Strasbourg, 16 mars 2010 Etude n 494 / 2008

CDL-AD(2010)004 Or. angl.

COMMISSION EUROPENNE POUR LA DMOCRATIE PAR LE DROIT (COMMISSION DE VENISE)

RAPPORT SUR LINDPENDANCE DU SYSTME JUDICIAIRE PARTIE I : LINDPENDANCE DES JUGES

Adopt par la Commission de Venise lors de sa 82e session plnire (Venise, 12-13 mars 2010) sur la base des observations de M. Guido NEPPI MODONA (membre supplant, Italie) Mme Angelika NUSSBERGER (membre supplant, Allemagne) M. Hjortur TORFASON (membre, Islande) M. Valery ZORKIN (membre, Russie)

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Table des matires Introduction ............................................................................................................................. 3 I. REMARQUES PRLIMINAIRES ................................................................................ 3 II. NORMES EXISTANTES ............................................................................................. 4 III. ASPECTS SPCIFIQUES DE lINDPENDANCE DES JUGES................................ 5 1. Niveau auquel lindpendance des juges est garantie................................................ 5 2. Bases de nomination ou de promotion........................................................................ 6 3. Organes de nomination et consultatifs ........................................................................ 7 4. Dure du mandat ........................................................................................................ 8 5. Inamovibilit et rgime de sanctions disciplinaires - Mutations................................... 9 6. Rmunration des juges ........................................................................................... 10 7. Budget de la justice................................................................................................... 11 8. Absence dinfluence extrieure indue ....................................................................... 12 9. Caractre dfinitif des dcisions de justice ............................................................... 14 10. Indpendance au sein de lappareil judiciaire ........................................................... 14 11. Rpartition des affaires et droit au juge naturel ........................................................ 16 IV. CONCLUSIONS ........................................................................................................ 18

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INTRODUCTION
1. Par une lettre date du 11 juillet 2008, la prsidente de la commission des questions juridiques et des droits de lhomme de lAssemble parlementaire a pri la Commission de Venise de donner un avis sur les normes europennes relatives lindpendance du systme judiciaire . La commission tait intresse tant par une prsentation de lacquis existant que par des propositions de dveloppement, sur la base dune analyse comparative tenant compte des principales familles de systmes juridiques en Europe . 2. La Commission de Venise a confi la rdaction de ce rapport sa sous-commission sur le pouvoir judiciaire, qui a tenu des runions sur cette question Venise les 16 octobre 2008, 11 dcembre 2008, 12 mars 2009, 10 dcembre 2009 et 11 mars 2010. 3. La sous-commission a dcid dlaborer deux rapports sur lindpendance du pouvoir judiciaire, lun traitant du ministre public et lautre des juges. Le prsent rapport, consacr aux juges, a t tabli sur la base des observations de M. Neppi Modona (CDL-JD(2009)002), Mme Nussberger (CDL-JD(2008)006), M. Zorkin (CDL-JD(2008)008) et M. Torfason. 4. En dcembre 2008, M. Desch, reprsentant du Comit europen de coopration juridique (CDCJ), et Mme Laffranque, prsidente du Conseil consultatif de juges europens (CCJE), ont particip aux travaux de la Commission. Mme Laffranque a galement soumis des observations crites (CDL-JD(2008)002). 5. Le prsent rapport a t examin lors des sessions plnires de la Commission des 17 et 18 octobre 2008, 12 et 13 dcembre 2008, 12 et 13 juin 2009, 9 et 10 octobre 2010 et 11 et 12 dcembre 2009. Il a t adopt par la Commission de Venise sa 82e Session plnire (Venise, 12-13 mars 2010).

I. REMARQUES PRLIMINAIRES
6. Lindpendance du pouvoir judiciaire comporte une composante objective, savoir quelle constitue une caractristique dont le systme judiciaire ne saurait faire lconomie, et une composante subjective, savoir que toute personne a le droit de voir ses droits et ses liberts tablis par un juge indpendant. En labsence de juges indpendants, il ne peut y avoir dapplication correcte et lgale des droits et des liberts. Lindpendance du pouvoir judiciaire nest donc pas une fin en soi. Elle nest pas un privilge dont bnficieraient les juges titre individuel, mais se justifie par la ncessit de permettre aux juges de remplir leur mission de gardiens des droits et des liberts. 7. Lindpendance des juges et, partant, la rputation du systme judiciaire dans une socit donne dpend de multiples facteurs. Outre les rgles institutionnelles garantissant cette indpendance, la personnalit et le professionnalisme des juges sont des lments dterminants. La culture juridique dans son ensemble est galement un aspect important. 8. Les rgles institutionnelles doivent permettre de slectionner des juges hautement qualifis et fiables sur le plan personnel et de dfinir un environnement dans lequel ils puissent travailler sans tre indment soumis des influences extrieures. 9. La question de linstauration dun ensemble complet de normes relatives lindpendance judiciaire a t traite dans un nombre considrable de documents plus ou moins dtaills, visant tablir des points de rfrence. Ces documents, quils manent dorganisations internationales, dinstances officielles ou de groupes indpendants, dressent un tableau exhaustif de ce que devraient tre les lments de lindpendance judiciaire, de son rle et de

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son importance pour garantir la prminence du droit et de la nature des obstacles que le pouvoir excutif, le pouvoir lgislatif ou dautres parties peuvent mettre sur son chemin. 10. Dans beaucoup de pays, lexprience a montr que les meilleures rgles institutionnelles ne pouvaient rien sans la bonne volont des personnes charges de leur mise en uvre. Il est donc au moins aussi important dappliquer les normes en vigueur que de dterminer quelles nouvelles normes il y aurait lieu de mettre en place. Cependant, le prsent rapport ne se borne pas prsenter une vue densemble des normes existantes, mais sefforce aussi de recenser les domaines dans lesquels il serait utile dinstaurer de nouvelles normes afin de changer des pratiques qui peuvent faire obstacle lindpendance des juges. 11. Il est noter que certains principes ne sont applicables quaux juges des juridictions ordinaires au niveau national, mais non aux membres des cours constitutionnelles ni des juridictions internationales, qui nentrent pas dans le champ du prsent rapport.

II. NORMES EXISTANTES

12. Aux niveaux europen et international, il existe un important corpus de textes consacrs lindpendance du pouvoir judiciaire. Il serait absurde de tout reprendre zro pour tenter une nouvelle fois de dfinir des normes en la matire. Aussi, dans le prsent rapport, la Commission de Venise se fondera-t-elle sur les textes existants. 13. Au niveau europen, le droit un tribunal indpendant et impartial est dabord garanti par larticle 6 de la Convention europenne des droits de lhomme ( 1. Toute personne a droit ce que sa cause soit entendue quitablement, publiquement et dans un dlai raisonnable, par un tribunal indpendant et impartial, tabli par la loi, qui dcidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractre civil, soit du bien-fond de toute accusation en matire pnale dirige contre elle. () ). La jurisprudence de la Cour claire plusieurs aspects importants de lindpendance judiciaire mais, par nature, naborde pas la question de manire systmatique. 14. Outre la Convention europenne des droits de lhomme, le texte qui fait le plus autorit sur la question de lindpendance judiciaire au niveau europen est la Recommandation n R(94)12 du Comit des Ministres sur lindpendance, lefficacit et le rle des juges, texte dailleurs en cours de rexamen. La Commission de Venise espre que le prsent rapport sera utile cet gard. 15. Etant donn que ce texte reste assez gnral, plusieurs tentatives ont t faites pour laborer un texte plus pointu sur lindpendance de la magistrature. Le texte le plus complet est probablement lAvis n 1 du Conseil consultatif de juges europens (CCJE) sur les normes relatives lindpendance et linamovibilit des juges. Dautres avis du CCJE sont galement pertinents dans ce contexte, par exemple lAvis n 6 sur le procs quitable dans un dlai raisonnable, lAvis n 10 sur le Conseil de la Justice au service de la socit et lAvis n 11 sur la qualit des dcisions de justice. 16. Parmi les textes du Conseil de lEurope, citons galement la Charte europenne sur le statut des juges, adopte lors dune runion multilatrale organise Strasbourg en juillet 1998 par la Direction des affaires juridiques du Conseil de lEurope. 17. Le rapport de la Commission de Venise sur les nominations judiciaires (CDL-AD(2007)028) traite de questions particulirement importantes pour lindpendance judiciaire. Dautres aspects sont abords dans divers avis de la Commission.

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18. Plusieurs normes de lONU relatives lindpendance de la magistrature sappuient sur larticle 10 de la Dclaration universelle des droits de lhomme ( Toute personne a droit, en pleine galit, ce que sa cause soit entendue quitablement et publiquement par un tribunal indpendant et impartial, qui dcidera, soit de ses droits et obligations, soit du bien-fond de toute accusation en matire pnale dirige contre elle. ). Cest le cas en particulier des Principes fondamentaux relatifs lindpendance de la magistrature adopts par lAssemble gnrale des Nations Unies en 1985 et des Principes de Bangalore sur la dontologie judiciaire adopts en 2002. Ces normes concordent souvent avec celles du Conseil de lEurope mais, en gnral, elles ne vont pas au-del. 19. Le prsent rapport se propose de prsenter de manire cohrente les lments des normes europennes. Il suit dans une large mesure la structure de lAvis n 1 du CCJE.

III. ASPECTS SPCIFIQUES DE LINDPENDANCE DES JUGES 1. Niveau auquel lindpendance des juges est garantie

20. La Recommandation n R(94)12 dispose ce qui suit (principe I.2.a) : Lindpendance des juges devrait tre garantie, conformment aux dispositions de la Convention et aux principes constitutionnels, par exemple en faisant figurer des dispositions expresses cet effet dans les Constitutions ou dautres textes lgislatifs, ou en incorporant les dispositions de la prsente recommandation dans le droit interne. 21. Suivant la recommandation formule dans la Charte europenne, le CCJE, dans son Avis n 1 (par. 161), prconise daller plus loin : les principes fondamentaux du statut des juges sont noncs dans les normes internes du niveau le plus lev et ses rgles dans des normes du niveau au moins lgislatif . 22. La Commission de Venise souscrit sans rserve cette approche. Les principes fondamentaux garantissant lindpendance des juges devraient tre inscrits dans la Constitution ou un texte quivalent2.
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Sauf indication contraire, les rfrences au CCEJ se rapportent son Avis n 1. Exemples de dispositions constitutionnelles : Albanie - Article 145 de la Constitution 1. Les juges sont indpendants et soumis seulement la Constitution et la loi. () Andorre - Article 85 de la Constitution 1. La Justice est rendue, au nom du peuple andorran, exclusivement par des juges indpendants, inamovibles et, dans lexercice de leurs fonctions juridictionnelles, soumis uniquement la Constitution et la loi. () Autriche - Article 87 de la Constitution 1. Les juges sont indpendants dans lexercice de leurs fonctions judiciaires. () Rpublique tchque - Article 81 de la Constitution Le pouvoir judiciaire est exerc au nom de la rpublique par des tribunaux indpendants. Gorgie - Article 84 de la Constitution 1. Les juges sont indpendants dans leurs activits et ne sont soumis qu la Constitution et la loi. Toute immixtion dans les activits des juges pour influer sur leurs dcisions est interdite et punie par la loi. Allemagne - Article 97 de la Loi fondamentale - Indpendance des juges 1. Les juges sont indpendants et ne sont soumis qu la loi. () Grce - Article 87 de la Constitution 1. La justice est rendue par des tribunaux constitus de magistrats du sige qui jouissent dune indpendance tant fonctionnelle que personnelle. () Islande - Article 70 de la Constitution Toute personne a droit ce que sa cause soit entendue quitablement et dans un dlai raisonnable par un tribunal indpendant et impartial qui statuera sur ses droits et obligations ou sur le bien-fond de toute accusation en matire pnale dirige contre elle. Les dbats devant le tribunal sont publics sauf si le juge en dcide autrement, en application de la loi, en vue de prserver la moralit, lordre public, la scurit nationale ou les intrts des parties en cause. Italie - Article 101.2 de la Constitution

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Bases de nomination ou de promotion

23. La Recommandation n R(94)12 prvoit que [t]oute dcision concernant la carrire professionnelle des juges devrait reposer sur des critres objectifs, et la slection et la carrire des juges devraient se fonder sur le mrite, eu gard leurs qualifications, leur intgrit, leur comptence et leur efficacit . 24. Dans son Avis n 1 (par. 25), le CCJE recommande en outre aux autorits des Etats membres responsables des nominations et des promotions ou charges de formuler des recommandations en la matire dadopter, de rendre publics et de mettre en uvre des critres objectifs afin que la slection et la carrire des juges soient fondes sur le mrite, eu gard leurs qualifications, leur intgrit, leur comptence et leur
Les juges ne sont soumis qu la loi. Article 104.1 de la Constitution La magistrature constitue un ordre autonome et indpendant de tout autre pouvoir. Lettonie - Article 83 de la Constitution Les juges sont indpendants et soumis uniquement la loi. Lituanie - Article 109 de la Constitution Dans la Rpublique de Lituanie, seuls les tribunaux rendent la justice. Les juges et les tribunaux sont indpendants lorsquils rendent la justice. Dans linstruction des affaires, les juges nobissent qu la loi. Les tribunaux statuent au nom de la Rpublique de Lituanie. Portugal - Article 203 de la Constitution - Indpendance Les tribunaux sont indpendants et ne sont soumis qu la loi. Article 216 de la Constitution - Garanties et incompatibilit 1. Les juges sont inamovibles. Ils ne pourront tre muts, suspendus, mis la retraite ou dmis de leurs fonctions en dehors des cas prvus par la loi. 2. Les juges ne peuvent tre tenus pour responsables de leurs dcisions, sauf exceptions consignes dans la loi. 3. Les juges en exercice ne peuvent exercer aucune autre fonction, publique ou prive, hormis les fonctions denseignement ou de recherche scientifique de nature juridique et non rmunres, conformment la loi. 4. Les juges en exercice ne peuvent tre nomms pour participer des commissions de service trangres lactivit des tribunaux sans autorisation du conseil suprieur comptent. 5. La loi peut tablir dautres cas dincompatibilit avec lexercice de la fonction de juge. Roumanie - Article 123 de la Constitution Lexercice de la justice 1. La justice est rendue au nom de la loi. 2. Les juges sont indpendants et ils ne sont soumis qu la loi. Fdration de Russie - Article 10 de la Constitution Le pouvoir dEtat dans la Fdration de Russie est exerc sur la base de la sparation des pouvoirs lgislatif, excutif et judiciaire. Les organes des pouvoirs lgislatif, excutif et judiciaire sont indpendants. Article 120 de la Constitution 1. Les juges sont indpendants et ne sont soumis qu la Constitution de la Fdration de Russie et la loi fdrale. () Slovnie - Article 125 de la Constitution - Indpendance des juges Les juges, dans lexercice de leur fonction de juges, sont indpendants. Ils sont lis par la Constitution et par la loi. Turquie - Article 138 de la Constitution Les juges sont indpendants dans lexercice de leur fonctions ; ils statuent conformment la Constitution, la loi et au droit et selon leur conviction intime. Nul organe, autorit, instance ou individu ne peut donner dordres ou de directives aux tribunaux ou aux juges, leur envoyer des circulaires, ou leur faire de recommandations ou suggestions concernant lexercice de leur pouvoir juridictionnel. On ne peut ni poser de question ni organiser de discussions ni faire de dclarations daucune sorte lAssemble lgislative en rapport avec lexercice du pouvoir juridictionnel dans le cadre dun procs en cours. Exemple de codification au niveau de la loi : au Royaume-Uni, larticle 3 de la loi de rforme constitutionnelle de 2005 prvoit que tous les ministres ayant des comptences relatives au systme judiciaire ou ladministration de la justice doivent veiller au maintien de lindpendance du pouvoir judiciaire .

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efficacit . Le mrite ne se mesure pas seulement aux connaissances juridiques, aux comptences analytiques ou lexcellence intellectuelle. Son valuation devrait aussi prendre en compte la personnalit, la sret de jugement, laccessibilit, laptitude la communication, lefficience dans llaboration des dcisions, etc. 25. Il est indispensable que les juges aient le sens de la justice et le sens de lquit. En pratique, toutefois, lvaluation de ces critres peut savrer malaise. Il importe quen la matire les procdures soient transparentes et la pratique cohrente. 26. Enfin, si le mrite doit tre le critre prpondrant, la diversit des juges est un lment propre accrotre la confiance du public et sa reconnaissance du systme judiciaire dans son ensemble. La magistrature nest pas reprsentative, mais elle doit tre ouverte et accessible toutes les personnes qualifies issues de lensemble des secteurs de la socit3. 27. Le principe selon lequel toutes les dcisions concernant la nomination et la carrire professionnelle des juges devraient tre fondes sur le mrite, valu au moyen de critres objectifs dans le cadre de la loi, ne saurait tre contest.

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Organes de nomination et consultatifs

28. La Recommandation n R(94)12 laisse apparatre une prfrence pour un conseil de la magistrature, mais admet dautres dispositifs : Lautorit comptente en matire de slection et de carrire des juges devrait tre indpendante du gouvernement et de ladministration. Pour garantir son indpendance, des dispositions devraient tre prvues pour veiller, par exemple, ce que ses membres soient dsigns par le pouvoir judiciaire et que lautorit dcide elle-mme de ses propres rgles de procdure. Toutefois, lorsque la Constitution, la lgislation ou les traditions permettent au gouvernement dintervenir dans la nomination des juges, il convient de garantir que les procdures de dsignation des juges ne soient pas influences par dautres motifs que ceux qui sont lis aux critres objectifs susmentionns. 29. Le CCJE plaide galement en faveur de lintervention dun organe indpendant (par. 45) : Le CCJE estime que la Charte europenne pour autant quelle prconise lintervention (au sens suffisamment large pour couvrir une opinion, recommandation ou proposition, ainsi quune dcision effective) dune instance indpendante compose dans une grande mesure de reprsentants des juges choisis dmocratiquement par dautres juges va dans la bonne direction, que le CCJE souhaite recommander. Ceci est particulirement important pour les pays qui nont pas de systme prouv aux bases dmocratiques solides. 30. LAvis n 10 du CCJE sur le Conseil de la Justice au service de la socit prcise cette position. Ainsi, on peut lire au paragraphe 16 : Le Conseil de la Justice peut tre compos, soit exclusivement de juges, soit la fois de juges et de non-juges. Dans ces deux situations, il convient dviter tout corporatisme. Et plus loin, au paragraphe 19 : Selon le CCJE, une telle composition mixte prsente lavantage dune part dviter le corporatisme et dautre part de reflter les diffrents courants dopinion de la socit et apparatre ainsi comme une source supplmentaire de lgitimation du pouvoir judiciaire. Mme avec une composition mixte, le Conseil de la Justice doit fonctionner sans la moindre concession au jeu des majorits parlementaires et des pressions de lexcutif, en dehors de toute subordination aux logiques partisanes, pour pouvoir se porter garant des valeurs et des principes essentiels de la justice.
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Voir aussi une conclusion analogue concernant les juges des cours constitutionnelles, Rapport sur la composition des cours constitutionnelles, Science et technique de la dmocratie n 20, p. 30.

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31. La position de la Commission de Venise (CDL-AD(2007)028) est plus nuance : 44. En Europe, il existe toutes sortes de systmes pour les nominations de juges et il ny a pas un modle unique qui sappliquerait tous les pays. 45. Dans les dmocraties plus anciennes, le pouvoir excutif a parfois une influence dcisive sur les nominations judiciaires. De tels systmes peuvent fonctionner correctement en pratique et ils permettent davoir une magistrature indpendante, car les pouvoirs de cette dernire sont limits par la culture et les traditions juridiques qui se sont dveloppes au fil des dcennies. 46. En revanche, les nouvelles dmocraties nont pas encore eu la possibilit de dvelopper de telles traditions, qui peuvent empcher les abus. En consquence, au moins dans ces pays des dispositions constitutionnelles et juridiques explicites sont ncessaires en tant que garantie pour empcher les abus politiques dans la nomination des juges. 47. Les nominations des juges des juridictions de droit commun (non constitutionnelles) constituent une question quil nest pas souhaitable de soumettre au vote du Parlement parce quon ne peut pas exclure le risque que des considrations politiques lemportent sur les mrites objectifs dun candidat. 48. Une mthode approprie pour garantir lindpendance de la magistrature consiste crer un conseil de la magistrature, qui doit tre dot de garanties constitutionnelles pour sa composition, ses pouvoirs et son autonomie. 49. Un tel conseil doit avoir une influence dcisive sur la nomination et lavancement des juges et les mesures disciplinaires leur encontre. 50. Une partie importante ou la majorit des membres du Conseil de la magistrature devrait tre lue par les magistrats eux-mmes afin dassurer la lgitimit dmocratique du Conseil de la magistrature ; les autres membres devraient tre lus par le Parlement parmi les personnes ayant les comptences juridiques appropries. 32. En rsum, de lavis de la Commission de Venise, il est appropri, pour garantir lindpendance de la magistrature, quun conseil de la magistrature indpendant joue un rle dterminant dans les dcisions relatives la nomination et la carrire des juges. Du fait de la richesse de la culture juridique en Europe, qui est prcieuse et doit tre prserve, il nexiste pas de modle unique applicable tous les pays. Tout en respectant la diversit des systmes juridiques, la Commission de Venise recommande aux Etats qui ne lont pas encore fait denvisager de crer un conseil de la magistrature indpendant ou un organe similaire. La composition de ce conseil devrait, dans tous les cas, prsenter un caractre pluraliste, les juges reprsentant une partie importante, sinon la majorit, de ses membres. A lexception des membres de droit, ces juges devraient tre lus ou dsigns par leurs pairs.

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Dure du mandat

33. Le principe I.3 de la Recommandation n R(94)12 est ainsi libell : Les juges, quils soient nomms ou lus, sont inamovibles tant quils nont pas atteint lge obligatoire de la retraite ou la fin de leur mandat. 34. Le CCJE prcise, dans son Avis n 1 (par. 48), que [d]ans la pratique europenne, les nominations plein temps jusqu lge lgal de la retraite sont la rgle. Cest l lapproche la

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moins problmatique du point de vue de lindpendance . Il estime (par. 53) que si la nomination est provisoire ou pour une dure limite, linstance responsable de lobjectivit et la transparence de la mthode employe pour la nomination ou la reconduction une fonction de juge temps plein sont dune importance capitale . 35. Cette position concorde avec celle de la Commission de Venise qui, sauf dans des cas particuliers comme les juges des cours constitutionnelles, a toujours t favorable linamovibilit jusqu la retraite. 36. Les priodes dessai posent cet gard un problme particulier. Cette question est traite expressment dans la Charte europenne au paragraphe 3.3 : 3.3. Lorsque la procdure de recrutement prvoit une priode dessai, ncessairement courte, postrieure la nomination en qualit de juge avant que celleci ne soit confirme titre dfinitif, ou lorsque le recrutement seffectue pour une dure limite pouvant tre renouvele, la dcision de ne pas nommer dfinitivement ou de ne pas renouveler ne peut tre prise que par linstance indpendante vise au point 1.3 ou sur sa proposition ou sa recommandation ou avec son accord ou aprs son avis. Les dispositions du point 1.4 sont aussi applicables la personne soumise une priode dessai. 37. La Commission de Venise sest penche sur cette question de faon approfondie dans son rapport sur les nominations judiciaires (CDL-AD(2007)028) : 40. La Commission de Venise considre que la fixation de priodes dessai peut porter atteinte lindpendance des juges, car ceux-ci peuvent avoir le sentiment de faire lobjet de pressions pour statuer dune certaine manire. () 41. Ceci ne devrait pas tre interprt comme excluant toute possibilit de nommer des juges temporaires. Dans les Etats dont le systme judiciaire est relativement rcent, il peut tre ncessaire en pratique de sassurer dabord quun juge est rellement capable de sacquitter effectivement de ses fonctions avant de le titulariser. Si les nominations lessai sont considres comme indispensables, un refus de confirmer le juge en place doit se fonder sur des critres objectifs et saccompagner des mmes garanties procdurales que celles qui sappliquent lorsquun juge doit tre rvoqu. 42. Il sagit avant tout dexclure les facteurs qui pourraient faire natre des doutes quant limpartialit des juges : malgr lobjectif louable que constitue le dsir dassurer un niveau lev grce un systme dvaluation, il est notoirement difficile de concilier lindpendance du juge avec un systme de notation. Si lon doit choisir entre les deux, cest lindpendance du juge qui est la valeur cruciale. 43. Afin de concilier la ncessit dun essai/dune valuation avec lindpendance des juges, il y a lieu de faire remarquer que certains Etats, comme lAutriche, ont instaur un systme par lequel les futurs juges sont valus au cours dune priode dessai pendant laquelle ils peuvent aider laborer les jugements mais ne peuvent pas encore prendre de dcisions de justice, lesquelles sont rserves aux juges titulaires. 38. En rsum, la Commission de Venise recommande vivement que les juges ordinaires soient nomms titre permanent jusqu leur retraite. Dans le cas de juges en exercice, les priodes dessai posent problme du point de vue de lindpendance.

5.

Inamovibilit et rgime de sanctions disciplinaires - Mutations

39. Le principe de linamovibilit est implicitement garanti par le principe I.3 de la Recommandation n R(94)12 du Comit des Ministres (voir ci-dessus).

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40. Le CCJE conclut ce qui suit (au par. 60) : Le CCJE estime a) que linamovibilit des juges devrait tre un lment exprs de lindpendance consacre au niveau interne le plus lev (voir paragraphe 16 ci-dessus) ; b) que lintervention dune instance indpendante selon une procdure qui garantit pleinement les droits de la dfense, est dune importance capitale dans les questions de discipline ; et c) quil serait utile dlaborer des rgles dfinissant non seulement la conduite qui peut conduire la rvocation, mais aussi lensemble des comportements qui peuvent entraner des sanctions disciplinaires ou un changement de statut comme par exemple une mutation un autre tribunal ou en un autre lieu. 41. La question des mutations est traite plus prcisment dans la Charte europenne au par. 3.4 : 3.4 Le ou la juge en fonction dans un tribunal ne peuvent en principe faire lobjet dune nouvelle nomination ou dune nouvelle affectation, mme en promotion, sans y avoir librement consenti. Il ne peut tre fait exception ce principe que dans le cas o le dplacement a t prvu titre de sanction disciplinaire et a t prononc, dans celui dune modification lgale de lorganisation judiciaire et dans celui dune affectation temporaire pour renforcer un tribunal voisin, la dure maximale dune telle affectation tant strictement limite par le statut sans prjudice de lapplication des dispositions du point 1.4. 42. Cette position cadre avec lapproche suivie par la Commission de Venise lorsquelle examine des Constitutions nationales. 43. La Commission de Venise a invariablement dfendu linscription du principe de linamovibilit dans les Constitutions. Les mutations contre la volont du juge ne peuvent tre autorises qu titre exceptionnel. Concernant les procdures disciplinaires, la Commission, dans son rapport sur les nominations judiciaires4, se dit favorable ce que ces procdures relvent de la comptence de conseils de la magistrature ou de juridictions disciplinaires. En outre, la Commission a toujours soutenu quil devait tre possible de faire appel des dcisions des instances disciplinaires.

6.

Rmunration des juges

44. Selon la Recommandation n R (94) 12, la rmunration [des juges] devrait tre garantie par la loi (principe I.2.b.ii) et tre la mesure de la dignit de leur profession et des responsabilits quils assument (principe III.1.b). La Charte tend ce principe aux prestations dassurance-maladie et la pension de retraite, ce quapprouve le CCJE. 45. Le CCJE ajoute dans son Avis n 1 : 62. Bien que certains systmes (par exemple dans les pays nordiques) appliquent en la matire les mcanismes traditionnels en absence de formelles dispositions lgales, le CCJE est davis quil est gnralement important (et en particulier dans le cas des nouvelles dmocraties) de fixer les dispositions lgales spcifiques garantissant les salaires des juges qui protgeraient ces salaires contre les rductions et qui assureraient de facto laugmentation des salaires en fonction du cot de la vie. 46. La Commission de Venise est galement davis que la rmunration des juges doit correspondre la dignit de leur profession et quune rmunration satisfaisante est indispensable pour protger les juges contre des ingrences extrieures indues. La
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Constitution polonaise, qui garantit aux juges une rmunration en rapport avec la dignit de leur charge et ltendue de leurs missions, est un exemple suivre. Le niveau de la rmunration devrait tre tabli en tenant compte de la situation sociale dans le pays considr ainsi que du niveau de rmunration des hauts fonctionnaires. La rmunration devrait tre dtermine en fonction dun barme gnral et de critres objectifs et transparents, et non dune valuation de la performance individuelle du juge. Les primes dont lattribution comporte un lment dapprciation devraient tre exclues. 47. Dans plusieurs pays, notamment post-socialistes, les juges bnficient galement davantages en nature tels que des appartements, des voitures, etc. Cette rmunration non pcuniaire a deux principales origines historiques. La premire est lancien systme socialiste de rpartition des biens, qui reposait sur la planification centralise. Certains groupes, dont les juges, jouissaient dun accs privilgi certains biens, notamment les logements. Il sagissait dun avantage considrable attach la fonction de juge. 48. Cette pratique a ensuite perdur pendant la priode de transition post-socialiste vers lconomie de march. Les prix de limmobilier ayant explos, les agents de lEtat, y compris les juges, taient dans lincapacit dacheter un logement convenable. L encore, lattribution dun appartement tait lun des avantages lis la fonction de juge. Aujourdhui, les jeunes juges, en particulier, peuvent avoir des difficults pour acheter un bien immobilier ; aussi le systme dattribution de logements a-t-il t maintenu. 49. Les attributions de logements sont une source de proccupation, mais il est vrai quil nest pas simple dassurer aux juges un niveau de vie appropri, y compris un logement. Un argument avanc en faveur de ces avantages en nature est quils peuvent tre attribus en fonction des besoins individuels, alors que les salaires sont fixs au mme niveau pour tous les juges dune catgorie donne sans possibilit daider ceux qui ont un besoin particulier. Toutefois, cette apprciation des besoins sociaux et les diffrences quelle tablit entre les juges ouvrent la porte des abus et lapplication de critres subjectifs. 50. Mme si ces avantages sont prvus par la loi, il y a toujours une marge dapprciation dans leur attribution. Cest pourquoi ils reprsentent une menace potentielle pour lindpendance judiciaire. Si, dans certains pays, il peut tre difficile dabolir immdiatement ces avantages en nature dans la mesure o ils rpondent un besoin ressenti de justice sociale, la Commission de Venise recommande de les faire disparatre progressivement au profit dune rmunration financire de niveau satisfaisant. 51. En rsum, la Commission de Venise estime que la loi devrait garantir aux juges un niveau de rmunration conforme la dignit de leur charge et ltendue de leurs missions. Les primes et les avantages en nature, dont lattribution comporte un lment dapprciation, devraient tre supprims progressivement.

7.

Budget de la justice

52. Pour prserver lindpendance du systme judiciaire court et long terme, il est indispensable de le doter de ressources suffisantes pour que les tribunaux et les juges soient en mesure de respecter les normes tablies larticle 6 de la Convention europenne des droits de lhomme et dans les Constitutions nationales et daccomplir leurs missions avec lintgrit et lefficacit requises pour que la population ait confiance dans la justice et ltat de droit. Pour valuer les besoins en financement, il faut donc considrer lensemble des ressources dont le systme judiciaire devrait tre dot afin de satisfaire ces exigences et de se voir reconnu en tant que pouvoir indpendant.

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53. LEtat a le devoir dallouer des ressources financires suffisantes au systme judiciaire. Mme en temps de crise, le bon fonctionnement et lindpendance des juges ne doivent pas tre mis en pril. Le financement des tribunaux ne doit pas tre fond sur des dcisions discrtionnaires de la part des organes publics, mais sur des critres objectifs et transparents garantissant sa stabilit. 54. Les textes internationaux ne prvoient pas lautonomie budgtaire du systme judiciaire, mais il est minemment souhaitable de prendre en compte lavis des magistrats lors de llaboration du budget. La position du CCJE ce sujet est expose dans son Avis n 2 sur le financement et la gestion des tribunaux : 5. Le CCJE reconnat que bien que le financement des tribunaux soit un lment du budget prsent au parlement par le ministre des Finances, ce financement ne doit pas tre tributaire des fluctuations politiques. Certes, le niveau de financement quun pays peut se permettre de dgager pour ses tribunaux est une dcision politique ; mais dans un systme fond sur la sparation des pouvoirs, il est toujours ncessaire de veiller ce que ni le pouvoir excutif ni le pouvoir lgislatif ne puisse exercer une quelconque pression sur la justice lorsquil fixe le budget de celle-ci. Les dcisions en matire daffectation de fonds aux tribunaux doivent tre prises dans le respect le plus rigoureux de lindpendance des juges. 10. Bien que le CCJE ne puisse mconnatre les disparits conomiques entre les pays, le dveloppement dun financement appropri des tribunaux passe par une plus grande participation de ceux-ci dans le processus dlaboration du budget. Dans ces conditions, le CCJE reconnat quil importe que les dispositions en matire de vote du budget de la justice par le parlement comportent une procdure qui tienne compte de lavis du pouvoir judiciaire. 11. Lune des formes possibles de cette implication active de la justice dans llaboration du budget consisterait confier lorgane indpendant charg de la gestion du corps judiciaire, dans les pays o cet organe existe, un rle de coordination dans la prparation des demandes financires des tribunaux, et faire de cet organe un interlocuteur direct du parlement pour lapprciation des besoins des juridictions. Il serait souhaitable quun organe reprsentant lensemble des juridictions soit charg de prsenter les demandes budgtaires au parlement ou lune de ses commissions spcialises. 55. Les dcisions relatives laffectation de ressources financires aux tribunaux doivent tre prises dans le plus strict respect du principe de lindpendance judiciaire ; le systme judiciaire devrait avoir la possibilit de donner son avis sur la proposition de budget soumise au parlement, ventuellement par lintermdiaire du conseil de la magistrature.

8.

Absence dinfluence extrieure indue

56. Lindpendance judiciaire prsente deux aspects complmentaires. Lindpendance externe protge le juge contre linfluence des autres pouvoirs de lEtat ; elle est une composante essentielle de ltat de droit. Lindpendance interne (voir ci-aprs, section 10) garantit quun juge prend ses dcisions en se fondant uniquement sur la Constitution et la lgislation, et non sur les instructions de juges plus levs dans la hirarchie. 57. La Recommandation (94)12 nonce ce qui suit (principe I.2.d) : Les juges devraient prendre leurs dcisions en toute indpendance et pouvoir agir sans restrictions et sans tre lobjet dinfluences, dincitations, de pressions, de menaces ou dinterventions indues, directes ou indirectes, de la part de qui que ce soit ou pour quelque raison que ce soit. La loi devrait prvoir des sanctions lencontre des personnes cherchant influencer ainsi les juges. Les juges devraient tre absolument libres de statuer impartialement sur les affaires dont ils sont saisis, selon leur intime

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conviction et leur propre interprtation des faits, et conformment aux rgles de droit en vigueur. Les juges ne devraient tre obligs de rendre compte aucune personne trangre au pouvoir judiciaire sur le fond de leurs affaires. 58. Dans son Avis n 1 (par. 63), le CCJE formule les observations suivantes : Il est pourtant dlicat de dire ce quest une influence indue et de trouver un bon quilibre entre, par exemple, la ncessit de protger la procdure judiciaire contre les pressions et distorsions de toutes sortes, quelles soient dorigine politique, mdiatique ou autre, et lutilit dune discussion ouverte sur les questions dintrt public au sein de la socit et dans une presse libre. Il faut que les juges acceptent dtre des personnages publics et quils ne soient pas trop susceptibles ou dune constitution fragile. Le CCJE estime quaucune modification du principe existant ne semble ncessaire mais que les juges des diffrents Etats pourraient tirer profit de discussions et dchanges dinformation sur des situations particulires. 59. Il convient, dans ce contexte, dexaminer la question de la responsabilit pnale et civile et de limmunit des juges. Dans son Avis n 3 sur les principes et rgles rgissant les impratifs professionnels applicables aux juges et en particulier la dontologie, les comportements incompatibles et limpartialit, le CCJE expose la position suivante : 75. En ce qui concerne la responsabilit pnale, le CCJE est davis : i) que le juge devrait tre responsable pnalement dans les termes de droit commun pour les infractions commises en dehors de ses fonctions ; ii) que la responsabilit pnale ne devrait pas tre engage lencontre dun juge pour les faits lis ses fonctions en cas de faute non intentionnelle de sa part. 76. En ce qui concerne la responsabilit civile, le CCJE considre que, compte tenu du principe de lindpendance : i) il devrait tre remdi aux erreurs judiciaires (que ces dernires aient trait la comptence, au fond ou la procdure) dans le cadre dun systme de recours adquat (avec ou sans lautorisation du tribunal) ; ii) tout remde pour dautres fautes de la justice (y compris, par exemple, les retards excessifs) relve exclusivement de la responsabilit de lEtat ; iii) sauf en cas de faute volontaire, il ne convient pas que dans lexercice de ses fonctions, un juge soit expos une responsabilit personnelle, celle-ci ft-elle assume par lEtat sous la forme dune indemnisation. 60. La Commission de Venise a prconis une immunit fonctionnelle limite des juges : Les magistrats () ne devraient pas bnficier dune immunit gnrale telle quelle figure dans la Constitution bulgare. Selon les normes gnrales, ils ont effectivement besoin dtre protgs de poursuites civiles pour des actes accomplis de bonne foi dans le cadre de leurs fonctions. Ils ne devraient toutefois pas jouir dune immunit gnrale qui les protgerait contre toute poursuite pour des actes criminels quils auraient commis, et pour lesquels ils doivent rpondre devant les tribunaux. (CDLAD(2003)12, par. 15.a). 61. Il ne fait aucun doute que les juges doivent tre protgs contre toute influence extrieure indue. A cette fin, ils devraient jouir dune immunit fonctionnelle mais exclusivement fonctionnelle (immunit de poursuites pour les actes accomplis dans lexercice de leurs fonctions, lexception des infractions intentionnelles, comme lacceptation de pots-de-vin). 62. De plus, les juges ne devraient pas se retrouver dans une situation o leur indpendance ou leur impartialit puissent tre mises en doute. Cest ce qui justifie les rgles nationales concernant lincompatibilit de la fonction judiciaire avec dautres fonctions. Cest aussi pourquoi de nombreux Etats restreignent les activits politiques des juges.

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63. Limpartialit est galement prescrite par larticle 6 de la CEDH. Il sagit dune notion voisine, mais distincte de celle dindpendance. Un juge doit se rcuser quand son intervention dans une affaire prsente une apparence raisonnable de partialit ou de conflit dintrts, quil soit ou non de parti pris dans la pratique. 64. Afin que des pressions indues ne viennent pas entraver le cours de la justice, il convient denvisager dappliquer le principe du sub judice en le formulant soigneusement de manire assurer un juste quilibre entre la ncessit de protger, dune part, le cours de la justice et, dautre part, la libert de la presse et le dbat public sur des questions dintrt gnral.

9.

Caractre dfinitif des dcisions de justice

65. Selon le principe I.2.a.i de la Recommandation n R (94) 12, les dcisions des juges ne devraient pas tre susceptibles dtre rvises en dehors des procdures de recours prvues par la loi . Il doit tre entendu que ce principe nexclut pas la possibilit de rouvrir une procdure titre exceptionnel en raison de lapparition de faits nouveaux ou pour dautres motifs prvus par la loi. 66. Alors que, dans son Avis n 1 (par. 65), le CCJE conclut daprs les rponses son questionnaire que ce principe semble gnralement respect, lexprience de la Commission de Venise et la jurisprudence de la Cour europenne des droits de lhomme tendent montrer que, dans les pays post-sovitiques, le pouvoir de contrle de la Prokuratura quivaut souvent lui permettre de former un recours contre des dcisions de justice qui, en principe, ne sont plus susceptibles dappel. 67. La Commission de Venise insiste sur le principe selon lequel les dcisions de justice ne devraient pas tre susceptibles dtre rvises en dehors des procdures dappel, en particulier la suite dun recours form par le ministre public ou tout autre organe de lEtat aprs lexpiration du dlai dappel.

10.

Indpendance au sein de lappareil judiciaire

68. Dans les textes internationaux, la question de lindpendance interne au sein du systme judiciaire a bnfici dune moindre attention que celle de lindpendance externe. Elle semble pourtant tout aussi importante. Dans plusieurs Constitutions, il est indiqu que les juges ne sont soumis qu la loi . Ce principe protge dabord les juges contre toute influence extrieure indue. Cependant, il peut aussi sappliquer lintrieur du systme judiciaire. Une organisation hirarchique de la magistrature dans laquelle les juges seraient subordonns aux prsidents de tribunaux ou des instances suprieures dans lexercice de leur activit juridictionnelle porterait manifestement atteinte ce principe. 69. Les principaux lments prendre en considration sont clairement exposs par le CCJE : 64. Il sagit avant tout de souligner ici quun juge dans lexercice de ses fonctions nest lemploy de personne ; il exerce une fonction de lEtat. Il est par consquent le serviteur de la loi et il nest responsable que devant la loi. Il est vident quun juge lors de lexamen dun cas nagit sur aucun ordre ou instruction de la part dun tiers au sein ou lextrieur du systme judiciaire. 66. Le CCJE note le risque potentiel que la hirarchie judiciaire interne peut faire peser sur lindpendance des juges. On sait que lindpendance suppose non seulement dtre labri dune influence extrieure indue, mais aussi dtre soustrait linfluence indue qui peut dcouler dans certaines situations de lattitude dautres juges. Les juges

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devraient tre absolument libres de statuer impartialement sur les affaires dont ils sont saisis, selon leur intime conviction et leur propre interprtation des faits, et conformment aux rgles de droit en vigueur (Recommandation n R (94) 12, Principe I (2)(d)). Il sagit ici des juges pris isolment. Les termes employs nexcluent pas les doctrines comme celle du prcdent dans les pays de Common law (cest--dire lobligation dun juge dune juridiction de degr infrieur de se conformer une dcision antrieure prise par une Cour de degr suprieur sur un point de loi soulev directement dans une affaire ultrieure). 70. Ladoption par la Cour suprme ou une autre instance suprieure de lignes directrices contraignantes pour les juridictions infrieures pratique en vigueur dans certains pays postsovitiques pose problme cet gard. 71. La Commission de Venise a systmatiquement dfendu le principe de lindpendance individuelle de chaque juge : Enfin, confrer la Cour suprme la comptence dexercer la surveillance de lactivit des tribunaux de droit commun, en vertu de larticle 51 par. 1er, semble contraire au principe de lindpendance de ces derniers. Si la Cour suprme doit pouvoir casser les jugements des tribunaux infrieurs, ou les reformer, elle ne saurait exercer une surveillance sur leur activit. (CDL-INF(1997)6, par. 6). Dans un systme fond sur lindpendance de la justice, les juridictions suprieures assurent la cohrence de la jurisprudence sur lensemble du territoire national par les dcisions quelles rendent dans les affaires dont elles sont saisies. Les tribunaux infrieurs, sans tre formellement lis par les prcdents judiciaires dans la tradition de civil law, par opposition la tradition de common law, tendent se conformer aux principes noncs dans les dcisions des juridictions suprieures pour viter que les jugements quils rendent soient infirms en appel. De plus, des rgles de procdure expresses contribuent assurer la cohrence entre les diffrentes branches du pouvoir judiciaire. Le projet ici examin scarte fondamentalement de ce principe. Il confre la Cour suprme (article 51, paragraphe 2, alinas 6 et 7) et, de manire plus restrictive, lAssemble plnire des cours suprmes spcialises (article 50, paragraphe 1), la facult dadresser aux tribunaux infrieurs des recommandations ou explications sur les questions qui concernent lapplication de la lgislation. Une telle mthode na gure de chances de favoriser lapparition de tribunaux vritablement indpendants en Ukraine et comporte le risque que les magistrats se conduisent comme des fonctionnaires soumis aux ordres de leurs suprieurs. La conception hirarchique du projet est illustre galement par les vastes pouvoirs reconnus au prsident de la Cour suprme (article 59). Celui-ci exerce apparemment ces pouvoirs extrmement importants titre individuel, sans avoir consulter lAssemble plnire ni le Prsidium. (CDL-INF(2000)5, section intitule Cration dun appareil judiciaire strictement hirarchis ) Par indpendance judiciaire, on nentend pas seulement lindpendance du systme judiciaire dans son ensemble vis--vis des autres pouvoirs de lEtat, mais aussi une indpendance interne. Chaque juge, quelle que soit sa place dans lappareil judiciaire, exerce le mme pouvoir de juger. Par consquent, lorsquil rend des dcisions de justice, il doit aussi tre indpendant des autres juges ainsi que du prsident du tribunal et de toute autre juridiction (quil sagisse de la cour dappel ou dautres instances suprieures). La rflexion se porte dailleurs de plus en plus sur lindpendance interne des juges. Un haut conseil de la magistrature est le mieux mme de garantir la protection de lindpendance judiciaire, tant interne quexterne, comme saccordent le reconnatre les principaux documents internationaux consacrs la question de lindpendance judiciaire. (CDL(2007)003 par. 61)

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72. En rsum, la Commission de Venise souligne quen vertu du principe de lindpendance judiciaire interne, lindpendance individuelle de chaque juge est incompatible avec une relation de subordination des juges dans lexercice de leur activit juridictionnelle.

11.

Rpartition des affaires et droit au juge naturel

73. Comme cela a dj t indiqu, la question de lindpendance interne se pose non seulement entre les juges des juridictions infrieures et des juridictions suprieures, mais aussi entre le prsident ou le prsidium dun tribunal et les autres juges de ce tribunal, ainsi quentre ces juges. 74. Dans beaucoup de pays, la rpartition des affaires entre les diffrents juges permet aux prsidents de tribunaux dexercer une forte influence. En ce qui concerne lattribution des affaires, la Recommandation n R(94)12 nonce des principes (principes I.2.e et f) que lon peut considrer comme constitutifs de la notion dindpendance judiciaire : La distribution des affaires ne devrait pas tre influence par les souhaits dune partie une affaire ni daucune personne concerne par la dcision cet gard. Cette distribution peut, par exemple, tre faite par tirage au sort ou selon une rpartition automatique suivant lordre alphabtique ou un systme analogue. Un juge ne peut tre dessaisi dune affaire sans juste motif, comme une maladie grave ou lexistence dun intrt personnel en la matire. Toute raison ainsi que les procdures de dessaisissement devraient tre prvues par la loi et ne devraient pas tre influences par tout intrt du gouvernement ou de ladministration. Une dcision tendant dessaisir un juge dune affaire devrait tre prise par une autorit jouissant de la mme indpendance sur le plan judiciaire que les juges. 75. Dans le mme ordre dides, selon la Commission de Venise, [l]a procdure de rpartition des affaires entre les juges devrait sappuyer sur des critres objectifs . (CDL-AD(2002)026, par. 70.7). 76. La Convention europenne des droits de lhomme dispose que toute personne a droit ce que sa cause soit entendue quitablement et publiquement par un tribunal indpendant et impartial, tabli par la loi (article 6 CEDH). Selon la jurisprudence de la Cour, lintroduction du terme tabli par la loi dans larticle 6 a pour objet dviter que lorganisation du systme judiciaire dans une socit dmocratique (...) ne soit laisse la discrtion de lExcutif et de faire en sorte que cette matire soit rgie par une loi du Parlement 5. Dans des pays de droit codifi, lorganisation du systme judiciaire ne saurait pas davantage tre laisse la discrtion des autorits judiciaires, ce qui nexclut cependant pas de leur reconnatre un certain pouvoir dinterprtation de la lgislation nationale en la matire6. 77. Cependant, le point le plus important est que, selon les termes exprs de larticle 6, la garantie de laccs la justice dans les conditions dun procs quitable passe par un tribunal non seulement tabli par la loi, mais en outre indpendant et impartial sur un plan gnral et spcifique. Dans son apprciation de ces critres du procs quitable, la Cour de Strasbourg applique la maxime selon laquelle il faut non seulement que la justice soit rendue, mais aussi quelle apparaisse comme telle . Il ressort de ces considrations que les affaires

Voir Zand c. Autriche, requte n 7360/76, rapport de la Commission du 12 octobre 1978, Dcisions et rapports (DR) 15, pp. 70 et 80. 6 Voir Come et autres c. Belgique, ns 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 et 33210/96, 98, CEDH 2000-VII.

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ne doivent pas tre confies des juges ou des collges de juges sur une base ad hoc et/ou ad personam, mais en fonction de critres objectifs et transparents. 78. De nombreuses Constitutions europennes prvoient un droit subjectif au juge lgal (souvent dsign dans la jurisprudence par lexpression juge naturel prconstitu par la loi ). La garantie de ce droit est le plus souvent formule de manire ngative, comme dans la Constitution belge (article 13) Nul ne peut tre distrait, contre son gr, du juge que la loi lui assigne ou la Constitution italienne (article 25 par.1) Nul ne peut tre soustrait au juge naturel prconstitu par la loi 7. Dautres Constitutions noncent le droit au juge naturel dans des termes positifs, comme la Constitution slovne (article 23) Chacun a le droit ce que le tribunal institu, sans dlais inutiles, se prononce indpendamment, impartialement et conformment la loi, sur ses droits et devoirs, ainsi que sur les accusations portes son encontre 8. 79. On peut distinguer deux dimensions dans cette garantie. Lune a trait au tribunal dans son ensemble. Lautre concerne le juge ou le collge de juges charg de laffaire considre. Sur le plan des principes, il est vident que les deux dimensions du droit au juge naturel doivent retenir lattention. Il ne suffit pas que le tribunal (ou la juridiction) comptent pour une affaire donne soit fix lavance. Il est indispensable que lordre dattribution des affaires aux diffrents juges (ou collges de juges) au sein de cette juridiction le soit galement, cest--dire quil soit rgi par des principes gnraux objectifs. Il est souhaitable de prciser clairement qui incombe en dernier ressort la responsabilit de la bonne rpartition des affaires. Dans les lgislations nationales, il est parfois prvu que les prsidents de tribunaux ont comptence pour attribuer les affaires aux diffrents juges. Cette comptence comporte toutefois un lment discrtionnaire qui peut tre utilis de manire abusive pour exercer des pressions sur les juges en les surchargeant daffaires ou en leur attribuant uniquement des affaires de second plan. Il permet galement de rserver les affaires politiquement sensibles certains juges et dviter de les confier dautres. Cela peut tre une manire trs efficace dorienter lissue de la procdure. 80. Afin de renforcer limpartialit et lindpendance du systme judiciaire, il est vivement recommand de dterminer lordre de traitement des affaires par les juges en fonction de critres gnraux. Lattribution peut se faire, par exemple, selon lordre alphabtique, au moyen dun systme informatis ou sur la base de critres objectifs tels que la catgorie de laffaire. Les rgles gnrales (y compris les exceptions) devraient tre dfinies par la loi ou par un rglement spcial fond sur la loi, par exemple le rglement du tribunal tabli par le prsidium o le prsident. Il nest pas toujours possible de mettre en place un systme conceptuel dune porte exhaustive, qui soit applicable toutes les affaires et limine tout cas particulier appelant une dcision dattribution. Dans certains cas, il peut tre ncessaire de prendre en compte la charge de travail ou la spcialisation des juges. Pour certaines questions juridiques particulirement complexes, il peut tre utile de faire appel juges spcialistes du domaine
Voir aussi article 24 de la Constitution estonienne : Nul ne peut tre transfr contre sa libre volont, de la juridiction dun tribunal tablie par la loi la juridiction dun autre tribunal. ; article 8 de la Constitution grecque : Nul ne peut tre distrait contre son gr du juge que la loi lui a assign. ; article 33 de la Constitution du Liechtenstein : Nul ne peut tre distrait de son juge lgal ; il ne peut tre institu de tribunaux dexception. ; article 13 de la Constitution du Luxembourg : Nul ne peut tre distrait contre son gr du juge que la loi lui assigne. ; article 17 de la Constitution nerlandaise : Nul ne peut tre distrait contre son gr du juge que la loi lui assigne. ; article 83 de la Constitution autrichienne : Nul ne doit tre soustrait son juge lgal. ; article 32 par. 9 de la Constitution portugaise : Aucune affaire ne peut tre retire au tribunal dont la comptence a t dtermine par une loi antrieure. ; article 48 de la Constitution slovaque : Nul ne peut tre cart de la juridiction du juge lgalement comptent. La comptence du tribunal est fixe par la loi. ; article 101 de la Loi fondamentale allemande : Nul ne doit tre soustrait son juge lgal. . 8 Voir aussi article 30 de la Constitution suisse : Toute personne dont la cause doit tre juge dans une procdure judiciaire a droit ce que sa cause soit porte devant un tribunal tabli par la loi, comptent, indpendant et impartial. ; article 24 de la Constitution espagnole : De mme, chacun a droit au juge ordinaire dtermin pralablement par la loi () .
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considr. Par ailleurs, il peut tre prudent daffecter les juges nouvellement nomms un collge comprenant des membres plus expriments. Enfin, il peut tre judicieux, lorsquun tribunal doit rendre une dcision taye dans une affaire complexe ou appele faire date, que cette affaire soit confie des juges confirms. Quoi quil en soit, il faudrait dfinir lavance dans quels cas la dcision dattribution dune affaire est prise par le prsident ou le prsidium du tribunal. En principe, cette dcision devrait tre susceptible de contrle. 81. En rsum, la Commission de Venise recommande vivement que lattribution des affaires aux diffrents juges soit rgie autant que possible par des critres objectifs et transparents, tablis lavance par la loi ou par un rglement spcial fond sur la loi, comme le rglement du tribunal. Les exceptions devraient tre motives.

IV.

CONCLUSIONS

82. Les Etats devraient respecter les normes suivantes afin de garantir lindpendance judiciaire interne et externe : 1. Les principes fondamentaux relatifs lindpendance des juges devraient tre inscrits dans la Constitution ou un texte quivalent. Ces principes sont les suivants : le pouvoir judiciaire est indpendant des autres pouvoirs de lEtat ; les juges ne sont soumis qu la loi ; ils ne se distinguent que par leurs fonctions ; principe du juge naturel ou lgal prconstitu par la loi ; principe de linamovibilit des juges. 2. Toutes les dcisions concernant la nomination et la carrire professionnelle des juges devraient tre fondes sur le mrite, valu au moyen de critres objectifs dans le cadre de la loi. 3. Les rgles relatives lincompatibilit de la fonction judiciaire avec dautres fonctions et la rcusation des juges sont une composante essentielle de lindpendance judiciaire. 4. Il est appropri, pour garantir lindpendance de la magistrature, quun conseil de la magistrature indpendant joue un rle dterminant dans les dcisions relatives la nomination et la carrire des juges. Tout en respectant la diversit des systmes juridiques, la Commission de Venise recommande aux Etats qui ne lont pas encore fait denvisager de crer un conseil de la magistrature indpendant. La composition de ce conseil devrait, dans tous les cas, prsenter un caractre pluraliste, les juges reprsentant une partie importante, sinon la majorit, de ses membres. A lexception des membres de droit, ces juges devraient tre lus ou dsigns par leurs pairs. 5. Les juges ordinaires devraient tre nomms titre permanent jusqu leur retraite. Dans le cas des juges, les priodes dessai posent problme du point de vue de lindpendance. 6. Les conseils de la magistrature, ou les juridictions disciplinaires, devraient jouer un rle dterminant dans les procdures disciplinaires. Il devrait tre possible de faire appel des dcisions des instances disciplinaires. 7. Il faudrait garantir aux juges un niveau de rmunration conforme la dignit de leur charge et ltendue de leurs missions. 8. Les primes et les avantages en nature, dont lattribution comporte un lment dapprciation, devraient tre supprims progressivement. 9. Concernant le budget de la justice, les dcisions relatives laffectation de ressources financires aux tribunaux devraient tre prises dans le plus strict respect du principe de lindpendance judiciaire. Le systme judiciaire devrait avoir la possibilit de donner son avis sur la proposition de budget soumise au parlement, ventuellement par lintermdiaire du conseil de la magistrature. 10. Les juges devraient jouir dune immunit fonctionnelle mais exclusivement fonctionnelle. 11. Les juges ne devraient pas se retrouver dans une situation o leur indpendance ou leur impartialit puissent tre mises en doute. Cest ce qui justifie les rgles nationales

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concernant lincompatibilit de la fonction judiciaire avec dautres fonctions. Cest aussi pourquoi de nombreux Etats restreignent les activits politiques des juges. 12. Les Etats peuvent tablir que la fonction judiciaire est incompatible avec dautres fonctions. Les juges ne doivent pas exercer de fonctions excutives. Les activits politiques susceptibles de nuire limpartialit judiciaire ne doivent pas tre autorises. 13. Les dcisions de justice ne devraient pas tre susceptibles dtre rvises en dehors des procdures dappel, en particulier la suite dun recours form par le ministre public ou tout autre organe de lEtat aprs lexpiration du dlai dappel. 14. Afin que des pressions indues ne viennent pas entraver le cours de la justice, il convient denvisager dappliquer le principe du sub judice en le formulant soigneusement de manire assurer un juste quilibre entre la ncessit de protger, dune part, le cours de la justice et, dautre part, la libert de la presse et le dbat public sur des questions dintrt gnral. 15. Le principe de lindpendance judiciaire interne implique que lindpendance individuelle de chaque juge est incompatible avec une relation de subordination des juges dans lexercice de leur activit juridictionnelle. 16. En application du principe du juge naturel ou lgal prconstitu par la loi, lattribution des affaires aux diffrents juges devrait tre rgie par des critres objectifs et transparents, tablis lavance par la loi ou par un rglement spcial fond sur la loi, comme le rglement du tribunal. Les exceptions devraient tre motives.