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DROIT ADMINISTRATIF

RAY MOND FERRETTI


Matre de confrences lUniversit de Metz

INTRODUCTION.........................................................................................2 PREMIERE PARTIE - LACTION DE LADMINISTRATION.................3 TITRE 1 - LES MOYENS DACTION.........................................................4


CHAPITRE 1 LACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL.......................................4 CHAPITRE 2 - LE CONTRAT ADMINISTRATIF.................................................... 16

TITRE 2 : LES FORMES DACTION.......................................................26


CHAPITRE 1 - LA POLICE ADMINISTRATIVE ..................................................... 26 CHAPITRE 2 - LE SERVICE PUBLIC.......................................................................... 34

DEUXIEME PARTIE - LENCADREMENT DE LADMINISTRATION41


CHAPITRE 1 - LA LGALIT........................................................................................ 41 CHAPITRE 2 - LA RESPONSABILIT..................................................................... 64

TROISIEME PARTIE - LE CONTRLE DE LADMINISTRATION.....74 TITRE I LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.................................74


CHAPITRE I - LE CONSEIL DETAT....................................................................... 75 CHAPITRE II LES AUTRES JURIDICTIONS..................................................... 84

TITRE II LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF................................89


CHAPITRE I LE DOMAINE DU CONTENTIEUX............................................... 89 CHAPITRE II LORGANISATION DU CONTENTIEUX ..................................102

BIBLIOGRAPHIE....................................................................................125 TABLE DES MATIERES.........................................................................125

INTRODUCTION
La dfinition du droit administratif a oppos la fin du XIXme sicle et au dbut du XXme sicle deux coles se fondant sur deux notions fondamentales. Lcole du service public du Doyen de la Facult de droit de Bordeaux, Lon Duguit voyait dans cette notion la pierre angulaire du droit administratif. Pour Duguit en effet, l o il y a service public sapplique le droit administratif. En fait, cette cole sappuyait sur larrt Blanco du Tribunal des conflits (8 fvrier 1873) qui est juste titre considr comme larrt fondateur du droit administratif. Considrant que la responsabilit, qui peut incomber l'Etat pour les dommages causs aux particuliers par le fait des personnes qu'il emploie dans le service public, ne peut tre rgie par les principes qui sont tablis dans le code civil, pour les rapports de particulier particulier; Que cette responsabilit n'est ni gnrale, ni absolue; qu'elle a ses rgles spciales qui varient suivant les besoins du service et la ncessit de concilier les droits de l'Etat avec les droits privs Mais larrt Blanco ne sappliquait qu la responsabilit extra-contractuelle de lEtat. Par la suite l arrt Terrier du 6 fvrier 1903 rendu par le Conseil dEtat appliquera les principes de larrt Blanco la responsabilit contractuelle des dpartements, larrt Feutry du 29 fvrier 1908 rendu par le Tribunal des conflits en fera de mme responsabilit extra-contractuelle des dpartements. Quant larrt Thrond du 4 mars 1910 rendu par le Conseil dEtat il appliquait le mcanisme de larrt Blanco la responsabilit contractuelle de lEtat. Deux arrts vont mettre un terme lide selon laquelle le service public est le critre du droit administratif. Lcole de la puissance publique quanimait le Doyen de la Facult de droit de Toulouse, Maurice Hauriou pouvait alors saffirmer. Le premier est larrt Socit des granits porphyrodes des Vosges rendu par le Conseil dEtat le 31 juillet 1912, il constitue une fissure dans ldifice de lcole de Duguit puisquil se fonde sur la notion de clause exorbitante du droit commun pour dterminer la nature administrative dun contrat. Le deuxime arrt, constitue le coup de grce pour lcole du service public. Cet arrt, Socit commerciale de lOuest africain rendu par le Tribunal des conflits le 22 janvier 1921 a cr ce que lon appelle le service public industriel et commercial. Or ces services publics industriels et commerciaux sont soumis au droit priv et leur contentieux est judiciaire. Aujourdhui, on a renonc trouver un critre unique du droit administratif. Le service public ntait utilis que pour insister sur la finalit de ladministration, alors que la puissance publique tait retenue pour mettre en valeur la spcificit des moyens de celle-ci. En ralit, aujourdhui on prfre sintresser lobjet du droit administratif : cest dire ladministration. Dans cette optique, le droit administratif peut tre sommairement dfini comme lensemble des rgles de droit qui sappliquent ladministration. Toutefois, pour certains, il ne sagit que des rgles spciales cest dire diffrentes de celles du Code Civil alors que pour dautres il sagit de lensemble des rgles quelles soient spciales ou non. Encore faut-il prciser ce que lon entend par administration. L encore la difficult est grande, car on ne peut pas vritablement donner une dfinition en termes positifs.

Si lon prend le terme dadministration dans un sens organique, alors il sagit des services de lEtat et de manire plus gnrale des personnes publiques, mais ces organes sont administratifs parce quils se livrent certaines activits qui ne sont ni politiques, ni lgislatives, ni judiciaires, ni productives. Ladministration au sens organique et ladministration au sens fonctionnel ne concident pas. Certaines personnes publiques se livrent des activits prives : les services publics industriels et commerciaux, certaines personnes prives se livrent des activits administratives : des organismes mutualistes ou des syndicats professionnels. Dire que le droit administratif est le droit qui sapplique ladministration nest donc vrai que sous rserve de quelques prcisions apportes par la jurisprudence du Conseil dEtat et du Tribunal des conflits, ce qui souligne une de ses caractristiques importantes : cest un droit prtorien, c'est--dire qui trouve largement sa source dans la jurisprudence. La construction jurisprudentielle date pour l'essentiel de la fin du XIXme sicle et du dbut du XXme sicle. Aujourdhui cest un peu moins vrai, car depuis un quart de sicle, larchitecture des sources du droit a considrablement volu. Dabord, les lois fixent de plus en plus les principes qui sappliquent et par consquent laissent de moins en moins de place au juge. De plus, le dveloppement du droit communautaire sous lgide de la Cour de Luxembourg et du droit de la Convention europenne des droits de lhomme sous lgide de la Cour de Strasbourg tendent rduire la place du juge administratif. Le droit administratif est aussi un droit ingalitaire puisque ladministration bnficie de prrogatives exorbitantes du droit commun. Elles se manifestent par exemple par lacte administratif unilatral. Il sagit dun acte manant de ladministration et qui cependant modifie la situation de tiers. Il doit tre excut, privilge du pralable oblige avant de pouvoir tre contest devant les tribunaux. Enfin, le droit administratif est un droit autonome. Larrt Blanco ( TC 8 fvrier 1873) tablit un lien entre lapplication dun droit aux rgles spciales et la comptence de la juridiction administrative. Cest ce que l'on appelle le lien entre le fond et la comptence. Mais cette autonomie nest pas absolue puisqu'il arrive que les jurisprudences des deux juridictions (judiciaires et administratives) soient identiques ou proches et parfois le juge administratif recourt des dispositions du Code civil. Ce droit autonome, ingalitaire et prtorien sapplique laction de ladministration (Premire partie), il a pour but dencadrer ladministration (Deuxime partie) afin den assurer le contrle (Troisime partie)

PREMIERE PARTIE LACTION DE LADMINISTRATION


Laction de ladministration passe par la mise en uvre de divers moyens daction et se traduit par des formes varies.

TITRE 1 - LES MOYENS DACTION


Ladministration dispose pour agir de deux types dactes juridiques : le contrat qui est un acte plurilatral fruit dun accord entre ladministration et les personnes prives et lacte unilatral. Ce dernier doit son nom la faon dont il est labor. Les destinataires de lacte ninterviennent pas dans le processus, lacte leur sera par consquent impos. Cest en cela que lacte unilatral traduit les prrogatives exorbitantes du droit commun qui caractrisent laction de lEtat et de son administration.

CHAPITRE 1 LACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL


Lacte administratif unilatral fait lobjet dune thorie qui trouve son application en grande partie travers le pouvoir rglementaire.

SECTION I LA THEORIE DE LACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL


Lacte administratif est une notion complexe qui se caractrise par un rgime juridique particulier.

1 LA NOTION DACTE

ADMINISTRATIF UNILATERAL

Lauteur de lacte comme son contenu permettent den prciser la notion.

A Lauteur de l acte
En principe lauteur de lacte administratif est une personne publique mais dans un certain nombre de cas ce peut tre une personne prive.
a) Les personnes publiques

Si en principe lauteur dun acte administratif est une personne publique pour autant tous les actes de toutes les personnes publiques ne sont pas des actes administratifs. 1. Lexclusion des personnes publiques non-administratives Le Conseil dEtat a exclu de la catgorie, acte administratif, les actes lgislatifs et les actes juridictionnels.

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Les actes lgislatifs

Les actes manant des organes lgislatifs ne sont pas de la comptence du juge administratif. (CE,6 novembre 1936, Arrighi). Une seule exception doit tre releve : les actes du parlement concernant uniquement le personnel des assembles. Le juge administratif pourra donc les contrler. Mais, les actes dicts par les autorits administratives sur habilitation lgislative sont des actes administratifs. (CE, 6 dcembre 1906, Compagnie des chemins de fer et autres , CE, Ass. 24 novembre 1961, Fdration nationale des syndicats de police). Toutefois, les ordonnances de larticle 92 sont de nature lgislative (CE, 12 fvrier 1960, St Eky) ainsi que les dcisions de larticle 16 quand elles interviennent dans une matire lgislative (CE, 2 mars 1962, Rubin de Servens)
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Les actes juridictionnels

Les actes du service public de la justice ne relvent pas du juge administratif. ( TC, 27 novembre 1952, Prfet de la Guyane). Mais, ceux qui concernent lorganisation et le fonctionnement des juridictions sont des actes administratifs (CE, 17 avril 1953, Falco et Vidaillac) 2. Lexclusion de certains actes dautorits administratives Certains actes dautorits administratives ne sont pas considrs comme des actes administratifs par le juge.
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Les actes de Gouvernement

Cest une vieille thorie selon laquelle les actes relatifs aux relations entre le Gouvernement et le Parlement ainsi que ceux concernant les relations entre la France et les gouvernements trangers et les organisations internationales et plus largement les rapports internationaux de la France. (CE, 19 fvrier 1875, Prince Napolon) chappent son contrle. Rcemment le Conseil dEtat a restreint le domaine de lacte de Gouvernement par le recours la thorie de lacte dtachable. ( CE, 15 octobre 1993, Colonie royale de Hong Kong)
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Les actes de gestion prive

Les dcisions non rglementaires relatives la gestion du domaine priv (CE, 23 juillet 1931 Dame Grand dEsnon) ne sont pas des actes administratifs, de mme que les dcisions non rglementaires qui ont trait la gestion des Services publics industriels et commerciaux.
b) Les personnes prives

La situation ici est exactement inverse. Exceptionnellement leurs actes peuvent tre administratifs. 1. Les personnes innommes Dans un premier temps, le Conseil dEtat a reconnu que des personnes qui ntaient ni publiques ni prives pouvaient dicter des actes administratifs dans la mesure o elles taient charges dune mission de service public. (CE, 31 juillet 1942, Montpeurt, CE, 2 avril 1943, Bouguen). 2. Les personnes prives

Par la suite, le Conseil dEtat a admis que lacte dune personne prive exerant une mission de service public comportant des prrogatives de puissance publique, prsente le caractre d'acte administratif. (CE, 13 janvier 1961, Magnier) Enfin, lacte dune personne prive grant un service public caractre industriel et commercial est un acte administratif sil est relatif lorganisation du service. (TC, 15 janvier 1968, Epoux Barbier )

B Le contenu de l acte
En principe, lacte administratif est normateur, mais ces normes peuvent tre gnrales ou individuelles
a) Dcision excutoire et mesures dordre intrieur

1. Les dcisions excutoires Certains actes modifient lordre juridique, ils sont dsigns par le terme classique en droit administratif de dcision excutoire car lexcution de ces actes est obligatoire sans autres formalits. Ces actes produisent des effets de droit, ils font grief et par consquent ils peuvent faire lobjet dun recours pour excs de pouvoir. 2. Les mesures dordre intrieur Plusieurs types dactes ne sont pas destins modifier les droits et les obligations des administrs. Cest la raison pour laquelle on les appelle gnralement des mesures dordre intrieur. On peut les classer en plusieurs catgories.
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Les circulaires

Elles permettent aux chefs de services de rappeler leurs subordonns les principales dispositions en vigueur et la manire de les mettre en uvre. Par consquent elles ne modifient pas lordre juridique. La loi du 17 juillet 1978 relative laccs aux actes administratifs prvoit leur publication. Toutefois la circulaire qui ajouterait par inadvertance ou non des prescriptions et des dispositions nouvelles serait considre comme circulaire caractre rglementaire et deviendrait ainsi un acte administratif. (CE Ass, 29 janvier 1954, Institution Notre-Dame de Kreisker)

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Les directives

Il sagit de circulaires qui en cas de pouvoir discrtionnaire numre des critres prendre en considration en vue de la prise de dcision. Le juge refuse de les considrer comme des actes administratifs. Toutefois, ladministr peut attaquer la dcision prise par ladministration en invoquant la directive qui naurait pas t suivie. Mais ladministration nest jamais tenue de suivre mcaniquement la directive. (CE, 11 dcembre 1970, Crdit foncier de France).
b) Actes rglementaires et actes individuels

1. Les actes rglementaires Certains actes ont une porte gnrale et impersonnelle il sagit dactes rglementaires. Ces actes prcisent par exemple lorganisation des services ou encore fixent les rgles statutaires dun corps de fonctionnaire. Comme ces rgles sont gnrales et impersonnelles lacte

rglementaire a une multitude de destinataires non prciss qui peuvent tre lensemble des administrs ou seulement une catgorie dentre eux.

2. Les actes individuels Les actes individuels nont au contraire comme destinataires que des personnes nommment dsignes. Quil sagisse dune seule personne ou de plusieurs. Lexemple type tant lacte de nomination dun fonctionnaire, mais ce peut tre aussi un acte accordant une autorisation ou la refusant telle personne.
c) La forme de lacte

Lacte administratif unilatral se caractrise par sa forme gnrale et par celle de ses diffrents lments.

1. Dcisions explicites et implicites


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Les dcisions explicites

Ces actes sont les plus courants, ils expriment par crit la volont de leur auteur. Cest le cas des dcrets, arrts ministriels ou non bref des tous les actes formels cest dire, la presque totalit des actes de ladministration.
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Les dcisions implicites

Selon une rgle ancienne le silence de ladministration pendant deux mois ( depuis la loi du 12 avril 2000 au lieu de quatre prcdemment) vaut dcision implicite de rejet. Mais, certaines dcisions implicites peuvent aussi avoir un effet positif cest dire accepter une demande. Cest le cas en matire de permis de construire.

1. Les lments de lacte Les actes administratifs comportent certains lments qui jouent un rle important.
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Les visas

Les visas sont les textes en vertu desquels l'acte est pris, ils donnent donc ainsi la base juridique de l'acte. L'apposition des visas est une chose importante car elle est la fois un moyen pour ladministration de contrler la rgularit de ses actes, et un moyen pour ladministr de vrifier la rgularit de ceux-ci.
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Les motifs

Ce sont les faits qui justifient la dcision. Pendant longtemps, l'administration n'tait pas oblige de motiver ses actes. La loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs impose ladministration une telle obligation pour toutes les dcisions individuelles dfavorables et depuis la loi du 17 janvier 1986 pour les refus dautorisation. Mais, il existe trois exceptions la rgle: lorsque la loi prvoit le secret, quand lacte est pris en urgence et enfin ?sil sagit de dcisions implicites.

2 LE REGIME DE LACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL


Par rgime juridique, il faut entendre les rgles qui sappliquent llaboration de lacte, son excution ainsi qu son application dans le temps.

A El aborati on
Les actes administratifs sont labors par les autorits administratives souvent en informant le ou les destinataires mais aussi de plus en plus en sollicitant les avis dorganismes divers. Ainsi se dveloppent des procdures contradictoires et des procdures consultatives.
a) Les procdures contradictoires

Comme souvent, la jurisprudence du juge administratif t relaye par des textes. 1. La jurisprudence du Conseil dEtat Le Conseil estime que toute mesure qui a le caractre dune sanction d faire lobjet dune oit procdure contradictoire : lintress doit pouvoir connatre ce quon lui reproche (CE, 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier). 2. Le dcret du 28 novembre 1983 Ce texte relatif aux relations entre ladministration et les usagers prvoit que toutes les mesures dfavorables leurs destinataires ou drogeant une rglementation ne peuvent tre prises qu lissue dune procdure contradictoire.
b) Les procdures consultatives

Ladministration peut tre amene solliciter plusieurs types davis. 1. Lavis consultatif Dans cette hypothse, lavis doit tre demand par lautorit administrative, mais il ne la lie pas.

2. Lavis obligatoire Ici, lautorit administrative est oblige de consulter lorganisme prvu et doit prendre une dcision conforme soit son propre projet de dcision, soit l'avis de l'organisme consult. 3. Lavis conforme

Dans ce dernier cas l'administration est oblige de prendre une dcision conforme l'avis de l'organisme consult ou de renoncer son projet.

B Excuti on
Si lacte administratif unilatral a force excutoire en raison du privilge du pralable il ne fait pas ncessairement lobjet dune excution force.
a) Le privilge du pralable

Cette expression signifie que la dcision a force obligatoire par elle-mme, quelle est obligatoire pour ses destinataires ds son diction contrairement la plupart des actes des personnes prives. Ceux-ci, ne sont obligatoires quen vertu dune dcision de justice. Cest la raison pour laquelle on parle de privilge du pralable. Mais pour autant cela ne veut pas dire que lautorit de la chose dcide soit quivalente lautorit de la chose juge. En effet, la dcision de ladministration peut tre remise en cause devant le juge : le recours de ladministr na pas deffet suspensif. Ce privilge peut tre remis en cause par le biais du sursis excution demand par ladministr au juge, mais il est accord de manire parcimonieuse et souvent tardive.
b) Lexcution force

Si, comme nous venons de le voir la dcision administrative force excutoire cela ne veut pas dire que ladministration peut recourir la force pour excuter ses dcisions. Lexcution force (le recours la force ) est en effet lexception. Le Tribunal des conflits la rappel et a prcis les cas dans lesquels ce recours est possible. (TC, 2 dcembre 1902, Socit Immobilire Saint-Just). Le premier est lurgence que le juge vrifie bien sr, le second est labsence de procdure lgale. Souvent des textes prvoient des procdures en vue de faciliter lexcution quil sagisse de sanctions pnales ou administratives si cest le cas il ne pourra y avoir excution force. Le recours abusif l'excution d'office peut engager la responsabilit de l'administration, et l'annulation des mesures prises. Elle peut mme constituer une voie de fait - en portant atteinte une libert fondamentale ou au droit de proprit - et relever de la comptence du juge judiciaire (CE, 8 avril 1961, Dame Klein).

C - Appl i cati on dans l e tem ps


Deux questions symtriques se posent ici : celle du dbut cest dire lentre en vigueur, celle de la fin de lacte.
a) Lentre en vigueur

1. La publicit Les actes administratifs existent ds leur signature par leur auteur. Cela signifie par exemple quun recours peut tre intent contre lacte ds sa signature. Mais les actes administratifs ne sont opposables aux administrs qu compter du moment o ceux-ci peuvent en avoir

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connaissance. Lentre en vigueur des actes est donc conditionne par leur publicit, mais celle-ci est assure de manire variable selon les types dacte. Les actes rglementaires doivent tre publis soit au Journal Officiel pour les dcrets, soit dans les divers bulletins des ministres ou dans certains recueils dactes administratifs. Sagissant des actes individuels il faut distinguer deux cas. Quand ils imposent des obligations, ils ne sont opposables quaprs notification qui seffectue le plus souvent par simple lettre. Pour les autres actes, ils entrent en vigueur ds leur signature.

2. La non-rtroactivit Cest un principe gnral du droit (CE, 25 juin 1948, Socit du journal lAurore) qui sinspire de larticle 2 du Code Civil : La loi ne dispose que pour lavenir ; elle na point deffet rtroactif . Cela signifie quun acte administratif ne peut pas sappliquer des situations antrieures son diction. Mais, un acte administratif peut sappliquer des situations juridiquement constitues avant son diction.
b) La fin de lacte

Deux hypothses doivent tre envisages. 1. Labrogation Par labrogation d'un acte administratif, ses effets pour l'avenir disparaissent, mais ses effets passs subsistent. L'abrogation est dcide par l'autorit administrative qui distingue selon quil sagit dactes rglementaires ou non.
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Actes rglementaires

Quand ils sont irrguliers non seulement ils peuvent, mais ils doivent ltre en vertu du dcret du 28 novembre 1983. Sils sont rguliers ils peuvent tre abrogs par lautorit qui a dict lacte en vertu du principe du paralllisme des formes.
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Actes non-rglementaires

Si lacte est crateur de droit l'abrogation est impossible moins que la loi ne le prvoie. Par contre si lacte n'est pas crateur de droit, labrogation est possible, condition de respecter le principe du paralllisme des formes. 2. Le retrait Le retrait d'un acte consiste dans lannulation de celui-ci, ce qui suppose un effet rtroactif puisque celui-ci est sens navoir jamais exist. Le rgime du retrait a t fix par la jurisprudence. (CE, 3 novembre 1922, Dame Cachet)
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Le retrait des actes rguliers

Si lacte est crateur de droit, le retrait est impossible. Mais, si la loi le prvoit ou si le bnficiaire de lacte en fait la demande, le retrait est possible. Si l'acte n'est pas crateur de droit, le retrait est possible toute poque

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Le retrait des actes irrguliers

Si lacte est crateur de droit, le retrait de l'acte ne peut se faire que dans le dlai du recours contentieux, au-del le retrait est impossible. Dans le cas particulier des dcisions implicites, on admet que leur retrait est impossible (CE, 14 novembre 1969, Eve). Si lacte n'est pas crateur de droit, le retrait est possible toute poque (CE, 15 octobre 1976, Bussires.

SECTION II LE POUVOIR REGLEMENTAIRE

1 - EN PERIODE NORMALE
Il sexprime de manire diffrente selon que lon est en priode normale ou en priode exceptionnelle.

A - Le pouvoi r rgl em entai re du Prem i er Mi ni stre


Il sagit du pouvoir de prendre des mesures gnrales et mpersonnelles. Ce pouvoir est plus i e large sous la V que par le pass, mais il nappartient au Premier ministre que sous la rserve de l'article 13.
a) Son tendue

1. Le pouvoir rglementaire gnral


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Le rglement d'application

En vertu de l'article 21, le Premier ministre dispose du pouvoir rglementaire en vue de lexcution des lois
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Le rglement autonome

Mais il dispose aussi au titre de l'article 37 dun pouvoir rglementaire autonome. Ce qui signifie que ces rglements sont pris de manire initiale dans les matires auxquelles renvoie cet article. 2. Le pouvoir rglementaire de police Le Conseil d'Etat a, dans son arrt Labonne du 8 aot 1919, reconnu au chef du Gouvernement le pouvoir de prendre des rglements de police lchelon national.
b) La rserve de l'article 13 : la dlibration en Conseil des Ministres

1. Signification

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Elle peut faire partager le pouvoir rglementaire du Premier ministre par le Prsident de la Rpublique 2. Efficacit Elle est assez faible car le passage en Conseil des Ministres n'est obligatoire que dans peu de cas. Il n'y a pas de vritable liste crite, par contre une liste jurisprudentielle est apparue rcemment.
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Il ny a pas de vraie liste crite

La Constitution ne dit rien. Quelques lois organiques prvoient des cas dans lesquels un dcret doit tre pris. Ainsi, l'ordonnance portant loi organique relative aux lois de finances du 2 janvier 1959 dispose-t-elle dans son article 11 que des dcrets d'avances sont pris en Conseil des ministres lorsqu'il y a urgence et ncessit imprieuse d'intrt national. Enfin, quelques lois ordinaires prcisent que telle ou telle mesure d'application sera prise par dcret dlibr en Conseil des Ministres.
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Mais il existe une liste jurisprudentielle

Un arrt rcent du Conseil d'Etat (CE, 10 mai 1992, Meyet) a fait voluer quelque peu la situation puisqu'il prvoit qu'un dcret sign par le Prsident de la Rpublique ne peut tre modifi que par un dcret sign par le Prsident de la Rpublique.

B - Le pouvoi r rgl em entai re des m i ni stres


En principe, le pouvoir rglementaire appartient (art. 21) au Premier ministre. Mais, il peut tre exerc par les ministres de trois manires diffrentes.
a) Le pouvoir rglementaire dlgu

Le Premier ministre peut, sur la base de l'article 21 de la Constitution dlguer ses pouvoirs et donc le pouvoir rglementaire aux diffrents ministres et cest souvent le cas.
b) Le pouvoir rglementaire partag par la technique du contreseing

Les ministres contresignent les actes du Premier ministre en vertu de l'article 22, les ministres concerns tant ceux chargs de l'excution de l'acte. Mais les ministres peuvent aussi contresigner les actes du Prsident de la Rpublique sur la base de l'article 19. Dans ce cas, les intresss sont les ministres responsables .
c) Le pouvoir rglementaire spcialis

Dans son arrt Jamart du 7 fvrier 1936, le Conseil d'Etat a estim que tout chef de service peut prendre les mesures ncessaires l'organisation et au fonctionnement de ses services.

2 - EN PERIODE EXCEPTIONNELLE : LES ORDONNANCES


Dans deux sries de cas le Gouvernement peut se substituer au Parlement: soit le Gouvernement reoit dlgation du Parlement c'est l'hypothse classique de l'habilitation lgislative. Soit la substitution du Gouvernement constitue la sanction de l'inaction du Parlement dans un domaine particulier.

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A - La substi tuti on-dl gati on : l es ordonnances de l 'arti cl e 38


Les ordonnances de larticle 38 sont l'quivalent des dcrets-lois des IIIe et IVe Rpublique. Toutefois, la V' a reconnu leur ncessit et plutt que d'utiliser des subterfuges comme ce fut le cas prcdemment, le procd sera constitutionnalis Article 38. Le Gouvernement peut, pour lexcution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un dlai limit, des mesures qui sont normalement du domaine d la loi. Les ordonnances sont prises en Conseil des Ministres aprs avis du Conseil dEtat. Elles entrent en vigueur ds leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas dpos devant le Parlement avant la date fixe par la loi d'habilitation. A l'expiration du dlai mentionn au premier alina du prsent article, les ordonnances ne peuvent plus tre modifies que par la loi dans les matires qui sont du domaine lgislatif Les ordonnances de l'article 38 seront tudies d'abord en tant que technique juridique, puis travers le rgime juridique qui les caractrise.
a) La technique juridique des ordonnances

Cette technique est mise en oeuvre par une procdure particulire, mais elle connat quelques limites. 1. La mise en oeuvre de la technique
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L'laboration

?? L'initiative

Elle appartient au Gouvernement qui seul peut demander au Parlement l'autorisation de lgifrer par ordonnances. L'autorisation tant donne par une loi d'habilitation
?? La rdaction

Ds que la loi d'habilitation est adopte, le Gouvernement rdige les ordonnances. Lorsque le texte est rdig, elles sont dlibres en Conseil des ministres aprs avis du Conseil d'Etat voire du Conseil conomique et social.
?? La signature du Prsident de la Rpublique

Elle est ncessaire en vertu de larticle 13 de la Constitution. Le refus de signature a entran quelques consquences. ? Le refus de signer En 1986, le Prsident de la Rpublique, Franois Mitterrand a refus de signer trois ordonnances: la premire tait relative la privatisation de 65 groupes industriels (l 6 juillet 1986). La seconde concernait la dlimitation des circonscriptions lectorales (24 septembre 1986). Enfin la troisime amnageait le temps de travail (10 dcembre 1986). ? Ses consquences

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- Quelque soient les arguments qui ont t changs de part et d'autre, il n'y a aucun moyen d'carter l'interprtation prsidentielle sauf dfrer la Prsident de la Rpublique devant la Haute Cour pour haute trahison. - Dans ces conditions le Gouvernement est revenu la procdure normale , le texte des ordonnances a t transform en projet de loi et mme en amendement pour la troisime ordonnance, ce que l'on a appel l'amendement Sguin que le Conseil Constitutionnel a recal.
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L'application

Les ordonnances entrent en vigueur immdiatement aprs leur publication. Elles peuvent tre modifies par le Gouvernement pendant tout le temps o ce d ernier est habilit- lgifrer par ordonnance. Elles deviennent caduques si un projet de loi de ratification n'est pas dpos temps, c'est dire pendant un dlai fix dans la loi d'habilitation. 2. Les limites de la technique Cette technique est doublement limite: dans le temps et dans son objet.
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Les limites dans le temps

La loi d'habilitation doit fixer un dlai pendant lequel les ordonnances pourront tre, prises. Ce d- lai peut tre plus ou moins long puisque rien dans le texte constitutionnel ne fixe une limite ce dlai.
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Les limites dans leur objet

?? Les ordonnances ne peuvent tre prises par le Gouvernement que pour l'excution de son programme .

On a prtendu que le programme dont il s'agissait tait celui vis l'article 49. 1, Or le Conseil Constitutionnel a dmenti cette interprtation dans sa Dcision 76-72 DC du 12 janvier 1977 Territoire des Afars et des Issas , simplement les matires doivent tre indiques avec prcision. Considrant que, s'il est spcifi l'alina premier de l'article 38 de la Constitution, que c'est pour lexcution de son programme que le gouvernement se voit attribuer la possibilit de demander au Parlement l'autorisation de lgifrer, par voie d'ordonnances, pendant un dlai limit, ce texte doit tre entendu comme faisant obligation au gouvernement d'indiquer avec prcision au Parlement, lors du dpt d'un projet de loi d'habilitation et pour la justification de la demande prsente par lui, quelle est la finalit des mesures qu'il se propose de prendre 18. Considrant que la finalit de l'autorisation accorde au Gouvernement par l'article 5 et le domaine dans lequel les ordonnances pourront intervenir sont dfinis avec une prcision suffisante ; qu'ainsi l'article 5 de la loi prsentement examine satisfait aux exigences de l'article 38 de la Constitution Dcision n' 86-208 DC des le r et 2 juillet 1986 Dcoupage lectoral
?? Seules les matires lgislatives ordinaires peuvent faire l'objet d'une dlgation sur la base de l'article 38.

- Sont donc exclues les matires lgislatives organiques (CC 5 janvier 1982)

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- Sont galement exclues les matires exclusivement rserves la loi de finances. (CC 4 juin 1984)
a)Le rgime juridique des ordonnances

1. L'ordonnance, acte administratif


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Tant que l'ordonnance n'est pas ratifie elle est un acte administratif.

Donc elle est susceptible d'tre contrle par le juge administratif (Conseil d'Etat 24 novembre 1961 Fdration nationale des syndicats de police)
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Formes de la ratification

La ratification peut tre expresse c'est dire rsulter de l'adoption de la loi de ratification implicite c'est dire rsulter d'une autre loi. Considrant, d'une part, que les ordonnances qui ont fait l'objet du dpt du projet de loi de ratification prvu par l'article 38 de la Constitution, demeurent des actes de forme rglementaire tant que la ratification lgislative n'est pas intervenue, mais que, d'autre part, ledit article 38, non plus aucune autre disposition de la Constitution ne fait obstacle ce qu'une ratification intervienne selon d'autres modalits que celle de l'adoption du projet de loi susmentionne ; que, par suite, cette ratification peut rsulter d'une manifestation de volont implicitement mais clairement exprime par le Parlement; CC Dcision du 24 fvrier 1972, voir aussi la Dcision du 28 mai 1983 Prestations de vieillesse ainsi que la Dcision du 23 janvier 1987 Conseil de la concurrence. 2. L'ordonnance, acte lgislatif Ratifie l'ordonnance devient un acte lgislatif. Le juge administratif perd alors toute possibilit de contrle. Mais le Conseil Constitutionnel peut intervenir en contrlant la constitutionnalit de la loi de ratification expresse ou tacite.

B - La substi tuti on-sancti on : l es ordonnances des arti cl es 47 et 47-1


a) Les ordonnances budgtaires de l'article 47

Article 47 Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prvues par une loi organique. Si le Parlement ne s'est pas prononc dans un dlai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent tre mises en vigueur par ordonnance Ces ordonnances sont une sanction l'inaction du Parlement dans un domaine stratgique. Elles ne ncessitent pas de loi d'habilitation. C'est l'existence d'une situation qui permet au Gouvernement d'y recourir. Enfin leur rgime juridique est calqu sur celui des ordonnances de l'article 38 : tant qu'elles ne sont pas ratifies elles demeurent des actes administratifs. A ce jour aucun Gouvernement n'a eu recours ces ordonnances.

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b) Les ordonnances sociales de l'article 47-1

Article 47-1 Le Parlement vote les projets de loi de financement de lascurit sociale dans les conditions prvues par une loi organique Si le Parlement ne s'est pas prononc dans un dlai de cinquante jours ,les dispositions du projet peuvent tre mises en oeuvre par ordonnance Ces ordonnances ont t mises en place lors de la rvision constitutionnelle de fvrier 1996. Elles sont calques sur les ordonnances budgtaires. Aucun prcdent ne peut ici encore tre cit.

CHAPITRE 2 - LE CONTRAT ADMINISTRATIF


Les contrats administratifs se caractrisent par un rgime juridique particulier (Section 2), mais tous les contrats pass par ladministration ne sont pas ncessairement administratifs, certains critres permettent de prciser quand cest le cas. (Section 1)

SECTION 1 - LES CRITERES DU CONTRAT ADMINISTRATIF


Certains contrats sont administratifs par dtermination de la loi. Cest le cas des contrats relatifs lexcution dun travail public ou encore des contrats relatifs la vente dun immeuble de lEtat en vertu de la loi du 28 Pluvise An VIII. Cest le cas galement des contrats comportant occupation du domaine public en vertu du dcret-loi du 17 juin 1938. o Cest enfin le cas des contrats pass en application du Code des marchs (article 2 de la loi n 2001-1168 du 11 dcembre 2001 portant mesures urgentes de rformes caractre conomique et financier) En dehors de ces contrats, cest la jurisprudence qui a dtermin leur caractre administratif ou non. Le critre jurisprudentiel est double.

1 LA PREMIRE BRANCHE DU CRITRE : LASPECT ORGANIQUE A Les contrats passs entre personnes publ i ques sont adm i ni strati fs
a) Principe

Il a t pos par le Tribunal des conflits dans les termes suivants : Considrant qu'un contrat conclu entre deux personnes publiques revt en principe un caractre administratif, impliquant la comptence des juridictions administratives pour connatre des litiges portant sur les manquements aux obligations en dcoulant TC 21 mars 1983 UAP

b) Exception

Le principe nonc ne pose en ralit quune prsomption. Elle peut tre carte lorsque le contrat fait natre entre les parties des rapports de droit priv. Cest le cas notamment des

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contrats liant les services publics industriels et commerciaux et leurs usagers ( CE, 13 octobre 1961 Ets Companon-Rey; TC, 17 dcembre 1962 Dame Bertrand). Cette jurisprudence est trs importante car elle soumet au droit priv les abonnements d'eau, de gaz, d'lectricit, de tlphone)

B - Lun des cocontractants doi t tre une personne publ i que


a) Principe

La prsence dune personne publique parmi les cocontractants est ncessaire pour que le contrat soit administratif. Peu importe la personne, il peut sagir de lEtat, dune collectivit territoriale ou dun tablissement public. Cette condition, nest cependant pas suffisante. Encore faut-il que dautres lments soient runis : le contrat doit apparatre comme un acte de gestion publique (Voir infra : La deuxime branche du critre ). Par consquent, un contrat pass entre deux personnes prives nest pas un contrat administratif mme si lune delle est charge dune mission de service public. (CE, 13 dcembre 1963 Syndicat des praticiens de lart dentaire).
b)Exception : une personne prive peut agir pour le compte dune personne publique

Le Tribunal des conflits a admis que les contrats conclus entre une socit d'conomie mixte concessionnaire d'une autoroute c'est--dire d'un ouvrage public et des entrepreneurs, tous deux personnes de droit priv, taient des contrats de droit public (TC,8 juillet 1963 Entreprise Peyrot). Le Tribunal a estim que ces marchs, taient, vu leur objet, ncessairement conclus - pour le compte de l'Etat -. En fait, par l'emploi de la formule - pour le compte de - le Tribunal a voulu pour des raisons sans doute plus pratiques que juridiques, soumettre tous les marchs lis aux travaux routiers, au rgime juridique des travaux publics. Cette jurisprudence a t tendue en dehors de la construction des routes et autoroutes la construction des tunnels (T.C. 12 nov. 1984, St dconomie mixte du Tunnel de Ste Marie, lexploitation d'une autoroute. (CE, 30 mai 1975 Socit d'quipement de la rgion montpelliraine), mais pas la construction des voies ferres (TC 17 janvier 1972 SNCF c/ Entreprise Solon). Par contre, elle a t tendue lhypothse dun contrat de prt destin faciliter la rinstallation en France de rapatris de Tunisie. (CE Sect. 18 juin 1976 Dame Culard) : Considrant que, par une convention souscrite le 5 mai 1958, le Crdit foncier de France s'tait engag envers l'Etat consentir certains citoyens franais, propritaires d'immeubles situs en Tunisie, des prts destins faciliter leur rinstallation en France; que ces prts dont l'article 1er de la convention spcifiait qu'ils seront consentis... pour le compte de l'Etat et sur les ressources du Fonds de dveloppement conomique et social,

2 LA DEUXIME BRANCHE DU CRITRE : LE CRITRE ALTERNATIF


Quand lun des cocontractants est une personne publique le contrat est administratif sil contient une clause exorbitante du droit commun ou sil participe lexcution du service public.

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A - La prsence dune cl ause exorbi tante


a) Le critre

Cest le fameux arrt du Conseil dEtat du 31 juillet 1912 : St des Granits porphyrodes des Vosges qui a tablit ce critre : Considrant que le march pass entre la ville et la Socit tait exclusif de tous travaux excuter par la Socit et avait pour objet unique des fournitures livrer selon les rgles et conditions des contrats intervenus entre particuliers; qu'ainsi ladite demande soulve une contestation dont il n'appartient pas la juridiction administrative de connatre 1. La notion de clause exorbitante Pourtant la clause exorbitante est assez difficile identifier. ? Cest dabord la clause comportant des obligations qui ne sont pas susceptibles dtre librement consenties dans le cadre des lois civiles et commerciales (CE 15 fvrier 1935 Socit franaise de construction) ? Mais sont considres comme des clauses celles qui mettent en oeuvre des prrogatives de puissance publique (ex. : pouvoir de sanction comme la rsiliation unilatrale (TC 5 juillet 1999 Union des groupements dachats publics), ? Sont galement considres comme exorbitantes les clauses qui sont inhabituelles dans les conventions entre particuliers (par exemple : contrle sur les tarifs, les rsultats financiers, le personnel TC, 7 juillet 1980, Socit dexploitation touristique de la Haute Maurienne 2. Ses limites Mais il a t jug que la clause dun contrat selon laquelle une commune sengageait rembourser un prt le cas chant via linstitution dimpositions directes ntait pas exorbitante Cass Civ 18 fvrier 1992 Cie La Mondiale c/ Ville de Roubaix LPA 17 avril 1992 ou que la soumission dun march au Code des marchs publics ntait pas par elle mme de nature introduire des clauses exorbitantes dans le contrat (TC 5 juillet 1999 Commune de Sauve) ; le renvoi un cahier des charges nest une clause exorbitante qu la condition ou ce cahier des charges contient une clause exorbitante TC 5 juillet 1999 UGAP prcit).
b) Llargissement du critre

La prsence dlments exorbitants extrieurs aux stipulations du contrat peut entraner le caractre administratif du contrat Ainsi, les conditions particulires de fonctionnement du service ont pour consquence de rendre le contrat administratif. (CE, 23 dcembre 1921, Socit gnrale darmement) Mais le Conseil dEtat est all beaucoup plus loin en reconnaissant le caractre administratif un contrat si le rgime juridique qui lui est applicable est un rgime exorbitant (CE, 19 janvier 197,9 St d exploitation lectrique de la rivire du Sant) compte tenu tant du caractre obligatoire de leur conclusion que de la comptence donne par les dispositions de l'article 27 du cahier des charges du 27 novembre 1958 une autorit administrative pour statuer sur certains dsaccords auxquels ils peuvent donner lieu, les contrats passs par Electricit de France en application de l'article 1er du dcret du 20 mai 1955 sont soumis un

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rgime exorbitant du droit commun et prsentent le caractre de contrats administratifs, dont le contentieux relve du juge administratif

B - La rel ati on du contrat avec l e servi ce publ i c


a) Le contrat a pour objet de confier l'excution mme d'un service public

Ce cas est illustr par larrt Bertin (CE, 20 avril 1956, Epoux Bertin), les poux Bertin s'taient engags, pour une somme forfaitaire de 30 francs par homme et par jour, assurer la nourriture des ressortissants sovitiques hbergs au centre de rapatriement de Meaux en attendant leur retour en Russie; que ledit contrat a eu pour objet de confier, cet gard, aux intresss l'excution mme du service public alors charg d'assurer le rapatriement des rfugis de nationalit trangre se trouvant sur le territoire franais; que cette circonstance suffit, elle seule, imprimer au contrat dont s'agit le caractre d'un contrat administratif
b) Les contrats comportant une participation directe du cocontractant l'excution du service public

? Cest la jurisprudence Mazerand qui est a lorigine de ce critre. TC 25 novembre 1963 Dme Vve Mazerand Considrant que, du 1er octobre 1946, date compter de laquelle elle a t embauche par la commune de Jonquires (Hrault), jusqu' la date o, au cours de l'anne 1952, elle a, en outre, assur une garderie d'enfants, la dame veuve Mazerand a t employe par ladite commune comme femme de service charge du nettoyage des locaux scolaires ainsi que, pendant l'hiver, de l'allumage et de l'entretien des appareils de chauffage de l'cole; que la nature de cet emploi ne faisait pas participer l'intresse l'excution mme d'un service public; que le contrat qu'elle avait pass avec la commune ne comportait aucune clause exorbitante du droit commun; qu'ainsi la dame veuve Mazerand se trouvait dans la situation d'un salari de droit priv li l'administration par un simple contrat de travail; ? Aujourdhui, ce critre est heureusement abandonn compte tenu de son maniement dlicat en matire didentification des agents publics puisque dsormais tous les agents des services publics administratifs ont la qualit dagent public quels que soient le contenu et lobjet du contrat qui les unit la personne publique ( TC, 25 mars 1996, Prfet de la rgion Rhne Alpes affaire dite Berkani Considrant que les personnels non statutaires travaillant pour le compte d'un service public caractre administratif sont des agents contractuels de droit public quel que soit leur emploi;

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SECTION 2 LE REGIME JURIDIQUE DES CONTRATS 1 LA FORMATION DU CONTRAT


Ladministration est soumise un certain nombre de contraintes dans la passation de ses contrats mme si le Conseil dEtat reconnat dans un arrt rcent (CE 28 janvier 1998 Socit Borg Warner) un principe de libert contractuelle dont les personnes publiques peuvent se prvaloir dans les limites fixes par le lgislateur.

A Les procdures
Le contrat administratif suppose lexistence et la rencontre de deux consentements ; aussi le contrat doit il tre sign par la personne habilite (ex : le maire pour la commune sur autorisation du conseil municipal par dlibration ayant fait lobjet dune transmission au Prfet (CE 8 fvrier 1999 Commune de Cap dAil) et intervenir dans le domaine de comptences de la personne morale de droit public (TA Paris, 14 dcembre 1999, Prfet de la Rgion le-de-France). Un tablissement public agissant dans le c adre dune rgion franaise ne peut passer un contrat sauf mconnatre la spcialisation de ses attributions hors des limites de cette rgion et en labsence dun intrt rgional direct). Deux grands types de procdures doivent tre distingus celle des marchs publics et celle de le dlgation de service public
a) Les marchs publics

Dans cette hypothse ladministration passe un contrat avec un entrepreneur pour la ralisation par exemple de travaux dans les conditions du Code des marchs publics. Le formalisme de la passation de ces marchs est fonction de seuils financiers. Divers mcanismes ou organes veillent la rgularit de la passation des marchs publics (utilisation du rfr prcontractuel pour veiller au respect des obligations de publicit et de mise en concurrence, Mission denqute interministriel sur les marchs, Service central de lutte contre la corruption, juge pnal) Les modes de passation de ces contrats sont divers ils ont t profondment modifis par le dcret n 2001-210 du 7 mars 2001 portant rforme du code des marchs publics qui est entr en application le 10 septembre 2001. Ladjudication a disparu aujourdhui. L'administration ouvrait la soumission tous les intresss (adjudication ouverte) ou certaines entreprises seulement (adjudication restreinte). Etait proclam adjudicataire celui qui proposait le prix le plus bas. L'administration pouvait nanmoins ne pas donner suite et renoncer au march. 1. Le march ngoci Il sagit dun achat sur facture, sans mise en concurrence et surtout sans formalits de publicit. Il nest possible que pour les achats de faible montant cest dire jusqu 90.000 HT (590 361,30 F) Ce seuil est en nette augmentation par rapport la rglementation prcdente. 2. La mise en concurrence simplifie

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Pour l s achats de montant intermdiaire entre 90 000 et 130 000 HT pour lEtat et 200 e 000 HT pour les collectivits territoriales, le formalisme est plus grand. Le contrat doit tre crit. La procdure de passation associe en effet dune part la publicit pralable et la mise en concurrence formalise, ainsi que lintervention de lorgane collgial quest la commission dappel doffres, avec dautre part la possibilit de ngociation avec les candidats 3. Lappel doffre Lorsque le contrat porte sur plus de 130 000 HT pour lEtat et 200 000 HT pour les collectivits territoriales cest cette procdure plus traditionnelle qui est obligatoirement utilise. Elle fait appel la concurrence et ladministration reste libre de choisir son cocontractant en fonction de plusieurs paramtres savoir la prix mais aussi la qualit des prestations ou les garanties proposes par les entreprises ; cest donc plutt le mieux disant que le moins disant qui sera choisi.
b) La dlgation de service public

Cest un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion dun service public dont elle a la responsabilit un dlgataire public ou priv, dont la rmunration est substantiellement lie au rsultat de lexploitation du service. 1. La procdure normale Aprs dcision sur le principe de la dlgation, il est procd une publicit et un recueil doffres. La collectivit publique dresse ensuite la liste des candidats admis prsenter une offre. Elle adresse alors chacun des candidats retenus, un document dfinissant les caractristiques quantitatives et qualitatives, des prestations attendues. Les plis contenant les offres sont ouverts par une commission. Elle saisit lassemble dlibrante du choix de lentreprise auquel elle a procd. Au vu des documents qui lui ont t communiqus, elle approuve le projet de convention de dlgation de service public et autorise lexcutif procder sa signature. 2. La procdure simplifie Lorsque les sommes dues au dlgataire sont infrieures 106714 . Une procdure acclre est utilise.

B Lencadrem ent de l a passati on des m archs


a) Lencadrement par la loi

1. La loi du 26 janvier 1990 Elle renforce les moyens de contrle de la rgularit de passation des marchs en crant une Mission interministrielle d'enqute pour contrler la rgularit des marchs passs par les collectivits, les tablissements publics et les socits d'conomie mixte dont la mission sera tendue au contrle de la rgularit de la passation des dlgations de service public. 2. La loi du 4 janvier 1992 Elle est relative aux recours en matire de passation de certains contrats et marchs de fournitures et de travaux et organise un contrle juridictionnel pouvant intervenir avant la

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conclusion d'un contrat en cas de manquement aux obligations de publicit et de mise en concurrence par le biais de la procdure de rfr prcontractuel (CE 3 novembre 1995 CCI de Tarbes et des Hautes Pyrnes ) qui permet au juge administratif statuant en la forme des rfrs de suspendre la signature ou lexcution dun contrat, denjoindre lautorit de se conformer ses obligations voire dannuler les dcisions sy rapportant ou de supprimer les clauses contractuelles irrgulires. 3. La loi du 29 janvier 1993 Cette loi relative la prvention de la corruption et pour la transparence de la vie conomique et des procdures publiques, contient diverses dispositions relatives aux dlgations de service public et oblige notamment les personnes publiques recourir des procdures de publicit permettant la prsentation d'offres concurrentes avant loctroi de toute dlgation.
b) Lencadrement par la jurisprudence

1. Le respect des rgles du droit de la concurrence Le juge administratif veille au respect des rgles du droit de la concurrence tant national que communautaire ( CE 3 novembre 1997 Socit Million et Marais.) Un contrat de concession de pompes funbres qui ne doit pas placer lentreprise en situation dabus de position dominante ; CE 26 mars 1999 Socit Eda pour des contrats de gestion du domaine public). 2. Le contrle des vices du consentement Il veille aussi ce que la formation du contrat soit exempte de vices du consentement (cf lerreur, le dol qui nest reconnu que rarement encore que rcemment le Tribunal administratif de PARIS a fait droit la requte de la SNCF et condamn solidairement des entreprises de travaux publics qui staient pralablement entendues en matire de prix , tout en ordonnant une expertise en vue de dterminer si le montant du prjudice qu'aurait subi la SNCF "correspond au surcot entre le prix pay par ltablissement public et le prix pay s'il avait t dtermin par le libre jeu de la concurrence" (TA Paris 17 dcembre 1998 SNCF c / Bouygues et autres). Le contrat peut avoir une forme crite ou verbale ( CE 20 avril 1956 Epoux Bertin) pour un engagement verbal) sauf dans les cas o les textes imposent la forme crite (Code des marchs publics par exemple art 39 et art 250) Le contrat peut comporter peu de clauses mais peut aussi tre accompagn de documents annexes comme les cahiers des charges. Ces cahiers des charges dterminent la plus grande partie des obligations contractuelles et le cocontractant de l'administration, qui ne peut en discuter les clauses, se doit den respecter les dispositions (cf cahier des clauses administratives gnrales qui fixe les dispositions administratives applicables toute une catgorie de marchs comme le C.C.A.G applicable aux marchs publics de travaux, approuv par dcret du 21 janvier 1976 ou cahier des clauses techniques gnrales qui fixe les dispositions techniques applicables toutes les prestations de mme nature ou encore cahier des clauses administratives particulires qui fixe les dispositions propres chaque march et les dispositions techniques ncessaires l'excution des prestations prvues au march.

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2 LEXECUTION DU CONTRAT
L'administration va bnficier de certaines prrogatives qui trouvent leur fondement dans les ncessits des services publics mais le cocontractant bnficie en contrepartie de certaines garanties essentiellement financires (le respect de lquilibre financier du contrat)

A - Les prrogati ves de l 'adm i ni strati on.


L'administration les dtient mme si elles ne sont pas prvues par le contrat et ne peut y renoncer. (CE 2 fvrier 1983 Union des transports publics urbains et rgionaux)
a) Le pouvoir de direction et de contrle

Ladministration a le pouvoir de contrler lactivit du cocontractant et de lui donner des ordres pour assurer la bonne excution. Cest notamment le cas dans des ordres de service dans les marchs publics.
b) Le pouvoir de modification unilatrale

Cest la thorie de la mutabilit du contrat administratif. Elle est purement prtorienne. Elle a t tablie il y a un sicle par deux dcisions importantes : CE, 10 janvier 1902 Compagnie nouvelle du gaz de Deville-ls-Rouen, CE 21 mars 1910, Compagnie gnrale franaise des tramways A la fin du XIXme sicle, la commune de Deville-ls-Rouen dcide dinstaurer un clairage public dans ses rues et charge une entreprise prive des travaux et de lexploitation du systme. Une concession de 99 ans est pass. Par la suite la commune veut passer lclairage lectrique et se tourne vers son concessionnaire. La compagnie refuse et intente une action devant le Conseil dEtat. Dans son arrt celui-ci admet que ladministration a un pouvoir de modification unilatrale. Toutefois, ce pouvoir nexiste qu certaines conditions : - Dabord, il faut que les ncessits du service public lexigent. - Ensuite il faut que les modifications n'excdent pas certaines limites. - Enfin il faut que lquilibre financier du contrat soit respect. Cette possibilit de modification unilatrale a t raffirme dans larrt :CE 2 fvrier 1983 Union des transports publics. Pour le Conseil dEtat la mutabilit une des rgles gnrales applicables aux contrats administratifs . Ce pouvoir de modification unilatrale peut donc tre exerc dans tous les contrats administratifs quels quils soient, et ceci sans textes.
c) Le pouvoir de sanction

En cas de faute dans l'excution du contrat ladministration dispose dun pouvoir de sanction. Ce pouvoir existe de plein droit et de faon unilatrale (CE, 31 mai 1907, Deplanque). Il nexiste que dans la mesure o une mise en demeure pralable a t faite. Les sanctions peuvent tre soit des sanctions pcuniaires (amendes, dommages-intrts, pnalits) soit des sanctions coercitives variables suivant les types de contrats (mise sous squestre pour la concession, mise en rgie pour le march de travaux publics) ou enfin des sanctions rsolutoires (rsiliation sanction : CE, 30 septembre 1983, Socit Comexp)
d) Le pouvoir de rsiliation unilatrale

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Pour mettre en uvre son pouvoir de rsiliation unilatral l'administration doit selon le Conseil dEtat (CE.2 mai 1958 Distillerie de Magnac Laval ; CE 2 fvrier 1987 Socit TV ) rassembler les deux conditions suivantes : - Seul lintrt du service justifie la rsiliation - Le cocontractant a seulement droit une indemnisation De plus seraient nulles les clauses dun contrat qui auraient pour objet dexclure cette rsiliation (CE, 6 mai 1985, Association Eurolat)

B - Les droi ts du cocontractant l qui l i bre fi nanci er du contrat


Le particulier a droit lobtention de la rmunration convenue et au rtablissement de lquilibre financier du contrat dans lhypothse o ce dernier serait rompu. Il a droit au paiement de la rmunration fixe initialement (prix vers par ladministration, redevance prleve sur les usages du service pour une concession) qui ne peut tre modifi unilatralement par l'administration. Il a droit au rtablissement de l'quilibre financier en cas de prestations nouvelles imposes par l'Administration. Il y a droit aussi en cas de survenance de faits imprvus.
a) La thorie du fait du Prince

1 La notion Lorsque l'administration cocontractante use de son pouvoir de modification unilatrale et prend une mesure qui ne touche pas le contrat lui-mme mais qui a des rpercussions sur lui, il y a fait du prince. La thorie ne joue pas lorsque la mesure mane d'une personne publique autre que ladministration cocontractante qui ne doit pas intervenir en tant que partie au contrat. On peut illustrer la thorie par lexemple suivant : une socit est cocontractante de lEtat. Celui-ci augmente sensiblement limpt sur les socits et le bnfice aprs impt de cette socit sen trouve affect, pour cette socit, cest un fait du prince. Cette mesure a bien t prise par ladministration contractante, mais lEtat na pas agit en vertu de ses pouvoirs contractuels. 2 Ses consquences Si le fait du prince est une mesure gnrale, le cocontractant de ladministration na pas droit une indemnit. En revanche, sil se trouve que le fait du prince le touche spcialement, plus que les autres entreprises, il est indemnis du surcot. Lorsque la thorie joue, lindemnisation est alors intgrale. (CE, 8 novembre 1957, Socit Chimique).

b) La thorie de l'imprvision

1 La notion Il y a application de la thorie de l'imprvision en cas de survenance de faits nouveaux trangers la volont des parties entranant un bouleversement des conditions conomiques

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d'excution du contrat. Ainsi, laugmentation considrable du prix du charbon ncessaire la fabrication du gaz par le concessionnaire oblige l'administration aider pcuniairement le concessionnaire en situation gravement dficitaire.(CE, 30 mars 1916, Cie gnrale d'clairage de Bordeaux). 2 Les conditions de lindemnisation Le juge administratif admet une possibilit d'indemnisation dans certaines conditions - Il faut que lala soit indpendant de la volont des parties et imprvisible : guerre, crise conomique grave, dvaluation montaire, et difficilement rsistible. - Le bouleversement doit prsenter un caractre temporaire. - Le cocontractant doit poursuivre lexcution du contrat malgr les difficults rencontres (CE, 5 novembre 1982, Socit Proptrol). Lindemnit d'imprvision, fixe sous le contrle du juge, va couvrir une partie du dficit qu'il a subi (90 95 %). L'tat d'imprvision, toujours temporaire, prendra fin soit par le rtablissement de lquilibre du contrat, soit par sa rsiliation. La thorie de l'imprvision s'applique moins frquemment aujourd'hui dans la mesure o de trs nombreux contrats passs par l'administration contiennent des clauses de rvision des prix. Mais la thorie s'appliquera encore lorsque ces clauses s'avreront insuffisantes ou lorsqu'elles n'existent pas.
c) La thorie de lenrichissement sans cause

Cest la Cour de cassation qui a forg la thorie de l'enrichissement sans cause qui permet un demandeur d'obtenir d'un dfendeur une indemnit la condition quil se soit appauvri, que corrlativement le dfendeur se soit enrichi, quil y ait un lien de causalit entre les deux phnomnes, une absence de juste cause ce transfert de richesse, et une absence de toute autre action en rparation la disposition du demandeur. Le Conseil d'tat a accept de transposer cette thorie de l'enrichissement sans cause, qu'il qualifie de principe gnral applicable, mme sans texte au droit administratif (CE Sect, 14 mars 1961, Soc. Sud-Aviation) Cette thorie joue en marge d'un march de travaux publics, pour indemniser les travaux utiles , non prvus contractuellement, que l'entrepreneur a excuts spontanment ou la suite d'un ordre verbal irrgulier (CE Sect, 17octobre1975, Commune de Canari ). Le contrat administratif expire normalement avec la ralisation de son objet (par exemple avec la livraison d'un bien dans le cas d'un march de fournitures), ou la survenance de son terme (variable cf la diffrence entre une concession et un affermage). Mais il peut aussi disparatre prmaturment de multiples faons : par accord des parties; par rachat contractuel de l'administration, prvu par le contrat; par rsiliation unilatrale de l'administration, dans l'intrt du service (cf supra) ou titre de sanction ; ou sur dcision du juge, la demande du cocontractant en cas de modification unilatrale excessive de l'objet du contrat, de faute grave de l'administration ou de force majeure , ou bien la demande de l'administration lorsqu'il s'agit de prononcer la dchance d'une concession de service public et qu'aucune clause contractuelle ne lui permet de l'infliger elle-mme

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TITRE 2 : LES FORMES DACTION

Laction de ladministration passe par deux formes : la police administrative et le service public.

CHAPITRE 1 - LA POLICE ADMINISTRATIVE


Il sagit dune notion particulire qui connat un rgime juridique prcis.

SECTION 1 LA NOTION DE POLICE ADMINISTRATIVE


Lexamen des catgories varies de police et de ses diffrents titulaires permet cerner la notion. de mieux

1 LES CATEGORIES DE POLICE


La police administrative est une activit administrative qui a pour objet de protger ou de restaurer lordre public. Mais, il existe diffrentes activits de police quil faut distinguer.

A - Pol i ce adm i ni strati ve et pol i ce judi ci ai re


Il est important de distinguer ces deux sortes de police pour des raisons lies la comptence juridictionnelle. En principe le critre de distinction de ces deux types de police est simple. Il est relatif aux fins poursuivies. Toutefois, dans certaines oprations relativement complexes le critre peut tre dune utilisation dlicate.
a) Le critre finaliste

Pour la jurisprudence (CE, 11 mai 1951, consorts Baud et TC, 7 juin 1951, Dame Noualek ). La police judiciaire a un but rpressif : elle est l'activit qui vise rechercher les auteurs d'une infraction dtermine et les dfrer aux tribunaux. Alors que la police administrative a un but prventif, elle a pour objet une mission gnrale de protection de lordre public en cherchant empcher les dsordres de se produire. Plus prcisment encore, on peut dire quil y a police judiciaire lorsque lopration consiste dans la recherche ou larrestation des auteurs dune infraction dtermine. Par contre il y a police administrative quand il sagit de missions de contrle et de surveillance gnrales. Apparemment simple en thorie, le critre finaliste entrane parfois de relles difficults d'apprciation (ainsi des contrles d'identit lors desquels les agents de police peuvent avoir pour but de maintenir l'ordre publie ou de rprimer une infraction) La jurisprudence fait parfois appel lintention rpressive des agents mme si en loccurrence aucune infraction na t rellement commise (TC, 15 juillet 1968, Tayeb interpellation d'un individu qui se rvle parfaitement innocent ou TC, 27 juin 1955, Dame Barbier pour une souricire reste sans succs).

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b) Les oprations complexes

La distinction est dautant plus malaise quune mme opration peut se transformer en cours d'excution. Une opration de police administrative peut se transformer en opration de police judiciaire ou une opration peut se dcomposer en plusieurs phases qui ressortissent aux deux types de police (la mise en fourrire des vhicules, avec l'enlvement du vhicule, acte de police judiciaire, qui a pour but de rprimer linfraction de stationnement irrgulier et la garde du vhicule en fourrire, conscutive l'enlvement, acte de police administrative). Il appartient au juge de requalifier des mesures de police prsentes comme relevant plutt de telle ou telle type (CE Ass, 24 juin 1960, Socit Frampar ) propos de la saisie d'un journal). La jurisprudence essaie dailleurs dviter mais elle ny russit pas totalement, les difficults pour les justiciables. 1. La recherche de la cause dterminante Dans l'affaire Le Profil, une socit de transfert de fonds avait t dvalise par des malfaiteurs et deux fautes coexistaient, une faute de police administrative, les agents de police n'ayant pas pour empcher l'agression, et une faute de police judiciaire, ces mmes personnels n'ayant pas poursuivi les agresseurs. Le critre du but, si on l'avait appliqu, aurait donc contraint la socit victime intenter simultanment deux actions en justice, l'une devant le juge administratif pour obtenir rparation de la faute de police administrative, l'autre devant le juge judiciaire pour obtenir rparation de la faute de police judiciaire. Le Tribunal des conflits a estim que le prjudice rsultait essentiellement de la premire faute ( la faute de police administrative) et cest au juge administratif quest revenu le soin de trancher le litige tenant la rparation des consquences des deux fautes (TC, 12 juin 1978, Socit Le Profil ) Il faut donc tenir compte de la faute de police la plus dterminante. 2. Le dcoupage de lopration Certaines jurisprudences sont dune subtilit quelque peu dcourageante ; ainsi loccasion dun barrage de police si un coup de feu est tir sur une voiture qui tente de le forcer, au moment mme o il est forc, il sagit dune opration de police administrative ( CE, 24 juin 1949, Lecomte) mais si le coup de feu est tir aprs le barrage lors de la poursuite, le juge judiciaire redevient comptent car lopration est alors une opration de police judiciaire ( TC, 5 dcembre 1977, Delle Motsch )

B - Pol i ce adm i ni strati ve gnral e et pol i ces adm i ni strati ves spci al es
a) La police administrative gnrale

La police administrative gnrale remplit une mission de protection de l' ordre public . Pour dfinir lordre public, on recourt classiquement une trilogie sret, tranquillit et salubrit publiques. Il semble quactuellement cette trilogie classique ait t largie. 1. La trilogie classique Ces termes : sret, tranquillit et salubrit figuraient dj dans la loi municipale de 1884, ils sont repris aujourdhui par larticle L.2212-2 du Code gnral des collectivits territoriales (CGCT). Certes, ces textes ne se rapportent qu' la police municipale , c'est--dire la police administrative gnrale des maires mais le juge administratif propos du pouvoir de police administrative gnrale du chef du gouvernement, a repris ces lments :

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Considrant que, si les autorits dpartementales et municipales sont charges par les lois, notamment par celle des 22 dc. 1789-8 janvier1790 et celle du 5 avril 1884, de veiller la conservation des voies publiques et la scurit de la circulation, il appartient au chef de l'Etat, en dehors de toute dlgation lgislative et en vertu de ses pouvoirs propres, de dterminer celles des mesures de police qui doivent en tout tat de cause tre appliques sur l'ensemble du territoire, tant bien entendu que les autorits susmentionnes conservent, chacune en ce qui la concerne, comptence pleine et entire pour ajouter la rglementation gnrale dicte par le chef de l'Etat toutes les prescriptions rglementaires supplmentaires que l'intrt public peut commander dans la localit; (CE 8 aot 1919 Labonne ). ? Par sret publique il faut entendre la scurit dans la rue pour les personnes qui y circulent : la scurit routire mais cest aussi la scurit des immeubles ou la scurit des produits que lon consomme. ? La tranquillit publique est une notion proche puisquil sagit ici dassurer une vie paisible tous donc prvenir les agressions et es nuisances multiples. La lutte contre le bruit par l exemple relve de cet objectif. ? Enfin, la salubrit publique correspond la notion dhygine publique. A ce titre, sont prises des mesures dassainissement, des mesures ncessaires la prservation de la qualit de lair et de leau. 2. Lextension de la notion
??

Le cas de la moralit

Selon Hauriou lordre public, au sens de la police, est lordre matriel et extrieur ce qui signifie que le juge administratif ne se soucie de moralit que dans la mesure o des atteintes ladite moralit auraient des rpercussions sur la tranquillit, la scurit ou la salubrit publiques (un maire peut interdire la reprsentation d'un film ds lors que sa projection est susceptible d'entraner des troubles srieux dans sa commune (CE Sect, 18 dcembre1959, Soc Les films Luttia ; CE, 26 juillet 1985, Ville dAix en Provence). De manire plus gnrale le caractre immoral lui seul ne peut motiver une interdiction en dehors de circonstances locales particulires (CE, 8 dcembre 1997, Commune dArcueil)
??

Le cas de la dignit humaine

L'autorit de police municipale peut mme en l'absence de circonstances locales particulires interdire une attraction qui porte atteinte au respect de la dignit de la personne humaine. Cest ce qua admis rcemment le Conseil dEtat en affirmant que le respect de la dignit de la personne humaine est une des composantes de l'ordre public (CE Ass, 27 octobre 1995, Ville d'Aix-en-Provence et Commune de Morsang-sur-Orge). Ainsi, un maire peut mme en l'absence de circonstances locales particulires, interdire les spectacles de lancer de nains Pour certains, le Conseil dEtat imposerait ses propres conceptions morales la socit, en ralit, le respect de la dignit de a personne humaine est un principe valeur l constitutionnelle : (CC, 27 juillet 1994, Lois sur la biothique)
b) Les polices spciales

Comme la police administrative gnrale, les polices administratives spciales sont des activits de surveillance qui visent maintenir la paix sociale. Mais alors que la premire

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remplit cette mission en protgeant lordre public , en gnral les secondes la remplissent en rgissant certaines activits (affichage , cinma, taxis etc) ou certaines catgories dadministrs (trangers avec la police de l'expulsion des trangers ordonnance du 2.11.1945), en poursuivant des buts particuliers (protection de lesthtique ou de lenvironnement ou du patrimoine culturel etc) selon des procdures spcifiques (cf la police des difices menaant ruine ). 1. Les diffrentes polices spciales On peut distinguer des polices spciales en raison de leur objet particulier, des autorits qui elles sont confies ou encore de leur rgime juridique particulier.
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Les polices objet particulier

Certaines polices ont un objet diffrent de la trilogie classique. Cest notamment le cas de la police de la chasse, de la pche, de la publicit ou encore du cinma.
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Les polices mises en uvre par des autorits particulires

Cest le cas de la police des gares et des chemins de fer qui est confie au ministre des transports, de la police du cinma confie au ministre des affaires culturelles, de la police des publications dangereuses pour la jeunesse qui relve du ministre de lintrieur etc
??

Les polices rgime juridique particulier

Dans certains cas, la police se traduit par des procdures particulires. Ainsi, la police des difices menaant ruine ou encore la police des installations classes ou enfin, la police des trangers 2. Le concours de police
??

Le concours entre police spciale et police gnrale

?? Les deux polices poursuivent des buts diffrents

Dans ce cas, l'existence de la police spciale n'empche pas l'exercice de la police gnrale. Cest lhypothse classique des films Lutetia. Lexploitation des films en salle relve dune police spciale, mais cela nempche pas lautorit de police gnrale dintervenir galement envers les films pourtant munis dun visa dexploitation et dinterdire ventuellement ce film dans leur commune. (CE Sect, 18 dcembre 1959, Socit "Les films Lutetia").Un maire peut rglementer la pratique de l'aromodlisme sur le fondement de son pouvoir de police administrative gnrale pour maintenir lordre public (CE,, 8 mars 1993, Commune des Molires) sans que cela nempche le ministre des Transports ou la Direction de lAviation civile de rglementer la scurit arienne.
?? Les deux polices poursuivent des buts identiques

L'existence de la police spciale empche alors l'exercice de la police gnrale. Sauf urgence, un maire ne peut utiliser son pouvoir de police gnrale en ce qui concerne des installations classes (CE, 15 janvier 1986, Socit. Pec-Engineering ), car cela relve de la police des installations classes, police spciale rserve aux prfets Mais, la police gnrale peut se substituer une police spciale, poursuivant un but identique, lorsque la substitution n'a pas pour effet de contourner une procdure impose par la police spciale, d'autre part lorsquelle relve dune seule et mme autorit possdant les deux pouvoirs de police ( CE, 22 dcembre1993, Commune de Carnoux-en-Provence).
??

Le concours entre polices gnrales

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Une mme menace de trouble lordre public est susceptible dintresser le maire au niveau municipal, le prfet au niveau dpartemental et le Premier ministre au niveau national. Quelle est lautorit qui peut agir ? La solution a t donne par le Conseil dEtat (CE 18 avril 1909, Commune de Nris-Les-Bains) Considrant qu'il rsulte des dispositions de l'art. 91 de la loi du 5 avril 1884 que la police municipale appartient au maire et que les pouvoirs qui lui sont confrs en cette matire par l'art. 97 de la loi s'exercent, non sous l'autorit, mais sous la surveillance de l'administration suprieure; que si l'art. 99 autorise le prfet faire des rglements de police municipale pour toutes les communes du dpartement ou pour plusieurs d'entre elles, aucune disposition n'interdit au maire d'une commune de prendre sur le mme objet et pour sa commune, par des motifs propres cette localit, des mesures plus rigoureuses; Lautorit de police gographiquement la plus troite peut donc aggraver une mesure de police prise par lautorit de police gnrale ayant une comptence gographique plus large, condition que des circonstances locales justifient cette aggravation. Le cumul est donc possible, mais uniquement dans les sens de laggravation. Une autorit territorialement plus troite ne peut pas allger une mesure prise par une autorit comptence territoriale plus large.

2 - LES TITULAIRES DU POUVOIR DE POLICE


Les titulaires du pouvoir de police administrative sont toujours des reprsentants d'une personne publique. La jurisprudence refuse en effet qu'on puisse le confier une personne prive. La police administrative est une activit de service public qui ne peut faire lobjet de dlgation une personne prive (ainsi en matire de stationnement si l'exploitation du stationnement payant souterrain et en surface peut tre dlgue, la convention de dlgation ne peut prvoir mettre la disposition du dlgataire les agents municipaux chargs de constater les infractions (CE, 1er avril 199, Commune de Menton), lexercice de la police municipale et notamment en vue de la scurit sur les voies publiques nest pas dlgable (CE, 29 dcembre 1997, Commune d'Ostricourt ) comme lexercice dune police spciale (celle des installations classes par exemple (CE, 8 mars 1985, Les amis de la terre)

A Le Prem i er m i ni stre
Larrt du CE Labonne du 8 aot 1919 a dvolu initialement le rle dautorit de police administrative gnrale au nom de lEtat au prsident de la Rpublique, en lui assignant la mission, en dehors de toute dlgation lgislative et en vertu de ses pouvoirs propres , de prendre les rglements de police applicables l'ensemble du territoire national. Cette jurisprudence relative aux pouvoirs propres en matire de police a t confirme par la suite sous les Quatrime et Cinquime Rpubliques (CE Ass, 13 mai 1960, SARL Restaurant Nicolas ; CE, 2 mai 1973, Association cultuelle des Isralites nord-africains de Paris) mais le bnficiaire des pouvoirs est devenu le Premier ministre, et non le prsident de la Rpublique.

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Le Conseil constitutionnel a considr que l'article 34 de la Constitution na pas retir au chef du gouvernement les attributions de police gnrale qu'il exerait antrieurement en vertu de ses pouvoirs propres (CC, 20 fvrier 1987, Code rural ). Contrairement une ide trs rpandue, le ministre de l'intrieur n'est pas une autorit de police gnrale, ce qui n'enlve rien son rle quant la direction des services de police et la supervision du maintien de l'ordre public.

B Les prfets
Les prfets exercent le pouvoir de police dans leurs dpartements (cf la police de circulation sur les sections de routes nationales situes hors des agglomrations en vertu lart L. 2213-1 du CGCT.), et dans certaines circonstances ( maintien de lordre public si champ dapplication des mesures dpasse le territoire dune commune. Depuis les lois de dcentralisation, le prsident du conseil gnral dispose dun pouvoir police pour la gestion du domaine dpartemental, notamment en ce qui concerne circulation. la de le de la

C Les Mai res


Traditionnellement, c'est le maire, et lui seul, qui exerce la police administrative gnrale au nom de la commune (art. L. 2212-2 du CGCT. Le conseil municipal n'a aucune comptence en la matire. Ce pouvoir de police municipale fait du maire le gardien de l'ordre public local. Au nom de la commune, il peut prendre toutes les mesures qui sont de nature prserver la tranquillit, la scurit, la salubrit ou la moralit publiques. C'est ainsi qu'il peut interdire les runions susceptibles de troubler l'ordre publie (CE, 19 mai 1933, Benjamin ) ou rglementer lusage en plein air doutils moteur tels que les tondeuses gazon (CE, 2 juillet 1997, Bricq), quil exerce la police de la circulation sur les routes communales (art. L. 2212-2 CGCT), ainsi que sur les sections de routes dpartementales ou nationales situes l'intrieur des agglomrations (art. L. 2213-1 CGCT). Dans les communes de plus de 10.000 habitants la police est tatise et le personnel est un personnel de police d'tat et une partie du pouvoir d'assurer la tranquillit publique est transfre au prfet qui agit au nom de lEtat (police des manifestations et rassemblements occasionnels, des tumultes dans les lieux publics, et du tapage nocturne.

SECTION 2 LE REGIME JURIDIQUE DES MESURES DE POLICE


On peut opposer un rgime normal et des rgimes dexception.

1 LE RGIME NORMAL A Le contenu des m esures de pol i ce

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a) La rglementation

Il sagit de rgles ncessairement lgislatives ou rglementaires qui encadrent une activit et laquelle quiconque souhaitant sy livrer doit se soumettre. Cest par exemple le cas de laffichage ou de la circulation automobile.
b) La dclaration

Avec la dclaration, lactivit concerne ne peut tre exerce quaprs dclaration de cette activit lautorit de police. Deux hypothses doivent cependant tre distingues. Dans la premire, il sagit dune simple mesure dinformation comme en matire dassociation. Dans la seconde, la dclaration peut avoir des consquences plus fcheuses pour le dclarant, la loi peut prvoir quinforme par une dclaration, lautorit de police puisse ragir par une interdiction. Cest notamment le cas pour les cortges sur la voie publique. Ils sont soumis dclaration depuis un dcret-loi du 22 octobre 1935. Le prfet inform peut interdire la manifestation sil estime que des risques existent. Dans dautres cas encore la dclaration pourra dboucher sur des mesures mettre en uvre pour poursuivre lactivit comme en matire dinstallation classe.
c) Lautorisation

Ici le principe nest plus la libert, puisquil faut une autorisation pralable. Des noms varis sont utiliss : licence, agrment, permis Cest le cas par exemple, du permis de conduire du permis de construire ou encore de la licence dofficine ou enfin de lautorisation douvrir une installation classe.
d) Les interdictions

Linterdiction est une mesure encore plus limitative de la libert individuelle. On peut citer comme par exemple linterdiction de la projection de films, de la tenue de runions, de lexposition ou de la vente de certaines revues. Plus grave est le rgime de la dissolution ordonne par une autorit de police lencontre dun groupe ou dune association qui menace lordre public et qui entre dans la classification des milices armes.
e) Linjonction de raliser

Cette mesure est de plus en plus frquente. Elle est souvent justifie par les dangers qui sont encourus dans certains domaines. Ainsi en va-t-il de linjonction de raliser des travaux sur des difices menaant ruine ou encore de linjonction de raliser des travaux en matire dinstallations classes. Parfois mme, pour complter cette mesure une injonction de dposer entre les mains dun comptable public une somme correspondant au cot des travaux est possible.

B Lencadrem ent des m esures de pol i ce


a) Linterdiction dagir

1.Linterdiction des rgimes de dclaration pralable sans autorisation lgislative Le lgislateur est seul comptent pour dcider de soumettre un rgime d'autorisation ou de dclaration pralable l'exercice dune libert publique (annulation des rglements de police subordonnant une autorisation l'activit de photofilmeurs professionnels (CE Ass, 22 juin 1951, Daudignac) l'utilisation de pistes de ski ( CE, 22 janvier 1982, Association Foyer de

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ski de fond de Crevaux ) ; il n'y a de drogation que lorsque l'exercice de la libert en cause suppose une occupation privative du domaine public (CE, 17 janvier 1986, Mansuy ). 2. Linterdiction des mesures de caractre gnral Lautorit de police peut rglementer mme svrement des activits prives, elle ne doit pas en principe aller jusqu des interdictions gnrales et absolues. Plusieurs exemples peuvent tre cit : linterdiction de vendre des journaux aux abords du stade Roland-Garros pendant le tournoi ( CE, 22 juin 1984, Soc. Le monde du tennis), linterdiction des activits musicales et les attractions de toute nature dans toutes les voies et places de Paris rserves aux pitons (CE Sect, 4 mai 1984, Prfet de police c. Guez ), linterdiction de la mendicit dans tout le centre ville ( Pau, 22 novembre 1995, M. J. Couveinhes et association TA Sortir du fond) ou linterdiction pour les mineurs de moins de 12 ans non accompagn de circuler entre 0 heures et 6 heures (CE ordonnance du 4 aot 1997 Ville de Dreux). Mais le principe de linterdiction des mesures gnrales peut tre cart dans le cas o il est impossible de maintenir l'ordre public par des mesures moins contraignantes, ( CE, 24 octobre 1986, Fdration franaise des Socits de protection de la nature ou CE, 13 mars 1968, Epoux Leroy)

3. Linterdiction des mesures non-proportionnelles Le juge administratif veille ce que les autorits de police administrative gnrale ne portent pas atteinte l'exercice d'une libert publique, au-del de ce qui est ncessaire au maintien de l'ordre. Afin d'empcher tout arbitraire de ladministration en la matire, il les soumet un contrle dit maximum . Ce contrle consiste vrifier la proportionnalit de la mesure de police attaque par rapport au motif invoqu par l'autorit administrative pour la justifier. Toute disproportion, mme lgre, entrane la censure de la mesure (CE, 19 mai 1933, Benjamin). Pour le juge administratif la libert est la rgle et la restriction de police l'exception ( commissaire du gouvernement Corneille dans ses conclusions sur CE, 10 aot 1917, Baldy). Le juge va vrifier que le cas despce des mesures moins svres nauraient pas t suffisantes pour le maintien de lordre public. Si des mesures moins contraignantes ne sont pas possibles, alors le juge peut admettre la lgalit dune interdiction (par exemple de louverture nocturne dun magasin (CE, 21 janvier 1994, Commune de Dannemarie-les-lys)

b) Lobligation dagir

1. Lobligation dagir en cas de menace de lordre public L'autorit de police est oblige d'dicter un rglement de police lorsque celui-ci est ncessaire pour faire cesser un trouble grave l'ordre public (CE, 23 octobre 1959, Doublet) ou d'appliquer les rglements lgaux en vigueur (CE Sect, 14 dcembre 1962, Doublet) ou ddicter des actes individuels de police (prendre un arrt de pril par exemple). Il est oblig de plus de prendre toutes les mesures matrielles ncessaires pour faire face lventualit daccidents, dautant que par ailleurs sa responsabilit pnale sera frquemment recherche ( voir laffaire du Cinq sept ou encore celle des thermes de Barbotan etc). Sa responsabilit en cas dabstention sera sanctionn aussi par le juge administratif (CE, 22 dcembre 1971, Commune de Mont de Lans) (pour la responsabilit dune commune du fait de la faute du maire en matire de police des pistes de ski).

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2. Lobligation dagir de manire efficace Mais, il ne suffit que ladministration prenne les mesures juridiques de police quappelle la situation, encore faut-il quelle elle veille leffectivit des mesures quelle a prise. Cest ce que le Conseil dEtat a rappel dans un arrt du 20 octobre 1972, Ville de Paris c/ Marabout. Le riverain dune voie trs encombre ne pouvait plus rentrer chez lui en raison du stationnement anarchique des vhicules, lautorit municipale a interdit le stationnement mais na envoy aucun agent pour veiller leffectivit. Considrant que les difficults que la police de la circulation rencontre Paris n'exonrent pas les services municipaux de l'obligation qu'ils ont de prendre des mesures appropries, rglementaires ou d'excution, pour que les interdictions dictes soient observes et pour que le droit d'accs des riverains soit prserv CE, 20 octobre 1972, Ville de Paris c/ Marabout

2 LES RGIMES AGGRAVS A Ltat de si ge


Cf infa Partie 2 ;Titre 1 ;Chapitre 1 ;Section 2 2

B Ltat durgence
Cf infa Partie 2 ;Titre 1 ;Chapitre 1 ;Section 2 2

C Les pouvoi rs de guerre


Cf infa Partie 2 ;Titre 1 ;Chapitre 1 ;Section 2 2

CHAPITRE 2 - LE SERVICE PUBLIC


Le service public a t la notion centrale et fondatrice du droit administratif, puisque dans son arrt Blanco (TC, 8 fvrier 1873) le Tribunal des Conflits en faisait le critre de la comptence du juge administratif. Par la suite, il va permettre, avec lcole du service public de Duguit dexpliquer et de justifier lensemble du droit administratif. Dautres concepts comme celui de puissance publique prendront le relais. Pourtant, le service public reste une ide importante mme si elle a tendance a se brouiller. Cet clatement de la notion justifiant en partie la diversit de la gestion du service public.

SECTION I LECLATEMENT DE LA NOTION


La notion classique de service public peut se dfinir comme une activit dintrt gnral, assure par une personne publique au moyen de procds exorbitants du doit commun. Cette dfinition renvoie donc trois lments.

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Un lment organique cest dire un ensemble de moyens quune personne publique affecte une tche ; un lment matriel : des activits du type prestation qui sont dveloppes dans un but dintrt gnral. Enfin, un troisime lment dordre juridique : lexistence dun rgime de droit public. Cette notion a t remise en cause ce qui a eu des effets sur la gestion des services publics qui sest diversifie.

1 LE CONTENU DE LA

NOTION

On peut donner une dfinition du service public, mais elle nest opratoire qu partir de critres.

A - La dfi ni ti on
a) Llment organique

A lorigine, on considrait les services publics comme des organes. Cela sexpliquait par le fait que tous les services publics ou presque taient entre les mains de personnes publiques. Cette conception organique a t remise en cause par une srie darrts du Conseil dEtat admettant que les services publics pouvaient tre grs par des personnes prives. Toutefois, si ce nest pas une personne publique qui intervient directement, du moins celle-ci contrle-telle cette activit : elle est toujours rattache une personne publique. Mais dans ces conditions laspect organique sestompe au profit de laspect matriel.
b) Llment matriel : une activit dintrt gnral

Le service public est une activit, une mission, une fonction. Le service public a toujours pour objet la satisfaction dun intrt gnral. 1. La notion dintrt gnral Mais comment dfinir lintrt gnral ? Dabord de manire ngative en excluant la satisfaction dintrts purement privs. Mais cest surtout de manire positive que lon peut dfinir lintrt gnral en lassimilant aux besoins de la population. Or ces besoins peuvent varier en fonction du moment, du lieu ainsi que de bien dautres lments La notion dintrt gnral est contingente, relative. 2.Les fluctuations de la notion Certains besoins dintrt gnral sont permanents : la justice, la dfense nationale, la lutte contre lincendie etc.. Dautres sont beaucoup plus fluctuants. Ainsi, au XIXme sicle sont apparus : lenseignement puis, la protection de lhygine, suivi de la sant et de la protection sociale. Par contre lindemnisation du chmage lorganisation des marchs, le dveloppement des exportations, le soutien de la croissance, la protection du consommateur ainsi que la protection de lenvironnement, sont des intrts gnraux apparus beaucoup plus rcemment.

B - Les cri tres


Parfois, lintention du lgislateur suffit, mais dautres fois, il faudra recourir ce quil est convenu dappeler un faisceau dindices.
b) Lintention du lgislateur

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Elle est parfois explicitement nonce. On peut citer quelques cas titre dexemple : ? Larticle L711-3 du Code de la Sant Publique voque le service public hospitalier. ? La loi Savary du 26 janvier 1984 1er prcise dans son article : le service public de lenseignement suprieur comprend lensemble des formations post-secondaires relevant des diffrents dpartements ministriels. ? Larticle 5 de la loi dorientation des transports intrieurs (30 dcembre 82) dispose que le service public des transports comporte lensemble des missions qui incombent aux pouvoirs publics en vue dorganiser le transports des personnes et des biens.
b) Le faisceau dindices

Plusieurs lments runis peuvent dceler lexistence du service ? Le premier, cest la prsence dun intrt gnral. ? Le deuxime, cest lexistence dun droit de regard de ladministration. ? Le troisime cest lexistence de prrogatives de puissance fonctionnement de lactivit.

publique

pour

le

2 LA

REMISE EN CAUSE DE LA NOTION

A - Les servi ces publ i cs gesti on pri ve : l es SPIC


a) Lapparition des services publics industriels et commerciaux (SPIC)

En 1921, dans laffaire dite du Bac dEloka, le Tribunal des Conflits ( TC, 22 janvier 1921, Socit commerciale de lOuest africain) a reconnu lexistence dune nouvelle catgorie de services publics : les services publics caractre industriel ou commercial (SPIC). En loccurrence la colonie de Cte dIvoire exploitait un bac qui coula. Afin de ddommager les victimes, le Tribunal des Conflits estime que la colonie exploite un service de transport dans les mmes conditions quun industriel ordinaire . Dans ces conditions le juge judiciaire est comptent et le droit priv sapplique.
b) Les critres de distinction des services publics industriels et commerciaux

Si la catgorie des SPIC voyait ainsi le jour, il tait pour autant difficile de les distinguer clairement des services publics administratifs. Certes dans certains cas, cest le lgislateur qui prcise la nature du service. Mais cest relativement rare. Par consquent, cest le Conseil dEtat qui va finalement dgager trois critres ( CE Ass, 16 novembre 1956, Union syndicale des industries aronautiques ) 1. L'objet du service public Il doit tre de nature conomique (industriel et/ou commercial), de plus il doit pouvoir tre entrepris par une personne prive, ce qui exclut les monopoles ( TC, 7 juillet 1934, Hritier Roty) 2. Les modalits de fonctionnement Si le service public fonctionne comme le ferait une entreprise ordinaire, cest--dire si le service public ressemble beaucoup une entreprise prive par son fonctionnement et par son organisation, on est en prsence dun indice en faveur dun SPIC. Si lorganisation et le fonctionnement du service public ressemblent ceux dune administration, cest un indice en faveur de la qualification administrative.

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3. Lorigine des ressources Si le financement est principalement priv, cest un indice en faveur du SPIC. Si le financement est principalement fiscalis, cest un indice en faveur du SPA. Cest un indice qui pse lourd mais ce nest pas un critre. Ainsi, la RATP est considr comme un SPIC

Avec larrt Naliato (TC, 21 janvier 1955) une nouvelle catgorie de services publics soumise au droit priv voyait le jour : les services publics sociaux. Mais, elle devait dfinitivement disparatre avec larrt Gambini (TC, 4 juill. 1983).

B - La gesti on des servi ces publ i cs par des personnes pri ves
Dans un premier temps, le Conseil dEtat va admettre que des personnes prives puissent tre investies de prrogatives de puissance publique en loccurrence le droit dexpropriation (CE, 20 dcembre 1935, Etablissements Vzia). Ainsi, le Conseil dEtat amorait la dissociation entre le service public entendu comme une institution et le service public entendu comme une mission (Long, Weil et Braibant). Dans ces conditions il a pu admettre quelques annes plus tard quune personne prive puisse, en dehors de tout contrat de concession, par la simple soumission partielle un rgime de droit public, grer un service public.(CE, 13 mai 1938, Caisse primaire aide et protection ). Dans la foule de cette jurisprudence de nombreuses catgories de personnes prives se verront reconnatre la mme possibilit. Cest le cas : - dassociations ( CE, 22 novembre 1974, Fdration des industries franaises darticles de sport ) - de fondations prives ( CE, 27 fvrier 1947, Mollet ) - de syndicats professionnels ( CE, 12 janvier 1961, Magnier) - dorganisations mutualistes ( CE, 2 fvrier 1951, Demoiselle Bodin) - dorganismes sui gnris : - les comits dorganisation professionnels ( CE, 31 juillet 194,2 Montpeurt ) - les ordres professionnels ( CE, 2 avril 1943, Bouguen ) - les groupements interprofessionnels laitiers ( CE, 4 fvrier 1949, Ferrey du Coudray ) - les centres de lutte contre le cancer ( TC, 20 novembre 1961, Bourguet )

SECTION 2 LA DIVERSITE DANS LA GESTION


Le service public peut tre gr dans des cadres juridiques diffrents, cest le problme des modes de gestion. Mais quels que soient ces modes de gestion, le service public obit quelques grands principes de gestion.

1 LA DIVERSIT DES MODES DE GESTION

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A - La gesti on par une personne publ i que


a) La rgie

Dans la rgie la gestion du service public est assure par une personne publique. C'est le mode traditionnel de gestion des services publics et notamment de certains services comme ceux correspondant aux activits rgaliennes. Ces services publics ne sont pas dots de la personnalit juridique. Pourtant, il existe des formes particulires de rgies. 1 La rgie directe Dans ce cadre la gestion du service public est assure par la collectivit elle-mme avec ses propres moyens. Le service n'a aucune autonomie financire, il na pas d'organe de gestion, ni de personnalit juridique propre. En cas de litige avec un tiers, c'est la responsabilit de la collectivit qui est engage. 2 La rgie autonome Elle est cre par une collectivit territoriale et dote de la seule autonomie financire. Ses produits, ainsi que ses charges, font lobjet d'un budget spcial annex au budget de la collectivit locale vot par son organe dlibrant. Lagent comptable est celui de La collectivit. 3 La rgie personnalise Les organes du service public sont dots de la personnalit juridique. Elles sont administres par un conseil dadministration et un directeur. Le comptable est soit un comptable direct du Trsor, soit un agent comptable.
b) Ltablissement public

Cest une personne morale de droit public spciale, cre pour grer un service public. Parmi les tablissements publics, on distingue entre les tablissements publics administratifs (EPA) et les tablissements publics industriels et commerciaux (EPIC). Les premiers grent un service public administratif, les seconds grent un service public industriel et commercial. Il existe des tablissements publics dits double visage et des tablissements publics dit visage invers . Les tablissements publics double visage grent deux services publics dont lun est administratif et lautre industriel et commercial. Les tablissements publics visage invers sont crs comme industriel et commercial et la jurisprudence dcide quils sont administratifs ou linverse.

B - La gesti on par une personne pri ve : l a dl gati on de servi ce publ i c


Dans ce cas une personne publique confie la gestion du service public une personne prive. Plusieurs types de dlgations peuvent exister.
a) La dlgation contractuelle

1 La concession Cest un vieux procd appliqu aux travaux publics et lutilisation du domaine public dans lequel le service est confi par contrat une personne priv. Le contrat comporte un cahier des charges.

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Le concessionnaire finance la construction du service public, construit le matriel et se rmunre par les redevances quil peroit sur les usages. La personne publique ne dbourse rien. 2 Laffermage Dans ce cas, lexploitation est dj construite. Lexploitant se borne assurer le fonctionnement et peroit des redevances pour financer son installation. 3 La rgie intresse La rgie intresse est un mode de gestion mixte du service public qui s'appuie sur le concours extrieur dun professionnel priv contractuellement charg de faire fonctionner le service public. Le rgisseur est rmunr par la collectivit au moyen d'une rtribution qui comprend une redevance fixe et une partie variable provenant notamment des rsultats de lexploitation. Mais la rgie intresse ne sera considre comme une convention de dlgation de service public qu' la condition que la rmunration du rgisseur soit substantiellement assure par les rsultats de lexpLoitation (CE, 30 juin 1999, Syndicat mixte du traitement des ordures mnagres centre-ouest seine-et- marnais).
b) Les dlgations sans contrat

Cest lhypothse dj voque des arrts Etablissement Vzia, Montpeurt, Bouguen, etc
c) Les dlgations prvues par la loi Sapin

Aucune vraie dfinition nest donne de ces dlgations qui restent pour cette raison assez floue. Toutefois une procdure a t prvue et figure dans le CGCT (art 1411-4)

2 LA DIVERSIT DES PRINCIPES DE GESTION


Tous les services publics sont soumis trois grands principes dits lois de Rolland .

A - Le pri nci pe de conti nui t


Cest le but dintrt gnral qui justifie ce principe. Ainsi peut se poser la question de la conciliation avec le droit de grve. (CE Ass, 7 juillet 1950, Dehaene) Cest pourquoi il incombe au Gouvernement de fixer ltendue des limitations apporter au droit de grve. Cf la position du Conseil Constitutionnel (DC n79-105 25 juillet 1979 Droit de grve la tlvision et la radio). Les agents de certains services publics ont t tout simplement privs du droit de grve eu gard aux missions exerces, comme les militaires (loi du 13 juillet 1972) ou les policiers (loi du 28 septembre 1948). Les agents dautres services publics peuvent faire lobjet, dans le cadre de linstauration dun service minimum, d'une mesure de rquisition. Il appartient aux responsables des services en cause de dsigner les agents devant rester en fonction malgr la grve. Ces agents peuvent occuper des fonctions d'autorit et de responsabilit. Il peut aussi sagir de simples agents dexcution.

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Le principe va imposer aux co-contractants chargs de participer au fonctionnement mme du service public un certain nombre d'obligations. C'est le cas notamment des concessionnaires de service public. Linterruption de service public est la faute la plus grave quun concessionnaire puisse commettre, sauf cas de force majeure (thorie de l'imprvision). Dautre part, lorsquun agent affect un service public dmissionne, il doit continuer assurer son activit professionnelle jusqu' ce que sa dmission soit accepte par lautorit normalement investie du pouvoir de nomination. Sil quitte son poste avant cette acceptation, lagent est passible de sanctions disciplinaires.

B - Le pri nci pe dgal i t


Toute personne, usager, collaborateur ou encore candidat doit tre place dans une position gale lgard du service public. Personne ne doit bnficier dun avantage particulier ou subir une discrimination injustifie. (CE Sect, 9 mars 1951, Socit des concerts du Conservatoire). Toutefois des diffrences de traitement peuvent tre acceptes si elles sont fondes sur des diffrences de situation ou justifie par lintrt gnral. En ralit, il faut distinguer selon diffrents cas.
a) Les agents publics

Laccs aux fonctions publiques doit tre gal pour tous. Do la gnralisation de la pratique du concours. Toutefois des exceptions sont possibles : il peut exister plusieurs concours avec la diffrenciation entre concours externe et interne.
b) Les co-contractants

Le principe dgalit sapplique laccs au contrat. Cest pourquoi les procdures des marchs publics ont t longtemps fondes sur lappel doffre.
c) Les usagers

Ils ont droit obtenir du service public les mmes prestations ralises au mme tarif. Ce principe est ancien (CE Sect, 9 mars 1951, Socit des concerts du Conservatoire). Il a t consacr par le Conseil constitutionnel dans une dcision du 12 juillet 1979. Le principe est gnral, dot dune valeur constitutionnelle. Mais, il est aujourdhui appliqu de deux faons par le juge administratif - de faon abstraite et formelle : tous les usagers dun service public doivent tre traits de la mme manire, mme s'ils se trouvent dans des situations diffrentes en fait et en droit. - de faon relle et concrte : ladministration peut tenir compte, dans les prestations fournies ou dans les prix pratiqus, des diffrences de situation qui peuvent exister entre les diverses catgories d'usagers. Il existe donc des discriminations lgales qui reposent sur des diffrences objectives de situation ou sur des raisons dintrt gnral. Ces discriminations doivent avoir un lien avec lobjet du service selon le Conseil constitutionnel et selon le Conseil dEtat : 10 mai 1974, Denoyez et Chorques. L'exigence d'galit commerciaux. est moins grande vis--vis des services publics industriels ou

C - Le pri nci pe de m utabi l i t

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Le service public doit fournir des prestations adaptes aux besoins. Il doit donc tenir compte des modifications juridiques techniques et conomiques. (CE, 10 janvier 1902, Compagnie nouvelle du gaz de Deville-ls-Rouen) Ce principe est important pour trois catgories de personnes.
a) Les agents du service public

Ils ne sont pas dans une situation analogue celle des salaris de droit priv lis par un contrat de travail, mais au contraire dans une situation lgale et rglementaire. Cela signifie que leur situation personnelle nest pas fixe une fois pour toutes au moment de leur engagement. Leur statut peut tre modifi unilatralement, le service public doit sadapter.
b) Les co-contractants

Ce sont des contrats administratifs, c'est--dire soumis des rgles diffrentes que celles du droit priv. Dans ces contrats deux catgories de dispositions, doivent tre distingues: - les clauses purement contractuelles : ce sont des dispositions qui ne peuvent tre modifies que d'un commun accord. Exemple, les clauses financires du contrat ; - les clauses rglementaires, c'est--dire des dispositions qui peuvent tre modifies tout instant, unilatralement, par la puissance publique, par l'administration partie au contrat. Le co-contractant ne peut pas refuser cette adaptation. Il peut la contester devant le juge pour la modifier. Ces clauses concernent l'excution mme du service public par exemple : les prestations que le co-contractant doit fournir pour lintrt gnral.
c) Les usagers du service public

Les usagers ne peuvent pas imposer au service public de leur fournir toujours les mmes prestations. Ladaptation ncessaire peut amener modifier la nature des prestations que doivent fournir les usagers.

DEUXIEME PARTIE LENCADREMENT DE LADMINISTRATION

Ladministration doit respecter les rgles de droit en vigueur. En cas de non-respect de ce cadre lgal ladministration engage sa responsabilit. Deux principes encadrent donc ladministration dans son action : le principe de la lgalit et le principe de responsabilit.

CHAPITRE 1 - LA LGALIT
Il convient de connatre les lments de la lgalit avant den apprcier la porte.

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SECTION 1 - LES ELEMENTS DE LA LEGALITE


Les rgles que doit respecter ladministration sont nombreuses. La lgalit doit donc tre comprise au sens large. En font partie : les rgles constitutionnelles, les rgles internationales les rgles lgislatives et rglementaires, et enfin les rgles jurisprudentielles.

1 LES RGLES CONSTITUTIONNELLES : LE BLOC DE LA CONSTITUTIONALIT


Le Conseil constitutionnel a mis en avant la notion de Bloc de la constitutionnalit, cest dire lensemble des rgles de valeur constitutionnelle. Cette expression tait ncessaire partir du moment o il reconnaissait au prambule de la Constitution la mme valeur quau texte de la Constitution proprement dite.

A Le contenu des rgl es consti tuti onnel l es


a) La Constitution au sens strict : les articles de la Constitution

Les articles de la Constitution contiennent surtout des rgles relatives lorganisation et au fonctionnement des pouvoirs publics mais trs peu de rgles de fond. On en trouve quand mme quelques-unes, par exemple dans les articles 1er, 53-1, 64, 66, 72.
b) La Constitution au sens large : le prambule de la Constitution

1 Laccession du prambule au statut constitutionnel Le Conseil constitutionnel a, dans la dcision (CC 73-51 27 dcembre 1973 Taxation doffice), assis le principe dgalit sur la dclaration des droits de lhomme. Mais, cest surtout par sa dcision Libert dassociation (CC 71-44 DC 16 juill. 1971) que le Conseil constitutionnel a reconnu au prambule de la Constitution une valeur constitutionnelle.
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Les faits

Une loi soumettant les associations lagrment des juges fut dfre au Conseil Constitutionnel par le Prsident du Snat. Elle sera dclare non-conforme la Constitution et plus prcisment au Prambule.
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La dmarche du Conseil Constitutionne l

Considrant qu'au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique et solennellement raffirms par le Prambule de la Constitution, il y a lieu de ranger le principe de la libert d'association, que ce principe est la base des dispositions gnrales de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association ; qu'en vertu de ce principe les associations se constituent librement et peuvent tre rendues publiques sous la seule rserve du dpt dune dclaration pralable ; qu'ainsi, l'exception des mesures susceptibles d'tre prises l'gard de catgories particulires d'associations, la constitution d'associations, alors mme qu'elles paratraient entaches de nullit ou auraient un objet illicite, ne peut tre soumise pour sa validit l'intervention pralable de l'autorit administrative ou mme de l'autorit judiciaire .

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Dcide: ARTICLE PREMIER. - Sont dclares non conformes la Constitution les dispositions de l'article 3 d la loi soumise l'examen du Conseil constitutionnel compltant les dispositions de l'article 7 de la loi du 11, juillet 1901, ainsi que les dispositions de l'article ler, de la loi soumise au Conseil leur faisant rfrence. Pour la premire fois de son histoire le Conseil Constitutionnel se rfrait aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique et leur reconnaissait la mme valeur que la Constitution. Au-del de la reconnaissance dune valeur constitutionnelle au prambule, c'est lutilisation des principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique qui suscitera maintes critiques. Dabord parce que la notion nest pas trs claire, ensuite et surtout parce cette catgorie de principes ne fait pas lobjet dune numration comme les principes particulirement ncessaires notre temps. En consquence le juge lorsquil dcouvre lun de ces principes est souponn de lcrire. C'est donc le spectre du Gouvernement des Juges qui est agit.
b) Les lments du prambule

Tous les lments du Prambule vont tre invoqus par le Conseil Constitutionnel : 1 Les principes de la Dclaration des droits de lhomme (DDH) - le droit de proprit (article 17) (CC, 81-139 DC, 11 fv. 1982, Nationalisations II, DECC 164) DDH - la libert de communication (article 11) (CC, 84-181 DC, 10 oct. 1984, Entreprises de presse, DECC 221), - le principe d'galit des citoyens (article 1) (CC, 73-51 DC, 27 dc. 1973, Taxation d'office, DECC 73 ; CC, 82-146 DC, 18 nov. 1982, Code lectoral et code des communes, DECC 190), - linterdiction de la dtention arbitraire (article 9) (CC, 93-326 DC, 11 aot 1993, Rforme du code de procdure pnale), - le principe de proportionnalit des peines (article 8) (CC, 93-321 DC, 20 juill. 1993, Code de la nationalit). 2 Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique (PFRLR) - la libert d'association (CC, 71-44 DC, 16 juill. 1991, Libert d'association), - la libert de l'enseignement (CC, 77-87 DC, 23 nov. 1977) - le respect des droits de la dfense (CC, 76-70 DC, 2 dc. 1976, Prvention des accidents du travail 11) - lindpendance de la justice administrative (CC, 80119 DC, 22 juill. 1980, Validation d'actes administratifs 1) - la libert de l'enseignement suprieur et de la recherche (CC, 83-165 DC, 20 janvier 1984, Liberts universitaires) - la comptence exclusive de la juridiction administrative pour l'annulation des actes de la puissance publique (CC, 86-224 DC, 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence)

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- lautorit judiciaire gardienne de la proprit immobilire p rive (CC, 89-256 DC, 25 juill. 1989, Urbanisme et agglomrations) 3 Les principes particulirement ncessaires notre temps (PPNT) - le droit de grve (CC, 79- 105 DC, 25 juill. 1979, Grve la radio et la tlvision), - la libert syndicale (CC, 83-162 DC, 19 juill. 1983, Dmocratisation du secteur public) - le principe du non-recours la force contre la libert d'un peuple (CC, 75-59 DC, 30 dcembre 1975, Autodtermination des Comores) - lorganisation de l'enseignement public, gratuit et laque (CC, 77-87 DC, 23 nov. 1977) - la libert d'enseignement et de conscience. 4 ces principes le Conseil constitutionnel ajoutera : - des principes valeur constitutionnelle principe de la protection de la sant et de la scurit des personnes (CC 80-177, DC 20 juill. 1980), la sparation des pouvoirs ( CC, 79104 DC 23 mai 1979) - des principes gnraux du droit de valeur constitutionnelle : la continuit des services publics (CC, 79-105 DC 25 juill. 1979, les droits de la dfense (CC, 86-224 DC 23 janvier 1987 Conseil de la concurrence), - des objectifs valeur constitutionnelle : la sauvegarde de lordre public (CC, 82-142 DC 27 juill.1982 ) Ces principes et objectifs non-crits permettent en fait au Conseil de concilier plusieurs principes

B - Le respect des rgl es consti tuti onnel l es


a) Le contrle de constitutionnalit des lois ordinaires par le Conseil constitutionnel

Cest larticle 61.2 de la Constitution qui prvoit ce contrle. 1 Le domaine du contrle Seules les lois parlementaires sont contrles par le Conseil. Il carte par contre les lois rfrendaires (CC, 62-20 DC 6 novembre 1962 et 92-313 DC 23 septembre 1992 Maastricht) 2 La procdure du contrle
??

Le dlai

Le texte adopt dfinitivement par le Parlement est transmis au Prsident de la Rpublique en vue de sa promulgation. Cest pendant ce dlai de promulgation que le Conseil constitutionnel peut tre saisi. Ce dlai de promulgation tant de 15 jours.
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Les auteurs de la saisine

Seules certaines autorits peuvent saisir le Conseil. Il sagit - du Prsident de la Rpublique, - du Premier ministre, - des prsidents des assembles parlementaires, et depuis la rvision constitutionnelle de 1974 par 60 dputs ou 60 snateurs
??

La sanction :

La loi peut tre dclare conforme ou non conforme la Constitution. Plus rcemment le Conseil a introduit une nouvelle technique celle des rserves dinterprtation. Ainsi, peut-on

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passer dune conformit absolue une conformit relative. ou L annulation de la loi, plus prcisment la loi dclar non-conforme ne peut pas tre promulgue.
?? La conformit absolue

Dans cette hypothse, la loi est ou nest pas conforme : il ny a pas de situation intermdiaire. La loi peut tre conforme ou non-conforme dans sa totalit. Ou bien la loi dans son intgralit sera promulgue ou bien le texte tout entier ne verra jamais le jour. On parle alors dannulation. Mais, la loi peut tre est conforme en partie seulement. Si les dispositions en question peuvent avoir un sens sans les articles non-conformes, le Conseil Constitutionnel peut dcider de les laisser promulguer. Lannulation est alors partielle
?? La conformit relative : les rserves d'interprtation

La loi sera dclare conforme par le Conseil Constitutionnel la condition que soit respecte telle ou telle interprtation. 2 Le contrle des lois organiques Larticle 61.2 de la Constitution prvoit le contrle obligatoire des lois organiques.
b) Le contrle de constitutionnalit par le juge administratif

Le juge administratif peut contrler la constitutionnalit directement, ce qui est rare, mais aussi, le plus souvent de manire indirecte. 1 Directement Le juge administratif ne contrle quexceptionnellement la constitutionnalit dun acte en raison de la thorie de lcran lgislatif. Selon cette thorie, la loi fait cran entre la constitution et le litige trancher. Quand cet cran existe le juge ne peut intervenir. Par contre sil ny a pas de loi entre lacte administratif et la Constitution, il contrlera la constitutionnalit. Cette thorie est souvent critique en tant quelle reprsente une faille dans notre systme de contrle de la hirarchie des normes. Mais elle est conforme notre tradition constitutionnelle. 2 Indirectement Cest le Conseil constitutionnel qui est le juge de droit commun de la constitutionnalit. Ses dcisions, par lautorit de la chose juge dont elles sont revtues simposent aux juges administratif et judiciaire. En vertu de larticle 62 alina 2 de la Constitution : Les dcisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles daucun recours. Elles simposent aux pouvoirs publics et toutes les autorits administratives et juridictionnelles. Cette autorit de la chose juge ne sattache pas quau dispositif, mais aussi aux motifs ncessaires de la dcision. De plus le Conseil constitutionnel, par ses rserves dinterprtations impose aux autres juges son interprtation des lois. Ce nest qu partir de 1985 que le Conseil dEtat et la Cour de cassation ont fait expressment rfrence aux dcisions du Conseil constitutionnel. La Cour de cassation, depuis deux arrts du 25 avril 1985 et le Conseil dEtat depuis un arrt du 20 dcembre 1985 SA Etablissement Outters. Toutefois, la Cour de cassation a rcemment eu loccasion de prciser la porte de cette autorit de la chose juge. Par son arrt n 481 du 10 octobre 2001 la Cour, en assemble

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plnire, estime quelle nest pas lie par une dcision du Conseil Constitutionnel : car elle na quune autorit relative. Le Conseil Constitutionnel n'a statu que sur la possibilit de dfrer le Prsident de la Rpublique la Cour pnale internationale or la Cour de cassation doit se prononcer sur la question de savoir si le Prsident de la Rpublique peut tre entendu en qualit de tmoin ou tre poursuivi devant les juridictions pnales.

2 LES RGLES INTERNATIONALES A - Rgl es i nternati onal es et Consti tuti on


Conformment l'alina 14 du prambule de la Constitution de 1946 auquel renvoie celui de 1958: La Rpublique franaise, fidle ses traditions, se conforme aux rgles du droit public international . Pour autant, les rgles internationales nont pas une valeur suprieure la Constitution. Cest mme le contraire. En consquence, les traits doivent tre conformes la Constitution pour tre ratifis.
a) La valeur suprieure de la Constitution

Elle se dduit de la Constitution qui ne laffirme pas explicitement. Le Conseil dEtat (CE Ass, 30 octobre 1998, M. Sarran, M. Levacher et autres) la pourtant affirm rcemment en ces termes : Considrant que l'article 55 de la Constitution dispose que les traits ou accords rgulirement ratifis ou approuvs ont, ds leur publication, une autorit suprieure celle des lois sous rserve, pour chaque accord ou trait, de son application par l'autre partie, la suprmatie ainsi confre aux engagements internationaux ne s'applique pas dans l'ordre interne aux dispositions de nature constitutionnelle.
b) Le contrle de constitutionnalit des traits

Larticle 54 de la Constitution prvoit une procdure permettant le contrle de la constitutionalit des traits. Ce contrle est facultatif, il ne peut intervenir quavant la ratification linitiative du Prsident de la Rpublique, du Premier ministre, des prsidents des assembles parlementaires ainsi que de 60 dputs ou 60 snateurs. Si le Conseil constitutionnel estime que le trait comporte une disposition contraire la Constitution il ne pourra tre ratifi qu'aprs rvision de la Constitution. Saisi du trait de Maastricht puis de celui dAmsterdam, le Conseil a t amen a constater leur contrarit la Constitution. Mais les deux traits furent ratifis aprs bien sr que la Constitution aura t rvise.

B - Rgl es i nternati onal es et l oi s


Sous la IVe Rpublique les traits avait valeur lgislative. Dsormais, dans le cadre de la Constitution de 1958, les traits ont une valeur supralgislative. Cest ce que rappelle larticle 55 de la Constitution Les traits ou accords rgulirement ratifis ou approuvs ont, ds leur publication, une autorit suprieure celle des lois, sous rserve, pour chaque accord

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ou trait, de son application par l'autre partie. Encore convenait-il de faire entrer dans les faits ces dispositions. Pour cela il fallait quun contrle de la conformit des lois aux traits puisse tre pratiqu. Ce contrle de la conventionnalit comme on lappelle ne se mettra en place que tardivement. Quant au contrle du juge administratif sur les traits eux-mmes, il voluera quant sa consistance avec le temps.
a) Le contrle de la conventionnalit des lois

Aprs avoir vritablement fond le contrle de constitutionnalit des lois par sa dcision Libert dassociation, on attendait du Conseil constitutionnel quil se reconnaisse comptent pour exercer le contrle de conventionnalit. Toutefois dans sa Dcision 54-DC du 15 janvier 1975 interruption volontaire de grossesse le Conseil dniera sa comptence en la matire : Considrant que, si ces dispositions confrent aux traits, dans les conditions qu'elles dfinissent, une autorit suprieure celle des lois, elles ne prescrivent ni n'impliquent que le respect de ce principe doive tre assur dans le cadre du contrle de la conformit des lois la Constitution prvu l'article de celle-ci Dans ces conditions les juges judiciaire et administratif ont exerc ce contrle de conventionnalit. Cest la Cour de Cassation qui la premire a impos le respect dun trait par une loi postrieure, dans son arrt du 24 mai 1975, St Cafs Jacques Vabre : Mais attendu que le trait du 25 mars 1957, qui, en vertu de l'article susvis de la constitution, a une autorit suprieure a celle des lois, institue un ordre juridique propre intgr celui des tats membres ; qu'en raison de cette spcificit, l'ordre juridique qu'il a cre est directement applicable aux ressortissants de ces tats et s'impose a leurs juridictions; que, des lors, c'est bon droit, et sans excder ses pouvoirs, que la cour d'appel a dcide que l'article 95 du traite devait tre applique en lespce, a l'exclusion de l'article 265 du code des douanes, bien que ce dernier texte fut postrieur; Le Conseil dEtat a longtemps considr qu'une loi postrieure un trait, ds lors qu'elle dterminait des rgles de fond, faisait cran l'invocation utile de ce trait devant le juge pour l'annulation d'un acte administratif pris sur la base de cette loi, (CE 1er mars 1968, Syndicat gnral des Fabricants de semoule de France) cette jurisprudence tait une spcificit franaise, contraire la jurisprudence europenne (CJCE 9 mars 1978 Simmenthal) Ce nest qu partir du 20 octobre 1989, avec son arrt Nicolo quil changera de position et fera prvaloir le trait sur la loi postrieure. Considrant qu'aux termes de l'article 227-1 du trait en date du 25 mars 1957 instituant la Communaut Economique Europenne : "Le prsent trait s'applique la Rpublique franaise" ; que les rgles ci-dessus rappeles, dfinies par la loi du 7 juillet 1977, ne sont pas incompatibles avec les stipulations claires de l'article 227-1 prcit du trait de Rome

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Le juge administratif reconnat donc la supriorit des traits sur les rgles lgislatives et par extension sur les actes rglementaires. Il ninvoque plus ici la rgle de la loi-cran. Cependant, la supriorit des traits nest pas celle de tout le droit international. En effet, les rgles coutumires internationales ne simposent pas la loi (CE Ass. 6 juin 1997 Aquarone) Considrant, en troisime lieu, qu'aux termes de l'article 55 de la Constitution du 4 octobre 1958 "les traits ou accords rgulirement ratifis ou approuvs ont, ds leur publication, une autorit suprieure celle des lois, sous rserve, pour chaque accord ou trait, de son application par l'autre partie"; que ni cet article ni aucune autre disposition de valeur constitutionnelle ne prescrivent ni n'impliquent que le juge administratif fasse prvaloir la coutume internationale sur la loi en cas de conflit entre ces deux normes; qu'ainsi, en cartant comme inoprant le moyen tir par M. Aquarone de la contrarit entre la loi fiscale franaise et de telles rgles coutumires, la cour administrative d'appel, qui a galement relev que la coutume invoque n'existait pas, n'a pas commis d'erreur de droit; Sur ce point il existe une contradiction avec le Conseil constitutionnel , qui sil se refuse apprcier la conformit des lois aux traits n'hsite pas s'assurer de leur compatibilit avec les principes non crits du droit international, c'est--dire avec des coutumes internationales (CC 81-132 DC 30 dcembre 1975 Comores ; CC 81-132 DC 16 janvier et 82-139 DC 11 fvrier 1982 nationalisations ; CC 85-196 DC 8 aot 19858 et 85-197 ; DC 85-197 du 23 aot 1985 Nouvelle-Caldonie)
b - Le contrle du trait par le juge administratif

Si le trait simpose la loi mme postrieure et donc aux actes administratifs cest certaines conditions quil revient au juge administratif de vrifier. 1 Le contrle de la rciprocit
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Le problme gnral

Larticle 55 de la Constitution soumet la supriorit du trait la rciprocit dans son application. Il est donc important de vrifier cette rciprocit. Le juge administratif sen remet au ministre des affaires trangres pour la vrifier. (CE Ass, 29 mai 1981 Rekhou) En cas dabsence de rciprocit, le trait nest pas ncessairement dpourvu de valeur juridique. Comme laffirme le Conseil constitutionnel : La rgle de rciprocit nonce cet article n'a d'autre porte que de constituer une rserve mise l'application du principe selon lequel les traits ou accords rgulirement ratifis ou approuvs ont, ds leur publication, une autorit suprieure celle des lois ... Cette rgle ne trouve s'appliquer que dans le cas o il existe une discordance entre un texte de loi et les stipulations d'un trait... En revanche, l'article 55 de la Constitution ne s'oppose pas ce que la loi dicte, comme l'article 13 de la loi de finances pour 1981 le fait en l'espce, des mesures ayant pour objet d'harmoniser la lgislation nationale avec les dispositions dcoulant d'un trait, alors mme que celles-ci ne seraient pas appliques par

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l'ensemble des parties signataires... La rgle de rciprocit pose l'article 55 de la Constitution, si elle affecte la supriorit des traits ou accords sur les lois, n'est pas une condition de la conformit des lois la Constitution (CC 80-126 DC 30 dcembre 1980 Examen de la loi de finances pour 1981)
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Le cas particulier de certains traits

Toutefois pour certains traits la rciprocit na aucun sens. Cest le cas notamment de la Convention europenne des droits de lhomme signe Rome le 4 novembre 1950 ainsi que des traits instituant les Communauts europennes et lUnion europenne. Dans ces deux cas, les Etats se sont engags appliquer leurs ressortissants ainsi qu toutes personnes se trouvant sur leur territoire des dispositions nonces dans les textes. Ils ont donc un effet direct. Le Conseil dEtat carte par consquent cette condition sagissant de la Convention europenne des droits de lhomme (CE Ass, 21 dcembre 1990, Confdration nationale des associations familiales). Le Conseil constitutionnel dans sa Dcision n 98-408 DC du 22 janvier 1999 a reconnu : queu gard cet objet, les obligations nes de tels engagements (le trait portant statut de la Cour pnale internationale sign Rome le 18 juillet 1998) s'imposent chacun des Etats parties indpendamment des conditions de leur excution par les autres Etats parties ; qu'ainsi, la rserve de rciprocit mentionne l'article 55 de la Constitution n'a pas lieu de s'appliquer 2 Le contrle de lexistence du trait Le juge administratif ne peut faire prvaloir le trait que sil existe vritablement (CE, 16 novembre 1956, Villa). Il sagit donc de savoir sil a t rgulirement ratifi ou approuv et sil a t publi.
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Le contrle de la ratification

Longtemps, le Conseil dEtat ne vrifiait que lexistence des procdures de ratification ou dapprobation (CE Ass. 23 novembre 1984, Roujansky). Depuis peu, il va plus loin puisquil vrifie la rgularit de la ratification et non plus seulement son existence matrielle. (CE Ass,18 dcembre 1998, SARL du Parc dactivit de Blotzeim)
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Le contrle de la publication

Le Conseil dEtat contrle la rgularit en la forme de la publication du trait. ( CE, Ass, 13 juillet 1965 St Navigator) 3 Linterprtation du trait En ce domaine le Conseil dEtat galement fait voluer sa jurisprudence dans un sens plus favorable. Au dpart si une disposition se rvlait obscure il renvoyait la question au Ministre des Affaires trangres. Sagissant des Traits europens il hsitait renvoyer la Cour de justice des communauts (CJCE) sur la base de larticle 177 du trait. Dsormais pour les traits communautaires il renvoie systmatiquement la CJCE et sagissant des autres il interprte lui-mme. (CE, 29 juin 1990, GISTI)

C Droi t com m unautai re dri v et actes adm i ni strati fs

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Si les rgles du droit communautaire sont fixes par les traits, elles le sont dans une proportion encore plus grande par des actes pris par les diffrentes institutions conformment aux dispositions des traits. Ces rgles forment ce que lon appelle le droit driv. Le juge administratif a assimil ce droit driv au droit des traits. Il convient maintenant de voir avec prcision quelle est la situation de chacun de ces actes du droit driv.
a) Les rglements communautaires

Ils ont une porte gnrale et sont obligatoires dans tous leurs lments. Ils sont directement applicables dans tous les Etats membres : ils produisent, deux-mmes, automatiquement des effets juridiques dans lordre interne des Etats membres. Dans la mesure o le Conseil dEtat admettait la supriorit des traits communautaires sur les lois postrieures il devenait logique de reconnatre aux rglements cette mme autorit. Cest ce quil a fait dans son arrt Boisdet du 24 septembre 1990.
b) Les directives

Elles ont pour seuls destinataires les Etats membres auxquels elles fixent un objectif raliser tout en leur laissant le choix quant la forme et au moyens utiliss pour atteindre le rsultat recherch. La marge dapprciation laisse aux Etats dans la mise en uvre de lobjectif fix est nanmoins variable selon les directives qui ont tendance tre de plus en plus prcises. Les Etats disposent dun certain dlai pour transposer la directive dans leur ordre juridique interne. Ils doivent notifier ces mesures la Commission. La jurisprudence du Conseil dEtat en ce domaine dpend des situations voques. 1 La supriorit des directives Incontestablement elles sont suprieures aux lois et rglements, mais, cette valeur suprieure na pas les mmes effets sur tous les actes administratifs.
??

Les actes rglementaires

Dans plusieurs arrts, le Conseil dEtat a reconnu la supriorit des directives sur les lois et les rglements. (CE, 7 dcembre 1984, Fdration franaise des socits de protection de la nature ; 8 juillet 1991 Palazzi ; 28 fvrier 1992 SA Rothmans International France ) Ainsi un recours en annulation dun rglement peut-il tre intent pour non-respect dune directive. Il nen va pas de mme pour les actes individuels.
??

Les actes individuels

les directives ne sauraient tre invoques lappui dun recours dirig contre un acte administratif individuel Cest en ces termes que le Conseil dEtat a inaugur sa jurisprudence lgard des directives (CE Ass ,22 dcembre1978, Cohn-Bendit) en se fondant sur le fait que les directives ne sont pas obligatoires dans tous leurs lments. Cette jurisprudence a fait couler beaucoup dencre. Aujourdhui, elle peut tre contourne. En effet, il suffit dinvoquer lexception dillgalit lencontre dun rglement franais contraire aux dispositions communautaires et servant de base lgale lacte individuel. (CE Ass, 30 octobre 1996, Cabinet Revert et Badelon) 2 Lobligation de lEtat de transposer la directive Le Conseil dEtat use souvent de la formule suivante : si les directives lient les Etats membres quant au rsultat atteindre et si, pour atteindre le rsultat qu'elles dfinissent, les autorits nationales sont tenues d'adapter la lgislation et la rglementation des Etats membres aux directives qui leur sont destines, ces autorits restent seules comptentes pour dcider de la forme donner l'excution des directives et pour fixer elles-mmes, sous le contrle des

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juridictions nationales, les moyens propres leur faire produire effet en droit interne . Ainsi, il existe une obligation de transposer la directive que sanctionne le Conseil dEtat.
??

? Cette obligation a t affirme avec force dans larrt (CE, 3 fvrier 1989, Compagnie Alitalia) Considrant quil ressort clairement des stipulations de l'article 189 du trait du 15 mars 1957 que les directives du Conseil des communauts conomiques europennes lient les tats membres quant au rsultat atteindre ; que si, pour atteindre ce rsultat, les autorits nationales qui sont tenues d'adapter leur lgislation et leur rglementation aux directives qui leur sont destines, restent seules comptentes pour dcider de la forme donner l'excution de ces directive ? A linverse le Conseil d'Etat refuse l'administration franaise de se prvaloir d'une directive non encore transpose. (CE, 23 juin 1995, Socit anonyme Lilly France) : Mais considrant que les autorits de l'Etat ne peuvent se prvaloir des dispositions d'une directive qui n'ont pas fait l'objet d'une transposition dans le droit interne ; qu'ainsi le ministre dlgu la sant ne pouvait lgalement, en invoquant les dispositions prcites du second alina de l'article 3-1 de la directive du 21 dcembre 1988, lesquelles n'ont pas t transposes en droit interne, proroger le dlai d'examen de la demande dpose par la socit anonyme Lilly France ;
??

Lobligation de transposer la directive

Les consquences de cette obligation

?? Labstention des mesures contraires

Non seulement lEtat est oblig de prendre dans les dlais les mesures de transposition de la directive, mais il doit sabstenir de prendre des mesures contraires (CE, 3 fvrier 1989, Compagnie Alitalia)
?? La responsabilit en cas de non transposition

Labsence de transposition dune directive peut engager la responsabilit de lEtat si bien sr un prjudice en rsulte. (CE Ass, 28 fvrier 1992, Socit Arizona Tobacco Products) Cette responsabilit de lEtat a dailleurs t dabord reconnue par la CJCE (19 novembre 1991 Francovich et Bonifaci)

3 LES RGLES LGISLATIVES ET RGLEMENTAIRES


La Constitution de 1958 a profondment chang les donnes concernant la loi et le rglement. Cest tout dabord la question de la dlimitation de la loi et du rglement qui se pose dans des termes diffrents, mais cest aussi la question de la dtermination de ce qui est loi et de ce qui est rglement qui doit tre tranche de manire particulire.

A Loi s et rgl em ents : dl i m i tati on


La Constitution de 1958 a non seulement dlimit le domaine de la loi, mais elle a prvu un systme de sanction qui garantit la bonne application cette dlimitation.

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a) La dlimitation du domaine de la loi

Larticle 34 de la Constitution est lorigine de ce que lon considrera comme une vritable rvolution juridique en 1958 : la dlimitation du domaine de la loi. Mais le texte constitutionnel sera interprt par le Conseil Constitutionnel. 1 La dlimitation par le texte constitutionnel Traditionnellement, la loi tait dfinie formellement, cest dire comme lacte vot par le Parlement. La Constitution de 1958 ajoute cette conception formelle une conception matrielle en prcisant que la loi est non seulement vote par le Parlement mais quelle fixe les rgles et dtermine les principes fondamentaux dans des matires quelles numrent dans son article 34.
??

La mthode utilise

?? Une mthode restrictive dans son principe

Au lieu daffirmer que la loi peut intervenir partout sauf en telle et telle matire numre ce qui ferait la place belle la loi, larticle 34 numre les matires o la loi peut intervenir. Ce qui a pour effet de refermer encore plus le domaine affect la loi.
?? Qui ne lest pas ncessairement dans les faits

Mais comme la liste des matires lgislatives est importante quantitativement et qualitativement leffet de la mthode utilise nest pas aussi restrictif quon voudrait bien le dire.
??

La situation qui en rsulte

La loi intervient dans plusieurs domaines ou sous-domaines :


?? Le domaine dans lequel la loi fixe les rgles

Art 34 : La loi fixe les rgles concernant : les droits civiques et les garanties fondamentales accordes aux citoyens pour l'exercice des liberts publiques ; les sujtions imposes par la Dfense Nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens la nationalit, l'tat et la capacit des personnes, les rgimes matrimoniaux, les successions et libralits ; la dtermination des crimes et dlits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procdure pnale ; l'amnistie ; la cration de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats ; l'assiette, le taux et les modalits de recouvrement des impositions de toutes natures; le rgime d'mission de la monnaie. La loi fixe galement les rgles concernant : le rgime lectoral des assembles parlementaires et des assembles locales la cration de catgories d'tablissements publics ; les garanties fondamentales accordes aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat; les nationalisations d'entreprises et les transferts de proprit d'entreprises du secteur public au secteur priv.
?? Le domaine dans lequel la loi dtermine simplement les principes fondamentaux

La loi dtermine les principes fondamentaux : de l'organisation gnrale de la Dfense Nationale ;

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de la libre administration des collectivits locales, de leurs comptences et de leurs ressources ; de l'enseignement ; du rgime de la proprit, des droits rels et des obligations civiles et commerciales ; du droit du travail, du droit syndical et de la scurit sociale.
?? Enfin larticle 34 numre trois types de loi ayant un objet particulier:

Les lois de finances dterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les rserves prvues par une loi organique. Les lois de financement de la scurit sociale dterminent les conditions gnrales de son quilibre financier et, compte tenu de leurs prvisions de recettes, fixent ses objectifs de dpenses, dans les conditions et sous les rserves prvues par une loi organique. Des lois de programmes dterminent les objectifs de l'action conomique et sociale de l'Etat.
??

Les consquences :

La dlimitation du domaine de la loi cre une place quoccupe une nouvelle catgorie dacte le rglement autonome. Cest ce que confirme larticle 37 : Les matires autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractre rglementaire Ils sajoutent aux rglements dapplication des lois que prvoit larticle 21 et qui sont drivs de la loi. La rvolution juridique de 1958 na cependant pas rsist au temps et surtout, la jurisprudence du Conseil Constitutionnel. 2 La dlimitation par la jurisprudence du Conseil Constitutionnel En 1977, le prsident Favoreu posait la question Les rglements autonomes existent-ils ? Une telle question mettait en lumire la situation qui rsultait de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel et que Jean-Claude Bcame et Michel Couderc (La loi Dalloz 1994 p.99) prsentaient de la manire suivante : L'volution s'est produite dans une double direction. Le partage entre le domaine de la loi et celui du rglement a perdu une grande partie de sa nettet au profit de la loi mais dans le mme temps, la loi est descendue d'un cran dans la hirarchie des textes au profit de ce qu'il est convenu d'appeler le bloc de constitutionnalit . A la sacralisation de la Loi qui avait domin le XIX e et le dbut du XXe sicle a fait place la sacralisation de la Constitution entendue au sens large.
??

La quasi-suppression de la dlimitation horizontale du domaine de la loi

?? Le Conseil Constitutionnel a progressivement largi le domaine de la loi :

- En assimilant les rgles et les principes fondamentaux et en prenant comme repre la lgislation antrieure (Dcision 59-1 FNR 27 novembre 1959 Prix des baux ruraux) Considrant que ceux de ces principes qui sont ici en cause, savoir la libre disposition de son bien par tout propritaire, l'autonomie de la volont des contractants et de l'immuabilit des conventions, doivent tre apprcis dans le cadre des limitations de porte gnrale qui y ont t introduites par la

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lgislation antrieure pour permettre certaines interventions juges ncessaires de la puissance publique dam les relations contractuelles entre particuliers ; .. Que les dispositions du dcret du 7 janvier 1959, qui se bornent modifier ces prescriptions statutaires antrieures ne sauraient, ds lors, tre regardes comme comportant une altration des principes fondamentaux applicables en la matire - En considrant que le domaine nest pas seulement dlimit par larticle 34 mais aussi par dautres articles de la Constitution et du prambule. Article 72 74 (Dcision 65-34 L du 2 juillet 1965) - En considrant le domaine du rglement comme domaine de comptence partage avec priorit au rglement sur la loi . (Dcision 82-143 DC du 30 juillet 1982. Blocage des prix et des revenus ) On ne saurait se prvaloir de ce que le lgislateur est intervenu dans le domaine rglementaire pour soutenir que la disposition critique serait contraire la Constitution
?? Le Conseil Constitutionnel empche le lgislateur dabandonner ou de ngliger son propre domaine:

- En considrant que le lgislateur ne peut pas priver de garantie lgale une rgle, un principe ou un objectif valeur constitutionnel ( Dcision 85-185 DC du 18 janvier 1985) - En considrant que le lgislateur ne peut se reposer sur le rglement pour prciser certaines dispositions dans des matires nobles comme les liberts publiques. Le Conseil Constitutionnel a ainsi cr une incomptence ngative. ( Dcision 82-132DC du 16 janvier 1982 Nationalisations) Considrant que, si les articles 4, 16 et 30 de loi ont pour objet de fixer, dans le cas particulier qu'ils visent, les rgles selon lesquelles peuvent intervenir certains transferts, leurs dispositions attribuent aux seuls organes des socits nationales un pouvoir discrtionnaire d'apprciation et de dcision soustrait tout contrle et d'une telle tendue que les dispositions critiques ne sauraient tre regardes comme satisfaisant aux exigences de l'article 34 de la Constitution
??

La mise en place dune dlimitation verticale du domaine de la loi.

Si luniversalit de la loi la dimension horizontale - a t pratiquement rtablie comme nous venons de le voir, sa primaut - la dimension verticale- a disparue. La loi doit en effet respecter non seulement les rgles constitutionnelles, mais aussi les rgles internationales. Ce respect tant sanctionn juridictionnellement.
b)La sanction de la dlimitation

1 La sanction de la dlimitation horizontale


??

La procdure de lirrecevabilit (art 41)

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S'il apparat au cours de la procdure lgislative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire une dlgation accorde en vertu de l'article 38, le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilit. En cas de dsaccord entre le Gouvernement et le Prsident de l'assemble intresse, le Conseil Constitutionnel, la demande de l'un ou de l'autre, statue dans un dlai de huit jours.
?? La procdure

- Domaine dapplication: elle intervient pendant la procdure lgislative. Les propositions de loi ainsi que les amendements sont susceptibles den faire lobjet. - Dclenchement: seul le Gouvernement peut lutiliser - Phases: - la premire phase est parlementaire : cest le prsident de lassemble saisie qui se prononce. - En cas de dsaccord le Conseil Constitutionnel peut tre saisi
?? Application

Cette procdure est en voie de disparition. Depuis 1980 elle na plus t utilise. Seules 11 dcisions relatives une irrecevabilit ont t prises par le Conseil Constitutionnel depuis quil existe.
??

La procdure de la dlgalisation (art 37.2)

Les textes de forme lgislative intervenus en ces matires peuvent tre modifis par dcrets pris aprs avis du Conseil d'Etat. Ceux de ces textes qui interviendraient aprs l'entre en vigueur de la prsente Constitution ne pourront tre modifis par dcret que si le Conseil Constitutionnel a dclar qu'ils ont un caractre rglementaire en vertu de l'alina prcdent
?? La situation :

Une loi a t adopte pour rgir une matire que le Gouvernement estime rglementaire. Il veut modifier le texte de forme lgislative. Pour ce faire, il est ncessaire de saisir le Conseil Constitutionnel qui confirmera ou non que la matire est rglementaire. Si le texte de forme lgislative est antrieur 1958, lavis du Conseil dEtat est seulement ncessaire. Si le juge constitutionnel ou administratif selon le cas estime que la matire est rglementaire, un dcret pourra modifier le texte de forme lgislative. Toutes les dispositions qui ne lont pas t resteront en vigueur 2 La sanction de la dlimitation verticale Cette sanction passe par le contrle de constitutionnalit et par le contrle de conventionnalit.
??

Le contrle de constitutionnalit est assur par le biais de larticle 61.2

Aux mmes fins, les lois peuvent tre dfres au Conseil Constitutionnel, avant leur promulgation, par le Prsident de la Rpublique, le Premier Ministre, le Prsident de l'Assemble Nationale, le Prsident du Snat ou soixante dputs ou soixante snateurs

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On a dj eu loccasion de voir comment le Conseil Constitutionnel avait en 1971 fond le contrle de constitutionnalit dans sa dcision Libert dassociation . On sait dautre part que grce la rvision constitutionnelle de 1974 qui permet soixante dputs ou snateurs de saisir le Conseil, ce contrle va pouvoir tre ralis de manire relativement frquente. Aussi la jurisprudence du Conseil Constitutionnel sest-elle dveloppe, mettant jour un assez grand nombre de principes que la loi doit respecter.
??

Le contrle de conventionnalit ( cf plus haut)

B - Loi s et rgl em ent : dterm i nati on


Dans un certain nombre de cas une autorit administrative se substitue au Parlement pour lgifrer. Les actes ainsi dicts sont lgislatifs par leur valeur (parfois) ou par le fond. Il est alors difficile de dterminer ce qui est loi et ce qui est rglement.
a) La substitution du Prsident de la Rpublique au Parlement

1 Les dcisions de larticle 16 On sait que dans le cadre de larticle 16 le Prsident de la Rpublique peut prendre par dcisions des mesures qui en priode ordinaire relve du Parlement. De telles dcisions sont videmment trs exceptionnelles. 2 Les ordonnances rfrendaires e Par les deux premiers rfrendums de la V , celui du 8 janvier 1961 et celui du 8 avril 1962, le Prsident de la Rpublique tait habilit prendre par ordonnance ou par dcret un certain nombre de mesures relevant normalement de la loi. - La premire habilitation ne citait que des dcrets pris en Conseil des ministres sans voquer explicitement le Prsident de la Rpublique. De plus ces dcrets devaient rglementer lorganisation des pouvoirs publics en Algrie suivant les dispositions de larticle 72 . Comme le dit Grard CONAC tout cela ntait pas dune parfaite clart mais il y avaitbien dlgalisation temporaire dune matire rserve la loi - La deuxime habilitation tait plus prcise, puisque cette fois-ci, ctait le Prsident de la Rpublique qui tait dsign comme titulaire de la dlgation lgislative, de plus il tait question ici dordonnances par lesquelles pouvaient tre prises toutes mesures lgislatives ou rglementaires relatives lapplication des dclarations gouvernementales du 19 mars 1962
b) La substitution du Gouvernement au Parlement

Dans deux sries de cas le Gouvernement peut se substituer au Parlement : soit le Gouvernement reoit dlgation du Parlement cest lhypothse classique de lhabilitation lgislative. Soit la substitution du Gouvernement constitue la sanction de linaction du Parlement dans un domaine particulier. 1 La substitution-dlgation : les ordonnances de larticle 38 Voir Partie 1, Titre 1, Chapitre 1, Section 2, 2 2 La substitution-sanction : les ordonnances des articles 47 et 47-1 Voir Partie 1, Titre 1, Chapitre 1, Section 2, 2

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4 LES RGLES NON CRITES : LES PRINCIPES GNRAUX DU DROIT (PGD)


Les principes gnraux du droit sont des rgles non crites dgages par le juge administratif et qui simposent toutes les autorits administratives.

A La noti on de principes gnraux du droit


a) Lorigine des principes gnraux du droit

Cest la fin de la guerre propos d'une dcision ayant le caractre de sanction que le Conseil dEtat va pour la premire fois recourir la notion sans utiliser le terme.(CE Sect, 5 mai 1944, Dame Vve Trompier-Gravier) Considrant queu gard au caractre que prsentait, dans les circonstances susmentionnes, le retrait de l'autorisation et la gravit de cette sanction, une telle mesure ne pouvait lgalement intervenir sans que la dame veuve TrompierGravier et t mise mme de discuter les griefs formuls contre elle; que la requrante, n'ayant pas t pralablement invite prsenter ses moyens de dfense, est fonde soutenir que la dcision attaque a t prise dans des conditions irrgulires par le prfet de la Seine et est, ds lors, entache d'excs de pouvoir L'expression apparat un an plus tard (CE Ass, 26 octobre 1945, Aramu ).A propos d'une dcision d'puration : qu'il rsulte de ces prescriptions, ainsi d'ailleurs que des principes gnraux du droit applicables mme en l'absence de texte, qu'une sanction ne peut ce titre tre prononce lgalement sans que l'intress ait t mis en mesure de prsenter utilement sa dfense; Cette attitude du Conseil tmoigne d'un souci de protection des individus qui ntait pas ncessairement assur par les textes en vigueur. Les PGD permettent au Conseil d'Etat de faire voluer le droit dans le sens dune meilleure protection des administrs, mme lorsque le lgislateur ne le fait pas. Le cas chant, il peut mme utiliser le principe gnral du droit pour en ralit combattre une lgislation qui lui paratrait attentatoire aux liberts. La technique va ensuite se dvelopper dans des secteurs varis.

b) Les diffrents principes gnraux du droit

On peut distinguer plusieurs catgories de principes gnraux du droit. ? La premire catgorie de principes gnraux du droit dcline le respect de lgalit dans toutes ses composantes: -galit devant la loi (CE Ass., 7 fvrier 1958, Syndicat des propritaires de forts de chnes-liges d'Algrie) - galit devant des services publics (CE Sect., 9 mai 1951 Socit des concerts du Conservatoire,) - galit devant les rglements administratifs (C.E, 9 mai 1913, Roubeau) - galit devant l'impt (C.E, 22 fvrier 1974, Association des maires de France)

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- galit daccs aux emplois et fonctions publics (CE Ass., 28 mai 1954, Barel) - gal accs des hommes et des femmes (CE, 11 mai 1998, Mlle Aldige) - galit devant le salaire (CE, 8 juillet 1998, Adam) ? La seconde catgorie de principes gnraux du droit dcline le respect de la libert sous toutes ses formes: - libert d'aller et de venir , - libert du commerce et de l'industrie (CE, 22 juin 1951, Daudignac) - libert d'opinion ((CE Ass, 28 mai 1954, Barel) - libert de conscience (CE, 8 dcembre 1948, Dlle Pasteau,) - libert d'association (CE, 11 juillet 1956, Amicale des annamites de Paris) - libert de l'enseignement (CE, 6 fvrier 1946, Fdrations des artisans bretons) ? La troisime catgorie de principes gnraux du droit vise assurer la protection des administrs - principe selon lequel tout acte administratif peut faire l'objet d'un recours pour excs de pouvoir (CE Ass, 17 fvrier 1950, Dame Lamotte) - principe de non-rtroactivit des actes administratifs (CE Ass, 25 juin 1948, Socit du Journal lAurore) - principe des droits de la dfense (CE Ass, 26 octobre 1945, Aramu) - principe de la prise en compte de l'expression pluraliste des courants d'opinion (CE, 17 janvier1990, Union nationale des professions librales )

B - La val eur des principes gnraux du droit


Lors de leur apparition on reconnaissait aux principes gnraux du droit une valeur lgislative. Une loi pouvait y droger, mais ils simposaient aux dcrets. La Constitution de 1958 en faisant apparatre les rglements autonomes va susciter une nouvelle conception.
a) Une valeur infralgislative et supradcrtale

Cette thse a t soutenue par Ren Chapus (De la soumission au droit des rglements autonomes D 1960,chon. P. 119) et accepte par une grande partie de la doctrine. Elle a t nonce par le juge administratif les principes gnraux du droit qui, rsultant notamment du prambule de la Constitution s'imposent toute autorit rglementaire mme en l'absence de dispositions lgislatives; Cette formulation sexplique par le fait que les rglements autonomes par dfinition ne sont pas soumis aux lois. Pour autant, ils sont soumis aux principes gnraux du droit. Ceux-ci ont donc une valeur suprieure aux dcrets, mais infrieure aux lois puisquelles ny sont pas soumises. La jurisprudence du Conseil constitutionnel devait faire apparatre une nouvelle conception.
b) Une valeur constitutionnelle ?

En recensant les divers principes de valeur constitutionnelle, le Conseil constitutionnel a t amen retenir plusieurs PGD que le Conseil dEtat avait dj dgag. Il en va ainsi de la continuit des services publics (CC, 79-105 DC 25 juillet 1979), des droits de la dfense (CC, 86-224 DC 23 janvier 1987 Conseil de la concurrence). De plus certains principes gnraux du droit sont la reprise de principes noncs par la Dclaration des droits de lhomme et ont donc valeur constitutionnelle (galit devant l'impt,

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galit daccs aux emplois et fonctions publics, libert d'opinion, libert de conscience, libert d'association). Il existe donc deux sortes de principes gnraux du droit ceux qui ont valeur constitutionnelle et ceux qui ont valeur infralgislative te supra dcrtale.

SECTION 2 LA PORTEE DE LA LEGALITE


Elle est dtermine en termes positifs par le contenu mme du principe et en termes ngatifs par un certain nombre de limites quil nous faudra recenser.

1 LE CONTENU DU PRINCIPE : LA LIMITATION DES POUVOIRS DE LADMINISTRATION


Le principe dtermine une marge daction ladministration. Cette marge rsulte dune part de la distinction qui est faite entre le pouvoir discrtionnaire et la comptence lie et dautre part du contrle que le juge pourra pratiquer.

A - La di sti ncti on pouvoi r di scrti onnai re /com ptence l i e


a) La comptence lie

Ladministration est en situation de comptence lie lorsque, en prsence de circonstances donnes, elle na pas le choix de sa dcision, celle-ci lui tant strictement dicte par le droit. Par exemple, lautorit comptente pour dlivrer un permis de construire, est, en vertu des textes applicables, en situation de comptence lie : il doit accorder le permis de construire si la demande respecte l'ensemble des rgles d'urbanisme. De mme l'administration doit dlivrer le rcpiss de dclaration d'une association ( TA, Paris, 25 janvier 1971, Dame de Beauvoir, Rec. 813).
b) Le pouvoir discrtionnaire

Ladministration dispose dun pouvoir discrtionnaire lorsque le droit, en lui attribuant une comptence, la laisse libre d'apprcier en fonction des circonstances si et comment elle doit lutiliser. L'exemple classique est le pouvoir dapprciation des jurys d'examens ou de concours sur les qualits et aptitudes des candidats.

B - Le contrl e du juge
Selon que ladministration dispose dune comptence lie ou dun pouvoir discrtionnaire contrle quexercera le juge sera normal ou restreint.
a) Le contrle normal

le

Il porte sur tous les lments de la lgalit. 1 La lgalit externe

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Deux cas douverture du recours pour excs de pouvoir, correspondent cette situation.
??

Lincomptence ou lillgalit relative lauteur de lacte

Il peut sagir dune incomptence quant lauteur de lacte lui-mme ( comptence rationae personae), quant au dlai durant lequel lautorit agit (comptence rationae temporis), quant lieu dans lequel lautorit agit (comptence rationae loci)
??

Le vice de forme ou lillgalit relative la forme de lacte

Cest lomission ou lirrgularit des formalits auxquelles est soumis ldiction de lacte administratif. Le juge distingue entre les formalits substantielles et les formalits nonsubstancielles. Les premires doivent absolument tre respectes contrairement aux secondes. 2 La lgalit interne Si la lgalit externe concerne lauteur et les formes de lacte, la lgalit interne est relative au but et aux motifs de lacte.
??

Le dtournement de pouvoir ou lillgalit relative au but de lacte

Deux types de dtournement de pouvoir peuvent tre distingus. ? Il y a dtournement de pouvoir lorsque l'administration dtourne sa comptence des fins autres que l'intrt public ou des fins d'intrt public qui ne sont pas celles prvues par les rgles en vigueur. ? Il y a dtournement de procdure lorsque l'administration fait usage d'une procdure administrative des fins qui ne sont pas celles qui taient assignes par la loi
??

La violation de la loi ou lillgalit relative aux motifs de lacte

Il sagit du contrle des raisons justifiant que ladministration ait pris la dcision en question. Certains de ces motifs sont des motifs de fait, dautres sont des motifs de droit ? La premire erreur, cest lerreur de fait. Plus prcisment, cest la violation directe de la loi, c'est--dire la violation de lune des rgles qui simposait ladministration au moment de la prise de dcision. ? Lautre erreur, cest lerreur de droit. Il sagit dune mauvaise interprtation de la rgle. Non pas de sa violation directe, mais dune incomprhension de cette rgle ou bien, du choix dune mauvaise rgle. Elles constituent une erreur sur les motifs de droit, donc une violation de la loi au sens des ouvertures des recours pour excs de pouvoir.
b) Le contrle minimum

Lorsque ladministration dispose dun pouvoir discrtionnaire le juge procde un contrle plus rduit. Il ne contrle pas les motifs. Il laisse donc ladministration bnficier dun entier pouvoir dapprciation. Toutefois, le juge a dvelopp deux thories qui viennent limiter dans certains cas les pouvoirs de ladministration. 1 Lerreur manifeste dapprciation Cest une drogation la rgle selon laquelle, en matire de pouvoir discrtionnaire, l'apprciation de la valeur justificative des motifs est laisse l'administration et chappe au contrle du juge. La disproportion entre les faits et les motifs de la dcision est telle que le juge se reconnat le droit de substituer son apprciation celle de ladministration. Cette thorie de lerreur manifeste dapprciation sest notamment dveloppe dans le cadre de la fonction publique : avancement (CE Sect, 22 fvrier 1963, Maurel), notation (CE Sect, 23 octobre 1979, Leca), sanctions disciplinaires (CE Sect, 9 juin 1978, Sieur Lebon). Lerreur manifeste dapprciation sest aussi dveloppe en matire police des trangers : (CE Ass , 2 novembre

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1973, St Librairie Maspro) ou encore (CE, 3 fvrier 1975, Ministre de lintrieur/ Pardov). Enfin, le domaine de lurbanisme est galement devenu un terrain d lection de la thorie : (CE Ass, 29 mars 1968, Socit du lotissement de la plage de Pampelonne ) 2 La thorie du bilan Le juge de l'excs de pouvoir apprcie dans certains cas de pouvoir discrtionnaire si la mesure attaque nest pas disproportionne, excessive, par rapport aux motifs de fait qui lont inspire. Cest ce que lon appelle le contrle du bilan cot-avantages . Cette jurisprudence a pris naissance en matire dexpropriation pour cause dutilit publique. Elle permet au juge de lexcs de pouvoir d'apprcier si, dans l'expropriation projete, les atteintes la proprit prive, le cot financier et ventuellement les inconvnients dordre social que comporte l'opration ne sont pas excessifs eu gard l'intrt quelle prsente (CE, 28 mai 1971, Ville nouvelle Est ; 20 octobre 1972, St civile Sainte Marie de lAssomption)

2 LES LIMITES DU PRINCIPE


Dans plusieurs hypothses exceptionnelles ladministration est dispense du respect de la lgalit. Plus prcisment, dans ces cas la lgalit est comprise de manire extensible. Certains de ces cas sont prvus par des textes, ce sont des rgimes dexception. Dautres cas sont prvus par la jurisprudence, il sagit de la thorie des circonstances exceptionnelles.

A Les rgi m es dexcepti on


a) Ltat de sige et ltat durgence

Prvu par les lois du 9 aot 1849 et du 3 avril 1878, ltat de sige ne peut tre dcid que par dcret en Conseil des ministres et pour une dure maximum de 12 jours. Pass ce dlai, son prolongement doit tre dcid par le Parlement. Institu pour faire face un pril imminent rsultant d'une guerre trangre ou d'une insurrection main arme , ltat de sige aboutit un transfert des pouvoirs de police lautorit militaire et des restrictions aux liberts publiques allant au-del de ce quautorise le droit commun. Ltat d'urgence, organis par une loi du 3 avril 1955 et par un dcret du 15 avril 1960 ne peut tre dcid que par les mmes autorits et pour les mmes dures que l'tat de sige. Des pouvoirs de police accrus sont, dans ce cadre, confis au gouvernement et au prfet, pour faire face un pril imminent rsultant d'atteintes graves l'ordre public ou d'vnements prsentant par leur nature et leur gravit le caractre de calamits publiques
b) Larticle 16 de la Constitution

L'ide qui est la base de larticle 16 est la suivante : priode de crise, pouvoirs de crise. En d'autres termes le Prsident de la Rpublique doit pour sauver le rgime pouvoir exercer une vritable dictature lgale. 1 Les conditions du recours larticle 16
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Les conditions de fond

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Deux conditions cumulatives sont ncessaires. Il sagit dabord dune menace grave et immdiate sur les institutions de la Rpublique ou sur lindpendance de la Nation ou sur lintgrit du territoire ou enfin sur lexcution des engagements internationaux. On le voit, cest lEtat, dans son existence mme qui est en cause. Mais cette menace ne suffit pas. Encore faut-il quelle provoque linterruption du fonctionnement rgulier des pouvoirs publics constitutionnels . La situation est grave cest le moins que lon puisse dire, mais tout est question dapprciation. Or cest le Prsident de la Rpublique qui seul apprcie.
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Les conditions de forme

Le chef de lEtat doit dans une telle situation et pralablement sa dcision procder une triple consultation officielle : celles du Premier ministre, des Prsidents des assembles, du Conseil Constitutionnel. Lavis du Conseil tant motiv et publi, ce qui lui donne une autorit de fait qui ne doit pas tre nglige. Enfin le Prsident de la Rpublique doit sadresser la Nation. 2 Les pouvoirs de larticle 16 Ces pouvoirs sont relativement tendus ce qui pose la question du contrle exerc sur eux.
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Ltendue des pouvoirs

Elle apparat travers la description du domaine des pouvoirs ainsi que de leurs limites.
?? Le domaine

L'article 16 prcise que le Prsident de la Rpublique peut prendre "les mesures exiges par ces circonstances" Il dispose donc des pouvoirs de l'excutif et des pouvoirs du Parlement. Les actes juridiques qui expriment ces pouvoirs sont des dcisions
?? les limites

- Limites quant la finalit des pouvoirs Les mesures prises "doivent tre inspires par la volont d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels les moyens d'accomplir leurs missions" - Limites quant lobjet des pouvoirs - Le Prsident de la Rpublique ne peut dissoudre l'Assemble nationale. C'est ce qunonce explicitement l'article 16 lui-mme dans son dernier alina. - Le Prsident de la Rpublique ne peut rviser la Constitution. C'est ce qui ressort de l'expression " pouvoirs publics constitutionnels" - Limites quant leur dure Il ny a pas de limites prcises mais le texte dit que les mesures doivent tre prises "dans les meilleurs dlais" Quelques dates relatives l'unique mise en uvre de l'article 16 montrent que cette limite est des plus extensibles. 21 avril 1961 23 avril 1961 25 avril 1961 30 septembre 1961
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Putsch des Gnraux Dcision de recourir l'article 16 Fin du putsch Fin des pouvoirs de l'article 16

Le contrle des pouvoirs

?? Le contrle du Parlement

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Rien de prcis nest prvu par la Constitution si ce n'est que "Le Parlement se runit de plein droit". Quant la pratique elle est diverse: - le Prsident de la Rpublique dans une lettre au Premier ministre dnie l'Assemble nationale le droit de discuter des problmes trangers ce qui a provoqu le recours l'article 16 - le prsident de lAssemble nationale distingue deux priodes: - pendant la runion de plein droit : pas de mise en jeu de la responsabilit du Gouvernement car il n'y a pas de dissolution possible - pendant la session ordinaire: le Parlement recouvre ses attributions condition qu'elles n'interfrent pas avec celles du Prsident de la Rpublique
?? Le contrle du Conseil Constitutionnel

Il donne des avis: - sur la dcision de recourir l'article 16 Cet avis est consultatif, il est publi et motiv - sur chaque dcision prise dans le cadre de l'article 16 Cet avis est consultatif et nest pas publi
?? Le contrle du Conseil dEtat

Dans larrt Rubin de Servens du 2 mars 1962 le Conseil dEtat prcise les conditions dans lesquelles il peut exercer son contrle juridictionnel : - la dcision de recourir l'article 16 chappe au contrle du haut Conseil car c'est un acte de Gouvernement - les dcisions de mise en uvre de l'article 16: - celles qui en priode normale relve du domaine de la loi ne peuvent tre contrles - celles qui en priode normale relve de l'excutif peuvent tre contrles et donc ventuellement annules.

B Les ci rconstances excepti onnel l es


Dans certaines hypothses qui sont tout fait exceptionnelles, comme une grve ou la guerre, ladministration est tout de mme oblige d'agir, mais le juge tolre que dans ces circonstances, ladministration se dispense du respect de certaines rgles. Il sagit dun assouplissement de la lgalit qui ne la fait pas disparatre pour autant. Trois arrts importants ont consacr cette thorie : CE, 28 juin 1918, Heyris, CE, 28 fvrier 1919, Dames Dol et Laurent et enfin TC, 27 mars 1952, Dame de la Murette.
a) La notion

Dans certaines situations ladministration peut prendre certaines mesures. 1 Les situations Trois conditions doivent tre runies pour quil y ait circonstances exceptionnelles. ? Dabord une situation de fait extrmement grave sur tout ou partie du territoire de la rpublique. ? En second lieu, cette situation doit rendre impossible lobservation stricte de la lgalit ordinaire. ? Enfin, ces circonstances doivent tre largement indpendantes de la volont des pouvoirs publics. 2 Les mesures

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? Les mesures prises doivent tre strictement limites ce qui est ncessaire la sauvegarde de lordre public et de lintrt national. ? Dautre part, elles doivent tre limites dans le temps la priode durant laquelle circonstances les justifient.
b) Les consquences

les

1Ladministration peut aller au-del des rgles de forme


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Le dpassement des rgles de comptence

Ainsi, en 1944 la suite du dbarquement, des mesures de la comptence du lgislateur ont t prises par circulaire. (CE Ass, 16 avril 1948, Laugier)
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Le dpassement des rgles de procdure

Pendant de la priode de guerre la rgle de la communication du dossier avant toute mesure disciplinaire peut tre carte. (CE, 28 juin 1918, Heyris) 2 Ladministration peut aller au-del des rgles de fond ? Des dcisions de police restreignant les liberts individuelles au-del des limitations que peut ordinairement dicter la police administrative sont lgales (CE, 6 aot 1915, Delmotte et Senmartin 1916, CE, 28 fvrier 1919, Dol et Laurent) ? Les atteintes qualifies habituellement de voies de fait et soumises ce titre un rgime juridique spcial deviennent des actes administratifs ordinaires soumis au contrle de lgalit normal (TC, 27 mars 1952, Dame de la Murette) ? Des dcisions administratives refusant dexcuter un jugement en raison des risques de dsordres graves que pourrait entraner cette excution sont lgales (CE, 30 novembre 1923, Couitas)

CHAPITRE 2 - LA RESPONSABILIT
Par larrt Blanco (8 fvrier 1873), le Tribunal des conflits affirme la comptence de la juridiction administrative pour connatre des demandes de rparation lies l'activit des services publics Ainsi, la responsabilit de ladministration obit-elle des rgles particulires. Ces rgles sappliquent aussi bien au cadre dans lequel elle stablit (Section 1) quaux divers fondements sur lesquels elle sappuie (Section 2).

SECTION 1 LE CADRE DE LA RESPONSABILITE

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1 LIMPUTABILITE DUN PREJUDICE


Il faut prouver lexistence dun lien minimum entre l'administration et le personnel ou le matriel qui a caus le dommage (CE, Mutuelle du Mans, 21 oct. 1949) pour que la responsabilit de la puissance publique puisse tre mise en cause. Identifier quel agent et quelle personne morale de droit public est responsable (Etat, dpartement, communes, tablissement public) do la ncessit de dterminer avec prcision au nom de qui intervient par exemple un autorit (maire, agent de lEtat ou de la commune ? Mais de plus il faut tablir un lien de causalit entre ces personnes publiques, leur action et le dommage. Parfois, des exonrations sont prvues.

A Un l i en de causal i t
Il doit tre prouv par la victime, ce qui nest pas toujours facile. Il nest prsum par le juge que trs exceptionnellement. La jurisprudence considre par exemple quil y a un lien de causalit directe entre des permissions de sortie et des vols commis deux mois plus tard ( CE, 29 avril 1987 Banque populaire de la rgion conomique de Strasbourg ) ; de mme, lien de causalit directe pour un malade contamin par le virus du SIDA loccasion dune intervention en raison de la mauvaise qualit du sang fourni p les centres de transfusion ( ar CE 26 mai 1995 Consorts Nguyen). Le lgislateur a rcemment tablit une prsomption dimputabilit de la faute lEtat en ce qui concerne les victimes de lhpatite C dorigine transfusionnelle (loi du 4 mars 2002 relative a droits des malades et la qualit du systme ux de sant ).

B Des exonrati ons possi bl es


Ladministration peut sexonrer de sa responsabilit dans certains cas.
a) La force majeure

La force majeure est lvnement imprvisible et irrsistible et extrieur au dfendeur. Le juge administratif est trs retissant admettre quun vnement reprsente un cas de force majeure ainsi, sil reconnat que des pluies dune intensit exceptionnelles dans la rgion constituent un cas de force majeur par contre il un considre pas mais pas la crue du Grand Bornand comme tel.(CAA Lyon, 13 mai 1997, Balusson c/ Mutuelles du Mans)
b) Le fait du tiers

Il exonre ladministration de sa responsabilit dans le cas de la responsabilit pour faute mais pas dans la responsabilit sans faute.
c) Le cas fortuit

Il se distingue de la force majeure. Cest un vnement imprvisible et irrsistible, il n'est pourtant pas tranger au dfendeur. Les exemples sont rares on peut citer la rupture du barrage de Malpasset. (CE, 28 mai 1971, Dpartement du Var)
d) Le fait de la victime

En cas de situation illgitime de la victime (CE, 20 juin 1980, Commune dAix les Thermes), mais aussi en cas de faute de la victime qui par exemple accepte un risque nonobstant les mises en garde (CE, 11 avril 1975, Dpartement de la Haute Savoie)

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2 UN PREJUDICE REPARABLE
Pour tre rparable le prjudice doit prsenter certaines caractristiques, il faudra alors en apprcier limportance mme si certains prjudices ne sont pas indemnisables.

A - Les caractri sti ques du prjudi ce


a) Le prjudice doit tre certain et direct

Il ne doit pas y avoir de doute sur la ralit et sur ltendue du prjudice. Cela soppose prjudice ventuel, mais ne soppose pas prjudice futur. Un prjudice futur peut tre certain et donc rparable. Ainsi, un enfant est victime dun accident imputable une personne publique qui le prive de lusage dun doigt. Ce prjudice est certain, il est pourtant pour lessentiel futur. Ses parents affirment que ce p rjudice est beaucoup plus grave dans son cas, parce quil tait destin une carrire de virtuose quil ne pourra pas mener avec ce handicap, ceci est un prjudice purement ventuel. Mais la perte de chance est indemnise si elle est srieuse (CE, 28 mai 1987, Legoff)
b) Le prjudice doit tre direct.

Dire dun prjudice quil est direct, cest tout simplement rappeler lexigence du lien de causalit.
c) Le prjudice doit rparable

Il doit porter atteinte sinon un droit, du moins un intrt lgitime juridiquement protg. Mais le Conseil d'Etat a assoupli sa jurisprudence et admet ainsi le droit rparation de la concubine en matire de responsabilit sans faute (CE, 3 mars 1978, Dame Messer).
d) Le prjudice peut tre matriel ou moral

Si la rparation du prjudice matriel va de soi, la rparation du prjudice moral tait longtemps limite; le juge admettait la rparation du prjudice caus par une dfiguration, latteinte la rputation, une souffrance physique, des troubles dans les conditions d'existence, mais refusait l'indemnisation de la simple douleur morale . Un revirement de jurisprudence est intervenu avec larrt :CE, Letisserand, 24 novembre 1961. La douleur morale devient un prjudice indemnisable Trs rcemment le Conseil dEtat par un arrt du 20 mars 2000, Assistance publique Hpitaux de Paris admet que les hritiers ont un droit la rparation du prjudice physique et moral subi par la victime mme si aucune demande dindemnisation na t formule de son vivant..
e)Le prjudice doit tre valuable en argent

L'indemnit est accorde sous la forme soit dun capital, soit d'une rente. L'valuation se fait en principe la date du jour du dommage mais le juge tiendra compte de la hausse des prix si la victime n'est pas responsable du retard apport la rparation ( E, 21 mars 1947, Cie C gnrale des eaux et Dame veuve Aubry).

B - Lapprci ati on du prjudi ce

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Pour les biens lvaluation du dommage est faite la date o leur cause ayant pris fin et leur tendue tant connue il pouvait tre procd aux travaux destins leur rparation (CE, 21 mars 1947, Cie gnrale des eaux). De plus, le juge qui octroie la somme naccorde jamais plus que ce qui lui est demand. Souvent, en labsence dlment, le juge renvoie la victime devant l'administration pour quelle lvalue.

C - Les prjudi ces non i ndem ni sabl es


Certains prjudices ne sont pas indemnisables (ex : les dommages lis aux modifications apportes la circulation gnrale et rsultant soit de changements effectus dans lassiette ou dans la direction des voies publiques soit de la cration de voies nouvelles (CE, 2 juin 1972, Soc Les vedettes blanches) ou la naissance dun enfant la suite de lchec dune IVG ( CE, 2 juillet 1982, Dlle R.) non-indemnisation des servitudes durbanisme ( sauf quelques rares hypothses datteinte une situation existante, des droits acquis ou lorsque le prjudice est exorbitant et o la servitude est hors de proportion avec le motif dintrt gnral qui a inspir son diction (CE, 3 juillet 1998, Bitouzet)

SECTION 2 LES FONDEMENTS DE LA RESPONSABILITE 1 - LA RESPONSABILIT POUR FAUTE


La faute est un manquement une obligation prexistante pour reprendre la formule de lminent civiliste Planiol. Il convient de distinguer illgalit et faute ; si toute illgalit est fautive, toute faute ne constitue pas une illgalit (par exemple la ngligence loccasion dune intervention hospitalire par exemple). La responsabilit pour faute amne sinterroger sur un certain nombre de distinctions.

A La faute personnel l e et l a faute de servi ce


Lorsque ladministration cause un dommage un tiers, c'est un agent de ladministration qui est lorigine du prjudice et dont la responsabilit pourrait tre engage. Or, larticle 75 de la ' Constitution de l'An VIII ne permettait la mise en jeu de la responsabilit du fonctionnaire quaprs autorisation du Conseil d'Etat qui, en pratique, ne l'accordait presque jamais, ce qui entranait lirresponsabilit de fait du fonctionnaire. (systme dit de la garantie des fonctionnaires ). Mais un dcret-loi du 19 septembre 1870 a abrog ce systme. Soucieux de ne pas laisser sans protection les agents, le Tribunal des conflits par une dcision Pelletier du 30 juillet 1873 se fondant sur le principe de la sparation des autorits administratives et judiciaires, a estim que lagent ne peut tre poursuivi devant les Tribunaux judiciaires que pour faute personnelle, c'est--dire la faute dtachable de lexercice de ses fonctions. De cette dcision naissait la distinction entre faute personnelle engageant la responsabilit du fonctionnaire devant les tribunaux judiciaires et l'application du droit priv et de la faute de service engageant la responsabilit de la puissance publique devant les tribunaux administratifs et l'application du droit public.

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a) La distinction de la faute de service et de la faute personnelle

1 La faute personnelle Cest la faute rvle lhomme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences pour qui reprendre lexpression bien connue de Laferrire. (CE, Lemonnier, 26 juill. 1918)
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Elle peut navoir aucun lien avec le service

Cest le cas dun accident caus par un militaire en permission avec un vhicule personnel CE, 28 juillet 1951, Socit Standard des ptroles)
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Elle peut avoir t commise en dehors du service mais tre non dpourvue de tout lien avec lui

Cette hypothse est illustre par larrt CE, 26 octobre 1973, Sadoudi. Une personne est tue par un policier manipulant son domicile son arme de service quil devait conserver. Cest aussi laccident provoqu par le conducteur dun vhicule militaire qui scarte de son itinraire (CE, 18 novembre 1949, Dlle Mimeur)
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Elle peut tre commise dans le cadre du service, mais tre dtachable de celui-ci

Ainsi la faute commise avec une intention malveillante (actes de violence, TC, 14 janvier 1980, Dame Techer, dtournements de fonds CE, 21 avril 1937, Dame Quesnel, injures adresses des collgues TC, 26 octobre 1981, Prfet des Bouches du Rhne, ngligence grave dun commissaire de police TC, 9 juillet 1953, Dame Vve Bernadas) La jurisprudence se montre de plus en plus exigeante pour admettre l'existence d'une faute personnelle, et lorsqu'il n'y a pas intention malveillante elle a tendance nadmettre la faute personnelle que pour les actes matriels dexcution dune extrme gravit (exemple : un mdecin refusant de se rendre au chevet dune patiente : CE, 4 juillet 1990, Socit dassurance Le Sou mdical) Il faut souligner quil y a indpendance de la faute personnelle et de linfraction pnale ( TC, 14 janvier 1935, Thpaz) pour un homicide par imprudence, comme de la faute disciplinaire ou encore de la voie de fait (TC, 8 avril 1935, Action franaise). Le fonctionnaire responsable est jug par les tribunaux judiciaires qui ne peuvent en aucun cas prononcer des condamnations contre ladministration cette occasion. 2 La faute de service Cest celle qui rvle un administrateur plus ou moins sujet erreur . Il sagit donc dune faute commise dans le cadre du service et qui nest pas dtachable compte tenu de ses caractristiques ( pas de gravit inadmissible par exemple). Un dommage caus un tiers peut rsulter la fois d'une faute personnelle de lagent et d'une faute de service de l'administration : cest le problme de la responsabilit simultane de lagent et de l'administration envers les tiers, cest dire le problme du cumul.
b) La combinaison de la faute de service et de la faute personnelle

1 Le cumul

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Avant la dcision Anguet du 3 fvrier 1911, la double responsabilit aujourd'hui en revanche, le cumul est admis.
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tait impossible;

Le cumul de faute

Il est ralis en cas de pluralit matrielle de fautes. ( CE, 3 fvrier 1911, Anguet) accident caus la fois par la fermeture avant l'heure rglementaire du bureau de poste et les coups des agents; (CE, 28 juillet 1951, Delville) accident d lbrit du chauffeur et au mauvais tat des freins)
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Le cumul de responsabilits

- Lorsque la faute personnelle est commise dans le cadre du service, (CE, Lemonnier, 26 juillet 1918) : accident provoqu par un coup de feu lors dune preuve de tir au cours dune fte foraine communale et par la grave ngligence du maire donc faute personnelle).le juge admet que puisse tre recherche la responsabilit de ladministration au choix de la victime devant le juge administratif. - Lorsque la faute personnelle est commise en dehors du service, mais non dpourvue de tout lien avec celui-ci, le cumul de responsabilits est possible (ex. CE, 18 novembre 1949, Dlle Mimeur): il sagissait de militaires causant un accident avec un vhicule de larme en scartant de litinraire normal. ( CE Sadoudi dj cit) larme qui a caus un accident a t remis l'agent par le service ; il en va toutefois autrement lorsque lutilisation de larme a t cause par un sentiment d'hostilit personnelle (CE, Dame veuve Litzler, 23 juin 1954). La victime peut ainsi demander au juge judiciaire de condamner le fonctionnaire et au juge administratif de condamner ladministration, chacun pour le tout. 2 Les actions rcursoires Il ny a pas de cumul d'indemnits. Si la victime a t indemnise par l'administration et si elle a poursuivi galement le fonctionnaire devant les tribunaux judiciaires, l'administration sera subroge pour cette action dans les droits de la victime. Deux hypothses peuvent alors se prsenter : l'administration a t condamne payer et veut se retourner contre le fonctionnaire ou le fonctionnaire condamn veut se retourner contre l'administration.
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Laction de ladministration contre le fonctionnaire

? Pendant longtemps prvalait le principe de l'irresponsabilit du fonctionnaire envers l'administration (CE, Poursines, 28 mars 1924) sauf quelques exceptions lgislatives ou jurisprudentielles. Le principe d'irresponsabilit se rvle toutefois plein d'inconvnients car avec le dveloppement de la jurisprudence relative au cumul, la victime peut dans la plupart des hypothses s'adresser directement l'administration plus solvable au lieu de poursuivre le fonctionnaire, ce qui entrane en pratique l'irresponsabilit totale du fonctionnaire. ? Do labandon du principe d'irresponsabilit par larrt Laruelle (CE, 28 juillet 1951) qui admet laction rcursoire et la responsabilit des auteurs de faute personnelle envers la personne publique laquelle la faute a caus un dommage soit direct, soit indirect, du fait de lobligation pour l'Etat d'indemniser la victime en vertu du principe du cumul. - S'il y a deux fautes matrielles distinctes, la responsabilit est partage suivant l'importance respective des fautes ; en cas de faute unique ou si la faute de service est provoque par lagent, ladministration se retournera contre le fonctionnaire pour le tout.

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- En cas de pluralit d'auteurs, chacun n'est responsable que pour la part correspondant sa participation (CE, Jeannier, 22 mars 1957). Ladministration utilise la technique du titre de recette mis contre le fonctionnaire qui pourra y faire opposition devant la juridiction administrative (TC, 26 mai 1954, Moritz).
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Laction du fonctionnaire contre ladministration

- Si le fonctionnaire est condamn pour faute personnelle alors qu'il y a aussi faute de service, il peut se retourner contre l'administration (C.E. 28 juill. 1951 Delville), et le partage de responsabilit est possible devant le juge administratif. - Mais il ne peut se retourner contre ladministration sil n'y a pas de faute de service (CE, 4 juillet 1990, Le Sou mdical). Par ailleurs, dans lhypothse o le fonctionnaire est condamn pour faute personnelle par les tribunaux judiciaires alors qu'en ralit il s'agissait d'une faute de service et que le conflit nest pas lev lagent a le droit tre rembours par l'administration ( art 11 de la loi du 13 juillet 1983).

B - La faute si m pl e et l a faute l ourde


Toute faute n'engage pas par elle-mme la responsabilit de l'Etat : le juge distingue entre les fautes simples et les fautes lourdes.
a) La faute simple

On la vu, il y a faute de service lorsque le service na pas fonctionn comme il aurait normalement du le faire. La faute rsulte donc dun dcalage entre le comportement du service et ce quil aurait du tre. Ainsi, le plus petit dcalage pourra entraner une faute. Cette faute peut tenir au comportement du service. A la faon dont il a fonctionn. Il se peut que le service nait pas fonctionn du tout. Il se peut aussi que la faute tienne un excs de zle. La faute peut galement rsulter dun acte illgal. Lacte administratif lgal nest jamais fautif, et donc pas susceptible dengager la responsabilit pour faute. En revanche, un acte illgal est toujours prsum fautif. Ceci rsulte dun arrt de section du Conseil dEtat du 26 janvier 1973, Ville de Paris c/ Driancourt.
b) La faute lourde

1 Les domaines traditionnels de la faute lourde Si une faute simple suffit pour engager la responsabilit dans le cas de dommages causs dans lexercice dune activit facile mettre en oeuvre (activit de rglementation), une faute lourde est exige pour engager la responsabilit de ladministration lorsquil sagit dun service particulirement difficile grer, dune activit difficile mettre en uvre. ? Cest le cas des activits de police consistant en des oprations matrielles de maintien de lordre sur le terrain CE, 28 mai 1984, SFP ; ? Cest le cas galement de certaines activits de contrle (CE, 29 mars 1949, Caisse dpartementale dassurances sociales de Meurthe et Moselle) ? Cest le cas enfin des activits du service pnitentiaire (CE, 5 janvier 1971, Veuve Picard)

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2 Le recul de lexigence de la faute lourde Indiscutablement la tendance est au recul de lexigence de la faute lourde dans de trs nombreux secteurs ? En matire de responsabilit fiscale (CE, 27 juillet 1990, Bourgeois) faute simple sauf lorsque les oprations comportent des difficults particulires tenant lapprciation de la situation des contribuables ? En matire de contrle des centres de transfusion sanguine (CE, 9 avril 1993, D.. et R.. ) une faute simple suffit pour engager la responsabilit de ladministration ? En matire mdicale La faute simple suffit l encore - pour la responsabilit de lhpital pour un acte mdical ( CE, 10 avril 1992, Epoux V) - pour lactivit dassistance mdicale durgence (CE, 21 juin 1997, Theux) ? pour lactivit de sauvetage en mer (CE, 13 mars 1998, Amon) ? pour les activits de lutte contre lincendie (CE, 29 avril 1998, Commune de Hannapes).

C - La faute prouve et l a faute prsum e


La preuve de la faute incombe en principe la victime mais dans certains cas, la prsomption de faute renverse la charge de la preuve. 1 Dans le domaine des travaux publics Les dommages de travaux publics se rattachent soit un travail public soit un ouvrage public. La responsabilit est engage dans des conditions diffrentes selon le rapport de la victime avec l'ouvrage ralis ou en cours de ralisation Lorsqu'un usager subit un dommage, c'est l'administration de prouver quelle a bien entretenu l'ouvrage (thorie du dfaut d'entretien normal). La jurisprudence sur le dfaut d'entretien normal est abondante, la prsomption est simple. Ce qui veut dire quelle n'est pas irrfragable. 2 Dans le domaine hospitalier Des soins courants peuvent produire des consquences dommageables anormales des usagers des hpitaux publics. Leur caractre inattendu rvle une faute dans lorganisation ou le fonctionnement du service hospitalier (CE, 9 dcembre 1988, Cohen) 3 Dans le domaine de l'Assistance publique Les dpartements sont prsums responsables des dommages causs par les pupilles de l'Assistance publique faisant l'objet d'un placement (CE, 19 octobre 1990, Ingremeau).

2 LA RESPONSABILIT SANS FAUTE


Si la responsabilit pour faute constitue le droit commun de la responsabilit, il existe dans certains cas une responsabilit sans faute. Elle a t admise par le Conseil dEtat pour la premire fois la fin du 19e sicle (CE, 21 juin 1895, Cames). Elle tend aujourdhui se dvelopper sur deux fondements.

A La responsabi l i t fonde sur l e ri sque

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a) En matire de Travaux publics

Pour les tiers victimes de dommages accidentels permanents causs par l'existence d'un ouvrage ou de travaux publics (seule la faute de la victime ou la force majeure seront susceptibles dattnuer ou de faire disparatre la responsabilit (CE, 7 novembre 1952, Grau)
b)Les dommages causs par les choses dangereuses

? Cette responsabilit a t reconnue par la jurisprudence (CE, 28 mars 1919, RegnaultDesroziers) En loccurrence il sagissait de lexplosion dun dpt de grenades. La responsabilit est tablie en dehors de toute faute. ? Lutilisation d'armes dangereuses par la police ( CE, 24 juin 1949, Lecomte et Daramy) ; mais la notion d'armes dangereuses est limite aux armes feu, et de toute faon, la jurisprudence ne s'applique qu'aux personnes trangres l'opration de police (CE, 27 juillet 1951, Dame Auberge et Dumont) ? Les ouvrages publics exceptionnellement dangereux. Exemples : les routes (CE, 6 juillet 1973, Dalleau ) ? Les produits sanguins en raison des risques de contamination par le virus du SIDA (CE, 26 mai 1995 ; Jouan et consorts NGuyen) ? Les dommages causs par les activits dangereuses - communication d'un incendie aux immeubles voisins au cours d'une opration de destruction (CE, 24 dcembre 1926, Walter), - dommages causs par des mineurs dlinquants vads d'une maison d'ducation surveille employant des mthodes nouvelles de rducation (CE, 13 fvrier 1956, Min.Justice c/ Thouzellier) ou confis une institution prive de rducation (CE, 19 dcembre 1969, Ets. Delannoy). Dommages causs par des dtenus bnficiaires de permission de sortie ( CE, 2 dcembre 1981, Garde des Sceaux c/ Theys) ou des personnes bnficiant de mesures de libration conditionnelle et de semi-libert (CE, 29 avril 1987, Garde des Sceaux c/ Banque populaire de la rgion conomique de Strasbourg) ? En matire d'activit mdicale Plusieurs hypothses de responsabilit sans faute existent : - la mise en oeuvre d'une thrapeutique nouvelle, dont les s uites possibles ne sont pas entirement connues et entranant un dommage exceptionnel et anormalement grave (CAA Lyon, 21 dcembre 1990, Gomez) - quand un acte mdical ncessaire prsente un risque dont lexistence est connue mais dont la ralisation est exceptionnelle et que le particulier ne semble pas y tre particulirement expos (en l'espce artriographie vertbrale entranant une ttraplgie). CE, 9 avril 1993, Bianchi) ? Dommages causs aux agents publics et collaborateurs occasionnels (CE, Cames, 21 juin 1895) - le dommage caus un enfant natre du fait que sa mre, institutrice, est expose en permanence aux dangers de la contagion en cas d'pidmie de rubole (CE, 6 novembre 1968, Dame Saulze) - les collaborateurs occasionnels du service requis ou bnvoles (CE, 21 novembre 1946, St-Priest-la-Plaine ; CE, 25 septembre 1970, Commune de Batz sur Mer) conditions que cette participation soit effective et justifie.

B - La responsabi l i t fonde sur l 'gal i t des ci toyens devant l es charges publ i ques

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a) La responsabilit du fait des lois et des traits

Elle a t admise pour la premire fois en 1938 (CE, La Fleurette, 14 janvier 1938) mais les applications sont rares car les conditions sont plutt svres : ? le lgislateur ne doit pas avoir exclu, mme implicitement, lindemnisation; ? le prjudice doit tre anormal et spcial (CE, , 21 janvier 1944 Caucheteux et Desmonts ; 1er dcembre 1961 Lacombe; 25 janvier 1963 Bovero) pour les traits (CE 29 octobre 1976 Dme Burgat). Dans la mesure o le juge contrle aujourd'hui la conformit de la loi un trait international, il est possible que lon arrive une responsabilit pour faute (v. CJCE, 19 novembre 1991, Francovitch ou CJCE, 5 mars 1996, Brasserie du Pcheur SA ) en cas de manquements au droit communautaire.
b) La responsabilit du fait dactes administratifs rguliers

Les exemples abondent, il sagit : ? de mesures d'ordre conomique et social imposes dans lintrt gnral (CE, 28 octobre 1949, St du Cap Janet) ? dinexcution de dcisions de justice avec refus de concours de la force publique alors que ce refus dintervention n'tait pas fautif (CE, , 30 novembre 1923, Couitas ; CE,, 3 juin 1938, St des cartonneries St-Charles) ? de refus d'vacuation d'un port occup par des grvistes (CE, 11 juin 1984, Port autonome de Marseille) ? du refus dun prfet de saisir les tribunaux judiciaires pour faire sanctionner l'implantation de constructions illgales (CE, 20 mars 1974, Navarra) ? de la renonciation par EDF un projet d'expropriation pour cause d'utilit publique, qui avait entran l'arrt de travaux effectus par le propritaire du terrain en cause ( CE, 23 dcembre 1970, EDF c/ Farsat) ? d'une mesure restrictive l'exportation prise dans un but d'intrt gnral ( CE, 23 mars 1984, Ministre du Commerce Extrieur c/ St Alivar) ? dun rglement lgal qui prive un magasin de clientle (CE, 22 fvrier 1962, Commune de Gavarnie) Il y a indemnisation si les mesures causent un prjudice spcial et anormal.
c) La responsabilit pour les dommages permanents de travaux publics

Ces dommages sont dus lexistence mme de louvrage public ou de lexcution de travaux publics (CE, 20 novembre 1992, Commune de Saint Victoret). Il sagit de : ? bruit dun aroport contraignant une commune faire insonoriser les btiments publics ? fermeture dun garage li la transformation dune rue en voie pitonnire ( CE, 16 octobre 1992, SA Garage de Garches). Si le prjudice par son caractre anormal et spcial excde celui quest expos subir dans lintrt gnral tout riverain, alors lindemnisation est possible sauf si la victime sest installe en connaissance de cause proximit de louvrage qui tait dj ralis.

C - Les rgi m es parti cul i ers de responsabi l i t


a) De nombreux textes ont institu une responsabilit sans faute :

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- dommages de guerre - accidents d'origine nuclaire - accidents causs par les vaccinations obligatoires (article L10-1 du Code de la Sant publique - victimes dactes de terrorisme - indemnisation par l'Etat des hmophiles et transfuss contamins par le virus du sida (loi du 31 dcembre 1991) - responsabilit de lEtat pour les dommages causs par les meutes (CGCT art 22163) qui est engage pour les crimes et dlits commis force ouverte ou par violence par des attroupements ou rassemblements arms ou non soit contre les personnes soit contre les biens. La loi du 9 janvier 1986 a donn comptence au juge administratif pour statuer sur les litiges, et lEtat pourra ventuellement se retourner contre la commune. - ala thrapeutique. La loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et la qualit du systme de sant a institu en ce domaine une responsabilit sans faute
b) Des rgimes de substitution de responsabilit ont aussi t organiss

- substitution de responsabilit au cas de dommages causs par des vhicules loi 31 dc. 1957 la responsabilit de la personne morale de droit public est substitue celle de son agent, la comptence est judiciaire et application du Code civil et la notion de vhicule est entendue largement (ex : brouette) - substitution de la responsabilit de l'Etat celle des membres de lenseignement public en cas de dommages soit causs par les lves, soit subis par les lves placs sous leur surveillance) Enfin, la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et la qualit du systme de sant tablit une prsomption dimputabilit de la faute lEtat en ce qui concerne les victimes de lhpatite C dorigine transfusionnelle

TROISIEME PARTIE : LE CONTRLE DE LADMINISTRATION


Cest la juridiction administrative (Titre I) qui est charg de contrler ladministration, ce qui donne naissance au contentieux administratif (Titre II).

TITRE I LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

Lexistence dune juridiction administrative en France est le rsultat dune histoire charge dvnements quil faut brivement relater. La sparation des autorits administratives et judiciaires

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Les rvolutionnaires se mfiaient des juges autant que du Roi, cest pourquoi fut adopte la loi des 16 et 24 aot 1790, qui nonce : Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours spares. Les juges ne pourront peine de forfaiture, troubler dune quelconque manire que ce soit les oprations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs en raison de leurs fonctions. Cette interdiction sera raffirme par le dcret du 16 Fructidor An III (1794) en ces termes: Dfenses itratives sont faites aux tribunaux de connatre des actes dadministration de quelques espces quils soient. La thorie du ministre juge et le principe de la justice retenue. Laction de ladministration tant soustraite au juge, il revenait au chef de lEtat se prononcer en cas de litige. La justice administrative tait donc retenue entre ses mains. En ralit, les ministres en tant que chefs de leurs administrations prenaient la dcision aprs avoir entendu le Conseil d'Etat que la Constitution de lan VIII venait de mettre en place. Lavis tait souvent suivi, mais c'est le ministre qui prenait la dcision finale. Cest ce que lon a appel la thorie de ministre-juge. Au niveau local, les conseils de prfecture crs par la loi du 28 pluviose An VIII, jouaient le mme rle. De la justice retenue la justice dlgue Par la loi du 24 mai 1872, le Conseil d'Etat reoit un pouvoir de justice dlgue, c'est--dire qu'il prend des dcisions en son propre nom, mais dans des domaines dlimits. Le Conseil dEtat va lui-mme confirmer cette volution en se proclament juge de droit commun de ladministration (CE, 13 dcembre 1889, Cadot) Le statut constitutionnel de la juridiction et de la comptence administrative En 1980, le Conseil constitutionnel (CC 80-119, 22 juillet 1980, Validation dactes administratifs) estime que la loi du 24 mai 1872 relative au Conseil d'Etat lui a confr une indpendance constitutive d'un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique et de ce fait cette indpendance est constitutionnellement garantie. Quelques annes plus tard le Conseil constitutionnel (CC 87-224, DC 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence) consacrera le principe fondamental reconnu par les lois de la Rpublique selon lequel l'exception des matires rserves par nature l'autorit judiciaire, relve en dernier ressort de la comptence de la juridiction administrative, l'annulation ou la rformation des dcisions prises dans l'exercice des prrogatives de puissance publique, par les autorits exerant le pouvoir excutif, leurs agents, les collectivits territoriales ou les organismes publics placs sous leur autorit ou leur contrle . La juridiction administrative a donc dsormais une existence constitutionnellement garantie.

CHAPITRE I - LE CONSEIL DETAT


Au Moyen ge, la Curia regis, constitue des grands du royaume, aidait le Roi dans le gouvernement du royaume. Aux XIIIme et XIVme sicles, elle se subdivisa en diverses instances : le Parlement, charg d'une partie de la justice, la Chambre des comptes, et surtout le Conseil du roi. Sous l'Ancien Rgime, le Conseil du roi se runissait en diverses sessions, diffrentes par le nom, les membres et les affaires traites. Sous Louis XIV on commence discerner l'anctre du Conseil d'tat actuel.

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Cest finalement, larticle 52 de la Constitution du 22 frimaire an VIII (13 dcembre 1799) qui institua le Conseil d'tat. Il reut alors une double mission administrative (participer la rdaction des textes les plus importants) et contentieuse (rsoudre les litiges lis ladministration).

SECTION 1 LORGANISATION DU CONSEIL DETAT 1 - LES MEMBRES DU CONSEIL DETAT


Le Conseil d'tat est prsid, par le Premier ministre, suppl par le Garde des Sceaux. Cette prsidence reste trs thorique et celui qui est rellement la tte du Conseil d'tat est le Vice-Prsident du Conseil d'tat. Il est nomm par un dcret du Prsident de la Rpublique pris en conseil des ministres, parmi les conseillers dEtat ou les prsidents de sections. Traditionnellement, le Vice-Prsident du Conseil d'Etat se trouve plac, dans lordre protocolaire, au premier rang des autorits civiles et militaires, au plus haut poste de la fonction publique. Il dirige lensemble des membres du Conseil ( 200) cest dire les prsidents de Section, les ? prsidents de Sous-section, les conseillers dEtat, les matres des requtes, et les auditeurs.

A Leur recrutem ent


a) Par concours

Les membres du Conseil dEtat sont recruts comme tous les membres des grands corps par la voie du concours de sortie de l'Ecole nationale d'administration (ENA). Ainsi, plusieurs postes d'auditeurs ( 6 ou 7) sont proposs chaque anne aux lves qui achvent leur scolarit ENA. Les auditeurs ainsi recruts deviennent, par avancement, matres des requtes aprs environ trois ans de carrire, puis conseillers dEtat environ douze ans plus tard.
b) Par le tour extrieur

Prvu pour faire bnficier les grands corps de lexprience acquise par certains fonctionnaires, le tour extrieur permet de nommer selon cette voie aussi bien des matres des requtes que des conseillers dEtat. 1. Les matres des requtes Un sur quatre est nomm par le gouvernement selon ce procd. Toutefois deux conditions doivent tre respectes
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Condition dage Condition danciennet

Les intresss doivent tre gs de 30 ans au moins.


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Ils doivent avoir accompli 10 ans de service public dans quelque secteur que ce soit. ? Un quart de ces nominations est rserv aux membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.

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2. Les conseillers dEtat Un conseiller dEtat sur trois est nomm selon la mme procdure, avec pour seule condition celle d'tre g d'au moins 45 ans. Une nomination sur six est rserve aux membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel. ? Les nominations au tour extrieur sont soumises l'avis du Vice-Prsident du Conseil dEtat.

B Leur carri re
a) Les garanties

1. Les membres du Conseil dEtat nont pas le statut de magistrat Cela peut surprendre, surtout si lon tablit une comparaison avec les juges de lordre judiciaire, mais cela sexplique par lhistoire mme du Conseil dEtat. Comme le disait Michel Debr, les membres du Conseil sont des fonctionnaires administratifs qui exercent les fonctions de juge. Cest dailleurs ce que prcise le dcret du 30 juillet 1963. Si donc, lindpendance de la juridiction est aujourdhui, constitutionnellement consacre (CC 80-119, 22 juillet 1980 Validation dactes administratifs) la qualit de magistrat ne leur est pas formellement reconnue. Ils ne sont donc pas inamovibles, mme si une vritable coutume administrative consacre leur indpendance. 2. Mais ils sont relativement indpendants Il faut souligner que sur le plan disciplinaire et de lavancement il nexiste pas sagissant du Conseil dEtat lquivalent du conseil suprieur de la magistrature qui constitue une garantie importante pour les juges de la Cour de cassation. Cest le Prsident de la Rpublique qui aprs avis dune commission consultative, peut prendre des mesures disciplinaires lencontre des membres du Conseil. Enfin leur avancement, se fait exclusivement lanciennet par coutume sans quun tableau davancement ne soit tablit.
b) Le droulement

Les membres du Conseil d'Etat changent souvent daffectation au cours de leur carrire. Elle se droule aussi bien au sein de linstitution qu lextrieur. 1. La carrire au sein du Conseil d'Etat Plusieurs fonctions sont exerces au sein des diffrentes instances du Conseil.
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Les fonctions de rapporteurs

Ces fonctions peuvent tre exerces par les auditeurs, les matres des requtes, les conseillers d'tat, voire, dans certains cas, par des prsidents de section tant la Section du contentieux que dans les sections administratives.
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Les fonctions de commissaire du gouvernement

L encore, ces fonctions peuvent tre remplies aussi bien par des auditeurs que des matres des requtes (rgle gnrale). Exceptionnellement des conseillers d'Etat peuvent tre amens les exercer.
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Les fonctions d'assesseur et de prsident de sous -section

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En revanche, ces fonctions ne peuvent tre assures que par des conseillers dEtat. 2. La carrire l'extrieur du Conseil dEtat Les carrires des membres du Conseil d'tat lextrieur de linstitution peuvent se faire dans trois cadres juridiques.
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La mise la disposition

Les membres du Conseil peuvent tre mis disposition du Prsident de la Rpublique, du Premier ministre ou des membres du gouvernement pour exercer des fonctions au sein de leur cabinet. Cest dailleurs une tradition dans de nombreux cabinets.
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Le dtachement

Par ce biais, un certain nombre de membres du Conseil exercent des fonctions au sein de ladministration quil sagisse des fonctions de prfet, dambassadeur, de directeur dadministration centrale ou bien dautres encore.
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La disponibilit

Enfin, dautres membres choisissent de travailler dans le secteur priv, ils sont alors mis en disponibilit. Cest ce que lon appelle le pantouflage .

2 LES FORMATIONS DU CONSEIL DETAT A Les form ati ons adm i ni strati ves
Les formations administratives sont composes de quatre sections classiques finance, intrieur, travaux publics et sociale et dune cinquime qui nexiste que depuis 1985, la section du rapport et des tudes. Ces sections peuvent se runir en Assemble gnrale.
a) Les sections administratives

Traditionnellement elles sont au nombre de quatre. Leur spcialisation varie, composition est identique. 1. La spcialisation des sections
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mais leur

La Section de lintrieur

Elle donne des avis sur les textes qui lui sont soumis par : - Le Premier Ministre - Le Garde des sceaux, ministre de la justice - Le Ministre de l'ducation nationale, de la recherche et de la technologie et ministre dlgu charg de l'enseignement scolaire - Le Ministre de l'intrieur - Le Ministre de la culture et de la communication - Le Ministre des relations avec le Parlement - Le Ministre de la jeunesse et des sports - Le Secrtaire d'tat l'outre-mer
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La section des finances

Elle donne des avis sur les textes qui lui sont soumis par : - Le Ministre des affaires trangres et ministre dlgu charg des affaires europennes - Le Ministre de l'conomie et des finances et de l'industrie

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- Le Ministre de la dfense - Le Ministre de la fonction publique, de la rforme de l'tat et de la dcentralisation - Le Secrtaire d'tat au budget
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La Section des travaux publics

Elle donne des avis sur les textes qui lui sont soumis par : - Le Ministre de l'quipement, des transports et du logement - Le Ministre de l'agriculture et de la pche - Le Ministre de l'amnagement du territoire et de l'environnement - Le Secrtaire d'tat au logement - Le Secrtaire d'tat l'industrie - Le Secrtaire d'tat au tourisme
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La Section sociale

Elle donne des avis sur les textes qui lui sont soumis par : - Le Ministre de l'emploi et de la solidarit - Le Secrtaire d'tat la sant - Le Secrtaire d'tat aux anciens combattants Quand un texte est prsent par plusieurs ministres relevant de plusieurs sections, il est examin par deux sections runies, sous la prsidence du prsident de section le plus ancien ou par une commission spciale, dsigne par le Vice-Prsident . 2. La composition des sections Chaque section est prside par un prsident de section et comprend une vingtaine de membres quil sagisse de conseillers d'tat, de conseillers d'tat en service extraordinaire, de matres des requtes et dauditeurs).
b)LAssemble gnrale

Les textes les plus importants sont soumis l'Assemble gnrale aprs avoir t examins par la section comptente. Il en va ainsi obligatoirement des projets de loi et d'ordonnance.
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Composition

L'Assemble gnrale est prside par le Vice-Prsident bien que thoriquement ce soit le Premier ministre ou le garde des Sceaux, mais cela ne se produit que de faon trs exceptionnelle et pour une sance caractre protocolaire.
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Formations

?L'Assemble gnrale plnire Elle est compose par tous les prsidents de section et tous les conseillers d'tat. Cette formation ne se runit qu'occasionnellement. ?L'Assemble gnrale ordinaire Elle est forme par les six prsidents de section et 35 conseillers d'tat dsigns par les six sections. ?La commission permanente Elle comprend, le Vice-Prsident du Conseil dEtat, un prsident de section et douze conseillers d'tat. Elle traite les affaires urgentes.
c) La Section du rapport et des tudes

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Cre en 1963, sous lappellation de commission du rapport , elle na t rige en section que par le dcret du 24 janvier 1985. Elle est dirige par un prsident. Elle comprend un rapporteur gnral. Elle est forme par des membres qui lui sont affects exclusivement, mais aussi par des membres faisant partie dautres sections. Des personnalits extrieures sont souvent associes ses travaux. 1. Llaboration du rapport
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Le Rapport annuel

Ce rapport rsume les activits contentieuses et administratives du Conseil d'Etat au cours de lanne coule. Il porte la connaissance des pouvoirs publics les difficults rencontres par les justiciables dans l'excution des dcisions des juridictions administratives. Enfin, il tudie un problme de fond en vue de proposer des rformes.
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Les tudes

En dehors du rapport, un certain nombre d'tudes de fond sont menes par la Section. Le sujet de ces tudes est souvent choisi par le Premier ministre, mais aussi par dautres ministres ainsi que par le Conseil lui-mme. En 2000, deux tudes ont port sur, La norme internationale en droit franais et sur Les associations reconnues d'utilit publique . 2. Lexcution des dcisions de la juridiction administrative
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La procdure de suivi de l'excution des dcisions juridictionnelles

Le dcret de du 30 septembre 1963 a cr une procdure de suivi de l'excution des dcisions juridictionnelles. Le bnficiaire d'une dcision du Conseil d'Etat statuant au contentieux qui connat des difficults dans l'excution de cette dcision peut saisir la Section du rapport et des tudes. La Section du rapport et des tudes prend alors contact avec l'administration concerne lorigine de ces difficults. Trs souvent, cette intervention suffit pour rgler l'affaire.
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La procdure des astreintes

Institu par la loi du 16 juillet 1980 lastreinte qui est une condamnation de la partie perdante verser une somme d'argent en vue de la contraindre excuter le jugement, peut tre prononce par le Conseil dEtat. La demande d'astreinte est instruite par la Section du rapport et des tudes qui s'efforce d'obtenir l'excution de la dcision. En cas dchec, elle transmet le dossier la Section du contentieux qui, est seule, habilite prononcer lastreinte puis, ventuellement la liquider.

B La secti on du contenti eux


Dans sa formation contentieuse, le Conseil dEtat devient un juge dont lorganisation et le fonctionnement doivent tre prciss.
a) Lorganisation de la Section

Toutes les affaires soumises la section du Contentieux ne sont pas rendues par le mme type de formation de jugement, cela va dpendre de limportance de laffaire Plusieurs formations doivent tre distingues : les formations de base et les formations plus exceptionnelles. 1. Les formations de base
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Les sous -sections

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Elles sont au nombre de 10. Elles comprennent chacune une douzaine de membres : un prsident, deux assesseurs, deux commissaires du gouvernement, et des rapporteurs. Ces sous-sections sont charges de linstruction et des jugements. Certaines sont spcialises dans les matires fiscales (les 8e et 9e), les autres non.
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Les sous -sections runies

Elles sont composes de la manire suivante : ?le prsident de la Section du contentieux ou de l'un des trois prsidents adjoints ? le prsident, deux assesseurs ainsi que le rapporteur, de la sous-section qui a instruit l'affaire, le prsident et deux assesseurs de l'autre sous-section ?un conseiller d'Etat, membre de l'une des quatre sections administratives ou de la Section de rapport et des tudes ?le commissaire du gouvernement 2. Les formations exceptionnelles
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La Section du contentieux

Les dix-sept membres de la Section du contentieux sont des conseillers dEtat lexception du rapporteur. La formation de jugement de la Section du contentieux est compose du prsident de la Section du contentieux, des trois prsidents adjoints, des dix prsidents de sous-section, du rapporteur de l'affaire, de deux conseillers d'Etat reprsentant les autres sections du Conseil d'Etat, et du commissaire du gouvernement
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L'Assemble du contentieux

L'Assemble du contentieux est compose du vice-prsident du Conseil d'Etat, des prsidents des six sections du Conseil d'Etat (Finances, Intrieur, Travaux publics, Section sociale, Section du rapport et des tudes), des trois prsidents adjoints de la Section du contentieux, du prsident de la sous-section qui a instruit l'affaire, du rapporteur et du commissaire du gouvernement. Par ailleurs, certaines dcisions peuvent tre rendues par ordonnances du prsident de la section ou des prsidents des sous-sections (requtes irrecevables, dsistement, etc.).
b) Le fonctionnement de la Section

Toutes les requtes prsentes au Conseil dEtat suivent le mme cheminement et la mme procdure devant la juridiction de jugement Le cheminement de la requte : 1. Le dpt de la requte Aprs avoir t dpose, la requte est enregistre pour faire lobjet dune instruction rapide. Il sagit en effet den vrifier la recevabilit et de communiquer les mmoires produits. 2. La dsignation dun rapporteur Cest le prsident de la sous-section qui procde la dsignation. Le rapporteur peut solliciter toute mesure d'instruction. Le rapporteur peut alors rdiger une note accompagne dun projet de dcision. 3. La sance dinstruction Aprs lecture du de la note et du projet de dcision une discussion s'engage entre les membres de la sous-section l'issue de laquelle un projet de dcision est adopt. 4. Le jugement Le droulement d'une sance de jugement comporte deux temps bien distincts : la sance publique au cours de laquelle le commissaire du gouvernement prononce ses conclusions et la sance non publique : le dlibr.

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La discussion s'engage entre les membres de la formation de jugement ayant voix dlibrative et la dcision est adopte.

SECTION II LES COMPETENCES DU CONSEIL DETAT 1 LES COMPTENCES CONTENTIEUSES


Le Conseil dEtat est en principe juge de cassation, mais il exerce quelques autres comptences dattribution.

A Les com ptences de pri nci pe : l e Consei l dEtat, juge de cassati on


a) La cassation, une nouvelle fonction pour le Conseil dEtat

Depuis la rforme du contentieux de 31dcembre 1987, le Conseil dEtat est principalement le juge de cassation des arrts rendus par les Cours administratives dappel. Jusque l il ntait quexceptionnellement juge de cassation. Il ltait des dcisions des juridictions administratives spciales et bien sr il le reste. Ainsi, le Conseil dEtat est-il le juge de cassation de la Cour des comptes et de la Cour de discipline budgtaire et financire A l'instar de la Cour de Cassation dans l'ordre judiciaire, le Conseil d'tat peut donc assurer, en tant que juge suprme des juridictions administratives, l'unit de la jurisprudence sur le plan national.
b) La cassation devant le Conseil dEtat, deux manires doprer

Saisi dun pourvoi en cassation le Conseil dEtat peut intervenir comme nimporte quel juge de cassation, il peut aussi intervenir dune autre manire. 1. La cassation normale Dans ce cas le Conseil se prononce sur le droit et non pas sur les faits. Sil casse larrt de la Cour dappel il renvoie devant une autre Cour dappel. Si larrt mane dune Cour spciale, il renvoie cette Cour qui statuera dans une autre formation. La juridiction de renvoi doit sincliner demble devant les dcisions du Conseil dEtat. 2. La procdure particulire La loi du 31 dcembre1987 prvoit dans son article 11 que dans lintrt dune bonne administration de la justice le Conseil dEtat peut casser et statuer lui-mme au fond. Le Conseil dEtat peut donc, par ce biais se substituer aux Cours administratives dappel. La loi lui en donne le pouvoir, il revient au Conseil dapprcier discrtionnairement sil faut ou non y recourir. Toutefois, dans le cas o laffaire fait lobjet dun deuxime pourvoi la procdure est obligatoire.
c) Des procdures drives de la cassation

En tant que juge de cassation, le Conseil dEtat est le juge suprme de lordre administratif, il lui revient en consquence dintervenir pour unifier la jurisprudence. Deux procdures particulires doivent cet gard tre voques. 1. Lavis sur une question de droit nouvelle

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En vertu larticle 12 de loi du 31 dcembre 1987, les Tribunaux administratifs et les Cours administratives dappel peuvent poser au Conseil dEtat une question de droit nouvelle prsentant une difficult srieuse et se posant dans de nombreux litiges. Ainsi, un juge du fond ayant appliquer pour la premire fois une loi nouvelle, va tre confront une situation qui se posera devant tous les juges du fond saisis : il pourra poser la question au Conseil dEtat. Celui-ci rpondra par un avis qui pourra tre publi au Journal officiel. 2. Le recours dans lintrt de la loi Un ministre peut faire corriger une erreur de droit dans un arrt dfinitif. Ce recours ne sappuie sur aucun texte, mais a t admis par la jurisprudence (CE Sect, 12 juin 1959, Ministre des Affaires conomiques c/ Filaire ) Extrmement rare, ce recours illustre la . confusion entre ladministration et la juridiction qui nest donc pas totalement teinte.

B Les com ptences dattri buti on


a) Le Conseil dEtat, juge dappel

Avant la rforme de 1987, le Conseil dEtat tait essentiellement un juge dappel. Aujourdhui, il ne lest que de manire tout fait exceptionnelle. En effet, dans trois cas le Conseil pourra examiner les appels forms contre les jugements des tribunaux. Il sagit dabord du contentieux des lections municipales et cantonales, de celui des reconduites des trangers la frontire et enfin du contentieux de lapprciation de lgalit des actes administratifs sur renvoi dune juridiction civile.
b) Le Conseil dEtat, juge en premier et dernier ressort

Le Conseil continue dans certains cas exercer sa juridiction en premier et dernier ressort, seule la localisation du litige ou encore son importance justifie cette intervention. 1. Comptence raison de la localisation du litige Plusieurs cas peuvent tre cits : - les dcisions prises par des organismes collgiaux comptence nationale (depuis le jury d'un concours national jusqu'au Conseil suprieur de l'audiovisuel) - les actes rglementaires dont le champ d'application excde le ressort d'un seul T.A - le contentieux des lections rgionales ou europennes - les litiges ns de lactivit des administrations hors de France 2. Comptence raison de lobjet du litige Il sagit : - des dcrets - des actes rglementaires des ministres - du contentieux relatif la carrire des fonctionnaires nomms par dcret du Prsident de la Rpublique ? Les dcisions rendues par le Conseil d'tat statuant au contentieux sont souveraines et ne sont donc susceptibles d'aucun recours (sauf certaines voies de recours exceptionnelles comme le recours en rvision ou le recours en rectification d'erreur matrielle).

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2 LES COMPETENCES CONSULTATIVES


Le Conseil dEtat joue un rle de conseiller du gouvernement travers ses sections administratives. Dans certaines hypothses, sa consultation par le gouvernement est obligatoire ; dans dautres, elle est soumise la volont de ce dernier.

A - La consul tati on obl i gatoi re du Consei l d'tat


a) Les projets de loi, les ordonnances et les dcrets en Conseil dEtat

En vertu de larticle 39 de la Constitution, le Conseil d'Etat est obligatoirement saisi de tous les projets de loi, avant leur adoption par le Conseil des ministres et leur dpt devant le Parlement. En vertu de l'article 38 de la Constitution, il doit tre saisi des projets d'ordonnance avant leur adoption par le Conseil des ministres. Enfin, les dcrets en Conseil d'tat ne peuvent tre pris ou modifis quaprs la saisine du Conseil d'tat. Le gouvernement n'est pas tenu de suivre l'avis du Conseil d'tat, mais il ne peut dicter que le texte adopt par le Conseil d'tat ou le projet soumis ce dernier par le gouvernement.
b) Les projets d'actes communautaires

Depuis la rvision de la Constitution du 25 juin 1992 (article 88-4), le Conseil d'tat est saisi de tous les projets d'actes communautaires qui sont adresss au gouvernement franais par la Commission europenne afin qu'il indique si les dispositions envisages relveraient, si elles taient prises par des autorits franaises, du domaine de la loi au sens de l'article 34 de la Constitution. Si tel est le cas, le projet d'acte est transmis au Parlement franais pour avis.

B - La consul tati on facul tati ve du Consei l d'tat


Dans toutes les autres hypothses, la consultation du Conseil d'tat nest pas obligatoire mais le gouvernement peut toujours soumettre un texte au Conseil d'tat afin qu'il donne son avis. Par ailleurs, le gouvernement peut soumettre au Conseil d'tat une question qui pose un problme juridique particulier afin quil l'claire. Ce fut par exemple le cas en 1989 lorsque, pour la premire fois, s'est pos la question de la compatibilit du port du foulard dit islamique avec le principe de lacit de l'cole publique.

CHAPITRE II LES AUTRES JURIDICTIONS


Pendant de nombreuses annes le Conseil dEtat a t quasiment le seul juge administratif. Cette situation a chang en 1953 (dcret du 30 septembre) avec la cration des Tribunaux administratifs, issus des anciens Conseils de prfectures. Enfin, en 1987 ( loi du 31 dcembre 1987) les Cours administratives dappel taient cres.

SECTION I LEURS STRUCTURES


Il existe trente-six tribunaux administratifs en France. Vingt-huit sont situs en mtropole, (Amiens, Bastia, Besanon, Bordeaux, Caen, Cergy-pontoise, Chlons-en-Champagne, Clermont-Ferrand, Dijon, Grenoble, Lille, Limoges, Lyon, Marseille, Melun, Montpellier, Nancy, Nantes, Nice, Orlans, Paris, Pau, Poitiers, Rennes, Rouen, Strasbourg, Toulouse,

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Versailles), huit en outre-mer: les quatre tribunaux administratifs de l'outre-mer dpartementalis depuis 1953 (Basse-Terre, Cayenne, Fort-de-France, Saint Denis), le tribunal administratif de Saint-Pierre depuis 1977, les tribunaux administratifs de Nouma et de Papeete depuis 1984 et le tribunal administratif de Mamoudzou depuis 1993. Lors de leur cration en 1987 il nexistait que cinq Cours administratives dappel, aujourdhui elles sont au nombre de sept : Bordeaux, Douai, Lyon, Marseille, Nancy, Nantes et Paris. Leur ressort territorial est celui de trois quatre ressorts territoriaux de tribunaux administratifs. Toutefois, la Cour administrative d'appel de Paris recouvre, les ressorts des tribunaux administratifs de Paris, de Versailles et de Melun. Les tribunaux administratifs de Nouma et de Papeete relvent de la Cour administrative d'appel de Paris tandis que ceux de l'outre-mer dpartementalis, de Saint-Pierre et de Mamoudzou relvent de la Cour administrative d'appel de Bordeaux.

1 LA COMPOSITION DES STRUCTURES


En 1987, le corps des membres des Tribunaux administratifs est largi aux Cours administratives d'appel et c'est le mme code en date du 7 septembre 1989 qui rgit l'ensemble des juridictions infrieures sous rserve des spcificits propres aux cours raison de leur comptence d'appel qui est de droit commun. Ce corps rassemble 580 magistrats des Tribunaux administratifs et 130 des Cours administratives dappel.

A Le statut des m em bres des Tri bunaux adm i ni strati fs et des Cours adm i ni strati ves dappel
a) Les garanties du corps unique

Les membres de l'ordre administratif bnficient d'un statut particulier. Ils relvent du statut gnral de la fonction publique ; toutefois, la loi du 11 janvier 1984 prcise quils disposent de l'indpendance, la loi du 6 janvier 1986 ajoutera l'inamovibilit par la priphrase suivante : Lorsquils exercent leurs fonctions de magistrat dans les juridictions administratives, ils ne peuvent recevoir, sans leur consentement, une affectation nouvelle, mme en avancement . Enfin, le terme de magistrat est substitu celui de conseiller. Cette volution sexplique par la conscration de lindpendance de la juridiction administrative par le Conseil constitutionnel, dans une dcision du 22 juillet 1980 (CC 80-119, 22 juillet1980, Validation dactes administratifs).
b) La gestion du corps unique

Le corps nest plus rattach depuis 1990 au Ministre de lIntrieur, mais au Ministre de la Justice. Cest le Secrtaire gnral du Conseil dEtat qui le gre avec le concours du Conseil suprieur des Tribunaux administratifs et des Cours administratives d'appel mis en place par la loi du 31 dcembre 1987. Sa composition assure son indpendance et sa reprsentativit : il est prsid par le viceprsident du Conseil d'tat et rassemble 13 membres dont 5 reprsentants lus du corps des Tribunaux administratifs et des Cours administratives d'appel et 3 personnalits qualifies, nommes respectivement par le Prsident de la Rpublique et par les prsidents de lAssemble nationale et du Snat.

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Le Conseil a un rle consultatif gnral pour les questions concernant le corps (mesures individuelles intressant la carrire, l'avancement, la discipline des magistrats).

B L a carri re des m em bres des Tri bunaux adm i ni strati fs et des Cours adm i ni strati ves dappel
1. Recrutement
??

Par concours

Les membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel sont recruts parmi les anciens lves de l'Ecole nationale d'administration. Ils sont nomms et promus par dcret du Prsident de la Rpublique.
??

Par le tour extrieur

Comme dans quasiment tous les corps, le recrutement au tour extrieur a t prvu. Il intervient aussi bien pour pourvoir des postes de conseiller que de premier conseiller.
?? Les conseillers

Un quart des conseillers peut tre recrut au tour extrieur parmi les fonctionnaires civils ou militaires de l'Etat ou des collectivits territoriales appartenant un corps de catgorie A et justifiant, d'au moins dix ans de services publics. Cela vaut galement pour les magistrats de l'ordre judiciaire.
?? Les premiers conseillers

Un huitime des premiers conseillers peut tre recrut au tour extrieur. Ils doivent justifier dune anciennet de huit ans parmi les corps suivants : - fonctionnaires de l'un des corps recruts par la voie de l'Ecole nationale d'administration - fonctionnaires appartenant un autre corps de catgorie A, titulaires de l'un des diplmes exigs pour se prsenter au concours externe d'entre l'Ecole nationale d'administration ainsi que d'un grade terminant au moins l'indice brut 966 - magistrats de l'ordre judiciaire - professeurs et matres de confrences titulaires des universits -administrateurs territoriaux. 2. Avancement
??

Les conseillers et les premiers conseillers

L'avancement des membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel a lieu au choix et lanciennet aprs inscription au tableau d'avancement sur proposition du Conseil suprieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel.
??

Les prsidents

Les prsidents sont nomms au choix sur proposition du Conseil suprieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel aprs inscription au tableau d'avancement parmi les membres du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel comptant huit ans de services effectifs.

2 LORGANISATION DES STRUCTURES

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Les Cours administratives dappel et les Tribunaux administratifs sont organiss et se prononcent conformment aux dispositions du Code de la justice administrative. Il prvoit que leurs jugements et arrts sont rendus par des formations collgiales composes en nombre impair, sous rserve de quelques exceptions.

A Les Tri bunaux adm i ni strati fs


Les tribunaux administratifs sont diviss en chambres de trois juges, les tribunaux comportent normalement de deux six chambres ( 6 pour Versailles et Marseille, 5 pour Lyon et Nice, 2 pour Lyon et Nice, 1 seule pour Bastia). Le Tribunal administratif de Paris comprend treize chambres subdivises en sections. Les Tribunaux administratifs doutre mer sont quant eux composs dune seule chambre. Les chambres comprennent trois membres, un prsident et deux conseillers. Toutefois, la loi du 8 fvrier 1995 prvoit que certains litiges sont tranchs par un juge unique.

B Les Cours adm i ni strati ves dappel


Elles sont composes de prsidents de chambre, d'assesseurs, et de conseillers qui exercent les fonctions de rapporteurs et de commissaires du gouvernement. Ils sont assists par des agents de greffe Les cours administratives d'appel sont composes par des chambres au nombre de trois cinq Les formations de jugement sont la chambre ou la cour :
a) La chambre sigeant en formation de jugement

Elle est compose de cinq membres : le prsident de chambre, deux magistrats de la chambre, un magistrat d'une autre chambre et le magistrat rapporteur. Mais, le dcret du 29 mai 1997 prvoit quelle peut tre rduite trois membres pour statuer sur des appels dirigs contre des ordonnances ou contre des jugements rendus par un juge statuant seul.
b) La cour sigeant en formation plnire

Le prsident de la cour, comme la formation de jugement peuvent tout moment renvoyer le dossier la cour sigeant en formation plnire. Elle est alors compose de sept membres: le prsident de la cour et les prsidents de chambre ainsi qu'un magistrat de la cour et le magistrat rapporteur.

SECTION II LEURS COMPETENCES


Comme le Conseil dEtat, les Cours administratives dappel et les Tribunaux administratifs exercent ct de leurs comptences juridictionnelles des comptences administratives.

1 - LES COMPTENCES JURIDICTIONNELLES


Elles varient selon quil sagit des Tribunaux administratifs dappel. ou des Cours administratives

A La com ptence des Tri bunaux adm i ni strati fs

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Les Tribunaux administratifs sont les juges administratifs de droit commun en premier ressort des litiges entre les particuliers et les administrations. Ainsi, les tribunaux administratifs sont comptents pour lensemble du contentieux des actes des collectivits locales. Ce sont eux qui interviennent notamment depuis la loi du 2 mars 1982 dans le cadre des dfrs prfectoraux. Sur la forme, les recours qui lui sont adresss relvent pour l'essentiel de deux catgories : les recours pour excs de pouvoir et les recours de pleine juridiction.

B La com ptence des Cours adm i ni strati ves dappel


? Les Cours administratives dappel ont pour mission de juger en appel une grande partie des jugements des tribunaux administratifs de leur ressort. ? Elles sont ainsi comptentes pour - les recours dits de plein contentieux (affaires fiscales, responsabilit des collectivits publiques, contentieux relatifs aux contrats) - les recours pour excs de pouvoir contre une dcision non rglementaire. ? En revanche, elles ne sont pas comptentes - pour les appels concernant les litiges relatifs aux lections cantonales et municipales, - aux arrts de reconduite la frontire - aux recours en apprciation de lgalit

2 - LES COMPTENCES ADMINISTRATIVES


Les juridictions peuvent donner des avis. Elles peuvent galement tre amenes aider les administrations.

A - Les avi s
Les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel peuvent tre appels donner leur avis sur les questions qui leur sont soumises par les prfets. Les questions relevant des attributions des prfets de rgion sont soumises la Cour administrative d'appel, celles qui relvent des attributions des prfets de dpartements sont soumises au Tribunal administratif. De plus, les Tribunaux administratifs sont conduits intervenir dans le cadre de la procdure des autorisations de plaider prvue aux articles L.2132-5 et suivants du Code gnral des collectivits territoriales. Selon ces articles, tout contribuable inscrit au rle de la commune a le droit d'exercer, tant en demande qu'en dfense, ses frais et risques, avec l'autorisation du tribunal administratif, les actions qu'il croit appartenir la commune, et que celle-ci, pralablement appele en dlibrer, a refus ou nglig d'exercer.

B Les ai des
Le vice-prsident du Conseil d'Etat peut, la demande d'un ministre et avec l'accord du chef de juridiction et de l'intress, dsigner un magistrat d'un tribunal administratif ou d'une Cour administrative d'appel pour qu'il apporte son concours une administration de l'Etat. De mme, le prfet peut faire la mme demande au prsident du Tribunal administratif ou de la Cours administrative dappel Sagissant des Tribunaux administratifs ils peuvent, selon la loi du 6 janvier 1986, exercer des missions de conciliation.

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Enfin, les Prsidents des Tribunaux administratifs sont amens dsigner dans certains cas les commissaires enquteurs pour les enqutes publiques. ? ? ?

Lordre de juridiction administratif comprend aussi des juridictions spciales. Elles dpendent du Conseil dEtat par la voie de la cassation. Elles sont nombreuses et varies. On peut citer dabord des juridictions financires : la Cour des comptes et la Cour de discipline budgtaire et financire. On peut citer galement des juridictions sociales : la Commission centrale daide sociale, des juridictions. Enfin, on peut donner lexemple de la Commission de recours des rfugis.

TITRE II LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF


Lensemble des litiges tranchs par le juge administratif forme ce que lon appelle le contentieux administratif. Il convient dans un premier temps den dterminer le domaine (Chapitre 1) avant den prciser lorganisation (Chapitre 2) .

CHAPITRE I LE DOMAINE DU CONTENTIEUX


La dlimitation du domaine du contentieux administratif se fait partir dun certain nombre de rgles quil faut dabord recenser (Section 1). Dans certains cas, ces rgles nempchent pas la survenance de conflits de dlimitation (Section 2).

SECTION I LES REGLES DE DELIMITATION


On distinguera les rgles gnrales et les rgles particulires. Les premires permettent dattribuer un litige au juge administratif plutt quau juge judiciaire. Les secondes permettent de savoir qui est comptent pour juger les questions accessoires.

1 LES RGLES GNRALES


Elles sexpriment travers un principe que lon peut exprimer de la manire suivante : le juge administratif est le juge de droit commun de ladministration (A). Toutefois ce principe connat des exceptions : le juge judiciaire est parfois juge de certaines activits administratives (B).

A Le pri nci pe : l e juge adm i ni strati f, juge de droi t com m un de l adm i ni strati on

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Dire que le juge administratif est le juge de droit commun de ladministration semble une vidence. Toutefois, on va voir que lnonc mme du principe ne va pas de soi et surtout que ce principe connat quelques limites quil convient de faire apparatre.
a) Lnonc du principe

La difficult rside dans la dfinition de ce quest ladministration, un ensemble dorganes ou un ensemble dactivits. 1. Le critre organique Selon ce critre, est administrative lactivit des personnes publiques : lEtat, les collectivits territoriales, les tablissements publics. Le Conseil constitutionnel a consacr une partie importante de ce contentieux comme relevant naturellement du juge administratif : conformment la conception franaise de la sparation des pouvoirs, figure au nombre des "principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique" celui selon lequel, l'exception des matires rserves par nature l'autorit judiciaire, relve en dernier ressort de la comptence de la juridiction administrative l'annulation ou la rformation des dcisions prises, dans l'exercice des prrogatives de puissance publique, par les autorits exerant le pouvoir excutif, leurs agents, les collectivits territoriales de la Rpublique ou les organismes publics placs sous leur autorit ou leur contrle (CC 87-224 DC 23 janvier 1987 Conseil de la concurrence) . De manire plus gnrale on peut dire quentre dans la comptence administrative les litiges relatifs aux services publics administratifs grs par une personne publique quil sagisse de leurs actes ou de leur organisation
??

Les litiges concernant lexcution du service public administratif grs par des personnes publiques

? Actes unilatraux

?? Les actes juridiques

- Les dcrets - du Prsident de la Rpublique et du Premier ministre - quils soient individuels ou rglementaires - quil sagissent de rglement autonomes ou dapplication (CE sect. 26 juin 1959 Syndicat gnral des ingnieurs-conseils) - Les ordonnances - de larticle 38, avant leur ratification (CE 24 novembre 1961 Fdration nationale des syndicats de police) - les ordonnances rfrendaires (CE Ass, 2 mars 19 octobre 1962 Canal, Godot et Robin) - Les dcisions de larticle 16 quand elles interviennent dans le domaine rglementaire (CE Ass, Rubin de Servens, 2 mars 1962) - Les arrts ministriels, prfectoraux, des maires etc ? Les contrats

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Tous les contrats passs par les personnes publiques ne sont pas ncessairement administratifs. Ceux qui le sont relvent du juge administratif qui en contrle la validit et qui apprcie ventuellement leurs consquences dommageables.
?? Les actes matriels,

Les diffrentes actions des personnes publiques relvent du juge administratif ds lors quelles entranent des consquences dommageables : cest le contentieux de la responsabilit. Ainsi, relvent du juge administratif :
??

Les litiges concernant lorganisation du service public administratif grs par personnes publiques

?? Litiges concernant le personnel du service

Les litiges concernant lavancement, le rgime disciplinaire, la responsabilit de tous les personnels de ces services relvent du juge administratif.
?? Litiges concernant les biens des services publics

- Les biens faisant partie du domaine public (CE, 19 octobre 1956, Socit Le Bton) - Les ouvrages publics 2. Le critre matriel Certaines activits de service public administratif ou non ont t confies des personnes prives. Cela entrane la comptence du juge administratif dans certains cas seulement.
??

La diversit des organismes privs grant des services publics

Il peut sagir : - dassociations ( CE, 22 novembre 1974, Fdration des industries franaises darticles de sport ) - de fondations prives ( CE, 27 fvrier 1947, Mollet ) - de syndicat professionnel ( CE, 12 janvier 1961, Magnier) - dorganisations mutualistes ( CE, 2 fvrier 1951, Demoiselle Bodin) - dorganismes sui gnris : - les comits dorganisation professionnels ( CE, 31 juillet 194,2 Montpeurt ) - les ordres professionnels ( CE, 2 avril 1943, Bouguen ) - les groupements interprofessionnels laitiers ( CE, 4 fvrier 1949, Ferrey du Coudray ) - les centres de lutte contre le cancer ( TC, 20 novembre 1961, Bourguet )
??

Les cas dans lesquels le juge administratif est comptent pour ces organismes

Le juge administratif nest comptent, sagissant de ces organismes que dans la mesure o ils grent un service public - quand il sagit de litiges concernant lexcution du service public et non pas lorganisation du service public - quand il sagit dactes unilatraux mettant en uvre des prrogatives de doit public
b) Les limites du principe

Le principe selon lequel le juge administratif est le juge de droit commun de ladministration connat des limites positives en dautres termes des extensions, mais il connat aussi des limites ngatives cest dire des restrictions. 1. Les limites positives : les extensions du principe

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Le juge administratif est comptent pour connatre de certains litiges relatifs aux activits du pouvoir lgislatif et du pouvoir judiciaire.
??

Extension certains litiges relatifs aux activits du pouvoir lgislatif

?? Litiges relatifs aux actes lgislatifs

Si le juge administratif est incomptent pour tous ce qui concerne la validit des lois, il est comptent pour contrler lentre en vigueur de la loi, pour tout ce qui concerne la dtermination du texte applicable ainsi que pour linterprtation de la loi. Enfin, il est comptent pour trancher les litiges relatifs aux dommages causs par la loi (CE,14 janvier 1938 ; 21 janvier 1944, Caucheteux )
?? Litiges relatifs aux actes parlementaires

Il sagit des actes juridiques autres que la loi manant dorganes parlementaires. La loi organique du 17 novembre 1958 a prvu la responsabilit de lEtat pour les dommages de toute nature causs par les services parlementaires. Le mme texte soumet au juge administratif, le contentieux professionnel des agents des services parlementaires.
??

Extension certains litiges relatifs aux activits du pouvoir judiciaire

En ce domaine, le principe cest la comptence du Juge judiciaire, ( CE 27 novembre 1952 Prfet de la Guyane ) mais la comptence du juge administratif a t admise dans certains cas. Plus prcisment, tout ce qui concerne lorganisation du service de la justice relve du juge administratif, par contre les litiges relatifs son fonctionnement sont de la comptence du juge judiciaire (CE, 17 avril 1953, Falco et Vidaillac) 2. Les limites ngatives : les restrictions du principe Certains actes dautorits administratives ne relvent pas du juge administratif ni dailleurs daucun juge. Il sagit dabord des actes de gouvernement et ensuite des actes dautorits administratives trangres.
??

Incomptence lgard des actes de Gouvernement

Cest une vieille thorie selon laquelle les actes relatifs aux relations entre le Gouvernement et le Parlement ainsi que ceux concernant les relations entre la France et les gouvernements trangers et les organisations internationales et plus largement les rapports internationaux de la France. (CE, 19 fvrier 1875, Prince Napolon). Rcemment le Conseil dEtat a restreint le domaine de lacte de Gouvernement par le recours la thorie de lacte dtachable. ( CE, 15 octobre 1993, Colonie royale de Hong Kong)
??

Incomptence lgard des actes dautorits administratives trangres

Les actes des consuls par exemple ne peuvent faire lobjet de recours devant les juridictions franaises.

B Les excepti ons au pri nci pe : l e juge judi ci ai re, juge de certai nes acti vi ts adm i ni strati ves
Le juge judiciaire est comptent dans trois cas. Dabord, certaines matires sont traditionnellement rserves au juge judiciaire, ensuite ce que lon appelle la gestion prive de

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ladministration relve de ce mme juge, enfin, la loi attribue de plus en plus souvent comptence la juridiction judiciaire.
a) Les matires traditionnellement rserves au juge judiciaire

La jurisprudence du Conseil dEtat le rappelle, le Conseil constitutionnel la dailleurs confirm : l'exception des matires rserves par nature l'autorit judiciaire (CC 87224 DC 23 janvier 1987 Conseil de la concurrence). Il sagit de ltat des personnes, du droit de proprit et enfin des liberts individuelles. 1. Ltat des personnes Larticle 326 du Code civil prcise les tribunaux civils seront seuls comptents pour statuer sur des questions dtat . Par consquent le juge judiciaire est comptent pour :
?? Les litiges relatifs au nom

Tous ces litiges relvent du juge judiciaire. Toutefois il existe deux exceptions dans lesquelles la comptences revient au juge administratif. -Il sagit du recours en matire de changement de nom. Lopposition doit tre faite devant le Conseil dEtat. - En cas de francisation du nom, un recours pour excs de pouvoir peut tre dpos contre le dcret de francisation
?? Les litiges relatifs la nationalit

Larticle 124 du code de la nationalit franaise prcise : La juridiction civile de droit commun est seule comptente pour connatre des contestations de nationalit . Une exception doit cependant tre signale, elle concerne le contentieux des actes administratifs entranant acquisition ou perte de la nationalit.
?? Les litiges relatifs aux actes de ltat civil ?? Litiges relatifs la capacit des personnes

2. Le droit de proprit : la thorie de lemprise Cest la prise de possession irrgulire par ladministration dune proprit immobilire. Toutes les conditions de la dfinition doivent tre runies, dans ce cas, leffet de lemprise sera de donner comptence au juge judiciaire. Mais sera exactement ltendue de la comptence du juge judiciaire ?
??

Les conditions de lemprise

? Ladministration doit porter atteinte la proprit en y pntrant. Toute atteinte extrieure ne constitue pas une emprise. Ainsi, la privation deau du fait de la construction dun barrage nest pas une emprise. (TC, 21 mai 1966, Commune de Soultz). Les formes peuvent tre varies on peut citer quelques exemples : - Une dpossession la suite dune dlimitation irrgulire du domaine public. ( CE, 5 juin 1956, Epoux Matrat) - Une dpossession la suite dune expropriation (CE, 4 janvier 1956, Socit Stella immobilire) - Une dpossession la suite dune rquisition de logement ( CE, 19 novembre 1969, Dame Haltedevaux) - Le captage dune source (TC, 9 juillet, Muletier) - Labattage darbres (CE, 10 juillet, 1957, Clertaux)

?? Lexistence dune dpossession

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- La pose de canalisations dans le sous-sol dune voie priv (TC, 17 octobre 1966, Epoux Lebas-Quru) ? La dpossession peut tre partielle Lincorporation au domaine public dune partie des terrains de particuliers la suite de la dlimitation dun chemin vicinal a t reconnue comme constituant une emprise. (CE, 5 juin 1956, Epoux Matrat) ? La dpossession peut tre temporaire La circulation de camions de ladministration dans une proprit prive est une emprise, mme si ce passage nest que momentan. (CE, 8 fvrier 1956, Ministre des travaux publics/ Chenerilles)
?? Le caractre immobilier du bien dpossd

La thorie de lemprise ne sapplique que sil y a atteinte la proprit immobilire et non pas la proprit mobiliaire. De plus la dpossession de simples droits immobiliers, comme la servitude de passage, ne constitue pas une emprise. (TC, 26 octobre 1981, Syndicat des copropritaires de limmeuble Armenonvielle)
?? Le caractre irrgulier de la dpossession

Deux types dirrgularit peuvent tre distingus. ? Le titre lorigine de lemprise est irrgulier ? Les conditions matrielles de la dpossession sont irrgulires
??

Les effets de lemprise

Lexistence de lemprise entrane la comptence du juge judiciaire. Mais cette comptence est limite.
?? La comptence du juge judiciaire

Le juge judiciaire est comptent pour se prononcer sur la rparation des dommages. Il fixe une indemnit de dpossession, mais il se prononce aussi sur les dommages accessoires
?? Ses limites

Est exclu de la comptence du juge judiciaire : - toute conclusion visant prononcer lexpulsion des occupants (TC, 17 juin 1948, Manufacture de velours et peluches Velvetia) et ( TC, 17 mars 1949, Socit Rivoli Sbastopol) - lapprciation du caractre irrgulier de lemprise. Le juge judiciaire doit renvoyer la question au juge administratif (TC, 14 novembre 1938, Baudan)

3. La libert individuelle et le droit de proprit : la thorie de la voie de fait En vertu de l'article 66 de la Constitution, le juge judiciaire est le gardien de la libert individuelle. Les juges ont sur ce fondement labor la thorie de la voie de fait.
??

Les conditions de la voie de fait

Cest une action matrielle de ladministration entache dune grave irrgularit, portant atteinte la proprit ou aux liberts publiques. Plusieurs conditions doivent tre runies
?? Une action matrielle de ladministration

Un acte juridique seul ne suffit pas, il faut absolument qune action matrielle ait lieu.

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?? Une action irrgulire de ladministration

Lirrgularit de laction doit tre particulirement grave. Lirrgularit peut tre celle de lacte lui-mme ou celle de lexcution de lacte. ? Irrgularit de lacte excut : la voie de fait par manque de droit Il sagit dune dcision grossirement illgale. Ces cas sont relativement rares en raison de la rduction quopre le juge. Soit, il ramne lacte vers lillgalit soit vers lacte inexistant. Il peut sagir soit de lacte dun usurpateur de fonction, soit de lacte manant dun agent de lEtat mais qui est insusceptible de se rattacher lexercice dun pouvoir appartenant ladministration ( CE, 18 novembre 1949, Carlier) ? Irrgularit de lexcution de lacte : voie de fait par manque de procdure - Cest le cas lorsquil y na pas dacte juridique pralable : la prise de possession de meubles sans titre de rquisition. (TC, 12 fvrier 1953, Garcia) - Cest le cas galement, lorsquil y a discordance entre le titre juridique et lexcution du titre. Ainsi, quand ladministration rquisitionne un bien ne figurant pas sur lordre de rquisition, il y a voie de fait. ( TC, 17 juillet 1952, Dusuzeau). Si la rquisition est couverte par un titre rtroactif il y a emprise irrgulire. ? Irrgularit des modalits de lexcution Cest lhypothse de lexcution force. Ladministration dispose du privilge dexcuter elle-mme, par la force une de ses dcisions. Toutefois, cela nest possible que dans si certaines conditions sont runies. Sans quoi il y a voie de fait. - Lexcution force nest possible que sil y a urgence - Lexcution force nest possible que si la loi lautorise expressment En dehors de ces deux hypothses - lopration doit avoir sa source dans un texte de loi trs prcis - aucune sanction pnale ne doit avoir t prvue - il y a rsistance laction de ladministration - les mesures dexcution force doivent uniquement tendre la ralisation de lopration prvue par la loi (TC, 2 dcembre 1902, Socit immobilire de Saint Just)
?? Une atteinte au droit de proprit ou une libert

La thorie de la voie de fait protge les atteintes aux liberts, la diffrence de lemprise. La thorie de la voie de fait protge les atteintes la proprit mobiliaire et immobilire alors que lemprise ne protge que la proprit immobilire
??

Les effets de la voie de fait

?? La comptence du juge judiciaire

La voie de fait entrane la comptence du juge judiciaire, mais cette comptence est relativement large, plus large quen matire demprise. Ainsi, le juge judiciaire est-il comptent non seulement pour une action en indemnit (comme pour lemprise), mais aussi pour constater lirrgularit de lacte donc pour constater la voie de fait. Toutefois, lorsquil sagit dun acte inexistant il y a comptence concurrente (TC, 27 juin 1966, Guigon)
?? Les pouvoirs du juge judiciaire

Le juge judiciaire peut faire cesser loccupation par injonction (TC,17 mars 1949, Socit immobilire Rivoli-Sbastopol), il peut galement ordonner larrt des travaux.
b) La gestion prive

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Certains services publics sont grs comme des personnes prives, ce sont les services publics caractre industriel ou commercial (SPIC). La comptence du juge judiciaire va donc de soit dans ce cas l. Mais, la gestion prive existe aussi en dehors des SPIC, il sagit de la gestion du domaine priv des personnes publiques. 1. Les services publics gestion prive : les SPIC Les services publics caractre industriel ou commercial sont soumis en principe au juge judiciaire, mais le juge administratif retrouve sa comptence dans certains cas.
??

La comptence du juge judiciaire

?? Les relations du service avec son personnel (CE, 25 janvier 1952, Boglione)

? Les contrats passs entre le service et les usagers sont toujours des contrats de droit privs, mme sils comportent des clauses exorbitantes du droit commun (CE, 13 octobre 1961 Ets Companon-Rey; TC, 17 dcembre 1962 Dame Bertrand) ? Les dommages subis par les usagers. La comptence du juge judiciaire est maintenue mme dans le cas dun dommage de travaux publics ou causs par un ouvrage public. ( TC, 24 juin1954, Minodier)
?? Les relations avec les tiers

?? Les relations avec les usagers

En principe le juge judiciaire est comptent dans ce domaine.


??

La comptence du juge administratif

Elle rapparat dans quelques cas : ? Le contentieux relatif au personnel de direction (directeur et comptable) relve du juge administratif (CE, 8 mars 1952, Jalenques de Labeau). De plus les dcisions rglementaires concernant le personnel relvent du juge administratif (TC, 15 janvier 1 968 Compagnie Air France/ Epoux Barbier) ? Le contentieux des actes de cration ? Le contentieux de certains contrats passs entre le service et les tiers, sils comportent des clauses exorbitantes du droit commun. ? De plus, en cas de dommages de travaux publics ou lis au domaine public le juge administratif est comptent. (CE, 25 avril 1958, Veuve Barbaza) 2. La gestion prive en dehors des services publics : le domaine priv Le domaine priv nest pas soumis en principe au droit public. Ce sont les rgles du droit priv qui sappliquent et donc cest le juge judiciaire qui est comptent. Toutefois il existe quelques exceptions :
??

Le caractre attractif de la notion de travaux publics

Ainsi le contentieux des dommages de travaux publics entrepris sur le domaine priv entrane la comptence du juge administratif (CE, 10 juin 1931, Commune de Monsgur)
??

Le contentieux des actes dtachables de la gestion du domaine priv

c) Les attributions lgislatives de comptence

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Elles sont nombreuses dans le domaine de la responsabilit extra-contractuelle, mais elles existent aussi dans un certain nombre dautres secteurs. 1. Dans le domaine de la responsabilit extra-contractuelle
??

? Rgime de substitution de responsabilit : cest lEtat qui est poursuivi, la victime devant prouver la faute de linstituteur ? LEtat peut se retourner contre linstituteur
??

Les accidents scolaires ( Loi du 20 juillet 1889 modifie par la loi du 5 avril 1937)

Les dommages causs par des vhicules de ladministration (Loi du 31 dcembre 1957)

Le contentieux de ces dommages relvent du juge judiciaire ? Quels que soient les victimes des dommages (personnes, biens, agents de ladministration) ? Quels que soient les vhicules lorigine des dommages (bulldozers, pelles mcaniques, chelles etc..
??

Les dommages causs par lutilisation de lnergie nuclaire ( Loi du 30 octobre 1968) Les dommages causs par les actes de terrorisme ( Loi du 9 septembre 1986) Les dommages causs par la contamination du SIDA par transfusion sanguine (Loi du 31 dcembre 1991)

??

??

2. Dans dautres domaines


??

Le domaine fiscal

La loi du 22 frimaire An VIII soumet la comptence du juge judiciaire le contentieux des impts indirects. Par contre les impts directs relvent du juge administratif.
??

Le domaine postal

La loi du 12 juillet 1905 attribue comptence au juge judiciaire pour tous les litiges lis aux envois postaux avec valeur dclare ainsi quaux envois recommands et aux colis.

2 - LES RGLES PARTICULIRES : LES QUESTIONS ACCESSOIRES


Dans un certain nombre de cas, le rglement dun litige par le juge judiciaire dpend de la rponse donne par le juge administratif une question qui certes ne constitue pas le fond mme de laffaire, mais qui est indispensable son rglement. Deux solutions sont possibles : ou bien le juge du fond est le juge de lexception on aura affaire une question pralable. Ou bien le juge du fond renvoie au juge de lexception, dans ce cas il sagira dune question prjudicielle. La solution adopte varie selon quil sagit du juge civil ou du juge pnal.

A La com ptence du juge ci vi l


Le principe a t adopt par le Tribunal des conflits dans larrt Septfond (TC, 16 juin 1923), il a cependant reconnu des exceptions dans larrt Barrinstein (TC, 30 octobre 1947).

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a) La solution de principe : larrt Septfond

Il sagit dune banale histoire de quarante trois sacs de sucre envoys par le train et que lon a jamais retrouv. Le sieur Septfond, propritaire de ces sacs, porte alors laffaire devant le juge judiciaire et demande des dommages et intrts. Toutefois, il faut pour se prononcer sur le fond interprter un arrt interministriel relatif aux dlais et formes observer en cas de pertes. Le Tribunal des conflits est alors saisi. Il distingue linterprtation des actes administratifs du contrle de la validit de ces mmes actes. 1. Linterprtation des actes administratifs Les tribunaux judiciaires sont comptents pour rglementaires mais non pour les actes individuels.
??

interprter

les

actes

administratifs

Les actes rglementaires

Si le juge judiciaire est comptent cest parce que la loi et le rglement sont matriellement proches : ils posent tous deux des rgles gnrales et impersonnelles. Comme le rappelait le commissaire de gouvernement Matter reprenant les argument du procureur gnral Merlin, ce que le juge civil peut faire en matire de loi, il peut le faire en matire de rglement. Puisque le juge civil interprte la loi, il peut interprter le rglement.
??

Les actes individuels

Lacte individuel ne peut pas tre interprt par le juge judiciaire. Sauf lorsque son sens est clair et incontest. (Cass. 10 mars 1925) 2. Lapprciation de la lgalit des actes administratifs Dans larrt Septfond le Tribunal des conflits estime que le juge judiciaire nest pas comptent pour apprcier la lgalit des actes administratifs quils soient individuels ou rglementaires.
b) Lexception au principe : larrt Barrinstein

Le juge judiciaire peur apprcier la lgalit dun acte rglementaire lorsque son excution constitue une voie de fait. Ce nest pas le cas lorsque lacte est individuel.

B La com ptence du juge pnal


Elle est plus large que celle du juge civil. La solution de principe en la matire a t pose par larrt Avranches et Desmarets (TC, 5 juillet 1951), le nouveau code pnal entr en vigueur en 1994 est revenu sur cette solution.
a) La solution de larrt Avranches et Desmarets

Selon le Tribunal des conflits il fallait distinguer les actes rglementaires et les actes individuels. Pour les premiers la comptence du juge pnal est totale il les interprte et en apprcie la lgalit. Quant aux actes individuels le Tribunal des conflits estime quen ce domaine le juge pnal nest pas comptent
b) La solution du Code pnal

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Larticle 115-5 prcise : Les juridictions pnales sont comptentes pour interprter les actes administratifs rglementaires et individuels et pour en apprcier la lgalit lorsque, de cet examen, dpend la solution du procs pnal qui leur est soumis.

SECTION II LES CONFLITS DE DELIMITATION 1 LORGANE DE RGLEMENT DES CONFLITS


Le Tribunal des conflits est apparu pour la premire fois sous la IIe Rpublique. Cest en effet la Constitution du 4 novembre 1848 qui prvoyait la cration dun tel tribunal. Il sera supprim le 25 septembre 1852. La loi du 24 mai 1872 devait le rtablir.

A Lorgani sati on du Tri bunal des confl i ts


Le tribunal des conflits est compos de 8 juges : 3 nomms par le Conseil d'Etat, 3 nomms par la Cour de cassation et 2 nomms par les 6 autres juges ainsi que 2 supplants. Les membres du tribunal des conflits sont nomms pour 3 ans. C'est le ministre de la Justice qui prside le tribunal. Dans la pratique cependant, c'est le vice-prsident, lu par le tribunal, qui assure la prsidence. Le ministre de la Justice ne vient prsider qu'en cas de partage gal des voix au sein du tribunal.

B Le foncti onnem ent du Tri bunal des confl i ts


Le Tribunal des conflits sige au Palais Royal, son secrtariat est assur par le Secrtariat du contentieux du Conseil dEtat. Les requtes dposes au greffe sont confie un rapporteur et transmise au Commissaire du gouvernement. Les dlibrations ont lieu huit clos.

2 - LES MODES DE RGLEMENT DES CONFLITS


Il existe plusieurs types de conflits. Les conflits de comptences et les conflits de dcision cest dire les conflits au fond.

A Les confl i ts de com ptence


Lorsque le juge administratif et le juge judiciaire veulent juger le mme procs il y a conflit positif. Lorsque le juge administratif et le juge judiciaire se dclarent tous deux incomptents et refusent de juger un procs, il y a conflit ngatif. Face aux conflits de comptence deux attitudes sont possibles : les rsoudre quant ils existent cest le rglement des conflits ou viter quils se posent, cest la prvention des conflits.
a) Le rglement des conflits

Les procdures varient selon quil sagit dun conflit positif ou ngatif. 1. Le rglement des conflits positifs

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Cest la procdure qui permet lautorit administrative de soustraire la juridiction judiciaire la connaissance dun litige parce quil est de la comptence de la juridiction administrative, mais aussi parce quil nappartient aucune des deux. Cette procdure prsente donc un caractre unilatral, le juge judiciaire ne pouvant lutiliser. Cest lordonnance du 1er juin 1828 qui prvoit les conditions de mise en uvre de la procdure ainsi que son droulement.
??

Les conditions de mise en uvre de la procdure

?? Conditions relatives la juridiction devant laquelle est soulev le conflit

La procdure peut tre mise en uvre devant toutes les juridictions judiciaires, mme statuant en rfr. Cependant plusieurs exclusions doivent tre mentionnes : ? Exclusion des juridictions rpressives ? Exclusion des juridictions ne comportant pas de ministre public (inoprant depuis la loi du 10 juillet 1970 qui gnralise le ministre public)
?? Conditions relatives la nature de laffaire

Larticle 136 du Code de procdure pnale interdit qu soit lev le conflit quand il y a atteinte la libert individuelle. Larrt Clment avait interprt de manire restrictive cette disposition. Un revirement de jurisprudence la rtabli pleinement (TC, 12 mai 1997, Prfet de police)
?? Conditions relatives linstance

Larticle 4 de lordonnance prcise que llvation du conflit nest pas possible aprs un jugement dfinitif. Ce qui a deux consquences ? Exclusion devant la Cour de cassation ? Exclusion devant les Cours dappel. Toutefois quelques exceptions existent en ce domaine ainsi, lorsque le conflit na pas t soulev en premire instance.
??

Le droulement de la procdure : llvation du conflit

?? Les autorits comptentes pour lever le conflit

Cest le prfet ou le prfet maritime qui est comptent pour lever le conflit. Plus prcisment, cest le prfet du dpartement o sige le tribunal qui a jug laffaire en premier ressort. ? Le dclinatoire de comptence Il sagit dun mmoire adress par le prfet au procureur gnral. - Aucune forme particulire nest requise, mais il doit indiquer les textes sur lesquels le prfet se fonde, la simple mention de la loi des 16 et 24 aot 1790 et du dcret du 16 fructidor An III suffit. - Aucun dlai nest prvu : tant que linstance est en cours le dclinatoire peut tre prsent. Le tribunal doit statuer sur sa comptence. Soit il se dclare incomptent et le problme est rgl, soit il nest pas daccord auquel cas, il transmet son jugement dans les cinq jours au procureur qui lui-mme le transmet au prfet. ? Larrt de conflit - Si le prfet persiste dans son attitude, il a 15 jours pour prendre un arrt de conflit. Pass ce dlai, il ne peut plus lever le conflit. Larrt doit tre motiv et tre port la connaissance du tribunal. - Larrt a pour effet de dessaisir la juridiction et de porter laffaire devant le Tribunal des conflits. ? Le jugement de conflit
?? Les diffrentes phases de llvation du conflit

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- Le ministre public transmet le dossier au Garde des sceaux qui saisi le Tribunal des conflits. Il dispose dun dlai de trois mois pour se prononcer. - Ou bien le Tribunal des conflits confirme larrt de conflit et dans ce cas la juridiction saisie initialement est dessaisie. Ou bien le Tribunal des conflits annule larrt de conflit au fond ou ventuellement pour vice de forme. 2. Le rglement des conflits ngatifs Il y a conflit ngatif, selon larticle 17 de dcret du 26 octobre 1849, lorsque lautorit administrative et lautorit judiciaire se sont respectivement dclares incomptentes sur la mme question Dans cette hypothse le plaideur na plus de juge. Cest pourquoi le Tribunal des conflits est saisi par les parties. Certaines conditions sont cependant prvues.
??

Conditions de forme : une double dclaration dincomptence est ncessaire

Ainsi, ny a-t-il pas conflit ngatif lorsque la juridiction judiciaire a dclar le recours irrecevable, mais ne sest pas prononc sur la comptence. De plus, la dclaration dincomptence peut tre seulement partielle et par consquent ne concerner quun aspect de laffaire. Signalons cependant un cas particulier dans lequel il y a conflit ngatif en labsence de dclaration dincomptence du juge judiciaire. Ce cas est illustr par larrt TC, 13 fvrier 1941, Socit Bourgogne-Bois. A la suite dun conflit positif, le Tribunal des conflits avait dclar la juridiction judiciaire incomptente alors que le tribunal administratif avait dj affirm son incomptence. Dans ces conditions le Tribunal des conflits constatera le conflit ngatif.
??

Conditions de fond

- Une erreur dans lapprciation de la comptence est ncessaire - Les deux jugements doivent avoir t rendus propos dune mme affaire - Les deux jugements doivent avoir t rendus lun par le juge judiciaire, lautre par le juge administratif

? Les conflits ngatifs sont trs rares dautant plus que le dcret du 25 juillet 1960 a prvu
une procdure prventive. Toutefois comme elle est parfois oublie par les juridictions, quelques conflits ngatifs subsistent donc.
b) La prvention des conflits

Le dcret du 25 juillet 1960 a mis en place une procdure de renvoi par les juridictions. Deux cas sont prvus. 1. Le renvoi en vue dviter un conflit ngatif Si un litige a t port devant lune des deux juridictions et quelle ait par une dcision insusceptible de recours dclin sa comptence aux motifs que lautre juridiction est comptente, lautre juridiction saisie de la mme affaire doit si elle sur le point de se dclarer incomptente saisir le Tribunal des conflits. 2. Le renvoi en vue dviter des difficults srieuses

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En ralit il sagit dviter des difficults srieuses concernant lapplication par le juge du principe de la sparation des autorits administratives et judiciaires. Cette procdure la diffrence de la prcdente est facultative. De plus elle est rserve aux juridictions suprmes : la Cour de cassation et le Conseil dEtat.

B Les confl i ts de dci si on


Il ne sagit plus ici dun problme de comptence, mais de fond. Lorsque des tribunaux de lordre administratif et judiciaire ont pris sur la mme affaire des dcisions contradictoires le Tribunal des conflits va se prononcer sur le fond de laffaire. Cest laffaire Rosay qui est lorigine de cette nouvelle procdure. Rosay, passager dun vhicule priv accident par un camion militaire actionne le conducteur de lautomobile prive devant le juge judiciaire. Celui-ci le dboute aux motifs que la faute incombe au militaire. Il saisit alors le tribunal administratif qui carte sa comptence estimant le conducteur priv fautif. Devant ce dni de justice, la loi du 20 avril 1932 sera adopte pour organiser le rglement des conflits au fond. Dans ce type daffaires la dcision du Tribunal des conflits est soumise certaines conditions.
a) Les conditions

- On doit tre en prsence de deux dcisions dfinitives insusceptibles de voies de recours. - Ces deux dcisions doivent maner des deux ordres de juridiction. - Les deux dcisions doivent porter sur le mme objet ( rparation dun seul et mme prjudice n dune mme situation ) - Les deux dcisions doivent tre contradictoires quant la matrialit des faits, quant la qualification juridique des faits ou encore quant un point de droit. - Enfin les eux dcisions doivent conduire un dni de justice.
b) La dcision du Tribunal des conflits

Elle intervient aprs saisine par le justiciable dans le dlai de deux mois suivant la dernire dcision.

CHAPITRE II LORGANISATION DU CONTENTIEUX


Il existe deux formes principales de recours contentieux devant la juridiction administrative le recours pour excs de pouvoir et le recours de plein contentieux. Le recours pour excs de pourvoir se dfinit comme le recours par lequel on demande au juge l'annulation d'une dcision administrative en raison de lillgalit dont elle serait entache. Comme lcrit Laferrire, c'est un procs fait un acte . Si l'acte est illgal, le juge prononcera son annulation. Lacte disparatra alors l'gard de tous (effet erga omnes) li l'autorit absolue de la chose juge) et sera rput n'avoir jamais exist (effet rtroactif de l'annulation). Le recours de plein contentieux ou de pleine juridiction consiste pour le requrant solliciter, en plus de l'annulation ventuelle d'une dcision administrative, la rparation du prjudice qu'il a subi du fait de l'action (ou de l'inaction) de l'administration. Le juge, s'il estime la

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requte fonde, pourra prononcer l'annulation de la dcision litigieuse et allouer au requrant des dommages-intrts. A ct de ces recours, on peut galement mentionner : - le recours en interprtation qui vise obtenir du juge qu'il explicite le sens d'un acte administratif obscur, - le recours en apprciation de lgalit qui consiste pour le juge judiciaire demander au juge administratif si un acte administratif est ou non entach d'illgalit - les recours exercs pour infliger des amendes aux personnes qui ont fait l'objet d'une contravention de grande voirie (contentieux de la rpression).

SECTION I LINTRODUCTION DES RECOURS


Lintroduction des recours est soumise certaines conditions. Elle produit des effets.

1 LES CONDITIONS DE LINTRODUCTION DES RECOURS


Pour tre introduit, le recours doit tre recevable. Certaines conditions de recevabilit sont relatives au demandeur, dautres conditions de recevabilit sont relatives au dlai enfin certaines sont relatives aux formes quelles doivent prsenter.

A - Les condi ti ons rel ati ves au dem andeur


Le demandeur doit tre capable et avoir un intrt agir.
a) La capacit

1. La capacit des personnes physiques Toute personne physique majeure et jouissant de ses droits civils et politiques est capable dagir. Les mineurs doivent tre reprsents par leurs parents ou leur reprsentant lgal sauf les mineurs mancips. Quant aux alins interns, si leur capacit leur a t expressment retire, ils agissent par le biais dun mandataire spcial dsign par le tribunal civil. Toutefois, mme frapp dune interdiction lgale, ils peuvent toujours agir contre lacte dinternement (CE, 23 juin 1976, Dame Duffeau) Enfin, les cranciers peuvent agir au lieu et place du dbiteur, cest lhypothse de laction oblique. La jurisprudence administrative a longtemps hsit ladmettre. Il semble que ce soit le cas aujourdhui. 2. La capacit des personnes morales de droit priv En principe, les personnes morales de droit priv ont la capacit dagir, cependant certaines personnes sont dans une situation particulire.
??

Le principe

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Les associations ont la possibilit dagir ( CE, 11 dcembre 1959, Lopriol)de mme que les socits (CE, 18 juillet 1941, Compagnie dAssurance Le phnix-Vie). Enfin, les syndicats peuvent galement agir (CE, 8 juin 1951, Syndicat des employs de la prfecture dAlger)
??

Les cas particuliers

?? Les socits de fait

Le juge administratif reconnat leur existence en matire fiscale (CE, 18 juin 1954, Demoiselle X)
?? Les associations non dclares

En principe elles ne peuvent pas agir, mais elles peuvent intenter un recours contre un acte administratif qui lserait les intrts de leurs membres (CE, 31 octobre 1969, Syndicat de dfense des canaux de la Durance )
?? Les associations dissoutes

Un recours pour excs de pouvoir est possible en vue dattaquer lacte de dissolution. ( CE, 13 avril 1947, Fdration des Chevaliers de France). Quand une nouvelle association se substitue une ancienne dissoute, la nouvelle peut intenter un recours au non de la premire. (CE, 4 mars 1959, Electricit et Gaz dAlgrie) 3. La capacit des personnes morales de droit public Elles agissent rarement. Encore faut-il quil sagisse bien dune personne morale de droit public et non pas dun simple service de lEtat ou dune autre personne publique.
??

LEtat

Il est reprsent par un ministre, le ministre intress, il peut toutefois se faire reprsenter. Le prfet reprsente lEtat les itiges ns de l'activit des administrations civiles de l'Etat dans le l dpartement ou la rgion,
??

Les autres personnes publiques

Elles sont reprsentes par leur excutif (Maire, prsident de Conseil gnral, prsident de Conseil rgional, dment autoris par lorgane dlibrant. (Conseil municipal, Conseil gnral, Conseil rgional)
b) Lintrt agir

Afin de limiter le nombre de requrants possibles il faut avoir intrt agir, cest dire que le requrant et linstance doivent tre dans un rapport particulier. Plus prcisment lintrt agir se caractrise sur deux plans. Sur celui de la relation requrant/litige, lintrt doit tre direct et personnel. Sur le plan de lincidence du litige sur le requrant, lintrt doit tre matriel ou moral, il doit tre galement n et actuel. 1. La relation requrant-litige : un intrt direct et personnel La situation varie selon que lon envisage le contentieux de lexcs de pouvoir ou le plein contentieux. Elle varie aussi selon quil sagit de personnes morales ou non.
??

Dans le contentieux de lexcs de pouvoir

Sil sagit dactes individuels les choses sont simples. La personne vise a videmment un intrt agir. Dans le cas des actes rglementaires, pour quune personne ait intrt agir, il faut quelle soit dans une situation juridique particulire, et que lacte attaqu, par son objet, concerne cette situation.

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?? Des situations juridiques particulires

Le Conseil dEtat a dgag un certain nombre de catgories de plaideurs : le contribuable communal, (CE, 29 mars 1901, Casanova) le candidat un concours, le campeur. Pour autant ces catgories ne sont pas des obstacles laction des plaignants, la jurisprudence tant relativement librale dans leur dfinition. Toutefois, la catgorie de contribuable de lEtat nest pas reconnue, elle est en effet beaucoup trop large.
?? La relation entre lacte attaqu et la situation juridique particulire

Lobjet de lacte doit tre en rapport avec la catgorie. Ainsi, le campeur a intrt agir contre un acte rglementaire rglementant le camping. (CE, 14 fvrier 1958, Abisset).
??

Dans le plein contentieux

Il est beaucoup plus facile dans ce contentieux de discerner lintrt agir, puisque la personne dont les droits sont lss a videmment intrt agir. Cela apparat nettement dans le contentieux de la responsabilit.
??

Le cas des personnes morales

Au dpart les recours des personnes morales taient carts par le Conseil dEtat. Il les a admis avec larrt Syndicat des patrons coiffeurs de Limoges (CE, 28 dcembre 1906). Le Commissaire du gouvernement Romieu a prcis les conditions dans lesquelles un syndicat peut intenter un recours : il faut quil agisse dans le cadre de la dfense des intrts collectifs des membres de la profession ou quil agisse pour dfendre la profession elle-mme. Concrtement, quand cest un rglement qui est attaqu, il est clair quil concerne les personnes dans leur ensemble. Par contre quand il sagit dun acte individuel, il faut distinguer sil a des rpercussions collectives ou non. 2. Lincidence du litige sur le requrant
??

Un intrt matriel ou moral

Le caractre matriel de lintrt froiss na jamais pos de vrai problme, par contre, il nen va pas de mme pour le caractre moral. L encore il faut distinguer en fonction des contentieux. Trs tt le Conseil dEtat a admis quun intrt moral suffisait pour introduire un recours pour excs de pouvoir (CE, 8 fvrier 1908, Abb Deliard). En loccurrence il sagissait dun recours des fidles victimes datteintes aux liberts du culte. Par contre en plein contentieux, la jurisprudence a t plus rticente. Lintrt moral a cependant t admis dans des hypothses assez diffrentes. Ainsi, le dommage purement moral a-t-il tait pris en compte : le recours dun cur ayant reu lordre du maire de sonner les cloches pour un enterrement civil a t admis ( CE, 7 juin 1934, Abb Bellonde). Dans dautres circonstances le dommage moral a t pris en compte car il se greffait sur un dommage matriel ou quand il en tait la consquence. Cest le prjudice esthtique quentrane une blessure physique ( CE, 7 avril 1944, Michellit). Enfin, la douleur morale ou le prjudice daffection caus par la mort dun proche est-il retenu. (CE, 24 novembre 1961, Le Tisserand).
??

Un intrt n et actue l

Cette notion peut tre plus complexe quil ny parat car elle doit tre distingue de celle de prjudice n et actuel. En effet, il nest pas ncessaire quun prjudice ait dj t subi, il suffit que son imminence soit proche. Sil est certain quune atteinte la situation juridique du requrant se produira, lintrt est n et actuel.

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Lventualit dun dommage ne cre un intrt au pourvoi que si elle est suffisamment prcise, suffisamment probable pour crer une menace qui porte dores et dj atteinte une vocation particulire de lintress user de telle ou telle facult CE, 14 fvrier 1958, Abisset

B - Les condi ti ons de dl ai


Lexistence dun dlai correspond la volont dassurer la stabilit des situations de droit rsultant des dcisions de ladministration. Il sagit donc dviter les troubles qui rsulteraient de labsence de scurit juridique. Au dpart cest la jurisprudence qui a instaur la rgle du dlai. Par la suite de nombreux textes sont intervenus. A lheure actuelle cest le Code de la justice administrative qui rappelle le principe (Article R.421-1) : la juridiction ne peut tre saisie que par voie de recours form contre une dcision, et ce, dans les deux mois partir de la notification ou de la publication de la dcision attaque en prvoyant une exception : le contentieux des travaux publics. Le dlai ne s'applique pas lorsque la notification ne mentionne pas les voies et dlais de recours qui peuvent tre forms contre la dcision (Article R.421-5 du Code de la justice administrative).
a) Le point de dpart du dlai

Cest la dcision attaque qui constitue le point de dpart du dlai, plus prcisment cest le moment o celle-ci est connue. 1. La dcision attaque
??

La rgle de la dcision pralable

En droit administratif, on ne peut en effet intenter un recours que contre une dcision de ladministration (Article R.421-1 du Code de la justice administrative : la juridiction ne peut tre saisie que par voie de recours form contre une dcision ). Cette rgle ne pose aucun problme en matire de recours pour excs de pouvoir puisque par dfinition le but dun tel recours est lannulation dun acte. Mais en matire de responsabilit, le problme se pose. Ainsi la suite dun accident, si la victime veut tre ddommage par ladministration, il faut quelle provoque de la part de celle-ci une dcision, en demandant des dommages et intrts. Ce nest quen cas de refus quun recours peut alors tre intent contre la dcision de rejet.
??

Le palliatif la r gle : la dcision implicite de rejet

Pour viter que ladministration ne paralyse laction des plaideurs en oubliant de rpondre aux demandes, a t mis en place le concept de dcision implicite de rejet. Selon cette thorie, le silence gard par ladministration pendant deux mois (depuis la loi du 12 avril 2000 au lieu de quatre prcdemment) vaut dcision de rejet. Le dlai de recours de deux mois commence alors courir. Sauf, en matire de plein contentieux, dans le contentieux de l'excs de pouvoir, si la mesure sollicite ne peut tre prise que par dcision ou sur avis des assembles locales ou de tous autres organismes collgiaux et enfin dans le cas o la rclamation tendrait obtenir l'excution d'une dcision de la juridiction administrative. Toutefois, lorsqu'une dcision explicite de rejet intervient dans ce dlai de deux mois, elle fait nouveau courir le dlai du pourvoi.

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Enfin, il existe un certain nombre de dcisions implicites dacceptation (exemple le permis de construire) depuis le dcret du 28 novembre 1983. Dans ces cas, les services de lEtat sont dans lobligation daccuser rception de la demande et dindiquer le dlai au terme duquel lacte interviendra ainsi que les voies de recours. Sans ces indications, le dlai de recours n e peut commencer courir. 2. La publicit de la dcision attaque Le dlai ne commence courir que du jour o la dcision pralable est connue de lintress. Dans ces conditions, est pose la question des modes de publicit de la dcision pralable.
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La publication

Ce mode de publicit nest possible que pour certaines catgories dactes administratifs, encore faut-il que la forme de publication adquate ait t employe. ? La jurisprudence a admis trs tt que les rglements devaient tre publis ( CE, 1er juillet 1839, Fermy de saint Martin). Au cas o un rglement ne serait pas publi mais notifi, le dlai courrait pour la personne en question et seulement pour elle. ? Sagissant des actes collectifs (ils concernent plusieurs personnes, mais ne sont pas rglementaires) la publication est galement ncessaire. ? La publication par insertion dans un bulletin. Pour les dcrets il sagit du Journal officiel, cest obligatoire depuis un dcret du 5 novembre 1870. Les autres actes peuvent tre publis dans dautres recueils ou bulletins quant un texte le prvoit. ? La publication par affichage. Elle est de moins en moins frquente. Elle existe encore au niveau local et pour ce qui est des autorits centrales elle est possible en cas de circonstances exceptionnelles ( CE, 5 avril 1946 Rouy)
??

?? Les actes susceptibles de publication

?? La forme de la publication

La notification

?? Les actes susceptibles de notification

Il sagit des actes individuels. Mais cela ne vaut que pour lintress. Pour les tiers cest la publication qui est ncessaire.
?? Les formes de la notification

Elles sont variables. Le plus souvent il sagit dune lettre recommande avec accus de rception car dans ce cas la preuve de la notification est aise. Toutefois dautres moyens sont possibles : la transmission par un agent de ladministration ou encore la signature dun procs verbal dinstallation. Enfin, la thorie de la connaissance acquise selon laquelle le dlai concernant une dcision nayant pas fait lobjet dune publicit, peut commencer courir partir du moment ou lintress en a eu connaissance dune manire quelconque semble aujourdhui abandonne. (CE Sect, 13 mars 1998, Matre Mauline et Association publique des Hpitaux de Paris).
b) La dure du dlai

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Le dlai est de deux mois. Il faut souligner que le dlai peut faire lobjet dadaptations dans diffrents sens. ? Il peut tre raccourci - vingt quatre heures dans le contentieux de la reconduite la frontire - dix jours pour les recours dirigs contre les lections aux conseils rgionaux et au Parlement europen -cinq jours en premire instance et un mois en appel pour les rclamations contre les lections municipales ou cantonales ? Il peut aussi rallonger et atteindre trois mois pour les recours ports devant les tribunaux administratifs de Mamoudzou, de Papeete et de Nouvelle-Caldonie. 1. La computation du dlai Il sagit dun dlai franc. Ce qui signifie quil se calcule de quantime quantime et que le premier jour, le dies a quo (celui de la publication) ne compte pas et que le dernier jour, le dies ad quem non plus. Ainsi, pour un acte publi le 6 fvrier le dlai commence courir le 7 fvrier zro heure et expire le 7 mars 24 heures. Si ce dernier jour est un samedi, un dimanche ou un jour fri le recours est possible jusqu la fin du premier jour ouvrable suivant. 2. La prorogation du dlai Le dlai du recours est un dlai prfix ce qui signifie quil ne peut pas tre interrompu sauf texte prcis. Il peut donc tre prorog dans certains cas, la prorogation tant une interruption conservatrice du dlai, ce qui signifie que le dlai reprendra son cours pour toute sa dure
??

Prorogation en cas dexercice du recours administratif

?? Les recours administratifs

Ces recours sadressent comme leur nom lindique ladministration elle-mme. Ils demandent la modification de lacte ou sa suppression pour des raisons lies son irrgularit ou simplement pour inopportunit. Le recours gracieux est adress lauteur de lacte alors que le recours hirarchique a pour destinataire le suprieur de lauteur de lacte. Ces recours ne doivent pas tre confondus avec la demande visant obtenir une dcision pralable. ? Enfin, dans certains cas, le recours administratif est obligatoire avant tout recours contentieux. Si ce recours administratif nest pas mis en uvre, le recours juridictionnel ultrieur sera dclar irrecevable. - Ainsi , en cas de refus de communication dun document administratif, le recours contentieux doit tre prcd d'une demande d'avis porte devant la Commission daccs aux documents administratifs). - Cest le cas galement en matire de contentieux fiscal. Il est question de limposer en matire de travaux publics.
?? Leurs effets

Le recours administratif proroge le dlai de recours ce qui signifie que le dlai reprendra son cours pour toute sa dure (2 mois), il nest donc pas suspendu. Toutefois pour quil en soit ainsi trois conditions doivent tre remplies.

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? Il doit sagir dun vritable recours administratif. Une simple protestation ne suffit pas, il faut demander lannulation, le report, la modification de lacte. (CE, 28 avril 1959, Ismolari) ? Le recours administratif doit tre prsent pendant le dlai du recours contentieux Ce qui est bien normal, on ne peut proroger un dlai qui est dj dpass. Il revient au requrant de prouver quil a bien introduit tune recours administratif temps. ? Un seul recours administratif proroge le dlai contentieux En dautres termes la prorogation ne joue quune seule fois. Si un requrant introduit un recours gracieux, le dlai est prorog. Aprs rejet, si le requrant introduit un recours hirarchique le dlai contentieux ne sera plus prorog.
??

? Prorogation en cas de demande daide judiciaire ? Prorogation en cas de demande dastreinte pour cause dinexcution de la chose juge ? Prorogation en cas de dcision expresse de rejet intervenant pendant le dlai courant en matire dexcs de pouvoir contre les dcisions implicites. ? Prorogation en cas daction devant une juridiction incomptente. ? Prorogation en cas de demande de dfr adresss aux prfets (CE Sect, 25 janvier 1991, Brasseur) 3. Lexpiration du dlai
??

Les autres cas

Les effets de lexpiration du dlai

Lorsque le dlai est expir le demandeur est forclos ce qui signifie que le recours est irrecevable. Le juge est dailleurs oblig de dclarer lirrecevabilit, celle-ci prsentant un caractre dordre public. Quant la dcision attaque elle devient dfinitive. Mais, cette dcision nest pas pour autant incontestable, il existe en effet des voies dtournes pour soulever le problme de sa rgularit. Elles constituent autan de limites aux effets de lexpiration du dlai.
??

Les limites des effets de lexpiration du dlai

Dans trois cas il est possible de mettre en cause la lgalit dun acte administratif aprs lcoulement du dlai.
?? Lapprciation incidente de la lgalit dun acte administratif : la question accessoire

Cest la situation que lon rencontre dans un recours en responsabilit du fait dun acte illgal. Si le dlai est coul le juge devra apprcier la lgalit de lacte en question. Il sagira alors dune question accessoire. Si lacte est illgal, il y a faute et par consquent la responsabilit est engage.
?? Lapprciation de la lgalit dun acte administratif loccasion dun recours dirig contre un acte pris en application de cet acte : lexception dillgalit

Un requrant peut attaquer une dcision qui dcoule dune dcision prcdente devenue dfinitive. Il invoquera alors une exception tire de son illgalit. Si le juge suit le requrant il annulera la dcision attaque pour manque de base lgale . Toutefois, deux situations doivent tre distingues : ? Lacte de base est rglementaire Depuis larrt CE, 22 mars 1907, Dame Delpech il est possible de soulever lillgalit dun rglement tout moment. Mais, lacte dapplication doit tre rellement un acte dapplication, dautre part, seules les dispositions servant de base lacte dapplication peuvent tre attaques.

110

Enfin, dans le contentieux de lurbanisme, lexception dillgalit pour vice de forme ou de procdure ne peut tre invoque que pendant les six mois qui suivent lentre en vigueur. ? Lacte de base est non rglementaire En principe, dans ce cas lexception dillgalit nest pas recevable. Mais dans lhypothse des oprations administratives complexes cela le devient. Par cette expression, on vise des situations comme les concours ou les promotions aprs inscription au tableau davancement. Enfin, en tout tat de cause, le juge nannule pas les disposition contestables, il les carte seulement.

C Les condi ti ons de form e


Les conditions de forme sont moins essentielles. Toutefois, le Conseil dEtat distingue les formes substantielles pour lesquelles le non-respect se traduira par une irrecevabilit et les formes accessoires pour lesquelles le non-respect se traduira par la recevabilit.
a) Les conditions de forme relatives la prsentation de la requte

Il existe deux sortes de requtes. La requte sommaire ou mmoire introductif permet dexposer de manire succincte les moyens invoqus, et de prsenter ses conclusions. Elle est suivie du mmoire ampliatif ou complmentaire par lequel sont dvelopps les moyens trop sommairement exposs dans le mmoire introductif. Bien sr, il est possible de dposer une requte complte ds le dpart. Une requte ne peut concerner quune seule dcision. 1. Le contenu de la requte Elle doit indiquer les nom, prnoms et adresse du requrant . Si la requte est collective, c'est-dire prsente par plusieurs personnes, l'une d'entre elles doit tre dsigne comme mandataire commun du groupe requrant. Elle doit tre rdige en franais sur papier libre et tre signe. Elle comporte les motifs, les conclusions elle est accompagne par un certain nombre de documents.
??

Les motifs

Il sagit dun expos des faits et des moyens.


?? Les faits

Les circonstances qui sont lorigine du recours doivent tre exposes de manire prcise.
?? Les moyens

Ce sont les arguments juridiques qui soutiennent la requte. Il peut sagir de moyens en rapport avec la lgalit externe : rgles de comptence, de forme et de procdure ou en rapport avec la lgalit interne cest dire les conditions de fond que doit respecter une dcision administrative pour tre lgale. Sil sagit dun contentieux de la responsabilit, il faut fournir au juge administratif tous les lments, sous forme de documents crits, permettant d'tablir la responsabilit de l'administration dans le prjudice.
??

Les conclusions

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Par ses conclusions le justiciable prcise ce quil demande au juge administratif (annulation d'une dcision, paiement d'une indemnit dont le montant sera prcis, remboursement des frais de procdure...)
??

Les documents joints

La requte doit tre accompagne dune copie de la dcision attaque ainsi que de tout autres pice prouvant ou attestant les prjudices ventuels. 2. Le dpt de la requte La requte doit tre dpose au greffe du Tribunal administratif ou de la Cour administrative dappel ou du Conseil dEtat selon le cas. Les recours sont alors inscrits sur un registre suivant leur ordre de date.
b) Les conditions de forme extrieures la requte

1. Le ministre davocat L'Etat est dispens du ministre d'avocat ou d'avou soit en demande, soit en dfense, soit en intervention devant le Conseil dEtat, les Cours administratives dappel et les tribunaux administratifs. Quant aux autres parties le principe est toujours celui du ministre davocat mais les exceptions ce principe varie en fonction des juridictions.
??

Devant les tribunaux administratifs

Les exceptions au principe du ministre davocat obligatoire sont prvues par le Code de la justice administrative dans les cas suivants : - recours pour excs de pouvoir - litiges en matire de travaux publics, de contrats relatifs au domaine public, de contravention de grande voirie - litiges en matire de contributions directes, de taxes sur le chiffre d'affaires et de taxes assimiles - litiges d'ordre individuel concernant les agents publics - litiges en matire de pensions, d'aide sociale, d'aide personnalise au logement, d'emplois rservs et d'indemnisation des rapatris - litiges dans lesquels le dfendeur est une collectivit territoriale ou un tablissement public en relevant - demandes d'excution d'un jugement dfinitif
??

Devant les Cours administratives

L encore le principe est le ministre davocat, mais il connat quelques exceptions : - le contentieux des lections - le contentieux des contraventions de grande voirie - le contentieux fiscal - le contentieux des pensions - le contentieux de l'aide sociale ou des emplois rservs - le contentieux de l'excs de pouvoir
??

Devant le Conseil dEtat

Larticle R.432-1 du Code de la justice administrative nonce le principe selon lequel : La requte et les mmoires des parties doivent, peine d'irrecevabilit, tre prsents par un avocat au Conseil d'Etat

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Mais certains recours sont dispenss du ministre davocat ces exceptions sont nonces larticle suivant du mme Code : - les recours pour excs de pouvoir contre les actes des diverses autorits administratives - les recours en apprciation de lgalit - les litiges en matire lectorale - les litiges concernant la concession ou le refus de pension 2. Le droit au timbre
??

Le r tablissement du droit de timbre

La loi du 30 dcembre 1977 a instaur la gratuit des actes de justice devant les juridictions tant civiles qu'administratives. Toutefois, l'article 44 de la loi du 30 dcembre 1993 a institu un droit de timbre de 15 (100 F) pour chaque requte enregistre auprs des tribunaux administratifs, des cours administratives d'appel et du Conseil d'Etat
??

Laide juridictionnelle

Elle est prvue par la loi du 10 juillet 1991 et le dcret du 19 dcembre 1991. Pour en bnficier il faut : - tre franais, ressortissant d'un Etat membre de lUnion europenne ou tranger rsidant habituellement et rgulirement en France ; l'aide peut galement tre accorde sans condition de rsidence aux trangers mineurs, ainsi qu'aux trangers faisant l'objet dune procdure dexpulsion ou reconduite la frontire - disposer de ressources mensuelles infrieures 5175 F pour l'aide juridictionnelle totale et 7764 F pour l'aide juridictionnelle partielle en 2001. Ces plafonds tant rviss chaque anne.

2 LES EFFETS DE LINTRODUCTION DES RECOURS


Le dpt du recours na pas deffet suspensif. Il sagit-l dune rgle fondamentale du droit public (CE, 2 juillet 1982, Huglo et autres). Deux autres effets doivent tre mentionns.

A Lobl i gati on de statuer


a) Signification

Le juge saisi doit rendre une dcision juridictionnelle. Cette dcision peut varier. Elle nest en principe soumise aucun dlai. 1. Les diffrentes dcisions possibles Le plus souvent il sagit dune dcision sur le fond. Mais il peut sagir aussi dune dcision sur la forme. Dans ce cas, le juge peut opposer lirrecevabilit ou lincomptence. 2. Labsence de dlai

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Le juge doit se prononcer mais aucun dlai ne simpose lui. constituant la seule exception.

Le contentieux lectoral

b) Champ dapplication : linterdiction de statuer ultra petita

Le juge saisi ne peut statuer en dehors du cadre que lui a assign le demandeur

B La fi xati on du l i ti ge
Le deuxime effet de lintroduction du recours est de fixer le litige, en vertu du principe de limmutabilit de la demande. Ce principe connaissant dailleurs quelques attnuations.
a) Le principe de limmutabilit de la demande

1. Dfinition La demande se dfinit par un certain nombre dlments : - Lobjet, cest dire ce que le requrant demande. Ce peut tre lannulation dun acte, des dommages et intrts. - La cause, cest le fondement juridique de la requte cest dire la rgle de droit dont le requrant demande lapplication son profit. Limmutabilit de la demande est le principe selon lequel la demande ne peut tre modifie dans ses lments fondamentaux que sont la cause et lobjet. 2. Porte Elle varie en fonction du type de contentieux.
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Dans le contentieux de pleine juridiction

La demande de dcision pralable fixe lobjet et la cause du recours. Aussi, la cause ne peut plus tre modifie. Par contre lobjet peut ne pas tre fix avec prcision. Il pourra voluer.
??

Dans le contentieux de la lgalit

La cause est toujours lillgalit mais la jurisprudence distingue :


?? La lgalit interne

- Cest dabord le dtournement de pouvoir : le rglement sur lequel s'appuie la dcision n'est pas applicable au cas concern ou aux personnes vises, - Cest aussi la violation dune rgle de droit : la loi ou que cette loi ou ce rglement ntait pas (ou plus) en vigueur la date de la dcision - Cest enfin lillgalit des motifs : les motifs rels ou supposs de l'administration sont errons ou inexacts)
?? La lgalit externe

- Cest lincomptence : lauteur de la dcision n'tait pas celui qui devait la prendre - Cest aussi le vice de forme : telle formalit n'a pas t respecte lors de l'laboration ou l'diction de la dcision
b) Les attnuations du principe

En premier lieu il faut voquer les moyens dordre public. Ces moyens, dans la mesure o ils sont dordre public peuvent toujours et doivent toujours tre invoqus.

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En second lieu il faut rappeler que lexception dillgalit contre les rglements reste toujours possible.

SECTION II LINSTRUCTION DES RECOURS


Au sens strict, linstruction dsigne tout ce qui permet de mettre laffaire en tat. Mais au sens large que nous retiendrons, le terme dsigne la phase qui dbute avec le dpt du recours et qui se termine par le jugement. Cette phase dinstruction est marque par un certain nombre de principes, mais elle peut tre marque par des incidents voire revtir un caractre exceptionnel.

1 LA PROCDURE NORMALE DINSTRUCTION


La procdure normale dinstruction prsente trois caractres principaux.

A Le caractre contradi ctoi re


La contradiction est de lessence mme de la juridiction, de toute juridiction. Le but du principe du contradictoire est d assurer lgalit des parties devant le juge (CE, 29 juillet 1998, Madame Esclatine). Ce faisant, il contribue au respect des droits de la dfense sans se confondre avec ce principe, sans non plus en avoir la mme valeur. En effet, si le principe des droits de la dfense est un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique (CC, 28 juillet 1989, Commisssion des oprations de bourse),ce nest pas le cas du principe du contradictoire. Son objet est double : assurer linformation des parties, permettre le droit de rponse de celles-ci
a) Le droit linformation

Selon larticle R.611-1 du Code de la justice administrative, La requte, le mmoire complmentaire annonc dans la requte et le premier mmoire de chaque dfendeur sont communiqus aux parties avec les pices jointes ) La notification est effectue au moyen de lettres simples. Cependant, les notifications de la requte, du mmoire en dfense, des demandes de rgularisation, des mises en demeure, des ordonnances de clture, des avis d'audience, sont obligatoirement effectues au moyen de lettres recommandes avec demande d'avis de rception. De plus, lorsque la dcision est fonde sur un moyen relev d'office, le prsident de la formation de jugement ou, au Conseil d'Etat, la sous-section charge de l'instruction en informe les parties avant la sance de jugement et fixe le dlai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clture ventuelle de l'instruction, prsenter leurs observations sur le moyen communiqu. (Dcret n 92-77 du 22 janvier 1992)
b) Le droit de rponse

Les parties, ds lors quelles sont informes, peuvent rpondre. Ainsi, mis au courant de la requte le dfendeur (ladministration) rpond par un mmoire en dfense ou quand il sagit dun recours pour excs de pouvoir par des observations. Le requrant peut alors rpondre par un mmoire en rplique dans le dlai imparti par le juge. Un nouveau mmoire en dfense

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peut alors ventuellement tre produit qui appellera de la part de ladministr un mmoire en duplique.

B Le caractre i nqui si toi re


Dire que la procdure est inquisitoriale signifie que le juge la dirige contrairement ce qui se passe dans une procdure accusatoire o ce sont les parties qui dirigent. Le juge administratif a donc un rle actif et important dans deux domaines.
a) La direction de linstance

Cest au juge quelle revient. Cest ce que le Conseil dEtat a dailleurs rappel dans un arrt Paisnel (CE, 4 juillet 1962) : le juge dirige seul linstruction . A cette fin, il fixe la date de communication des mmoires. Si le requrant qui le dossier a t communiqu en vue de la production d'un nouveau mmoire ne le rtablit pas dans le dlai il est rput stre dsist la date d'expiration de ce dlai, mme si le dossier est ultrieurement rtabli. Le prsident de la formation de jugement fixe par une ordonnance, la date partir de laquelle l'instruction sera close. Cette ordonnance n'est pas motive et ne peut faire lobjet d'aucun recours. Si le prsident de la formation de jugement n'a pas pris cette ordonnance de clture, l'instruction est close trois jours francs avant la date de l'audience indique dans l'avis d'audience. Devant le Conseil dEtat, l'instruction est close soit aprs les observations orales des avocats, soit et en l'absence d'avocat, aprs appel de laffaire l'audience.
b) La recherche de la preuve

La preuve est recherche par le juge qui dcide des mesures dinstruction son initiative ou la demande des parties. Celles-ci peuvent tre soit confie par le juge un technicien, soit tre assures par le juge-lui-mme. 1. Les mesures dinstruction confies un technicien
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Lexpertise

Cest le prsident du tribunal administratif ou de la cour administrative dappel, selon le cas, ou, au Conseil dEtat, le prsident de la section du contentieux qui dsigne le ou les experts. Les parties sont averties quatre jours au moins l'avance, par lettre recommande, des jours et heures auxquels il sera procd l'expertise. Lavis est adress par les experts eux-mme. A lissue de leurs travaux ils rdigent un rapport. Les observations faites par les parties, dans le cours des oprations, sont consignes dans le rapport. Il est notifi, en copie, aux parties intresses qui sont invites fournir leurs observations dans le dlai d'un mois.
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La vrification dcriture

Cest une expertise dans un domaine spcifique 2. Les mesures dinstruction assures par le juge
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Le transport sur les lieux

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La juridiction peut dcider que lun ou plusieurs de ses membres se transporteront sur les lieux pour y faire certaines constatations et vrifications. Ils pourront galement entendre titre de renseignements les personnes quils dsignent. Les parties sont averties du jour et de l'heure auxquels la visite des lieux doit se faire. Un procs-verbal de l'opration est dress.
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Lenqute

Elle est dcide par le juge qui indique les faits sur lesquels elle doit porter et qui prcise, si elle aura lieu devant une formation de jugement ou d'instruction ou devant un de ses membres. Les magistrats-enquteurs peuvent d'office convoquer ou entendre toute personne dont l'audition leur parat utile la manifestation de la vrit. Les parties sont invites prsenter leurs tmoins. Lenqute dbouche toujours sur un procs-verbal. Une copie du procs-verbal est notifie aux parties.

2 LES PROCDURES DURGENCE


Depuis le 1er janvier 2001, le rgime des procdures d'urgence devant les juridictions administratives est profondment modifi. Cest ce que prvoient la loi n 2000-597 du 30 juin 2000 sur le rfr devant les juridictions administratives et son dcret dapplication (dcret n 2000-1115 du 22 novembre 2000). Ces juridictions sont dsormais dotes des moyens ncessaires pour prendre dans les meilleurs dlais des mesures caractre provisoire ou conservatoire. Le code de la justice administrative rassemble ces textes. A ces nouveaux rfrs sajoutent des rfrs particuliers dans certains domaines.

A Les nouveaux rfrs


a) La procdure des rfrs

1. Le juge des rfrs Ce sont les prsidents des tribunaux administratifs et des cours administratives dappel qui exercent ces fonctions. Ils peuvent cependant dsigner cet effet des magistrats qui ont une anciennet minimale de deux ans et ont atteint au moins le grade de premier conseiller. Pour les litiges relevant de la comptence du Conseil dEtat, sont juges des rfrs le prsident de la section du contentieux ainsi que les conseillers d'Etat quil dsigne cet effet. 2. Le droulement de la procdure Le juge des rfrs statue au terme dune procdure contradictoire crite ou orale. Laudience se droule sans conclusions du commissaire du Gouvernement, sauf renvoi une formation collgiale. 3. Les voies de recours En principe, les dcisions sont rendues en dernier ressort. Toutefois en matire de rfrlibert un appel est possible devant le Conseil dEtat dans les quinze jours de la notification de la dcision. En ce cas, le prsident de la section du contentieux du Conseil d'Etat ou un conseiller dlgu cet effet statue dans un dlai de quarante-huit heures.
b) Lobjet du rfr

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Dsormais trois types de rfrs peuvent tre distingus en fonction de leur objet. 1. Le rfr-suspension (Article L521-1 du code de la justice administrative) Un justiciable qui a introduit une requte en annulation ou en rformation dune dcision administrative peut demander au juge des rfrs la suspension de lexcution de cette dcision ou de certains de ses effets. Mais cette demande doit tre justifie par lurgence et par lexistence dun doute srieux quant la lgalit de la dcision Si la suspension est prononce, il est statu sur la requte en annulation ou en rformation de la dcision dans les meilleurs dlais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statu sur la requte en annulation ou en rformation de la dcision. 2. Le rfr-conservatoire (Article L521-3 du code de la justice administrative) En cas durgence et sur simple requte recevable mme en labsence de dcision administrative pralable, le juge des rfrs peut ordonner toutes mesures utiles sans faire obstacle l'excution daucune dcision administrative. Dans le mme ordre dide, mais en dehors de toute situation durgence, le juge des rfrs peut, sur simple requte prescrire toute mesure utile dexpertise ou d'instruction. (rfr instruction) Le juge des rfrs peut, mme en labsence dune demande au fond, accorder une provision au crancier qui la saisi lorsque l'existence de l'obligation n'est pas srieusement contestable. (rfr -provision) Il peut, mme doffice, subordonner le versement de la provision la constitution dune garantie. 3. Le rfr-libert ou rfr-injonction (Article L521-2 du code de la justice administrative) Il sagit l dune innovation importante apporte par la loi la loi du 30 juin 2000. Lorsquune personne morale de droit public ou un organisme de droit priv charg de la gestion d'un service public porte atteinte de manire grave et manifestement illgale une libert fondamentale, le juge des rfrs peut sil y a urgence, ordonner toutes les mesures ncessaires. Il se prononce dans un dlai de quarante-huit heures.

B Les rfrs parti cul i ers


b) Le rfr prcontractuel (Article L551-1 du code de la justice administrative)

Institu par la loi du 29 janvier 1993, ce rfr permet un candidat un march public ou une dlgation de service public dobliger ladministration respecter ses obligations en matire de publicit et de concurrence. Le candidat peut en effet saisir le juge des rfrs. Celui-ci peut ordonner l'auteur du manquement de se conformer ses obligations et suspendre la passation du contrat ou l'excution de toute dcision qui s'y rapporte. Il peut galement annuler ces dcisions et supprimer les clauses ou prescriptions destines figurer dans le contrat et qui mconnaissent lesdites obligations. Enfin, afin dviter une signature trop rapide du contrat le juge des rfr peut enjoindre de diffrer cette signature jusqu'au terme de la procdure et pour une dure maximum de vingt jours.

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c) La suspension sur dfr (Article L554-1 du code de la justice administrative)

Si le prfet dfre lacte dune collectivit territoriale devant le juge administratif, il peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit cette demande si l'un des moyens invoqus parat, propre crer un doute srieux quant la lgalit de l'acte attaqu et non plus comme ctait le cas avant la loi du 30 juin 2000 si un moyen srieux est prsent. Le juge statue dans un dlai dun mois.
d) ) La suspension en matire durbanisme (Article L554-2 du code de la justice administrative)

La demande de suspension en matire durbanisme, de marchs et de dlgation de service public formule par le Prfet dans les dix jours compter de la rception de lacte entrane la suspension de celui-ci pendant une priode dun mois. Au terme de ce dlai si le juge des rfrs n'a pas statu, lacte redevient excutoire.

3 LES INCIDENTS DAUDIENCE


Selon la dfinition donne par J.M.Auby, il sagit de tout vnement ou difficult qui survenant pendant linstruction de la demande principale modifie le droulement du procs et pose au juge de nouveaux problmes dont dpend pourtant la solution du litige. Trois sortes dincidents peuvent tre recenss.

A Les dem andes i ndi rectes


Elles sont introduites et instruites dans les mmes formes que la requte. Elles sont jointes au principal pour y tre statu par la mme dcision En fonction de leur auteur on peut distinguer, les demandes additionnelles et les demandes reconventionnelles.
a) Les demandes additionnelles

Elles manent de lauteur de la requte cest dire du demandeur. Elles sont en principe interdites en raison de limmutabilit de la demande. Toutefois, en matire de contentieux de la lgalit elles sont possibles quand il y a connexit de deux dcisions, lune tant la consquence de lautre et rciproquement.
b) Les demandes reconventionnelles

Ces demandes manent du dfendeur. Elles doivent tre distingues des observations prsentes en dfense. 1. Objet de la demande La demande peut avoir diffrents objets : - rclamer la compensation des sommes demandes par celles dont le dfendeur est le crancier - enlever toute porte laction principale - invoquer le caractre abusif de la demande principale pour rclamer des dommages et intrts

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2. Conditions de recevabilit Les demandes reconventionnelles sont exclues en matire de recours pour excs de pouvoir. Elles sont prsentes dans des conditions semblables celles de la demande principale tout moment, jusqu la clture de linstruction.

B Li nterventi on
Cest lacte par lequel un tiers intervient dans le procs. Lintervention peut tre volontaire ou force.
a) Lintervention force

Lintervenant est appel par le demandeur ou le dfendeur. Trois cas se prsentent. 1. La mise en cause Lune des parties demande lintervention dun tiers de faon ce que celui-ci soit condamn alors mme que son adversaire pourrait ne pas ltre. 2. Lappel en garantie Le dfendeur fait intervenir un tiers pour garantir partiellement responsabilit qui lui incombe.
b) Lintervention volontaire

ou totalement la

Lintervenant agit de son propre chef. Lintervention volontaire se traduit par une requte distincte qui peut tre dpose tout moment. Un simple intrt suffit sagissant du recours pour excs de pouvoir, par contre en plein contentieux il faut avoir un droit auquel la dcision de justice pourrait apporter un prjudice.

C Le dsi stem ent


Cest lacte par lequel le requrant renonce totalement ou partiellement ses prtentions.
a) Les conditions du dsistement

Il doit tre accept par le dfendeur. Mais cette condition ne joue videmment pas en matire de recours pour excs de pouvoir.
b) Les effets du dsistement

En cas de dsistement linstance steint entre celui lauteur du dsistement et celui qui laccepte.

SECTION III LABOUTISSEMENT DES RECOURS

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Les recours font lobjet dun jugement, qui peut faire lui-mme de diffrents recours.

1 LE JUGEMENT DES RECOURS


Le jugement se traduit par une dcision qui sera labore avant dtre excute.

A Ll aborati on de l a dci si on
a) Conditions dlaboration

Lorsque la clture de linstruction est prononce par ordonnance, laudience peut alors commencer. Sa date sera fixe et communique aux parties. Elle sera suivie du dlibr. 1. Laudience Laudience est publique. Au cours de celle-ci, le rapporteur lit son rapport, en rappelant au tribunal ce qui est demand. Lavocat du demandeur prononce ventuellement sa plaidoirie, puis, le cas chant, celui de l'administration rpond oralement. Toutefois, aucun moyen nouveau, aucune conclusion nouvelle ne peut tre prsent. Le commissaire du gouvernement intervient alors. Son rle consiste dans lexposition des faits du litige ainsi que de lensemble des arguments changs entre les parties. Il prononce alors ses conclusions dans lesquelles il propose en toute indpendance la solution qui lui parat la plus correcte. Laffaire est alors mise en dlibr. 2. Le dlibr Le dlibr se droule hors la prsence du public et des parties. Le commissaire du gouvernement ny participe pas. Le rapporteur donne lecture du projet de dcision adopt en sance d'instruction. Une discussion sengage alors lissue de laquelle la dcision est adopte. Le rapporteur corrige le projet en fonction de ce qui a t adopt. Il est procd quelques semaines plus tard la lecture du jugement lors dune sance publique. Le jugement peut alors tre notifi aux parties.
b) Formes de la dcision

1. Len-tte Le jugement dbute par les mots Au nom du peuple franais et mentionne le nom du tribunal, le numro de laffaire, le nom du demandeur, la date de laudience et la date de lecture du jugement. 2. Les visas Cest la partie du texte qui commencent par Vu... . Les visas analysent, brivement, le contenu de la requte ainsi que les principaux arguments changs par les parties. Les visas citent galement les dispositions lgislatives et rglementaires lappui desquels est rendu la dcision. 3. Les motifs

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On les appelle galement les considrants puisque cest par ces termes que commence leur expos. Plus prcisment il sagit des raisons de droit et de fait qui fondent la dcision rendue par les juges. Tous les moyens soulevs par les parties doivent trouver rponse dans les motifs. 4. Le dispositif Cest la partie centrale de la dcision puisque cest elle qui nonce la solution. Elle se prsente sous forme darticles numrots aprs le mot dcide .

B Lexcuti on de l a dci si on
a) Le cadre juridique de lexcution

La dcision a une certaine force juridique que lon appelle lautorit de la chose juge qui peut dans certain cas tre contrarie par une validation lgislative. 1. Lautorit de la chose juge Le jugement a une force de vrit lgale qui ne peut plus tre remis en cause. En ralit lautorit de la chose juge ne sapplique qau dispositif et non aux motifs de la dcision. Elle est relative en plein contentieux, ce qui veut dire quelle ne sapplique quaux parties. Par contre dans les recours pour excs de pouvoir lautorit est absolue. 2. La validation lgislative
??

Dfinition

Lannulation dun acte administratif par le juge peut dans certains cas avoir des consquences graves pour des tiers qui peuvent voir leurs droits acquis remis en cause. Cest pourquoi la pratique des validations lgislatives a t mise en uvre parfois. Elle consiste dans la validation par une loi de la dcision annule par le juge. Ainsi un concours annul par le juge emporte des consquences pour tous ceux qui pendant plusieurs annes ont occup un poste et obtenus les avantages lis celui-ci. Une loi permet de garantir la situation de ces personnes.
??

Conditions

Le Conseil constitutionnel a t amen a reconnatre la constitutionnalit du procd t ut en o prcisant les conditions qui doivent tre respectes. (CC 80-119 DC du 22 juillet 1980) Dabord, le lgislateur ne peut valider la dcision annule par le juge, mais uniquement les actes qui en dcoulent. Ensuite, la validation doit tre justifie par des motifs dintrt gnral.
b) Les moyens dexcution

Ladministration est tenue dexcuter la dcision de justice cependant en cas de refus ou de difficults il existe des moyens de la contraindre. 1. Linjonction (Article L911-1 du Code de la justice administrative) Traditionnellement, le juge administratif sautolimitait : il nappartient pas au juge administratif de donner des injonctions ladministration (CE Sect, 27 janvier 1933, Le Loir). La loi du 8 fvrier 1995 permet dornavant au juge administratif de prononcer lgard de l'administration des injonctions afin de lobliger excuter les dcisions favorables rendues par les juridictions.

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La demande tendant ce que le tribunal administratif prescrive les mesures ncessaires lexcution dun jugement dfinitif, ne peut tre prsente, avant lexpiration d'un dlai de trois mois compter de la notification de ce jugement. Toutefois, en ce qui concerne les dcisions ordonnant une mesure d'urgence, la demande peut tre prsente sans dlai. Cette injonction peut tre assortie dun dlai prcis donn ladministration pour excuter ce que le juge lui ordonne de faire et dune astreinte financire. 2. La procdure d'aide l'excution Le dcret de du 30 septembre 1963 a cr une procdure de suivi de lexcution des dcisions juridictionnelles. Le bnficiaire d'une dcision du Conseil d'tat statuant au contentieux qui connat des difficults dans lexcution de cette dcision peut saisir la Section du rapport et des tudes. La Section du rapport et des tudes prend alors contact avec l'administration concerne lorigine de ces difficults. Trs souvent, cette intervention suffit pour rgler l'affaire. Cette procdure a t transpose aux Cours administratives dappel et aux Tribunaux administratifs par la loi du 8 fvrier 1995. Le justiciable qui connat des difficults dans lapplication dune dcision peut prsenter une demande au prsident du tribunal ou de la cour qui accomplira toutes les dmarches ncessaires pour assurer l'excution de la dcision de justice. En cas dchec, le prsident du tribunal ou de la cour ouvre par ordonnance une procdure juridictionnelle. En consquence, laffaire est instruite comme une requte normale et est juge d'urgence. Aprs instruction, un jugement sera rendu. Si le tribunal ou la cour estime que la demande est fonde, il ordonnera l'administration de prendre les mesures ncessaires l'excution de la dcision de justice, mesures assorties, le cas chant, dune astreinte. 3. Lastreinte Institu par la loi du 16 juillet 1980 lastreinte qui est une condamnation de la partie perdante verser une somme d'argent en vue de la contraindre excuter le jugement, peut tre prononce par le Conseil dEtat. La demande d'astreinte est instruite par la Section du rapport et des tudes qui s'efforce d'obtenir l'excution de la dcision. En cas dchec, elle transmet le dossier la Section du contentieux qui, est seule, habilite prononcer lastreinte puis, ventuellement la liquider. La loi du 8 fvrier 1995 a tendu la possibilit de prononcer des astreintes aux autres juridictions lappui de linjonction. 4. La contrainte au paiement Prvu par la loi n 80-539 du 16 juillet 1980 la contrainte au paiement a t modifie par la loi du 12 avril 2000. Le Code de la justice administrative dans son article L911-9 en fixe les conditions. Lorsquune dcision juridictionnelle passe en force de chose juge a condamn lEtat au paiement d'une somme d'argent dont le montant est fix par la dcision elle-mme, cette somme doit tre ordonnance dans un dlai de deux mois compter de la notification de la dcision de justice. A dfaut d'ordonnancement dans ce dlai, le comptable assignataire de la dpense doit, la demande du crancier et sur prsentation de la dcision de justice, procder au paiement.

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Sil sagit dune collectivit territoriale ou dun tablissement public la situation est la mme sauf quen cas de refus de paiement le prfet ou l'autorit de tutelle de ltablissement public doit, la demande du justiciable, procder au mandatement d'office de la somme .

2 LES RECOURS CONTRE LE JUGEMENT A Lappel


Lappel est un deuxime degr de juridiction. Le juge dappel peut en effet revenir sur tous les lments de fait et de droit et substituer sa propre apprciation. Ce sont en principe les Cours administratives dappel qui comme leur nom lindique sont juges dappel. Toutefois le Conseil dEtat peut exceptionnellement intervenir comme juge dappel.
a) Conditions

1. Conditions relatives lappelant Lappelant doit cumulativement remplir deux conditions. La premire est relative sa qualit. Il doit avoir t partie la premire instance. Rares sont les exceptions ce principe. On peut toutefois citer le cas du contentieux lectoral o toute personne est recevable pour interjeter appel du jugement qui annule ou rforme les rsultats dune lection (CAA Paris, 30avril 1991, Syndicat CGT des sapeurs pompiers du Val-dOise) La deuxime condition est relative lintrt. Le jugement doit en effet lser lappelant. En dautres termes le jugement ne fait pas droit dans son dispositif toutes les conclusions du requrant. Ainsi, le requrant qui conteste les motifs du jugement na aucun intrt, de mme que le requrant qui a obtenu satisfaction. 2. Conditions de dlai Sauf disposition contraire, le dlai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie l'instance compter du jour o la notification a t faite Si le jugement a t signifi par huissier de justice, le d court dater de cette signification lai la fois contre la partie qui l'a faite et contre celle qui l'a reue.
b) Effets

1. Le caractre non-suspensif de lappel Contrairement ce qui se passe devant la juridiction judiciaire lappel na pas deffet suspensif en principe. Toutefois, en matire lectorale ce nest pas le cas : lappel devant le Conseil dEtat des jugements annulant les lections de conseillers municipaux ou gnraux est en effet suspensif. Dautre part, lorsquil est fait lappel dun jugement de tribunal administratif prononant lannulation d'une dcision administrative, la juridiction d'appel peut, la demande de l'appelant, ordonner qu'il soit sursis l'excution de ce jugement si les moyens invoqus par l'appelant paraissent, srieux.

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Dans les autres cas, le sursis peut tre ordonn la demande du requrant si l'excution de la dcision de premire instance attaque risque d'entraner des consquences difficilement rparables et si les moyens noncs dans la requte paraissent srieux en l'tat de l'instruction 2. Leffet dvolutif de lappel Le juge dappel rexamine lensemble du litige et peut tout remettre en cause. Toutefois il ne peut statuer que dans la limite des moyens et des conclusions prsents par le requrant en premire instance. Mais dans quelques cas le juge dappel nest pas li par ces moyens et conclusions. Il en va ainsi en matire de contentieux de pleine juridiction. Quand limportance des consquences dommageables nest connue quaprs le jugement de premire instance, le requrant est fond augmenter ses prtentions en matire de ddommagement. (CE Sect, 8 juillet 1998, Dpartement de lIsre) Enfin, en cas dappel sur un jugement dincomptence, le juge dappel peut en raison de son pouvoir dvocation se prononcer sur le fond condition que laffaire soit suffisamment claire.

B La cassati on
Depuis la rforme 1987, cest le Conseil dEtat qui est devenu juge de cassation.
a) La procdure

1. Conditions relatives au requrant Seules les parties linstance peuvent introduire un pourvoi en cassation condition quelles y aient intrt. Cette notion dintrt tant dailleurs comprise de manire assez large. 2. Conditions relatives au recours Le pourvoi ne peut tre form quaprs puisement des voies de rformation cest dire aprs quil y ait eu appel. Le pourvoi doit tre introduit dans un dlai de deux mois. Pour viter un afflux des recours une procdure dadmission a t mise en place. Ce sont les sous-sections de la Section du contentieux qui sont charges de vrifier que les pourvoi sont fonds sur des moyens srieux. Si ce nest pas le cas, ils ne sont pas admis.
b) Les pouvoirs du juge

La cassation, ne constitue pas un troisime degr de juridiction. Le pourvoi en cassation n'est pas destin faire juger une troisime fois la totalit de laffaire. Le juge de cassation a seulement pour mission de veiller la bonne application de la rgle de droit par les juges du fond. Les apprciations de fait ne peuvent pas tre discutes devant le Conseil dEtat : les faits qui ont t examins par les juridictions infrieures sont supposs acquis. C'est ce que l'on appelle l'apprciation souveraine des faits par les juges du fond . Cependant, le Conseil dEtat a fait prvaloir ces derniers temps une conception extensive du contrle de la qualification juridique des faits. Si le Conseil dEtat casse larrt, laffaire doit tre rejuge par une autre Cour administrative dappel. Mais la loi du 31 dcembre 1987 permet au Conseil dEtat dans lintrt dune bonne administration de la justice de rejuger lui-mme laffaire. Mars 2002

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BIBLIOGRAPHIE

Ren CHAPUS, Droit administratif gnral, Montchrestien, tome 1, 2000 et tome 2, 2001 Andr de LAUBADERE, Jean-Claude VENEZIA, Yves GAUDEMET , Trait de droit administratif, LGDJ. M. LONG, P. Weil, G. BRAIBANT, P. DELVOLVE, B. GENEVOIS, Les grands arrts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 2001 Martine LOMBARD, Droit administratif, Cours , Dalloz, 2001 Jacqueline MORAND-DEVILLER, Cours de droit administratif, Montchestien, 2001 Jean RIVERO, Jean Waline, Droit administratif, Dalloz, 2000

TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION.........................................................................................2 PREMIERE PARTIE - LACTION DE LADMINISTRATION.................3 TITRE 1 - LES MOYENS DACTION.........................................................4


CHAPITRE 1 LACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL....................4 SECTION I LA THEORIE DE LACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL........... 4 1 La notion dacte administratif unilateral.............................................................. 4 A Lauteur de lacte................................................................................................. 4 B Le contenu de lacte............................................................................................. 6

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2 Le regime de lacte administratif unilateral .......................................................... 8 A Elaboration .......................................................................................................... 8 B Excution............................................................................................................ 9 C - Application dans le temps ................................................................................... 9 SECTION II LE POUVOIR REGLEMENTAIRE.................................................... 11 1 - En periode normale .............................................................................................. 11 A - Le pouvoir rglementaire du Premier Ministre.................................................. 11 B - Le pouvoir rglementaire des ministres ............................................................ 12 2 - En periode exceptionnelle : les ordonnances...................................................... 12 A - La substitution-dlgation : les ordonnances de l'article 38 .............................. 13 B - La substitution-sanction : les ordonnances des articles 47 et 47-1 .................... 15 CHAPITRE 2 - LE CONTRAT ADMINISTRATIF .......................... 16 SECTION 1 - LES CRITERES DU CONTRAT ADMINISTRATIF .......................... 16 1 La premire branche du critre : laspect organique ........................................... 16 A Les contrats passs entre personnes publiques sont administratifs ................... 16 B - Lun des cocontractants doit tre une personne publique ................................. 17 2 La deuxime branche du critre : le critre alternatif......................................... 17 A - La prsence dune clause exorbitante .............................................................. 18 B - La relation du contrat avec le service public ..................................................... 19 SECTION 2 LE REGIME JURIDIQUE DES CONTRATS...................................... 20 1 La formation du contrat ....................................................................................... 20 A Les procdures................................................................................................... 20 B Lencadrement de la passation des marchs ...................................................... 21 2 Lexecution du contrat ........................................................................................ 23 A - Les prrogatives de l'administration. ................................................................. 23 B - Les droits du cocontractant lquilibre financier du contrat........................... 24

TITRE 2 : LES FORMES DACTION.......................................................26


CHAPITRE 1 - LA POLICE ADMINISTRATIVE ........................... 26 SECTION 1 LA NOTION DE POLICE ADMINISTRATIVE.................................. 26 1 Les categories de police ...................................................................................... 26 A - Police administrative et police judiciaire........................................................... 26 B - Police administrative gnrale et polices administratives spciales .................. 27 2 - Les titulaires du pouvoir de police...................................................................... 30 A Le Premier ministre........................................................................................... 30 B Les prfets.......................................................................................................... 31 C Les Maires ......................................................................................................... 31 SECTION 2 LE REGIME JURIDIQUE DES MESURES DE POLICE ................. 31 1 Le rgime normal ................................................................................................ 31 A Le contenu des mesures de police ..................................................................... 31 B Lencadrement des mesures de police............................................................... 32 2 Les rgimes aggravs .......................................................................................... 34 A Ltat de sige ................................................................................................... 34 B Ltat durgence................................................................................................. 34 C Les pouvoirs de guerre ...................................................................................... 34

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CHAPITRE 2 - LE SERVICE PUBLIC........................................ 34 SECTION I LECLATEMENT DE LA NOTION...................................................... 34 1 Le contenu de la notion..................................................................................... 35 A - La dfinition....................................................................................................... 35 B - Les critres ......................................................................................................... 35 2 La remise en cause de la notion ........................................................................ 36 A - Les services publics gestion prive : les SPIC ................................................ 36 B - La gestion des services publics par des personnes prives ................................ 37 SECTION 2 LA DIVERSITE DANS LA GESTION................................................. 37 1 La diversit des modes de gestion....................................................................... 37 A - La gestion par une personne publique ................................................................ 38 B - La gestion par une personne prive : la dlgation de service public ............... 38 2 La diversit des principes de gestion.................................................................. 39 A - Le principe de continuit................................................................................... 39 B - Le principe dgalit........................................................................................... 40 C - Le principe de mutabilit.................................................................................... 40

DEUXIEME PARTIE - LENCADREMENT DE LADMINISTRATION41


CHAPITRE 1 - LA LGALIT ............................................... 41 SECTION 1 - LES ELEMENTS DE LA LEGALITE................................................... 42 1 Les rgles constitutionnelles : le bloc de la constitutionalit.............................. 42 A Le contenu des rgles constitutionne lles........................................................... 42 B - Le respect des rgles constitutionnelles ............................................................. 44 2 Les rgles internationales.................................................................................... 46 A - Rgles internationales et Constitution................................................................ 46 B - Rgles internationales et lois.............................................................................. 46 C Droit communautaire driv et actes administratifs .......................................... 49 3 Les rgles lgislatives et rglementaires ............................................................. 51 A Lois et rglements : dlimitation....................................................................... 51 B - Lois et rglement : dtermination....................................................................... 56 4 les rgles non crites : Les principes gnraux du droit (PGD).......................... 57 A La notion de principes gnraux du droit .......................................................... 57 B - La valeur des principes gnraux du droit ......................................................... 58 SECTION 2 LA PORTEE DE LA LEGALITE.......................................................... 59 1 Le contenu du principe : la limitation des pouvoirs de ladministration............. 59 A - La distinction pouvoir discrtionnaire /comptence lie .................................. 59 B - Le contrle du juge ............................................................................................ 59 2 les limites du principe ......................................................................................... 61 A Les rgimes dexception.................................................................................... 61 B Les circonstances exceptionnelles..................................................................... 63 CHAPITRE 2 - LA RESPONSABILIT..................................... 64 SECTION 1 LE CADRE DE LA RESPONSABILITE.............................................. 64 1 Limputabilite dun prejudice.............................................................................. 65 A Un lien de causalit ........................................................................................... 65

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B Des exonrations possibles ............................................................................... 65 2 Un prejudice reparable ........................................................................................ 66 A - Les caractristiques du prjudice ...................................................................... 66 B - Lapprciation du prjudice ............................................................................... 66 C - Les prjudices non indemnisables..................................................................... 67 SECTION 2 LES FONDEMENTS DE LA RESPONSABILITE.............................. 67 1 - La responsabilit pour faute ................................................................................ 67 A La faute personnelle et la faute de service ....................................................... 67 B - La faute simple et la faute lourde...................................................................... 70 C - La faute prouve et la faute prsume............................................................... 71 2 La responsabilit sans faute................................................................................... 71 A La responsabilit fonde sur le risque ............................................................... 71 B - La responsabilit fonde sur l'galit des citoyens devant les charges publiques .................................................................................................................................. 72 C - Les rgimes particuliers de responsabilit ........................................................ 73

TROISIEME PARTIE - LE CONTRLE DE LADMINISTRATION....74 TITRE I LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.................................74


CHAPITRE I - LE CONSEIL DETAT ..................................... 75 SECTION 1 LORGANISATION DU CONSEIL DETAT...................................... 76 1 - Les membres du conseil detat............................................................................ 76 A Leur recrutement .............................................................................................. 76 B Leur carrire ...................................................................................................... 77 2 Les formations du Conseil dEtat........................................................................ 78 A Les formations administratives ......................................................................... 78 B La section du contentieux.................................................................................. 80 SECTION II LES COMPETENCES DU CONSEIL DETAT.................................. 82 1 Les comptences contentieuses ........................................................................... 82 A Les comptences de principe : le Conseil dEtat, juge de cassation ................. 82 B Les comptences dattribution........................................................................... 83 2 Les competences consultatives............................................................................ 84 A - La consultation obligatoire du Conseil d'tat .................................................... 84 B - La consultation facultative du Conseil d'tat ..................................................... 84 CHAPITRE II LES AUTRES JURIDICTIONS............................ 84 SECTION I LEURS STRUCTURES ......................................................................... 84 1 La composition des structures............................................................................. 85 A Le statut des membres des Tribunaux administratifs et des Cours administratives dappel ............................................................................................ 85 B L a carrire des membres des Tribunaux administratifs et des Cours administratives dappel ............................................................................................ 86 2 Lorganisation des structures .............................................................................. 86 A Les Tribunaux administratifs............................................................................. 87 B Les Cours administratives dappel .................................................................... 87

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SECTION II LEURS COMPETENCES.................................................................... 87 1 - Les comptences juridictionnelles ...................................................................... 87 A La comptence des Tribunaux administratifs.................................................... 87 B La comptence des Cours administratives dappel............................................ 88 2 - Les comptences administratives........................................................................ 88 A - Les avis ............................................................................................................. 88 B Les aides ............................................................................................................ 88

TITRE II LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF................................89


CHAPITRE I LE DOMAINE DU CONTENTIEUX ........................ 89 SECTION I LES REGLES DE DELIMITATION..................................................... 89 1 Les rgles gnrales ............................................................................................ 89 A Le principe : le juge administratif, juge de droit commun de ladministration. 89 B Les exceptions au principe : le juge judiciaire, juge de certaines activits administratives ......................................................................................................... 92 2 - Les rgles particulires : les questions accessoires............................................. 97 A La comptence du juge civil.............................................................................. 97 B La comptence du juge pnal ............................................................................ 98 SECTION II LES CONFLITS DE DELIMITATION............................................... 99 1 Lorgane de rglement des conflits .................................................................... 99 A Lorganisation du Tribunal des conflits ............................................................ 99 B Le fonctionnement du Tribunal des conflits...................................................... 99 2 - Les modes de rglement des conflits .................................................................. 99 A Les conflits de comptence ............................................................................... 99 B Les conflits de dcision ................................................................................... 102 CHAPITRE II LORGANISATION DU CONTENTIEUX.................102 SECTION I LINTRODUCTION DES RECOURS................................................. 103 1 Les conditions de lintroduction des recours.................................................... 103 A - Les conditions relatives au demandeur ............................................................ 103 B - Les conditions de dlai..................................................................................... 106 C Les conditions de forme .................................................................................. 110 2 Les effets de lintroduction des recours ........................................................... 112 A Lobligation de statuer..................................................................................... 112 B La fixation du litige ......................................................................................... 113 SECTION II LINSTRUCTION DES RECOURS................................................... 114 1 La procdure normale dinstruction.................................................................. 114 A Le caractre contradictoire .............................................................................. 114 B Le caractre inquisitoire .................................................................................. 115 2 Les procdures durgence.................................................................................. 116 A Les nouveaux rfrs ....................................................................................... 116 B Les rfrs particuliers..................................................................................... 117 3 Les incidents daudience ................................................................................... 118 A Les demandes indirectes.................................................................................. 118 B Lintervention.................................................................................................. 119 C Le dsistement ................................................................................................. 119

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SECTION III LABOUTISSEMENT DES RECOURS........................................... 119 1 Le jugement des recours.................................................................................... 120 A Llaboration de la dcision............................................................................ 120 B Lexcution de la dcision............................................................................... 121 2 Les recours contre le jugement .......................................................................... 123 A Lappel............................................................................................................. 123 B La cassation ..................................................................................................... 124

BIBLIOGRAPHIE....................................................................................125 TABLE DES MATIERES.........................................................................125