoo de institutos que possam vir a caracterizar o procedimento legislativo como autoritrio. Contudo, de se ressaltar que o princpio em anlise em nada conflita com a adoo de mecanismos destinados a emprestar maior celeridade aos trabalhos parlamentares, desde que no importem em cassao das prerrogativas inerentes funo legislativa. Dando guarida a esse princpio, a Constituio da Repblica, secundada pela do Estado de Minas Gerais, assegurou ao Chefe do Executivo o poder de solicitar regime de urgncia para a apreciao de projetos de sua iniciativa, com a mera conseqncia de - transcorridos quarenta e cinco dias sem que haja manifestao do Legislativo sobre o projeto - o mesmo ser includo na ordem do dia, sobrestando-se a deliberao quanto aos demais assuntos, at que se proceda sua votao (1" e 2" do art. 64 da Constituio da Repblica e art. 69 da Constituiio do Estado). Outra inovao importante da Constituio da Repblica quanto agilizao dos trabalhos parlamentares, tambm acolhida na Constituio do Estado, a possibilidade de o Regimento Interno descoiicentrar a atividade legislativa, atribuindo poder deliberativo sobre projetos de leis especficas hs Comisses Permanentes ou Temporrias da Casa. Aprimorou-se, no caso, segundo o modelo italiano, o procedimento anterior, que exigia delegao a Comisso Especial. Hoje, a descoiicentrao legislativa no interior do Parlamento poder verificar-se, portanto, sem aquele carter de absoluta excepcionalidade que reveste a lei delegada, estando autorizado o Regimento Interno a prever, como regra, o poder deliberativo de Comisses para projetos e matrias que especificar, as qoais, acreditamos, devero ser de menor complexidade e, outrossim, menos polmicas. O Constituinte, novamente inspirado no modelo italiano, no deixou de prever a possibilidade de remessa da matria ao Plenrio para a reviso, desde que haja requerimento de um dcimo dos membros da Casa Legislativa (Inciso I do Q 2Wo ara 58 da Constituio da Repblica e inciso I do 2-0 art. 60 da Constituio do Estado). O princpio que veda a instituio de lei sem prvia discusso e aprovao do Legislativo tampouco conflita com a atribuio de iniciativa privativa ao Chefe do Executivo para determinadas matrias, preservando-lhe papel de destaque naquelas mais diretainente vinculadas administrao da coisa pblica. No que toca ao poder de oferecimento de emendas a projetos de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo, a Constituio do Estado

ampliou o dispositivo correlato da Constituio da Repblica, facultando a apresentao de emendas, se indicada a fonte de receita e comprovada a sua disponibilidade, tambm segundo o parmetro do procedimento legislativo italiano (art. 68, I da Constituio do Estado). No que se refere legislao complementar e ordinria, inovou o Constituinte estadual ao explicitar, no 5 2Wo art. 70, regra pacfica no mbito da doutrina mais qualificada - de Carr de Malberg a Srio G ti di Ruffia - q u e ~ h e g ~ k a _ _ s e r ~ , ".-consubstanciada na do Supremo TriJgngl ~ e d e r a k j Trata-se da regra seUnao a-qual a sano supre os vcios de iniciativa e emendas nas proposies de lei que versem sobre matria de iniciativa privativa do Chefe do Executivo. Embora consagrado na Smula, tal entendimento foi revisto pelo Supremo Tribunal Federal, que a partir de 1974 simplesmente passou a ignorar o instituto constitucioiial da sano, que integra a fase constitutiva do procedimento de formao do ato total - a lei - e que, ao ser aposta a determinada proposio legal, em virtude dos princpios da unicidade e da economia procedimentais, teria, necessariamente, o condo de sanar eventuais vcios decorrentes da ausncia de participao do agente poltico que, em momento ulterior, concorda material e formalmente com o ato. O dispositivo em anlise tem o objetivo de assegurar a validade dos pactos concertados no mbito do Parlamento, mediante a interveno desenvolvida pela representao poltica pluralista, entre o Chefe do Executivo e os grupos interessados na questo em pauta. Assim, de vital importncia o dispositivo, no sentido de se garantir, ao Poder Legislativo, o exerccio de sua funo de mediador social, de canal de soluo democrtica de um sem nmero de quest6es atravs do debate e da construo do consenso, que, por envolver o consentimento do titular do Executivo na soluo proposta, pode e deve ser respeitada pelo ~udiciArio"@)./)+ Uma ez que no mais subsistem aqueles pressupostos polticos inerentes ideologia da segurana nacional que fundavam toda a ordem monocrtica precedente, podemos concluir que, igualmente, no mais subsiste qualquer bice doutrina brasileira em tomar como objeto de seu exame iiormativo-reconstrutivo, caracterstico da Cincia do Direito, o fenmeno do procedimento
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CARVALHO NETTO, Menelick de. O Processo Legislativo enquanto objeto da Lei Orgnica do Muiiicpio. Cadernos do SNnpsio a Nova Constituio Estadual e o processo de elaboramento das Leis Orgdnicos Municipais

legislativo, a exemplo da doutrina europia. Muito pelo contrhio, decorre da prpria natureza da Constituio e do regime poltico por ela adotado a necessidade de que assim procedamos. E nesse contexto, independentemente de norma constitucional expressa, " impe-se a restaurao da Smula n. A sano atribuda ao Chefe de Estado em nosso sistema manifestao discricionria da vontade deste. Nada tem a ver com os matizes que recobrem o instituto na Monarquia Parlamentar, onde ato devido, obrigatrio. Aqui manifestao discricionria de vontade. A virtual presso popular que possa vir a ser exercida sobre o Chefe de Estado e do Executivo, diretanrente eleito, problema poltico e como tal deve ser resolvido. Cabe aos eleitores julgar, nas urnas e em relao a cada caso concreto, se a sano ou a sua recusa a determinado projeto melhor poderia haver atendido ao interesse pblico. A competncia, o direito e o dever da deciso pertencem nica e privativamente a ele, sobre quem, exclusivamente, recair a responsabilidade poltica do ato. Ao Judicirio no compete desautorizar, ao arrepio da Cincia do Direito, os pactos polticos coiiscieiitemente realizados, quando, no obstante portadores de algum vcio formal, se provem idneos para a . consecuo dos fins colimados. E assim, em consonncia com as exigncias da democracia participativa, consolidar-se-, temos certeza, terica e jurisprudencialmente, no Brasil, o conhecimento normativocientfico do procedimento legislativo enquanto instrumento essencial consolidao do regime democrtico e, por conseguinte, do respeito aos direitos da cidadania.

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DEL REY -A INDENIZAAO DESAPROPRIAAO NA Vicente d e Paula Mendes ATUALIDADES JURIDICAS Coord. Ernane Fidblis dos Santos * DAS PENAS E DA ~x~cuAo AL PEN Jason Albergaria DIREITO AERONAUTICO Ricardo Alvarenga DIREITO CONSTITUCIONAL D I D A ~ C O ( 2 9 ed. rev. e ampliada) Kildare Gon$alves DIREITO DO TRABALHO APLICADO I * e 29 volume ~oord Alice Monteiro de Barros DIREITO MUNICIPAL POSITIVO (2' ed. rev. e atuallzada) Jos Nilo d e Castro DIREITOS DE FAM~LIA DO MENOR E (2fi ed. rev. e atuallzada) Slvio de Figueiredo Teixeira GUIA PARA CONCURSO DO MINISTI~RIO PQBLICO Joaquim Cabra1 Netto INTERPRETACAOTRIBUTARIA e a queet%od evaso fiscal Renato Martins Prates INTRODU AO A ENQENHARIA DE AvALlAio E PERICIASJuDIcIAIs Francisco Maia Neto MOTIVAAOE CONTROLE DO ATO ADMINISTRATIVO Florivaido Dutra de Arajo >E O CONTROLE DA CONSliTUCIONALIDAL DAS LEIS e do poder de tributar na Constltulao d e 1988 Sacha Calmon Navarro Coelho *OS CONCEITOS DE RENDA E DE PA~RIM~NIO efeltos da correilo moneta1rla Insuficiente no Imposto de renda Misabel Abreu Machado Deni 0 PROVA NO PROCESSO PENAL axlologla e Justia como fundamentos Anarnaria Campos Tarres Vasconcelos * RECURSO ESPECIAL Edson Rocha Bomfim REVISTA DE JULQADOS DO TRIBUNAL DE ALADA DE MINAS GERAIS - N. 41 (Jan. - Fev. - Mar.190) N. 4 2 (Abr. Mai. Jun.190) N. 4 3 (Jul..- Ago. Set.190) - N. 44 (Out. Nov. Dez./9O) - N. 45 (Jan. a Jun./91) N. 46 (Jul. a Dez.191) N. 47 (Jan. a Jul./92) mSENTENA CRIMINAL Adalto Dias Tristo