MR 0 3 : P OL T I CAS

XI CON GR E S S O B R AS I L E I R O D E S OCI OL OGI A

DE

COMB AT E

F OME : F I L AN T R OP I A OU CAMP I N AS , 0 2 / 0 9 / 2 0 0 3

CI D AD AN I A?

Dar o Peix e ou Ens inar a Pes car ?

Mar celo Medeir os I ns tituto de Pes quis a Econmica Aplicada S B S 01, Ed. B NDES , S l 1401 B r as lia DF 70.076- 900
Pela maior ia das definies de pobr eza ex is tentes o B r as il um pas com nveis muito elevados de pobr eza. Es ta pobr eza no decor r e de uma ins uficincia gener alizada de r ecur s os e s im de s ua ps s ima dis tr ibuio na populao. Algumas das s olues comumente apr egoadas par a o pr oblema da pobr eza, como o contr ole de natalidade, cr es cimento da economia, educao da populao ou r eduo do des empr ego, no s o viveis em um pr azo r azovel. A er r adicao da pobr eza no pas r equer polticas de as s is tncia amplamente dis s eminadas que talvez pr ecis em s er s us tentadas por dcadas . O pas dis pe dos r ecur s os neces s r ios par a is s o e, por tanto, o pr oblema da pobr eza alocativo, pos s uindo uma for te dimens o poltica.

Meu obj etivo tr atar as pectos ger ais da r elao entr e pobr eza e des igualdade s ocial no B r as il. Pr etendo fazer is s o de maneir a muito br eve, ciente de que tanto o s implis mo quanto a ar gumentao ins uficiente s o cus tos iner entes br evidade. Em ter mos ger ais pr etendo apr es entar conclus es der ivadas de es tudos empr icos r ealizados nas ltimas dcadas . evidente que algumas des s as conclus es s o vulner veis e, por tanto, mer ecem s er melhor debatidas . Com o pr ops ito de for mar uma idia ger al da apr es entao, meu ar gumento pode s er r es umido na s eguinte s eqncia de cinco pontos 1.Pela maior ia das definies de pobr eza ex is tentes o B r as il um pas com nveis muito elevados de pobr eza; 2. es ta pobr eza no decor r e de uma ins uficincia gener alizada de r ecur s os e s im de s ua ps s ima dis tr ibuio na populao. 3.Algumas das s olues comumente apr egoadas par a o pr oblema da pobr eza, como o contr ole de natalidade, cr es cimento pur o da economia, educao da populao ou r eduo do des empr ego, no s o viveis em um pr azo r azovel. 4.Pr ecis amos nos acos tumar com a idia de que a er r adicao da pobr eza no pas pas s a tambm por polticas de as s is tncia amplamente

dis s eminadas que talvez s us tentadas por dcadas .

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5.J dis pomos dos r ecur s os neces s r ios par a er r adicar a pobr eza do B r as il. O pr oblema fundamentalmente dis tr ibutivo. * * * Uma das car acter s ticas atuais do campo dos es tudos s obr e pobr eza a coex is tncia de mltiplas definies de o que venha a s er pobr eza. Por tr s des s a diver s idade, por m, um cer to cons ens o tem s e for mado acer ca de um ponto: no impor ta qual s ej a o conceito us ado, a definio de pobr eza depende de j uzos de valor . Es s e ponto impor tante por que definies de pobr eza no s o politicamente incuas . I s s o fcil de s e entender quando s e imagina que a er r adicao da pobr eza em uma s ociedade que define como pobr e 1% de s ua populao r equer polticas de car ter r es idual; s e es s a mes ma s ociedade define como pobr e 99% de s ua populao, as polticas r equer idas devem s er muito mais r adicais . No minha inteno defender nenhuma das definies ex is tentes , quanto menos pr opor uma nova. A pobr eza uma metfor a par a o s ofr imento humano tr azido ar ena pblica e minha opinio de que es ta ex pos io no o momento de s e empenhar muita ener gia na bus ca de uma definio r igor os a capaz de

dis tinguir com clar eza o s ofr imento s uficiente do s ofr imento ins uficiente par a clas s ificar algum como pobr e. O mes mo s e aplica a como medir a pobr eza. I ndicador es de pobr eza s o fer r amentas e, como tal, no s o cor r etos ou er r ados e s im apr opr iados ou inapr opr iados aos obj etivos vis ados . Apenas par a conduzir a ar gumentao, vamos tr atar pobr eza como um s ituao ex tr ema na qual os indivduos per tencentes famlias que no dis pem de r enda par a adquir ir uma ces ta de alimentos e outr os bens de cons umo como ves timentas , medicamentos , etc. Pes quis as bas eadas nes s e tipo de definio es timam que entr e uma fr ao entr e um ter o e metade da populao br as ileir a pos s a s er cons ider ada pobr e. Es s a uma definio for te e es timativas de linhas de pobr eza s ubj etiva demons tr am que boa par te da populao br as ileir a ainda cons ider ar ia ins uficientes as r endas de famlias que s e encontr am em nveis s uper ior es aos us ados nes s as pes quis as como linha de pobr eza. Vamos as s umir tambm que a ex is tncia des s e tipo de pobr eza s ocialmente inaceitvel e, por tanto, que des ej amos er r adic- la o quanto antes . bvio que o hor izonte de tempo pr opos to define que tipos de mudana na s ociedade s er o neces s r ios . Pr ovavelmente um pr azo mais cur to ex igir polticas mais dr s ticas . Par a manter a ar gumentao em tor no das pr opos tas mais debatidas atualmente par a a er r adicao da pobr eza no pas , vamos definir como limite r azovel algo entr e uma e duas dcadas . A ins uficincia de r ecur s os nas mos de par te da populao pode s er entendida como r es ultado ou de uma ins uficincia gener alizada de r ecur s os ou de m dis tr ibuio dos r ecur s os ex is tentes . Logo, o combate pobr eza pode tomar dois r umos bs icos : aumentar nvel de r ecur s os per capita da s ociedade ou dis tr ibuir melhor os r ecur s os ex is tentes . Nada impede, clar o, que as duas cois as ocor r am s imultaneamente. Os caminhos par a o aumento dos r ecur s os per capita encontr am- s e entr e dois ex tr emos : diminuir a populao ou fazer com que a economia cr es a mais r pido que a populao. Como es tr atgias de diminuio da populao ex is tente em um pr azo r azovel beir am o abs ur do, a pr opos ta de cr es cimento da economia maior do que o cr es cimento da populao ger almente muito mais debatida no B r as il.

Dadas as dificuldades que s e colocam par a o cr es cimento aceler ado de qualquer economia, dur ante muito tempo s e s uger iu que o pr oblema da pobr eza no B r as il poder ia s er enfr entado pela via do contr ole de natalidade. Embor a es s e ar gumento ainda encontr e hoj e algum eco for a dos meios acadmicos , todas as evidncias empr icas dis ponveis r ej eitam a viabilidade da er r adicao da pobr eza por meio de es tr atgias ativas de r eduo no r itmo de r epr oduo da populao. Atualmente as tax as de fecundidade br as ileir as s o r eduzidas , es tando no muito acima dos nveis neces s r ios par a a manuteno do volume total de populao. Alguns es tudos vo mais alm e mos tr am que a diminuio do nmer o de filhos par a padr es equivalentes aos de pas es des envolvidos ter ia impacto limitado s obr e a pobr eza no B r as il. Par a que a pobr eza no B r as il fos s e combatida pela via do contr ole de natalidade s er iam neces s r ias polticas muito mais r es tr itivas que as ex is tentes em pas es como a China. Polticas des s e tipo no par ecem s er uma s oluo vivel no s por que violam a liber dades das famlias de decidir s eu tamanho como tambm caus am um vazio ger acional na populao que, futur amente, pode r es ultar em diver s os impactos negativos par a a s ociedade. O cr es cimento da economia par ece s er uma pr opos ta mais tentador a. Cr es cer aumenta a quantidade de r ecur s os dis ponveis e, s e os r es ultados des s e cr es cimento for em dis tr ibudos a todos , a tendncia de que a pobr eza s ej a r eduzida. Cabe per guntar , por tanto, quanto devemos cr es cer par a er r adicar a pobr eza. Nas ltimas duas dcadas quas e toda r eduo obs er vada nos nveis de pobr eza br as ileir os deveu- s e ao cr es cimento da economia. por is s o, talvez, que os nveis de pobr eza ainda es tej am to elevados . Uma ar itmtica s imples mos tr a que o s imples cr es cimento no deve s er o pr incipal caminho par a o combate pobr eza no B r as il: es tima s e que pelo menos um s ex to da populao br as ileir a vive com menos de metade do valor da linha de pobr eza. Par a que es s a populao fos s e elevada s omente linha de pobr eza s er ia neces s r io um cr es cimento igualmente dis tr ibudo de 100% do pr oduto total de economia. A tax as de 1% ao ano, is s o s ignifica quas e s etenta anos . A tax as mais gener os as de 3% a.a., mais de vinte anos . O B r as il pr ecis ar ia mais do que r epetir o milagr e econmico da dcada de 1970 par a que, s ozinho, o cr es cimento fos s e capaz de er r adicar a pobr eza em um tempo r azovel. O ter mo milagr e bas tante apr opr iado par a indicar o quo difcil s er ia r epetir o feito.

Uma ar itmtica como es s a apenas ilus tr a o r es ultado conver gente de diver s os es tudos r igor os os s obr e a pobr eza br as ileir a: o pr oblema no es t na ins uficincia de r ecur s os e s im em s ua m dis tr ibuio. Des de pelo menos meados da dcada de 80 os cientis tas s ociais , com des taque par a Cels o Fur tado, tm adver tido que o B r as il no um pas pobr e, no s entido de s er incapaz de er r adicar a pobr eza por s eus pr pr ios meios . Na ver dade a incidncia de pobr eza br as ileir a pode s er cons ider ada muito alta s e o B r as il for compar ado a pas es de PI B per capita s emelhantes e is s o s e deve ao fato de o B r as il apr es entar um dos pior es nveis de des igualdade s ocial do mundo. H, alis , ex celentes s imulaes demons tr ando que pequenas r edues nos nveis de des igualdade br as ileir os ter iam impactos ex pr es s ivos s obr e a pobr eza. S e o pr oblema da pobr eza , maj or itar iamente, um pr oblema de des igualdade, es tr atgias de er r adicao da pobr eza devem s er for muladas levando em conta os deter minantes des s a des igualdade. Ex is te uma gr ande quantidade de es tudos s obr e es s e tpico, es pecialmente no que diz r es peito aos deter minantes das des igualdades de r endimentos . Os pr incipais componentes da r enda das famlias br as ileir as s o os s alr ios (r endimentos do tr abalho) e os benefcios pr evidencir ios . A dis tr ibuio de ambos bas tante des igual. Atualmente as pes quis as br as ileir as s o capazes de ex plicar pouco mais de metade da var iao s alar ial ex is tente na populao total de tr abalhador es . As decompos ies r ealizadas ger almente indicam que, dentr e as car acter s ticas pes s oais levantadas , a educao o pr incipal deter minante da difer enciao nos r endimentos do tr abalho dos indivduos . Em s eguida vir iam s ex o e r aa. A cur va de dis tr ibuio das apos entador ias e pens es r epr oduz, em menor gr au, as des igualdades ex is tentes no pas . Es s a m dis tr ibuio es t r elacionada his tr ia de implementao da pr evidncia s ocial no B r as il, que j amais teve car ter for temente igualitr io. Nem mes mo as or ientaes ex plcitas da Cons tituio de 1988 par a que o s is tema fos s e mais igualitar is ta for am capazes de r ever ter s ubs tantivamente es s e quadr o. Em alguma medida is s o faz com que o Es tado br as ileir o, por meio daquelas que s o as mais impor tantes polticas s ociais em ter mos de gas to total, s ej a um r epr odutor das des igualdades s ociais ex is tentes .

Como o pr incipal componente das r endas das famlias s o os r endimentos do tr abalho, r elativamente dis s eminada a idia de que o combate ao des empr ego aber to, is to , falta de qualquer tr abalho, uma pr ior idade par a a er r adicao da pobr eza. Embor a s ej a bvio que, individualmente, o des empr ego ex ponha mais as pes s oas ao r is co da pobr eza, a r eduo dos nveis de des empr ego no tem impactos ex pr es s ivos na incidncia da pobr eza como um todo. I s s o por que o pr oblema maior no o des empr ego aber to mas o s ubempr ego. Por mais altas que s ej am as tax as de des empr ego aber to, a falta de tr abalho afeta uma par cela limitada da populao, mes mo entr e os pobr es . Alm dis s o, como a maior ia dos tr abalhador es pobr es tem baix a qualificao, mes mo que todos fos s em ocupados o aumento na r enda de muitas das famlias no s er ia s uficiente par a r ever ter completamente os nveis de pobr eza. Pos to que o pr incipal deter minante da var iao s alar ial a educao, tentador pens ar que a pr incipal es tr atgia par a er r adicar a pobr eza em um pr azo r azovel por meio de r edues nas des igualdades s ociais s ej a inves tir pes adamente em educao. Embor a a melhor ar o nvel educacional da populao br as ileir a s ej a, por diver s as r azes , ex tr emamente impor tante, inves timentos no s is tema educacional pr ovavelmente no s o uma s oluo vivel par a o pr oblema da pobr eza em um pr azo r azovel. A r azo s imples : educao um inves timento de longo pr azo de matur ao que dificilmente poder ia s er es tendido a toda a populao. Um s is tema de ens ino de qualidade r equer alunos dedicando gr ande par te de s eu dia s atividades educacionais dur ante anos , motivo pelo qual ex tr emamente difcil educar adultos tr abalhador es . S e feitos agor a, inves timentos pes ados no s is tema de ens ino beneficiar iam maj or itar iamente cr ianas e j ovens . Uma pes s oa leva ao menos 11 anos par a concluir o ens ino mdio r egular . Mes mo que por um pas s e de mgica o s is tema educacional br as ileir o s e tor nas s e per feito hoj e, no s entido em que nenhum aluno abandonar ia a es cola ou s er ia r epr ovado, demor ar ia muito tempo par a que ger aes de tr abalhador es educados fos s em maior ia no mer cado de tr abalho. Ainda que o mer cado de tr abalho s ej a r ealmente capaz de abs or ver es s a mo- de- obr a, mais qualificada, em padr es s emelhantes aos que s e obs er vam hoj e, s er iam neces s r ias quas e tr s dcadas par a que educao fos s e uma s oluo par a a pobr eza. Como o s is tema educacional no per feito e es t longe de s - lo, a er r adicao da

pobr eza pela via da educao no pos s vel em um pr azo r azovel de tempo. S er ia tambm pos s vel r eduzir a pobr eza por meio de polticas que tor nas s em o cr es cimento da economia for temente dis tr ibutivo, ou s ej a, uma combinao de cr es cimento com r eduo da des igualdade. I s to s ignifica adotar um modelo de des envolvimento no qual o cr es cimento no s e d por ganhos de pr odutividade como, por ex emplo, os obtidos por inves timento em alta tecnologia, mas por ex pans o das atividades que incor por am gr andes volumes de tr abalhador es . O cr es cimento dis tr ibutivo uma alter nativa tentador a, mas muito difcil s aber s e es ta alter nativa s er ia r ealis ta. Embor a algumas es tr atgias de cr es cimento dis tr ibutivo s ej am bas tante r azoveis par a a aplicao em r egies es pecficas do pas e alguns s etor es da economia, s ua tr ans for mao em poltica ger al de des envolvimento ex ige uma cer ta mudana na poltica nacional de inves timento e infr aes tr utur a, s endo difcil avaliar s e es ta mudana pos s vel nas pr x imas dcadas . De qualquer modo, o cr es cimento com dis tr ibuio no deve s er afas tado da lis ta de medidas pos s veis par a a er r adicao da pobr eza, no tanto por s eu car ter de cr es cimento e s im por s eus efeitos dis tr ibutivos . As dificuldades que s e colocam par a o enfr entamento da pobr eza pela via da educao e do tr abalho s uger em que alguma outr a for ma de r eduo das des igualdades s ociais tambm neces s r ia. No cas o da dis tr ibuio da r enda, por ex emplo, pr ecis o que ex is tam medidas de tr ans fer ncia dir eta de r ecur s os , como s o, por ex emplo, os pr ogr amas de r enda bs ica, r enda cidad, ou ter mo equivalente. H muita r es is tncia das elites br as ileir as em r elao a es s e tipo de tr ans fer ncia s ob o ar gumento de que ela viola o pr incpio de que a r enda das pes s oas deve s er definida pelos mr itos de s eu tr abalho e, por is s o, caus a incentivos negativos na populao. No minha inteno dis cutir aqui es s e ar gumento mas to s omente apontar que a cultur a de no dar o peix e, mas ens inar a pes car ou, mais ex atamente, que polticas s ociais de as s is tncia devem s er r es er vadas s emer gncias , pode s er um gr ande obs tculo par a o enfr entamento da pobr eza no B r as il. O que eu gos tar ia de r es s altar que a s ituao de pobr eza deve s er entendida como uma s ituao de emer gncia dur adour a e que, por tanto, s e quer emos r ealmente er r adicar a pobr eza no pas temos que nos acos tumar com o fato de que nos pr x imos vinte ou tr inta anos s er pr ecis o dar o peix e en qu an t o s e ens ina a pes car .

O pas pos s ui r ecur s os par a is s o? A r es pos ta s im. O pr oduto inter no br uto br as ileir o, s e melhor dis tr ibudo, mais do que s uficiente par a que no ex is ta nenhum pobr e no pas . H es tudos que mos tr am que a des igualdade es t to concentr ada nas elites que, hipoteticamente, pos s vel er r adicar a pobr eza r edis tr ibuindo par te da r enda de menos de 1% da populao mais r ica. Outr os ar gumentam que o s is tema tr ibutr io per ver s o e r efor a des igualdades . Ex is tem ainda os que indicam que o Es tado j pos s ui os r ecur s os neces s r ios , mas os empr ega maj or itar iamente (dois ter os do gas to feder al, por ex emplo) em des pes as financeir as que, evidentemente, favor ecem dir etamente a populao mais r ica capaz de oper ar no mer cado financeir o. H at mes mo os que j ulgam que a focalizao dos gas tos s ociais , em s ua maior ia empenhados em um s is tema pr evidencir io que r epr oduz des igualdades , s er ia s uficiente par a tanto. No s e tr ata, por tanto, de um pr oblema que depende da cr iao de r ecur s os na s ociedade e s im de s ua dis tr ibuio. Como quais quer decis es alocativas , as neces s r ias par a a er r adicao da pobr eza per tencem ar ena poltica e, por is s o, dependem da confr ontao de for as dentr o da s ociedade br as ileir a. Embor a es ta pos s a par ecer uma s ada tangencial par a um pr oblema to gr ande, um ponto que mer ece s er des tacado o de que a pobr eza no B r as il mais um pr oblema poltico do que econmico, no s entido es tr ito que pode s er atr ibudo a es s as duas es fer as .