Vous êtes sur la page 1sur 316

UNIVERSIT DU QUBEC MONTRAL

FACULT DE SCIENCE POLl11QUE ET DE DROIT DPARTEMENT DES SCIENCES JURIDIQUES

AUTOMNE 2011

OROn" SOCIAL JUR 2525 (10) (30) (31)

CHARGES DE COURS: Me Jean Guy Ouellet et Me Claude Cousineau Courrlel : jg.ouellet@ouelletnadon.qc.ca et c.cousineau@ouelletnadon.qc.ca

PLAN DTAILL1

CHAPITRE -1- HISTORIQUE ET VOLUTION DU DROrr INTERNATIONAL, CANADIEN ET QUBCOIS DES DROITS CONOMIQUES ET SOCIAUX DE LA PERSONNE (1850-1980)
Rfrences gnrales:

Robert D. Bureau, Katherine Lippel et Lucie Lamarche, Dveloppement, et tendances du droit social au Canada, de la seconde guerre mondiale nos jours (1940-1984) , dans Le droit de la famille et le droit social au Canada,!. Bernier et A Lajoie, ds . Commission royale sur l'union conomique et les perspectives de dveloppement du Canada, Ottawa, 1986,79-147. Lucie Lamarche, Perspectives occidentales du droit international des droits conomiques de la personne, Bruylant, Bruxelles, 1995, 513 p. Dennis Guest, Histoire de la scurit sociale au Canada, Boral, Montral, 1993, 478 pages. Georges Campeau, De l'assurance-chmage l'assurance-emploi, l'histoire du rgime canadien et de son dtournement , Boral, Montral, 2001, 396p. Robert Castel, Les mtamorphoses de la question sociale, Une chronique du salariat , Fayard, 1995,490 p. Pierre Bosset et Lucie Lamarche, Droit de cit pour les droits conomiques, sociaux et culturels, La Charte qubcoise en chantier , ditions Yvon Blais, 2011,615 p.

La prsence d'un astrisque, lorsqu'il prcde une rfrence, signifie qu'il s'agit d'une lecture obligatoire pour les fins du cours. Selon que l'adresse Internet de cette lecture soit ou non affiche, le texte sera disponible directement sur le site WEB mentionn ou dans le document intitul Recueil des documents et lgislations (polycopi) que vous devez vous procurer.

1.

Le dveloppement historique de la scurit sociale: l'Europe et le 198 sicle. 1.1

La monte du mouvement ouvrier en Europe la fin du 19ime sicle.


A. Boyer, De l'tat des ouvriers et de son amlioration par l'organisation du travail, Paris, ditions d'histoire sociale, 1979, 165 p.

L.A. Clarkson, Proto-Industrialization: the First Phase of Industrialization?, Londres, MacMillan Publishers, 1985, 71 p. ECOLE NORMALE SOCIALE, Commentaires pratiques sur l'Encyclique Rerum Novarum sur la condition des ouvriers questions et rponses, Paris, ditions Spes, 1925, 184 p. T. Kemp, Industrialization Longmans, 1969,230 p.
in Ninetheen-Century Europe,

Harlow,

L.L. Lorwin, Labor and Intemationalism, New York, MacMillan, 1929, 192

p.
1.2 Bismarck et les assurances sociales (Allemagne). Kohler et Zacher d., The Evolution of Social Insurance 1881-1981, Studies of Germany, France, Great Britain, Austria and SWitzerland, StMartin's Press, New York, 1982.

* Georges Campeau, (( De l'assurance-chmage l'assuranceemploi, l'histoire du rgime canadien et de son dtournement ,


Boral, Montral, 2001, chap. 1 Des poor laws au Nationallnsurance Act 1911 (Angleterre). Karl Polanyi, La Grande Transformation, Aux origines politiques et conomiques de notre temps, (1944), (trad. C. Malamoud, M. Angeno), Paris, Gallimard, 1983. Christian Topalov, Indemnisation du chmage et construction de la catgorie de chmeur, ~tude comparative France-Grande-Bretagne~tats-Unis, 1900-1940, Septembre 1990, Ministre des Affaires sociales et de l'Emploi, France, 219 p.

1.3

* Georges Cam peau , De l'assurance-chmage l'assuranceemploi, l'histoire du rgime canadien et de son dtournement , Boral, Montral, 2001, chap. 2

2.

Tableau d'avant-guerre. 2.1 volution de "nonciation des droits conomiques et sociaux en droit international (1919-1945). 2.1.1 Les principes constitutifs de l'Organisation internationale du travail (OIT) (en ligne : http://www.ilo.org). Guy de Lusignan, L'Organisation intemationale du travail , (1919-1959), Paris, ditions ouvrires, 1959, 133 p.

David A. Morse, {( Origine et volution de l'OIT , et son rle dans la communaut mondiale, Ithaca, I.L.R Press, 1969, 136 p.

* Dclaration de Philadelphie concernant les buts et


objectifs de l'Organisation Internationale du travail (1944) ( lire et avoir disponible pour le cours l'historique de l'OIT et la structure de l'OIT sur le site de l'OIT en cochant sur la page ouverture, propos de

nous)
2.1.2 Les premiers domaines d'intervention du droit international du travail (pour la liste complte des conventions et recommandations du travail adoptes ce jour ainsi que le texte des instruments, consultez: (http://www.ilo.org/ilolexlfrench/convdisp1.htm) le repos hebdomadaire ; 3 la dure du travail ; la scurit et l'hygine du travail(1929); 4 la protection de la maternit ; 5 la protection du travail des enfants ; l'inspection du travail.
2

* l'interdiction du travail forc 6 ;


=>
L.H. Gann et P. Duignan, Co/onialism in Africa 18701960, The Economics of colonialism, vol. 4, Cambridge, Cambridge University Press, 1975, 719

p.
=>
CONFERENCE INTERNATIONALE DU TRAVAIL, Abolition du travail forc, 659 session, 1979, Genve, Bureau international du travail, 1979,96 p. CONFERENCE INTERNATIONALE DU TRAVAIL, Le travail forc, Rapport VI(2), 399 session, 1956, Genve, Bureau international du travail, 1956. Convention (182) sur les pires formes de travail des enfants (1999). la protection du revenu :

=> =>

les services de l'emploi7 ; la fixation du salaire minimum


8 .

la protection contre les risques sociaux:

=>

le chmage (1924); la vieillesse(1933); l'invalidit(1933); le dcs(1933);

=> => =>


2

3
4

5 6

Convention #14, adopte en 1921, ratifie par le Canada en 1935. Convention # 1, adopte en 1919, ratifie par la Canada en 1935. Convention #47, adopte en 1935 Convention # 3, adopte en 1919; Convention # 103, adopte en 1952 Convention #183, adopte en 2000 Conventions # 5 et 6, adoptes en 1919 * Convention # 29, adopte en 1930; Convention # 105, adopte en 1957, ratifie par le Canada en 1959 Conventions # 34(mise l'cart) et 88, adoptes en 1933 et 1948, ratifie par le Canada en 1950 Conventions # 26 et131, adoptes en 1928 et1970, ratifie (#26) par le Canada en 1935

::::;. ::::;.

les accidents du travail(1925); CONFERENCE INTERNATIONALE DU TRAVAIL, Rvision des Conventions 35,36,37,38 39 et 40 concernant les pensions de vieillesse, d'invalidit et de survivants, Rapport V(I), 50e session, 1966, Genve, Bureau international du travail, 1966,221 p.

2.1.3 Analyse des engagements des tats en fonction de la protection du revenu des travailleurs; 2.1.4 Analyse des engagements des tats en fonction de la nature de ,'action nationale requise; 2.1.5 Analyse des engagements des tats en fonction de l'objectif de l'amlioration de la qualit de vie des travailleurs 2.1.6 Analyse des engagements des tats en fonction de la notion de droit ; 2.1.7 Nature de ,'intervention du droit international du travail dans le rapport priv d'emploi et le commerce international:

Le travail temps plein est la faon normale de gagner sa vie. Le droit intervient titre de rgulateur d'un lien d'emploi existant, continu, et l'gard des risques lis ce lien contractuel priv. Accidentellement, il pourra advenir que le lien d'emploi soit rompu pour une courte priode de temps. Le principal motif d'intervention de l'tat consiste viter les abus, tels qu'entendus l'poque, et garantir des conditions de comptition loyales au capital (Ievelling the playing field) )J.
2.2 La scne canadienne et qubcoise et "avant-guerre (1900-1945)

Rfrences gnrales: M. Pelletier et Y. Vaillancourt, Les politiques sociales et les travailleurs (1900-1929),1974. M. Pelletier et Y. Va iIIancourt, Les politiques sociales et les travailleurs, les annes 30, 1975. Robert D. Bureau, La scurit sociale et le droit au Qubec, volution et Perspectives, 1972, p.6 150. A.E. Grauer, Logement, tude prpare pour la Commission royale des relations entre le Dominion et les provinces, Ottawa, 1939. AE. Grauer, Lgislation ouvrire, id., Marc H. Choko, Crise du logement ouvrier Montral, (1860-1939),1980. Barry Broadfoot, La grande dpression, perdues, 1978. tmoignages des annes

E. Minville, Syndicalisme, lgislation ouvrire et rgime social au Qubec avant 1940, 1986. E. Minvillle, Propos sur la conjoncture des annes 1925-1938: de la grande prosprit la grande crise, 1984.

* Robert D. Bureau, Katherine Lippel et Lucie Lamarche, Dveloppement, et tendances du droit social au Canada, de la seconde guerre mondiale nos jours (1940-1984) , dans Le droit de la famille et le droit social au Canada, 1. Bernier et A. Lajoie, ds., Commission royale sur l'union conomique et les perspectives de
dveloppement du Canada, Ottawa, 1986, p.79 96 ( lire).

2.2.1

Les champs de comptence d'origine au Canada en matire de droits sociaux et conomiques: 2.2.1.1 *Absence de comptence explicite en la matire dans l'Acte constitutionnel de 1867 ( avoir votre disposition pour le cours les articles 53, 91, 92, 93. 93A, 94A et 125 (note 51) en ligne : (http://Iois.justice.gc.ca/fr/constlindex.html) L'absence de juridiction explicite quivaut la reconnaissance implicite d'un ordre politique fond sur la charit prive; La juridiction provinciale sur les institutions municipales (local government) confre aux provinces une juridiction exclusive importante en matire d'organisation sociale, inspire du modle britannique; La juridiction exclusive du Oubec en matire de droit civil est dterminante, compte tenu de l'importance de la famille, des personnes et des contrats dans la mise en uvre des mesures sociales.

2.2.1.2

2.2.1.3

2.2.1.4

2.2.2 Les premires interventions lgislatives en matire de droits sociaux et conomiques, leur logique constitutionnelle et leur fonction sociale et conomique:
Loi concernant les responsabilits des accidents dont les ouvriers sont victimes dans leur travail et la rparation des dommages qui en rsultent. s.a., 1909, c.66: fait chec l'application des principes de la faute civile et dtermine titre d'indemnit une fraction des revenus touchs lors de l'accident jusqu' concurrence d'un maximum. Le financement est assur par l'obligation qui est faite aux employeurs de contracter une assurance accidents de travail .

Rfrence:

Katherine Lippel, Le droit des accidents du travail une indemnit.' analyse historique et critique, 1986.

Loi relative aux heures de travail des femmes et des enfants dans certaines manufactures, s.a. 1910, c.27: la dure normale du travail est ramene de 72 48 heures par semaine et des dispositions relatives l'interdiction du travail pour les enfants de moins de 16 ans qui ne savent ni lire ni crire sont adoptes. Loi relative l'tablissement des bureaux de placement pour les ouvriers, s.a., 1910, c.19: vise l'abolition de la traite des travailleurs . Cette Loi permet cependant la cohabitation des bureaux de placement privs et publics dans un contexte d'absence de lgislation concernant la fixation du salaire minimum. En 1918 le gouvernement fdral, en vertu de son pouvoir de dpense, adopte une loi tendant aider l'organisation de ces bureaux et propose aux provinces un accord conjoint de financement conditionnel l'adoption de normes fdrales en la matire. la veille de la petite dpression, le gouvernement fdral veut uniformiser le rseau des bureaux (voir: Loi tendant

aider et encourager l'organisation et la coordination des bureaux de placement, S.C. 1918, c.21). Loi du salaire minimum pour les femmes, s.a., 1919, C.11 : dtermine un salaire qui est en fonction d'un travailleur sans personne charge et par consquent, consacre l'ingalit du travail des femmes. Une loi du salaire minimum concernant tous les travailleurs ne fut adopte au Oubec qu'en 1937 (Loi relative au salaire des ouvriers, s.a. 1937, c.49 et Loi des salaires raisonnables, s.a. 1937, c.50). Loi d'assistance publique, s.a. 1921. c.79: vise l'aide aux indigents lesquels sont dfinis comme tant des personnes qui ne peuvent subvenir leur entretien directement (fortune ou travail) ou indirectement (recours aux obligations familiales en vertu du Code civil) et qui, sur attestation d'un lu municipal, peuvent tre admis en institution. Il ne s'agit pas ici d'aide en espce.

Le financernent en est tripartite (2/3 municipalits et 1/3 provincial). Pour la bourgeoisie catholique, le projet Taschereau est concurrentiel l'idologie de la charit prive. Mais dans les faits, la petite dpression oblige la bourgeoisie accepter les subsides offerts.
Loi des pensions de vieillesse, S.C. 1926, c.35 : l'initiative du gouvernement fdral, ne fut en vigueur au Oubec qu' partir de 1936 (Loi concernant les penSions de vieillesse, S. O. 1936, c.1). priori cette loi d'assistance relve de la juridiction des provinces. La loi oblige les provinces lgifrer selon des conditions dtermines par le fdral et y affecter des revenus qui leur sont autrement dus. Cette loi de financement partag ne fournit pas de prestations en espce, rnoins que les provinces n'acceptent la juridiction fdrale dans le domaine. Elle sera remplace par la Loi modifiant la Loi des pensions de vieillesse, S.C. 1937, c.13, qui accrot de 50 75% la part de financement assume par le gouvernement fdral.

2.2.3 La Grande Crise des annes '30, le non travail et l'introduction de mesures sociales temporaires destines acqurir un caractre permanent. 2.2.3.1 Des mesures d'assistance largement finances par le fdral et fondes sur la juridiction de ce dernier en matire de paix, d'ordre et de bon gouvernement:

thorie de l'urgence;
Loi remdiant au chmage et aidant l'agriculture, S.C. 1930, c.58: prvoit l'injection de sommes d'argent tre distribues aux provinces moyennant des ententes fdrales-provinciales aux fins d'attnuer les alas du chmage massif et chronique. (Voir Loi de l'aide aux chmeurs, s.a. 1930-1931, c.2, Cdule B, pour les modalits d'entente entre le fdral et le Oubec);

types de mesures: secours directs et travaux publics; nature du discours: lgislations ncessaires au maintien de la paix, de l'ordre et de la bonne administration;

l'entente de 1931 dfinit les secours directs comme ce qui vise l'habillement, l'alimentation, le combustible et le loyer. Cette aide peut tre verse en nature ou en espces; entre 1930 et 1940 la part des secours directs finit par dominer celle rserve aux travaux publics. Hypothse: les secours directs furent utiliss comme une arme idologique dfensive; les secours directs constituaient (Le Devoir. 1933) 50% au mieux des revenus assurs par un travail 5 jours/semaine, 10 heures par jour, pour un taux horaire de .40$; les secours directs taient rservs aux aptes au travail et constituaient une incitation naturelle au travail; Loi de l'assistance aux aveugles,

s.a. 1937, c.83;

Loi instituant l'assistance aux mres ncessiteuses, s.a. 1937, c.81. Les mres devaient avoir Charge d'au moins deux enfants lgitimes gs de moins de 16 ans. Comme dans le cas de la pension de vieillesse, les allocations verses en espce devaient tre endosses par une personne en situation d'autorit dans la municipalit afin d'tre encaisses (s.a. 1937, c.82). Cependant. contrairement la penSion de vieillesse et d'invalidit, le programme d'assistance aux mres ncessiteuses n'tait pas un programme frais partags. Cette premire forme d'aide ({ catgorielle)} revtait des dimensions fortement discriminatoires.

2.2.4 La norme travail, l'tat d'indigence et l'assistance: peut-on alors prtendre un droit l'assistance? 2.2.5 Ouels sont l'poque les droits subjectivables l'assistance et la scurit sociale?

2.3

Les postulats conomiques et politiques dcoulant de la crise de

1929.
2.3.1 Le libralisme conomique

2.3.2 La remise en cause du libralisme: Keynes Michel Beaud et Gilles Dostaler, La pense conomique depuis Keynes, historique et dictionnaire des principaux auteurs, Paris, ditions du Seuil, 1993

2.3.3 Le Keynsianisme et les politiques sociales: Beveridge W.H. Beveridge, Social Insurance and Allied Services, MacMillan, New York, 1942. W.H. Beveridge, Full Employment in a Free Society, Allan And Unwin. Londres. 1944. Le risque social et la responsabilit collective Le filet de scurit La scurit sociale et le plein emploi

2.3.3.1 2.3.3.2 2.3.3.3

1<

Georges Campeau, cc De l'assurance-chmage l'assurance-emploi, l'histoire du rgime canadien et de son dtoumement , Boral, Montral, 2001, chap. 3

2.4

Le New Deal amricain et ses postulats conomiques et politiques. 2.4.1 La relance du crdit et le soutien aux banques;

2.4.2 Le soutien au revenu (pouvoir d'achat) et l'assistance aux chmeurs (Social Security Act); 2.4.3 Le soutien du niveau des salaires: la fixation des taux de salaires minima, des heures de travail, la reconnaissance du droit de ngociation collective (Wagner Act); 2.4.4. La rforme du systme fiscal.

Rfrence:

Alpheus T. Mason et Richard Leach, ln Quest for Freedom: American Political Taught and Practices, 1959, et Arthur Schlesinger, The Evolution of National Govemment as an Instrument of Atfaining Social Rights, dans le Casebook Toward New Human Rights, U. of Texas, 1977, p. 13.

2.5

Le New Deal canadien}) et le gouvernement Bennett.

Pendant les annes d'angoisse que vous venez de vivre, vous avez pu
constater les grandes faiblesses et les abus du rgime capitaliste. Le chmage et la misre en sont les manifestations. De profonds changements s'oprent autour de nous. Les circonstances ont chang. Pour rpondre aux besoins nouveaux, il faudra remanier le rgime capitaliste et en faire un instrument plus utile au peuple. Vous serez saisis de mesures faisant partie d'un plan d'ensemble dont l'objet est d'attnuer les ingalits sociales et conomiques actuelles et de rpartir plus quitablement les avantages du rgime capitaliste entre les diffrentes classes de la population et les diverses rgions du pays . R.B. Bennett, premier ministre du Canada, Canada, Dbats de la Chambre des Communes, 17 janvier 1935 2.5.1 L'instauration de mcanismes permanents destins soutenir le systme conomique et politique:

Rfrences: William Christian et Colin Campbell, Political Parties and Ideologies in Canada: Liberais, Conservatives, Socialists, Nationalists, Toronto, 1974.
McConnell, W.H., Some comparisons of the Roosevelt and Bennett's New Deal , 1971 Osgoode Hall Law Journal, Vol. 9, no 2,221-260 2.5.2 Le dbat constitutionnel et l'assurance sociale: un dbat incapable de tenir compte des rels enjeux: le cas de l'assurance-chmage: Voir:
1< A.G. Canada and. A.G. Ontario, [1937] A.C .355, jugement du Conseil priv invalidant la Loi sur le placement et les assurances sociales, S.C. 1935, c.3S, remplace en 1940 par la Loi de 1940 sur l'assurance-chmage, 1940 S.C., C. 44, rendue possible suite un amendement constitutionnel, (1940) 3-4 George VI, c. 36 (R.U.) (version traduite en franais, Herbert Marx,

Les grands arrts de la jurisprudence constitutionnelle au Canada , PUM. 1974)

* Georges Campeau, De l'assurance-chmage l'assuranceemploi, l'histoire du rgime canadien et dtournement , Boral, Montral, 2001, chap. 4 de son

2.5.3 La qualification juridique subjectivables ou non?

de

ces

mesures:

droits

Au moyen de l'assurance sociale, l'aspect le plus pnible de


l'assistance, dans le cas de modicit de revenu, est entirement et directement limin; en effet, l'assurance dispense absolument de la ncessit d'une enqute sur les moyens de subsistance dans chaque cas particulier. La prestation, en vertu d'un plan d'assurance sociale, s'obtient subordonnment certaines conditions objectives d'admissibilit clairement nonces et connues de toutes les parties intresses. Le montant de la prestation est relativement assur et son paiement est soumis certaines conditions raisonnables; il en va de mme de sa continuit: la personne assure sait ce qui lui revient de droit; la prestation lui est due et n'est pas une aumne qu'on lui fait... .... s'il existe une assurance sociale pour permettre un niveau de vie minimum de base pour la majorit de la population, il y a aussi place pour l'assistance publique ou pour des mesures de bien-tre public complmentaire ou mme prventif ... L'assistance sociale peut se trouver n'importe quel point intermdiaire entre deux points extrmes... , L.C. Marsh, Rapport sur la scurit sociale au Canada, Ottawa, imprimeur du Roi. 1943. pp. 33 et 17.

2.5.4 Les principales mesures sociales issues du New Deal:


Loi de 1940 sur l'assurance-chmage: S.C. 1940, c. 44. Loi ayant pour objet d'tablir des allocations familiales, S.C. 1944-1945, c. 40. Loi pourvoyant la scurit de la vieillesse, 18.

s.e.

1951, c.

3.

La sortie de Guerre. 3.1 La * Dclaration de Philadelphie (1944) et l'extension de comptence de l'OIT (http://www.ilo.org/public/french/index.htm) (cochez propos de l'OIT ) :

une paix durable ne peut tre tablie que sur la base de principes de justice sociale le plein emploi et l'accs aux bnfices de la scurit sociale sont des conditions ncessaires la plein mesure de justice sociale laquelle les
citoyens ont droit

il ne suffit plus de rpondre au chmage mais de rpondre aux besoins de tous les tres humains

il faut favoriser un dveloppement humain libre de toute discrimination

il faut poursuivre ce dveloppement en toute dignit dans la scurit conomique


{{ les politiques nationales et intemationales qui dterminent la disponibilit des emplois doivent faire l'objet d'un contrle international afin de dterminer leur conformit aux droits sociaux et conomiques des citoyens .
CONFERENCE INTERNATIONALE DU TRAVAIL, Projet de Dclaration concernant les buts et objectifs de l'OIT, 26e session, Rapport l, Genve, Bureau international du travail, 1944. CONFERENCE INTERNATIONALE DU TRAVAIL, Principes d'action, programme et statut de l'OIT, 26e session, Rapport l, Genve, Bureau international du travail, 1944. CONFERENCE INTERNATIONALE DU TRAVAIL, Recommandations de la Confrence aux Nations Unies pour la politique sociale d'Aprs-guerre, 26e session, Rapport Il, Genve, Bureau international du travail, 1944. J. H. Jackson, World Trade and the law of GATT: a legal analysis of the general agreement on tariffs and trade, Indianapolis, BobbsMerrill, 1969, 948 p.
.L. Jr. Mee, The Marshall Plan, New York, Editions Touchstone, 1985,301 p.

Girard, Claude, Mondialisation et respect des droits conomiques et sociaux au Qubec: ambigut et rupture dans la lgislation sur l'aide sociale, Montral, Mmoire prsent comme exigence partielle de la matrise en droit social et du travail, UaAM, 1996, pp. 19-26.

* McKinley c. BC Tel,

[2001] CSC 38, par. 53 et 54

* Health Services and Support -

Facilities Subsectors Bargaining Assn. C. Colombie-Britannique, [2007] CSC 23, 23

mai 2007 ( consulter sur l'historique de la notion de libert d'association, par. 38 68 et sur influence du droit international par. 69 86 et 98) (nuanc par Ontario (Procureur gnral) c. Fraser, 2011 CSC 20 (voir galement Qubec (Procureur gnral) c. Confdration des syndicats nationaux (CSN), 2011 aCCA 1247. par. 77 102)

Confdration des syndicats nationaux c. Qubec (Procureur [2008] accs 5076, 31 octobre 2008 (rf. au droit international, par. 302 315, 321 324, 367, intressant galement sur la reconnaissance de discrimination en fonction notamment du mtier, par. 343 388)
gnra~,

3.2

Les Nations Unies et l'adoption de la Dclaration universelle des droits de l'Homme (1948) : (*http://www.un.org/french/aboutun/dudh.htm) art. 22 : toute personne a droit la scurit sociale. Elle est fonde obtenir la satisfaction des droits conomiques, sociaux et culturels indispensables sa dignit et au libre dveloppement de sa personnalit, grce l'effort national et la coopration internationale, compte tenu de l'organisation et des ressources de chaque pays.

10

art. 23 :

toute personne a droit au travail, au libre choix de son travail, des conditions quitables et satisfaisantes de travail et la protection contre le chmage. tous ont droit, sans discrimination, un salaire gal pour un travail gal. quiconque travaille a droit une rmunration quitable et satisfaisante lui assurant ainsi qu' sa famille une existence conforme la dignit humaine et complte, s'il y a lieu, pour tous autres moyens de protection sociale. toute personne a droit au repos et aux loisirs et notamment une limitation raisonnable de la dure du travail et des congs pays priodiques. toute personne a droit un niveau de vie suffisant pour assurer sa sant, son bien-tre et ceux de sa famille, notamment pour l'alimentation, l'habillement, le logement, les soins mdicaux, ainsi que pour les services sociaux ncessaires. Elle a droit la scurit sociale en cas de chmage, de maladie, de vieillesse, d'invalidit, de veuvage ou dans les autres cas o la perte de ses moyens de subsistance par suite de circonstances indpendantes de sa volont. toute personne a droit l'ducation.

art. 23(2) :

art. 23(3) :

art 24 :

art. 25 :

art.26:

.. Louise Arbour, Librer du besoin: de la charit la justice, Discours au Symposium LaFontaineMBaldwin, Qubec, le 4 mars 2005 : http://www.lafontaine~baldwin.comllafontaine baldwin/f/2005 discours 1.html Ligue des droits et liberts, Question-rponses pour un cinquantenaire , site, section ducation aux droits 3.3 L'adoption du Pacte international relatif aux droits conomiques, et culturels (1966) : sociaux (*http://www.unhchr.ch/french/map_fr.htm)
Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels, AG, NU, A/63/435, 28 novembre 2008 (en voie de ratification)

Consulter le site de la Ligue des droits et liberts pour avoir accs la documentation rcente sur le sujet et aux Pactes: http://www.liguedesdroits.ca 3.4 L'adoption du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (1966) : (http://www.unhchr.ch/french/map_fr.htm) Tous les droits conomiques et sociaux sont-ils des droits?

3.5

* La nature des obligations des tats parties au Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels, (art. 2, par. 1, du Pacte): . 14/12/90. Comit d'experts du Pacte, Observation gnrale 3,
Rapport du Haut Commissaire des Nations Unies aux droits de l'homme, Questions sociales et questions relatives aux droits de l'homme: droits de l'homme , Doc. CES NU, NU E/2006/86 (2006) et E/2007/82 (2007)

11

Un exemple: Le droit une nourriture suffisante (art. 11) Observation gnrale 12 : 12/05/99. ElG. 12/1999/5. Pierre Bosset et Lucie Lamarche, Droit de cit pour les droits conomiques, sociaux et culturels, La Charte qubcoise en chantier , ditions Yvon Blais, 615 p.

3.6

L'OIT et l'adoption de nouvelles conventions : Conventions fondamentales :


Convention (100) sur l'galit de rmunration (1951) (ratifie par le Canada en 1972); Convention (111) concemant la discrimination profession), (1958) (ratifie par le Canada en 1964); (emploi et

Convention (87) concernant la libert syndicale et la protection du droit syndical (1948) (ratifie par le Canada en 1972); Convention (98) sur le droit d'organisation et de ngociation collective (1949); Convention (105) sur l'abolition du travail forc (1957) (ratifie par le Canada en 1959).

Conventions lies l'emploi et la protection du salaire:


Convention (88) sur le service de l'emploi (1948) (ratifie par le Canada en 1950); Convention 131 sur la fixation de salaires minima (1970); Convention (122) concernant la politique de l'emploi (1964) (ratifie par le Canada en 1966).

Conventions de scurit sociale:


Convention (102) concernant la norme de scurit sociale (1952); Convention (121) sur les accidents de travail et maladies professionnelles (1964); Convention (128) sur les prestations d'invalidit, de vieillesse et de survivants (1967); Convention (130) concernant les soins mdicaux et les indemnits de ma/adie(1969);

3.7

1945-1970: la consolidation du systme de scurit sociale au Canada et au Qubec.

* Robert D. Bureau, Katherine Lippel et Lucie Lamarche,


Dveloppement, et tendances du droit social au Canada, de la seconde guerre mondiale nos jours (1940-1984) , dans Le droit de la famille et le droit social au Canada, 1. Bernier et A. Lajoie, ds., Commission royale sur l'union conomique et les perspectives de dveloppement du Canada, Ottawa, 1986, p. 97 125.
3.7.1 La consolidation du pouvoir fdral de dpense:

12

3.7.2

Les faons de dpenser: les prestations universelles et l'assiette fiscale gnrale:


::;. Loi ayant pour objet d'tablir des familiales, 1944-45, s.e., cAO. allocations

Loi pourvoyant la scurit de la vieillesse, s.e. 1951, c.18, faisant suite un amendement constitutionnel, voir: Loi modifiant l'Acte de l'Amrique du nord britannique, 1867, 14-15 George VI, hap.32 (R.U.).

les programmes d'assistance fonds sur un test de besoins : partage des frais:
::;. ::;. Loi sur l'assistance-chmage,

s.e.

1956, c.26

Loi sur le rgime d'assistance publique du Canada, 1966-1967, s.e. c. 45, art. 5.

Finlay c. Canada (ministre des finances) [1993] 1 R.C.S. 1080 : ( avoir votre disposition pour le cours)
1<

Le Procureur gnral du Qubec c. Sa majest La Reine du chef du Canada, 2008 CF 713, T-283496, 6 juin 2008

le cas des services de sant: paiements directs et indirects (subventions aux provinces) :
::;. ::;. Loi fdrale sur l'assurance-hospitalisation et les services diagnostiques, s.e. 1957, c. 28 Loi fdrale sur les soins mdicaux, c.64

s.e. 1966-1967,

3.7.3 Le rgime contributoire d'assurance-chmage:


Loi de 1940 sur l'assurance-chmage,

s.e. 1940, c. 44.

3.7.4

Le financement de l'adaptation au travail:


Loi sur le rgime d'assistance publique du Canada, 196667, s.e., c. 45, Partie -111-, Adaptation au travail.

3.7.5 Le cas du Qubec:


Loi sur le rgime des rentes du Qubec, L. Q. 1965 c. 24. Loi sur l'assurance-maladie, S.Q. 1970, c. 37. Loi sur l'aide sociale, S.Q. 1969, c .63. Loi sur les allocations familiales, L.Q. 1973, c.36.

3.7.6

La concrtisation des droits-crances subjectivables ;

3.7.7 La dprivatisation du rapport l'emploi; 3.7.8 L'universalisation du droit l'assistance.

13

4.

Les annes '70: grandeurs et misres de l'tat Providence. 4.1 L'entre en vigueur des Pactes internationaux relatifs aux droits civils et politiques et aux droits conomiques, sociaux et culturels (1976).

4.2

Lajuridification de l'idal galitaire :

Inequalities most important functions are to maintain the existing division of labor and to sort people inexisting roles ... At the same time, inequality functions to block access to the most rewarded roles by setting up various obstacles to people's competing for them. .. In addition, inequality pro vides a method of rationing scarce ressources, frequently by giving them to those who already have them , Herbert Gan's, More Equality, 1973, p.106.
4.2.1 Adoption par les Nations Unies de la Convention intemationale sur l'limination de toutes les formes de discrimination raciale (1965);

4.2.2 Adoption par les Nations Unies de la Convention sur l'limination de toutes les formes de discrimination l'gard des femmes (1982); 4.2.3 Instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme, Rcapitulation des obseNations gnrales ou recommandations gnrales adoptes par les organes crs en vertu d'instruments internationaux relatifs aux droits de J'homme , Volume 1, Doc. off. HRI, NU HRIIGEN/1/Rev.9, (VoLl), 27 mai 2008

4.2.4 Inadquation de la Dclaration canadienne des droits, S.R.C. 1960. Appendice III, en matire d'galit substantive. Voir: Bliss c. P.G. du Canada, [1979] 1 R.C.S. 183. 4.2.5 Adoption au Qubec de la *Charte des droits et liberts de la personne, l.Q. 1975, c .6 : voir plus particulirement les articles 39 48 relatifs aux droits sociaux et conomiques: (*http://www.cdpdj.qc.ca/htmfr/htm/4_4.htm) Morel, A. , {( La Charte qubcoise: un document unique dans l'histoire lgislative canadienne , [1987] 21 R.J. T. 1 Pierre Bosset et Lucie Lamarche Droit de cit pour les droits conomiques, sociaux et culturels, La Charte qubcoise en chantier, ditions Yvon Blais, 615 p.
1

4.2.6 Adoption au Canada de la Loi canadienne sur les droits de la personne, S.C. 1976-1977, c. 33; 4.2.7 Adoption de la *Charte canadienne des droits et liberts (1982) :.(*canada.justice.gc.calloireg/charte/const_fr.html) 4.3 Les annes '70 : la guerre la pauvret.
Consultez:

F.F. Piven et R.A. Cloward, Regulating the Poor, the Functions of Public Welfare, New York, Pantheon Books, 1971,389 p.

14

Dferlement d'une nouvelle vague de lois sociales: Au Canada:


Loi de 1971 sur l'assurance-chmage, c,48;

s.e.

1970-71-72,

Hills c. P.G. du Canada, [1988] 1 R.e.s. 513 Loi surIes allocations familiales,

s.e. 1973-74, c. 44;

Loi modifiant la Loi de l'impt sur le revenu et instituant un crdit enfant impt et modifiant la Loi de 1973 sur les allocations familiales, s.e. 1978-79, c. 5. Loi modifiant la Loi sur la scurit de la vieillesse, s.e. 1966-67, c. 65 (introduisant le supplment de la pension de vieillesse); Loi modifiant la Loi sur la scurit de la vieillesse, abrogeant la Loi sur l'assistance-vieillesse et modifiant en consquence certaines autres lois, s.e. 1974-75-76, c. 58 (introduisant l'allocation au conjoint g de 60 64 ans);

." Georges Campeau, De l'assurance-chmage l'assurance-emploi, l'histoire du rgime canadien et de son dtournement , Boral, Montral, 2001, chap. 5

Au Qubec:
Loi de l'aide juridique, L.a. 1972, c. 14. Loi d'indemnisation des victimes d'actes criminels, L.a. 1971, c. 18. Loi sur l'assurance automobile, L.a. 1977, c. 68. Loi sur les allocations familiales, L.a. 1973, c .36. Loi sur le supplment au revenu de travail, L.a. 1978, c. 9, aujourd'hui abroge.

4.4

Le point de chute: les premiers renforcements explicites de l'obligation de travailler et la segmentation des travailleurs et travailleuses aptes l'emploi en fonction de la nouvelle configuration de l'emploi:
Les modifications la Loi de 1971 sur l'assurance-chmage:

=> =>

Loi modifiant la Loi de 1971 sur l'assurance-chmage, 1974-75-76, c. 80.

s.e.

Loi crant le ministre de l'Emploi et de /'Immigration et modifiant la Loi de 1971 sur l'assurance-chmage et d'autres lois, s.e. 1976-1977, c. 54. Loi modifiant la Loi de 1971 sur l'assurance-chmage, 1978-1979-, c.7.

s.e.

=>

Loi modifiant la Loi sur l'assurance-chmage, 82-83, c. 35.

s.e.

1980-81-

L'incitation au travail et la Loi de l'aide sociale

=>

Loi modifiant la loi de l'aide sociale, L.a. 1978, c.71.

15

CHAPITRE -II- LES FONCTIONS DE LA SCURIT SOCIALE

1.

Dfinition de la scurit sociale


1.1 Dfinition: ensemble de politiques et de lgislations destines assurer la continuit et la suffisance du revenu disponible des citoyens dans le but de garantir des conditions d'existence dcentes ces derniers sous rserve que leur incapacit d'assurer directement ou indirectement leur revenu de subsistance dcoule de circonstances indpendantes de leur volont. Il faut distinguer ici le droit la scurit sociale des techniques de scurit sociale. Le droit la scurit sociale pourra tre assur par des techniques diverses, telles l'assurance, l'assistance, les dmo-subventions, et, dans le contexte canadien et qubcois, par des transferts de sommes d'argent du gouvernement fdral aux provinces par voie de prquation ou de points d'impt. Atitre d'exemple, "article 9 du Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels stipule que les tats parties au Pacte reconnaissent le droit de toute personne la scurit sociale, y compris les assurances sociales.

Il faut aussi distinguer la scurit sociale de la protection sociale. La protection sociale dsigne l'ensemble des mesures disponibles (ou qui devraient l'tre) a une population donne et qui se destinent assurer son bien-tre et l'amlioration constante de ses conditions d'existence. La protection sociale, si elle inclut les mesures de scurit sociale, ne s'y limite pas. Ainsi, la sant, l'ducation, le logement, l'environnement, titre d'exemples, constituent autant de domaines o, conformment aux prescriptions du domaine des droits de la personne, l'tat doit veiller la scurit physique, psychologique et conomique et au dveloppement des citoyens et des citoyennes.
Cela ne signifie pas que l'tat doit assurer directement tous les services requis cette fin. Il peut en confier la mise en uvre la socit civile. Toutefois, la responsabilit d'assurer l'accs et le bnfice non discriminatoire tous les services ncessaires au dveloppement et la scurit des personnes est celle de l'tat. La communaut internationale des tats reconnat d'ailleurs cette fin la valeur de rgles de droit fondamentales des droits noncs dans la Dclaration universelle des droits de l'Homme. (*Lire l'Observation gnrale #19 du Comit des droits conomiques, sociaux et culturels, Le droit la scurit sociale (art.9) , E/C.121GC/19, 4 fvrier 2008 adopte la Trente-neuvime session, 523 novembre 2007), ONU 1.2. L'volution des techniques de scurit sociale.

1.2.1. L'assurance sociale


Selon cette technique, le droit de l'individu aux prestations dpend de ses cotisations antrieures, de ses gains et de son admissibilit au programme. La participation est obligatoire sauf pour certains emplois. L'objectif est de verser des prestations en remplacement partiel d'une perte de revenu du (de la) salari-e due la ralisation de certains risques sociaux , comme le chmage, la retraite.

16

1.2.2. Les prestations universelles (dmowsubventions)


Les prestations sont verses toutes les personnes appartenant un groupe d'ge, sous rselVe de conditions de rsidence au Canada. Les prestations sont dites universelles parce que le critre de slection n'est pas le revenu (ou le besoin) mais une caractristique personnelle (ex: l'ge de 65 ans). Rgime de scurit de la vieillesse

1.2.3. L'assistance sociale L'objectif d'un tel programme est d'offrir un revenu minimum aux individus et aux familles dont les ressources financires ne suffisent pas combler leurs besoins de base. Selon cette technique, la prestation est accorde sur la base d'une valuation des besoins et des ressources de l'individu ou de la famille. Pour cette raison, ces programmes sont qualifis de slectifs.

1.2.4. Les garanties de revenu


Selon cette technique, aujourd'hui privilgie, le montant des prestations dpend du revenu du bnficiaire, voire du revenu familial du bnficiaire. Pour dterminer ce revenu, on prend en considration le revenu pendant une certaine priode. Pour cette raison, cette technique slective appartient davantage au systme fiscal qu' une technique de scurit sociale. Le supplment de Revenu Garanti (SRG) La prestation fiscale canadienne pour enfants (PFCE)

Voir sur typologie diffrente et plus dtaille des techniques de scurit sociale : Pierre Issalys et Denis Lemieux, L'action gouvernementale: Prcis de droit des institutions administratives, 2e dition, Editions Yvon Blais, chap. 10

2.

Dfinition du droit social.


2.1 Sens strict: compte tenu de la fixation dans des formes juridiques particulires des rgles de la scurit sociale et de l'attribution d'autres droits sociaux, le droit social rfre au contentieux issu de cet ensemble de lois, rglements, directives et comportements administratifs. " s'agit d'un contentieux o la partie adverse est gnralement l'Etat et ses rgies, commissions et socits. Ces dernires sont cres par des lgislations habilitantes particulires. Le contentieux du droit social se distingue entre autres par la multiplicit des sources juridiques cratrices de droits et d'obligations pour les citoyens et les rsidents. Sens critique: Les lments essentiels du droit social sont entre autres runis lorsque des techniques juridiques spcifiques sont riges en systme afin de rpondre aux objectifs et aux fonctions des politiques sociales et des autres rgles juridiques de l'organisation sociale destines l'atteinte de l'galit dans une socit libre et dmocratique. Cependant, contrairement la codification des rapports privs et de proprit, les objectifs et les techniques du droit social sont en constante mouvance et transformation et agissent de faon transversale dans tous

2.2

17

les domaines du droit. Le domaine du droit social est donc constitu, de faon clate, de l'ensemble des rgles juridiques issues du rapport virtuel entre les stratgies de pouvoir et celles de revendication. ce titre, il pourra tout autant s'agir du droit de la scurit sociale que du droit priv, dont il convient de remettre en question les fonctions en se rfrant l'ensemble des stratgies judiciaires que "on utilisera d'autres fins qu' celles de confirmer les rapports de proprit tablis et supports par un systme de droit. De plus, le droit social a aussi pour particularit de contraindre de nouvelles interprtations du droit public et priv en revendiquant l'inscription ou l'interprtation de rgles existantes ou en devenir qui prennent en compte la ncessaire subjectivisation, la reconnaissance explicite et l'effet de l'ensemble des droits conomiques et sociaux. Le droit social comporte donc au spcifiques: moins trois dimensions

les rgles de droit positif spcifiques (par exemple dans le cas de la scurit sociale) et le contentieux qui en dcoule; la revendication constante d'une interprtation du droit priv et public qui soit conforme l'existence juridique des droits conomiques et sociaux; la revendication de l'inscription de nouvelles rgles juridiques destines la reconnaissance, la subjectivisation et la justiciabilit des droits conomiques et sociaux;

2.3

Le droit, outil de changement social


On admet que l'volution d'un droit comporte trois phases significatives: la perception d'une collectivit quant au besoin de sa reconnaissance, son nonciation sous forme normative et le choix de mcanismes ncessaires sa mise en uvre Lucie Lamarche, Perspectives occidentales du droit international des droits conomiques de /a personne, Bruylant, Bruxelles, 1995, p. 143 -et- s'avre souvent le fruit d'une tentative visant supprimer une inadaptation, relle ou suppose, entre des besoins nouveaux et les rgles en vigueur '* Robert D. Bureau, Katherine Lippel et Lucie Lamarche, Dveloppement et tendances du droit social au Canada, (1940-1984), 1986, p. 98. Voir: Bliss 726

c. P. G. du Canada, [1979] 1 R.C.S. 183 * Lambert c. Qubec (Ministre du Tourisme), [1997] R.J.Q.

* Qubec (Procureur gnral) c. Lambert (C.A.), [2002] R.J.Q.


599 (permission d'en appeler la Cour suprme du Canada
rejete)

'* Louise Arbour, Librer du besoin: de la charit la justice, Discours au Symposium LaFontaine-Baldwin, Qubec, le 4 mars 2005 : http://www.lafontaine-baldwin.com/lafontainebaldwin/f/2005 discours 1.html Gosselin c. P.G. du Qubec, [1999] R.J.a. 1033 (C.A.) Gosselin c. P. G. du Qubec, Cour suprme du Canada, jugement du 19 dcembre 2002 (NO. 27418) Observation gnrale #20 du Comit des droits conomiques, sociaux et culturels, La non-discrimination dans l'exercice des droits conomiques, sociaux et culturels (art. 2 par.2 du PIDESC , E/C.12/GC/20, 2 juillet 2009 adopte la quarante-deuxime session, 4-22 mai 2009), ONU

18

3.

Les fonctions des politiques sociales.

La permanence des ingalits relatives empche que l'on continue


interprter la politique sociale comme une simple politique de l'galisation sociale f. .. ]. Au lieu de voir dans le maintien des ingalits les avatars malheureux de l'action sociale, on doit se demander si elles ne sont pas produites
par l'action conjointe des secteurs publics et privs. Les ingalits ne rsulteraient pas de cercles vicieux que l'action sociale s'efforcerait de briser en un lieu privilgi: la garantie de revenu, la provision d'ducation, etc. Elles dcouleraient directement de la nature d'une organisation sociale qui fait sentir ses effets dans tous le domaines de la production et de la consommation La

diffrenciation sociale serait donc produite systmatiquement aux fins mme du fonctionnement de la socit et, loin de l'enrayer, la politique sociale chercherait plutt harmoniser un tel processus [. ..]. En suivant
l'analyse matrialiste, il apparat qu'elles [les causes de la reproduction des ingalits] sont au nombre de trois.' elle cherche faciliter la reproduction des classes sociales en codant et en distribuant les travailleurs dans l'conomie; elle facilite l'accumulation du capital en se privatisant et en lui offrant ainsi des dbouchs; sa norme d'galit de chances remplit la fonction idologique

ncessaire la reproduction: partir de l'apparence d'galit des individus, elle dilue et inverse la ralit pour reprsenter le systme comme un lieu de participation et d'panouissement l o il y aura exclusion et dpouillement. Xavier GREFFE, La politique sociale, 1975, pp. 210-211.
Il

4.

Les fonctions de la scurit sociale.


NOTA: la prsentation schmatique qui suit est entirement inspire du texte suivant: * Robert D. Bureau, Katherine Lippel et Lucie Lamarche, Dveloppement et tendances du droit social au Canada, (1940-1984), 1986, pp.102 135.

4.1

La recherche de la stabilit et la promotion de la paix sociale : faciliter l'accs la scurit du revenu en priode de crise relle ou apprhende en mettant sur pied des mcanismes, politiques et lgislations cet effet lors de priode d'accalmie et de prosprit; amoindrir et occulter le caractre alatoire et instable de l'emploi; occulter l'absence de relles garanties de revenu minimum. LIMITES: cet objectif ne devra jamais affecter l'efficacit des mcanismes de contrle de la disponibilit de la main-d'uvre.
~t

4.2

La stimulation

le contrle de l'conomie.

A.

La promotion du pouvoir d'achat par des mesures qui se sont avres n'tre d'aucune faon destines la rduction des ingalits conomiques. Ex : les allocations familiales. La rgulation du march du travail
i)

B.

La {( maximisation du nombre de travailleurs disponibles les incitations positives ;


:::::::>

l'thique du travail et son pouvoir politique et imaginaire; la technique du salaire titre de rfrant dans la dtermination de la prestation de remplacement de revenu.

19

les incitations ngatives:


~

la dvalorisation du statut des aptes au travail dans la dtermination de leur droit l'assistance en matire d'accs l'aide, de calcul des biens ou de calcul des prestations. la prcarisation du droit des aptes au travail l'aide par le contrle de l'abandon d'emploi et de l'obligation d'accepter un emploi convenable.

ii)

Le contrle du salaire titre de composante des cots de production pour le capital l'cart maintenu entre les bnfices des programrnes et le salaire minimum et le contrle du salaire rninimum les subventions indirectes la quantification du salaire: allocations familiales, supplmentation du revenu, etc.

5.

Les nouvelles orientations de la politique sociale l'heure de la mondialisation: nouvelle conomie, nouvelle mission.
5.1 La remise en question de l'tat Providence: Ramesh Mishra, "Employment, Labour Market and Income, Growing Insecurity and Inequality" et "Social Policy in Retreat or the Hollowing Out of the Welfare State" in G/obalization and the Welfare State, Edward Elgar Publishing, 1999, pp. 18-36 et 36-

53.

'* Consultez, Gouvernement du Canada, Ministre des


finances Canada, "Tableaux de rfrences financiers", dernire version (pour illustrer la modification des sources de financement de "tat fdral et volution des transferts aux provinces) et *Alternative budgtaire pour le gouvernement fdral, site du Centre canadien de politiques alternatives, Janvier 2010. (pour avoir une perspective diffrente de choix budgtaires) Jane Pulkingham et Gordon Te rn owetsky , "Neo-Liberalsm and Retrenchment: Employment, Universality, Safety-Net and A Collapsing Canadian Welfare State" in Citizens or consumers? Social Policy in a Market Society, Dave Broad and Wayne Anotny eds., Fernwood Publishing, 1999, 85-98. Louis Gill, "Le nolibralisme", Chaire conomiques de l'UQAM, 2002, 84 p. d'tudes socio-

Paul Krugman, L'amrique que nous voulons , ditions Flarnarion, Paris, 2008, 353 p. Stphane Hessel, Indignez-vous , ditions Indigne, 28 p.

'* OCDE, L'tat de l'OCDE sur l'emploi, Faits, Analyse et


Stratgies, 1994 p. 6-7, 46-53 ainsi que La stratgie de l'OCDE pour l'emploi rvise , 2006

OCDE, Stimuler l'emploi et les revenus - Les leons tirer de la rvaluation de la Stratgie de l'OCDE pour l'emploi, 2006

* Georges Campeau, De l'assurance-chmage l'assuranceemploi, l'histoire du rgime canadien et de son

dtournement , Boral, Montral, 2001, chap. 6, pp. 171187

20

5.2

L'tre humain, un capital social: la redistribution responsabilits en matire de politiques sociales :

des

Le Comit snatorial canadien permanent des affaires sociales, des sciences et de la technologie, Rapport final sur la cohsion sociale, juin 1999, en ligne: (http://www.parl.gc.ca/36/1/parlbus/commbus/senate/Com-f/SOCIFIrep-f/repfinalejui99partie6-f.htm) Le Comit snatorial canadien permanent des affaires sociales, des sciences et de la technologie, Rapport du Sous-comit sur les villes, Pauvret, Logement, itinrance: Les trois fronts de la lutte contre l'exclusion, Dcembre 2009, 331p. (voir pp.17 et 18, 26, 33, 40,42 47,52,75 78, 81 84 et 111 113, notamment, en ligne: http://www.parl.gc.ca/40/3/parlbus/commbus/senate/Com-f/citif/rep-f/rep02dec09-f.pdf

5.3

Les fonctions de la scurit sociale revisites :

* Lucie LAMARCHE, L'tat dstatis et ses fonctions sociales: lments de rflexion dans Mondialisation des changes et fonctions de l'tat, sous la direction de Franois Crpeau, Bruxelles, Bruylant, 1997, 235-258.
Marc Verdussen, "Les droits culturels et sociaux des plus dfavoriss", notamment, Lucie Lamarche, Les droits sociaux et la Charte canadienne des droits et liberts: quelques rflexions indisciplines et prospectives , pp. 495 524 et douard Delruelle, Prcarit et dignit, comment devient-on ({ inutile au monde)} ? pp. 15 29, Bruylant, 2009, 643 p. (en dpt (extraits) et en rserve la bibliothque)

5.4

Un revenu garanti pour tous: ide plusieurs visages Franois Blais, {( Une revenu garanti pour tOUS, Boral, 2001, 211 p. Gatan Breton, {( Faire payer les pauvres , Lux, 2005, 235 p. M. Bernard et M. Chartrand, Manifeste pour un revenu de citoyennet )}, L'Autre Journal, 1999, 137 p. Franois Aubry, L'allocation Enjeux , CSN, 1999,81 p. universelle, Fondements et

Commission royale sur l'union conomique et les perspectives de dveloppement du Canada, Ottawa, Vol. 3, pp. 520 523, 1986

21

CHAPITRE -III-L'ACTUALISATION DES DROITS CONOMIQUES ET SOCIAUX


1. Le nouvel tat social canadien: un survol et un premier bilan. Lamarche, Lucie et Girard, Claude, volution de la scurit sociale au Canada: la mise l'cart progressive de l'tat Providence canadien , (1998) 13 Revue des lois et politiques sociales, 95-124.

Compilation tablie par le Haut-Commissariat aux droits de l'homme, conformment au paragraphe 15 b) de l'annexe la rsolution 5/1 du Conseil des droits de l'homme, Canada, Doc. off. AG NU, Quatrime session CDH, Groupe
de travail sur l'Examen priodique universel, Doc. NU AlHRCIWG.6/4/CAN/2 (compilation des engagements du Canada et des commentaires des diffrents organes de l'ONU), Doc. NU AlHRCIWG.6/4/CAN/3 (compilation des commentaires d'ONG dans le cadre de cette procdure d'examen), Doc. NU AlHRCIWG.6/4/CAN/1 (rapport du Canada) et Doc. NU AlHRCIWG.6/4/CAN/1, 2008 et Rapport du Groupe de travail, Doc. NU AlHRC/11/17, 3 mars 2009

* Observations finales du Comit d'experts du Pacte international des droits conomiques, sociaux et culturels suite la prsentation des troisime, quatrime et cinquime Rapports priodiques de mise en oeuvre: Canada. 10/12198. ElC.12/1/Add.31 et Canada. 22/05/06. ElC.121CAN/CO/4 et ElC.12/CAN/CO/5 2.
Les rajustements du droit international des droits sociaux et conomiques de la personne en fonction de la redfinition des fonctions de l'tat et de la mondial isation. 2.1 Le monde du travail: * Dclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail, juin 1998 Les nouvelles modalits du travail et de la protection sociale des sansemploi: voir titre d'exemple: Convention (177) sur le travail domicile adopte par ,'OIT en 1996, en ligne : (http://www.ilo.org/ilolexlfrench/convdisp1.htm)

2.2

2.3

Le droit au travail et la formation professionnelle: * Lucie Lamarche, Le droit la formation professionnelle et le projet qubcois d'insertion sociale: droit des uns et espoir des autres? . Actes de la 111me Journe en droit social et du travail, sous la direction de Georges Carnpeau, ditions UQAM, mai 2000, pp. 135-158 Globalization and Economic, Social and Cultural Rights, Statement by the Experts' Committee on Economic,Social and Cultural Rights, May 1998, en ligne: (http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf [Search The Database])
Daniel Mockle, "Mondialisation et ~tat de droit': voir notamment Daniel Mockle, Mondialisation et tat de droit , pp. 27 80, Jacques-Yvan Morin, La mondialisation, l'thique et le droit , pp. 81 137, Dominique Turpin, Rapport de synthse, Mondialisation et tat de droit: quelques rflexions pp. 383 398 et Franois Crpeau, La difficile insertion de l'tat de droit dans le paradigme de la mondialisation , pp. 399 411, Bruylant, 2002,411 p. Marc Verdussen, "Les droits culturels et sociaux des plus dfavoriss': notamment, Lucie Lamarche, Les droits sociaux et la Charte canadienne des droits et liberts: quelques rflexions indisciplines et prospectives , pp. 495 524 et douard Delruelle, Prcarit et

2.4

2.5

2.6

22

dignit, comment devient-on {( inutile au monde ?, pp. 15 29, Bruylant, 2009, 643 p.

3.

La reprivatisation des risques sociaux et le renforcement de la


juridicisation de l'obligation de travailler: deux variations sur un mme thme au Canada:

3.1

Le fdralisme canadien et l'actualisation des droits sociaux et conomiques.


3.1.1 Le Transfert canadien en matire de sant et de programmes sociaux (TCSPS): moins d'argent pour la nouvelle enveloppe budgtaire assurant le financement de l'aide sociale, des soins de sant et de l'ducation post-secondaire

Loi portant excution de certaines dispositions du budget, LC.


1995, c. 17. 3.1.1.1 3.1.1.2 L'abolition du Rgime d'Assistance Publique du Canada : De nouvelles normes peu contraignantes en matire d'aide sociale. la seule rgle maintenue en comparaison des exigences prcdentes dtermines par la Loi sur

le rgime d'assistance publique du Canada,


dornavant abroge, est celle relative l'interdiction du critre de rsidence en vue de l'obtention du droit aux bnfices en matire d'aide sociale; la rgle du financement fond sur la notion de besoins, celle de l'existence d'un droit d'appel ainsi que celle relative l'interdiction du travail forc en vue du financement des programmes de dernier recours, sont abolies.

3.1.1.3 3.1.1.4

L'aide sociale: parent pauvre du TCSPS Les soins de sant: des normes en pril? Commission sur l'avenir des soins de sant au Canada. Guid par nos valeurs, l'avenir des soins de sant au Canada , Rapport final, Roy J. Romanow, Novembre 2002, 387p., pp. 1 45, 64 80 et 339 347 : (http://www.amq.ca/F/lnformation/RapporVRoman ow.ped) Voir galement sur le site de la Coalition Solidarit sant - documentation sur les modifications actuelles adoptes ou envisages au systme de sant au Qubec. La cration de deux prinCipaux programmes de transfert en ces matires: Transfert canadien en matire de sant (TCS) Transfert canadien en matire de programmes sociaux (TCPS)

3.1.1.5

23

3.1.2

Le financement fdral au chapitre de la formation professionnelle.

La Loi sur l'assurance-emploi, L. C. 1996, c. 23 CANADA, QUBEC, Entente de principe Canada-Qubec relative au march du travail, 21 avril 1997. En ligne: (http://mss.gouv.gc.ca/mes/docllois/encague/index.htm). .,. Campeau G., "L'assurance-emploi: les enjeux constitutionnels du dtournement du rgime d'assurance-chmage ", (1999) 14 Revue des lois et des \ politiques sociales, pp. 91-106. V:.-il 'Z'. \L\ 5\-Jb ...,

YMHA Jewish Community Centre of Winnipeg c. Brown, [1989] 1 R.C.S. 1532

.,. Confdration des syndicats nationaux et Syndicat national des employs de l'aluminium d'Arvida Inc. c. Canada (Procureur gnral), 2008 CSC 68, 11 dcembre 2008 (Dclaration d'inconstitutionnalit des niveaux de cotisations pour les annes 2002, 2003 et 2005 correction - articles 227 et 228 de L.C. 2009 ch.2, Partie 4, Assurance-emploi, Loi portant excution de certaines dispositions du budget dpos au Parlement le 27 janvier 2009, 21re session, 40 lme lgislature, 2009)
.,. Renvoi relatif la Loi sur l'assurance-emploi (Can), art. 22 et 23, 2005 CSC 56, 20 octobre 2005 et Renvoi la Cour d'appel du Qubec relatif certaines dispositions de la Loi sur J'assurance-emploi: # 200-09-003962-021; Institut canadien des actuaires, Un regard en arrire et un pas en avant: Le point de vue des actuaires concernant l'avenir du systme d'assurance-emploi)}, rapport, Doc. 207111, Novembre 2007 .,. Consultez Extraits des commentaires de la Vrificatrice gnrale du Canada aux comptes publics du Canada 2001-2002, tableau de l'volution des revenus et dpenses imputs au Compte et questions constitutionnelles devant la Cour suprme du Canada d'AE insrs au polycopi Projet de loi C-9, Loi portant excution de certaines dispositions du budget dpos au parlement le 4 mars 2010 et mettant en uvre d'autres mesures, articles 2185 er 2208, abrogation rtroactive au 1 janvier 2009 du Compte d'assurance-emploi (57,043G) et cration du Compte des oprations de l'assurance-emploi (contestation de la disparition de cette somme, CS 500-17-064979-118 par la CSN et la FTQ)

3.2

L'assurance-chmage: 3.2.1 Prsentation gnrale de l'volution du rgime et des rcentes modi'fications apportes la Loi sur l'assurance-chmage depuis 1990 :

Loi modifiant la Loi sur l'assurance-chmage et la Loi sur le ministre et sur la Commission de l'Emploi et de l'immigration, L.C. 1990. c. 40 Loi nO 2 de 1993 sur la compression des dpenses publiques, L.C. 1993, c. 13.

24

Loi modificative portant excution de certaines dispositions du budget dpos au Parlement le 22 fvrier 1994, L.C. 1994, c. 18. Loi sur l'assurance-emploi au Canada, L. C. 1996,

c. 23.

Consultez extraits des lois et rglements des lois d'assurancechmage/assurance-emploi ainsi qu'un tableau rcapitulatif des diffrentes modifications insr au polycopi 3.2.2 Les effets de la rforme sur l'obligation de travailler: la transition des mesures passives}) aux mesures ({ actives }) 3.2.2.1 La premire phase: 1990 des exigences plus grandes, en termes de semaines d'emploi travailles en vue d'accder au rgime: art. 9, L.C. 1990, c. 40. la rduction du nombre maximal de semaines de prestations payables: art. 9. le dsengagement de l'tat au chapitre des ex}) prestations complmentaires en fonction du et de cration d'emplois: art. 52, L.C. 1990, c. 40. des exclusions plus svres: art. 22, L.C. 1990, c. 40 :
~
~

abandon volontaire (80% des exclusions); le congdiement pour inconduite; le refus d'emploi convenable.

Une politique plus rpressive en matire de conflits collectifs, art. 23, L.C. 1990, c. 40.

3.2.2.2

La deuxime phase: 1993 La rduction du taux de prestations art. 18, L. C. 1993, c. 13. Les dparts volontaires et congdiernents pour inconduite: des exclusions totales: art. 21, L.C. 1993, c. 13.

3.2.2.3

La poursuite de la rforme par le gouvernement libral, Loi modificative portant excution de certaines dispositions du budget dpos au Parlement le 22 fvrier 1994, L.C. 1994, c. 18. Des cotisations moins leves (art. 26). Plus de semaines d'emploi assurable sont requises pour des priodes de prestations gnralement plus courtes (art. 28). Une norme variable d'admissibilit de 12 20 semaines (art. 28). Une rduction du taux de prestations (55%) sauf pour les prestataires faible revenu et ayant des responsabilits familiales (60%) (art. 22). Le bnfice du doute dans les cas de dparts volontaires (art. 24).

25

Georges Campeau, cc De l'assurancechmage l'assurance-emploi, l'histoire du rgime canadien et de son dtoumement}), Boral, Montral, 2001, chap. 8

3.2.2.4

la Rforme Axworthy et l'assurance-chmage: la Loi sur l'assurance-emploi, L.C. 1996, c. 23. L'assurance-emploi: l'excdent du compte d'assurance-chmage cr par des coupures importantes dans la couverture du rgime, servira financer des mesures de formation d'abord destines aux entreprises, des baisses de cotisations, les rductions d'impt et autres dpenses et ... le dficit fdral. L'assurance-emploi: des prestations de chmage et... d'emploi

Les prestations de chmage Une augmentation de la norme minimale d'admissibilit dornavant calcule en d'heures :. Art. 7(2) (3) (4) et 7.1 (1) et (2); la dtermination de la rmunration assurable: une priode de base fixe ne tenant pas compte des particularits de l'exercice de l'emploi: art. 14 (2) (12); Un taux de prestations diffrent pour chmeurs frquents: art 15 (1); les

les chmeurs frquents revenus levs devront rembourser une partie plus grande des prestations touches: art. 145; Un supplment familial pour les prestataires faible revenu ayant des charges familiales: art. 16,54(d); Une rduction de la priode maximale de prestations et de la dure des prestations: art. 10(8) et art. 12 (2); Une augmentation des conditions d'admissibilit aux prestations spciales; art. 6(1), 21(1), 22 et 23.

Les prestations d'emploi

Une admissibilit diffrente: la notion des 3 ans: art 58; Elles peuvent prendre la forme de subventions aux employeurs et de prts et de subventions aux individus: art. 59, 60 (4), 61 (1),65;. Des mesures ngocies avec les provinces en fonction de lignes directrices: art. 57, 60 (5), 61 (2) & (3); le financement par le compte d'assurance-

chmage de mesures d'employabilit destines

26

des personnes non-assures: une forme d'impt rgressif: art. 71 80. Un rgime moins coteux pour certains Le maximum de la rmunration assurable est abaiss 39,000$ (art. 4a) Certaines cotisations patronales rembourses art. 96 (6) (10). seront

Et plus coteux pour d'autres

Chaque heure sera cotise, mais les cotisations seront rembourses si la rmunration annuelle est infrieure 2,000$ : art. 67, 96 (4) (5).

1
;

Georges Campeau, (( De l'assurancechmage l'assurance-emploi, l'histoire du rgime canadien et de son dtournement , Boral, Montral, 2001, chap. 9

Convention (168) sur la promotion de l'emploi et la protection contre le chmage (1988)

Campeau G., "L'assurance-emploi: les enjeux constitutionnels du dtournement du rgime d'assurance-chmage ", (1999) 14 Revue des lois et des politiques sociales, es sociales, pp. 91-106.

3.2.2.5

Jean-Guy Ouellet, Les dispositions pnales de la Loi sur l'assurance-emploi: la pnalisation du chmage , 97, in Pierre Robert, (dir.), La gestion sociale par le droit pnal, Actes de la 8e Journe en droit social et du travail, Yvon Blais diteur, p. 97-115. .. ~~~4" opportun istes et parcellaires, ~ f-V'...L~ Des modifications notamment:

Projet de Loi C-43, Loi portant excution de certaines dispositions du budget dpos au Parlement le 23 fvrier 2005, 1ire session, 381me lgislature, 2004-2005, adopt le 16 juin 2005, mode de fixation du taux de cotisation en fonction des besoins de l'anne en cause;
=:>

C
=:>

Projet de Loi C-10, Loi portant excution de certaines dispositions du budget dpos au Parlement le 27 janvier ime 2009, i re session, 40 lgislature, 2009, articles 222 231, Annexes 8 (applicable l'ensemble des rgions) (e.v.: 1er mars 2009 -date butoir 11 septembre 2010) ajout notamment de cinq semaines potentielles et augmentation du nombre limite de prestations de 45 50 semaines de prestations;

Projet de loi C-56, Loi modifiant la loi sur l'assuranceme emploi et augmentant les prestations, i session, 40ime er lgislature, Dcembre 2009, e.v. 1 janvier 2010) et adoption des modifications rglementaires, DORS 201010, mesures visant en mettre en place une couverture en matire de prestations spciales volontaire pour les travailleurs autonomes

27

Projet de loi C-50, Loi modifiant la Iq! sur l'assuran.C?e,ame emploi et augmentant les prestations, 21eme session, 40 lgislature, Novernbre 2009, (e.v. rtroactive au 4 janvier 2009 au 11 septembre 2010), mesures accessibles aux personnes ayant reu moins de 36 semaines de prestations au cours des cinq dernires annes et avoir cotis minimalement 30% du maximum assurables au cours des cinq au quinze dernires annes. (Maximums assurables annuels pour 1995, 42,380.00$, de 1996 2006, 39,000.00$, pour 2007, 40,000.00$, pour 2008, 41,000.00$, pour 2009, 42,300.00$ et pour 2010, 43,200.00$) Projet pilote #12, DORS/2010-214 - art. 77.8 RAE (E.V. 7 dcembre 2008 au 6 aot 2011) majoration des gains admissibles sans dduction; Projet pilote #13, DORS/2008-257 - art. 77.9 RAE et annexe 1 (E.v. 7 dcembre 2008 au 4 dcembre 2010 - rduction des conditions lies aux personnes devenant ou redevenant membre de la population active, annexe 11.9), le tout pour certaines rgions (non renouvel); Projet pilote # 14, DO RS/2009-233 , art. 77. 91 (E.V. pour priode tablie entre le 25 janvier 2009 et 29 mai 2010) - prolongation de priode de prestations lis participation mesures d'intgration au travail ou formation) (non renouvel), Projet pilote #15, DORS/2010-214, art. 77.92, annexes 11.6 et 11.7 (E.V. du 12 septembre 2010 au plus tard le 15 septembre 2012) - prolongation de priode de prestations; Projet pilote # 16, DORS/2011-127- art. 77.93 RAE (E.V. du 26 octobre 2008 au 23 juin 2012) - calcul du montant des prestations sur les 14 meilleures semaines de la priode de rfrence dans certaines rgions, annexe 11.91); DORS/201 0-81, adopt le11 avril 2010 (maintenant la rgion Gaspsie-Cte-Nord jusqu' ventuellement le 7 avril 2012, art. 17.1 (12), (13), (17) et (18) Modifications qui ont t mises en place sous la gouvernent de gouvernements minoritaires, souvent en priodes lectorales ou prlectorales, concernant les irritants ayant eu des effets probants au plan politique et non probants au plan des objectifs prsums (rgle d'intensit au niveau du taux de prestations et rcupration fiscale, priode d'emploi pour talement de la rmunration) ou visant attnuer les effets ngatifs du nouveau mode de calcul des prestations et les rductions rptes de la dure des priodes de prestations, d'autres ayant eu pour but de contrer l'attrait du projet qubcois en matire de prestations de grossesse et parentales et, enfin, certaines ayant eu pour but de se conformer temporairement aux conclusions de la Cour suprme du Canada suite la contestation judiciaire concernant le dtournement de la caisse d'assuranceemploi d'autres fins (art. 227 et 228 du projet de loi C10) augmentation de 10 35 semaines du nombre de semaines de prestations parentales alloues lors de la naissance d'un enfant et diminution de la rgle d'admissibilit aux prestations spciales de 700 heures 600 heures aprs le 31 dcembre 2000 (L.C. 2000, c. 14, art. 2 et 3);

28

=>

=>

possibilit de recevoir jusqu' 56, 65 ou 71 semaines de prestations spciales au cours d'une mme priode de prestations soit plus que le nombre maximum habituel de semaines de prestations de 45 pour une priode de prestations ordinaires et mcanismes de prolongation lis l'hospitalisation d'un enfant et cumul des prestations spciales (L.C. 2000, c. 14, art. 3; L.C. 2002,c.9, art. 12[4], 13 et 15 et Loi portant excution de certaines dispositions du budget dpos au Parlement le 18 fvrier 2003, Projet de Loi C-28, 2003 ); application de la rgle du 25% du montant des prestations perues sans dduction quant aux gains de travail au cours de la priode de rception des prestations parentales (L.C. 2000, c. 14, art. 4); annulation de la rgle d'intensit quant la fixation du niveau de remplacement de revenu et de rcupration fiscale. (L.C. 2001, c. 5, art. 5 et 11) attnuation de la rgle de nouvel arrivant dans les cas de rception de prestations de grossesse et parentales dans les deux cent huit semaines qui prcde la priode de cinquante deux semaines prcdant la priode de rfrence (L.C. 2001, c. 5, art. 4) gel du maximum assurable annuel de 1996 2006 et suspension des rgles de fixation du taux de cotisations pour les annes 2001, 2002 prvu la Loi et fixation par voie lgislative du taux de cotisation(L.C. 2001, c. 5, art. 3 et 9 et Loi portant excution de certaines dispositions du budget dpos au Parlement le 18 fvrier 2003, Projet de Loi C-28, 2003)

=>

=> =>

=>

* Georges Campeau, De /'assurance-chmage /'assurance-emp/oi, l'histoire du rgime canadien et de son dtournement , Boral, Montral, 2001, pp. 311 315 Rapport du Comit permanent du Dveloppement des ressources humaines et de la condition des personnes handicapes, Au-del du projet de loi c-2 : examen d'autres propositions de rforme de l'assurance-emploi, 31 mai 2001 Congrs du travail du Canada, La protection de la l'assurance-chmage la baisse pour les sans-emploi du Canada , Mars 2003 Rapport du Comit permanent du Dveloppement des ressources humaines et de la condition des personnes handicapes, Rtablir la bonne gestion financire et l'accessibilit du rgime d'assurance-emploi, 16 dcembre 2004 et Rponse du gouvernement aux deuxime et troisime rapports du comit permanent du dveloppement des ressources humaines, du dveloppement des comptences, du dveloppement social et de la condition des personnes handicapes, mai 2005 Rapports de la vrificatrice gnrale du Canada et observations de la vrificatrice gnrale sur les comptes publics du gouvernement du Canada.
Cration de l'Office de financement de l'assuranceemploi du Canada (Projet de loi - C-50, budget 2008) (articles 121 135 du projet de loi) L'instauration d'un mcanisme prsum plus transparent du mode de fixation du taux de cotisation et dfinissant la marge ncessaire la fixation d'un taux suffisant aux besoins futurs

(3.2.2.6 "--

29

environ 3,5 milliards de dollars (rserve de 2 milliards et variation maximum du taux de cotisation de .15% soit l'quivalent d'environ 1,5 milliards de dollars). Ce mcanisme est en vigueur compter du 1er janvier 2011. Projet de Loi C-10, Loi portant excution de certaines dispositions du budget dpos au Parlement le 27 janvier 2009, 2ire session, 40ime lgislature, 2009, articles 222,223 et 230 (fixation du taux de cotisations pour annes 2009 et 2010 et crdit pour cots des modifications) (porte de "article 223 demeure imprcise). Projet de Loi C-9, Loi portant excution de certaines dispositions du budget dpos au Parlement le 4 mars 2010 et mettant en uvre d'autres mesures, articles 2185 2208, limination au 1er janvier 2009 du Compte d'assurance-emploi et cration du Compte des oprations de l'assurance-emploi, ce qui clarifie la porte de l'article 223. Cela a pour effet d'liminer la somme comptabilise dans les _ Comptes publics au montant de 57,043 milliards de dollars, soit le surplus cumulatif du Compte d'assurance-emploi qui s'levait ce montant au 31 dcembre 2008 ainsi que de crer un dficit de plus de 11 milliards de dollars impliquant l'augmentation des taux de cotisations pour les annes 2011 et suivantes. (2009 - Comptes publics du Canada, Volume l, (Extraits), p. 4.12, Comptes publics du 4.13 et 4.17; 2010 Canada, Volume l, (Extraits), p. 4.10 4.18) Une requte a t dpose par la CSN et la FTQ l'encontre de cette disparition des sommes comptabilises et prleves devant servir une certaine stabilit des taux de cotisations dans le cas de ralentissement de l'conomie. la

3.2.2.7

Le projet qubcois d'assurance parentale et contestation judiciaire de la comptence fdrale:

Le projet qubcois d'assurance parentale (http://www.mfe.gouv.qc.ca/orientations_politiques Jois/politique_familialelindex.asp) et Entente finale Canada - Qubec sur le rgime qubcois d'assurance parentale, 1er mars 2005 (sous rserve des positions respectives des parties la Cour suprme du Canada, para 6.6.1) Renvoi relatif la Loi sur l'assurance-emploi (Can), art. 22 et 23, 2005 CSC 56, 20 octobre 2005 et Renvoi la Cour d'appel du Qubec relatif certaines dispositions de la Loi sur l'assurance-emploi: # 200-09-003962-021;

30

La reprlvatisation des risques sociaux et le renforcement de la juridicisation de l'obligation de travailler au Qubec 4.1
La Loi sur la scurit du revenu (L.R.a. c. 8-3.11): de la sophistication de l'obligation de travailler et des nouvelles techniques lgislatives en matire de scurit sociale (1989). 4.1.1 Les postulats politiques: ... le gouvernement ne peut prsumer malgr un taux de chmage qui demeure encore lev que les personnes employables ne pourront retourner sur le march du travail ou ne sauront se crer un emploi (Ministre de la maind'uvre et de la scurit du revenu, Pour une politique de la scurit du revenu, aubec, 1987, p. 5) Une stratgie o l'emploi cde le pas l'employabilit :

4.1.2

* Bernard Normand, Le projet qubcois de l'employabilit et les organismes sans but lucratif: enjeux et interpellations dans Emploi prcaire et non-emploi: droits recherchs, Actes de la 5e Journe en droit social et du travail, sous la direction de Lucie Lamarche, Yvon Blais diteur, 1994, p. 109-137.
Conseil national du bien-tre social, Automne 1994, Choisir de travailler: incitatifs et dsincitatifs, pp. 33 58

4.1.3

L'employabilit: un discours destin la rduction des droits conomiques et sociaux:

* Standing G., La voie du traitement social du chmage; autre


forme de bien-tre social ou menace sur l'emploi (1991) 129 R.I. T. 741.
P. Dufour, G. Boismenu et A. Nol, L'aide au conditionnel , 2003,248 p. 4.1.4 La segmentation des bnficiaires en fonction de leur aptitude au travail: le programme soutien financier destin aux inaptes et le prograrnme actions positives pour le travail et l'emploi (APTE) et cration de quatre catgories de bnficiaires: les non disponibles, les participants, les non participants et les disponibles (catgories supprime en 1995) Les consquences de la segmentation des bnficiaires aptes au travail: des barmes diffrencis. Le recul des droits et la monte des pouvoirs discrtionnaires: les mesures d'employabilit soustraites du processus d'appel; la non application des lois du travail

4.1.5

4.1.6

*Lambert c. Qubec (Ministre du Tourisme), [1997] R.J.Q.726 *Qubec (Procureur gnral) c. Lambert (C.A.), [2002] R.J.Q. 599 (permission d'en appeler la Cour suprme du Canada rejete)

31

4.2

La Loi sur le soutien du revenu, favorisant l'emploi et la solidarit sociale (L.R.Q. c. S-32.001 (1998): L'accentuation de la stratgie de l'employabilit. 4.2.1 Des mesures d'employabilit imbriques dans le systme des prestations d'emploi de la Loi sur l'assurance-emploi (Art. 1 12). Campeau G., Canada-Qubec: Partenaires d'une mme gestion nolibrale du chmage , (1998) 42 Revue canadienne de politique sociale, pp. 106-120 relve de pouvoirs

4.2.2 L'accs aux mesures d'employabilit discrtionnaires. (Art. 1 12, 128)

4.2.3 Des mesures d'employabilit plus coercitives pour les jeunes. (Art. 56, 57, 156 (31), 230) 4.2.4 Le rgime accentue sa mutation vers un rgime d'aide sociale rserv exclusivement aux personnes sans-emploi prsumes inaptes au travail. 4.2.4.1 Le programme d'assistance-emploi Le barme non-participant est gnralis et devient la prestation de base. Les personnes non-disponibles, notamment celles de plus de 55 ans ou encore celles prsentant des contraintes svres l'emploi pourront recevoir une allocation supplmentaire. (art. 24 27) 4.2.7 Le renforcement des mcanismes de contrle disciplinaire de main-d'uvre .Inspires de la Loi sur l'assurance-emploi, la protection offerte par ces dispositions est cependant moindre que celle de ce rgime. (Art. 45 58) Sylvie Morel, Modle du workfare ou modle de l'insertion? La transformation de l'assistance sociale au Canada et au Qubec, Condition fminine Canada, Septembre 2002,191 p. 4.3 La * Loi sur l'aide aux personnes et aux familles, L.Q. 2005, c. 15 : http://www2.publicationsduguebec.gouv.gc.ca/dynamicSearch/telecharge. php ?type=5& file=2005C 15F. pdf

* Consultez Rapport statistique sur la clientle des programmes


d'assistance sociale, Mai 2010 , sur le site du Ministre de l'emploi et de la solidarit, Qubec 4.3.1 Dresponsabilisation de l'tat quant la mise en place d'une mesure susceptible d'assurer un niveau de vie suffisant (article
2)

Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, Mmoire la Commission des affaires sociales de l'assemble nationale - Projet de Loi n. 57, Cat. 2.412.66.8, Septembre 2004;

* Conseil national du bien-tre social, Revenus de bientre social, 2006 et 2007 , Hiver 2008, Volume 128 (consulter pour prendre connaissance de ('volution des barmes et comparaison en fonction du seuil de faible

32

revenu de Statistiques Canada ainsi que tableau sur seuil de faible revenu avant et aprs impt 2008) 4.3.2 Processus de dnormativisation des rgles d'admissibilit et de prestations avec l'extension de pouvoirs discrtionnaires du ministre non sujet appel Accentuation du rle des tiers parties dans la gestion du programme en lien avec des modes de financement en partenariat ou titre de bnficiaires du programme. Pour un portrait plus labor du soutien financier des programmes d'assistance sociale au Canada et des niveaux de pauvret: Voir notamment Conseil national du bien-tre social, T 2006, Revenus de bien-tre social, 2005 et Profil de la pauvret, 2002 et 2003 4.4 La mise en uvre de la Loi visant lutter contre la pauvret et l'exclusion sociale, L.R.Q. c. L-7 (2002) (http://www.messf.gouv.gc.ca/lois reglements/loi lutte.asp) Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, Mmoire la Commission des affaires sociales de l'assemble nationale - Projet de Loi n. 112, Loi visant lutter contre la pauvret et l'exclusion sociale, Cat. 2.412.97, Septembre 2002 4.4.1 Plans d'action en matire de lutte contre la pauvret et l'exclusion sociale, Concilier libert et justice sociale: un dfi pour l'avenir, Avril 2004 et Le Qubec mobilis contre la pauvret, Juin 2010, 52 p. dcoulant d'une consultation rcente fortement conteste sur la base du document intitul Les rendez-vous de la solidarit 2009, cahier de consultation , Mai 2009 - pp. 12 14, 24. 30, 41,47, voir Communiqus de presse et lettres sur site de la Ligue des droits et liberts relativement ce document et au processus de consultation, section interventions nationales, consultation sur la pauvret du MESS ainsi qu'au dernier Plan d'action sur site du Front commun des personnes assistes sociales du Qubec, 7 et 22 juin 2010

4.3.3

4.4.2 Avis du Comit consultatif de lutte contre la pauvret et l'exclusion sociale, Les cibles d'amlioration du revenu des personnes et des familles, les meilleurs moyens de les atteindre ainsi que le soutien financier minimal, 21 avril 2009
4.4.3 Avis du Centre d'tude sur la pauvret et l'exclusion (CEPE), Prendre la mesure de la pauvret, Proposition d'indicateurs de pauvret, d'ingalits et d'exclusion sociale afin de mesurer les progrs raliss au Qubec , 20 avril 2009

4.4.4 La porte juridique de la loi mise en cause Front commun des personnes assistes sociales du Qubec c. Procureur gnral du Qubec, Cour suprieure, # 500-170230036-042 (recours visant dterminer la porte de l'article 20 de la Loi quant aux tudes d'impact), dcision du15 aoOt 2006;

33

4.5

La nouvelle politique qubcoise de la famille et son impact sur la scurit du revenu: la sortie des enfants de l'aide sociale. Voir: La politique familiale, Gouvernement du Qubec, (http://www.mfe.gouv.gc.ca/orientations politiques lois/politique familial e/index.asp) 4.5.1 D. D. et M- V. S. c. Procureur gnral du Qubec (Ministre de la Solidarit sociale) et Front commun des personnes assistes sociales du Qubec, intervenant, Tribunal administratif du Qubec, SAS - M - 024554-9811/058154-004, dcision du 13 septembre 2005 et F. G. et autres c. Qubec (Procureur gnral) et Front commun des personnes assistes sociales du Qubec, intervenant, Tribunal administratif du Qubec, dcision du 3 novembre 2010 ( en rvision judiciaire la Cour suprieure)

4.6

Processus de rvision des rgimes contributifs de rentes au Canada et au Qubec 4.61. Documents de consultation Vers un rgime de rente du Qubec renforc et quitable et tude d'impact des pistes de solutions , Gouvernement du Qubec, Commission des affaires sociales, Juin et Juillet 2009 Modifications ayant pour but de remettre en cause l'option de la retraite anticipe, semblant avoir des effets prjudiciables plus significatifs sur les femmes, personnes ayant un handicap et personnes immigrantes (voir mmoires dposes lors de la consultation) (harmonisation partielle avec choix du gouvernement canadien: voir document d'information, Les ministres des finances indiquent que le rgime de pensions du Canada est en bonne sant financire , Gouvernement du Canada, Ministre des finances, 25 mai 2009 et autres documents sur site du Ministre des finances du gouvernement fdral sur le sujet (voir section Ministre des finances, Activits et enjeux, questions d'ordre social). Pour prendre acte des modifications adoptes, voir site du Rgime de pension du Canada et du Rgime des rentes du Qubec (modifications) Statistique Canada, Les pensions Perspective, no 75-001-X, Mai 2009 en transition, Revue

Conseil national du Bien-tre social, diffrentes tudes sur le sujet des rgimes de pensions, dont notamment ceux de Dcembre 1982, Mai 1984, Fvrier 1990, Automne 1996 et t 1999 (en dpt la rserve de la bibliothque des sciences juridiques)

34

CHAPITRE -IV-L'ACCS LA JUSTICE ET L'AIDE JURIDIQUE AU QUBEC

1.

La prsentation du rgime qubcois d'aide juridique depuis son origine.

Loi sur l'aide juridique, (1972) L.Q. c. 14 , abroge.

1.1

Qubec, Jalons pour une plus grande accessibilit la justice, (Rapport Macdonald), Groupe de travail sur l'accessibilit la justice, Ministre de la justice, 1991,531 p. Qubec, L'aide juridique au Qubec: une question de choix, une question de moyens, Ministre de la justice, Juin 1993,57 p. tudes du Conseil national du bien-tre social sur la justice et l'aide juridique: L'aide juridique et les pauvres, Hiver 1995, 109 p. et La justice et les pauvres, Printemps 2000, 173 p., Conseil national du bien-tre social tudes sur la judiciarisation et criminalisation des populations itinrantes Montral, site RAPSIM

1.2

1.3

1.4

2.

1996 : des modifications importantes qui portent atteinte l'effectivit des droits en rduisant l'accs la justice

*Loi sur l'aide juridique, L.R.Q., c. A-14 (1/4/1996)


Me Paul Faribault, avocat au BAJ de Magog, Les seuils d'admissibilit l'Aide juridique: une rvision s'impose insr au polycopi Jean Guy Ouellet, Aide juridique: une contre-rforme rpondant des choix budgtaires bafouant les droits de la personne , texte paru dans le Bulletin de la L.D.L., [1997] Vol. XVI, no 1, p. 16 et 17 La loi n'a plus pour objet de permettre aux personnes conomiquement dfavorises de jouir de la plnitude de leurs droits comme tres humains mais de couvrir partiellement les besoins juridiques des personnes conomiquement admissibles .

* L.R. Q. c. A-14, art. 4, 4.1, 4.2


L'abolition du pouvoir discrtionnaire quant aux critres d'admissibilit au profit d'un barme annualis non-index.

* L.R. Q. c. A-14, art. 80 a)


La suppression de la couverture juridique de plusieurs domaines d'intervention lis des problmes habituellement vcus par des personnes conomiquement dfavorises ou soumis un pouvoir discrtionnaire reconnaissant la couverture dans les cas exceptionnels. L'introduction de pouvoirs discrtionnaires en fonction de modalits trangres au droit, restreignant et rendant alatoire le droit des personnes admissibles l'aide juridique.

* L.R.Q. c. A-14, art. 4 9, notamment l'art 4.11

35

La soumiSSion du libre choix l'avocat la solde des contraintes budgtaires de l'tat:

.,. L.Q. c. c. A-14, art. 24 .,. Commission des services juridiques, Analyse de l'volution des demandes pour la priode du 1 avril au 31 dcembre 1997, 25 fvrier 1998 insr au polycopi. .,. Voir galement: les rapports annuels sur le site de la Commission des services juridiques de 1999 et 2010 pour comparaison de l' volution des demandes dposes et acceptes, des motifs de refus, de la mixit du rgime, du volet contributif et budget consacr au rgime d'aide juridique ainsi qu'extrait du document de consultation, L'aide juridique au Qubec: une question de choix, une question de moyens , Gouvernement du Qubec, Ministre de la Justice, Juin 1993 insr au polycopi.

3.

Rapport du Groupe de travail sur la rvision du rgime d'aide juridique au Qubec (Rapport Moreau), Pour une plus grande accessibilit la justice, pp. 32 40, 1er juin 2005 : http://www.iustice.gouv.qc.ca/francais/publications/rapports/pdf/aide-j ur0505. pdf 3.1 .,. Communiqu de presse du ministre de la justice et annexes avec nouveaux barmes prvus compter du 1er janvier 2006,21 octobre 2005 .,. Consultez site de la coalition pour l'accs l'aide juridique: www.servicesjuridiques.org

3.2

4.

La dimension constitutionnelle du droit une assistance financire de l'tat

.,. Nouveau-Brunswick (Ministre de la Sant et des Services communautaire) c. G. (J), 1999 [3] R.C.S. 46, en ligne: (http://www.lexum.umontreal.ca/cscscc/fr/pub/1999/voI3/htmIl1999rcs3_0046.html)

36

CHAPITRE -V- LA CAPACIT DES CHARTES CANADIENNE ET QUBCOISE D'AGIR INDIVIDUELLEMENT ET COLLECTIVEMENT AU PROFIT DES PLUS DMUNIS.

1.

Prsentation des Chartes (instruments de droits individuels) * Louise Arbour, Librer du besoin: de la charit la justice, Discours au le 4 mars 2005 : Symposium LaFontaine-Baldwin, Qubec, http://www.lafontaine-baldwin.comllafontaine-baldwin/f/2005discours1.htm 1
Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, Aprs 25 ans, La Charte qubcoise des droits et liberts , Vol. 1 et 2, Bilan et recommandations et tudes, Novembre 2003, 317 p. Le Tribunal des droits de la personne et le Barreau du Qubec, La Charte des droits et liberts de la personne: pour qui et jusqu'o, d. Yvon Blais, 2005, 536

p.
La Charte canadienne des droits et liberts, (2003) R. du B. (numro spcial soulignant le vingtime anniversaire de l'adoption de la Charte canadienne des droit et liberts), 606p. La Charte qubcoise: origines, enjeux et perspectives, (2007) R. du B. (numro thmatique hors srie en marge du trentime anniversaire de l'entre en vigueur de la Charte des droits et liberts de la personne), d. Yvon Blais, 609p. Rapport du Haut Commissaire des Nations Unies aux droits de l'homme, Questions sociales et questions relatives aux droits de l'homme: droits de l'homme , Doc. CES NU, NU E/2006/86 (2006) et E/2007/82
Michael Mandel, La Charte des droits et liberts et la judiciarisation du politique au Canada, Boral, 1996, 383 p. Pierre Bosset et Lucie Lamarche, Droit de cit pour les droits conomiques, sociaux et culturels, La Charte qubcoise en chantier , ditions Yvon Blais, 2011,615 p.

2.

Le droit l'galit en vertu de l'article 15 de la Charte canadienne:

2.1

Dfinition
Andrews c. The Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143 : le droit l'galit signifie qu'aucune distinction fonde sur un motif numr ou analogue aux motifs numrs l'article 15 de la Charte n'est autorise si elle cause un prjudice un citoyen en raison de l'appartenance de ce dernier une minorit discrte et isole ou de caractristiques personnelles; Eldridge c. Colombie-Britannique (Procureur Gnral) [1997] 3 R.C.S.624; * Law c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) [1999] R.C.S.497, (lire rsum de l'arrtiste) Auton (Tutrice l'instance de) c. Colombie-Britannique(Procureur gnral), 2004 CSC 78 * R. c. Kapp, 2008 CSC 41 (porte de l'article 15 rvise notamment sur la notion de dignit comme critre juridique, plus particulirement les paragr. 14 26)

37


2.2

* Withler c. Canada (Procureur gnral), 2011 CSC 12, dcision du 4 mars 2011

Exemples d'application en matire de lgislations sociales:

R. v. Rehberg, 111 D.L.R (4th) 336 et Brunette c. TAQ et mard et MSS, [2000] R.J.a. 2664 (C.S.)
(la discrimination fonde sur un constat de vie maritale)

Falkiner v. Ontario (Minister of Commnity and social services, C.AOnt (http://www.ontariocourts.on.ca/decisions/2002/may/falkinerC35052.htm) (La lgislation d'assistance sociale et la discrimination fonde notamment sur le statut de personne assiste sociale)

* DarmouthlHalifax County Regional Housing Authority v. Sparks, (1993) 101 D.L.R. (4 th) 224

* Gosselin c. Procureur gnral du Qubec [1999] R.J.Q.1033 (C.A.).


*Gosselin c. P.G. du Qubec, Cour suprme du Canada, jugement du 19 dcembre 2002 (NO. 27418)(rsum)
Canada (P.G.) c. Lesiuk and LEAF, dcision non publie, 8 janvier 2003, A-281-01/CUB 51142(permission d'en appeler la Cour suprme rejete) (http://www.ei-ae.gc.ca/policy/appeals/FederalCourtlA028101F.html) Confdration des syndicats nationaux c. Qubec (Procureur gnral), 2008 accs 5076, dcision du 31 octobre 2008

3.

Le droit la scurit de sa personne (art. 7 de la Charte canadienne) :

3.1

Dfinition
Les droits de nature purement conomique sont exclus du champ d'application de la Charte. Cela ne signifie cependant pas qu'aucun droit comportant un lment conomique ne peut tre vis par l'expression scurit de la personne , Procureur du Qubec c. Irwin Toys [1989J 1 R.C.S. 927, 1003 La Charte, sauf peut-tre l'al. 6(2)(b) [le droit de gagner sa vie dans toute province] et le par. 6(4) ne s'intresse pas aux droits conomiques, Renvoi relatif la Public Service Employee Relations Act (Alb.) [1987] 1 RC.S. 313, 412 et Renvoi relatif au Code criminel (Man) [1990] 1 RC.S. 1123,1168.

3.2

La question est maintenant de dterminer en quoi une mesure ou lgislation dont l'objet serait d'assurer la scurit de la personne peut faire l'objet d'un examen en vertu de l'article 7 de la Charie et quelles dimensions de cette lgislation pourraient tre soumises un tel examen :

* Gosselin c. Procureur gnral du Qubec [1999] R.J.Q. 1033 (C.A.).


*Gossel/n c. P.G. du Qubec, Cour suprme du Canada, jugement du 19 dcembre 2002 (NO. 27418)(rsum)

38

* Chaoulli c. Qubec ( Procureur gnral), Cour suprme du Canada, jugement du 9 juin 2005, # 29272 (lire rsum du dit arrt)

4.

la justification en matire de droits conomiques et sociaux d'une lgislation contrevenant aux droits et liberts garantis (art. 1 de la Charte canadienne)

* Gosselin c. Procureur gnral du Qubec [1999] R.J.Q. 1033 (C.A.).


* Gosselin c. P.G. du Qubec, Cour suprme du Canada, jugement du 19 dcembre 2002 (NO. 27418)(rsum)
1t

Terre-Neuve (Conseil du Trsor) c. N.A.P.E., 2004 CSC 66

5.

La Charte qubcoise, le droit l'galit et la discrimination induite d'une situation d'exclusion sociale ou de la condition sociale
Commission des droits de la personne du Qubec et Lucien Gauthier et Gestion Gauthier et Patrick Larente, victime, dcision finale du Tribunal des droits de la personne du Qubec, 15 novembre 1993, [1994J R.J.a.

253.
*Lambert c. Qubec (Ministre du Tourisme), [1997] R.J.Q. 726 *Qubec (Procureur gnral) c. Lambert (C.A.), [2002] R.J.Q. 599 (permission d'en appeler la Cour suprme du Canada rejete)

6.

L'autonomie et la prsance des dispositions de la Charte qubcoise relatives aux droits sociaux et conomiques:

1t

Gosselin c. Procureur gnral du Qubec [1999] R.J.Q. 1033 (C.A.).

1t Gosselin c. P.G. du Qubec, Cour suprme du Canada, jugement du 19 dcembre 2002 (NO. 27418)(rsum)

Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, Aprs 25 ans, La Charte qubcoise des droits et liberts , Vol. 1, Bilan et recommandations, Novembre 2003 en ligne: (http://www.cdpdj.gc.ca/fr/accueil.asp)

." Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, Aprs 25 ans, La Charte qubcoise des droits et liberts , Vol. 2, tudes no 5, Les droits conomiques et sociaux, parents pauvres de la Charte?, Novembre 2003

* Rapport du comit de rvision de la Loi canadienne sur les droits de la personne, ({ La promotion de l'galit: une nouvelle vision , 23 juin 2000, chap. 17 section e) et f) sur motif de condition sociale et droits conomiques et sociaux
Wayne MacKay et Natasha Kim, L'ajout de la condition sociale la Loi canadienne sur les droits de la personne , Commission canadienne des droits de la personne, Programme de recherche, Fvrier 2009.

39

7.

Le recours au droit international dans l'interprtation des Chartes

* Gosselin c. Procureur gnral du Qubec [1999] R.J.Q. 1033, (C.A.); .


* Baker c. Canada (Ministre de la citoyennet et de l'Immigration),
[1999] 2 R.C.S. 817.

40

t ,

! ,
j
l

Dveloppement et tendances du droit social au Canada (1940-1984)


ROBERT D. BUREAU

f t

KATHERINE LIPPEL LUCIE LAMARCHE

i
j

1
'1

Introduction
Le droit social constitue sans aucun doute un des phnomnes les plus typiques du dveloppement du droit au cours du xx e sicle. la fois subtil, rvlateur et changeant, le droit social se situe au coeur des . contradictions de nos socits industrielles. Depuis cinquante ans, il est l'objet d'affrontements politiques et de choix conomiques fondamentaux et son dveloppement est troitement li aux mutations profondes de l'tat et aux transformations des structures de nos formations sociales. En raison de ses finalits et des enjeux qu'il soulve, le droit social fait galement l'objet de rsistances et de controverses qui en rendent l'analyse critique aussi ncessaire que fascinante. Le droit social. en tant que forme juridique spcifique, reflte et interroge tout la fois les valeurs sociales acquises. masque certaines ralits et remplit plusieurs fonctions qu'il reste dpartager. Trs concret et mesurable, le droit social est un phnomne qui touche chaque Canadien un moment ou l'autre de sa vie. Il peut tre comptabilis et permet d'valuer la qualit de vie d'une socit selon le degr de satisfaction des besoins fondamentaux de ses membres. Par ailleurs, l'tude du droit social ne va pas sans poser un certain nombre de difficults. Ds le dpart, on se heurte un problme de dfinition de champ d'tude et de dficience de cadre thorique qui en compliquent l'analyse. En outre, le droit social, plus que toute autre partie du droit, a donn lieu, dans l'histoire, des dbats et des problmes d'ordre constitutionnel qui ncessiteraient eux seuls une tude complte. C'est pourquoi nous avons convenu de limiter notre tude aux lgislations d'application gnrale portant principalement sur la scurit~
79

du revenu et d'axer notre analyse sur le point de vue des bnficiaires sujets de droit, dans leurs rapports avec l'tat, quel que soit son nivea~ d'intervention. Ces choix, commands bien sr par des contraintes d'ordre matriel, ne sont cependant pas dnus de contenu idologique et politique dans .la rr.esure o ils sont relis, au dpart, des valeurs et des positions qui sont le rsultat de plusieurs annes de recherche. L'tude est divise en trois parties. Dans la premire partie, qui tient lieu d'introduction substantielle, nous retraons l'volution du droit social en tant que produit historique et dialectique des rapports de proprit, de travail et de pouvoir dans le cadre de l'industrialisation et de l'urbanisation, et de la transformation du rle de J'tat l'occasion de la crise conomique des annes 1930 et de ses consquences. La deuxime partie porte sur le dveloppement et le contenu du droit positif de 1940 nos jours. en prenant en considration les multiples fone tions du droit social. Enfin, dans la troisime partie, nous tentons de faire ressortir les tencanc.e.s actuelles du droit social et d'en dgager les perspectives.

talistes et les dirigeants politiques devront imaginer. pour rsoudre les contradictions et assurer le maintien de l'ordre social. de nouvelles orientations, un nouveau discours et de nouvelles formes juridiques. On verra ainsi apparatre de nouveaux droits, qualifis dans lejargonjuridique de droits conomiques et sociaux. qui constitueront le contenu du droit social. C'est sur cette toile de fond que nous retracerons la formation du droit social canadien depuis les toutes premires lgislations .. la pice du dbut du sicle jusqu'aux rgimes plus structurs de scurit sociale qui ont t mis en place dans les annes 1940; mais nous voquerons d'abord brivement les formes traditionnelles de protection sociale.

Les formes traditionnelles de protection sociale


La plupart des tudes l qui portent sur la protection sociale au XIXe sicle tablissent que les individus qui, pour une raison ou pour une autre, n'arrivaient pas satisfaire leurs besoins, taient pris charge par leur famille, par des socits ou des institutions de charit ou de bienfaisance et, dans certains cas, par les autorits locales ou munici pales. Les secours prodigus aux pauvres, aux indigents et aux ncessiteux incapables de travailler ou l'aide apporte aux malades. aux infirmes. aux vieillards et aux famiiies dans le besoin taient gnralement accords dans le cadre de ce qu'on est convenu d'appeler la longue tradition d'assistance inspire par les principes de charit et d'initiative prive. Une analyse schmatique permet en effet de reconnaitre trois paliers o s'exeraient, au moment de la Confdration, les solidarits et d'en prciser les formes et les responsabilits. C'est d'abord la famille largie qu'il revenait d'assurer les soins et la scurit de ses membres incapables de se suffire eux-mmes. Cette responsabilit prenait gnralement la forme de secours en nature et tait dicte par l'obligation alimentaire prvue en commQn law et par le Code civil. Les institutions de charit et de bienfaisance, laques ou religieuses, offraient aux individus et aux familles dans le besoin l'assistance sous forme de soutien matriel en nature ou de services institutionnels gnraux et spcialiss dans les hpitaux, les asiles et les hospices. Enfin. dans certaines provinces, les municipalits pouvaient dispenser une assistance financire certaines catgories de personnes lorsque les ressources financires de la famille avaient t puises2 . On explique gnralement que ces formes de protection sociale convenaient au type de socit rurale de l'poque, au mode de vie et aux valeurs dominantes hrites de la priode lisabthaine et de l'Ancien Rgime franais. Ainsi les valeurs de charit, de responsabilit individuelle et de solidarit familiale permettraient d'expliquer le caractre
Bureau, Lippel el Lamarche 8/

La formation historique du droit social canadien (1880-1940)


Alors que, pendant les sicles prcdents, la protection sociale des individus incapables de se suffire eux-mmes avait t principalement assume par des initiatives prives, les premires lgislations sociales adoptes au tournant du xx e sicle apparaissent comme un ensemble de mesures qui annoncent une rupture et un ramnagement de la pense juridique traditionnelle. Le contexte dans lequel elles ont t produites fut, bien sr, dterminant : industrialisation, urbanisation et proltarisation massives qui ont donn naissance de nouveaux problmes sociaux et des changements radicaux des conditions de vie. Cette priode, qui marque le passage du capitalisme libral et concurrentiel au capitalisme monopoliste d'tat fut ~aractrise pa~ l'mergence de contradictions conomiques e~ socmles, dont la cnse des annes 1930 fut le point culminant, et qui allaient menacer l'quilibre politique et les rapports de pouvoir au sein de la socit. . Da.ns un tel contexte, tout se passe comme si la structure juridique claSSique, correspondant la phase initiale du mode de production capitaliste, et les droits civils et politiques, issus de la rvolution bourgeoi~ e, n'arrivaient plus assurer, tant Sur le plan idologique que sur le plan technique, la gestion des nouveaux rapports sociaux. D'une part, les masses ouvrires et le proltariat urbain revendiqueront des droits concrets correspondant leurs problmes; accidents du travail, chmage, maladie, mise la retraite. D'autre part, les capi8iJ }JI/real(. Lippel

'.

~.

1:'

Lal//urche

, cJ..! ..
1

~.

. ~~:

~'.;-'

priv de l'assistance et la responsabilit limite des pouvoirs publics jusqu'au dbut du xx e sicle. D'ailleurs, la Loi constillltionnelle de 1867 ne prvoyait-elle pas que l'administration des personnes" devait relever des provinces, responsables par excellence des droits civils (92.13), des matires pure~ent loc'lles et prives (92.IO), des institutions municipales (92.8), des pmons et des maisons de rforme (92.6), des hpitaux, asiles, institutions et hm:pices de charit (92.7)? . , Cette vue des choses. qui consiste enfermer dans la sphre du pn ve l'essentiel des rapports soci~~x, y co:n?ris I~s r~~ports d'e,~tr~ide et de solidarit qui dcoulent de t incapacIte des mdlvldus de s mtegrer aux . rapports de production et au march du travail. n'est c.ertes pas f~us:e, bien au contraire, Mais une telle conception ne saurait nous satisfaIre pleinement dans la mesure o elle ne corres~ond qu:~ une r.artie de l,a rdit. Elle pourrait en effet permettre de croire que 1 Etat n mtervenalt pas l'poque ou, pour justifier le maintien des anciennes str~ctures d'assistance, de considrer comme expressions d'une vrit acquise des propos tels. que cette affirmation du premier ministre du Qubec, AI~xandre Taschereau, en 1921 : La charit prive fait des mer: ve: Iles), En ralit, la charit prive n'a fait des merveill,es ni en 1921, ni en 1900, ni en 1867, et dj au milieu du Xlxe sicle, l'Etat intervenait dans la sphre prive des rapports de production, de proprit et de travail. Un examen plus critique du contexte sodo-conomique qui entoure la Confdration de 1867 rvle que la formation de l'tat moderne canadit!n conide avec la priode o la bourgeoisie canadienne ralise sa r'/olution, force de s'affranchir de la mtropole et de se dmarquer de se) voisins du Sud. Engage pleine vapeur" dans le dveloppement industriel, aprs avoir capitalis dans le commerce, sur I~s terres et le des des colons et des immigrants, elle entreprend de canahser les cours d'.~au et de relier les deux ocans par la construction d'un vaste rseau de chemins de fer qui cimentera l'unit canadienne, C'est aussi l'poque du dveloppement des villes, des grandes entreprises, des banques, des trusts financiers et de l'dification des fortunes prives, En somme, la bourgeoisie canadienne est en pleine expansion et, pour 1 m,~ner bien son projet de socit, elle a besoin d'un tat, non seule) m~nt comme instrument de pouvoir politique, mais pour financer ses Il projets, unifier le territoire, faciliter les com,?u~ications, ~gl~menter ~ l'industrie et le commerce et assurer aux capltaltstes la matn-d oeuvre ncessaire la production. Elle aura aussi besoin d'un ensembled'appareils techniques, conomiques, idologiques et rpressifs pour grer les rappo,rls de P?uvoir, de proprit et de travail au sein de la nouvelle formation SOCIale canadienne. C'est dans ce contexte largi qu'il faut comprendre le pouvoir de lgifrer accord, l'article 91 la Loi cO!lsItutiO/lllf.'lIf.' de 18674 , au Parle-

ment canadien' en matire de rglementation des changes et du . commerce (91.2), de taxation (91.3), d'emprunt de deniers sur le crdit public (91.4), de navigation (91.10), de passages d'eau (transbordeurs) (9US), de milice (91.7) et de droit criminel (91.27) ainsi que la Politique nationale de Macdonald dans les annes 18705 II en va de mme pour l'instauration d'un service civil et d'une bureaucratie complexes 6 et la mise sur pied d'une police nationale, la Gendarmerie royale du Canada7 , En principe, l'entreprise prive devait tre moteur de l'conomie, f La loi du march excluait l'intervention de l'Etat et l'idologie librale. r prvoyait que chacun pouvait se faire entrepreneur capitaliste grce aux, vertus de l'initiative individuelle de l'entrepreneurship L'histoire a par contre dmontr que les places taient limites dans les conseils d'administration et que l'tat est intervenu chaque fois que.. \J.( les intrts des capitalistes l'exigeaient ou pour rprimer la classe :1 , " \ " , ouvrire lorsqu'elle avait recours des grves ou des manifestations :/ / pour amliorer ses conditions de vie ou de travailS, Prtendre que l'tat n'intervenait pas dans les affaires conomiques et sociales au XIXe sicle ne correspondrait donc qu' une partie de la ralit. S'il est vrai. que l'essentiel des rapports de production et de . distrib~tion des riches~es se pas~ait dans la sph,re priv~, l'tat avait~;,.,;) dj mis en place certams mcanismes pour favonser le developpement . industriel et maximiser le rendement du capital. Quant la question des 1\ multiples consquences sociales qui en dcoulaient, la bourgeoisie_ s'accommodait aisment des valeurs traditionnelles et d'un partage de responsabilits, au nom du libralisme, de l'individualisme et de la ~ charit, En fait, l'tat n'avait pas renonc son pouvoir de gestion des < personnes, mais, pour des raisons d'efficacit, il en dlguait l'exercice: .\ certaines institutions priVes dont il s'assurait le contrle et la surveil-: . < lance et qu'il subventionnait au besoin. la limite et lorsque l'ordre social l'exigeait, l'tat prenait directement en charge, dans les prisons, les coles d'industrie et de rforme?, le sort des pauvres, des vagabonds et de certains marginaux qui pouvaient constituer une menace pour la socit et le bon fonctionnement de l'conomie, ' 1 Enfin, ds la fin du XIX e sicle, l'tat se proccupe des questions de sant, de salubrit et d'hygine au IravaiPo, dans la mesure o ces '\. . questions avaient incidence directe sur la production des travailleurs et la rentabilit des entreprises.

le

f ./tf?

Il

Les risques sociaux et les premires lgislations sociales (1900-1930)


En moins de cinquante ans, la rvolution bourgeoise a compltement transform la socit canadienne ainsi que les modes et les conditions de vie des Canadiens .. L'industrialisation amorce la fin du XIX e sicle a connu une expansion et un rythme de dveloppement qui ont fait passer, entre 1900 et
Bl(re(lll,

RI

RnrNIII.

Lione! el L{/!1Iarche

Lippel

el

Lamarche

83

1
19t:O, le produit national brut, en dollars, de 1 057 millions 5 529 millions!!. Au tournant du sicle dj, l'industrie manufacturire avait surclass l'agriculture, et l'entreprise capitaliste constituait la majorit de...; secteurs de la production. La population, majoritairement rurale en IS!.:O, se trouva principalement concentre dans les villes ds le dbut du xx e sicle. Le passage en un si court laps de temps d'une socit ag!'icole et rurale une socit industrielle et urbaine n'allait pas s'effectU:r sans poser des problmes. Une des premires consquences fut la gnralisation du salariat et la transformation de la famille comme unit de production et de soutien largi de ses membres. Alors que l'conomie rurale permettait d'assurer la subsistance des membres de plusieurs gnrations au sein d'une mme famille, le salaire de l'ouvrier des villes suffisait peine subvenir aux besoins des siens. La proltarisation m"ssive et l'urbanisation acclre ont eu pour effet de priver les agricu!teurs et les petits artisans de leurs moyens de production, de faire clater la structure familiale et de concentrer dans des agglomrations urbaines peu quipes une majorit de la population. l'industrialisation tait gnratrice de 'progrs, de productivit et d'accroissement des richesses, elle comportait certains cots, L'un de ces cots, et non le moindre, allait tre pay par les ouvriers dont le travail, sous forme de salaire soumis aux lois du march, tait la se:J1e source de revenu et dont les conditions allaient tre soumises des contraintes et des risques qui allaient en rendre l'exercice difficile et parfois alatoire. Ce qui caractrise cette priode, c'est l'inscurit matrielle de l',uvrier qui russit peine subvenir aux besoins de base de sa famille parce que son salaire est le plus souvent infrieur au budget minimal d"Jne famille. Pas tonnant qu'au tournant du sicle on retrouve un fort contingent de femmes et d'enfants forcs, pour arrondir les fins de mois, de travailler des salaires encore plus bas et dans des conditions encore pllJS difficiles, comme devait le rvler la Commission royale d'enqute sur le capital et le travail en 1888 12 l'inscurit matrielle de cette nouvelle classe de workitlg poor avant la lettre, marque par la privation et la misre, devait s'ajouter tOille une srie de problmes sociaux. On peut imaginer que, dans ces conditions, il tait impossible d'pargner pour faire face de multiples situations d'interruption de revenu. Or l'industrialisation allait placer les ouvriers dans l'impossihilit de travailler et de tirer le revenu ncessaire pour satisfaire leurs besoins: crises conomiques, rcessions, machinisme et productivit doivent tre inscrits sur l'autre face de la mdaille du ({ progrs. On est ccnvenu de dsigner par l'expression risque social,. le chmage, les accidents du travail, les maladies industrielles et la mise la retraite, les principales causes d'intelTuption de revenu qui ont surpris la classe ot.vrire ds la fin du XIX e sicle, L'expression tait certes juste dans la
mesure o elle renvoyait la cause, qui tait sociale, et dans la mesure o la ralisation de l'vnement ne dpendait pas de la volont de la victime, Les capitalistes avaient bien compris la notion de risque lorsqu'ils avaient imagin le mcanisme de l'assurance commerciale pour indemniser la victime d'une avarie, d'un feu ou d'un vol. Mais en matire de risque humain, aucune mesure sociale n'tait prvue pour compenser le risque de perte d'emploi et les consquences du chmage sur le niveau de vie des travailleurs. En ralit, le risque tait socal, mais l'essentiel de la solution devait tre trouv dans le priv. La contradiction tait de taille, mais elle tait la mesure des conditions et des rapports sociaux de l'poque, Aussi longtemps que la bourgeoisie pouvait imposer, au nom des valeurs librales, sa loi du travail comme critre de vie normale" et faire payer aux ouvriers le cot social de l'industrialisation, elle n'avait pas intrt reconnatre la ncessit d'une intervention de l'tat pour rsoudre les problmes. Entre temps, cependant, elle avait d reconnatre le droit des ouvriers de s'associer pour dfendre leurs intrts de la mme faon que les capitalistes pouvaient s'associer depuis dj longtemps, sans enfreindre les lois anticoalition, en socit ou en corporation pour mener bien leurs affaires et leurs intrts de classe, La formation des unions ouvrires et des syndicats permit d'ouvrir une premire brche dans la forteresse de la bourgeoisie et de remettre en question certaines rgles du jeu. Luttant pour la reconnaissance jamais acquise et pour de meilleures conditions de travail, les travailleurs avaient galement form, en marge et parfois au sein de leurs syndicats, des socits d'entraide mutuelle pour venir en aide leurs membres victimes de certains risques sociaux, Ces socits, finances et gres par les travailleurs, se trouvrent tout aussi dbordes q'ue les institutions prives d'assistance pour faire face l'ampleur des problmes causs par le chmage, (es accidents du travail, la retraite, le dc.s, les bas salaires et l'insuffisance des revenus. Ce sont tout la fois les revendications, les pressions du mouvement " ouvrier, (es intrts des capitalistes et l'tat du rapport de force entre les 1 deux qui permettent d'expliquer les interventions de l'tat sur le plan social au dbut du Xxe sicle. Alors que, dans certains pays europens, comme l'Allemagne par exemple, les travailleurs avaient obtenu un premier rgime d'assurance sociale en 1886, il fallut attendre jusqu'en 1909 au Canada l'instauration du premier rgime d'indemnisation des . accidents du travail qui n'tait pas, par ailleurs, structur~ selon la technique des assurances sociales mais reposait sur le principe de la responsabilit sans faute. 11 est d'ailleurs assez rvlateur que les principales lgislations sociales des annes 1900 1930 aient t lies au travail dans la mesure o la gestion et le contrle des forces productives commandaient des interventions de l'tat.
Lippf'[ et Lamarc;he 85

sC

: '"

'~.'

,.

"~

IJelf(!'a/l,

1
1
1
1
f

.!

Ce sont l'Ontario et le Qubec, les deux provinces les plus inau:;triali. ses, qui prirent l'initiative de lgifrer en matire d'accidents du travail 13 On se rappellera qu' l'poque, les travailleurs devaient utiliser de nouvelles machines dans des conditions de scurt qui laissaient dsirer. Les victimes d'accidents et leur famille, en cas de dcs, n'avaient d'autres recours pour compenser la perte de salaire que de s'a.dresser aux tribunaux civils pour exiger des dommages-intrts. Or' autant il tait difficile pour les ouvriers de s'adresser aux tribunaux, d'tablir la faute ou la ngligence de l'employeur et d'obtenir justice, autant il devenait coteux pour les entrepreneurs d'avoir ddommager les victimes selon les rgles et les critres de droit commun qui ne pr-voyaient aucun plafond l'indemnit. L'introduction de la responsabilit prsume de l'employeur comme fiction juridique convenait aux travailleurs qui n'avaient plus prouver la faute de l'employeur, en change de quoi ils renonaient leur droit de poursuite en dommages-intrts devant les tribunaux de droit commun et devaient se contenter d'une indemnit plafonne en cas d'incap~.it ou de dcs. Les accidents du travail taient sans doute le risque qui pouvait le plus trouver une solution dans le droit priv en vertu du droit de la responsabilit. Les capitalistes, surpris par l'action des travailleurs et pris au pige de leurs propres rgles du jeu, trouvrent leur compte la modifier l4 Il en allait tout autrement de la rupture du contrat de travail ainsi que de la dtermination du salaire et des conditions de travail. lesquels re levaient du droit de proprit, des obligations et du droit de grance qui mettaient les employeurs l'abri de toute poursuite en cas de mise pied. Cependant, les abus du capitalisme, le scandale qu'ils avaient provoq~J dans l'opinion publique et les pressions du mouvement ouvrier organis permirent d'obtenir d'autres mesures. Les principales lgislations sociales lies au travail furent adoptes dans les provinces. II s'agissait de la protection minimale des femmes et des enfants, dont on fix.ait l'ge minimal et la dure de la journe de travaiPs, du salaire minimum pour les femmes dans certaines industries l6 et de la mise sur pied en 19\0 de bureaux de placement provinciaux 17, qui fut assortie d'une participation fdrale sous forme de subsides en 1918 18 . Dans les deux premiers cas, l'intervention du lgslateur visait sans doute limiter certains abus et assurer aux femmes et aux. enfants un mini mum de protection, mais on ne peut s'empcher d'observer que ces lgislations reconnaissaient le travail des enfants, d'une part, et, d'autre part, consacraient l'infriorit du travail fminin et la discrimination dont il faisait l'objet. Quant aux bureaux de placement publics financs rar le fdral la fin du premier conflit mondial. ils annonaient l'intention de l'tat d'exercer un premier contrle sur l'offre et la demande de nain-d'oeuvre l9 pour faciliter le passage d'une conomie de guerre L~ne conomie de paix.
t:6

- Je la _... .t, ~ ... ..:cen_~ "1Jelq\..~ .... ois l" v ncia. __ d'hygine et de prvention dans l'industrie et le commerce qui s'apparentaient davantage un soutien la production qu' une protection directe des citoyens. L'hospitalisation, les soins mdicaux et la question du revenu en cas de maladie relveront des secteurs pri v et commercial jusqu'en 1946. C'est le risque de la mise la retraite et le problme de la vieillesse qui donnrent, pour la premire fois en 1927, ouverture un droit fond sur la notion de besoins. Dj, suite la Premire Guerre mondiale, le' gouvernement fdral avait pris l'initiative d'instaurer un rgime de ' pensions pour les officiers et soldats devenus invalides et pour les veuves et orphelins des anciens combattants20. II faut galement se rappeler que certaines entreprises prives, dont les banques et les compagnies de chemins de fer, avaient cr des caisses de retraite pour leurs employs et que le gouvernement fdral avait adopt, en 1919, pour ses fonctionnaires une loi concernant la pension et le fonds de retraite du service civil 21 Ces exemples, ainsi que l'accueil favorable que reut dans l'opinion publique l'instauration <:les deux rgimes de pension britannique et nozlandais, en 1892 et 1898, incitrent le Congrs des mtiers et du travail du Canada et plusieurs syndicats exercer des pressions auprs du gouvernement canadien pour qu'il gnralise et tende la protection la majorit des vieillards indigents laisss pour compte et sans scurit conomique la retraite:
1. __ hapL.

Que ce Congrs est d'opinion que le temps est arriv pour les ouvriers de ce pays d'tre dots d'une pension pour le vieil ge, ou au cas de grave invalidation. Nous requrons par la prsente le gouvernement fdral d'tablir un fonds connu sous le nom de "Penson du vieil ge , pour venir en aide aux ouvriers qui sont l'ge de leur retraite et ne peuvent subvenir leur propre soutien 22 Cette rsolution de 1908 fut communique au Cabinet, mais il fallut attendre le rapport d'une commission royale d'enqute sur les relations industrielles, en 1919, et l'opinion favorable d'un comit spcial de la Chambre des communes, en 1924, avant que le Parlement fdral ne se dcide adopter la Loi sur les pensions de vieillesse 23 tant donn les objections d'ordre technique et constitutionnel qui avaient t souleves. En fait, sous le couvert d'une lgislation fdrale, Ottawa se trouva exercer une pression auprs des gouvernements provinciaux. pour les inciter adopter une mesure de scurit conomique en faveur des personnes ges. Il ne s'agissait pas d'une intervention directe, mais d'une loi cadre prvoyant, suivant certaines conditions, la conclusion d'une convention 24 . La Loi confia donc aux provinces l'administration des pensions en stipulant que les fonctions seraient partages galement entre les deux ordres de gouvernement 25
Bureall, Lippel el Lamarche

Bureau, Lippel el Lamarche

87

?,

' 1:.;

il

[1
V

Sur le fond. cette lgislation reprsentait une nette volution dans J'or.entation de la protection sociale. Bien que fortement inspire de la tradition anglo-saxonne. celte mesure rompait avec !a conception traditionnelle de l'assistance prive, reconnaissait le principe de secours direct en argent. constituait un premier pas vers l'universalisation de la pro~ection et ouvrait la voie la reconnaissance d'un droit au profit d'une pre:nire catgorie de bnficiaires. En pratique. la loi de 1927 constituait une mesure d'assistance catgorise, soumettait l'exercice du droit certaines conditions 26 et fixait le moatant de la pension 240 $ par an, ce qui tait largement infrieur aux besoins. En ce sens, mme si elle constituait une entorse au principe selon lequel tout individu doit p.ouvoir subvenir. ses besoins par son travail. sa porte demeurait limite une catgorie considre comme n'tant plus productive. C'est donc dire que la majorit des aptes au travail, dont les revenus taient insuffisants ou qui taient exclus du march du travail. et la majorit des inaptes au travail devaient s'en prendre eux-mmes sinon, daus le meilleur des cas, s'en remettre aux mcanismes privs d'assurar.ce s'ils en avaient les moyens ou, le plus souvent, aux mcanismes traditionnels d'assistance et de charit privs. Cette priode, qui marque en quelque sorte la fin de l'ge d'or du capitalisme et l'apoge de l'idOlogie librale, aura t aussi la priode de la monte et de l'organisation de la classe ouvrire. Mais tant et aussi longtemps que le sect:ur priv pouvait ass~mer la gestion des p.robl~'}1es sodaux et que le drOit commun permettaIt de rgler les conflits, , Etat pouvait se permettre de demeurer l'cart ou, tout au plus, d'intervenir de manire slective.

La crise des annes 1930 et la remise en qllestl~n de l'ordre libral


La crise conomique de 1929 et la grande dpression qui suivit prirent les socits occidentales par surprise. Au Canada, o on avait connu une longue priode de prosprit, les dirigeants du pays affichaient le plus gnnd optimisme. Occups maximiser les profits et poursuivre leurs grandes oprations de concentration financire et industrielle, les entrepreneurs et les gens d'affaires voyaient court terme et refusaient de ccnsidrer que le travail leu r appauvri, sous-pay ou victime du chmage nf: pourrait plus acheter l'abondance des biens produits qui avaient fait, pour un temps, leur prosprit. Depuis ,'avnement du capitalisme industriel, les socits occidenta!es avaient subi des secousses et connu priodiquement des rcessions. D'une fois J'autre, les entreprises s'en tiraient relativement bien puisque c'taient les travailleurs qui en faisaient les frais en subissant
,St Bureall, UrJf)ell?{ LCII~larch(

des priodes de chmage, des rductions de salaire el des hausses du cot de la vie. Ce.lle fois, la bourgeoisie capitaliste s~ trouva coince sur son propre terram et le mouvement dclench aux Etats-Unis gagna rapidement le Canada. La grande crise fut en quelque sorte l'aboutissement des contradictions qui germaient depuis longtemps au sein des conomies capitalistes. L'absence de planification, le libre jeu du march, la concentration et t'anarchie qui caractrisaient l'organisation de la produclion entranrent un dsquilibre complet de l'offre et de la demande de biens. Cette situation, contrairement d'autres conjonctures. se trouva aggrave par un climat de panique et un manque de confiance des investisseurs qui firent dgringoler, en quelques semaines, la valeur des actions en bourse. Ainsi la surproduction dcoulant de la concentration et du manque de prvision des entreprises d'une part, et de la mauvaise rpartition du pouvoir d'achat, d'autre part, eut rapidement pour effet de faire chuter les prix, de ralentir la production et d'entraner des baisses de salaire et du chmage. Dans un deuxime temps, la diminution du pouvoir d'achat, rduit par le chmage massif et la diminution des salaires qui n'taient compenss par aucun autre revenu, affecta directement le niveau de production. Le Canada connut en trois ans une chute dramatique de 50 % du produit national brut21 et la baisse de la production industrielle et agricole se rpercuta sur tous les secteurs de l'conomie. En fait,la crise frappa partout et toucha toutes les catgories de la population. Les gouvernements municipaux et provinciaux se retrouvrent mme au . bord de la faillite, dbords par les demandes de secours des chmeurs et des ncessiteux, Au plus fort de la crise, en 1933, on estima 26 % le pourcentage de main-d'oeuvre masculine en chmage et 20 % la population assiste 28 Quant aux personnes qui avaient russi conserver leur emploi, 60 % des hommes et 82 % des femmes gagnaient moins de 1 000 $, alors que le revenu minimum vital tait fix 1 200 $ par an 29 Mais au-del des donnes quantitatives, il importe de dgager ceque rvla la crise. Elle rvla d'abord J'incapacit des mcanismes du march d'quilibrer la production et la consommation des biens. Elle dmontra les ingalits et les injustices qu'entrane le travail salari comme principal mcanisme de distribution des richesses. Elle permit d'tablir que les risques sociaux et les conditions de vie taient lis la structure conomique et ne pouvaient tre imputs des facteurs individuels et Ja responsabilit des particuliers. Enfin, elle rvla l'inefficacit des mcanismes traditionnels de protection pour rsoudre les problmes sociaux, Ces rvlations avaie.nt de quoi branler les plus sceptiques : l'co~ nome ne fonctionnait qu' demi, la misre tat gnralise et l'ordre
BlIreau, Lippel et Lamarche 89

:~~

. ,~.
:-f

',".

social menac. Les dirigeants du pays n'av<!u;;nt d\1ulI<:' choll' <j1..1e dt. repenser leurs stratgies, de meUre au point des mcanismes pour sauver le systme et d'intervenir sur plusieurs fronts. Dans un premier temps, le gouvernement fdral, pris de court et appel la rescousse par les provinces. lana des programmes de travaux publics et de financement des secours directs aux chmeurs. Ce i mesures empiriques, considres comme temporaires, visaient enrayer le chmage et soulager la misre. Pour la premire fois dans l'histoire du capitalisme nord-amricain. la bourgeoisie se trouvait en situation de grer le non-travail tant du point de vue de ses intrts de classe que de ceux des travailleurs qu'elle ne pouvait plus abandonner leurs propres moyens ou aux institutions de charit. Fort de l'exprience acquise l'occasion de la Premire Guerre mondia.le, l'tat assuma rapidement le rle d'entrepreneur pour relancer l'e mploi, organiser des travaux 30 et remettre les ouvriers au travail. Mais il 1idlait bien rpondre aux besoins les plus pressants de ces milliers d'aptes au travail demeurs sans emploi. Les secours directs 31 permirent d'oprer le passage d'une assistance locale et prive, le plus so Jvent sous forme de services, une forme plus large d'assistance ' publique et sociale en espces dont le triple avantage tait de soulager quelque peu la misre, d'i!1.ecter des fonds dans l'conomie et de gagner du temps. Ce transfert de responsabilit constituait en quelque sorte une reconnaissance effective du risque social et une premire tape vers la prise en charge plus systmatique de certains problmes sociaux par les pouvoirs publics . En ralit, ces mesures s'avraient partielles et insuffisantes pour r:.;>ondre aux besoinfi. 11 fallut plusieurs annes aux conomistes et aux stratges politiques pour dbloquer les solutions susceptibles de satisfaire les chefs d'entreprises et les financiers et d'apaiser les masses ol.vrires et les agriculteurs qui protestaient partout dans le pays 32. Tout comme la crise, les solutions venant des tats-Unis, dont le Nell' . D,~a/ de Roosevelt, inspirrent le gouvernement de Bennett en 1935. L'essentiel du New Deal consistait en un train de mesures conomiques et une srie d'interventions directes de l'tat dont l'originalit fut d'introduire des mcanismes de correction et de rgulation dans la . structure capitaliste d'conomie de march, assortis de certaines .' mesures sociales pour rpondre aux revendications pressantes des vic times de la crise. Les interventions prirent la forme d'ouvertures de crdits de soutien aux banques, d'aide l'agriculture, de subventions aux tra vaux publics. de rglementation des prix. des revenus et des salaires, de contrle de la concurrence et d'une rforme du fisc)}, et elles eurent pour effet, court terme, de stimuler la demande globale des biens, d'augmenter le pouvoir

et (._ ._.ancl. .. _ proL __ .. .Jn ........ _.. il s'_"._~ait (._ ._,)ren_._ l'opration inverse de la crise pour remettre la machine conomique en marche. Roosevelt avait aussi compris qu'il ne pouvait sauver le systme capitaliste sans en attnuer certains abus et faire des concessions importantes aux travailleurs et certaines couches dfavorises de la population. Reprsentant de l'aile la plus claire de la bourgeoisie, il fit adopter le Social Secllriry Act34 qui prvoyait un rgime d'assurance contre le chmage et un rgime de retraite pour les travailleurs gs 35 L'effet positif de ces mesures, combin l'conomie de guerre et la concertation des tats capitalistes, devait par la suite permettre de raffiner et d'intgrer de faon permanente un ensemble de mcanismes de prvention et de stabilisation pour viter la rptition de catastrophes semblables. Au Canada, le premier ministre conservateur Bennett prsenta sa version d'un Nell' Deal et plaida, devant la nation, la ncessit d'oprer de grandes rformes conomiques et sociales et de mettre un terme au laisser-faire .
And. in my mind. refoml means Government intefl'ention. It means the end of laisser-faire. Refarm Ireralds certain reco~ery. There can be no permanent recovery wi/hollt reform. Reform or no reform! 1 raise rital issue squarely.1 naU the flag ofprogress 10 the maslhead. 1slimmon the pawer of the State ta ilS mppart 36 1

da~ .. ~.

fi~;Y
l ";\ '\

Son programme en une quinzaine de points fut rduit six lois dont la pice matresse est connue sous le nom de Loi sur le placement et les assurances sociales 37 qui prvoyait notamment un rgime national d'assurance contre le chmage, Cette loi, on le sait, fut dclare inconstitutionnelle par les tribunaux 38 , tout comme la Loi sur le salaire minimum 39 , la Loi sur la limitation des heures de trm'm140 et la Loi sur le repos hebdomadaire dans les tablissements indllstrie/s41 qui fureotjuges de la comptence lgislative des provinces. Entre temps cependant, les pressions des organisations syndicales 42 , les recommandations de la Commission Rowell-Sirois 4l et les ngociations politiques eurent raison de certaines oppositions au sein des milieux d'affaires et des provinces, dont le Qubec, et l'assurancechmage fit l'objet d'un amendement constitutionnel permettant au gouvernement fdral de lgifrer en l'espce 44 , Sur le plan des principes, cette loi introduisit une nouvelle conception de la protection fonde sur le paiement d'une cotisation donnant ouverture un droit prcis, suivant des conditions et des critres dtermins. Le rgime participation mixte employs-employeurs-tat prvoyait des cotisations et le versement de prestations des catgories limites de travailleurs selon des chelles lies aux gains antrieurs, jusqu' concurrence d'un plafond de 2 000 $ par an. La loi de 1940 tait un peu
Bureau, Up(1el
el

90

Bureau. Lippel et Lamarche

Lamarche 9/

;.<,
~
.'

:.

co Fk
'. ";'.::'o-

" "

tj ,..
, . \

~
~

1
!

plu:; gnreuse que celle de 1935 quant aux'personnes assures et aux bnfices accords puisqu'elle prvoyait un lger supplment pour les bnficiaires ayant des personnes charge. . Sur le plan administratif, une commission de trois membres tait charge de son application, Les mcanismes de recours laissaient beaucoup de place la discrtion des fonctionnaires et les procdures de rvision et d'appel n'taient pas clairement dfinies4S Si le rgime d'assurance-chmage put tre considr comme un gain pour les travailleurs, tout porte croire qu'il reprsentait non seulement un outil de stabilisation conomique pour les capitalistes, mais un instrument par excellence d'encadrement et de contrle politique des sans-travail qu'il fallait maintenir en disponibilit au moindre cot possible. U n'est d'ailleurs pas sans intrt de souligner que durant la mme priode, dans le but d'laborer un cadre juridique la mesure des nouveaux rapports. sociaux les lgislatures provinciales se proccupaient de rglementer les relations et les conditions de travail de faon contenir ies revendications du monde ouvrier. C'est dans cette persp.~ctive qu'il faut situer la rvision des rgles dujeu entre le capital et le travail concernant la ngociation des conventions collectives et la gri~ve comme moyen de pression des travailleurs organiss. Au chapitre des conditions de travail, l'intluence exerce par certains pays europens et par l'Organisation internationale du travail, sa confrence gnrale de 1919 suite au trait de Versailles46 , incita plusieurs gouvernements des provinces dcrter lajourne de huit heures, tendre une majorit de travailleurs le salaire minimum et reconO'.tre la journe de repos hebdomadaire 41 Ces dix annes de crise ont profondment boulevers la socit cana dienne, ses structures et ses modes de pense. L'ampleurdes problmes c.onomiques et les tensi,ons politiques ont forc la classe dirigeante intgrer au niveau de l'Etat la gestion de certains problmes sociaux qu'elle avait coutume de rgler de la manire forte ou dont, toutes fins uliles, elle niait l'existence quelques annes plus tt. Ce n'est donc pas par hasard que le transfert de responsabilit du priv ail public el le renforcement de l'autorit de l'tat, sanctionn et lgitim par le droit, furent principalement axs sur le travail. Depuis Adam Smith et Marx, les capitalistes savaient apprcier le travail comme crateur de valeur et de richesses! D'ailleurs, les inaptes au travail, les improductifs, les invalides, les pauvres, les ncessiteux et les personnes dans le besoin ayant Une fflmille charge devaient, quelques exceptions prs. s'en remettre au s!cteur priv pour obtenir quelque soutien matriel ou service que ce ml. En 1937, 00 tendit bien aux aveugles48 de plus de quarante ans les bnfices de la Loi des pensions de 1927. mais ce droit une chiche pension de 240 $ par an avait d tre mrit , tout comme la pension des vieillards aprs cinquante .ans de labeur industrialiser le pays.

Quant aux programmes d'aide aux mres ncessiteuses adopts par plu~ie~rs provn:es ~epuis 191649 ils excluaient plus de femmes qu'ils en assl~talent et eXigeaient des preuves de mritologie sous forme de certrfieats de bonne conduite, bons pour u pitance variant entre 40 et 60 $ par mois pour la famille. De faon gnrale, la socit de l'poque n'tait pas prte recon- J' natre l'tat de besoin de plusieurs catgories de personnes, en dpit tles ' r~vlations de la crise. En 1933, la Commission Montpetit, charge enquter sur les assurances sociales au Qubec so , exprimait trs bien l'idologie dominante et les rserves que continuait de susciter dans certains milieux la formule des pensions de vieillesse de 1927 :

,t

Tout en reconnaissant le dsk louable du lgislateur de venir en aide au vieillard dans le besoin, votre Commission ne peut s'empcher d'mettre l'opinion que ce systme, qui est bien loin de valoir celui de l'assurance c~nt.ributoire, constitue dans bien des cas une prime l'imprvoyanee, la neghgence et la paresse, habitue "individu ne compter que sur l'tat, empc,he de natre l'esprit d'conomie et risque, dans son application, de condUire des abus etdes fraudes qu'il n'es! pas toujours facile de dceler. Le systme d'assurance contributoire et obligatoire, au contraire, incite. ds les annes de jeunesse, celui ou celle qui sera appel plus tard en bnficier, conomiser et prvoir pour ses vieux jours. La vieillesse atteinte, ce bnficiaire n'en aura qu'une plus haute opinion de lui-mme el se dira, en recevant sa rente, que c'est un droit dont il jouit et qu'il aura acquis$!.

1
J

\h

y\'-.

C'~st pourquoi le rgime contributif d'assurance-chmage trouva plus faclle~en~ preneu~ dans la mesure o il collait l'thique du travail et aux pnnctpes de 1 pargne et de l'assurnces2 . L'entre en guerre du Canada et sa participation l'effort de guerre des Allis mit fin la longue priode de stagnation et dmarqua le retour une certaine prosprit. En l'espace de quelques mois. l'conomie opra un redressement,lndustrie de guerre et la mobilisation mirent fin au chmage et l'accroissement de la production permit de relever substa!ltiellement le niveau de vie de la population. A la faveur de la guerre, les gouvernements poursuivirent les politiques d'intervention amorces durant la crise et en prcisrent les orientations, Trs tt dans le conflit, on assista une centralisation des pouvoirs Ottawa, au drainage des revenus fiscaux et un contrle rigide de l'activit conomique. Mais l'intervention de l'tat ne se limita pas l'organisation et la planification de l'entreprise de guerre. Avant mme la fin des hostilits, on se proccupa de l'aprs-guerre et des mesures de transition qu'allait exiger le passage une conomie de paix, compte tenu de l'exprience de la crise encore toute frache dans la mmoire collective. L'orientation gnrale que devait prendre ce passage peut tre rsume dans la formule reconstruction et rtablissement dont le double objectif, dfini dans un livre blanc publi en 1945 par le gouvernement fdral, fut nonc de la faon suivante:

!,
!

11 DMS l'intrt des militaires et de la population civile, la tche principale de ; la reconstruction doit consister assurer une transition graduelle et ordon'";)r. :1 ne de l'conomie de guerre l'conomie de paix et maintenir un niveau stable et lev d'emplois et de revenus. Le gouvernement adopte cet objeci tif comme premier but de sa politique:n .
/ 1

. 1C'e~;t d'ailleurs dans le sens de cet nonc de politique que devait tre
. 1 pre is le concept de scurit sociale entendu comme systme intgr
\

1forme le droit social canadien.


~

de scurit du revenu, de services sociaux et de sant et qu'allait prendre

....
,. ':.
" '.'
'-,"

'

Plusieurs facteurs aussi bien internes qu'externes permettent d'expliquer cette volution rapide et la consolidation de l'intervention de l'tat dans le dveloppement conomique et social. L'conomie de guerre avait en quelque sorte cr, artificiellement et pour une dure limite, une demande de biens (machinerie, armement, avions, bateaux, vhicules, textiles) qui avaient permis de ramener en quelques annes la production industriell et manufacturire son niveau de 1929, Les mpires financiers et industriels, qui avaient profit de la situation de crise pour concentrer leurs oprations, entrevoyaient une nouvelle pha5e d'accumulation du capital et d'extension de leur monopole l'chelle internationale. La transition d'une conomie de guerre une conomie de paix comportait la ncessit non seulement de rpondre une nouvelle demande de biens oriente vers la satisfaction des consommateurs, mais aus:;i de crer tout prix )' cette demande, de manire dvelopper une consommation de masse correspondant aux objectifs et aux capacits de production des entreprises capitalistes. Pendant la guerre, nous avons d rglementer alltant que possible cette facult d'achat du consommateur. Mais au fur et mesure que les articles r2 res rapparalront sur le march et que la demande du matriel de guerre di minuera, il deviendra ncessaire d'encourager le consommateur acheter davantage afin de parer au ralentissement qui autrement se produira. C'est CI!t gard - soit le maintien d'un pouvoir d'achat lev chez le consommateur que des mesures de scurit sociale de grande envergure peuvent jouer. et jouent effectivement. un rle important. Une somme apprciable d'allocations de scurit sociale verse aux consommateurs contribuera stabiliser l'conomie du pays en gnral et p~venir la chute du revenu national. En consquence, ces allocations c')nstiluent, dans les circonstances, une arme puissante contre une crise ';onomique gnrale 54 On aura reconnu ici l'influence des thories keynsiennes qui devaient jou er un rle prpondrant dans l'articulation de nouveaux mcanismes de rgulation et de stabilisation de l'conomie ss , Iar ailleurs, les dirigeants des pays allis, qui maintenaient entre eux de~ liens troits de collaboration militaire, avaient toutes les raisons de
Od
l<tl~Cnll

'..

f.,.:~

craindre, la fin de la guerre, une vague communiste, la pousse des organisations ouvrires qui s'taient provisoirement rallies aux socialistes pour combattre les puissances de rAx.e. L'exprience de la Rvolution sovitique, des fronts populaires et la t'Orce des partis de gauche en Europe et l'action surprenante des mouvements de protestation en Amrique du Nord durant les annes de crise avaient fait rflchir les gouvernements en place. Aussi tait-il prvoir que la trve et les sacrifices consentis pendant la guerre seraient suivis de nouvelles revendications pour l'amlioration des conditions de vie et de luttes pour le pouvoir. Ce n'est donc pas seulement la reconstruction conomique qu'il fallait assurer mais aussi la transition politique, cet gard, il convient de mentionner l'adoption de deux dclarations importantes qui eurent une influence directe sur j'volution du droit positif au Canada, Il s'agissait en premier lieu de la Charte de l'Atlantique S6 , qui affirmait le principe de la collaboration entre les tats sur les plans conomique et social, et de la Dclaration de Philadelphie s7 , qui prvoyait la dfinition et l'numration des ventualits devant faire l'objet des systmes de scurit sociale 58 Ainsi se dveloppait une tendance qui apparat comme l'extension et la gnralisation de l'objectif dclar par Roosevelt en 1935 et qui correspondait une nouvelle conscience des peuples de la ncessit de librer l'individu de l'tat de besoin. Cette tendance devait d'ailleurs tre confirme quelques annes plus tard par les articles 22 et 23 de la Dclaration universelle des droits de l'homme qui affirmait le droit dl- ~t/ toute personne, en tant que membre de la socit, la scurit sociale e \ un niveau de vie suffisant pour assurer sa sant, son bien-tre et ceu de sa famille s9 , Deux lments nouveaux entraient donc dans le discours politique: la notion de besoin et de rgime de scurit sociale. Lord Beveridge fut celui qui donna le coup d'envoi en dnonant le problme de l'indigence et de l'existence du besoin comme un scandale sans excuse et en prconisant un systme intgr de scurit du revenu et de services sociaux 60 Le rapport Beveridge, publi en Angleten'e en 1942, eut beaucoup d'influence dans les milieux politiques et auprs des technocrates canadiens de la scurit sociale qui s'affairaient prparer un rapport similaire dans le cadre du Comit consultatif de la reconstruction 61 Ce rapport, prsid par L.C. Marsh, avait t command dans le but de traiter des principales questions devant conduire l'examen des mesures lgislatives offrant un plan complet de scurit sociale au Canada6z . tant donn ('impact de ce rapport sur les orientations et les politiques sociales canadiennes, il importe d'en prciser les grandes lignes. D'abord, au niveau des principes, le rapport posa d'entre de jeu que le seul moyen rationnel de rsoudre le problme ample et compliqU de
Bureau, Lippel et Lamarche 95

/d).)

\ \~,

l~nnpJ pt

l.nrnnrr},p

l'inscurit de la vie des travailleurs et de la vie familiale consiste rec(.nnatre l'existence de catgories ou de domaines particuliers de risques ou de besoins et lgifrer cette fin 6J '>. . . Cette reconnaissance de l'tat de besoin au mme titre que les risques sociaux lis l'emploi constituait le plus important revirement de cette priode et correspondait la tendanc:e, obse,rve p:~demme?\: reconnatre une vocation de tous les citoyens a un mmlmum social , dans le sens d'une crance de l'individu sur la collectivit. La consquence d'une telle position fut l'introduction d'un nouveau principe de justice distributive qui allait permettre l'introduction de programmes permanents de services et de scurit conomique lis l'absence ou l'in!;uffisance du revenu, sous forme de dmogarantie , soit pour l'ensemble de la population, soit pour certaines catgories de personnes, par exemple J'assurancemaladie,les allocations familiales ou la scurit de la vieillesse. Mais en pratique et pour des raisons trs conomiques 6S , 1: rapport reprit une vieille distinction qui n'est pas sans rappeler les preoccupatior,s constantes relatives au travail, . Dans l'ensemble du projet, une distinction imponante esi faite entre les risques universels concernant tous les individus 01.1, du moins, toules les p.!rsonnes en g~ de gagner leur vie et en~re le~ diffrent~ risques .: ~n~rents l'emploi qui sont assurables et ne s appliquent qu aux salanes .
.i
l

publique ou pour des mesures de bien-tre public de caractre complmentaire ou-mme prventif comme, par exemple, quelques-unes de nos meilleures mesures de sant publique actuelles. L'assistance sociale peut se trouver n'importe quel point intermdiaire entre deux points extrmes: d'une part, forme anachronique et dfectueuse de secours gnral pour tous les genres d'indigence et essentiellement conditionne par la ncessit de prouver le manque absolu de moyens de subsistance; d'autre part, une srie moderne et spcialise de services constructifs de bien-tre, et ce n'est pas accidentellement que cette dernire se prsente sous cette forme, quand elle se dveloppe ordinairement en rapport avec les pratiques et institutions tablies par des mthodes d'assurance70, Les recommandations du rapport Marsh ne tardrent pas produire leurs effets puisqu'elles devaient servir de base aux propositions du gouvernement canadien l'occasion de la confrence fdrale-provinciale du rtablissement, en 1945, et inspirer long terme l'tablissemnt de l'tat-providence au Canada. Ainsi, au terme d'un long processus, une conjonction de facteurs conomiques, politiques et sociaux avait permis de crer en quelques annes les conditions ncessaires l'mergence d'un nouveau droit. Les lments essentiels du droit social (objectifs, fonctions et techniques) se trouvaient runis.

Cette distinction annonait un choix critique puisque le syst~me propos par Marsh devait reposer, aux niveaux technique et finanCier, sur la m;hode de l'assurance sociale obligatoire, dans le prolongement des rec,~mmandations des commissions Montpetit et Rowell-Sirois67 Au moyen de l'assurance sociale, l'aspect le plus pni~le de l'ass~s~a~c:, dans les cas de modicit du revenu, est entirement et directement ehmme; en effet l'assurance dispense absolument de la ncessit d'une enqute sur ks mo;ens de subsistance dans chaque cas particulier. La pre~tation: en vertu d'un plan d'assurance sociale, s'obtient subordonnment a certames conditions objectives d'admissibilit clairement nonces et connues de tnutes les parties intresses. Le montant de la prestation est relative~ent assur et son paiement est soumis certaines condit~ons rai~o~nab!es; Il en va de mme de sa continuit. La personne assure salt ce qUI lUI revient" de ' droit,,; la prestation lui est due et n'est pas une aumne qu .on lUI f:al't6H . Cette fois cependant, c'tait moins les inconvnients des rgimes d'assistance qui taient mis en vidence69 que les avantages de. I~ mthode de l'assurance du point de vue du b~ficiaire et de, s~n dro~t a unI! prestation. Ce choix n'excluait p.as d'all!:urs .Ie maintien d,un programme rsiduaire d'assistance. publique et 1 etabltssement parallele de certains services complmentaIres.
~;'il
(e

Le dveloppement et l'volution du droitsocial canadien (1940-1984) .


On aura compris, la lecture de la partie prcdente, que le droit qu'on est convenu d'appeler social ,comme les autres catgories juridiques, tait le produit d'une socit, de son histoire, de ses valeurs, de sa structure conomique et des multiples rapports de pouvoir qui voluent dans le temps et dans l'espace. Cependant, le droit social, plus que tout autre, rendrait compte des mutations du droit dans le cadre des exigences et des contradictions qui ont marqu le dveloppement du capitalisme, notamment en faisant apparatre plus clairement que jamais les fonctions de l'tat au stade monopoliste d'une part, et, d'autre part, le rle des organisations revendicatrices dans la dfense et l'amlioration . des conditions de vie des travailleurs et des couches dfavorises. Nous aborderons cette deuxime partie de notre tude en prsentant quelques lments pour l'analyse du droit social et une vue d'ensemble de la priode, Sur le plan historique, tant et aussi longtemps que le "problme social pos par la rvolution industrielle pouvait trouver une solution dans les mcanismes juridiques inspirs du libralisme et de l'individualisme, l'individu ne pouvait esprer avoir d'autres drOits que ceux qu'i! acquiert en change de ce qu'il offre 71 ".
Bureau. Idnne} el [.rtnlf/rche 97

existe une assurance sociale pOlir permettre un niveau de vie minimum base pour la majorit de la population, il ya aussi place pour l'assistance

! ;:

!I
~:
"

Il

"

Or l'ouvrier, dans le cadre des rapports capitalistes de production, n'a que sa force de travail offrir et il ne saurait acqurir, pour assurer sa sub;:stance, d'autres droits que le droit au paiement du prix de cette chose lorsqu'il trouve preneur sur le march. La dtermination structurelle du partage des richesses, opre lors de la r,~ncontre du capital et du travail sous forme d'expropriation du produit du travail de l'ouvrier et de son appropriation par le capitaliste, est en quelque sorte lgitime par le droit72 et entrane ncessairement une contradiction exprime, en termes conomiques, par la concentration des richesses entre les mains d'une minorit et l'appauvrissement de la majorit et, en termes juridiques. par l'accumulation de droits pour les uns et d'obligations pour les autres 73 , L'volution du droit social et la reconnaissance de nouveaux droits conomiques et sociaux sont troitement relies la rsolution de cette contradiction dans la mesure o elle s'avrait intolrable pour les principah~s victimes et compromettait le maintien de la structure du systme qui l'aY!lit engendre, C'est 'pourquoi Je dveloppement du droit social nous est apparu comme le produit dialectique des, rapports entre <{ les stratgies de revendication et les stratgies de pouvoir74 et comme un enjeu important de la lutte pour l'amlioration de la qualit et des conditions de vie, Ce sont donc la fois ces rapports et un ensemble de facteurs qui auront favoris l'mergence de nouvelles rgles juridiques destines rsoudre les nouveaux problmes, Toute volution du droit est le fruit d'une tentative visant supprimer une illadaptation, relle ou suppose, entre des besoins nouveaux et les rgles en vigueur; la constitution d'une branche juridique particulire rpond ainsi la ncessit d'apporter des solutions spcifiques des problmes nouveaux, engendrs par l'volution des socits, et qui ne pourraient tre r5solus de faon satisfaisante par la simple application des normes dj labores?5, Cela tant pos, estil possible d~ proposer une dfinition du droit social salls tomber dans le pige idologique auquel le discours juridique risque de nous prendre et sans occulter une partie de la ralit? Depuis que l'expression {( droit social a fait son apparition dans Je langage juridique et l'imagerie populaire, trs peu d'tudes doctrinales en ont formalis le contenU. L'expression qui semble beaucoup mieux convenir que celles de droit des pauvres ou droit des dfavoriss marque une tendance regrouper un certain nombre de domaines du dr::>it qui. par del leur dfinition traditionnelle en droit public et priv, correspondraient de nouvelles formes d'intervention de l'tat. On pense aux lois en matire de scurit du revenu, de sant et de scurit au travail, de formation de la main-d'oeuvre, de salaire minimum, de services sociaux, d'aide juridique, etc, Ces Lois ont ceci en commun

"

"

':::"'"'

:::' .
:Of', ~'.: .... 'i~~ . . :

..

':"".'

...

C' est, ~'ailleurs :n tant qu' expre.ssion ou fix.ation en formes juridiques des politiques SOCiales que le droIt social nous est apparu comme le produit dialectique des rapports entre les stratgies de revendications et les stratgies de pouvoir, , pa~ir du momen~ o l'analyse historique permet de saisirce rapport dialectique, la question est moins de savoir s'il est possible de se rconcilier avec la logiqueS 1 que d'viter Je pige idologique, dans la mesu:e o cette analyse rvle que les lois sociales correspondent effectivement des objectifs humanitaires et de bien-tre pour les personnes qu'elles touchent, mais qu'eUes remplissent aussi d'autres fonctions qui ont souvent t occultes par l'introduction d'un discours lgitimant. Ainsi, il devient possible de retenir la dfinition propose plus haut dans la, mesur: o l'on sait distinguer entre les fonctions apparentes et les drOits offiCiellement reconnus d'une part, et les fonctions relles et les limites du droit social d'autre part, de manire pouvoir en faire une lecture critique et en mesurer l'efficacit du point de vue des bnficiaires 82 , Car il est bien vident que si le droit social et les politiques dont il est l'expression avaient, si J'on peut dire, rempli leurs promesses, il ne serait pas ncessaire de se livrer cet exercice et nous aurions choisi d'en faire l'tude descriptive dans une perspective chronologique de continuit de 1940 nos jours,

qu'eUes s?nt prsentes comme des mesures de protection qui comportent la mise en place d'institutions, de structures et de mcanismes censs prvenir des iqjustices, redresser des situations et assurer leurs bn,ficiaires un t~t d,e bien-tre au triple point de vue conomique, SOCial et c.ulturel. Ams!,.le lgislateur en serait venu tenir compte {( de faon rahste des conditions relles dans lesquelles se trouvent certaines personnes en raison de leur statut conomique?6". On pourrait alors tre d'accord avec le point de vue d'Andre Lajoie et de .Claude Parizeau qui estiment que le droit social, alors dfini par les ~hentles auxquelles il s'adresse, regroupe, gnralement dans une optIque vaguement paternaliste, des dispositions protectionnistes ou remdiatrices aux mfaits du systme conomique77 ". Mais nous voil donc en prsence du droit dfini comme langage, comme systme de reprsentation des ingalits et comme instrument d'intervention destine les rsoudre, S'il est juste que l'expression droit social peut tre perue comme un dfi la 10gique7S puisque tout droit est social ", pour reprendre la boutade du grand juriste franais Ripert?9, Lajoie et Parizeau ont sans doute raison d'affirmer qu' il fallait donc lire social dans un sens moins englobant et lui donner le sens qu'il a dans {( politiques sociales ou ~faires sociales >', expressions d'ailleurs entaches jusqu' un certain POint de la mme ambigutso ,

1 ~V\ l

Bureau, Lippel et Lamarhe

99

I~

:." v
1:
""'(&:'1 .. ~

I{
.(

...

..'
"

..

",,"'"

II existe, bien sr, une continuit et on ne saurait perdre de vue la fonction de bien-tre et de pro!ection relle que le droit social assure depuis quarante ans grce l'Etat-providence. Cet objectif a pris place dans une mosaque de lois et de droits qui correspondent des valeurs partages par la trs grande majorit des Ca ladiens. Les gouvernements qui se sont succd Ottawa et dans les pre.vinces, depuis les rformes du New Deal de Bennett jusqu' la s.)citJuste de Trudeau, la fin des annes 1960. ont t amens proposer toute une gamme d'objectifs dont la seule numration a de qUQi faire rver les plus revendicateurs: progrs social, chances ghles de russite. justice redistributive, respect de la dignit humaine, justice sociale, solidarit, satisfaction des besoins, amlioration du nlleau de vie et pleio panouissement de la personne humaine Sl ". C'est le gouvernement fdral qui, fort de son pouvoir gnral de dpenser, de la concentration des pouvoirs ralise l'occasion de la gUt~rre et par le biais d'amendements constitutionnels. prit l'initiative dal1~ le domaine de la scurit du revenu malgr les hsitations des provinces. Ainsi, on assista tour tour, aprs l'adoption de la Loi de l'assurance-chmage, la mise en place d'un programme universel d'Hllocations familiales et de scurit de la vieillesse, et d'une srie de programmes d'assistance catgorise frais partags pour les invalides, les aveugles et les chmeurs, administrs par les provinces. Cet lan du fdral, favoris par un contexte de prosprit relativement stable et un acroissement des revenus fiscaux, fut ralenti par la volont des provinces d'occuper le champ des programmes sociaux et d'amener une ce:1aine dcentralisation au dbut des annes 1960. Mais le mouvement qui contribua morceler quelque peu les interventions n'empcha pas l'expansion des programmes et l'extension de certains droits, notammtmt dans le secteur des pensions. de la sant et de l'assistance publique. la fin des annes 1960, au terme d'une longue priode de prosprit et dans le climat de contestation politique qui s'tait d'abord cr aux tats-Unis, les gouvernements annoncrent un vaste programme de lutte contre la pauvret; la rforme gnreuse de l'assurance-chmage, les propositions du Comit Croll sur la pauvret en vue d'instaurer un rgime de revenu annuel garanti et une vaste opration de rforme de toute la scurit sociale au Canada!l4. Ce plan d'action serait assorti d'un processus de rvision constitutionnelle, command par la conjoncture politique et les pressions exerces par le Qubec pour rapatrier tous les pr(lgrammes de scurit du revenu 85 Toutefois, cette double opration, qui aurait pu entraner la simplification et l'unification des programmes et conduire l'adoption d'un systme intgr de revenu minimum garanti comme instrument efficace de maintien et de soutien du re'venu, ne fut pas mene terme.

C'est qu'entre temps. le comexte conomique et social avait chang. Le niveau lev de la crois sance conomique de l'aprs-guerre avat fait place une inflation dont Je taux dpassait 10 p. 100. la rcession, au chmage et une croissance faible et incertaine. 1\ apparaissait de plus en plus clairement que le pays traversait une priode de ralentissement de la croissance conomique qui. selon toutes les prvisions. se poursuivrait86 . Assez curieusement, alors qu 'on aurait d s'attendre une augmentalion des avantages des programmes, sinon leur maintien, pour assurer aux victimes de la nouvelle crise une protection plus que ncessaire et bien en dessous des objectifs dj annoncs. la priode qui dbuta avec le choc ptrolier, en 1973, et le gel des salaires, en 1975, fut caractrise par la remise en question et la restriction des droits sociaux. En consquence, le gouvernement dut procder des rductions et des modifications soudaines: de nombreuses rductions affectant l'assurancechmage, la rduction des allocations familiales et l'adoption d'un crdit d'impt pour enfants87 Ce virage soudain peut paratre paradoxal. En ralit, il ne l'est ni plus ni moins que les multiples modifications et les changements qui ont marqu J'volution du droit social tout au long des annes depuis la dernire guerre mondiale. La grande caractristique du droit social est d'tre souple, d'tre adapt diffrents types de conjonctures et de besoins. En fait, il y a les besoins des uns et les besoins des autres; il yale plan humain et les considrations d'ordre conomique, politique et idologique. Il y a mme deux discours: Le p~obl~me de la scurit sociale se prsente sous deux aspects. En premier heu, 011 trouve le ct humanitaire ou social et, en second lieu, le ct conomique ou financier. Nous avons t enclins, par tradition, envisager ces deux aspects comme tant incompatibles SII C'tait en 1945, en pleine priode de reconstruction conomique. Rcemment, cependant, nous en sommes venus nous rendre compte qu'un vaste programme de scuril sociale trouve sa justification non seulement au point de vue humanitaire mais en ce qu'il peut contribuer la stabilit conomique par le maintien de la production, du revenu et de l'embauchage et par une distribution quitable de la puissance d'achat 39 Trente ans plus tard: Le dfi est donc d'noncer une nouvelle politique de scurit du revenu qui permettrait d'aider les gens qui en ont le plus besoin, sans nI/ire aux programmes destins ci stimuler le dl'eloppement conomique sur lequel est blls le bien-Itre socia!'Xl.

L'incitation au travail occupe aussi une place de choix et la scurit sociale doit permettre de rendre l'obligation de travailler plus efficace:

'j

,1

-'

1.

1tl.1

n, ..... ,'u 1 : ...... / '" ' , .. .. ..1/1'

'II,

el L

Le rgime de scurit sodale tcl qu'il s'applique aux personnes capables. de travailler doit comporter des incitations au travail et des dispositions soulignallt davantage la ncessit de remettre au travailles personnes margeant l'assistance sociale91 Enfin. qu'est-ce qu'on ne ferait pas pour assurer la stabilit politique? La recherche et la mise en oeuvre de solutions valables aux problmes sociaux d notre poque demeurent encore, mon sens, la meilleure faon de f.~ire face la contestation sociale mme si ces solutions exigent, de notre pan, une rvision en profondeur des politiques el des programmes tablis la lumire de nouvelles valeurs positives92 Plutt que de prsenter une vision de la ralit qui consisterait seulement dcrire le droit social comme il apparat dans les textes, nous avon:; choisi d'en faire l'tude travers une grille qui permet de les expliquer et d'en rvler les multiples fonctions. Ce faisant, nous tions consdents de noUs livrer une opration de dcodage , mais nous croy(ms mieux servir ainsi les intrts des bnficiaires qui s'adresse officiele'ment.le droit social.

avec crainte et apprhension, cuse des rajustements invitables oprer, mais elle s'annoncera comme une priode dans laquelie les sacrifl.ces accomplis pendant la guerre ne sembleront pas avoir t vains (, , ,J9~. Deux lois charnires furent adoptes pendant cette priode: la Loi sur l' assltrance-chmage 9S , en 1941. et la Loi suries allocations familiales 96 en 1944. Cette dernire avait surtout pour objectif la promotion du pouvoir d'achat et elle fera l'objet d'une analyse ultrieure. Il importe par ailleurs de s'attarder sur le rgime d'assurance-chmage. Dans la dcennie trouble des annes 1930, les travailleurs revendiqurent avec vigueur une garantie contre le chmage, fonde sur un rgime non contributif. Cependant, la premire loi constitutionnellement valide 91 , celle de 1940, tablissait un rgime cotisation tripartite qui fut rod en 1941, dans une conjoncture de plein emploi et d'conomie de guerre, donc sans trop d'hsitations. Quel tait l'effet recherch? L'assurance-chmage anivait un moment particulirement opportun. En effet, la productivit atteignait alors un de ses plus hauts niveaux, et aussi longtemps que cette situation durerait, il tait prvoir que les demandes de prestations de la part des travailleurs seraient peu nombreuses. De cette faon, la caisse d'assurance-chmage pouvait se constituer un fonds de rserve, et les sommes ainsi conserves furent places dans des obligations du Dominion et allre'nt aider le gouvernement canadien financer la guerre. En outre, les fortes rserves qui s'accumulaient constituaient un lment de stabilisation souhaitable en prvision de la priode d'apres-guerre 98 , On peut prtendre sans crainte de se tromper que l'instauration du rgime fut surtout onreuse pour les travailleurs. En effet, le rendement prvu de la caisse ayant t largement sous-estim pendant les quinze premires annes du rgime 99 , les travailleurs furent surcotiss puisqu'ils ne pouvaient pas bnficier de prestations maximales avant cinq ans de participation 100, Avait-on voulu faire de ce rgime le pionnier de l'organisation de l'pargne force des Canadiens? L'actif total de la caisse atteignit 886 millions de dollars en J956 101 Chose certaine, ds ses dbuts, le rgime rpondait autant au besoin de l'tat de profiter de l'pargne des travailleurs qu' ses ventuels besoins de stimuler le pouvoir d'achat et de maintenir un climat social stable, Paralllement, la cration du service national de placement lUZ devrait assurer l'organisation du plein emploi : Nous visons par-dessus tout maintenir un haut niveau d'emploi. En aucun domaine les intrts du Dominion et ceux des provinces ne se confondaientils plus intimement que dons le maintien en tout temps de hauts niveaux d'embauche (. , ,] Enfin, le but de nos propositions est de rendre possible l'tablissement d'un rgime complet d'assurance sociale, parties provinciale el fdrale, grce auxquelles la collectivit collaborera avec le particulierafin de faire face aux fluctuations des revenus et dpenses auxquels nous exposent tout le flux et le reflux de l'activit commercialelOJ,
Burea/l, Lippel et Lamarc/II!' /03

,l

, !

Il La recherche de la stabilit : promotion de la paix sociale


l!
;.
,

l quitude habituelle.
1

It faire en priode de transformation sociale, quand la population sort de sa


I

Le lgislateur qui cherche promouvoir la paix sociale a tendance le

,. ,
~ ~:

Sur le plan juridique, ces priodes se carac!risent souvent par la

: ...

1 cration d'une panoplie de droits nouveaux: l'Etat se donne le rle de r pourvoyeur bnfique l'endroit des classes de citoyens les plus susceptible~ de contester93

. -:):

Par ailleurs, sur le plan politique, ces priodes lgislatives ~oncordent avec une mobilisation sociale relle ou apprhende par l'Etat. Elltre 1940 et 1984, on distingue trois priodes o la recherche de la ' paix sociale fut dterminante: d'abord la priode d'aprs-guerre :. (1940-1946); puis la fin des annes 1960, avec la guerre la pauvret: et lfinalement, les annes 1970, avec l'expression de proccupations concernant Je revenu minimum garanti.
1

L'organisation de l'aprs-guerre
C'est au dbut des annes 1940qu'on assiste un premier effort concert pour rpondre aux besoins de la population par des lois de nature sociale. Lfl connaissance du fait que ces programmes sont en voie de ralisation communiquerait un sentiment de scurit tous ceux qui sont protgs, un sentiment de scurit qui constitue le plus puissanl antidote contre les craintes et l'inquitude inspires par l'incertitude des temps, Par consquent, dans le prsent, la priode d'aprs-guerre ne sera pas envisage
.... 1, _

La guerre la pauvret
L'v,)lulion de la lgislation sociale fit un nouveau bond vers la fin des ann~s 1960. Aux tats-Unis, c'est dans un contexte de lutte contre la gue ne au Vit-nam et de mobilisation populaire jusqu'alors inconnu au xxe sicle, que le prsident Johnson inaugura la campagne War 011 Po~'e.-t)', en misant sur les commissions d'enqute et les dbats publics pour engager la lutte contre la pauvret. Tout porte croire qu'il esprait ainsi canaliser les nergies des contestataires sur un terrain moins dangereux pour son administration que la guelTe du Vit-nam, . La. mobilisation aux tats-Unis n'a pas t sans cho au Canada. Dans les principales villes canadiennes, J'organisation populaire et syndicale a connu un regain remarquable: la Compagnie des jeunes canadiens,les groupes populaires regroupant des assists socia,ux. des locataires. des tudiants et des travailleurs ont fait sentir l'Etat qu' moins d'une intervention, les gens jusqu'alors qualifis de dmunis taient prts passer J'action. . C'est dans ce contexte social et politiqUe qu'une nouvelle vague de lois 30ciales dferla sur le pays. Ce sont des lois qui, en rtrospeclive, apparaissent gnreuses si on les compare celles qui les ont prcdes et celles qui les suivront. Celle priode a vu natre plusieurs lois visant fournir aux ci~oyens des services jusqu'alors assums pal' les groupes populaires. A titre d'exemple, le rgime d'aide juridique introduit au Qubec en 1972 104 avai;: pour objectif de garantir l'accs aux services juridiques tout en freinant le dveloppement des cliniques populaires et des autres lieux de mobilisation populaire des citoyens. La cration du rgime d'aide juridique [avoue le ministre Jrme Choquette] tait devenue ncessaire pour plusieurs autres raisons denl l'une est la recherche, au-del d'un simple outil de lutte contre la pauvret, d'un instrument de pacification sociale . Celui qui ne peut faire valoir ses droits par les voies normales les fera valoir par la force. Cela (dit M. Choquette] n'explique pas toutes les contestations, mais les cliniques pe.urront srement tre un canal propre diminuer certaines tensions sociales 105 . Par 3.illeurs, sur le plan de la scurit du revenu, cette priode fut tmoin de la rorganisation de certains rgimes existants et de l'arrive d'un programme unifi d'assistance.

1..

1:

.
,;

~I
i
i , .,f

Le rgime d'assurance-chmage

! !
l

On 'Jeul se demander quels cots avait d supporter la caisse d'assurancechmage pour qu'elle frle la faillite vers la fin des annes 1950? Essentiellement, cette chute des rserves de la caisse (de 886 million!'> de dollars en 1956 66 millions en 1961 106) serait attribuable au paiement de prestations de nouveaux bnficiaires, en 1949 107 , puis aux travailleurs saisonniers 10&, en 1955. Ces paiements venaient en aide, mme

les cotisations des travailleurs et des employeurs, des chmeurs qui n'taient pas jusqu'alors admissibles aux prestations raulires. Ainsi, malgr une contribution accrue de l'tat la ~aisse d'assu1 rance-~ homage 109 ,es traval'11 eurs et les employeurs cotisant au rgime assumerent largement le cot de l'introduction de ces prestations. L'effet de cette nouvelle forme d'assistance fut si alarmant quant l'conomie gnrale,du rgime d'assurance-chmage qu'if mena la cration de la Commission Gill en 1961'10. En effet, voil que l'effet rgulateur du rgime s'essoufflait et que le rgime luimme tait devenu la proie de la conjoncture conomique. Lors de la cration du rgime d'assurance-chmage" J , on avait prvu. dans un premier temps, le partage des frais avec les provinces pourles aptes l'emploi, puis ds 1957, pourles inaptes l'emploi. Celte mesure se rvlait insatisfaisante, n'ayant pas russi soulager la caisse d'assurance-chmage du fardeau du chmage conjoncturel. Le rapport Gill faisait tat d'une enqute sur les usages de la Commission. d'assurance-chmage et en concluait que le rgime S'loignait senSIblement du strict principe d'assurance Il2 . Selon les commissaires, seul le chmage court. dit normal, devait tre assurable. La conjoncture des annes 1970 n'allait pas favoriser cette thse. Vers les annes 1966, rien ne laissait vraiment prsager que l'assurance-chmage allait tre renforce dans sa vocation initiale, c'est- dire en tant que rgime d'assurance. Le projet de loi ayant men laLoi de 1971 sur /'assurance-chmage Il3 refltait les proccupations du rapport Munro ll4 : faciliter l'accs aux mcanismes de continuit de revenu, sans en imposer le cot total l'tat. Vu la ncessit imminente de prvoir des mcanismes garantissant un r:v~nu , une population inquite, l'tat choisit d'largir l'accs au reglme d assurance-chmage plutt que de crer un systme indpendant garantissant un revenu minimum aux Canadiens. Ce choix politique permettait l'tat de capitaliser sur la popularit d'un rgime relativement gnreux liS d'assurance-chmage, tout en lui pargnant la ncessit d'adopter des mesures relles de revenu minimum garanti. Ainsi, la Loi aval pour effet d'inciter des gens ne faisant pas partie du bassin des travailleurs traditionnels travailler un nombre minimal de semaines" 6 souvent n'importe quelles conditions, pour avoir accs un revenu minimum. Bien entendu, ce revenu minimum fourni par les prestations d'assurance-chmage n'tait qu'un pourcentage du salaire minimum pour ces travailleurs. . On peut en conclure que le revenu minimum garanti par les prestations d'assurance-chmage se rvlait moins onreux que ne l'aurait t un programme authentique de revenu minimum garanti. De plus, en intgrant de nouveaux bnficiaires cibles au rgime d'assurance-chmage plutt qu' un rgime indpendant de revenu minimum garanti, on faisait porter le cot de financement de ~es nouA

p. "'J,~tion., Y' .i1cip... _... :nt L. _ ~mpr.. .-s et tra\ lrs ayanl dj cotis, pargnant ainsi les contribuables plus haut reven~. Tout porte croire que cette opration visait dguiser une stratgie globa.le de la scurit du revenu par l'entremise de la Loi sur /' aSSllrnncechlr.age. Comparativement au rgime actuel, les prestations seront plus tHeves et plus en proportion des gains. Elles tiendront compte des besoins satisfaire plutt que de la dure d'emploi'11. En rponse aux revendications des CanadienS, il fallait bonifier) une situation tout en prenant en main le contrle el l'orientation de la disponibilit des travailleurs. Les employeurs avaient besoin d'une main-d'oeuvre occasionnelle et bon march. N'est-ce pas ce qu'encourage un systme qui donne accs ses bnfices aprs seulement huit semaines d'emploi? De cette faon,la loi de 1971 privilgia le maintien de l'emploi du plus grand nombre possible de Canadiens. . . On constatera donc les effets suivants quant au nouveau reglme d'assurance-chmage:
..... I l

e!;

fL. _____ eme ..... nst&.~.~~s pu ..... rgllllc d'aS~I~ldnce puoliqu (lU' Canada l !3. Ce nouveau rgime prvoyait un financement partag des cots de l'aide sociale entre le fdral et les provinces, condition que les provinces respectent, dans leur lgislation d'aide sociale, l'univer" salit de l'accs l'aide l24 d'ne part. c'est--dire la fin de "aide catgorise, et l'accs un mcanisme d'appell 25 , d'autre part. . Les lois subsquentes l'adoption du rgime d'assistance publique du C,a~dada re~ol nnai~sadient en principe que l'objectif premier des mesures , al e socla etait e combler l'insuffisance objective de revenus l26 des units familiales. quelle que soit la cause de cette insuffisance et quelle que soit la composition de l'unit familiale. Dsormais, l'tat pouvait prtendre que tous les Canadiens taient assurs d'un minimum vital. Toutefois, l'expression lgislative de cet objectif a rvl l'cart entre le revenu promis et la ralit, alors que les Canadiens croyaient avoir gagn la guerre la pauvret.

l l

,J \.\

L'introduction du concept de revenu minimum garanti


Si les annes 1968-1971 ont t marques par des mesures gnreuses (Rgime d'assistance publique, Loi de /971 sur l'assurance-chmage, etc,). les annes qui suivirent immdiatement ces pices lgislatives laissrent prsager un creux. inflationniste ainsi qu'une nouvelle crise. 'est dans ce contexte que fut labor le programme fdral du revenu minimum garanti. C'tait le moment de faire le point sur J'inefficacit des dmogaranties , sur la nature inquitable des programmest" d'assi:tance fond:~ strict~~:~t sur l'i.nsuffisance .des revenus et la re. 1 connaissance de 1. Imposslblhte du plem emploi. On. peut cependant se demander quel tait le diagnostic de l'tat cet gard puisqu'il s'tait engag, avec la Loi sur l'assurance-chmage, assumer le cot d'un chmage national suprieur 4 %. Par consquent, face une popula tion qui craignait un accroissement du chmage, l'tat choisit de se rorienter, par rapport la question du revenu minimum, en fonction d'un concept nouveau, soit celui de <<l'employabilit>> maximale des Canadiens. L'tat annona donc que. dsormais, tout travailleur canadien pourrait compter sur un revenu annuel suffisant qu'il ne saurait obtenir du seul produit de son travail. Le systme idal de scurit du revenu est celui qui tiendrail compte des valeurs et des attitudes de la population canadienne. Il pourral tre formul de la faon suivanle : un emploi rmunr au moins un salaire de subsistance serait assur aux personnes qui sont en ge et capables de travailler pour en garantir le paiement. Il appartiendrait l'tat de fixer le salaire minimum vital et si celuici tait fix uniquement en fonction des familles peu nombreuses, il conviendrait dans ce cas qu'u[J supplment soit assur aux familles nombreuses. Donc le revenu d'emploi se situerait au niveau ou au seuil du salaire minimum vital.
B/treau, Uppel et Lamarche 107

Une augmentation massive relle du nombre des cotisants pour une au.gmentation potentielle du nombre des bnficiaires ll8 ; Une augmentation des cots du rgime ne comportant pas pour autant une augmntation proportionnelle des bnfices ll9 ; Un financement assum par l'tat pour toute priode de chmage occasionne par un taux national de chmage suprieur 4 %I!O.

!... ,

1:

Bien que gnreux dans ses effets, ce rgime n'en n'aura pas moinsmis contribution des milliers de nouveaux cotisants dont l'emploi ne prsentait aucun risque de chmage l2l

Le rgime d'assistance publique du Canada


Aval!t J'avnement de la guerre la pauvret, l'attitude lgislative des dive'ses provinces J'gard des pauvres tait de reconnatre la pic,! ou au mrite les situations individuelles (poque d~ l'a~de catgorbe). Citons, titre d'exemple. l'ensemble des lOIS visant les aveegles, les invalides et les mres ncessiteuses. . Aucun droit l'assistance n'existait. Ceux qui appartenaient aux groupes dcrits ci-dessus, pouvaient tout au plus esprer qu'on reconnaiSie leurs besoins, Quant aux autres. il n'y avait rien pour eux (sauf les rgimes existants quant aUX pensions de vieillesse). A.J Qubec en 1968. les dpenses d'assistance sociale reprsentaient 20 % d'un budget global d'un milliard de dollars 122 distribu en prestations sociales; pourtant, plusieurs catgories de citoyens n'~aie~t admissibles aucune de ces prestations. Citons, entre autres, les Immigrants, les jeunes chmeurs, les agriculteurs et les tr~vailleurs s~ison. nien. Les lois d'aide sociale mises en vigueur postrieurement a 1966 dans les diverses provinces furent alors le rsultat de nouvelles rgles de
106 Bwe((lI. Lippel el Lall/(/rche

Dins le cas des personnes dom le revenu d'pargne (assurance sociale) ou It! revenu d'emploi serait insuffisant mme avec le supplment du revenu familial pour les petits salaris. des mesures supplmentaires de soutien de revenu seraient prvues. Ces mesures s'imposeraient lorsqu'une personne est incapable de se trouver un emploi ou n'a pas les aptitudes requises pour les t:mplois qu'on lui offre m , Ce sy 5tme de scurit du revenu met donc le Canada au dfi de planifier, pour la maind' oeuvre occasionnelle, qui le programme de supplment de revenu a t destin, une nouvelle disponibilit qui soit strictement adapte aux besoins de l'industrie: ta:lt donn que le supplment de revenu tabli selon les principes exposs suP?rimerait la majorit des prestations d'assistance sociale dans son ~at acn'el, que soit cr un rgime complmentaire ou rgime de "dermer recours pour rpondre des cas urgents!28, Ce programme en trois volets, qui prvoyait J'intgration du service national de placement, un supplment au revenu des Canadiens employables.(idalement tous les Canadiens sont employables et rpondent aux besoins dTindustrie) ainsi que le maintien des programmes d'assu rance sociale constitus de l'pargne et des cotisations des Canadiens, fut mis en veilleuse par la cristallisation de la crise. C'est ce mme moment qu'ont t remises en question les mesure.s conomiques de stimulation du pouvoir d'achat par une circulation d'argent nouveau opre par l'tal. Un des effets recherchs tant le plein emploi, il tait normal que les objectifs conomiques des mesures sociales soient axs sur le contrle du march du travail et de la maind'oeuvre. Ainsi se posait un double dfi: inciter le bnficiaire devenir ou demeurer un travailleur (se pose ici la question du caractre incitatif des programmes) et, en mme temps, rpondre aux besoins primordiaux des bnficiaires, dans le but de maintenir la paix sociale et de promouvoir le pouvoir d'achat, sans toutefois crer de pression la hausse sur le niveau des salaires. Dans son rapport de 1969, intitul Les politiques sociales pOlir le Canada, le Conseil canadien de dveloppement social traite de remploi de la faon suivante: Da'lS l'hypothse de l'existence d'une politique nergique de main d'oeuvre, particulirement en ce qui concerne la cration d'emplois el l'amlioration de la capacit productive des travailleurs, la premire mesure prventive contre l'insuffisance de revenus est l'institution d'une forme de revenu annuel garanti l29 ,

nous amne nous demander pou~quoi aucune suite tangible ne fut donne aux propositions de 1969 qui posaient clairement la question d'un revenu minimum garantiIJo. En 1981, le Conseil canadien de dveloppement social n'tait plus certain s'il existait une politique dynamique en matire d'emploi. Dans une telle hypothse, il tait d'avis qu'on devait insister davantage sur son adoption avant de penser mettre en oeuvre des mesures 'publiques convenables en matire de soutien du revenul3J. .La lgislation de chaque poque reflte un besoin prioritaire pour l'Etat. Ainsi. certains moments, la promotion du pouvoir d'achat aura priorit sur les mcanismes disciplinaires ncessaires au contrle du march du travail. En d'autres temps, le cot li aux programmes assurant la paix sociale deviendra prohibitif; on sera alors tmoin de coupures dans les programmes sociaux et du resserrement des rgimes. Ainsi les besoins conjoncturels feraient varier le contenu des programmes sociaux. Pour ces raisons, il est possible d'affirmer que, dans les dernires annes, d'autres objectifs prioritaires sont venus freiner le choix conomique qu'avait fait l'tat: celui du revenu minimum garanti.

La stimulation et le contrle de l'conomie


Cette section a pour objectif d'explorer en quoi les politiques sociales sont d'abord des outils conomiques devant maintenir en quilibre la double fonction de promQuvoir le pouvoir d'achat et de contrler le march du travail et de la main-d'oeuvre, le tout dans l'intrt du capital.
LA PROMOTION nu POUVOIR n'ACHAT

".

"

.. .....
,

cet gard, on se doit de noter que les propositions du ministre Lalonde


fi la confrence fdrale-provinciale de fvrier 1975 introduisaient des

Influenc par l'volution de la pense britannique el amricaine (notamment le rapport Beveridge, publi en Angleterre en 1943, les thories conomiques de Keynes et le New Deal amricain), le Canada des annes 1940 orienta sa lgislation sociale de manire injecter de l'argent dans l'conomie et de minimiser ainsi les dangers d'une minicrise aprs la guerre, Le rapport Marsh. la contrepartie canadienne du rapport Beveridge, avait d'ailleurs introduit "ide d'un Public Im-estment Program sous formes de paiements de transfert et de mesures de cration d'emplois destins aux gens dans le besoin. L'objectif principal du Canada Investmem Program tait la stimulation de "conomie par l'augmentation du pouvoir d'achat de la population. Ainsi: Le programme doit s'inspirer non seulement du nombre de chmeurs maj~ aussi du rle que les dpenses publiques et la politique fiscale du pays jouent tant dans l'conomie nationale, que dans l'conomie internationale. Ce sont
BUl'eau.

disti nctions entre personnes aptes et personnes inaptes au travail, bien que ces distinctions eussent t abandonnes, du moins en principe. par le rgime d'assistance publique dans les annes 1960. Celte constatation

Lippr{ et Lnwrc:I!e, /fJ9

le!. dp;,:nses en vue de l'excuton d'entreprises. et non pas l'emploi. qui sont le principe moteurlJ:!. Plusieurs programmes des annes 1940 visaient cet objectif. L'assurance-chmage. introduite en 1941, a reu l'appui non seulement des tra .. ailleurs lJ3 , mais aussi des industries manufacturires et des dtaillants de l'Est du Canada, qui y voyaient un investissement indirect: . manufacturiers et les dtaillants, pour leur part, taient partisans des mesures d'assurance sociale qu'ils voyaient comme un moyen d'augmenter le pouvoir d'achat tout en diminuant /'agitaliolt oltl'dre et le fardeau des taxes municipales, alourdi par l'aide sociale. Il leur tait beaucoup piUS facile de rcuprer le cot de ces programmes puisque leurs marchs taient principalement intrieurs et protgs par des tarifslH, Par contre, les producteurs de l'Ouest, qui visaient des marchs internatiollaux et ne dpendaient pas du pouvoir d'achat des consommateurs canadien~, taient en dsaccord avec les programmes sociaux proPOSSI.35. .
L~s

prestations ont ele verses des faml/lS dOn! le revenu se situe au bas de l'chelle des 40 % des familles ayant le revenu familial le plus bas au paysl4J. On peut donc constater que le rgime des allocations familiales n'a d'ucune faon permis de corriger les ingalits de revenu dans la dcennie 1970. Cependant, le rgime aura de tout temps particip la promotion du pouvoir d'achat. De la mme manire, l'introduction du programme universel des pensions de vieillesse, en 1952, rpondait entre autres cet objectifl44 , ~videmment. l'option d'injecter de l'argent dans des programmes universels touchant toutes les classes sociales, plutt que d'investir dans les programmes fonds sur le besoin, dtermine l'aspect de l'conomie qu'on vise stimuler, La dcision de distribuer des paiements de transfert aux Canadiens, soutiens de famille ou personnes ges, selon le principe d'universalit, ne limite pas la consommation engendre par l'investissement aux ncessits de la vie: logement, nourriture, chauf. fage ~t vtements. Un investissement destin aux plus dmunis favoflsera davantage les economies locales des provinces de l'Atlantique et du Qubec, ces rgions ayant une plus grande proportion de chmeurs et d'assists sociaux que les autres. Par contre, les programmes de type universel rpartissent l'investissement travers le Canada et parmi toutes sortes de consommateurs_ Le crdit dont jouissaient les thories de Keynes a t remis en question compter de la crise des annes 1980. Face une conomie souffrant de problmes d'une aussi grande envergure, les fonds injects au compte-gouttes dans les rgions ne suffisaient plus stimuler l'industrie locale. Les fonds rservs des fins de distribution taient de plus en plus limits, le gouvernement ayant opt pour la rduction maximale des impts de l'industrie. L'conomie ne produisait pas les profits escompts qui auraient permis de redistribuer les surplus. L'objectif de stimuler l'conomie cessa d'tre primordial et cda le pas l'autre objectif conomique : la rgulation du march du travail, Ds les annes 1910, le Conseil conomique du Canada, devant l'imminence d'une nouvelle crise conomique dont on avait prvu l'arrive mais non l'ampleur, recommandait une rvaluation de l'idologie keynsienne dans ce sens qu'on substituerait une stratgie de revenu garanti une stratgie de scurit sociale l45 . Il s'agissait de la mise en place de dispositions efficaces par rapport la main-d'oeuvre qui faciliteraient aux travailleurs actirs, entre autres, l'accs l'assurance-chmage et aux avantages qu'ils pourraient en retirer,

.!
!

: ~

r.

1
1

:i

V
'"

li
'.::',

L'utilit des programmes d'injection d'argent fut particulirement grande dans les priodes de crise conomique (relle ou prvue). Ainsi, 1 11. peu aprs la Seconde Guerre mondiale, on introduisit les allocations . familial es l.36, le premier programme social universel fournissant des prestations sans gard l'tat de besoin des bnficiaires. 1ntroduit en 1945 comme rgime universel permettant aux familles canadiennes d'assumer plus aisment le cot des enfants charge, le rgime des allocations familiales rpondait sans doute galement d'&.utres objectifs: L'adoption, en 1945, d'un programme d'allocations familiales fut aussi motive par cette nouvelle doctrine financire de maintien du plein emploi et du pouvoir d'achat lJ7 , En 1974, les dpenses d'allocations familiales ont augment de prs de 150 % suite une hausse importante de la prestation accorde pour chaque enfant 138, mais malgr cette augmentation, qui rsulta des ngociations fdrales-provinciales de 1971. la cration d'allocations familiales au QUbec 139 , la cration l'le-du-Prince-douard d'un supplment aux allocations familiales 140, l'indexation des allocations familiales fdrales depuis 1914 141 et la cration d'un crdit d'impt pour enfant charge en remplacement de l'ancien 50 $ non remboursable (I<:quel crdit concida alors avec une baisse des allocations familides)142, voici ce que concluait le Conseil conomique du Canada en 1980 : Les prestations aux enrants ont reprsent 13 % de l'ensemble des dpenses en matire de scurit du revenu au Canada au cours de 1977-1978, mais le Conseil conomique du Canada estime que seulement environ 22 % de ces

il
!

1
1

".'.

LE CONTRLE DU MARCH DU TRAVAIL ET DE LA MAIN-D'OEUVRE


La lgislation sociale canadienne a toujours reflt l'objectif lgislatif primordial de maintenir au maximum un nombre de travailleurs ayant
BIITI!(1/l.

Lippel et tl/mw'che

"1

une productivit optimale et disposs travailler pour le salaire le plus bas possible. Les noncs de politiques dmontrent le souci d'viter que le raiement de prestations sociales ait pour effet d'inciter des gens ne pas travailler. titre d'exemple, la proposition numro 1 du rapport Lalonde se lisait ainsi : Que soit limine du systme de scurit toute disposition de nature dcourager les assists sociaux: de profiter de possibilits de recyclage et d'emploi et de les empcher de se suffire eux-mmes. De mme doit-on liminer les incitations qui pourraient conduire certaines personnes quitt.:r le march du travail en faveur de l'assistance sociale parce que cette dernire leur serait plus avantageuse'46. En se fondant sur le principe de l'offre et de ln demande, il s'agissait de fournir des prestations d'aide minimales qui n'entrernientpas en concurTence avec le salaire minimum, tout en adoptant, l'intention des bllficiaires, des mesures d'incitation au travail. Un survol de l'ensemble de la lgislation sociale permet de dgager trois objectifs indirects; celui de maximiser le nombre des travailleurs disponibles auxquels puissent faire appelles secteurs prioritaires; celui de minimiser le coOt pour le capital, soit dans l'embauche de maind'ccuvre, soil dans le nnancement des programmes sociaux; et finalement, celui de maintenir une main-d'oeuvre efficace, soit en favorisan't l'limination des travailleurs les moins productifs du march du travail (le!; personnes ges), soit en fournissant les soins mdicaux ncessaires pour que les travailleurs soient en sant. JI va sans dire que ces programmes, tout comme ceux favorisant la paix sociale et le pouvoir d'achat des bnficiaires, ont aussi des vises humanitaires. Ainsi, les programmes de sant les plus rcents (aprs ceux qui ont t crs en vertu de diverses lois sur les accidents du travail) ne visent pas uniquement les bnficiaires salaris ou aptes au travail: ils fournissent aussi des services mdicaux universels. Toutefois, tant donn que les discours accompagnant la prsentation de!; diffrents programmes sociaux ont souvent mis l'accent sur l'objectif humanitaire en occultant les autres objectifs, il est peut-tre temps de rtablir l'quilibre dans l'analyse et ainsi d'explorer les autres facettes de la motivation lgislative.

e~tendu que l'incitation ne s'adresse pas seulement aux bnficiaires des divers programmes, mais souvent, particulirement dans le cas des incitations ngatves, a.ux non~bnfic:aires. Souvent la crainte de passer aux rangs des aSSists fait que 1 on persvre sur le march de l'emploi malgr des conditions de travail inacceptables. Stimuler les ~~ns. t~availler n'e.st certes pas un objectif condamnable, Cependant, 1 InCitatIOn au traval! se traduit en ralit par la dtermination trouver puis conserver un emploi, quelles que soient les conditions de cet emploi. II s'ensuit que les travailleurs se voient nier le droit de ngocier leurs conditions de travail avec les employeurs. L'incitation positive la plus efficace, fournie par l'existence mme de programmes d'assistance sociale, est celle de la valorisation du travail :, si?n travaille, o~ ne connat pas l'humiliation d'tre assist social. En d.:cnvant les fonctIOns, de. la pauvret, Herbert 1. Gans a isol quinze mameres par lesquelles 1 eXistence de la pauvret aide maintenir le st~tH quo conomique et social. La huitime de ces fonctions est la sUivante: Pove~ty help: to gl/arantee the statl/S of those !l'lro are nol poor. III a stratified socle.ty. where social mobility Is an especially important goal and dass boundafles are firuy. people need quite l/rgenlly to know w/tere they stand. ~s a reslllt, the poor fl/n,tion as a reliable and relatively pamanent me~sllrmg rad for statlls comparisoll, partiC/lIi/rly for tlze working class, wll/ch must find and. main tain status distinctions beoveen ltself and the poor, ml/ch as the arlstocrac')' must jind ways of distinguishing itself/rom the nO/lveaux riches l47

cUl . c:x)

"::":::

Assurer la disponibilit de la main-d'oeuvre


Les divers programmes sociaux contiennent une gamme de mcanismes d'incitation au'travail, et il serait futile d'essayer d'en faire ici un inventah exhaustif. Toutefois, en comparant les diverses dispositions lgislativ~s adoptes par les provinces entre 1940 et 1984, certaines tendances ressortent d'une manire plus systmatique que d'autres et nous nous attarderons les examiner. Dans un premier temps, nous verrons les incitations positives au travail et dans un deuxime, les ngatives. II est
1/1 RWt"I/,. L;nnl el Llllll/lrt:he

La .v?'orisation du travail est obtenue galement par des incitations posItives concrtes au travail. Plusieurs programmes de scurit de revenu ne sont destins qu'aux gens ayant t sur le march du travail pendant un certain temps. Ainsi le programme de la Rgie des rentes du QUbec!48 exig~ que I~ travailleur ait cotis pendant plusieurs annes avant de pouvoir en tirer des avantages. La Loi SlIr le supplment au revenu de (rm'ail I49 prvoit l'octroi, aux travailleurs seulement. d'un revenu supplmentaire, rendant ainsi plus intressant un court sjour sur le march du travail qu'une priode quivalente sur l'aide sociale. Souvent, des prestations payables en vertu d'une loi qui n'exige pas ~ne prsence pralable sur le march du travail sont calcules en fonctIon du salaire gagn antrieurement. Ainsi la Loi sur la Rgie d'assu~CJ.n~e alltom~bilel:SO octroie une rent~, en cas d'incapacit temporaire, equlvalente a un pourcentage du salaIre gagn avant l'accidentI.5 '. Pour le non-travailleur, la Rgie exerce une certaine discrtion dans la fixation de la rente l5Z Des dispositions similaires existent dans la Loi sllr l'indemnisation des victimes d'ac/es criminels'53. Du point de vue du travailleur dj sur le march du travai! ces avantages l'incitent y demeurer. Pour le bnficiaire qui so~ge
Bureau, Lippel e~ Lamarche Il]

,"'''

(,(J'1 ..

( \.0'"

re:ou'I!CI au tr ",va.;, plu", ... ",.s loi::. p .... /oiel" ...... ,i m(. ...... ".nes b. ~~Js d_ di nnution d'avantages de telle sorte qu'il puisse, pendant un certain tenps, cumuler son revenu de travail et une portion des prestations d 'lssistance l54 Ce sont l quelques renforcements positifs pour encourager le travailleur de persvrer sur le march de l'emploi ou d'y retourner. La ffiljOrit des incitations au travail qui se retrouvent dans la lgislation sociale sont, par contre, ngatives. Au dbut des annes 1940, aucun programme d'aide sociale au Canada ne donnait droit aux prestations ceux qui taient aptes au travail. La p riode antrieure 1966, date de l'adoption du Rgime d'assistance publique du Canada ls5 fut caractrise par une srie de programmes v>ant des catgories spcifiques de personnes, toutes inaptes au travail. er fonction des valeurs sociales de l'poque (soit les aveugles1$6. les invalides l57 et les mres ncessiteuses '58 ). Qualifi comme tant l'apport canadien la guerre la pauvret I$~, le Rgime d'assistance publique instaura l're de l'aide non catgorise. MalgJ:.la pression des provinces pour maintenir des programmes d'aide fonds surl'inaptitude au travail, le fdral maintint sa position: toute aide fdrale aux provinces serait conditionnelle l'adoption par cellesci de lois d'assistance fondes sur les besoins. peu importe leur cause. Les opinions fdrales prvalurent pour la plupart 160 et l'instauration du R{!gime d'assistance publique fut suivie par l'adoption d'une loi d'assistance sociale dans toutes les provinces. 'Nonobstant les conditions fdrales. plusieurs lois font encore une ~ di ,>tinction entre les bnficiaires aptes au travail et ceux qui ne le sont _~-f-p'lS. La socit tant bien moins complaisante envers les bnficiaires de f l'aide sociale qui sont aptes au travail l61 , les lois refltent souvent ces 1. prjugs en prvoyant pour ces derniers des programmes d'aide moins 'avantageux. La distinction actuelle entre les bnficiaires aptes et inaptes au travail se traduit de diffrentes manires. Dans une situation o le droit des conditions de vie et de travail dcentes est garantie. il devient concevable qu'une double chelle de prestations avantage les personnes inaptes au travail. en ce qu'elle pourrait prvoir leur intention des prestations suprieures celles que recevraient les autres. Toutefois, la discrimination actuelle prive les \ aptes au travail d'une partie de la prestation laquelle les inaptes sont .( admissibles. Voil qui tablit une hirarchie de la misre. Lorsque le ~ taux des prestations payables aux inaptes est infrieur au seuil de paut\ vret, une structure qui prvoit que les aptes au travail reoivent encore

lmoinse~

II nous apparat que si, dans tous les cas, les seuils garantissaient tanl aux aptes qu'aux inaptes au travail un niveau de vie dcent, on pourrait cc>nsidrer la possibilit de verser une allocation supplmentaire aux inaptes. La volont tacite, dont parle Gans, de maintenir l'existence
Jl4 Bureau, Lippel et Lamarche

J'un - ,_sse.___.. re e;, ,.. .. Jonn_ ... ,oute~ .~~ pre~, ..... ",ns ...... th'eau infrieur au seuil de pauvret ne peut avoir pour justification que la val.orisation du non-pauvre ., ainsi que celle du travail. A Terre-Neuve par exemple, c'est l'accs l'aide qui devient alatoire si l'intress est apte au travail. Les inaptes" au travail, tels les handicaps physiques ou mentaux ou les parents clibataires. sont admissibles de plein droit raide sociale 162. Par contre, toute autre personne pourrait bnficier de prestations en vertu de la loi si, au jugement du fonctionnaire responsable. elles sont ncessaires au soutien ou la radaptation de la personne en cause l63 En Alberta, la distinction porte, non pas sur le droit ('assistance, mais plutt sur le montant maximal auquel une famille aurait droit. Depuis 1976, les rglements albertains prvoient deux barmes d'aide sociale, l'un pour l'aide long terme et l'autre pour l'aide court terme '64 Dans le pass. la lgislation albertaine a t encore plus explicite dans la cration de distinctions, prvoyant deux catgories de bnficiaires : "destitute employable persans" et indigent persans". Les destitute employable persans,., tant aptes au travail. pouvaient tre appeles travailler pour la municipalit de leur lieu de rsidence qui, de toute faon, devait assumer entirement le coOt de leurs prestations. Les indigent persans recevaient galement l'aide financire des munici- 1 palits, mais ces dernires taient rembourses dans la proportion dei, 1 60 % par la province pour le coOt de leur soutien l65 Nous verrons ultrieurement que radministration municipale sert souvent mieux " contrler le comportement des bnficiaires: elle est souvent identifie 1, l'imposition d'une forme de travail forc l66 ' L 'Ontario distingue galement les bnficiaires aptes au travail de ceux qui ne le sont pas. Le Farnily Benejits Act l67 vise les bnficiaires considrs inaptes au travail: les personnes de plus de soixante-cinq ans non ligibles la pension de vieillesse, certaines femmes ayant plus de soixante ans, les personnes handicapes, les mres chefs de famille et les pres de famille handicaps. Le General Welfare Assistance Act l68 vise non seulement ces catgories, mais galement les perso,nnes aptes au travail qui dmontrent qu'elles sont incapables de trouver un emploi '69 . Les rglements adopts en vertu de ces deux lois, d'une complexit inoue, font voir que les prestations payables en vertu du Family Benefits Act sont nettement suprieures celles payables en vertu du General , lVeljre Assistance Act 170 Sans faire l'inventaire de toutes les lois d'assistance sociale, on peut .~ affirmer que la majorit des provinces tablissent des distinctions entre 'r les travailleurs aptes au travail et inaptes au travail. Ces distinctions s'oprent soit sur la base de l'accs l'aide 171, soit au niveau des exemptions de biens 172 , soit dans le calcul des prestations payables 173
Bureau, Lippel
el

,\

Lanwrdle

115

0'\ c:)

Il est galement intressant de noter que quelques provinces font encore une diffrence entre les bnficiaires masculins et fminins, par exernple en laissant entendre qu'il est inacceptable qu'un pre clibataire reste la maison avec de jeunes enfants pour une priode de plus de six moisl74. Outre les distinctions explicites portant sur l'aptitude au travail, les diffrentes lois prvoient en gnral l'exclusion d'une personne qui refu se un emploi ou ne fait pas de dmarches actives pour en trouver un lorsqu'elle est capable de travailler 175 Parfois, les contraintes sont encore plus grandes; le rait de quitter volontairement son emploi peut renc:re une famille non admissible aux prestations l76 . Avec la crise des dernires annes, certaines provinces ont mme augment leurs exigeni (ces. Ainsi en Ontario, en 1970, le bnficiaire apte au travail devait ~'! prouver, outre son tat de besoin, qu'il faisait des efforts raisonna,bles , pour se trouver du travail, qu~i1 acceptait de travailler temps pleIn et que son tat actuel de chmeur tait d des circonstances indpen, dan:es de sa volont 177. En 1980, ce mme rglement exigeait une '( .drr onstration additionnelle, soit que: any history of Imemployment l'~ was due and any current unemployment is due to circumstances beyond the control of th applicant or recipient 178 " D'autres lois prvoient aussi le contrle par l'administration des efforts du prestataire pour se trouver du travail. Exerant Je pouvoir discrtionnaire dont elles disposent en matire de , radaptation, certaines commissions charges d'appliquer la lgislati.on ( relative aux accidents du tra~~i1 sus~endront les avantages p~yables ~lle \ tra\ ailleur refuse de particIper a un programme de readaptahon ~ sociale l79 , Quant cet norme rgulateur de main-d'oeuvre qu'est la Loi sur' l'as.mrance-chmage I80 , le gouvernement a rcemment demand un groupe de travail d'examiner l'efficacit des services de placement et de recvclage par rapport aux besoins de J'industrie. est intressant de souligner les conclusions du groupe de travail sur rvolution du march du travail dans les annes 1980 181 concernant les bes )ins des travailleurs et de l'industre. Pour ce qui est des rapports entre les travailleurs elles centres de main-d'oeuvre du Canada, on a constat que, parmi les personnes qui ont effectivement eu recours aux. centres d'emploi en 1979,52 % onl rapport ne pas avoir t satisfaites: elles dclarent que les centres ne leur o,nt pas trouv d'emploi (36 %); que le personnel n'a pas su les conseiller (16 %); qu'il n'tait pas suffisamment inform (6 %); qu'il ne semblait pas intress (10 %); enfin , que les services offerts en orientation taient insuffisants (10 ~). Ouels sont les besoins de l'industrie, selon le groupe de travail? Elle souhaite la mobilit des travailleurs afin d'viter que certaines rgions ne soutIrent d'une pnurie de main-d'oeuvre alors que d'autres accusent un excs: par ailleurs. elle favorise la mobilit de ces mmes ,travailleurs

1 1

afin qu'ils acceptent des emplois dans les secteurs qui ont besoin de main-d'oeuvre; et ce, au salaire le plus bas. Le groupe recommande donc qu'Emploi Canada offre un meilleur service de prslection afin d'aider les employeurs trouver les travailleurs dont ils ont besoin; par consquent tous les travailleurs ne devraient pas tre inscrits Emploi Canadal82. Quant aux objectifs de la structure d'emploi, le groupe conclut ainsi:
Nos donnes nous portent croire que l'exprience du travail devrait tre divise en deux. catgories, la premire comprenant ceux qui ont toujours eu un emploi et la deuxime ceux qui om occup un emploi de faon sporadi. que (les chmeurs marginaux)lIlJ.

La Lof sur l'assurance-chmage contient des mcanismes qui permetlent de contrler la disponibilit et la mobilit du travailleur et la dfinition d'un emploi convenable: c'est au travailleur qu'il incombe de prouver qu'il est disponible pour n'importe quel emploi convenable ", dfaut de quoi on lui refuse le bnfice des prestations'84. Tout en tant axs sur l'incitation au travail, les programmes de r~adaptation et de placement en vigueur aujourd'hui sont quand mme loin des travaux forcs qui existaient dans les premiers programmes. Jusqu'en 1970, les bnficiaires albertains aptes au travail avaient le choix de travailler gratuitement pour la municipalit unemployment relief work ) ou de s'engager rembourser toute l'aide qu'ils avaient J85 reue Au Nouveau-Brunswick,jusqu'en 1960, une disposition lgislative se lisait ainsi:

1
1

Any twooverseersfor a parish with ,he consellt ofa magistratl?, shall oblige
(lny id/e, disorder/y persan. rogUf! or vagabond \l'ho is likely fo be-come

chargeable 011 the parislt \Vltere he resides, to labor forally pe-rson willing to
empfoy him l86 ,
,

Ii

La personne refusant de se plier cette rgle tait punissable de quarante jours de "hard labour 187 . Aujourd'hui, les lois sociales sont beaucoup plus discrtes: on a supprim le mot pauper (pauvre) en le remplaant par person in need (personne dans le besoin)'88, On ne parle plus de welfare (bien-tre) mais de social assistance (assistance sociale). sauf que le message" pour les bnficiaires demeure le mme. Tout porte croire que ce ne sont pas les dispositions lgislatives visant directement le retour au travail du bnficiaire qui sont les outils les plus efficaces pour inciter les gens travailler. L'humiliation qui s'attache la qualit d'assist social est probablement l'argument le plus puissant pour la recherche d'un emploi. Qu'on se place dans la conjoncture des an nes 1940 ou dans celle des annes 1980, les bnficiaires de prestations sociales sont tOlijours les
Bllreau, Lippel et Lamarche

116

Bur('l/II. Uppt''.el Lamarclll? 117

\
victimes oe tracas::.eries auministra[lves. oe restrictluns leul mobilite .ou de mpris provenant de l'administration charge d'appliquer le programme. Au Nouveau-Brunswick. jusqu'en 1966, le secours exigible de l'tat (en l'occurrence la municipalit) pour un bnficiaire clibataire tait le droit de demeurer dans un poorhouu et de faire tout travail que les , cOf1missaires de la maison J'estimaient capable de faire l89 . Le citoyen albertain qui bnficiait de prestations sociales ne pouvait pas dmnager dans une autre municipalit. Un premier dmnagement, SU,i d'une demande de prestations, entrainait sa dportation dans sa municipalit d'origine. Un deuxime dmnagement entrainait son emprisonnement pour un maximum de trois mois (aucune amende prVU(:190)

\J

<:
; ..., ... :::'

"J-...
:...

':..~ ,

.. '"

oe::.

..

C. ~

r:.
\;"
.;.

..
'";!
::.~

-..
h_.

.,

~
1. \

L'humiliation et la perte de libert illustres par ces deux exemples permettent de comprendre que le bnficiaire de tels rgimes ferait tout pour les viter. On nous dira peut-tre que les exemples sont tirs de loi~ maintenant abroges, mais leur quivalent contemporain demeure, plus raffin mais tout aussi efficace. I,l Qu' ~n' se rappelle la vaste campagne publicitaire chmeurfraudeur . lance dans la presse crite peu avant l'introduction des me iiures Cullen 191, mesures de compression exorbitantes en priode de crise pour les chmeurs. Qu'on considre les enqutes au domicile des br,ficiaires d'aide sociale, effectues souvent sans pravis, ou qu'on cit\:: l'allocation de blanchissage de 1 $ par mois pour toute famille alb!rtaine bnficiaire d'aide et ayant un enfant encore l'ge des couches n , il est clair que l'attitude exprime par les administrateurs des rgimes en est une de mpris . Parfois, les politiques gouvernementales destines des clientles cibies refltent une intention de gestion des ressources humaines" qui relve du domaine de la manipulation. Nous en avons pralablement cit de nombreux exemples au moment d'analyser les incitations au travail. On utilise les mmes techniques l'endroit de catgories de personnes autr~s ~~Ie les travailleurs et travailleuses. Plusieurs me~ures visent partlcuherement la femme au foyer et ont pour effet de la mamtenir dans ~ u~ de dpendance tant l'gard de son mari ou d'un futur conjoint i qu' l'gard de l'Etat en dernlere instance. Ces mmes mesures font i appel la collaboration du conjoint dbiteur d'aliments pour qu'il . demeure vigilant surveiller sa crancire et faire tout le ncessaire , i pOlir viter l'tat d'avoir verser des prestations cette dernire. Le \ rle .disciplinaire de l'tat est ainsi assur par le conjoint de la femme br.ficiaire. La plupart des lois d'aide sociale exigent, comme condition d'admissibilit, 9ue le bnficiaire ait exerc tous les recours avant de faire appel l'Etat 193. La femme victime de violence qui a souvent intrt limiter les contacts avec son mari, est alors rduite un choix pnible: ou vivre sans l'aide de l'tat, ou traduire son mari en justice

./

II

1 //8

afh. ~ voten ..... ",! per',>'vii alim"'.!lLi:lIre SOuve"t nommale, Qu en est-il oe la femme ~ui souhaite une rconciliation avec son poux et qui ne dsire pas envemmer les choses en engageant des procdures? Chose certaine, cett~ mesure ne vise pas favoriser "hrmonie familiale; au mieux, elle a~ral~ po~r b~t de faire rali~el' des co~nomies "tat: en rendant plus difficile 1 acces aux prestations; au pire, elle tendrait maintenir la femme dans le lien conjugal. L'tat, plutt que d'assumer l'odieux de refuser le droit l'assistance, confie la femme son cOl1ioint, qui tentera de dmontrer , qu'elle n'a pas de besoins financiers. Pis encore. l'poux ira mme jusqu' se servir de l'information privilgie dont il est le dtenteur pour 1 dnoncer au service d'aide sociale les maigres revenus non dclars de J l'pouse. Que faire: Jes femmes doivent-elles se rconcilier ou accepter enCore plus d'humiliations? Presque toutes les lgislations des provinces canadiennes prvoient une subrogation lgale des ministres comptents dans la perception des som~es ~ayable.s aux. bnficiaires d'aide sociale au chapitre de la pens~o~ ahmentalre l94 La Colombie-Britannique vajusqu' prvoir que le ministre complent peut exercer lui-mme le recours ce titre l \l3. Jusqu'en 1960, la loi du Nouveau-Brunswick stipulait que le ministre pouvait vendre les biens du mari pour se rembourser de J'aide verse sa femme l96 La consquence directe de ces lgislations est de coincer les Canadiennes, largement bnficiaires des ordonnances de pension alimentaire entre l'obligation d'engager une action alimentaire afin de se conformer aux exigences de la loi, et la quasi-certitude de ne pas recevoir raide rclame. Dans ces conditions, quelles garanties ont-elles d'obtenir un revenu minimum, ne serait-ce que l'quivalent des seuils d'assistance? Ces mmes lgislations se proccupent peu de l'employabilit des Canadiennes. alors que pour les hommes, l'inaptitude au travail est souven,t une condition d'admissibilit aUx rgimes d'assistance I91 . Si l'Etat prfre que ses citoyennes demeurent la maison, il contraint par ailleurs ses citoyens accepter n'importe quel type d'emploi. Dans certains cas, une allocation est mme verse pour les personnes charge tandis que le conjoint employable est forc de s'loigner de sa rsidence pour se recycler et obtenir un emploi. Les lgislations sociales ont souvent un effet sur la composition mme. des mnages bnficiaires. En effet, les lois sociales ont t les pre- fi mires reconnatre J'existence du mariage de fait l98 . Dans certains cas, ds la constitution d'une nouvelle famille de deux ' adultes. l'tat s'en remet au nouveau conjoint, s'il jouit d'un revenu, pour subvenir aux besoins d'un partenaire bnficiaire l\l9. Le conjoint \1: bnficiaire, lui, se voit alors en prsence d'un choix difficile: ou s'en fi remettre entirement pour sa subsistance son nouveau conjoint. Oll\~,l renoncer cette union pour s'en remettre l'tat 2OO ,

J'

i{ \
\

V
li

\
1

Bureal/. UfJrel

CI

Lamarclle

Bureau, Lippef et Lamarche 1/9

,1

Si, par ailleurs, un chef de famille capable de subvenir ses besoins

\ili peut s'engager dans une nouvelle union sans prendre en considration la

'

..

....;
. ~~ ,>,'

situation financire de son nouveau conjoint, il en va tout autrement pour le chef de famille bnficiaire d'un programm: d'assistance. 11 se 1 verr;~, lui aussi, confront au mme type de chOIx que dans le cas , prcdent. \ Si l'on excepte le cas o les nouveaux conjoints seraient tous deux bndiciaires (et o le versement d'une seule allocation d'assistance t reprsenterait alors une conomie pour l'tat), on peut se demander si ,.~). l" les Canadiens ont la libert de choisir selon leurs propres intrts l'union ~ \~qu'iis veulent? . ,. . , ~ Ainsi les lois sociales servent vhiculer les valeurs sociales predominantes, c'est--dire que, indpendamment des conditions, les travail leur; doivent travailler, les mres de famille doivent demeurer au foyer, les pres de famille, mme de famille monoparentale, doivent retourner au travaipol. D'autres sortes de contrles s'exercent d'une manire plus subtile. DanS" les annes 1970, on fut tmoin de la rintroduction de la discrtion administrative dans l'application des lois sociales. Par exemple, dans la rgl.'!mentation des diffrentes provinces, on retrouve souventl',accs un bnfice minimal, auquel on ajoute un supplment ventuel laiss la discrtion de l'agent d'aide sociale2jl!. Ailleurs, on trouvera des rgle ments qui prvoient un montant d'aide maximal, mais qui laissent la discrtion de l'agent de rduire les prestations. . Lorsque la prestation minimale est telle que le bnficiaire ne pourra mar.ifestement pas survivre sans accs au supplment. on se retrouve dan:~ une situation o le bnficiaire est la merci de l'tat, La discr~ tion s'exerce en fonction des attentes de l'agent l'endroit du comportemr..t du bnficiaire. Lorsque, par exemple, la prestation de base est de 140 $ par mois (Alberta, 1981), il est impossible de prtendre que la discrtion d'octroyer le 15 $ de supplment puisse s'exercer en fonction ( du besoin. En fait. ds que l'octroi est discrtionnaire, les bnficiaires , son~ convaincus qu'ils doivent plaire au directeur ", donc rpondre ses attentes relles ou aux attentes qu'ils lui supposent, faire preuve ft ses yeux de docilit et d'esprit de coopration. Quelle diffrence y a-t-il alors entre cet tat d'esprit et la mentalit qui existait l'poque de la charit prive? Que ce soit de faon directe, par la suppression de l'aide en cas de refus d'emploi, ou indirectement, en rendant la vie des bnficiaires si difficile qu'ils prfreront travailler n'importe quel prix, les mcanismes prvus dans les diverses lois d'aide sociale ont pour effet d'inciter le maximum de bnficiares aptes au travail travailler ds que \ pos)ible. Les divers programmes de scurit sociale ont galement une influence sur les cots de production des employeurs. Non seulement ' ceUl\-c ont-ils leur disposition un vaste bassin de travailleurs, ce qui
1 (

leu: permet, en vertu de l'offre et de la demande, de payer la baisse, ~als .e~cor~ profitent-il~ de programmes sociaux qui ont pour rsultat Imm.edlat d accorder dlr~ctement aux travailleurs des avantages qui seraient autrement revendiqus auprs de l'employeur. 11 ne s'agit pas ici d'encourager une forme de salaire familial. mais plutt de souligner qu'en rpondant partiellement aux besoins des familles, J'tat diminue la pression qui serait autrement exerce rendroit des employeurs.

Minimiser le cot pOlir le capital


II n'est pas tonnant de constater qu'un des leitmotive de la majorit des prog~mmes sociaux soit celui de la minimisation des cots payables par le capItal. Des efforts dans ce sens peuvent se manifester de diffrentes manires. Parfois. un programme social aura pour effet de subventionner indi. rectement les cots de production de l'employeur des bnficiaires. D'autres programmes prvoiront cependant un taux de prestations. payab~es.aux non-travailleurs, ~ui sera infrieur au seuil de pauvret, afin d Viter de mettre la pressIOn sur le salaire minimum, Finalement, il va sans dire que les programmes sociaux seront les premiers subir des coupures en priode de crise. nonobstant le fait que les dmunis sont les premiers souffrir d'une crise conomique 203 Durant la priode tudie. ces trois tendances se sont manifestes diffrentes occasions. La subvention indirecte au cot de production de l'employeur du bnficiaire peut prendre plusieurs formes. Parexemple. les programmes visant fournir un supplment au revenu du travail ont pour effet de faire payer par l'tat des sommes qui autrement le travailleur revendiquerait auprs de l'employeur. Ainsi; le programme des allocations familiales, adopt en 1945204 , suite aux recommandations du rapport Marsh 20S , avait pour objectif d'accrotre le revenu d'un chef de famille ayant des enfants charge. Si le travail est la seule source de revenu pour le travailleur, les salaires en cours doivent permettre de subvenir aux besoins minimaux d'une famille; sinon il cesserait de travailler ou prendrait des mesures qui pourraient avoir pour effet d'branler la paix sociale. Un salaire minimum suffisant pour rpondre aux besoins d'une famille moyenne serait jug, par le patronat, trop lev. pour une personne! vivant seule. En fou!nissant des allocations familiales ceux qui ont des . enfants charge. l'Etat permet de maintenir le salaire minimum au seuil; de survie d'une personne seule. Ainsi, les salaires des chefs de famille \ sont subventionns par les contribuables. La Loi qubcoise sur le supplment de re~'enl( ail travaip06 nous fournit un autre exemple de ce mcanisme. \ Ce programme. qui verse des prestations aux plus dmunis des sala- ~ i"li. ris, permet ces derniers de survivre dans des conditions de travail i~ elles~mmes insatisfaisantes. ,

120

Bure(//t, Lippef el L~m!(trchl!

Bm;eau. Lippel et Lamarche 12/

.1

On peCH s'interroger sur je cot reel de ce programme. Ainsi, en 1979, il al.lrait cot au Qubec 31 millions de dollars. Par contre, le gel de l'indexation des prestations d'aide sociale, impos au premier trmestre de 1979, a permis l'tat de raliser une conomie de 25 millions. Le cot net pour l'tat du programme de supplment de revenu au travail a docc t de l'ordre de 6 millons::!o7. Ce sont les assists sociaux qui en ont fait les frais. l.e programme par excellence qui remplit la fonction indirecte de mir:imiser la pression sur les salaires est celui du revenu minimum garanti. Jamais adopt, il tait toutefois clairement destin permettre une baisse du taux du salaire minimum, de l'aveu mme du premier mir istre de l'poque. Pierre Elliou Trudeau: Il est vident que le salaire minimum vise des objectifs sociaux. Cependant. moi, il serait avantageux d'examiner si un supplment direct de n:venu aux bas salaris n'atteindrait pas les mmes objectifs sociaux que le sollaire minimum mais en perturbant moins l'conomie 21l!!.
s~lon

l Sans nier l'utilit sociale de ces programmes et sans oublier le fait qu'ils

f] fUfimt obtenus suite aux luttes des travailleurs. il faut toutefois noter que

!..II E :at cde ce genre de demandes dans des circonstances o le premier


. rpondant la crance des travailleurs devrait tre le patronat. En sut.ventionnant ainsi les petits salaris. l'tat subventionne indirecte\\ ment les employeurs qui, autrement, seraient dans l'obligation de payer des salaires plus levs. I\U moyen d'autres programmes, l'tat subventionne plus directement l'industrie. Ainsi. avec la crise de la fin des annes 1970. le gouvernement fdral a beaucoup investi dans la cration d'emplois. Pour ce faire, il a tabli une srie de programmes de subventions aux employeurs. en souhaitant, de cette faon. rduire le taux de chmage . En principe. les chmeurs devaient trouver plus facilement un emploi tandis que l'industrie bnficiait d'une rduction des cots de production. 11 s'agissait. bien entendu. d'un choix politique. Par contre, on a moins parl de la contrepartie de ces nouveaux programmes: une diminution des prestations payables aux chmeurs. La mme loi qui a cr la Commission de l'emploi et de l'immigration, lui donnant mandat de cr,er des emplois via des programmes de subventions. a rduit 60 % les prestations de chmage jusqu'alors fixes 66 ou 75 % du salaire 2()l1. Durant la mme priode (I975-1978), le lgislateur fdral modifia trois reprises laLoi de 1971 surl'assl/I'ance-chmage. Toutes les modifica tions allaient dans le sens de rduire les cots du programme, en rendant plus difficile aux travailleurs dits marginaux" (femmes,jeunes. travailleurs saisonniers) J'accs aux prestations 21O On augmenta le nombre de semaines assurables ncessaires pour avoir accs aux prestations 211 D'autres dispositions resserraient le contrle de la disponibilit du prestataire212 et un nouveau systme de
1;

.. ;:.

,:staLv,," renc. ..li. I:'lus \:J'", .. aire le ulVit l a:>:> Il rancechmage 2 t3. Toutes ces modifications virent le jour au moment mme o le taux de chmage atteignait son point le plus lev depuis la crise des annes 1930. L'honorable juge Wilson, dans Abrahams c. P,G. du Canada 21 4, nona que le but de la Loi sur r assurance-chmage tait de fournir des prestations aux chmeurs et qu'elledevait tre interprte de manire targe et librale. Les choix politiques qui ont inspir ces diverses modifications lgislatives nous amnent nous demander s'il s'agit du but rel de cette loi. Si, son origine. en 1971. la Loi sur l'assurance-chmage constituait une solution de rechange une politique de revenu minimum garanti, l'histoire nous permet de voir que cette lgislation a vite perdu toute prtention d'atteindre cet objectif, ds l'apparition de la crise. ce moment. cette lgislation jusqu 'alors gnreuse, quand on l'analysait en tant que loi d'assurance-chmage plutt qu' titre de programme de revenu minimum garanti, rentra dans la norme des autres lois sociales. On incitait les travailleurs garder leur emploi, peu importe les condi. tions. L'administration avait les outils pour harceler et humilier les prestataires. Surtout, on vita de mettre de la pression sur le salaire minimum en maintenant bas le taux des prestations et en imposant aux bnficiaires ayant dj reu plus de deux trois mois de prestations d'accepter un emploi au salaire minimum. mme si leur salaire antrieur tait deux fois plus lev. Les rapports gouvernementaux traitant de la scurit sociale vhiculent souvent la proccupation de ne pas affecter le taux du salaire minimum lors de la cration de politiques sociales. On peut citer, titre d'exemple, le rapport Marois sur le revenu minimum garanti (Qubec) : II est vrai que l'effet recherch est de trouver un seuil incitatif proche du salaire minimum sans mettre de pression sur ce dernier zl5 Le taux du salaire minimum tant dj au seuil de pauvret. de telles proccupations institutionnalisent une politique en vertu de laquelle les bnficiaires de programmes de scurit du revenu doivent. par dfinition, vivre au-dessous du seuil de pauvret. Lorsque le bnficiaire est un travailleur potentiel. on ne tolre pas qu'il ne soit pas dans la misre, car rendu cet extrme. il sera dispos travailler aux pires conditions. C'est une telle attitude qui est la base de la rglementation d'aide sociale de la province du Nouveau-Brunswick, lorsqu'elle prvoit que le bnficiaire apte au travail a droit, titre de prestataire, 60 % du salaire minimum net. Les bnficiaires inaptes au travail, eux, ont droit des prestations plus leves 216 Bref, la mosaque que nous rvle l'ensemble de la lgislation sociale compose un tableau gnral des mesures qui visent minimiser le cot pour le capital, particlIlirement en priode de crise. De 1940 1984. les lois sociales ont volu en fonction des besoins conjoncturels de l'conomie canqdienne et des pressions exerces par
p ..

ver!~_.,.~,1t dlw

.;

/22 Bureau, Lippel

el

Latl/arche

Bureau, Lippel et Lamarclte

/23

'.,:.

divers groupes sociaux. L'conomie d'aprs-guerre a exig des mesures visant promouvoir le pouvoir d'achat tout en minimisant le cot de la mai:1-d'oeuvre et en maximisant sa rentabilit. Initialement, il fallait s'assurer d'un passage harmonieux de l'cono- . mie de guerre l'conomie de paix et rpondre aux revendications les plus pressantes. On a ainsi t tmoin de l'adoption d'une srie de lois sociales: la Loi sur l'assurance-chmage, la Loi sur tes allocationsfamilia/es et la Loi SUI' la scurit de la vieillesse. On sait qu'une priode de pro!.prit est habituellement accompagne d'une extension des droits sociaux et conomiques. Ces vnements ont favoris la reconnaissance d'une crance collective de la classe ouvrire, sans pour autant entraner le paiement du juste prix. . Au moment mme o l'tat reconnat des droits nouveaux, la fermentati(1O de l'insatisfaction existant jusqu'alors, de mme que les mouvemer. ts de revendication, sont neutraliss. ,La mobilisation est donc rec(mmencer. Avant qu'on atteigne le stade o l'intervention de l'tat rede vient ncessaire, on peut s'attendre une priode de calme relatif, pendant laquelle les espoirs dus s'accumulent de nouveau jusqu'au stade du dbordement. La fin des annes 1960 a donn lieu un tel dbJrdement que l'tat est intervenu de nouveau pour calmer les espl its, dfaut de pouvoir rpondre adquatement aux besoins. Ainsi, on E\dopta le Rgime canadien d'assistance publique et toutes les lois d'aide sociale provinciales. Quelques annes plus tard, on transforma la Loi mr l'assurance-chmage, de solution de rechange qu'elle tait, en une politique relle de revenu minimum garanti. On adopta galement une sne de mesures dans le but d'amliorer l'accs aux soins et aux services comme, par exemple, l'assurancemaladie zl7 , l'aide juridique et la Loi sur les services de sant et les services
SOci.ll/X218,

modification de J'articulation juridique en vertu de laquelle l'accs au programme tait devenu un privilge, octroy la discrtion de l'agent qui administrait la loi. plutt qu'un droit exigible. Ainsi. dans une priode o on dsire encourager l'investissement, on minimise Je cot pour le capital. Ainsi tout porte croire que le pith and substance des programmes sociaux actuels n'est pas le bien-tre des Canadiens.

Bilan et perspectives
L'observation continue des efforts et des tentatives qui ont men la mise en place du systme canadien de scurit sociale et des lgislations donnant ouverture un certain nombre de droits permet d'affirmer que, si les gouvernements avaient vraiment eu l'intention d'liminer l'tat de besoin et de garantir tous les citoyens, sans gard leur statut, un droit strict un minimum social assorti de mcanismes juridiques aussi efficaces que ceux destins faire respecter, par exemple, le droit de proprit, ils auraient pu y arriver. Sans verser dans l'utopie et en nous appuyant sur des points de vue aussi peu radicaux que ceux du Conseil conomique du Canada et ceux du Comit du Snat sur la pauvret 219 , nous croyons que notre socit, l'instar d'autres socits occidentales du mme type, produit assez de richesses pour assurer ce minimum social et pourrait, en consquence, tout le moins rduire la pauvret au Canada, faute de pouvoir J'liminer. Mais tel n'est pas le cas. Contrairement l'opinion qui imputerait l'chec de la rvision de la scurit sociale aux diffrends constitutionnels qui ont suivi la confrence de Victoria et qui se sont poursuivis tout au long des annes 197022 nous sommes d'opinion que ce sont des choix conomiques plus fondamentaux qui remontent loin en anire et une absence de volont politique qui permettent d'expliquer cet chec et les rsultats qui en dcoulent. On pourra toujours rtorquer que les valeurs des Canadiens n'ont pas suffisamment volu 2!1 et qu'ils ne sont pas prts fournir l'effort ncessaire et payer le prix de la redistribution des richesses. Nous aurons l'occasion de dmontrer ultrieurement que la majorit des Canadiens, y compris les plus pauvres, ont dj pay assez cheret qu'on ne saurait envisager d'efforts supplmentaires de leur part sans aggraver la situation. Bien sOr, les facteurs politiques qui ont entour les ngociations entre le gouvernement canadien et les provinces entre les annes 1970 et 1980, quant l'instauration d'un rgime de revenu minimum garanti et de services sociaux intgrs, doivent tre considrs dans la mesure de leur incidence constitutionnelle, fiscale et administrative. Mais alors, comment expliquer que les mmes gouvernements soient arrivs s'entendre lorsqu'il s'est agi de modifier la Constitution 222 pour rgler leur diffrend en matire d'assurances sociales, soit pour l'assurance-

.....'

Dans l'ensemble, ces lois constituaient des gains majeurs pour les citoyens. On ne peut cependant pas passer sous silnce l'effet rclIprateur de ces interventions sur les initiatives et les structures autcgres mises en place par les citoyens. Avec les annes 1980, on se retrouve en priode de crise. Les groupes populaires et les organes de revendication des travailleurs, si actifs pendant la guerre la pauvret. sont dsorganiss. Alors que nous sommes l'heure des coupures dans les services sociaux, les porteparole traditionnels des bnficiaires des lois sociales sont dmobiliss et irlcapables de lutter. La priode de crise des annes 1970 et 1980 a t marque par le recul de plusieurs droits acquis dans tous les champs du droit social: pensons l'assurance-chmage, l'aide sociale, l'aide juridique et aux rgimes d'indemnisation des accidents du travail. Les bnficiaires de ces rgimes ont vu leurs droits s'effriter, soit par la rduction des prestations et des services et l'introduction de tickets modrateurs, soit par la
/24 Bureau, Lippe! et Lamlrche

Burea/l, Lippe!

el

Lamarche 12j

"

"',
j

0\ ,;'
t.n,.",

'

.. ':

1 1 [ 1 chmage, en IY4u,.et la s~curit cie la vieillesse et les reglmes ut! I\::ntes, en 1951 et 1966223 7 Pour nous, il ne fait aucun doute que la raison principale tait que ces lgislations faisaient appel au principe de justice commutath'', fond sur la rgle chacun selon son travail, et non sur celui de justice redistriblltive dans la mesure o elles ne comportaient pas de redistribution des plus riches aux; plus pauvres, comme ra bien dmontr Diane Bellemare, mais plutt une redistribution intertemporelle des revenus des bonnes annes aux mauvaises224 , finance en pat1e par les intresss eux-mmes, mrite par le travail antrieur, et tlxlle, quant au quantum et la dure, proportionnellement au salaire gagn et au temps consacr au travail. Cette explication nous parat d'autant plus plausible que la rforme de l'assurance-chmage de 1971, qur introduisait des lments de justice redistributive, fut rapidement rense en question lorsque son efficacit par rapport aux bnficiaires se chiffra en milliards de dollars de dficit cause de la nouvelle crise et du chmage. Cela dit, il ne fait aucun doute que les rgimes de protection models SUI la .technique de l'assurance o,nt permis de prvenir l'indigence et la pauvret' de milliers de travailleurs, de stabiliser ainsi l'conomie en priode creuse et mme de capitaliser comme c'est le cas pour le Rgime deH rentes du Qubec225 En reconnaissant que la vocation de l'assurance sociale ne serait pas de redresser les ingalits rsultant du travail, mais tout au plus d'empcher qu'elles ne s'accroissent en cas de ralisation d'un risque socialement reconnu comme le chmage, l'invalidit ou la retraite, on est forc de constater que les autres mesures de scurit du revenu sous forme de pre'stations universelles, d'assistance ou de supplment au revenu n'ont pa!; permis. par le biais de la redistribution, d'liminer les ingalits et de garantir un droit strict un minimum social. En ralit, il est se demander si les gouvernements ont vraiment chl~rch redistribuer les richesses et si le droit social n'a pas tendance, en fin de compte, structurer et lgitimer les ingalitS.

1
, 1

Par ailleurs, (es rvlations continues et les tudes d 'organismes aussi crdibles que le Snat canadien, le Conseil conomique du Canada, le Conseil canadien de dveloppement social et Statistique Canada et les analyses de plusieurs conomistes et organisations227 indiquent qu'il y avait, au Canada, 3 millions de pauvres en 1977 et que ce chiffre serait pass 4,3 millions en 1983 Z28 Notre intention n'est pas de lancer un dbat sur la mesure exacte de l'insuffisance du revenu et de la pauvret au Canada229 , mais d'en tablir l'existence et de dmontrer que, malgr les revenus de transfert, l'cart entre les riches et les pauvres n'a pas sensiblement chang entre les annes 1950 et 1980 et que, loin de rduire la pauvret, les paiements dits de redistribution du revenu ont tout au plus vit que le foss entre les riches et les pauvres ne s'largisse:!3o , En fait, quelle que soit la mesure utilise, la distribution du revenu au Canada, depuis trente ans, n'a pas chang, et la majorit des conomistes s'entendent pour affirmer qu'en 1951,Ies 20 % de la population qui disposaient des plus bas revenus touchaient 4,4 % du revenu total et n'en recevaient pas plus que 4,1 % en 1979, alors que les 20 % des plus riches touchaient eux seuls 42,8 % du revenu total, en 1951, contre 42,3 %, en 1979231 ,
Thl! most obviolls conclusion to be drawn from the pre\liolls discussion is that. whichever way yOIl choost! 10 meafillre income, the mu/ti-million doltar socialsecllrity system has not significantly reduced income inequality, On the contrary, the distriblltion of incarne for family units. which seems ta come c/osest to measurng Ihe reallevel ofincorne ineqllality. indiCUles (hal the gap belWeen rieh and poor is increasing 2JZ

En ralit, la scurit du revenu n'ajamais permis cl 'oprer la redistribution annonce:


We refer ta the myth (/lat Canadian society has become increasingly more redlstributive away from the rich to Ihe poor dllring Ille poslWar period. The claim Ilta( Canadian go\'ernrnents have been s/lccessful {n lncreaslng the degree of redistribution such r!1Q( the shar/? of t:ommand over resQl/rces of the poor has increased considerably al/he expmse of the rich, has mow~d offlhe popufar podillm into the popular literalllre {, , ,J The distributiof/ of income became sfighr/y less 1I11eqllal dllring Ihe 19.50s and early /960s, more uneq/ln/ duril!& Ihe laie 1960s throl/gh /97/, and slightly less uneql/al slnce 197/ 233

Le mythe de la redistribution des richesses


Personne ne met en doute le fait que la proportion du budget de l'tat destine aux paiements de transfert dans le domaine de la scurit du revenu a augment de manire substantielle depuis les annes 1940226 , Bien au contraire, il se trouve mme des hommes politiques et des conomistes qui ne manquent aucune occasion de dnonc~r les cots de l'tat-providence et les dangers de faillite qui guettent l'Etat plus ou m0ins brve chance, Les pauvres, ccux qui n'arrivent pas subvenir lel!r~ besoins, seraient un fardeau pour les autres Canadiens puisqu'ils soutirent une bonne partie de chaque dollar d'impt pay par les contribuables.
/26
Bureau, Lippe! et Lamarche

1,

Il n'cst d'ailleurs pas tonnant qu'un si grand nombre de Canadiens vivent sous le seuil de pauvret lorsqu'on se rend compte que la majorit des pauvres sont des travailleurs. Un travailleur temps plein pay au salaire minimum le plus lev au Canada reoit moins par anne que la somme qui correspond au seuil de pauvret le plus bas fix par Statistique Canada214. On peut imaginer ce qu'il en est lorsque ce travailleur a des personnes charge ou qu'il se retrouve ou bnficiaire d'un rgime d'assurance sociale, ou assist social, mme en tenant compte des allocations familiales,
Bureau. Lippel et Laff/arche /27

UVol'tul/(lfe!y. wllile Ihis may be tme in afe!\' Installces, and more so ~s farni/y slze Increases, the !l'rollg cOllclusion is often reae,hed I~at soctal assistance benefit lel'els are too hig/!, hlfact, there are few mstances }l'here sc.cial assistance pins family aliOIl'Clllces. /ll1employmem insurance plus fCl7lily aI/OIt'CllICeS, or el'et! minimum a'ages plus farr;i1y al/owances co"'.e el-en close la the cOllsenatl'ely-estinwted pOl'erly l/Iles of tire Economlc Co/mcll of Canada 235 , On :"ourra toujours arguer que la pauvret est une question relative, que les Canadiens sont mieux protgs en 1980 qu'en 1930 et que mme les plU!. dfavoriss font figur~ de riches ?ar rapport a~x habitant,s du.tiers monde. Mais on peut consIdrer aussI comme acqUis que la tres grande majorit des Canadiens seraient favorables aUX seuils de pauvret rete nus par le Snat ou le Conseil conomique du Cannd,n dans la mes~re o leur application. indexe au cot de la vie, au mme tItre que le salam~ des dputs ou des dirigeants d'entreprises. reprsenterait une substantielle augmentation du revenu rel et du niveau de vie, et une plus grande ga it des chances faisant appel la notion suivante;

( .. .J ill~'olving a large measure of eeanomic eqllality - not necess(/~ily in

the sense of an identicallel'l!l of peenniar)' incomes. but ~f. ~qtl~"ty of ellv;ronment. of aecess to edtlcation and the means of CtVI~lzaIlOfl ..of sauriN and independance, and of the social consideration wh/ch eq//abty in the;e matters /lsually carries witlz i/ 236 .

\0'\ 0\
-~

Sinon, quelle est l'utilit de dterminer les seuils de ~auvret? Plr ailleurs. pour largir notre vue du problme, Il n'est pas sans intrt de faire tat de certaines recherches qui ont dmontr qu'il existe en c uelque sorte deux ordres de scurit du revenu au Canada :- celui qui fait l'objet de notre tude, connu sous le nom de welfare for the poor , 1 et un deuxime qu'un conomiste a qualifi de ( welfare for the nonII r poor >,237 et qui s'adresse aux plus nantis. Moins connu et moins :x'pos au regard public que le premier, le welfare for the non-poor deslgne: sur le plan fdral. le rgime de dductions fiscales consacr dans la LOI de l'impt sur le revenu. Ainsi, dans son tude:!J8, Wei Djao a tabli que le manque gagner du Trsor fdral rsultant d~s dd:l~tions et des exemptions fiscales pour l'anne 1974 fut douze fOIS superieur ~ll montant total des paiements de transfert du gouvernement canadl~n, aux provinces dans le cadre de tous les programmes de scurlte du revenu 239, Pour la mme anne, en comptabilisant les pertes de revenu occasionnes par seulement dix-sept de ces exemptions fiscales, on a estim 6.4 milliards de dollars Je manque gagner du gouvernement, soit 20 % du ;,udget fdraJ24o. . Ces pertes de revenu ont bnfici aux mieux nant~s. et leur ont sans doute permis de maintenir leur position dans la r'partltlo~ des revenus. Le systme fiscal est rgressif alors que les prestatIons soc mies sont plus

souvent qu'autrement imposes 100 9 1-l 1 Ainsi. par exemple, pour chaque dollar gagn. l'assist social perd un dollar de prestations. Quant la taxe de vente, elle frappe sans distinction. et les plus dmunis y laissent une plus grande proportion de leur revenu que les plus riches. Enfin. les politiques d'exemption fiscales pour les enfants et les personnes charge favorisent davantage les contribuables dont le revenu est lev et ne permettent pas l'assist social de ngocier sa facture d'picerie ou son compte de tlphone la fin u mois 242 L'existence parallle de ces deux ordres de welfare mriterait sans doute beaucoup plus d'explications et un long dveloppement. Nous nous contenterons de faire ressortir un seul aspect qui caractrise la diffrence de traitement entre les deux catgories de bnficiaires. De faon gnrale, on prsente les paiements de transfert aux bnficiaires comme un versement d'argent sans contrepartie de travail, tandis que les exemptions fiscales sont considres comme une procdure normale leur permettant de conserver l'argent qu'ils auraient dj gagn par leur travail. Ainsi, l'opinion publique est amene penser que l'argent pay au titre du bien-tre social fait partie du Welfare System alors que le manque gagner de l'tat, en raison d'une exemption fiscale du rgime d'pargne-retraite 243 ou d'un intrt de placement. n'en fait pas partie. Il est pourtant tabli qu'une grande partie des revenus des plus nantis, du 20 % qui se partage lui seul 40 % des revenus 244 et pas moins de 42 % des richesses du pays24S, proviennent d'intrts de placement, d'inves- ~ tissment et d'obligations que l'on peut difficilement qualifier de revenu de travail. Pourquoi alors un dollar vers un assist social et un dollar peru en moins d'un contribuable seraient-ils traits diffremment? premire vue, il s'agit d'un dfi la logique. Mais en ralit, n'est-ce pas ce genre de traitement ingal qui permet l'tat de vhiculer des valeurs qui seront reprises par les idologues et les mdias pour faonner l'opinion publique? N'est-il pas, par exemple. monnaie courante de valoriser un rentier, qui n'a peut-tre jamais travaill de sa vie ou qui s'est enrichi grce au travail_ de ses employs. et de mpriser le chmeur ou l'assist social qu'on traite souvent de paresseux mais dont on retiendra volontiers les services au noir" pour effectuer quelques petits travaux domestiques? Nous avons t surpris de dcouvrir qu'un des seuls textes qui stipulent que les revenus de placement ne constituent pas de vritables revenus gagns au sens commun du terme se trouve dans un rglement d'application de l'aide sociale: Unearned illcome: money [ .. ,J derivedfrom money, allituities, stocks. bonds. shores and interest bem'IlC aeCOl/nts or propertie,5246, Pourrions-nous imaginer une disposition de la Loi de l'impt sur le revenu qualifiant ces revenus de non gagns ou non mrits,,? Bureall, Lippe! et Lama!'che
/29

/28 BI/l'eau. Lippel et Lamarche

j JI -1 ' 1 l, 1 .! . 1 ollr~ .ou. (., ,.., a Ll, . .,.mm...... SOC! ... . est J_ ....l1S {.-'1' lS pour tOtlS

Si la mesure conomique du droit social rvle que la structure des insalits n'a pas chang au Canada malgr l'injection de milliards de dollars et une amlioration relative du niveau de vie des Canadiens, il ya de::Juoi s'interroger sur l'cart entre les objectifs dclars et les mcanismes mis en oeuvre pour les raliser. D'abord, on ne dira jamais asseL et on ne rpterajamais trop que la mqiorit des pauvres ou de ceux qui souffrent d'insuffisance de revenu au Canada241 sont des travailleurs, et cela, malgr le rgime d'allocatiolls familiales et les quelques maigres programmes de supplment au revenu du travail.
A basic (II".f<;Il l1u!1lf fol' rhe establisllll/em of' 110 fouit' pon,'rty is pml"ided hy
{/,?gregall! data 011 the pOOl' .ddeh l'el't'al tll(l{ 50 pel" cellt (JI tlte pOOl' populatioll ill Cal/ada (I/,e 'working poor' alld tllnt t},ese people lI'ork I,'heuel'er tlle)' C(II1, alld 60 pu ('{'/Il olthe/l/ Il'clrkji/II'Iime, year fOl/lld, bill still
e~rn pm'crty ;IICOtl!(!S, Cali we, t},erefore, sl/)'tllat pm.!rty ,herml'IIj(lIIlt? And cali ",e,still /1/UlltcrII Ille myth tllm hard Il'ork alollt' hrings su('('e$.f~~ll?

L,... v.ion :".p;-,Jse ",.".nent "lU'" cha4u\" "':anau,.. u jJouna. <ll...:del CI des services et des conditions de vie lui permettant d'exercer ainsi un certain nombre de choix.
This cOllcept has beell described by olle CwwdiCfIl sc/lOlar us tlte reali;.(!{iol! fhllt ill Il drilized sode!.", there is" certllin inllil/!/lm nJco/ldiliollS ll'tlwllt lI'l!iell /tealth, dec!!lIc)', 1tapplle,~s CI/rel CI elU/IICI! in life (Ire ill1paJsble:;~.

Ce sont les aptes au travail qui, en quelque sorte, s'appauvrissent en travaillant et qu'on incitera retourner au travail s'ils deviennent ch(lmeurs ou assists sociaux, lorsqu'ils auront puis leur" droit au ch'mage", S'ils ne peuvent trouver d'emploi. ils iront alors rejoindre l'autre contingent de pauvres form d'inaptes au travail, de retrait/es. d'invalides et de charg/es de famille et devront se satisfaire de moins,
5 tatistks (1150 reveat th(/( of ,lte olher 50 per crnf of rire pOOl' POpullllion. Illose who are w!able to 1I"0rk. 49 pel' celll are disahled or ill. 26 pa cent ar/! de:serted !l'omen withjmilies. 9 pel' cent are debilil{l(ed by old (/ge. so thal 81 pel' cent of fhe 'Ilnemployable poor' are il! Po\'(!rty for re(/soIlS almost ttJtally beyond t"dl' COl/frol. Cali 11'1' {llfribHle persol/al fault 149 ,?

Tout en reconnaissant que les programmes de scurit du revenu ont permis d'viter qu'un plus grand nombre d'individus et de familles car.adiennes ne glissent sous le seuil de pauvret~5\l, on ne peut s'empche-r de constater que le droit au mi nimum social pour tous n'est pas plus acc-uis que le droit au travail qui tait cens l'assurer. (~ette notion de minimum social doit tre comprise deux niveaux, Il s'agit d'abord d'une mesure quantitative de revenu lie la satisfaction des besoins essentiels tels que dfinis par des organismes aussi officiels que le Snat ou le Conseil conomique du Canada. Pour reprendre une fornule mise il ya vingt ans par un organisme social. le revenu dont il est ici question est le revenu strctement minimum dont notre socit ne 'Jeut tolrer qu'aucun de ses citoyens ne soit priv dans J'immdiat si elle a le moindre respect de la dignit humaine 251 ,

Ainsi. dans la meilleure hypothse o un travailleur se voit reconnatre le droit une prestation en vertu d'un rgime d'assurance sociale, faut-il encore que son revenu antrieur ait t assez lev (car il ne recevra en prestations qu'une partie de son salaire). ou qu'il puisse combiner d'autres sources de revenu. sinon il se retrouvera, comme il arrive la majorit des chmeurs et des retraits. sous le seuil de pauvret. Quant ceux et celles qui doivent s'en remettre directement aux programmes d'aide sociale pour survivre, leur droit n'est jamais acquis. en ce sens que les prestations, toujours infrieures aux seuils de pauvret les plus bas~53. peuvent tre modifies selon les conjonctures et compte tenu du fait que les conditions d'application sont le plus souvent dictes par voie de rglement et de directives internes dont le contrle, voire la connaissance. leur chappent. Assez curieusement et non point par hasard, une seule catgorie de r personnes reoit un traitement relativement diffrent. 11 s'agit des per- " .. J sonnes ges de 65 ans et plus qui bnficient du droit une prestation de base dite de scurit de la vieillesse. Cette prestation. elle seule ou mme combine avec le supplment de revenu garantF54, ne permet pas au bnficiaire d'atteindre le seuil de pauvret moins que ne s'y ajoute une rente de retraite 255 ou un revenu de travail, auquel cas le supplment sera rduit d'un dollar pour chaque dollar de rente reue ou de revenu gagn, Mais dans aucun cas la prestation de scurit de la vieillesse ne fera l'objet d'une coupure, d'une taxe ou d'une tracasserie administrative. C'est un droit acquis par la seule reconnaissance du besoin prsum en raison de la retraite: de sorte que tout citoyen canadien g de 65 ans peut exercer un droit de crance sur l'tat qui lui versera automatiquement, chaque mois. sa prestation, . En d'autres termes, on a reconnu le droit strict un revenu. bien r qu'infrieur au seuil de pauvret, aux. seules personnes qu'il n'tait plus ,~ ncessaire d'inciter au travail. 1

'il

En effet. dans une socit o l'on garantit dsormais un minimum de revenu


ceux qui sont dans le besoin ,le fardeau des transferts peut devenir lourd

porter pour ceux qui travaillent s'il n'existe aucun mcanisme pour inciter ceux qui peuvent travailler le faire. Toutefois l'importance qu'on accorde ~ ('incitation au travail quand par ailleurs la ~ituation conomique est caractrise par d 'importantes pnuries d'emploi tmoigne ct 'une conception conomique qui au fond n'accepte'pas la possibilit de chmage involontaire. C'est un retour l're d'avant Keynes:!56,
Bureau, Lippel el Lamarche
/3/

/JO

Bureall, Lippel el LC//llarche

Mais alors, dans la pire hypothse o il faut maintenir l'incitation au travail. comment expliquer que l'tat n'assure pas aux retraits une prestation de base qui correspondrait leurs besoins tels que dfinis par le Snat ou le Conseil conomique du Canada puisqu'il est acquis qu'ils n'ont plus travailler et qu'ils ont droit leur retraite? Et, en vertu de quel principe devrait-on traiter diffremment les personnes inaptes au tra'tail, invalides ou charges de famille puisqu'en dfinitive, elles ont les mmes besoins que les retraits? En effet. comment ne pas nous retrouver notre problmatique de dpart et nous reporter J'poque o chacun devait normalement subver.ir ses besoins par son travail. II II est peu probable qu'on retourne l're d'avant Keynes ", mais il Iii est prvoir que tant et aussi longtemps que les mcanismes de distributioll des richesses seront fixs par les seules lois du march et ne feront : pas l'objet d'une srieuse remise en question, il y aura toujours des tra'tailleurs qui s'appauvriront travailler. rendant ainsi illusoire la ~ garantie d'un minimum social pour tous.

For II/Olly, it is pe/'haps comj;I/'wble 10 assulI/e Ihat .Hlnt/! people (Ire hom Il'ill, a Sirollg desire to il/habit II/(' bo//om /cO/I//! ql/il/fill!. alld 11'110 11(I1'/! nmsciolls/y decidee/to make (1 C(lre!!r ouI of bd/l): P()OI: HOII'e\'l!!', whol (1 /leI!' imerpl'el(/Io/l of Ihe diSlriblll;on proCf!SS ..!roliid II!(/d, /I,~ is I/HU (/ persoll ellCls up beill,~ ll'here III! is il/ li/i.- prl/arily l!trollglt (/ ('Oll/p(j('lIIed sel of drelln/sUl/lel! s p/oyil/g on hilll, C erlai/lly !rard Il'orf,: is ojiell I/t'CI!,I,wry, bill if is lIeilller essel/tial/lOl' slIffidelll for pl/l'poses ofheI/K e('(l/wmkal/y
sl/ccessfll/~5~.

Les conomistes ne s'entendent pas pour prdire quand et dans quelles conditions le pays sortira de la plus importante crise depuis les annes 1'930. Marque par des sommets innationnistes et des records de chmage, la crise que nous traversons n'est pas seulement conomique et sociale: ... c'est une crise trs profonde. srructurelle et culturelle, l'chelle mondiale, et les mutations qu'elle impose s'chelonneront sur plusieurs annes. Il ne s'agit pas seulement d'analyser et de dcrire les phnomnes qui accompagnent la crise. Il s'agit de voir les aspects positifs et les bonnes occasions qu'elle reprsente. II FaU! idenlfier ce ql/e la aise rhle nmlllle mll/Miol1: la crise s'apprcie par ce qu'elle tente de mettre en place. La prise de conscience gnralise qu'engendre la crise est porteuse d'espoir, parce qu'elle est un moment historique de questionnement l'gard des pratiques et les institutions du pass et, aussi, une occasion de choix par rapport aux orientations de l'avenir 2$Q. Les dernires annes ont t aussi caractrises par un retour des valeurs traditionnelles, comme l'entreprise prive et le bnvolat. qui concident avec le virage droite qui a port au pouvoir, dans plusieurs pays occidentaux, des partis politiques conservateurs_ cela, il faut ajouter que la dmobilisation politique et sociale depuis la fin des annes 1970 a ralenti les mouvements de revendication et rendra moins grande la ncessit de rduire certaines tensions sociales, Ces facteurs permettent sans doute d'expliquer un certain dsengage. ment de l'tat, du moins un ralentissement des investissements sociaux et plusieurs coupures, malgr l'augmentation de la richesse collective et le maintien du rythme de croissance des grandes socits industrielles, commerciales et financires 260 , comme en tmoignent leur actif. leur avoir propre, leurs ventes et leurs bnfices 261 , Dans ces conditions. et si la tendance devait se poursuivre. il ne rait aucun doute que le droit social pourrait tre prsent comme le droit de l' ingafit , Cependant, avec l'intensification de la crise. pour la premire fois au Canada, noUs faisons face et de faon srieuse une population conomi quement et socialement dpend,mte et nous sommes confronts des nouvelles formes cle mlsill'e conomiqlle el sociale qui dcoulent du chmage. L'apparition d'une populntion dpendnnle dcoule de causes

B:lsed in parI 011 ths k;l/(/ of ecollomc lllerprl'lalimr. wl!el'f! indil'idtla/s are a.;sumed 10 haw! l'irtlwl talaI control Ol'U Ihe planning of Il,eir ecot/omie fcrttlnes. ail indh'idllol is entitled 10 gel bacf.: olltfrom thl! ec'ollomic syslem whal he pl/ls in. and hellce e~'el)'olle is responsible for lookillg ct/1er olle's 0\'/1 wel/are. Inlhis IIllimale laisser-faire \l'orld, Ihe pmcesses ofprodl/Clioll (I,ul disiriblilion are lighlly associaled (Incl are muely 111'0 sicles oflhe same C,>iIl 2H

Pej'spectives
Si ; 'tat a d intervenir durant la crise des annes 1930 pour rsoudre certaines contradictions qu'on n'arrivait pas grer dans le priv . l'histoire des quarante dernires annes dmontre que son intervention n'a pas eu pour eftet de rsoudre le problme social comme il se posait. Par ailleurs, ce n'est pas par un retour au pass ou en abandonnant les gens eux-mmes qu'on rglera le problme. Puisque, de toute videllce, il ne semble pas qu'on s'oriente. court terme, vers un changement de structures conomiques qui modifierait les rgles du jeu et les mcanismes actuels de rpartitioll des richesses, il ne reste pas beauCOtlp de choix. A compter du moment o on projette de satisfaire aux besoins. qu'on ddare la guerre la pauvret et qu'on dfint des seuils qui correspondent lin minimum social, n'est-il pas logique et consquent d'en fixer le contenu dans un nonc clair et de prvoir les mcanismes pour en s~r~n.tir /'applicati~n? Personne ~c choisit de travailler, de chmer ou de VIeillir sous le seUIl 'de pauvrete.

i
1

/32

Bureoll. Lippel

(;'1

[,(I/I/urc!,e

Bureau, Lippelel Lmn{/rclle 133

profvm,<..> qui" a..:..:ompugllent de cnangements structurelS, notamment au niveau de la transformation des entreprises o l'on assiste un remplacement massif de la main-d'oeuvre par des innovations technologiques. Il devient de plus en plus vident qu'une proportion importante des travailkurs dplacs parles changements technologiques seront exclus dfinitivement du march du travail, moins de modifications dans les choix politqles qui ont actuellement cours. Devant une telle situation, les programmes de l'tat-providence s:avrent ~radquats: ils n'ont pas t conus pour rpondre une proportion aussi Ir<lportanle de la population qui est victime de chmage, ni pour agir el'ficacement sur ses causes et ses consquences. Devant un tel phnomne, n.)us devrions assister une intensification des politiques sociales. des efforts additionnels de redistribution, mais la crise semble plutt avoir r!ffet contraire SOIIS l'impulsioll dl! l'idologie de la 1l0uI'elle droite~6~. Ain:;i, il ne faudrait pas s'tonner que l'enjeu des prochaines annes con:;iste lutter pour des droits acquis qui ne sont jamais acquis,

A:: Canada mO~'es in ta the 1980's burdened by seriOI/J inflation. Mg" rates vf memployment. a weakened dollar. and disappoillllIg rates ofgrolt,th, rire
cl/male for fitrther major ad\'ances if! social secllri/y is not propitiolls. fn1eed, the mMt immediate task may weil be the Siruggie 10 ma;'Uan tlle in;egrity of those programmes already ill place \l'hich confer rights 10 benefit and safegl/ard the diglt;ty of Canadial/s16J ,

Au terme de cette tude, il ne nous est pas possible d'tre plus explicites et plus convancants que tous ceux qui ont expos, depuis quarante ans, les c bjectifs et les principes qui devraient fonder la reconnaissance d'un droi: un minimum social pour tous les citoyens canadiens, quelle que soit leur condition, de manire satisfaire leurs besoins. Il n'appartient pas auxjuristes de dfinir les besoins et de quantifier les seu s dits de pauvret .. qu'on pourrait du reste rebaptiser, ne serait-ce que pour rendre plus vident l'objectif vis 264 Il n'appartient pas non plus auxjllristes d'laborer une mcanique ou une formule de revenu garanti qui permettrait de concrtiser l'objectifZ6::, Mais s'il tait possible de fixer dans une forme juridique un engagemen: collectif qu'aucune loi du march n'a permis de raliser, notre proposition serait d'enchsser dans la Loi COllstitlllOllnelle 266 le droit de chacun un minimum social sous forme de revenu garanti, index au cot de la vie 267 , assorti de toutes les garanties constitutionnelles:?68 et d'une clause prvoyant que ses modalits d'application par voie lgisla tive auraient priorit sur toute autre lgislation, D&.ns un contexte d'incertitude et de remise en question de certains programmes sociaux et, comptc tcnu de l'exprience passe, nOlis croyons que cette proposition aurait pour effet de protger les Canadiens

contre 1 arbiU'atre et la Qlscrtioll oes gou"vernements. t'ar ailleurs, cette proposition ne suppose pas l'abolition des rgimes actuels de scurit du revenu qui assurent. comme c'est le cas de certains programmes d'assurances sociales ou d'indemnisation des accidents du tra vai!. des prestations plus leves que les seuils actuels de pauvret. En d'autres termes, notre proposition inclut le maintien des droits acquis et exclut toute uniformisation la baisse des rgimes de scurit du revenu. Par ailleurs, nous sommes conscients que la ralisation de l'objectif que reprsente une telle proposition nous ramne la double opration de rforme de la scurit sociale et de rvision constitutionnelle laisse en plan au dbut des annes 1910. Par del les principes et les idologies que nous avons voqus. remis en question et parfois introduits notre tour, par del les effons dploys pour rendre compte de l'volution de notre socit, et par del toutes les conditions que nous pouvons poser la poursuite du dveloppement social, il est un point de vue bien simple, sorte de vrit premire. qui chappe aux critiques el aux nouveaux dfinisseurs de systmes et qui concerne le fondement de la garantie d'un droit la scurit sociale. Dans notre socit, l'instar de la majorit des socits occidentales marques et imprgnes par la civilisation de l'humanisme et les plus pures valeurs du libralisme, la r~ponse ne semble pas vidente, tant et si bien qu'on s'est donn la peine de trouver des justifications et d'en rinventer d'autres pour remplacer les premires et s'abstenir ainsi, le plus longtemps possible, d'agir sur la r.alit. La preuve en est que les vieilles ides de justice, de libert et d'galit ont t remplaces par celles de justice sociale, de justice redistributive et de solidarit nationale et que l'injustice sociale rgne toujours malgr les efforts dj consentis. Or, nous croyons qu'il n'existe pas de justification, au sens idologique du mot, pour fonder le droit la satisfaction des besoins essentiels. C'est un parti pris existentiel qui est profondment inscrit dans l'histoire de l'humanit et Qui se suffit lui-mme. Le besoin de survivre au triple point de vue conomique, social et culturel. compte tenu de la ncessaire relativit que cela suppose, est, selon l'expression heureuse d'Andr Gorz, "la propre raison de sa satisfaction [, . ,) et n'a pas tre lgitime 269 . Dans la mesure o notre socit dispose des moyens physiques, techniques et conomiques pour assurer et garantir chacun un minimum social, le droit social prendrait son sens le plus profond, celui qui le distinguerait de tout ce que nous connaissons jusqu' prsent et qu'a si bien dfini le juriste franais Georges Ripert : Le droit social sera celui d'une socit dans laquelle la production et la rpartition des richesses ne seront pas laisses la libre initiative des hommes, mais seront scientifiquement organses 270

/J4

Blll'l'(/lI,

Lippel ct Lmuarche

Burea/(. Lippe! er L(/marche

/35

Notes
Texte rdig en octobre 1984, 1. Voir notamment E. Minville. LlI lti.f/atirn! otll'rire et le rgime sodal dons 1(1 l'mdnce de QI/bec. OUaw<I. Commission royale des relations entre le Dominion et les provinces. 1939: G, Poulin. L""s.r/ance sod"l/! dans la Prm'illCe de Qubec. Qubec. Commission royale d'enqute sur les problmes constitutionnels. 1955, "nnexe W; M, Pelletier et y, Vaillancourt. Les politiques ,~od(/les et les trllI'ailleurs. C'ohiers 1 et 2. Montral. Centre de recherche en poliliques sociales. 1974: Qubec. Comit'! d'tude sur l'assistance publique. Rapport. Qubec. gouvernement du Qubec. 1963: Canada. C~>nfrence interprovinciale des ministres responsables des ~.ervices sociaux. Le rgiml? de scurt sodale au COl/llda, Ottawa, Secrtariat des (Confrences intergouvernementales canadiennes. 1980: N.K. Strong. PI/blic WeI/are Adminis/rCuion in Canada. Chicago. University of Chicago Press, 1930. 2, Canada, Confrence intcrpro"inciak des ministres responsables des srvices !.Ociaux. Le rgime de smrit .locl/fe. p. 10. 3. Propos cits par G. Poulin. L'aui.HwlCi' sociale, p. 71. 4, :,0-31 Vicl.. c. ) IR.-U.l. S. 'loir S. B. R>erson. Le capitalisme el la Cnnfdwtinn. Montral. Parti-Pris. 19n. et 1\. Dubuc. q Les fondements historiques de la crise des socits canadienne et qubcoise ", Politique d'(/lIjmmf'hfl_ vol. 7 et 8, 1978. p, 29-53, 6, "Cfe dll service civil, 48-49 v'ict .. c. "6, Acte C01l<:ernant Il!semploy. publics, 1886 S.R.C .. c. 19, 7. Son anctre, la Police hl!\'{ dll Nord-Ouest fut cr en 1873. S.C .. c. 35. 8. On ne compte plus les interventions de la milice et de la police dans l'histoire du mouvement ouvrier canadien: la grve des typographes de Toronto en 1811. la grve du Canal Lachine Monlral en 1877, la grve des ouvriers de la construction de Qubec en 1877 .Ia grve de Winnipeg en 1919. la rpression des manifestants lors de ln marche des chmeurs en 1935, Voir M. Horn. The Dirl}' Thirties. Toronto. CoppClark. 1972, p, 360-380, Voir aussi R. Desrosiers et D. Hroux, Le trm'ai/ler qubcois et le syndicaliJme, M<?ntral. Presses de l'Universit du Qubec. 1973. 9. Ce type d'intervention commun tous les pays en voie d'industrialisation de l'poque 1\ fait dire Jean-Jacques Dupeyrou.x, dans son trait intitul Scurit sociale. (Paris. Dalloz, 1965, p. 32) : Dans une socit qui prtend assurer le meilleur des mondes par les seules vertus de la libre concurrence [. , .) l'indigent apparat essentiellement I;omme un trouble-fte minemment suspect et il s'agit moins de le protger que ,rassurer, contre lui, la protection de la socit bourgeoise, Ainsi la distinction n'est pas toujours claire entre l'orphelinat et la maison de correction, l'hospice et la prison, bref la mesure sociale et la mesure pnale". G. Perrin Pour une thorie sociologique de la scurit sociale dans les socits industrielles .. , Rel1I1.' franaise de ;'O('iologie, vol. B, 1967, p. 302. 10 .. \ l'poque, les quelques mesures adoptes par les provinces les plus industrialises <:omme l'Ontario et le Qubec (f Acte pour protger/a l'e et ft. sant des personnes ,'mployes dalls 11.'5 lI/anll!lIClflreJ, 1885 S.Q .. c. 32) n'avaient pas de dents et on dplorait le manque d'inspecteurs pour les faire appliquer. Voir les commentait'!::'s de :~. Desrosiers et D, Hroux" Le mmdl/eur qubcois. p. 9.5, sur les travaux de la Commission royale d'enqute sur les relatonsentre le capital et le travail (1886-1891), Il. !;talistiques de M.C. Urquhart et K.A.H. Buckley. Historiml SWlislC5 afCanada. Toronlo. Macmillan, 1965. cites dans Le rgime de scurit sociale. p, 12. 12. !~e mmoire, dpos la Chambre des communes en avril 1889 et suivi de dell.~ l'apports sur les conclusions; offre un tableau saisissant de la situation ouvrire et l,ociale qui prvalait la lin du XIX sicle. Voi; pour de plus amples dtails. R, Desrosiers et D. Hroux" Le travailleur qllht'cois. 13. The WOl'kmeu's Compensation for Injuries Act, 5.0.. S5 Viel., c. 30. et Loi COI/cernant les respolI.fabilitts des lIccit!enfJ dont les olll'riers SOllt \'times dlllls leur ,raw/iI, et la n!plfrEllioll des {lvmlllllge$ qlli ell rsultel/t. 1909 S.Q_, .c. 66.

14. Voir la thse de maitrisede Katherine LippeL Lei/roit des (/ccidel/tsdll tmmil i lllle indemnit: Ilnalyse Msioriqlll! el critique, Montral. Universit de MontraL 19112. 15, Par exemple, Loi relatil'e (lIIX /rellres de fJ'iiI'oil des femml?s el des enfallfs dafls certaines mallll!acmres. 1910 S.Q., c. 21. 16, Loi pOllrl'oj'alll cl la fixmion d/l saillire miNimum pOlir les femmes, 1919 S.Q., c. Il. 17. Loi rellllh'e cl /'rablisseme/lt des bureaux de placemem pOlir les OIll'der,l_ 1910 S.Q .. c. 19. 18. Loi de coordination des bureaux de plt,cemenl. 1918 S.C.. c. 21. 19, M, Pelletier et y, Vaillancourt, Les poliliques sociales. cahier 1. p.94, 20. Arrt en conseil. 29 avril 1915, et la Loi dl?s pellsioll.i. 1919 S.C .. c. 43. 21. 1920 S.C., c. 8. 22. Rsolution cite dans le Comit interministriel d'tude sur le r~gime de rentes du Qubec, Rapport, vol. 1. Qubec, 1'.164. p. 5. 23.1926-1927 S.C . c. 35. 24. Ibid., art. 2. 25. La part du gouvernement fdral fut porte 75 % en 1931, 26 . Si les conditions de rsidence pouvaient se justifier en raison d'une quelconque ncessit d'appartenance la collectivit et en raison d 'une prsomption de cotisations antrieures et indirectes du bnficiaire sous forme dimpt. on a du mal s'expliquer les conditions d'ligibilit ayant trait aux ressources du r~clamant. La limitation de revenus annuels lix~ 325 $ par an el, par consquent. l'oblisation du rclamant de se soumettre un examen de ses ressources et la preuve de ses besoins, doivent tre considres comme une limite l'exercice de son droit et, sur le plan social, comme une dmarche de nature placer l'individu dans une situation d'humiliation plus ou moins compatible avec sa dignit humaine. Encore l se trouvait une influence de la conception d'assistance publique anglosaxonne moins marque par les traditions mutualistes et moins sensibilise que les pays continentaux de l'Europe. dont la caractristique principale et l'originalit consistrent prsumer de l'tat de certains besoins et les prvenir, de manire garantir aul( bnficiaires un droit absolu une prestation ~ (Robert D, Bureau, La scurit sociale elle droit ail Qubec, thse de doctoral, Lyon, Universit de Lyon II. 1972.. p. 83). Voir aussi sur la notion de means teSI et nuds le.H, E. Burns. The American Social Secllrily System, Boston, Houghton Miffin, 1951. p. 31. 27, Pourcentage valu par M. Pelletier et y, Vaillancourt, Les poUliques sodules, cahier 2. p. 27. Voir aussi Canada, Confrence inlerprovncale des ministres respon sables des services sociaux. Le rgime de sCllrit saciale, p. 15. 28. Canada, Commission royale des relations entre le Dominion et les provinces, Rap port, t. 2, Ouawa, 1939, p. 18. 29. M, Pelletier et y_ Vaillancourt, Ll?s politiq/les sociales. cahier 2, p.25. Il est d'ailleurs intressant de noter. en rtrospective, le point de vue du Conseil conomique du Canada: D'autre part. si nous tablissions un seuil de pauvret" en 1978 rond sur un certain chiffre de revenu rel. et projetions cette ligne de dmarcation dans le pass. nous constaterions que, pendant la crise des annes 1930 et peuttre mme au cours des annes 1920, la plupart des Canadiens taient en de de ce seuil .. (Dfi pQs par la croiSSlInce el II? challgemellf. cinquime rapport annuel. Ottawa, Conseil conomique du Canada. 1978. p. 112 et 113). 30, A, E. Grauer, Ass((lllce publique et assurallce sociale, Ottawa, Commission royale des relations entre le Dominion et les provinces, 1939. appendice 6, p. 11 et 1&, 31. Ibid., p. 17. 32. On pense principalement .la marche des chmeurs vers Ottawa, suite li la grve dans les camps de Colombie-Britannique, au printemps de 1935. Voir Michel Horn, The Dirty Thirties. Copp-Clark. 1972, p. 35& et s. 33. JI s'est agi principalement du Federal Emergenciei Relie! Art (FERA). du National Industrial Recollery Act (NIRA>, du Ci"il Works Administrative ACI, du Nelliollal Labat ReliefAct et du Wagner Act. Pour une analyse dtaille de ces programmes,

/36

Bureau, Lippe/el Lamarche

Bureau, Uppe[ er L(lmarche

[37

"oir M. relletier et of. Vaiuancourt. L~s politiquiJ sod,.les. canter 2. p. .!/'I-287. Voir aussi l'excellente analyse du point de vue des bnficiaires dans F. F. Piven et R.A. Cloward. R('guloling the Poo,.; The Fm/rliolls of Public Welfi.re, New York. Vintage Books. 1971. 34, Vot par le Congrs des tats-Unis le 14 aoOt 193.5, Voir E.M. Burns, Ti,t American Social Secltrity S)'siem. 35, 'loir E. Burns, Socin/ SUl/rir.l (ll/(i Pllblic Polie,\', New York. McGraw Hill. 1956. 36. Cit par Diane Bellemare . .La scurit dit re\'l.'llll 111/ Canada: IIne mralpt tCOllom;(II/e de l'al'llemtlll dt rEta/prOIidence. thse de doctorat. Montral. Universit McGiII, 1981. 31.1935 S.C .. c. 38. 38. A((ornty-Gtllf!ral fur Call<rda. c. AllorntyGtntral for Ontario. 1937 .'\.C. 355. 39. 1933 S.C .. c. 44. 40. 1935 S.C .. c. 63. 41. 1935 S.e.. c. 14. 42. fiL Pelletier et Y. Vaiflancourt. Les politiques socialtJ, cahier 2. p. 174. ~3. Canada. Commission royalt! des relations enlre le Dominion ~l les provinces. Ri/p.
t'art, p.

60. Sir W. Beveridge. SoallnSllrance a;,d Allietf Senices. 2~ d .. New York. s::athcn Press. 1969. Voir J.J, Dupeyrou.'(. I'o/IIImIJ eluudclI/cl!J de.1 .I.I.f/me.1 di' .\icllril sOC'ale des pays membres dl!s C011l1/11l1WIllJ europenneJ. et de fa Grande-Bretllgni!. Luxembourg. Communaut europenne. 1966. p.67.
61. Canada. Comit consultatif de la reconstruction. Adl'ory Report on Rl'coll.llrt/c/{QII.

Otta\\-'8, Imprimeur du Roi. 19'3. 62. L.C. Marsh. Rapport SlIr III smri/If sadaIe ail CC/Ilnd(j. Ottawa. Imprimeur du Roi,

133.

44. Infra, n. 226, 45. toi de 1940 SlIr l'assllrance-cllnlCl.'le. 1940 s.e .. c. 44. art. 39. 46. Confrence internationale du travail, deuxime session. Washinl!ton (D.C.>. 1919. La confrence reprit les arlides 23 et 427 du Trait de Versailles. sign en juin 1919. Sur celle question, voir Guy Perrin ... Rflexions sur cinquante ans do: scurit sociale ", Uel'I/(! interrlatiotlale dll trmail. vol. 19, nO 3. 1969. p. 623. 47. I.e Canada avait ratifi les conventions sur le chmage. les justes salaires et le repos tebdomadaire adoptes par rOfT, 48. Loi modifiant la Loi des pensions de \'iei/fesse, 1931 S.e., c. 13. 49, La premire province le faire fut le Manitoba, en 1916, [. . . ) Ce n'est qu'en 1950 eue toutes les provinces offriront des allocations aux mres", (Canada. Conrrence i lterprovinciale des ministres responsables des servk.:s sociaux, Le rgime di! scllrit sociale, p. 13). 50. qubec. Commission des assurances sociales du Qubec (commission Montpetit), i lstitu~e par arrt en conseil. le 20 octobre 1930. la commission publia plusieurs rapports et fit de nombreuses recommandations en matire d'assurance-chmage et c 'assurance-vieillesse. SI. qubec, Commission des assurances sociales du Qubec. Siti-me rapport. Qubec. 1933. p. 155. 52.1>. Bellemare, Ln scttrit du r"~'Ii'nll. p, 110. 53. Canada. Gouvernement du Canada. Emp/oi et rel'erws, Ottawa. 1945. p. 3. 54. Canada, Confrence fdrale-provinciale du rtablissement. Ropporl, Ottawa. aot 1945, p. 6 et 30. 55. J.M. Keynes. Till' Gel/eral Tlteory of Employmol/. Interest Clnd Mone)', 2< d., l.ondres, Macmillan. 1961; voir aussi A. Murad, Wlwt Kel'/Ie.1 MeC/liS. New York. llookman Associates, 1962, et A. Flnkel, Origins orthe \Velfare State in Canada .. cans Leo Panitch (diLJ, Tite Cal/adittn Statl.'. Pulil'etl Ecot/om,\' and Pulitierll Po"w. 10ronto, University of Toronto Press. 1977. 56. Il s'agit du cinquime lment de la Charte. signe par Roosevelt el Churchill. le 12 aot 1941; voir J.J. Dupeyroux. S':Cllrll! ,soC'(,/ ... p. 66. 57. Oclaration du 10 mai 1944. adople lors de la 28~ ses3on de la Confrence interna Ionale du Iravail. sous l'gide de l'OlT. 58. II s'agit des recommandations nO' 61 et 69; voir 1.1. Dupeyrou)(. SCllrili! sodo/t, . 66 et 68. 59.1 (/ Ddaratioll universelle des droits de l'ltotl/me, adopte le 10 dcembre 1948 par 1 Assemble gnrale des NationsUnies. Voir. Il ce sujet, U. Dupeyroux. Quelques rflexions sur le droit la s~curit sociale , Dmit sod"I, 1960, p. 228.

1943. p. 4. 6.3. Ibid .. p. 10. 64. Cette tendance. que Dupeyroux a qualifie d.: distributive ~ par opposition li la tendance K commutative fonde sur les droits acquis par le travail. impliquerait la responsabilit de la socil l'gard de chacun de ses membres [. . . ) de l'individU ep tam que tei. dpouill de toute caractristique socioprofessionnelle particulire ", Evo/ution et tendam:eJ do sYJ.tmeJ. p. 160 et 166. 65. En principe. on reconnaissait t'tat de besoin non li la ralisation d'un risque particulier. mais en pratique il fallail maintenir la distinction entre les aptes et les inaptes au travail et maintenir les mcanismes d'incitation au travail. 66. L.C. Marsh. Rapport, p. 121. 67. Sltpra, n. 30 et 50. 68. LC, Marsh. Rapport. p. 33. 69. C'tait le point de vue de la Commission Montpetit qui avait opt pour le mcanisme de J'assurance sociale pour assurer une protection et un droit lis la participation au travail du bnficiaire. 70. L.C. Marsh, Rapport. p. 17. 71. 1.1. Dupeyroux, volulion et /l!ndances des systme.!. p.23. 12. D. Brunell. Le Code civil et (es rapports de clas$ls. Montral. Presses de l'Universit du Qubec. 1975, p. 8. 73. ibid. p. 9. Voir aussi J.B. Robichaud. Peut-on liminer la pauvrel au Canada?". U Del'oir, 3ljuillet 1984. 74. L'expression esl emprunte 1. Duchantel. dans H Chmage. politiques sodale; et crises~. Cahier dit socialismt, nO 3. printemps 1979, p. 72-120. 75. Dupeyroux. volution et tend(lt!ces des sylmes, p. 17. Dans Si!curl sociale. p. 25 et 26. Dupeyroux a prcis: K Une relation directe entre la rgle juridique et les infrastructures conomiques et sociales apparalt ici et peul s'exprimer ans la loi de sociologie juridique suivante; l'amnagement des systmes de rparation des ris ques sociaux est li un certain dveloppement de la classe ouvrire; ce dveloppement doit tre suffisant pour que soit rsolue la contradiction entre le besoin de scurit propre aux membres de cette classe et l'idologie des classes dominantes. " 76. Andre Lajoie et Claude Pariz:eau. La place dujuriste dans la socit qubcoise-, Revlte juridique Thmis, n' 3. 1976, p. 490. 77. Ibid . p. 491. 18. Ibid. 79. G. Riput. Les foras cdatr/cl!s dit droit, Paris, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, 1955. p. 51. 80. A. Lajoie et C. Pariz:eau. ,La place du juriste ". p. 491.

81. Ibid. 82. Voir, sur les fonctions du droit social. le point de vue de Keilh G. Banting, The W..lju<, StClle //fui C(II'adiall Feclerulis/ll, Kingston et Montral, McGiIIQueen's University Press. 1982, p. 19. 83. Ce qui n'a cependant pas empch le Comil spcial du Snat sur la pauvret d 'affirmer : Le systme de scurit sociale, tel qu'il existe aujourd'hui, n'est qu'un amas de bonnes inlentions striles (Canada. Snat. Comit spcial sur la pauvret, Rappurl. Ottawa, 1971, p. 12).

138 Bureall, Lippel

pI Lamarche

BI/I'et/u,

Lippel el Lamarche

1.19

84. Le coup d'envoi de cette rforme fut donn dans un document de travail sur la Constitution publi par le gouvernement du Canada suite la confrence constitutionnelle de 1969 (Pierre Elliot! Trudeau. Scurif du revenll ef sen'ir:es social/X. Ottawa. Imprimeur de la Reine. /969, p. 7). Ce document fut suivi de la publication d'un livre blanc fdral. La smril du rel't'TIlI au Canada, Olla\\<o. 1970. et du Documem de fravail sllr III skl/rit sociale ail Canudll, sign M. Lalonde, Ottawa, Information Canada, 1973. ' 85. W.A.J. Armitage. ~The Emerging Realignmenl of Social Policy - A Problem for Federalism ". Canadian WeI/are, vol. 47, n09, 1971. p. 4et5. La posiliondu Qubec exprime lors de la confrence fdrale-provinciale de 1965 ne pouvait tre plus daire : " L'ensemble des mesures de :scurit sociale est en relation directe avec la (Culture d'un peuple et lui permet de s'exprimer collectivement. La socit <Iubcoise ne peut pas plus tre prive de son propre systme de scurit sociale que de son propre systme de lois ou d' ducation .. (dclaration du premier ministre du Qubec la confrence fdrale provinciale de 1969. p. 8). 86. Canada, Confrence interprovinciale des ministres responsables des services 50ciaux, Le rgime dl' scurit sociale. p. 30. 87. Ibid . p. 30. BB. Canada. Confrence fdraleprovinciale du rtablissement. Rapport. Ottawa, Imprimeur du Roi. 1945, p. 6. 89. Ibid., p. 8. 90. Canada. Gouvernement du Canada, La scurlf du revenu ail Canada. p. 1. 91. H . .Lalonde, Documt'nf de fravail, Po 17. 92. Claud Ca'stonguay, communication 'prsente devant le Club Kiwanis, Saint Laurent, novembre 1970, p. 19, polycopi. 93. r.F. Piven et R.A. Cloward, Regulafing the Poor. 94. LC. 'Marih, Rapporf, p. 13 et 14. 95. H40 S.C., c. 44. 96. 1)44-1945 S.C., c. 40. 97. Loi de /940 sur l'assurance-chmage. 1940 S.C., c, 44. 98. ''C:a~~d~: om~is.Si~n d'ssu~ance-ch~~ge:'\Triif.si:ime ;apporianfl;leI, Ottawa. . l.pprovsonnements et Services Canada. 1917, p.S. , .99. C'anda,;Comit d'enqute relatif l Loi 'sur l'assurance-chmage. Rapporf, ('uawa,'Imprimeur de la Reine, 1962, 'p. 67 . 100. Loi de /940 sur l'assurance-chmage, 1940 S.C.n;;; 44, art. 27 et s. 101. Comit d'enqute relatif la Loi sur1'a:Jsurancechmage, Rapport. p. 104. 102. Loi de /940 sur l'assurance-chmage, 1940 S.C,. c: 44, art. 88 et s. 103. Confrence fdrale-provilic:iale du rtablissement, Rapport, p. 6, extrait du discours d! MacKenzie King. ' 104. Loi de l'aide juridique. 19n L.Q" c. 14. 105. 1. Htu et H. Marx. Droit et pallvret au Qubec, Montral, Les ditions Thmis. 1~)74, p.475. 106. Comit d'enqute relatif la Loi sur l'assurance-chmage, Rapport. p. 104 et 105. 107. Loi modifiant ia Loi de 1940 SIIr rasSI/rance-chmage, 1950 s.e., c. 1. art. 87(1) et S>lb). lOS. Loi Slir l'assurance-chmage. 1955 S.C., c. 50. art. 49 et 50. 109. L,i modifiant/a Loi de J940 sllr l'assurance-chmage. 1950 S.C., c. 1, art. S7(1). et L,j sm /'assuranee-cMmage, 1955 S.C., c. 50, art: 49.. 110. Cvmit d'enqute relatif la Loi sur l'assurance-chmage, Rapport, p. 118. Ill. Ll)i Sllr l'assurance-chmage. J956 S,C., c_ 26. 112. C;)mit d'enqute relatif la Loi sur l'sssurance-chmage, Rapport. 113. L.Ji dl' 1971 sllr /'aSSlm:lnce-chmage, 1970-1971-1912 S.C., c. 48, art. 17. 114. Cmada. Gouvernement du Canada, La scllrit d rel'erlll 011 Canada.

11.5. Loi de 1971 sllr fassrrrance-r:hrnage. 1970-1971-1912 S.e., c. 48. art. 17. 116. Ibid.

117. Canada, Gouvernement du Canada. L' i1sslIrance-r:llmage ail rOllrs des anlle S /970 (rapport MacKasaYl, Oua"'o. Approvisionnements et Services Canada. 1910. p. 9. 118. Loi de /97J surl'assliranLe-thr}magt'.1970-1971_1912 S.C., c. 48. art. 3. 119. Ibid . art. 24. 120. Ibid.. art. 136. 121. Ibid., art. 3. 1'22. Loi d'assistance aux mres ncessiteuses, 1937 S.Q. c. 81; Loi d'assistance atl.f aveugles, 1937 S.Q,. c. 83; Loi concernant les personnes invalides, 19.54-1955 S.Q., c.9. 123, Rgime d'assistance publique du Canada, 1964-1965 S.C., c. 45. 124. Qubec. Commission d'enqute sur la sant et le bien-tre social, Rapport. vol. 5 : La s"uril du re~'enu, tome 1. Qubec, 1969, p. 22. 12S. Rgime d'assistance pubUque du Canada, 1964-1965 s.e., c. 45, art. 2g) et 2i). 126. Ibid .. art. 6(2)a) et 1). 127. M, Lalonde. Documenf de fralail. p.6. 128. Ibid . p. 64, proposition nO 9. 129. Conseil canadien de dveloppement social, Les politiques sociales pour les annes 80, Ottawa, CCDS. 1981. 130. M. Pelletier, .. Le revenu ffi.irumum garanti; une stratgie de bien-tre social ou un instrument de politique conomique ", Analyse de polifiqlles, 1975, p. 503-505. 131. Supra, n. 129. 132. L.C. Marsh, Rapport, p. 4.5. 133. Cet appui s'exprimait l'gard de la ncessit du rgime. Cependant, les travailleurs n'ont en aucun temps accept les modes de financement prvus. 134. Canada, Confrence interprovinciale des ministres responsables des services . sociaux, Le rgime de scuriti sociale, p. 17. . .
1.35, Ibid.

il

,1.36. Loi ayant pour objet d'ltablir des allocations familiales, 1944-1945 S.C., c.4O 137 -, Canada,Coilfrencinterproviniale des ministres respon~ables des services soCax."Le Tgim de scurif sociale, p. 17. . 138, Y. Bergeron, Dpenses sociales ail Canada, tendances ef options. Ottawa, Conseil
'. '.' , canadien de dveloppement social, 1979, p. 2 1 . , 139. Rgime' des aitocationsfamili~ies'all Qllbec,'1973 c.36: '. ' 140. Family Allowanees Act. 1974 R.S.P.E.I., c. F-2, art. 1. 141. Loi de 1971 SI/ries aIlOe(1fionsfamiliales.1973 S.C .. c. 44. art. D: Loi surla compression des dpenses dIt gOllw!rnement, 1976-1977 S.C.. c. 3. art. 6 et 9: Loi modifillllllll Loi de l'impof sur le revenu tablissanl lin crdit d'impt ail titre des enfonu el modifiant la Loi de 197J sur les allocationsfi.tmiliales, 1978-1979 S.C .. c. 5, an. 10. 142. Loi modifiant la Loi de l'impf sllr le rel'enll, 1978-1979 S.e., c. 5; Loi modifiant la lgislation relafive ci l'impt, 1983-1984 S.C. c. 1. an. 65(1). 143. Conseil conomique du Canada. Dfi pos par la croissanr:e et le (>han!<fment. Otta~ CEC, 1968. 144. Loi pOlln'oyant ci la swrif de la vieillesse. 1951 S.C .. c. 18. 145. Conseil conomique du Canada, Dfi pos par la uoissane 'et ie dumgement, Ottawa, le conseil, 1968. 146. M. Llonde, Document de Ir{l\'ai/, p. 24, 147 _ J. Gans Herbert, "The Positive Functions of Poverty and Inequality ,. dans John Harp et John R. HoHey (dit.), Strucfl/red Int'quality, Scarborough (Ontario). Prenlice Hall, 1980. p. 140-183. 148_ Loi s~!r le rgime de rentes de Qubec, 1977 L.R.Q .. c. R - 9, art. 105 et s.

L,Q..

J ;

140

Bureau, Lippel et Lamarclll!

>

,;.,' !

Bureau, Lippe{ el Lamarche 141

;" t

1977 ..... l\.~ c . .,-.".1. an. """}' ISO. 1977 L.R.Q .. c. A-25. 151. lhid .. art. 19 et 26. 152. Ibid art. 20. 153. Loi sur l'indemnisation des victimes d'actes criminels. 1977 L.R.Q .. c. 1-6. art . .5 et
i'tY.

17:... ,",v.:ial hclJ ...... Act tfegs., 19/1 N.B. Reg. 34174 O.C. 74-263, art.7a}. New. Brunswick Royal Gazette. en vertu du Social Wef/are Acl of NI.'II'-Bmnsll'ick. 1973 R.S.N.B.. c. 5-11; GlIaranll'ed Avai/able Jncome for Nel'd Act, 1976 S.B.e" c. 19. art. 2M : sous rserve de possderdes biens d'une valeur infrieure 160 S ou S S.
si "on n'est pas rsidant de la province. une personne apte l'emplo! ne sera pas ligible aux prestations en Colombie. Britannique. 173. Voir ce qui prcde pour les provinces de J'Ontario et de l'Alberta. Social Wl'lfare Act Regs., 1974 N.B. Reg. 34n4 O.C. 74-263. art. 15 et 15a). Nl'w-BrunSll'ick RtJya/ GaUlle, en vertu du Social We/fare Act of NewBrunswick, 1973 R.S.N.B .. c. S-II : ce rglement prvoit une prestation gale au monrant de la pension de vieillesse (y compris le supplment) pour les inaptes l'emploi, alors que la prestation payable aux aptes l'emploi quivaut 55'% de salaire minimum net. 114. Voir General Wl'f/are Assistance Regs . 1980 R.R.O. Reg. 441, art. 3(l}b). 175. Voir Alberta Social Dl'velopmnt Act, 1970 R.S.A., c. 345, art. 13(2); G/laran/eed AI'ai/able Income For Ntl'd Act. 1976 S.B.C., c. 19. art. 19; Loi sur l'aide sociale, L.R.Q . c. A-16. art. 12: Rglemntl J'url'aidtsocialt, R.R.Q.,c. A-16. r. l, art. 14. 176. Gilaranteed AvaUable Income for Need Act, 1976 S.B.C., c. 19. 177. General Wl'(farl' Assistoncl' Regs., 1970 R.R.O. Reg. 383, art. 3b). 178. Gmual We(fare Assistance Regs .. 1970 R.R.O. Reg. 441. an. 3b). 179. Parexemple, les programmes tablis en venu de l'article S6de la Loi des accidl!ntsdu travail, L.R.Q., c. A-3, penneltant la Commission de sant et scurit au travail de suspendre les bnlices de radaptation si le travailleur ne recherche pas d'emploi ou ne collabore pas avec l'agent de radaptation. Ainsi, l'accidente serre-frein sera force devenir secrtaire. vu les besoins du march. Un refus de sa part entranera la suspension des bnlices. . . Un autre exemple nous est foumi par la nouvelle rglementation prvoyant la supplmentatioil des bnfices d'aide sociale au Qubec pour les moins de 30 ans qui compltent /l.:ur formation de niveau secondaire seulement (l'accs aux cgeps ct aux universits est exclue); Rglement sur l'aide sociale. (1984)116 6.0. Il, P. !687. . L'ide de rhabilitation, qu'elle soit appliqu~e aux accidents ou aux _pauvres", permet ft J'administration de recycler les bnficiaires dans les secteurs prioritaires de l'conomie. 180.1970-1971-J972 S.C., c. 48. art_ 25. .. 181. Cailllda',bi~upe"deiravaiJsur J'volution d~ ~a~hdut~vaifdaris'ies an'nes 80, L'volution du march du travail daru les annes 80, Ottawa. ministre de ['Emploi et .' de l'Immigration,198.I, p. 83. ..', ." " .. :182. Ibid., po 96. 183. Ibid., p. 47.

154. Consulter le projet de loi 42 sur les accidents de travail et les maladies p~ofession. nelles, tel que dpos il l'Assemble nationale du Qubec la 4< seSSIon" de I~ ne lgis.lature; Genem[ Wef/are Assistance Regs .. 1970 R.R.O. Reg. 383. art. 1_ et s . Social Developmel1l Act Regs .. B.C. Gazette. Part Il, B.C. Reg. 4791-76. p.616, Schedu/e B. 155. Rgime d'assistance publique au Canada, 1964-1965 S.C .. c.4.5. 1.56. Loi d'assstance QIIX avellgles, 1937 S.Q., c. 83. 157. Loi concernant les personnes invalides, 1954-19.55 S.Q., c. 9. 158. Loi d'assistance aux mres ncessiteuses. 1937 S.Q., c. 81. 159. R. Dick, .. The Canada Assistance Plan: The Ultimate in Cooperative Federalism , Administratioll publique du Canada, 1970, p. 587. 160. IMd. l'exception du cas des travailleurs en grve pour lesquels les provinc~s, qui s'opposaient la position fdrale l'effet qu'ils soient aids, ont fait prvalOir leur p')sition. . 161. Wei Djao, " Social Welfare in Canada: Ideology ~nd Reality ?, Social Praxis,I979, p. ::U::'f '5 . " A province-wide survey conducted ln A!berta IR 197~ revealed that although most respondems approved of government IRvo[vement ln welfare programs, they thought thal man y underserving poor were abusing the syst~m. ~ey fell tt.at only the sick. the aged. and the single parents should get pubhc assistance . (i~ 45}. ,. . ,.. .. .. .. 162. ne So~ial Assistance Act 1977, 1971 N.S., c. 102, an. (0), b), c), li) et e). 163. ~ (1 if, ;n the opinion of the office of the Deparrmenr, .social assis~ance .is
n.~cessory for tlle proper mainrenonce or rehabilitation of ,hot persan or hls famlly (i"id., art. (if)). ,. . 164. R~gs; to Amend the Social Allowance Regs., Alta.~egs. 4Sn6, Alberta Ga.zette. Part . . Il,28 fvrier 1976, p. 456. En avril 1982, u~ b.'lficlal~. long terme recevait 176 $ par . "'mois'd revenu d'assistnce. alors qu'un bnficiaire Il cOurt terme recevait 136~. Dans ce dernier cas,les frais relatifs l'habitation et aux vtements ne sont pas pm . eu charge; voir Alta Regs. 91182. A1ber.ta: Gazette, Part U, lS mars I98~. .. : 16.5 .. Tole Public WeI/are Act. 1955 R.S..:: 268, art. 2), 37a) 'et 38. ..,. 166. JI faut distinguer entre le travail forc et l'incitation retourner sur le ,:"arch. du travail. Le bnficiaire soumis au travail forc ne rintgre pas la popUlatIOn ~ctl'le, pllisqu'il ne reoit pas un salaire pour le travail effectu. La prestation de trand est !a condition d'accs l'assistance. Voir. titre d'eltemple. Thl' Public Wef/are Act. 19)5 R.S.A., c. 268, art. 29. 167. IS'80 R.S.O.. c. 1.51. art. 7. 168. IS80 R.S.O.. c. 188. 169. G~neral WeI/are Assstancl' Regs., 1980 R.R.O. Reg. 441, art. 1(2). 170. Si on compare les prestations payables en vertu du rglemenl relatif au Gelll'rai l'tit/fare ASssUlllce Act de 1970(1970 R.R.O. Reg. 383) celles payables en venu du Filmil~' Bl'Ill'fits Act de 1970 (I970R.R.O. Reg. 287). on constate un cart de 20 % en faveu~ de ces dernires. Le rglement actuel adopt en vertu du Genual Wl'f/are A f.f.f/wlce Act prvoit aussi deux barmes relativement l'allocation pour le loge m~nt : 163 $ pour les inaptes au travail et 141 $ pour les aptes (1980 R.R.O. Reg. 441). 171. TI,,' Sada/ AssistaI/Cl' Act. 1977 N.S., c. 102; The Social Alloll'allce Act, 1970 R S.M;. c. 160. art. 5( I)a). qui ellclutde la dfinition de personne ligible l'a~de.les p(TSOnnes inaptes l'emploi pour une priode infrieure 90jours, et ce sans eg~rd l'arl. 2g)i) du Rgill1': d'(/ssst(/nce pllbliqlll! aa Canada, 1964-1965 S.e.. c, 4J.

184. 185. 186. 187. 188.


189.

190.
191. 192.
193.

194.

Loi de 197/ Sur /'C1ssllrancl' chmage. 1970-1971-lm S.e.. c. 48, ar't, 25.41 et s. Thl' Publi Wef/are Act, 1955 R.S.A c. 268. art. 29, Support?f thl' Poor Act, 1952 R.S.N.B., c. 221, art. 3(1). Ibid., art. 3(2). Social As.ristance Act. 1960 S.N.B., c. 9. art. 64. Municipal Homl's Act. 1952 S.R,N.B . c. 152; suivi du Sodal AssistatKI? Act. 1960 S.N.B., c. 9. art. 40; abrog par le Social W..(farl' Act. 1966 S.N.B .. c. 27. Public Wl'lfare Act. 1955 R.S.Q . c. 268 (en vigueur jusqu'au "r juillet 1970). Loi modifiant la Loi de 197[ sur {'assllrancl'cMmagl'. 1978-1979 S.C . c. 7. The Social Dl'I'i!lopment Act Regs., Alta Regs. 49n9, Alberta Galette. Part Il, 28 fvrier J977, O.C. 121179, art. 9. Loi sur l'aide sodalt', L.R.Q., c. A-16, art. 12: administrativement, celle mesure a permis il l'tat de contrler plus strictement les Qubcoises dans l'exercice des recours alimentaires contre leurs maris. Voir Loi sud'aide social.. , L.R.Q., c. A-16. art. 1.3.1: Social Devl'Inpmtnt Act, 1980 R.S.O., c. S-16, arL 14.1; An Act Respecting Social SUl/rUy far Re.tident.f ol Manitoba, R.S.M., c. S-16O, art. 14.

I.J:!

HI/I'(,uu. LiN)('le! Lamarche

Bureau, Lippelel L'amardle

J4J

195. Guaranteed AvaUable {neome for Need ACI. 1976 S.B.C .. c. 19. art. 16(1) et 16(4). 196. Legal Seulement Act. 195! R.S.N.B .. c. 128. art. S; abrog par Social Assslllllce Act. 1960 S.N.B .. c. 9, art. 66. 197. Failli/y Benefits Ael Regs .. 1980 R.R.O. Reg. 1.51. art. 3~(2).
198. Loi sur l'aide sociale, L.R.Q., c. A-16. art. lb) et Id) : dfinition de "famille el de ~ conjoint-. 199. Yoir, titre dexemple. 1978 C.A.S. 40; 1978 C.A.S. 458. Dcisions relatives au.~ COli pures d'aide sociale cause de la prsence au foyer d'un conjoint (vie maritale}. 200. P. Lefebvre,lmpat"t redis triUm i! de lasl!ellritl! du re ....enll. cahier nI> 82.06, Montral. Labrev, 1982. p. 42 et 43. 201. Family Benefils ACI Regs .. 1980 R.R.O. Reg. 318. art. 14 et s. 202. Voir Social De~'e1opmenl ACI Regs . Alta Regs. 1~9178. Alberta Gazette. Part II. 25 :tvriI1978. O.C. 355178. art. 4 : o un supplment de 15 S alldel de ('allocation de base mensuelle de 100 $ peut tre accord discrtionnairemenl. Guaranteed AI'ail"bie IIIcomefor Need ACI. a.C . Regs., S.C. Gazette, Part 11.15 septembre 1976. O.C. :!53 1. Schedllie A, art. 12: octroi discrtionnaire de montants l'gard des besoins :,pciaux en 1976. 203. ~.C. Baetz et K. Collins. "Equity Aspects of Income Security Programs ". Anal,\'u ,le po/iliques. vol. 1. nI> 4. 1975, p. 487-498. 204. :"oi de /944 SIIr les allocations fC/milial~s. 1944-1945 S.C . c. 40. 205. L.C. Marsh. Rapport. 206. ,977 L.R.Q .. c. 3-37.1. 207. M. Pelletier. Le supplment IlU revenu de [ravail : une slratgie de bien-tre !iocial ". Les Cahiers du sOC'a/isme. nO 4. automne 1979. 208 ..f. Francoeur. Jouer qui perd gagne". Le Devoir, 27 juillet 1984. p. 6. 209. ,:0; modifianlla Loi de /97/ sllr l'assurance-chmage. 1978-1979 S.C . c. 7. art. 5. 210. ,bid. art. 4. 2\1. ibid. 212 .:oi modifialllia Loi de 197/ SIIrl'aSS/rrancechmage. 1974-1975-1976 S.C . c. 80. art. 15. 2\3. Loi rgissanll'emploi ell'immigra/ion. 1976-1977 S.C c. 54. art. 26. 31 el 41. 214. 11983) 1 R.C.S .. p. 2. 215 .:es diverses hyporl,;us d'implanlatioll d'une premire lape de revenu minimum lIt/rani;. Qubec. Conseil excutif. octobre 197R. p. 21. 216 .)upril. n. 172, 217. ,~oi de l'assuralleemaladie, 1970 LQ .. c. 37. 218.971 L.Q . c. 48. 219. ,L'limination du flau qu'es! la pauvret constitue un objectif national dimpor lance vitale (. . . ] Le progrs d'un pays ne se mesure pas seulement aux avantages ,Iontjouissent ceux qui possdent beaucoup mais aussi la faon dont il pourvoit aux hesoins de ceux qui ont lrop peu n (Canada. Comit spcial du Snat sur la pauvret, .?/IPP/Irt. Ottawa. Approvisionn~menls et Services Canada. 1971, p. 15). Le pointde 'lue du Conseil conomique du Canada, dans Dfi pos par la eroSHI/lce (p. lU}, n'est pas moins ex.plicite : notre avis cette pauvret grave doit tre limine au Canada et son radication devrait conslituer l'un de nos grands objectifs nationaux, '1ous avons deux raisons de penser de la sorte. Premirement. notre pays est l'undes 1)lus opulents que le monde ait connus el il ne peut aspirer au titre de socitju$te sans ,;e fix.er un tel objectif. Deuximement. la pauvret est coteuse. d'abord pour les plluvres euxmmes. mais aussi pour le reste de la socit . ~.:!(). Cl\nud!l. Confrence interprovinciale des ministres responsables des services ';od.mx. LI! n!Kill/l! dt! scuril .H/dl/lt', p.28. 221. '_e pllint e vue exprim par l'conomiste Diane Bellemare dans La scuril dl/ 1"('1','1111 n'tait certes pas celui du Comit spcial du Snat (Rapport. p. IS) qui se !lisuit convninel! que les Canadiens. Qui sont habitus 11 vivre dans un monde bien tliIlrcnt. ~ont prts ~ S'lIIluquer au problme de la pauvret ,

2:!2. ~o!r F. Chevrette et H, Mar.~. Dmt lOl/slillllionllel. Montral. Presses de Iuniver. sue de Montral. 1982. p. 662 et 663.

3.-4 ~e?rge VI.;. 36 (R: U.l ~t de 94(AI. pensions de vieillesse. ajout par l'Acre de ~ A."II;rrqlle du Nord Bruatlfllql/e, (1964). 12-13 Eliz. Il. c. 73 (R. U.J. originalement edicte par (1951) 14-15 George Vl, c. n (R.U.). 224. D. Bellemare. L/I sCllril dll re\"f!lll/. p.660. 225. 1965 S.Q . c.24.

223. I! s'agit des a,?endem~nts l'Alle de l'Amriq/Je dl/ Nord Brila/llliqlle. 9112..J.). 1aS'IUrance-chomage. ajout par l'Acre de l'Amrique du Nord Brilal/lliql/e, (1940).

226 . A ClInadian Press relt'ase in Ihe ,Hollireai Ga;:t'Ile (Marc/, 9. 1978) ObSeFl'ed Ifuu ill 1977: the BNp' lI"as ch~nnell(!~ fmo social seeuril.. eompart'd "'illl J'7i: in Iill'
t!arfy 19)0 sand J% ln the nlld-(960 s -. (I. St-Laurent. Income Maint.:nance Programs and Th~ir Errect on Income Distribution in Canada .. dans John Harp et John R. HoRcy (6:1!1.).Stmctllrallneql/alil} il/ Canada. Scarborough (OnU. Prentice.Hall of Canada. 1980): voir aussi Conseil canadi.:n de d\'eloppeme'Ot social ... U ne socit re~ponsable ~our dfinir l'avenir -, Le Del'oir. II aot 1984. et 1\. Bergeron. Depenses SOCIales al/ CI/nada. Ottawa, Conseil de dveloppem.:nt social. 1979. p. 4. 2~7. J. SI-Laurent. lIIcame Ma,uella/lce Programs. p. 4~2. 228. Don~~.:s compiles p~r l'Organisation canadi~nne de luHe contre la pauvret et publiee; d~ns Le. Df!lmr . 26 septembr.e 19~4. Selon l'organisation. l'augmentation de la pauvrete representeralt un bond Inqullant de 23 % au regard de son niveau de 1981 ".
2~9. "A.u Cana~a: la pnuvrel~ est une ralit. Ses victimes se comptent non par milliers, t;'al> pa~ mtllwns. Elle depasse d: beaucoup ce que notre:: 50cil peut tolrer ou notre economu: se permettre. EUe de passe de beaucoup galement lout ce que nous pouvons esprerd.e combattre avec les efforts et les mesures actuellement en oeuvre. ~e~en~an!. sa per~istance. .un.: poque o la grande majorit des Canadiens )OUI$Snll. d un des nt"eau.'l de vie les plus levs au monde. estlllle lIon le ". Conseil conomlqu.e du Canada. Dfi pOSt par ln croissaNce. p. Il L 230. J,P. Robihaud . Peut-on liminer la pauvret au Canada? ". Yoirau>,i R.C. Baetz et K. Collins. Il Equity Aspects .

9'7: 01

ZJ 1. Ibid . p. 7; voir aussi David Ross, Donnes de base $IIr la rpartitioll du rel'eml au Canada. Ottawa. Conseil canadien de d~'eloppement social, 1975. p. 93. 232. J. St-Laurenl, ln corne Maintellance Programs. p. 430: voir aussi L. Osberg. Eco. nomie Ineqllalil}" ill Canoda, Toronto. BUllerworth. 1980. p. 36. et K.O. Banting, The Welfare Siaie. p. 84 et 85.

233. W. Irwin Gillespie, On Ihe Redistribution of Income in Canada . Canadifll1 Ta.r Journal. vol. 24, nO 4. 1976. p. 23. Yoir aussi L. Osberg. Eeollomidneqllaliry. p. 205.
234. A. Wei Djao, Social Welfare in Canada p. 39, 235, David Ross ... Income Securit~ .. dans Shanken A. 'l'elaja (dit.l. COII(/dian Sot:ci' Po/ie.\. Waterloo (Onl.l, Wilfrid Laurier University Press. 1978. p.57. 236. R.H. Tawney. The Religion of IlIrqlwlil.'". ill Wealdl. (ncolt/I' and [nt'ql/a/in. Suffolk. The Clavier Press. 1973. p. !2. . . 237. A. W~i Djao. Social \Veltre in Canada .,: voir aussi R.C. Baetz et K. Collins. "Equlty Aspects", p. 489. 238. A. Wei Djao. "Social Welfare in Canada ". p. 39. 239. Ibid . p.41. 240. Ibid., p. 41. 241. R.C. Baetz el K. Collins. Equity Aspects ... p. 492: vOr galement Y. Bergeron. Dptllus sOcafl!s al/ Canada, p. 48. . 242. C?nseil canadien de dveloppement socinl. Le poids des impls. /'" pcl/"lagl.' dll's bent!fices, Ottawa . mars 1978. et R.C. Saetz et K. Collins, EQuity Aspects". p. 494: voir aussi D. Ross. Dmlllbs de bases. p. 94. 243. A. Wei Djao. Social Welfare in Canada ". p. 49. 244. J. St Laurent. IneolIIe Main/el/ana Progrcwls. p. 439.

1././

8ul"((//I. Lippel,I'!

l.UlllllrL"l/f

245. L. Osberg. Ecol/omie bU{/IUllil.". p. 37. 246. Gllarwllud Awlable IIICO/lle jor Need Act. B.e. Regs. B.C. Gazette P-rt Il. 15
se~'tembre 1976. o.C. 25.31. art. 2(20). 247, Le fait a t clairement reconnu par le Conseil conomique du Canada, le Comit spcial du Snat sur la pauvret, et la Commission d'enqute sur la sant et le bienlr-: social (Commission Castonguay-Nepveu) dans son rapport, Lli .scuril dll ret'enu, tome 1. Qubec, 1971. 248. D.P. Ross. Income Security ", p. 63. 249. Ibi-L 250. Compte tenu du fail qu'environ 30 ~ de la totalit des transferts en espces sont verss des familles dont le revenu est bien audessus des seuils de pauvret. la ma,jorit des tudes dmontre qu'entre 15 et 20 % des individus et des familles canadiennes chappent la pauvret grce aux. programmes de scurit du revenu. 251. Conseil des oeuvres de Montral. Opration rllOl'atiOIl sociali? Montral. 1966.

Enfin. quant la dtermination des seuils et la dfinition des b~soins essentiels, il ne manque pas. au Canada. de donnes et d'tudes qui pourraient faire J'objet d'un consensus. 265. NOIre remarque prcdente est tout aussi applicable aux. formules de revenu annuel garan~i qui abondent depuis I.es ~nnes 1970. Mais. compte tenu de la complexit de la question et des non:breuses tnCldel.lces que l'adoption de la formule la plus simple et la plus efficace aurait, de toute manire. sur l'ensemble de l'conomie c'est ('affirmation?e l'objectif et la volont politique de le raliser qui nous importe~t. En ce sens. s.eran plus souhajtabl~ de revenir la fin des annes 1960 et aux objectifs mis de 1 avan.! par de: organismes aus~t peu rputs pour leur radicalisme que le Conseil ca~adlen de developpement SOCial que de s'en remeHre aux tendan;;es conservatrices qUi ont marqu jusqu' prsent les annes 1980. 266. Nous rfrons la Loi cot/stillllio'me/le dl! /982. adopte par la Loi de 19!J2 fllr II? Canada, R. U. 1982. c. II. partie 1. Charte canadienne des droits et liberts. 267. Le ~o.mit spcial du, Snat. sur la pauvret a dj prvu une telle procdure. ~~a(Js~lque Cana?8 a !IIIS au p~t~t des formule~ d'indexation et on pourrait galement s mSfllfer des mecamsmes ullhss par la Rgie des rentes du Qubec. 268. Loi coltSllIllonnelle de /982. Son effet est de protger les Canadiens contre l'arbitraire et la discrtion des gouvernements. Par ailleurs. cette proposition n'implique pas l'abolition des rgimes actuels de scurit du revenu qui assurent. comme! c'est le cas de certains programmes d'assurances sociales ou d'indemnisation des accidents du travail. des prestations plus le\'es que les seuils actuels de pauvret. En d'autres mots, notre proposition inclut le maintien des droits acquis et exclut toute uniformisation la baisse des rgimes de scurit du revenu. Par ailleurs. nous sommes conscients que la ralisation de l'objectif que reprsente une telle proposition nous rall1ne la double opration de rforme de la scurit sociate et de rvision constitutionnelle laisse en plan, au dbut des annes 1970. Voir mpra. n. 83 et 84. 269. Andr Gorz. La morale de l'histoire. Paris, Seuil. 1958. p. 234. 270. Georges Ripert, Les/orces cr~alrices du droit. Paris, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, 1955. p. 56. .

p.

17.

:,

.'

252. Dennis Quest. The Emergencl! of Social Sl!curil.\' in Canada. Vancouver. University of British Columbia Press. 1980. p. .3 et 4. 253. J. Harp et J.R. Honey. SlruCl/Ired Inl!qlwlily in Canada. Scarborough (OnU. Prfntice-Hall. 1979. p. 6 et 7. 11 est important d'ajouter qu' l'inscurit matrielle vient se greffer l'inscurit psychOlogique, quand ce n'est pas l'humiliation ou le mpris du bnficiaire qui se retrouve soumis l'arbitraire et la discrtion des poiitfques gouyernementales qui fluctuent selon les conjonctures ou des humeurs des forctionnaires. 254. Le supplment assure tous les Canadiens gs ce qu'on a convenu d'appeler un mvenu de base .. qui. en 1980. tait de S 14 % infrieur aux seuils de pauvret. selon qu il s'agissait d'une personne seule ou d'un couple: voir l'Association qubcoise polIr la dfense des retraits et prretraits. La simalio/l conomique de-s {'('Iraits, 19fO. 3- d .. Montral. 1980, p. 30. 255. En 1980. moins de 50 % des retraits du Qubec louchaient une rente de retraite du R.R.Q. et 62 % d'entre eux vivaient sous le seuil de pauvret (ibid., p. 30). 256, D, Bellemare, LII scuril du revenu, p. 112. 257. D. Ross ... Income Security -, p. 63; voir aussi L. Osberg. Economie lneqllillil,V, p. 63. Comment pourrait.il en tre autrement? Soixante pour cent des pauvres ne re oivenl pas de prestations sociales; ce sonl des membres actifs de la masse ouvrire qui reoivent UII salaire peine suprieur, et parfois infrieur. ce qu'ils obtiendraient de raide sociale,~, Comit spcial du Snat sur la pauvret, Rapport. p. II. 258. D. Ross, Income Seurity". p. 65: voir aussi Oaus OfTe ... Advanced Captalism an.} the Welfare S!at.: -, Policier llnd Sodely. vol. II. nO 4. 1972. p. 480 et 481. 259, Conseil canadien de dveloppement social. Une socit responsable ", p. 7.

260. IbN., p. 8. 261. Ibi:!. 262. Ibii., p. 9; voir aussi EF. Piven el R.A. Cloward, The Paullteon Books. 1982. 263. D. Quest. Emergel1Ct' of Social Saurilj', p. 205.

NI!H'

Cfa>.! Wor. New York.

264. On pense. par exemple. au seuil d'insuffisance du revenu" ou au seuil de revenu mi limum sodal , Bien sr. il s'agit de dfinir et de nommer une mesure d'ordre conomique puisqu'il s'agit d~ quantifier le revenu considr socialement comme tant un plancher" en bas duquel aucun Canadien ne devrait se retrouver et qui COlTespond ce qu'il en cote pour se procurer les biens essentiels la vie. Une telle dmarche aurait l'avaotage de lever l'ambigut qui entoure le concept de pauvret do.\l les dimensions les plus profondes et les caractristiques dpassent largement l'a',pect de privation conomique. Ainsi. il serait sans doute plus raliste de viser 1'0 ,jeclif d'liminer lnsuflisance de revenu plutt que la pnu 'ret. dont la relativit sel vira toujours de prtexte ceux qtli s'accommodent des carts conSll1nts dt: rc\enu au Canada depuis trente ans.

/46

BU'eau, Lippe! ('1 Lamarche

Bureau, Lippe}

el

Lan

"

A. C.

AND PRI\'Y COUNCIL.

-.
J5S
Arpl;:t.LA:\'f:

[PRIVY COUNCIL.]

ATTORNEY-GENERAL. FOR CANADA ATTORNEY-GENERAL


AND OTHERS , FOR

J. C.,
1937

ONTARIO

1 RESPONDENTS.
I

Ja ... 28.

---

ON APPE-\~ FROM THE St"PREME COURT OF CANADA. Canada-Domi"ioN

-.....J:

-.....];

Irgi!711:iOll-llls"'lIltu ,4&1 .,n:tf/itll. ti~il rigllls ill ,fie -':ToviIlU-lI'it1:ill cxdusiu P'O~illelal Irgi!T"tj~e &l>fti/'tlellc,-/lltalid pbflli"j~" Itgisl"tloll-}..'o $(;Itldll'C.-No Jp,eiltl ""dollal tlllltgell(;}'.....Sri/ts" /I.'ut/" A",,,i,a Ad. 1867 I. 92 (13)-Emplo)'If/(/l1 altd Soeinl' (;,0 .$. 3' I'iet. t:. 11IIIIrllllU Ad. 1935. St. Cu. (:5 6- 26 Geo. 5. c. )11). / ' Tbe Emplo)'ment and SClCial Jnsuram:c Ad. I!lJS . of till'! ParUament of <;anada. which in substance pro\'jded for a s)'$tJ:m 01 compulsory unemployment iusurance throughout Canada.....!~ ultra vim of the Dominion Parliamtnt. In pith and substance the Act wu an insurance Act allecting the civil rigl,lts of employers' aad employed in eacb Pro\'ince and was, accordingly within exdush'C comp:tence of tbe ProYinCial 'Legislatures under s. 92: bead f3, of the British North America Act. 1867. which l'ro\'idcd that .. III each Proyinet tht Legislature may elCclusiv~ly make ' 101'111'5 10 relation to ('31 Property and ch'i! r/gllts in the

Implo)!If~lIt 'j~!ura'l,e

Slalutt-Ctimfillttio~~~' \'"lidil)'-CompIl1Jo,y u~.

3'.

the

Pio~ince."

The Act did not purport to deal with, .. nd could not be tupportcd on the ground or, any special emergency arising rrom the degree of uaemployment In Canada at the rele\'lInt date. Tho other parts of tbe Act werc so inextricably mixed up 'l\1th the Insurance provisions of Part III. tbat it was impossible to sever tbem. and tbe whole Act was tberefore ultra Vires and invalid. Judgment or tho Supreme Court of Calladil [1936) Can. S. C. R.
411 affirmed. /
'

ApPEAL (No. 101 of 1936), by special leave. lrom a judgment of the Supreme Courl of Canada (june 17. 1936) answering the following question referred to the Court by lhe GovernorGeneral in Council by an Order dated November S. 1935: " Is the Employment and Social Insurance Act. or any of the provisions thereof and in what particular or particulars or to what extent, ultra vires of the p, rUament of C:.nada ?.. The
PrUlm: LoRD ATKIN, LoRD '
LoRD
!AWKERTOW,

liD MACIULLAN,

WRIGRt M.H.. alld SIR SID:;

RO\\'L41T.

.' ,,-

"
HOUSE OF LORDS

11937)

A. O. '

AND PRIVY COUNCIL.

357

pro";sions ()( the Act, which \\'a~ passed for the purposp 01 I(lJ; providing (or the establishment of a national employmrnt .'1';;:<\'- service and of a national insurance fund against unemployment, G"!.:::AI. as well as other forms of social insurance, are referred to in C~l<Al".' the judgment of the Judicial Committee. .\no"';111:1' The Supreme Cvurt of Canada (Rinfret, Cannon, Crocket GIIl'lUIAI. an d I' . J J Issentang answere.. .) -' .'01< ~tn\'ln JJ ., Du ff C. and DaVIs. d' O}!lARIO, the qncr-tion in the affirmative. The judgments of (he Supreme COIlTt are reported at [1936J Can. S. C: R. .. :17.

J.

c.

1()jIJ.

;\0\'.

5.

II

amI 9.

R. S. Robtrls!J1I K.C., L. S.

Pl..t..\'foll K.C., ]'cltt' W"CM and R. St. L,lUltIIl fflr thf Altorn('y-Geul:ral for Canada. TIn- Emplo)'lnl'lIt and Sodal Jn~uraJlce ..\ct was adopted by the Canadian Parliament in 1935 liS a remedial measure for II seriou.i' unemployment problelJ\ which had spread throughout Ihe whole of Canada as a result of the prolonged trade depression. The scheme of the .o\ct is to sct up a nlltional employment sen'ice and to establish a national insurance fund against unemployment. The objection to the validity (If thl' Act is Ihal it h. ~aid 10 be legislation of the (eotral Parliament in relation either to property and civil rights within each Province or to matters local and prh'alc within ellch Province as to which exclusive legislative jurisdiction is by s. 9~, heatls 13 and 16, assigned to the Provincial Legislatures. Canada supports the Icgildation as a "alid exercise of the powers of Parliament for the following I'casons: (a} Because the main provisions of the legislation nre a valid exercise 01 the powers of the Parliament of Canada under huds 1 and 3 of S. 91 (If the British North Amcric;\ .\CI, 1867. to raise Inoney by II "ystem of taxation and t,) "pps<Jpriate the same for lhe public purposeli touching the peact', Clrder and good go.... ernment of Canada indicated by the legislation. (6) Because unemployment has at.tamed such proportions as 10 render it unquestionably a matter 01 national iJlten:st and impurlnnce :md as to affect the body politic of the DominiCln. (c) BeclIuse unemployment, through tbe growing nltch'lllizalivn of industry and other economic causes SI. LIII/,.",1

K.c.. r. p.

J. (" bas ceased to be merely a local or Provincial problem, and 11131 has become one of national proportions, interest and importance. (d) Because as the Provinces have no power to ATtORNEYGEIIERAI. FOR control tbe migration of labour from one Province to another, and Pro\incial boundaries do not affect the movement of CAl'''''''' P labour, legislation to deal effectively with the unemployment AnoRl\J;YGEIII'll "t. FOil problem must be national in its scope. (e) Because the OIlTARIO. legislation is Jlot in pith and substance legislation to regUlate property and civil rights in the Province. but is an effort b.y tbe Dominion to pro\ide a remedy for a social and ecooomic condition of national concern relating to the peace, order and good government of Canada and its trade and commerce. [Reference was made to the various provisions of the Ad.) The control of insurance has, no doubt, been held to be a matter within the Provincial field; that is as far as the decisions have gone. The following insurance authorities are referred to to ascertain whether in fact, anything dealing \\ith insurance is beyond the powers of the Canadian Parliament, and a subject exclush'ely within the Provincial jurisdiction: Citi:rem bS$ur~nce Company 0/ Canada v. Parsons. (I) For tbe international trade of 'the country the uniformity of unemployment insurance is desirable: that is relied upon as indicating that the subject-matter dealt with is something which ,has a broader aspect than Ii local or private matter \,;thln the Province. It is not sought to justify this Act In its entirety as being an Act in relation trade and commerce. It is submitted that it is not everything connected with insurance that is declared by the judgment In Parsons' case (2) to be within the exclusive Provincial jurisdiction. but only insurance contracts in their aspect of being property and civil rights within the Province. (Reference was made next to .A.ttt>rney-General/or Canada v. Aftomey..(;eneral for Alherl4. (.3)] It is not so much a question of what are the forms or terms used by the Statute as what is the substance of what. bas been done. If aU Parliament bas done is to recognize tbat the present state of things

to

(l) (l88r) 7 App. Cu. 96. 116. (2) IbJd.96. (3) (1916) I A. C. ,88, 595- 6

.
HOOSE OF LORDS

.
A. O.
AND PRIVY COUNCIL.

359

:us
J.
11/37

[1987)

while unemployed, and if Parliament therefore has attempted Anoltl/!:v. to tax tbe community. or any part tbereof, for the purpose of raising a fund to be distributed to the unemployed under CA:':UA certain conditions. there has 1I0t been any encroaching on AtT:~:':L'" anj' 01 tbe lields exclusively reserved to the Provinces. GE!<EIt.\L ParI' . ed' e " rOil lanlent 1$ no t con fi n i nth appropnahon 01 th efu d ns ONTARIO. to objects which are within the enumerated heads of s. 91 of the British North America Act, \\lten unemployment became general it was beyond the resources or the Provinces and Municipalities to cope with ii, and the Federal Government provided a very large sum {or the relief' of unemployment. It was administered by the Municipal authorities subject to audit by both Pro\'lndaJ and Dominion authorities, Unemployment was from ocean to ocean, and tbe situation was one in which the humane feelings of every citizen of Canada were moved. (Reference was also made to .J.itorncy.Gtllernl/or Olltario v. Reciproea/ Itls",erf (I), and to III re 1f1St/mlletl .-let of Callada. (2)] In all tbe foregoing authorities the Dominion attempted to prescribe under what form insurance business was to be tran!lacted, and throughout this line of cases there was always recognized that the capacity to do insurance business could be conferred by virtue of the central legislation. so that the power is not one which is exc\ush'ely within Provincial jurisdiction. {Reference was :\Iso made to DOfIJ v, BliICk. b)] Although this might normaDy and under ordinary conditions be a mailer local and private \\ithin tl!e Province, the unemplo)1I1ent problem had reached such dimensions that it had become a threat to the body politic of ilie Dominion. and was therefore a matter proper to be dealt with by Dominion legislation. It would not be an emergency in the strict sense: Russell v, The QlUeII (4). Hodge v. Queen (5). and Attorney-Gt~rtll/or Ontario v. AttorneyGeneral/or the DI)llIimo". (6) For a matter to be within Dominion legislative

(;:::0..

C.'

requir~ that those who are unemployed shall receive something

J. C. 'It must be sometbing which hIlS attained such compe t eoce D ., 1937 dimensions as to affect the body politic of the ommlon. TTORKltV ---d bt that rule can only be applied with great caution. ....GCNEIlAL No ou t ' t' . , FOR alld thal raises the question of what the rea sltua Ion IS tn CAKADA .., fact: John Deere Plow Co. LJ. \'. Wharton. (1) Russell v. nOItIlE" The Qllttll (ll) 'was discusw:l in /n re T/III ~oar4 of CommercII ....GtlitUL FOR Ad, 1919. anJ The CO,,,bjllls a~ui. Fair Prices, Act. 1919. (3). 011'1,,1\10. and in Toro,do Ela'rj, C01l11l11SSlontrs v. Smaer (4). \~h~re th v'ew was expressed that the Dominion could get authonty l e t ly'I'n cases o{ emergency. If the main object of th,f' t o ac on '1 h' h . At' question Is. as is submitted. to abate an eVI W IC IS:" t:re:~ to the body politic of the Dominion, then, though It may affect subjects which are in .the enumerated classes Qf 't 'IS competently enacted. The danger to the body s. 92, I ' 1 't t' politic of the Dominion can arise from an mtema 51 ua Ion just as it can from a foreign enemy or o~~er external menace, [Reference was made to the four propositIOns stated by Lord

Tomlin in AttornelGe,u:ral/or Canada v, AitorneyGlHcral/6r British Columbia (5). and to In n tne RegulatjoK ana ,Clffltrol of Aerofla..,ics in, Canada (6). a.nd I." re the Rtglllafson alld Control of Radio Communicallo" '" Call4ia. (7] . ThIs legislation is not something to attach statutory con~ltions

to contracts of employment. it is legislation of, Parliam~nt assuming a burden as a funclion of government and deaUng

me

with lliat burden, Willi regard to the facts which show the seriousness of the situation, the highest percentage o~ unemployed was 32 '9, in March. 1933. By August. 1935. It ;.vas do\\lI to 17',4 ~r cent. Eleven per cent. was regarded by the litabshcal department as normal; but it was seasonal to some extent. Relief measures were adopted from 1930 to 1935. and the diture of the Dominion Government to relieve the :ployment situation during that period amounted to
$1922 91,683.

No Province could tax for the purpose 01 haVIng the proceeds


(I) [19151 A. C. 330. 339, (1) [19 25] A. C, 31lli, 4 10 (2) 7 Apt). CU, 829. 838. h} (193 0) A. Co IU, na, b) (1922) I A. C. 191, J97, 200, (6) [193 2) A. C, 54. 7 f (7' (I9)t) ~. C. 304. 3 u.

, .

(II (J924) A. C, 3a8. (2) (1932] A. C, 4'. (3) (1875' L. R. 6 C. P. 2;-:.

141 (18h) 7 App. CU. 829, 83 8. IS)(18S,1 9 App.CU. 117. 130-1. (6) (1896) A. C. 34S, 3'9.

HOUSE OF LORDS

[1987j

A. O.

AND PRIVY COUNCIL.

'.

the affirmative. the lnief Justice And Davis J. dissenting. The Act in its preamble recited art. 23 of the Treaty of Peace. Ano:tllltT- by which in the COl'enant of the L!'ague of Nations the mem"'-rs (jJ:"tllAL "'" JI'II of the League agreed that they would endeavour to maintain CA~~l)A fair and humane conditions of labour (omitting, however, AnOI'''IIV' in the recital that this agreement was sub)' ect to and I'n GlII'UAL rei :!ccordance WIth the pro\isions of international conventions O!llTmo, rxisting or Iltreafter 10 be ngreed), and art. 427 of the said treaty, by which it was declared that the weDbeing. pbysical. mor:!1 and intellectual. of industrial wage earners was of supreme international importance. It then recited that it was desirable to discharge the obUgations to Canlldian labour assumed under the provisions of the said treaty: and that it was essential for the peace. order and good government of Canada to provide for a national employment service and .insurance against unemployment, etc, It consists of five Parts. Employment and Social Insurance Commission (ss. 4-9). EmploynJ~nt Service (55. 10-14). Unemployment Insurance (ss. IS-38). ::-.rational Health (ss. 39-41) and General (ss. 42-48). In substance Ihe Act pro\ides for a system of compulsory unemployment insurance. Part 1. sets up a commission cbarged with administer. ing the Act and obtaining information and making proposals to the Governor in Council for making provision for the assistance of persons during unemployment who would not be entitled to IInemployment insurance benefit under Part 111. Part n. provides for the organization by the commission of employment offices similar to the labour exchanges in the United Kingdom. Part Ill. provides for unemployment insurance, while Part IV. merely provides that the commission shaD co-operate with other authorities in tlie Dominion or Provinces, and shall collect hIformation concerning any plan for providing medical care or compensation in cases of ill-health. Part V. provides for regulations and reports. There are three schedules. The first defines employment within the mellrling of Part III., and excepted employments. which include employment in agriculture and forestry, in fishing, and in lumbering and logging. '!:Ie second enacts the weekly rates of contribution, and rules as to payment and recovery 01 contribUtions paid by employers
I!~

1. c;

on behalf of employed persons. The third enacts the rates of 1. c. unemployment benefit, and supplementary provisions conJ937 cerning the payment of unemployment benefit. AnORIII!l'IS ame In sections con- G&IH!II.lL FOil Th e substance 0 f t he Act con t ' d' teh ' stitutiDg Part III. The}' set up a now familiar system of CA""I>A unemployment Insurance under which persons engaged in ATf:~lIl1Y' .. employment as d efi ne d m th e A t ' care msure d agamst G""ltR.lL POll unemployment. The funds required lor making the necessary ONtAllIO. payments are to be provided partly from money provided by Parliament. partly from contributions by employed persons. and partly from contributions by the employers of those pelsons. The two sets of contributions are to be paid by revenue stamps. Every employed person and every employer is to be liable to pay contributions in accordance with the provisions of the second schedule, the employer being )jabl!: to pay both contributions in the first instance. recovering the employed person's share by deduction from his wages. or. if necessary. in certain cases by action. There can be no !1oubt that. prima facie, provisions as to insurance of this kind, especially where they a6ect the contract of employment, fall "ithin the class of property and civil rights in the Province, and would be within the exclusive competence of the Pro,incial Legislature. It was sought. however. to justify the nlidity of Dominion legislation on grounds which their Lordships on consideration feel compelled to reject. Counsel did not seek to uphold the legislation on the ground of the tr!!aty-making power. There was no treaty or labour convention which imposed any obligation upon Canada to pass this legislation. and the decision on this question in the reference on the three labour Acts does not apply, A strong appeal. however. was made on tht! ground of the special importance of unemployment insuranc!' in Canada at the time of, and for some time previous to, the passin~ of the Act. On this point it becomes unnecessary to do more than to refer to the judgment of this Board in the reference on the three labour Acts, and to the judgment of the Chief Justice in the Natural Products Marketing Act which, on this maller. the Board have approved and adopted.

---

..

.
J. C.
.

-.

HOUSE OF LORDS

[1987]

A.C.

AND PRIVY COUNCIL.

It is sufficient to say that the present Act does not purport to I!!J . deal with any special emergency. It founds itself in the .\n~RNn. preamble on general world-"ide conditions referred to in the GE:;SIIAt. T '0" reaty 0 f Peace: . an Act whose operation is intended to It IS CA~~PA be permanent; and there Is agreement between aU the AG:~::!i' members of the Supreme Court that it could not be supported '0. Upon the suggested. existence of any special emergenc)'. ONUIUO. Th' L ord5h' elr IpS Ii nd themselves unable to differ from this

ex:>
c..N

It only remains to deal \\;th the argument which found (axour with tbe Chief Justice and Davis J., that the legislation can be supported under the enumerated beads, I and 3 of s. 9( 01 the British North America Act, 1867: (1.) The public deb!. ilnd property, namely b.) The raising of money by any mode or system of taxation. Shortly stated, tbe argument is thal ~lte. obligation imposed upon employers and persons employed IS, a mode of taxation: that tbe money so raised becomes public property, and tbat the Dominion have then complete le?islath'e authority to direct that tbe money so raised, together With assistance from money raised by general taxation, shall he applied in forming an insurance lund and generally in accordance with the provisions of the Act. That the Dominion may inlpose taxation for the purpose creating a. fund for special purposes, and may apply that land lor making contributions in the public interest to iudividuals, corporations or public authorities, could not as a general proposition be denied. Whether in such an Act as the present compulsion applied to an employed person to make a contribution to an insurance fund out of which he will receive benefit for a period proportionate to the number 01 his contributions is in fact taxation it is not necessary filially to decide. It might seem difficult to discern how il differs from a form of compulsory insurance. or what the differ~nce is between a statutory obligation to pay insurance_ preD1lums to the State or to an insurance company. But \ asiUllling that the Dominion has coUected by means of taxation a fund, it by no means rouows that any legislation which du.poses of it is necessarily within Dominion competence.

,.f

It m~y still be legislation affecting the classes of subjects ,. C. enumerated in s. 92 , aild, I{ so, would be ultra vires. In other 1!JJ words Dominion. legislation, even though it deals with AnOIUlEY, d d 'viI GIlN1<aAL Dominion property, may yet be so frame as to mva e CI :'0. rights within the Province, or encroach upon the classes of CA~~DA. 'ects wblch are reserved to Provincial competence. It is AnOI.NIW GENE~L subS not necessary that it should be a colourable deVice, or a. 'Oil pretence. If on the true ,iew of the legisla~ion .it ~ found OHTI.'UO. that in reality in pith and substance the legislation Invades ch'U rights within the Province, or in respect of o~he.r classes of subjects otherwise encroaches upon the pfovm:lal field, the legislation will be invalid. To ho~d otherwise \~0~1t1 aRord the Dominion an easy passage mto the PrOVInCial domain. In the present case, their Lordships agree with the majority of the Supreme Court in holding that. in pith ~n~ substance this Act is an insurance Act affecting the c~vll rights of employers and employed in each Province, and as such is invalid. The other pariS of the Act are so inextricably mixed up with the insurance provisions of Part Ill. that it is impossible to sever them. It seems obvious, also, that in its truncated (arm, apart from Part III., the Act would never have come into existence. It fonows that the whole Act must be prono!Jnced ultra vires. and in accordance with t.be view ot tbe majority of the Supreme Court their Lordships will humbly advise His Majesty that this appeal be dismissed.-

Solicitors for the Attorney-General for Canada': Charles

Russell 0- Co.

Solicitors for the Altcmeys,General for Ontario and New Brunswick: B14ke 0- ReJ4,K.

l)n~t~

1 t'age .J ~lIr j 1

Dclaration concernant les buts et objectifs de l'Organisation Internationale du Travail


L~ Conf~~~nce gn~rale de l'Organisat(~n Internationale du Travail r,unie Philadelphie en sa vmgt~slxlEme session, adopte, ce dixlEme jour de mai 1944, la pr,sente D,claration des buts et objectifs de l'Organisation internationale du Travail, ainsi que des principes dont devrait s'inspirer la politique de ses Membres.

III
La Confrence reconnat "obligation solennelle pour l'Organisation internationale du Travail de seconder la mise en oeuvre, parmi les diffrentes nations du monde, de programmes propres raliser: a) la plnitude de l'emploi et l'lvation des niveaux de vie; b) l'emploi des travailleurs des occupations o ils aient la satisfaction de donner toute la mesure de leur habilet et de leurs connaissances et de contribuer le mieux au bien-tre commun; c) pour atteindre ce but, la mise en oeuvre, moyennant garanties adquates pour tous les Intresss, de pOSSibilits de formation et de moyens propres faciliter les transferts de travailleurs, y compris les migrations de main-d'oeuvre et de colons; d) la possibilit pour tous d'une participation quitable aux fruits du progrs en matire de salaires et de gains, de dure du travail et autres conditions de travail, et un salaire minimum vital pour tous ceux qui ont un emploi et ont besoin d'une telle protection; e) la reconnaissance effective du droit de ngOciation collective et la coopration des employeurs et de la main-d'oeuvre pour l'amlioration continue de l'organisation de la production, ainsi que la collaboration des travailleurs et des employeurs l'laboration et l'applicatiolil de la politique sociale et conomique; f) l'extension des mesures de scurit sociale en vue d'assurer un revenu de base tous ceux qui ont besoin d'une telle protection ainsi que des soins mdicaux complets; g) une protection adquate de la vie et de la sant des travailleurs dans toutes les occupations; h) la protection de l'enfance et de la maternit; i) un niveau adquat d'alimentation, de logement et de moyens de rcration et de culture; j) la garantie de chances gales dans le domaine ducatif et professionnel.

1
La Confrence affirme nouveau les principes fondamentaux sur lesquels est fonde ,'Organisation, savoir notamment: a) le travail n'est pas une marchandise; b) la. libert d'expression et d'association est une condition indispensable d'un progrs soutenu; .c) la pauvret, o qu'elle existe, constitue un danger pour la prosprit de tous; d) la lutte contre le besoin doit tre mene avec une inlassable nergie au sein de chaque nation et par un effort international continu et concert dans lequel les reprsentants des travailleurs et des employeurs, cooprant sur un pied d'galit avec ceux des gouvernements, participent de libres discussions et des dcisions de caractre dmocratique en vue de promouvoir le bien commun.

00

ch

II
l

Convaincue que l'exprience a pleinement dmontr le bien-fond de la dclaration contenue dans la Constitution de l'Organisation internationale du Travail, et d'aprs laquelle une paix durable ne peut tre tablie que sur la base de la justice sociale, la Confrence affirme que: a) tous les tres humains, quelle que soit leur race, leur croyance ou leur sexe, ont le droit de poursuivre leur progrs matriel et leur dveloppement spirituel dans la libert et ~adignit, dans la scurit conomique et avec des chances gales; b) la realisation des conditions permettant d'aboutir ce rsultat doit constituer le but central de toute politique nationale et internationale; c) tous les programmes d'action et mesures prises sur le plan national et international, notamment dans le domaine conomique et financier, doivent tre apprcis ~e ce point de vue et accepts seulement dans la mesure o ils apparaissent de nature a favoriser et non entraver, l'accomplissement de cet objectif fondamental; d) il incombe j'Organisation Internationale du Travail d'examiner et de considrer la lumire de cet objectif fondamental, dans le domaine international, tous les programmes d'action et mesures d'ordre conomique et financier; . e) en s'acquittant des tches qui lui sont confies, l'Organisation internationale du Travail, aprs avoir tenu compte de tous les facteurs conomiques et financiers pertinents, a qualit pour inclure dans ses dcisions et recommandations toutes dispositions qu'elle juge appropries.
1 ,

IV
Convaincue qu'une utilisation plus complte et plus large des ressources productives du monde, ncessaire l'accomplissement des objectifs numrs dans la prsente Dclaration, peut tre assure par une action efficace sur le plan international et national, et notamment par des mesures tendant promouvoir l'expansion de la production et de la consommation, viter des fluctuations conomiques graves, raliser l'avancement conomique et social des rgions dont la mise en valeur est peu avance, assurer une plus grande stabilit des prix mondiaux des matires premires et denres, et promouvoir un commerce International de volume lev et constant, la Confrence promet l'entire collaboration de l'Organisation internationale du Travail avec tous les organismes internationaux auxquels pourra tre confie une part de responsabilit dans cette grande tche, ainsi que dans l'amlioration de la sant, de l'ducation et du bien-tre de tous les peuples.

,,~

Consttution de la OIT

Page 3 sur 3

La Confrence affirme que les prinCIpes noncs dans la prsente Dclaration sont pleinement applicables tous les peuples du monde, et que, si, dans les modalits de leur application, il doit tre dment tenu compte du degr de dveloppement social et conomique de chaque peuple, leur application progressive- aux peuples qui sont encore dpendants, aussi bien qu' ceux qui ont atteint le stade o ils se gouvernent eux-mmes, intresse l'ensemble du monde civilis. .

....

.,

llUU"U

_~_

..

la~

J"'

Confrence Internationale du Travail

86e session Genve, juin 1998

CI) qu'en adhrant librement l'OIT, l'ensemble de ses Membres ont accept les principes et droits noncs dans sa Constitution et dans la Dclaration de Philadelphie, et se sont engags travailler . la ralisation des objectifs d'ensemble de l'Organisation, dans toute la mesure de leurs moyens et de leur spcificit;

Dclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail


Attendu que la cration de l'OIT procdait de la conviction que la justice sociale est essentielle pour assurer une paix universelle et durable; Attendu que la croissance conomique est essentielle mais n:est pas suffisante pour assurer l'quit, le progrs social et l'radication de la pauvret, et que cela confirme la ncessit pour l'OIT de promouvoir des politiques sociales solides, la justice et des institutions dmocratiques; Attendu que l'OlT se doit donc plus que jamais de mobiliser l'ensemble de ses moyens d'action normative, de coopration technique et de recherche dans tous les domaines de sa comptence, en particulier l'emploi, la formation professionnelle et les conditions de travail, pour faire en sorte que, dans le cadre d'une stratgie globale de dveloppement conomique et social, les politiques conomiques et sociales se renforcent mutuellement en vue d'instaurer un dveloppement large et durable; Attendu que l'OIT doit porter une attention spciale au.'( problmes des personnes ayant des besoins sociaux particuliers, notamment les chmeurs et les travailleurs migrants, mobiliser et encourager les efforts nationaux, rgioml,Ux et internationaux tendant rsoudre leurs problmes, et promouvoir des politiques efficaces visant crer des emplois; Attendu que, dans le but d'assurer le lien entre progrs social et croissance conomique, la garantie des principes et des droits fondamentaux au travail revt une importance et une signification particulires en donnant aux intresss eu."(-mmes la possibilit de revendiquer librement et avec des chances gales leur juste participation aux richesses qu'ils ont contribu crer, ainsi que de raliser pleinement leur potentiel humain; Attendu que l'OIT est l'organisation internationale mandate par sa Constitution, ainsi que l'organe comptent pour tablir les normes internationales du travail et s'en occuper, et qu'elle bnficie d'un appui et d'une reconnaissance universels en matire de promotion des droits fondamentaux au travail, en tant qu'expression de ses principes constitutionnels; Attendu que, dans une situation d'interdpendance conomique croissante, il est urgent de raffirmer la permanence des principes et droits fondamentaux inscrits dans la Constitution de l'Organisation ainsi que de promouvoir leur application universelle, La Confrence internationale du Travail, 1. Rappelle:

b) que ces principes et droits ont t exprims et dvelopps sous forme de droits et d'obligations spcifiques dans des conventions reconnues comme fondamentales, tant l'intrieur qu' l'extrieur de l'Organisation.

2. Dclare que l'ensemble des Membres, mme lorsqu'ils n'ont pas ratifi les conventions en question, ont l'obligation, du seul fait de leur appartenance l'Organisation, de respecter, promouvoir et raliser, de bonne foi et conformment la Constitution, les principes concernant les droits fondamentaux qui sont l'objet desdites conventions, savoir:
a) la libert d'association et la reconnaissance effective du droit de ngociation collective;

b) l'limination de toute forme de travail forc ou obligatoire;


c) l'abolition effective du travail des enfants;

d) l'limination de la discrimination en matire d'emploi et de profession.

3. Reconnat l'obligation qui incombe l'Organisation d'aider ses Membres, en leurs besoins tablis et exprims, de faon atteindre ces objectifs en faisant pleinement appel ses moyens constitutionnels, pratiques et budgtaires, y compris par la mobilisation des ressources et l'assistance extrieures, ainsi qu'en encourageant d'autres organisations internationales avec lesquelles l'OIT a tabli des.relations, en vertu de l'article 12 de sa Constitution, soutenir ces efforts:
a) en offrant une coopration technique et des services de conseil destins promouvoir la ratification et l'application des conventions fondamentales; b) en assistant ceux de ses Membres qui ne sont pas encore en mesure de ratifier l'ensemble ou certaines de ces conventions dans leurs efforts pOUf respecter, promouvoir et raliser les principes concernant les droits fondamentaux qui sont l'oI:ti.~t desdites conventions;
"'~"

c) en aidant ses Membres dans leurs efforts pour instaur~rn climat propice au dveloppement

conomique et social. 4. Dcide que, pour donner plein effet la prsente Dclaration, un mcanisme de suivi promotionnel, crdible et efficace sera mis en uvre conformment aux modalits prcises dans l'annexe ci-jointe, qui sera considre comme faisant partie intgrante de la prsente Dclaration. 5. Souligne que les normes du travail ne pourront servir des fins commerciales protectionnistes et que rien dans la prsente Dclaration et son suivi ne pourra tre invoqu ni servir pareille fin; en outre, l'avantage comparatif d'un quelconque pays ne pourra, en aucune faon, tre mis en cause du fait de la prsente Dclaration et son suivi.

http://www.i10.org/public/french/standards/relmlilcli1c86/com-dtxt.htm

01-08-02

>Annexe Suivi de la Dclaration


1. Objectif gnral
1. Le suivi dcrit ci-aprs aura pour objet d'encourager les efforts dploys par les Membres de

3. En vue Ile prsenter une introduction aux rapportS ainsi compils, qui pourrait appeler l'attention. sur des aspects mritant ventuellement un examen plus approfondi, le Bureau pourra faire appel un groupe d'e(perts dsigns cet effet pai le Conseil d'administration.
4. Des amenagernents de\lfont tre envisags aux procdures en vigueur pour permettre aux Membres

l'Organisation en vue de promouvoir les principes et droits fondamentaux consacrs par la Constitution de l'OIT ainsi que par la Dclaration de Philadelphie, et ritrs dans la prsente Dclaration. 2. Conformment cet objectif strictement promotionnel, ce suivi devra permettre d'identifier les domaines o l'assistance de l'OIT, travers ses activits de coopration technique, peut tre utile ses Membres pour les aider mettre en uvre ces principes et droits fondamentaux. Il ne pourra se substituer aux mcanismes de contrle tablis ou entraver leur fonctionnement; en consquence, les situations particulires relevant desdits mcanismes ne pourront tre examines ou rexamines dans le cadre de ce suivi.
3. Les deux volets de ce suivi, dcrits ci-aprs, feront appel aux procdures existantes; le suivi annuel concernant les conventions non ratifies impliquera simplement un certain ramnagement des modalits actuelles de mise en uvre de l'article 19, paragraphe 5 e), de la Constitution; le rapport global doit permettre d'optimiser les rsultats des procdures mises en uvre conformment la Constitution.

non reprsents au Conseil d'administration de lui apporter, de la manire la plus approprie, les claircissements qui pounaient s'avrer ncessaires ou utiles pour complter les informations contenues dans leurs rapports l'occasion de ses discussions.
Ill. Rapp&rt global
A. Objet euhamp d'appli~ation

1. L'objet de ce rapport est d'offrir une image globale et dynamique relative chaque catgorie de principes et droits' fondamentaux, observe au cours de la priode quadriennale coule, et de servir de base pour valuer l'efficacit de l'assistance'apporte par l'Organisation et dterminer des priorits pour la pr.ode suivante, sous forme de plans d'action en matire de coopration technique ayant notamrnen!pour objet de nobiliser les ressources internes et externes ncessaires leur mise en uvre.

2. Le rapport portera tour de rle chaque anne sur l'une des quatre catgories de principes et droits fondamentaux. '
B. Modalits

co
00

II. Suivi annucl concernant les conventions fondamentales non ratifies


A. Objet et champ d'application

1. L'objet du suivi annuel est de donner l'occasion de suivre chaque anne, par un dispositif simplifi qui se substituera au dispositif quadriennal, mis en place par le Conseil d'administration en 1995, les efforts dploys conformment la Dclaration par les Membres qui n'ont pas encore ratfi toutes les conventions fondamentales. 2. Le suivi portera chaque anne sur les quatre catgories de principes et droits fondamentaux numrs dans la Dclaration.

1. Le rapport sera tabli sous la responsabilit du Directeur gnral, sur la base d'informations officielles cu recueillies et vrifies selon les procdures tablies. Pour les pays qui n'ont pas ratifi les conventions fondamentales, il s'appuiera,' en particulier, sur le rsultat du suivi annuel susvis. Dans lecasdes Membres ayant ratifi les conventions correspondantes, il s'appuiera en particulier sur Jes rapports trai ts au titre de l'article 22 de la Constitution.

B. Modalits
1. Le suivi se fera sur la base de rapports demands aux Membres au titre de l'article 19, paragraphe 5 e), de la Constitution. Les formulaires de ces rapports seront conus de manire obtenir des

2. Ce rapport sera soumis la Confrence en vue d'une discussion tripartite, en tant que rapport du Directeur gnral. Celle-ci pourra traiter ce rapport comme un rapport distinct des rapports viss J'article 12 de son Rglement et en dbattre dans le cadre d'une sance qui lui sera consacre exclusivement, ou de toute autre manire approprie. Il appartiendra ensuite au Conseil d'administration, l'une de ses plus proches sessions, de tirer les consquences de ce dbat en ce qui concerne les priorits et plans d'action mettre en uvre en matire de coopration technique lors de la priode quadriennale stlvante.

IV. Il est entendu que: 1. Le Conseil d'administration et la Confrenc~ devront tre saisis des amendements leurs Rglements respectifs qui seraient ncessaires pour mettre en uvre les dispositions qui prcdent.
2. La Confrence devra, le moment venu, revoir, la lumire de l'exprience acquise, le fonctionnement de ce sui'li afm de vrifier convenablement rempli l'objectif gnral nonc la partie 1 ci-dessus.
1

gouvernements qui n'ont pas ratifi une ou plusieurs des conventions fondamentales des informations sur toutes modifications ventuelles apportes leur lgislation et leur pratique, en tenant dment compte de l'article 23 de la Constitution et de la pratique tablie.
2. Ces rapports, tels qu'ils auront t compils pr le Bureau, seront examins par le Conseil d'administration.

im~.IIWW\'1.Jlv.vrglpu,-, .. ~, .:encr., .... ~,Jardg, .~"'. lc/i1~vv. w,)md~ ..... _n


\
1

.-02
1

~Hpp'HI

.... tF'!)\';V'''''U'''>?lUU')- 1

"'ll1:;!,"

..

F"ua.

t'

,-

uu

1"

r ~w,

Le texte qui prcde est le texte de la Dclaration de l'OIT relative aux principes et droits

fondamentaux au travail et son suivi dment adopte par la Confrence gnrale de l'Organisation intrnationale du Travail dans sa quatre-vingt-sixime session qui s'est tenue Genve et qui a t dclare close le 18 juin 1998. EN FOI DE QUOI ont appos leurs signatures, ce dix-neuvime jour de juin 1998: Le Prsident de la Confrence, Le Directeur gnral du Bureau international du Travail.

Le texte de la Dclaration existe galement en allemand, anglais. arabe. bahasa, chinois. polonais, espagnol et russe.
Mis, jour par Fe. ApproJlloe par NdW. Dernire modificatian: 16 January }()()().

Pour tout renseignement complmentaire, s'adresser au Service des Relations Officielles (REL OFF) au tel: +41,22,799,7732, fax: +41.22.799;8944 ou pare-mail: RELOFF@ilo.orq Confrence Internationale du Travail: [ Page d'accueil J

00 \,0

[ OIT Page d'accueill OIT Plan du site Web 1 OlT recherche 1A PfQ[)OS de l'OIT 1Contactez-nous J

Cooyright 1996-2001 Organisation Internationale dtJ Travail (Om - Dni de responsabilit

hH~,fl",,,rur ;\"

nra/nnhlic/french/;::t:mnl'lros;/rp.lm/ilc/ilcR6Icom-dtxt.htrn

01-08-02

-f- ---s'imposent, une base lgislative solide. Dans des domaines tels que la sant, la protection des enfants et des mres, et l'ducation, ainsi que dans les domaines dont il est question dans les articles 6 9;- la lgislation peut aussi tre un lment indispensable pour nombre d'objectifs viss. 4. Le Comit note qu'en gnral les Etats parties exposent, consciencieusement et de manire dtaille tout au moins, certaines des mesures lgislatives qu'Us ont prises cet gard. Il tient souligner toutefois que l'adoption de mesures lgislatives, qui est expressment prvue par le Pacte, n'puise nullement les obligations des Etats parties. Au contraire, il faut donner l'expression "par tous les moyens appropris" tout le sens qu'elle a naturellement. Certes, chaque Etat partie doit dcider pour lui-mme des moyens qui sont le plus appropris, vu les circonstances en ce qui concerne chacun des droits, mais le caractre "appropri" des moyens choisis n'est pas toujours vident. II est donc souhaitable que les rapports des Etats parties indiquent non seulement quelles sont les mesures qui ont t prises mais aussi les raisons pour lesquelles elles sont juges le plus "appropries" compte tenu des circonstances. Toutefois, c'est le Comit qui, en fin de compte, doit dterminer si toutes les mesures appropries ont t prises. 5. Parmi les mesures qui pourraient tre considres comme appropries figurent, outre les mesures lgislatives, celles qui prvoient des recours judiciaires au sujet de droits qui, selon le systme juridique national, sont considrs comme pouvant tre invoqus devant les tribunaux. Le Comit note, par exemple, que la jouissance des droits reconnus, sans discrimination, est souvent ralise de manire approprie, en partie grce au fait qu'il existe des recours judiciaires ou d'autres recours utiles. En fait, les Etats parties qui sont galement parties au Pacte international relatif aux droits civils et politiques sont dj tenus (en vertu des paragraphesl et 3 de l'article 2 et des articles 3 et 26 du Pacte) de garantir que toute personne dont les droits et liberts (y compris le droit l'galit et la non-discrimination) sont reconnus dans cet instrument auront t viols "disposera d'un recours utile" [art. 2, par. 3), al. a)]. En outre, il y a dans le Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels un certain nombre d'autres dispositions, y compris celles des articles 3, 7 [al. a), i)], 8,10 (par. 3), 13 [par. 2, al. a) et par. 3 et 4J et 15 (par. 3) qui, semble-t-il, sont susceptibles d'tre immdiatement appliques par des organes de caractre judiciaire et autre dans le cadre de nombreux systmes juridiques nationaux. Il serait difficile de suggrer que les dispositions indiques ne sont pas, tant donn leur nature, applicables en elles-mmes et par elles-mmes.

,-'

OFFICE OF THE HIGH COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS

La nature des obligations des Etats parties (art. 2, par. 1, du Pacte) : . 14/12/90. CESCR OBSERVA TION GENERALE 3. (General Comments)
OBSERVATION GENERALE 3 La nature des obligations des Etats parties (art. 2, gar.J., du Pacte) (Cinguime session, 1990) ~ 1. l'article 2 a une 'importance particulire pour bien comprendre le Pacte et il faut bien voir qu'il entretient une relation dynamique avec toutes les autres dispositions de cet instrument. On y trouve expose la nature des obligations juridiques gnrales assumes par les Etats parties au Pacte. Ces obligations comprennent la fois ce qu'on peut appeler (en s'inspirant des travaux de la Commission du droit international) des obligations de comportement et des obligations de rsultat. L'accent a parfois t mis trs fortement sur la distinction qui existe entre les formules employes dans le passage en question du Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels et ceIle qui figure dans l'article 2 quivalent du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, mais on ne dit pas toujours qu'il existe aussi sur ce point d'importantes analogies. En particulier, si le Pacte prvoit effectivement que l'exercice des droits devra tre assur progressivement et reconnait les contraintes dcoulant du caractre limit des ressources disponibles, il impose aussi diverses obligations ayant un effet immdiat, dont deux sont particulirement importantes pour comprendre la nature prcise des obligations des Etats parties. Une obligation dont il est question dans une observation gnrale distincte, que le Comit tudiera sa sixime session, est que les Etats parties "s'engagent garantir" que les droits considrs "seront exercs sans discrimination" . 2. L'autre obligation rside dans le fait que, aux termes du paragraphe 1 de l'article 2, les Etats -s'engagent prendre des mesures, obligation qui, en elle-mme, n'est pas nuance ou limite par d'autres considrations. On peut aussi apprcier tout le sens de l'expression qui figure dans le texte en considrant certaines de ses versions. Dans le texte anglais, l'obligation est "to take steps" (prendre des mesures); en franais. les Etats s'engagent /l agir" et, dans le texte espagnol, "a adoptar medidas" ( adopter des mesures). Ainsi, alors que le plein exercice des droits considrs peut n'tre assur que progressivement, les mesures prendre cette fm doivent l'tre dans un dlai raisonnablement bref compter de l'entre en vigueur du Pacte pour les Etats concerns. Ces mesures doivent avoir un caractre dlibr, concret et viser aussi clairement que possible la ralisation des obligations reconnues dans le Pacte. 3. Les moyens qui doivent tre utiliss pour satisfaire l'obligation d'agir sont, pour citer le paragraphe 1 de l'article 2, "tous les moyens appropris, y compris en particulier l'adoption de mesures lgislatives". Le Comit estime que, dans de nombreux cas, le recours la lgislation est hautement souhaitable et que, dans certains cas, il peut mme tre indispensable, Par exemple, il peut tre difficile de lutter efficacement contre la discrimination s'il n'existe pas, pour les mesures qui
h

6. Dans les cas o des mesures expresses visant directement assurer l'exercice des droits reconnus dans le Pacte ont t adoptes sous forme lgislative, le Comit souhaitera qu'on lui fasse savoir, notamment, si les lois en question crent ou non, pour les individus ou les groupes qui estiment que leurs droits ne sont pas pleinement respects, le droit d'intenter une action. Dans les cas o des droits conomiques, sociaux ou culturels spcifiques sont reconnus par la constitution, ou lorsque les dispositions du Pacte ont t incorpores directement la loi nationale, le Comit souhaitera qu'on lui dise dans quelle mesure ces droits sont considrs comme pouvant tre invoqus devant les tribunaux. 11 souhaitera aussi avoir des renseignements prcis sur tout cas o la teneur des dispositions de la constitution relatives aux droits conomiques, sociaux et culturels aura t dulcore ou sensiblement modifie. 7. Les autres mesures qui peuvent tre considres comme "appropries" aux fins du paragraphe 1 de l'article 2 comprennent, mais non pas exclusivement, les mesures administratives, financires, ducatives et sociales. 8. Le Comit note que la disposition selon laquelle les Etats parties s'engagent /l agir [... J par tous les moyens appropris, y compris en particulier l'adoption de mesures lgislatives" n'exige ni n'empche qu'une forme particulire de gouvernement ou de systme conomique serve de vhicule aux mesures

rww.

J'.chl

United Nation .. Ruman Riphts Wl'hdtl! - Tr",:,tv Bodie" n:>t3.base - n",:ume~' GenerAI r

Pag- .., -'u 5 encore de la non-ralisation, des droits conomiques, sociaux et culturels, et d'laborer des stratgis et des programmes visant promouvoir ces droits. Le Comit a dj trait ces questions dans son Observation gnrale 1 (1989). 12. De mme, le Comit souligne que, mme en temps de grave pnurie de ressources, en raison d'un processus d'ajustement, de la rcession conomique ou d'autres facteurs, les lments vulnrables de la socit peuvent et doivent tre protgs grce la mise en oeuvre de programmes spcifiques relativement peu coteux. A l'appui de cette thse, le Comit citera l'analyse faite par l'UNICEF, intitule L'ajustement visage humain: p-rotger les groupes vulnrables et favoriser la croissance'!, celle qui a t faite par le PNUD dans le RapJ;lort mondial sur le dveloppement humain 1990 ~ et celle de la Banque mondiale dans le Ragport sur le dveloppement dans le monde 1990 ~ . 13. Un dernier point du paragraphe 1 de l'article 2 sur lequel il convient d'appeler l'attention est que chacun des Etats parties s'engage "agir, tant par son effort propre que par l'assistance et la coopration internationales, notamment sur les plans conomique et technique". Le Comit fait observer que, pour les auteurs du Pacte, l'expression "au maximum de ses ressources disponibles" visait la fois les ressources propres d'un Etat et celles de la communaut internationale, disponibls par le biais de l'assistance et de la coopration internationales. En outre, les dispositions expresses des articles Il, 15,22 et 23 mettent eUes aussi l'accent sur le rle essentiel de cette coopration lorsqu'il s'agit de faciliter le plein exercice des droits en question. Pour ce qui est de l'article 22, le Comit a dj insist, dans l'Observation gnrale 2 (1990), sur un certain nombre de possibilits et de respol}sabilits en ce qui concerne la coopration internationale. Quant l'article 23, il y est expressment dit que "la fourniture d'une assistance technique", ainsi que d'autres activits, figurent au nombre des "mesures d'ordre international destines assurer la ralisation des droits reconnus dans le Pacte". 14. Le Comit tient souligner que, en vertu des Articles 55 et 56 de la Charte des Nations Unies, des principes confinns du droit international et des dispositions du Pacte lui-mme, la coopration internationale pour le dveloppement et, partant, pour l'exercice des droits conomiques, sociaux et culturels est une obligation qui incombe tous les Etats. Elle incombe tout particulirement aux Etats qui sont en mesure d'aider les autres Etats cet gard. Le Comit attire notamment l'attention sur l'importance de la Dclaration sur le droit au dveloppement, adopte par l'Assemble gnrale dans sa rsolution 41/128 du 4 dcembre 1986, et sur la ncessit pour les Etats parties de tenir pleinement compte de tOliS les principes qui y sont noncs. Si les Etats qui le peuvent ne mettent pas activement en oeuvre un programme de coopration et d'assistance internationales, la pleine jouissance des droits conomiques, sociaux et culturels restera une aspiration insatisfaite. Le Comit rappelle, ce propos, le texte de son Observation gnrale 2 (1990).

en question, la seule condition qu'elle soit dmocratique et que tous les droits de l'homme soient respects. Ainsi, du point de vue des systmes politiques ou conomiques, le Pacte est neutre et l'on ne saurait valablement dire que ses principes reposent exclusivement sur la ncessit ou sur l'opportunit d'un systme socialiste ou capitaliste, d'une conomie mixte, planifie ou librale, ou d'une quelque autre conception. A cet gard, le Comit raffinne que l'exercice des droits reconnus dans le Pacte est susceptible d'tre assur dans le cadre de systmes conomiques ou politiques trs divers, la seule condition que l'interdpendance et le caractre indivisible des deux sries de droits de l'homme, affirms notamment dans le prambule du Pacte, soient reconnus et reflts dans le systme en question. Il constate par ailleurs que d'autres droits de l'homme, en particulier le droit au dveloppement, ont galement leur place ici. 9. La principale obligation de rsultat dont il est fait tat au paragraphe 1 de l'article 2, c'est d"'agir (...] en vue d'assurer progressivement le plein exercice des droits reconnus [dans le Pacte]". On emploie souvent la notion de ralisation progressive pour dfinir l'intention sous-jacente ce membre de phrase. C'est une faon de reconnatre le fait que le plein exercice de tous les droits conomiques, sociaux et culturels ne peut gnralement pas tre assur en un court laps de temps. En ce sens, cette obligation est nettement diffrente de celle qui est nonce l'article 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, qui est une obligation immdiate de respecter et de garantir tous les droits pertinents. Nanmoins, le fait que le Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels prvoit une dmarche qui s'inscrit dans le temps, autrement dit progressive, ne saurait tre interprt d'une manire qui priverait l'obligation en question de tout contenu effectif. D'une part, cette clause permet de sauvegarder la souplesse ncessaire, compte tenu des ralits du monde et des difficults que rencontre tout pays qui s'efforce d'assurer le plein exercice des droits conomiques, sociaux et culturels; d'autre part, elle doit tre interprte la lumire de l'objectif global, et vrai dire de la raison d'tre du Pacte, qui est de fixer aux Etats parties des obligations claires en ce qui concerne le plein exercice des droits en question. Ainsi, cette clause impose l'obligation d'oeuvrer aussi rapidement et aussi efficacement que possible pour atteindre cet objectif. En outre, toute mesure dlibrment rgressive dans ce domaine doit imprativement tre examine avec le plus grand soin, et pleinement justifie par rfrence la totalit des droits sur lesquels porte le Pacte, et ce en faisant usage de toutes les ressources disponibles. 10. Fort de l'exprience considrable que le Comit - comme l'organe qui l'a prcd a acquise depuis plus de dix !lns que les rapports des Etats parties sont examins, il est d'avis que chaque Etat partie a l'obligation fondamentale minimum d'assurer, au moins, la satisfaction de l'essentiel de . chacun des droits. Ainsi, un Etat partie dans lequel, par exemple, nombreuses sont les personnes qUI manquent de l'essentiel, qu'il s'agisse de nourriture, de soins de sant primaires, de logement ou d'enseignement, est un Etat qui, premire vue, nglige les obligations qui lui incombent en vertu du Pacte. Le Pacte serait largement dpourvu de sa raison d'tre si de sa lecture ne ressortait pas cette obligation fondamentale minimum. De la mme faon, il convient de noter que, pour dtenniner si un Etat s'acquitte de ses obligations fondamentales minimum, il faut tenir compte des contraintes qui psent sur le pays considr e.n matire ?e ressources. En vertu d~ para~ap~e 1 de l'~icle 2, cha~un des Etats parties est tenu d'agir "au mruomurn de ses ressources dlspombles . Pour qu un Etat partie puisse invoquer le manque de ressources lorsqu'il ne s'acquitte mme pas de ses obligations fondamentales minimum, il doit dmontrer qu'aucun effort n'a t pargn pour utiliser toutes les ressources qui sont sa disposition en vue de remplir, titre prioritaire, ces obligations minimum. Il. Le Comit tient souligner cependant que, mme s'il est dmontr que les ressources disponibles sont insuffisantes, l'obligation demeure, pour un Etat partie. de s'efforcer d'assurer la jouissance la plus large possible des droits pertinents dans les circonstances qui lui sont propres. En outre, le manque de ressources n'limine nullement l'obligation de contrler l'ampleur de la ralisation, et plus

* Figurant dans le document E/199 1123


1/ G.A. Cornia, R. JoUy et F. Stewart, ds, Paris, Economica, 1987.

21 Economica, Paris, 1990.


3/ Economica, Paris, 1990.

'1

, '''1

, l'V'\ "'l

'--.. 4

Employment, labour market and income

19

2.

Employment, labour market and income: growing insecurity and inequality

This chapter will examine developments in respect of employment, the labour market and income distribution in Western industrial countries since about the late 1970s. It begins with a brief look at the idea of full employment and its significance for the post-WW2 welfare state. It then traces the subsequent demise of full employment and the rise of unemployment and looks at some of the major remedies being proposed in official circles to deal with the problem. TIus is followed by an examination of the changing labour market and the resulting implications for wages, income distribution and occupational benefits. The consequences of globalization and changing technology for the above developments are a major underlying theme of tills chapter.

THE END OF FULL EMPLOYMENT


Arguably, full employment was a crucial underpinning of the post-WW2 welfare state. It was, of course, one of the basic assumptions of the Beveridge plan for abolishing want. It is not difficult to see why. Since employment was the major source of income for the vast majority of the working-age population and their dependants, some form of full employment (albeit chiefly affecting male breadwinners) was the first source of income guarantee and maintenance. The Keynesian welfare state (KWS), whlch carne into being largely in response to the human and financial costs of mass unemployment, was insistent on this. There was also a political element involved. Communism, an alternative form of social system and a serious challenger to capitalism. had abolished unemployment and guaranteed the right to work to everyone. Moreover, the interwar years had shown the radical implications of mass unemployment in the form of industrial unrest, political instability, the rise of fascism and a general threat to the social order of capitalism. These were weighty considerations. More specifically, .the experience of unemployment insurance in the interwar years had shown (at any rate in
18

Britain, the country with the most extensive form of unemployment insurance) that mass unemployment put a huge strain on the public purse (Bruce, 1965, pp.228-38). For, on the one hand the state lost revenue (taxes and contributions from the unemployed) and on the other had to spend more on benefits - unemployment insuran~e or social assistance - for the unemp~oyed and their dependants. This 'double whammy' weakened state finances III the long' run. For these and other re~sons. securing high levels of employment through demand management and fine tuning of the market economy was a key component of the post-WW2 ~elfare state (ibid.: pp. 278-9). . Through a combination of favourable factors and wuh the help of Keynesla.n demand-management techniques.lthe quarter century after WW2 saw conditions of full employment - or s9mething approaching it - throughout the industrialized West. Communist countries, meanwhile. maintained full employment as a part of the Marxist breed of a socialized economy. Thus during the period 1960-73. unemployment in OECD countries averaged 3.25 per cent and annual economic growth a spectacular 4.9 per cent (OECD. 1988, p. 39). OveraIl full employment. ~conomic growth and expanding social programmes formed a positive-s!lm: relationship from which eac.h benefited. I True there were both national and regional variations in commitment to full empl~yment. The manner in ;which full employment was maintained also varied.' i . Sweden, for example. developed an extensive labour market polIcy as a back-up to full employment which, among other things. ensured that. t?e maintenance of full employment would not be at the cost of low productiVity and technological stagnation or a dual economy. From the late 19605 the expansion of the public services 'provided a maj~r new source of employment, especially for women. Japan used a very different approach based. on something like a dual labour market. In large corporations a system of lifetime or permanent employment for core employees co-existed with temporary employment for others. Outside large corporations, employment was less secure with fewer benefits, but within a national policy of full employment. In North America - both Canada and the US - levels of unemployment were a good deal higher than in Europe and Australasia, as the commitment to full . employment was weaker.2 The events that followed the OPEC price shock are well known. Unemployment began to rise in industrial nations. The so-called trade-off between unemployment and inflation (the Phillips Curve) ceased to ,:"ork as West~rn economies faced a situation of continuing inflation in the ITIJdst of recession and unemployment. In any case by the early 1980s neoliberal ideas about the efficient functioning of the market economy began to gain gro~nd .a~d governments of the rightist persuasion abandoned the goal of mamtammg full employment as they embraced n:onetarism and high interest rates to fight

20

Globalization and the welfare state

EmploymenI. labour market and income

21

:/
.j
J

:1

inflation. However. others did not give up on full employmeni- and they were not all social democratic governments choosing to fight inflation :: . through means oilier th~fi monetarism and unemployment. Chief among aiterna,tive strategies was that of neocorporatism, whether tripartite or bipanite, which relied on dialogue and consensus~ong social panners for moderating wage rises, containing inflation andhriaintaining competitiveness (Mishr~;' 1990). Austria and Sweden offer good' examples of the effective use of this ,strategy in the 19705 and 1980s. while Japan had its own distinctive approaC,~ to full employment (Therbom. 1986, pp. 101-11; Schregle, 1993). Thus ~?me countries were able to maintain Ngb level of employment even in the 1980s, while Japan maintained full 'employment (unemployment less tHan 3 per cent) until the mid-1990s (OECD, 1998, p.246). 1; ,;'

GLOBALIZATION AND THE RETURN OF UNEMPLOYMENT


In the late 1970s it looked as though there was a choice between taking the road to monetarism and unemployment or to neocorporatismaD.d fuil employment (Mishra, 1984, Chapter 4). With the increasing globalization of the economy - notably the relaxation and eventual abolition of government control over capital mobility, flexible exchange rates and the commodification of money and curren~y - the Keynesian approach of reflating the economy to stimulate growth and job creation became untenable. An early eXaJll~le of this was seen in France in 1981 when the Mitterand Government trie~ito use the strategy of reflation to stimulate employment and growth. It had to ,beat Ii; hasty retreat in 1982 chiefly due to the openness of the economy and international financial pressures (Hall, 1987; Sassoon.I996. pp. 548-61). In; dOIporatist Sweden as capital controls were relaxed, the . trade-off betweeh: wage moderation and employment carne unstuck. Business . found it more advantageous to invest abroad rather than at home and to scuttle the centralized system of wage bargaining (Stephens. 1996. pp.4950). Meanwhile p'ublic'~ector jobs as a source of employment began to shrink as pressure bega~:to b~ild to reduce the tax burden and to dow~size the state
sector~ ~!;
1: 1
;': "

Although socilil partnership and a consensus-based approach to industrial relations and economic;management remain a pan of the political economy , . of many European coli~tries. the essential point to be made here is that with the collapse of the Bretton Woods system and the subsequent liberalization of the world econorpy. th~ preconditions for creating full employment through 'reflation in one country' have disappeared. This still leaves the possibility of
I~ ~.

international Keynesianism. i.e. major world ~conomies such as the US, Japan and Germany could reflate together in order'to promote growth and employment. However the prospects of such co-ordinated action seem remote (see Chorney, 1996, pp. 373-5). : ,'. ' Thus unemployment has become a persistent! phe\1omenon in Western industrial countries as well as in former communist!countries. Currently over 35 million people, or around 7 per cent of the lab6ilr force in OECD, countries are unemployed. Some of the unemployment is'cyclical and thus there is some fluctuation in the rate of unemployment. Unemployment declined in the second half of the 1980s following the end ~f t~e' recession of the early 19805. But the boom ended in 1990 and une~pJoyment rose once again. However, a good deal of unemployment is now: 'stfu.cmral, i.e. non-cyclical and persistent. ! ! A major difference between the three regioI'\s o.fEurope, Nonh America and Japan is in the level as well as duration of ~ilemployment. Long-term unemployment is higher in Europe as is the ratC: of unemployment itself (OECD, 1997 a, pp. 12-13). To what extent these figures reflect differences in the system of unemployment insurance (for example with more generous and longer-lasting benefits in Europe a larger numb6r of people remain registered as unemployed and for a longer period) and method of counting the unemployed is a matter of contention and debate (s:ee'for example. Balls, 1994, p. 47; Thurow, 1996. p. 165; Nickell. 1997).3 At any rat~ it appears that in the US there is a large turnover in jobs with huge job losses as well as huge gains. In Europe by contrast the employment situation is' far more stable. with far fewer new jobs created and not many old jobs destroyed. The apparently far superior performance of the US in the creation of new jobs (largely a quantitative rather than qualitative achievement. since the majority are low-paying full-time or part-time jobs with little security and few benefits, a subject to which we shall return) has been attributed to the 'flexibility' of the US labour market. Indeed for qtii,te some time now international agencies. e.g. the OECD and IMF, have, been advising European countries to emulate the US and deregulate their .1~bour markets as a means of job creation and 'adaptation' to changing economic and lTlarket conditions. Generous unemployment benefits. employment :protection measures, high payroll taxes and social security contributions ljy etJlployers are seen as some of the major forms of 'rigidities' creating disincentives for hiring and dis. i it ' missal I ,.,. One European country that has followed th~ U:~ex:al1lple and gone a long way in making its labour market flexible is Bri~i~~;Yet the results in terms of employment and job creation have not been imp~~sjve. Real rates of un.employment remain much higher than the offici<cll ~!lte' would have us b~lieve. Most of the new jobs created have been part1tim.held chiefly by married ..

i'iL'

~:

1\1,

22

Globalization and the welfare state

Employment. labour market and income

23

en.,

\0

women with husbands in full-time work (Mclaughlin. 1994, pp. 17-18). On the other hand hundreds of thousands of full-time jobs in manufacturing have disappeared since 1980. As in the US, jobs with low wages and few benefits are proliferating (ElIiott, 1997, p. 7; McLaughlin, 1994, p. 14). The point is that what international agencies are advocating is a simple market model which regards labour power as a commodity. The assumption is that with deregulation more people will be hired, since wages and other non-wage costs of employers will go down. However, Continental Europe with its strong tradition of regulation and etatisme, social democracy and an influential union movement has moved but little towards deregulation. Meanwhile unemployment remains high in most OECD countries and there is no sign that it is likely to come down much in the near future. 4 Apart from labour market 'flexibility', the other approach to combating unemployment in advanced industrial countries is through education and training. The assumption here is that of a mismatch between the skills and expertise required by a high-technology economy and the existing level of skills of the majority of the working population (for a Canadian perspective see Barlow and Campbel\, 1995, pp. 176-80). The solution is seen as consisting in more education. more training and retraining for the jobs of the future. This is an approach especially in favour in North America. The Clinton administration in the US, for example. regards education and training as the panacea for the problem of unemployment and low wages. Canada takes a similar view (see rufkin. 1995. p. 36 on the US; Barlow and Campbell, 1995, pp. 170-80 and Osberg et aI., 1995, pp. 181-5 on Canada), Yet available evidence does not support this 'trickle-down technology' scenario on jobs in the post-industrial economy. In fact there is only a limited demand for jobs which require a high level of education and training. The majority of jobs being created are service jobs with low skill requirements such as gas-pump attendants, checkout cashiers, fast-food workers, security guards, sales clerks and janitors (Barnet and Kavanagh, 1994, pp. 292-3; Rifkin, 1995, pp. 1658). Professional and technical jobs are also growing but their numbers will remain small. The OECD report of 1994, 'Jobs Study' (discussed on p. 9), seems to have endorsed the view that a mismatch of skills was one of the causes of unemployment. The evidence from North America, however, shows quite clearly that there is in fact a glut of well-educated young people who are either unemployed or have to take jobs well beneath the level of their competence (Osberg et aI., 1995, pp, 184-5; Mishel and Bernstein, 1994, pp.I6-18). Conversely. su'rveys show that with minor exceptions, employers are able to find plenty of qualified people to fill vacancies (Osberg et ai., 1995. pp. 1812, 184). Not surprisingly. the 'mismatch of skills' and 'training as a panacea' views of unemployment are heard rather less these days. True, the chances of

someone with tertiary education being unemployed are a good deal lower than for someone with elementary education. Individuals therefore seek to upgrade their qualification t() be more marketable. But to transfer this individual solution to the national level is to commit an ecological fallacy. Thus as far as unemployment goes, we are back at 'flexibility' and 'adaptation' as the solution. Put simply. the American 'solution' of 'good jobs (few)! bad jobs (many)' seems to be the alternative to the Continental European situation of 'good jobs (many)/no jobs (but good unemployment benefits)'. Yet the example of Britain casts doubt on the feasibility of the American solution in smaller economies in conditions of openness and globalization. Little attention has been paid so far to this aspect of lesson-learning from the US. More ominously, the phenomenon of 'jobless growth' is not only here but is likely to intensify in the coming years. At one time it was believed that just as in the course of industrialization factory work replaced farming and agricultural work. so in the post-industrial economy service jobs would replace manufacturing jobs as the latter disappeared with automation. While to some extent this happened during the post-WW2 decades. current evidence as well as projections of future employment suggest that as the technological revolution - automation through the use of computers and microelectronics - gathers pace, jobs are also likely to disappear in the services sector. A recent authoritative study of the future of work (Rifkin. 1995) symptomatically entitled 'The End Of Work' argues convincingly along these lines. Productivity is now rising so fast that services are likely to follow in the footsteps of agriculture and industry in being able to sustain a large output with a small work-force. The 'workless' economy is already on the horiz.on. One need not go all the way with this somewhat technocratic argument which in any case takes a long-term view of the labour market. Yet the direction it points to is quite clear. Freer trade, capital mobility and world-wide competition seem to have speeded up technological change enonnously. And there are enough data on hand to show that indeed we are now involved in jobless growth or at best, growth with low-paid and precarious employment. Even as the turnover and profits of corporations increase, they are engaged in downsizing the labour force aggressively. While the economy grows, profits rise and the stock market surges ahead, unemployment. instead of falling, keeps rising. Or at best, as in the US, secure and well-paid jobs are eliminated and replaced by a plethora of parttime and insecure jobs. The assumptions underlying the Keynes-Beveridge approach to unemployment have lost a good deal of their validity in what is not only a post-industrial but also a post-Fordist economy.s The positive-sum relationship between economic growth, jobs and wages has ceased to exist. It is clear that the globalization of the economy together with automation a~d

24

Globalitqlion and the welfare slate

Employment, labour market and income


i
i

25

the electronics revolution h~,put paid to the idea of full employment as envisaged by the architects (;If the post-WW2 welfare state. Surely it is wishful thinking to believe th~t, OECD countries could provide jobs for the unemployed in the coming years thr0\lgh private sector job creation. Clearly thus far neither national polit!~ians nor intergovernmental organizations such as the OECD and IMF have acknowledged the true nature and seriousness of the problem. Naturally politics; especially electoral politics, is about purveying optimism. Hence politicians cannot help ,being involved in the pretence that economic growth and prjvate sector job'creation will take care of the problem if not tomorrow thenihe ~ay after. The plain fact seems to be';.. yet it is inadmissible - that either countries will have to live with persisterlt high unemployment or find other, innovative. solutions such as a basic in~9me, work, sharing, a shorter work week and third sector (non-profit) emplqyment. Paradoxically, globalization and a rampaging market economy are generating the need for collective social action if civilized conditions of life are to be maintained. For it is quite clear that market measures have no solution for the problem of chronic unemployment jn advanced industrial economies.6 , It is also clear that in a global economy, individual nation states acting on their own will find it extremeiy difficult to embark on innovative solutions solutions that could jeopardize their own competitiveness and put them out of line with their competitors. In short, the problem has moved beyond Keynesian ,and Swedish models and the only"'model' on offer at the moment is the neoliberal model of 'flexibility' and the dehumanization of the labour market. Only transnational action and ,policies can come to grips with the problem. 7

THE CHANGING LABOUR "MARKET ,


'

The golden age of welfare capitalism not only saw full employment of the working-age population (primarily males but also increasingly females), but the jobs were mainly full-time jobs - otten in manufacturing and allied industries.s Lack of skill was not a barrier to employment as the new mass production industry. required, a large complement of semi-skilled and unskilled workers. Alongside fuU employment, union membership grew in most countries and collective bargaining became more firmly established. Buoyant demand for labour and risingproduc'tivity made for good wages, improved working conditions and in countries, e.g. the US, which did not have a developed set of social prognirrimes, also occupational benefits for the workforce. The benefits of econon!ic growth and rising productivity thus accrued to working people (see, for example, Wilensky and Lebeaux, 1965, pp. 100103; Rifkin, 1995, p. 169)., ,

Thus full employment combined with Fordis! methods of production and industrial relations made for reasonably secure, full-time jobs with' good wages and benefits. T~e, Fordism was also patriarchal and helped to reproduce the male wage-earner/female home-maker pattern of family wages. But at least it promoted gr9ater equality between households and a great deal of income security and st~bility more generally. What this meant for the system of social welfare was that the economy itself acted as a preventive measure I against poverty and want. This somewhat feliditous state of affairs began to change from about the late 1960s. A variety ~f factors were involved. First, increasing competition from Japan and the ne1vly industrializing countries which enjoyed significant cost advantages in t mass production of standardized consumer goods meant a decline in employment in the older manufacturing sector. Second, with increasing capitJ mobility, freedom to locate production overseas and the use of outsourcing, some of the routine production moved out into the Third World. Third, changing technologies and methods of production combined with greater competition took their toll on old smokestack industries. Fourth, the decline in; manufactUJ;lng employment was exacerbated in some countries, e.g. the US find UK, through deliberate government policies. These included high interestlrates, monetarism 'and the exposure of domestic industries to international j competition. The result has been described as 'deindustrialization' . Bo,h countries suffered heavy job losses in manufacturing _ the bastion of male fun employment in the 1950s and 1960s. In the US, the proportion of the lab~ur force in manufacturing feU from around one-third in, 1950 to one-sixth in the1990s (Barnet and Kavanagh, 1994, pp.275-6; Rifkin, 1995, p. 8). In the UK manufacturing employment declined by more than a quarter betwern 1979 and 1990 (Nolan, 1994, p. 64; OECD, 1994b, p. 5). Finally, there w,as rapid growth in service industries and occupations. 'Ole main point he~e is that the jobs lost in manufacturing were in the main unionized jobs - well paid and often with good occupational benefits. The bulk of the jobs crea,ted in the services are lower paid, often non-unionized and with poor or non-existent workplace benefits. Studies of 'deindustrialization' in the US shpw, for example, that only 11 small fraction of displaced workers are able to get jobs which pay comparable wages. It appears that the majority of these workers have suffered a considerable decline in wages since average wages in se*ice occupations tend to be a good deal lower than those in manufacturing (Rifkin, 1995, pp; 166-7; Mishel et aI., 1997, p. 185). ~ore recently, i.e.1 in the 1980s and I 990s, as international competitiveness has accelerated, companies have changed to 'lean' production. 'This has meant the, substantial grow~ of 'non-standard' forms of employment including parttime work (Belous,i 1989; Mishel and Bernstein, 1994, Chapters 3 and 4; Mishel et at., 1997, k:hapter 4). Latest developments point to a 'just in time'
I

26

Globalization and (he welfare state

Employment. labour market and income

27

or a disposable labour force to match the 'just in time' inventory. which saves the cost of carrying an inventory of goods. Global competition has made 'flexibility' the watchword of business and industry. Non-standard forms of work arrangements constitute one aspect of labour market 'flexibility'. Thus pan-time, temporary and contractual work h~me :"orking, sub-contracting and the like have been growing rapidly espe~ cially In the US, UK and other Anglo-Saxon countries (on the US see below; on the UK see Mclaughlin. 1994. p. 14; on Australia see OECD, 1997b, p. 72). Another form of flexibility concerns wages and other non-wage costs, e.g. workplace benefits. Non-union employment, decentralized collective bargaining and the deregulation of labour relations and working conditions are ~n ~s enhancing t~e freedom of employers to use labour as a commodity. This IS seen as crucial for being cost-effective and competitive in the global market place. Evidently the US seems to have developed 'flexibility' of this sort to an advanced-level, perhaps surpassed only by New Zealand (DECO, 1996a, p. ~4). The 'contingent' labour force has shown a rapid growth. During the penod 1982-90. for example. the temporary help industry in the US grew ten tim~s as fast as o~erall employment (Appelbaum. 1992, p. I). Nearly half of the Jobs. created In the early 1990s were non-standard part-time jobs compared with about a quaner of new jobs in the 1980s. In 1992. for example, two-thitds of new private sector jobs were temporary. It is estimated that in the early 1990s about 25-30 per cent of the work-force in the US consisted of non-standard workers. a trend that is growing (Rifkin, 1995. p. 191; Kahne, 1994, p. 419). The loss of manufacturing jobs, the rapid growth of a contingent workforce and the decline of unionization appear to be the main factors responsible for a persistent wage decline and growing wage inequality in the US. As Mishel and Bernstein (1994, pp. 14-15) write, 'The continuing deterioration in the quality of jobs has reen the central force challenging the economic - well-being of most Americans since 1979. In terms of both wages and benefits, the real hourly pay of most workers was severely eroded from 1979 to 1993'. Indeed this erosion continued into the mid- 19905 (Mishel et ai., 1997. pp. 3-<i, 149). Apart from low wages, other aspects of the deteriorating quality of jobs are the absence of security of employment and occupational benefits (ibid., pp. 810), Thus many 'part-time and temporary jobs fail to provide guaranteed employ~~~t: fringe benefi~,. a living wage, any accommodation of family responslblhtlC:S or opportunttles for union representation' (du Rivage, 1992, p. 89). Du Rlvage suggests that with the expansion of contingent work, ':~floyer-employee relations have entered a new era in which the responsibilities for health care insurance, an adequate wage, and indeed even job

creation, have been shifted to individual workers and their families' (ibid., p. 94). Thus three-quarters of full-year and 88 per cent of part-year but parttime workers were not covered for health insurance at their jobs compared with only 20 per cent of full-year, full-time workers. Indeed employers are responding to escalating health insurance costs (a) by hiring contingent workers who do not receive health benefits and (b) by shifting costs to workers and their families through such measures as higher deductibles and premiums and reduced benefit coverage (ibid.). Not surprisingly. the percentage of workers covered by health and pension plans shows a decline (DECO. 1997c, p. 96; Mishel et aI., 1997, pp. 156-61),

SOCIAL DUMPING
In the United States an important strategy of business in forcing workers to accept low wages and worldng conditions has been the threat of outsourcing or relocating plants outside the country (Barnet and Kavanagh, 1994, pp. 31213, 317). American labour's opposition to NAFfA was largely based on the fear of social dumping, i.e. the ratcheting downwards of wages and working conditions. when a country like Mexico, with its low wages and working conditions and absence of union rights becomes part of a common market in the supply of labour as well as goods and services (Grinspun and Cameron. 1993). Canadian workers were afraid on account of both the US and Mexico since working conditions and union rights are superior in Canada and wage levels higher compared with at least the southern states of the US (Stanford et aI., 1993). Overall it remains true that fear of social dumping has proven exaggerated. Neither North America nor the European Union, which also boasts large differences in wages and working conditions, shows any evidence of a largescale move by industry to low-wage areas (Adnett, 1995). Investment and location decisions have to take a variety of factors into account beside labour costs. Chief among these are access and proximity to markets, availability of a sldlled and disciplined labour force, good infrastructure of transport and communications as well as non-economic factors such as political stability and cultural affinity. It must also be remembered that what really matters is not the absolute but the relative or unit cost of labour, i.e. wages in relation to productivity. Lowwage economies also tend to be low in productivity. Thus the pattern of foreign direct investment over the last two decades shows that roughly threequarters of investment has flown from one industrialized country to another rather than to low-wage Third World locations (Dicken, 1992. p.54; Hirst and Thompson, 1996. pp. 67-8). The situation is far more complex than that
#'

28

Globalization and the welfare state

Employment. labour market and income

29

)
I ii,'

:1'
'I'

,.
.1

suggested by a simple thesis of social dumping (Goodhart. 1993). Nonbtheless. in an open and competitive economy the prospects of social durriping are real. Both North America and Western Europe offer some eviden6e to . support the social dumping hypothesis (see for example Stanford et a!.. J993 on North America; Adnett, 1995, and Leibfried and Pierson. 1994 on'the European Union). Incidentally, one of the main objectives of the. Social Charter of the EU was to guard against such a possibility. .; . To sum up: the 'Fordist' labour market typical of the post-WW2 weI.fare state is giving way to a more 'flexible' and fragmented labour market. where , average wages, benefits and job security are lower than was typicalofithe Fordist era. Much of our evidence has been drawn from the US but siriliJar : trends can be seen at least in most of the English-speaking countries1 Ifthe evidence from the US is an indicator of the logic of globalization at wo~k, it is clear that employers can no longer be relied upon to provide workers 'with good wages and benefits such as health insurance and pensions. Increasihgl y .workers and their families are being left to fend for themselves. which they are less able to do in a situation of job insecurity and declining wages. . True. governments have been trying to deal with the situation by mari(,lating a measure of employer obligation and responsibility. The Clihion ;!administration. for example, has passed a law which entitles employees t~il2 , weeks of unpaid leave per year for medical or family reasons (Peele,! 1996, ;p. 329). More recently, a similar measure enables workers who lose their jobs 'to continue their health insurance on the same conditions but at their own cost (OECD, 1996b, p. 67). In Australia the Labour Government mandated :superannuation coverage by employers, a scheme that was subsequently expanded and consolidated (Castles, 1996, p. 109). These ad hoc measures merely point to the fact that short of allowing the full commodification' of labour. there is no alternative to government regulation of the labour market , and labour relations. : ; Arguably. mandating employers to provide benefits may be! preferable to state provision of services given the climate of budgetary constraint and smaller government. Yet these regulatory measures re-enact rigidities which may also impede corporations from being competitive and cost-efficient. It is somewhat ironic that the state should be expecting the private sectqr,.i.e. . employers, to pick up the tab at the very moment when corporations :'are anxious to reduce their non-wage costs, notably employee benefits. "< Clearly, globalization seems to demand not only the downsizing of state .~eIfare but of corporate welfare as well. How can we expect corporati6n$~to '. shoulder the responsibility for employee j)enefits in a world of 'no holds barred' competition? Moreover, if governments were to subsidize theseoperations, would that nol be a violation of the principle of free tradb ~d amount to a form of protectionism? ' !;

GROWING ECONOMIC INEQUALITY AND SOCIAL POLARIZATION

>.' .

v
'.

The three decades after WW2 - th~~()lden age of the welfare state - witnessed a significantimprovement in:ljving standards. Full employment, good wages and the growth of social protection helped to secure a measure of redistribution of income and life chances:.. thus providing security as well as a measure of equity. And although: in many countries taxation was more progressive in name than in reality. the(e was at least an ideological acceptance of the principle of progressivit~ in;taxation which prevented taxes from moving too far in a regressive direc:tion.. There was also a m~asure of economic and social leveiling. Universiits(>cial services, notably education and health care as well as income security, which catered to both the middle and working classes, he'lped to create a s~nseof equality of status through social citizenship., " The post-WW2 welfare state was a remarkable achievement by historic standards. True, some countries. especially Scandinavian social democracies, travelled farther along this route tnan :others. But the general direction was broadly similar, i.e:; towards full employment, social security and a national minimum standard ~f~life. It should \)eemphasized. however. that this reduction of inequality across occupational and class lines left some other forms of social inequality - notably those of gender and race - unaddressed. However. social movemenls for greater equality and the recognition of diverse social identities which began in the late . 1960s suggested that the reduction of inequality across claSs lines might be extended along the lines of race and gender, thus roundiing off the equalization process. The experience Of the last two decades shows that these expectations have not been realized. True. the politics of identity and diversity have come to the fore in public deb~tes. and social inequalities of gender. race and sexual orientation have been:addressed to some extent. On the other hand, economic equality across occupational and class lines has regressed. In part this reversal has been th~ result of the neoconservative counter-revolution which has legitimized the:iriterests of busines,s and economic elites in the name of fref: market and supply side theorie.sQl'economic growth and taxation. With the triumph' of neoconservative ideology in the UK and the US in the 1980s, income differentials and in-rquillity became an integral component of the new philosophy of the marketji\lri~: i,ndividuaJism. The most visible celebration of this phiiosophy was ~()ugh changes in taxation. especially in English-speaking ~buntries led by uieiyk and the US. In the name of providing enterprise and i~h~ market wit~,thFincentives for wealth ~reation. there has been a massiveiupward redistri~uti?n of incomes, notably l~ th~ U.K, the US and New Zeahind. The neoconseryative assault on the egahtarlamsm of #

30

Globalization and the welfare stare

Employment, labour markel and income


i

31

welfare capitalism received a funher boost and legitimation from'the increasing globalization of economies. It has been reinforced by the ~ol1apse of communism and the discrediting of state socialism as a soCial systet,n. The extent of social regression as evidenced by the US is truly st,atmering. Robert Reich (1992, pp. 245-6) explains: - - ;.,
There have been times in our nation's history when the idea of a :progressive income tax was not considered especially radical. In 1917,on the eve -of World War I. Woodrow Wilson proposed and Congress enacted a steeply progtessive tax code with a top rate on individual incomes of 83 percent.. :. It came down later but by 1935 had gone back up to ... 79 percent, now coupled with a tax on inherited wealth. There were loopholes but the effective rate was ... still in the range of 50 percent. [But today, Reich informs us.Jlhe ideal of tax progressivity seems fairly quaint in the United States ... By 1990, America's income-iax rate on I ! its wealthiest citizens was the lowest of any industrialised nation.

households saw their share decline froF 18.7 per cent to 16.3 per cent :: . ' (Mishel etaL,1997,P.283). the proportion: of Amencans working f uII' h 'ad 1979-92 -time Dunng t e pen . ' . ~ ( b earning less than a poverty-level u)come for a famlly?f our a .out but $13000 a year) rose by 50 per cent (Rifld' n, 1995 , p. 169), While stock pnces . in the 1980s rose nearly 400 per cent, the average weekly wage dropped from $387 in 1979 to $335 in 1989 (ibid., p. 16.8). f Th~ proportion of Americans with middle in.comes fell from 71 per cent, 0 th population in 1969 to less than 63 percent 10 the early 1990s. !h~ dechne w:uld have been sharper had not two-e~er families increased ~Igmficantly. Even so, median family incomes dechred by 2 per cent dun~g 1989-90 (ibid. p. 172) and by 3.4 per cent bet-reen 1989 ~d 1995. <,Mlshel et al.. 1997, p. 41). With real wages dropping, I fewer Am~ncan fam~hes are able to buy homes and home ownership in t?e 19~Os declined for pnme age-groups (Riflein, 1995. p. 179). --~: . d ' k1 Clearly the middle class, an emblem' of American prospen~ ~ inC e. . hrinking and the American dream may remam Just that for down econorrucs, IS s . . 'b'd 173) the large majority of new generations <;,f Americans. Rifkin (I 1 ., p. believes that the 'growing gap in wages and be~efits between top .managem~n~ and the rest of the American workforcei~ creaung a deeply polansed Ai?e~c ... with ominous consequences for the futw;e ~litical stability ~f ~e nation . w Statistics from other Anglo.Saxon:,co~nlnes. notably .Bntatn. an? Ne Zealand. show a broadly similar trend::a rapid lP:0wth in. lOe~uahty 10 both before-tax and after-tax incomes and growing SOCIal polanzatlon. In the UK, for example. the income gap betwee~ -the richest and the poorest had narrowed for nearly four decades after WW2. T~at has n.ow been reverse? 'Today the gap between the earnings. of the highest prud and lo":est :;6~ workers is greater than at any time since records were first kep~ 10 I . _ (CSJ. 1994, p. 28). The deregulation ot;the labou~ mark.et ~Iong With persIst ent unemployment, regressive taxation,~nd other megahtarlan n:ea~ures (~.g. the curb on unions collective bargaining. etc.) has resulted. 10 mcreastng . ' I'd inequality, increasmg poverty and SOCia., egrad at'lon, e. g. beggmg , homeless.' . ness and diseases typical of poor countnes. Between 1979 and 1991-92 poverty in Britain nearly trl.pled. nsmg from 9 per cent to 25 per cent of the popul~tion. Over the penod 1979-9112 th~ poorest 10 per cent saw their income fall by nearly 20 per cent, whe~eas th top 10 per cent saw a rise of 60 per cent'..;. the high~st ~ain ~ong the Income deciles (ibid., p. 31). Taking all t~es,: direct a~d indirect, mto a~unt. ~~ bottom 10 per cent of the populauondwas paying 43 per ce?t.of mcome I taxes compared with 32 per cent paid ~y the top 10 p.er cent (Ibid.).. 1 As in the US, job insecurity increase~ greatly ~n the UK affectmg a~ classes and not just manual workers. f?ne 10 three rruddle-class workers no /:<

Overall the statistics of inequality are well known and will only bh referred to briefly here. Not only after-tax incomes but also pre-tax incomes have become highly unequal, especially in Anglo-Saxon nations. The distribution of wealth, which tends to be far more unequal than income distribution, has become more so. In the US for example, income inequalitY has been increas, ing since the 1970s. In 1990 the poorest 20 per cent of Americans ~eceived 3.7 per cent of the national income, the lowest share since 1954~ The richest 20 per cent on the other hand received more than 50 per cent-of'the l1ational income in 1990, an all-time high. In 1960 chief executives of USi corporations were making about 40 times the average wage of the American worker. By 1988 they were making 93 times the average wage. After-tax 'income inequality rose even more sharply. In 1960 American chief executive officers after-tax pay was only about 12 times that of the average worker. By 1988 it . '! '. I had risen to a whopping 70 times (ibid., pp. 204-5). Between 1978 and 1990, tax regressivity in the US increased sharply. taxes went up by 30 per cent while 'income Payroll and social security _ taxes, especially for high-income earners and the rich, came: down. The overall tax rate in the US had not increased since the mid-1960~;' but the average American was much more heavily taxed (ibid. p. 260). Had the tax code been even as progressive as in 1977 (already less progressive),~ the top fifth of Americans would have paid $93 billion more in taxes than they paid in 1989 (ibid.). : i Although tax regressivity decreased somewhat in the early 1990s, after-tax income inequality and the concentration of wealth remains far greater than in the early 1980s (Mishel et al., 1997, pp. 106, 283). The share of wealth of the top 1 per cent of American households increased from 33.8 per cent in 1983 to 37,2 per cent in 1992. Over the same period the bottom 80 percent of

Employment. labour market and income

33

32

Globalization and the welfare state

fears being. made :edundant .next y.ear (ibid., p. 36). Again as in the US, nonstandard, mcludmg part-time, Jobs show a rapid growth in the UK (McLaughlin: 1994, p. 4; OECD,.1994b, p. 9). These jobs are far Jess Iikel to pay the kind of benefits available to full-time workers (Hutton, 1995:Ethott, 1997). In New Zealand the story is the same in rough outlines (Cas~ tIes, 1996, p. ,100;, Kelsey, 1995, p, 287; OECD, I 996a, pp. 50. 70), True. the slluallon . regards the labour market and income distn'bu t' IS . 'ff . C as Ion very dI ere~t I~ onunental Europe and also in Japan, Put simply. there is far greater conunu~ty from the past compared with Anglo-Saxon countries (see Chapter 5 of thiS text). Nonetheless the social systems of these countries on the defensive..They seem to represent a legacy of the past . Japans economy. are h' h 'I w IC su I remains protected and closed in many respects. is under pressure to open up. The conse~uences for the Japanese labour market and employmen~ cou~d. f:u--re~ching. European countries are under pressure to deregulate and ftexlblhze their labour markets and to emulate the US. In many ways, the neoliberal brand of global capitalism' is seeking to become hegemoDlc. at least as far as Western industrial nations are concerned. Thus far.however, Conti~e~tal. Europe has not moved far along the path of deregulatl~~, tax regresslvlty. mequality and poverty. Does it then mean that such pohcles have more to do with national policies of neoliberalism rather than ~lo~alization? And further, that welfare stales have little to fear from globalIzation? We shall return to these important issues later.

t:e

shrinking employee benefits or doing a~ay wi~h t~em by hiring c~nt~ngent labour. At the same time the economy IS creating IDcreased polanzatlon of incorttes and wealth. In the US, for example, the real wages of the wo~k-force haveieither remained stagnant or declined over the last twO decad~s. The Situation in Canada is not dissimilar. Increasingly families are feel,lng the pinch, although g:owth in two-earner ho~s~holds is helping to main~in the semblance of a middle-class standard of IIvIDg. ; A:significant new development, at least in North America. is that economic groWth is no longer translating imo more jobs or higher wages for the ri ty of the work-force. Clearly,. '~rickle-down' is dea~. These. ~evel?p ments _ chronic unemployment, dechmng wages and working conditions. Job inse~urity and diminishing occupational benefits - call into question a number of optimistic assumptions connected with th~ glo~alizing m:rrket . economy. One:of these is that a free market economy wdl- gIVen suffiCIent time - take car~ of need and dependency through growth, job creation and higher wages. An~ther assumption is that as the state withdraws from social provision. the ensuing gap can be filled by non-state sectors, notably employers, the market

maj4

SUMMARY AND CONCLUSIONS


This chapter has sought to demonstrate that the neoliberal assault on the KWS. followed by the rise of a globalized market economy has weakened the first hne of defence against economic insecurity and poverty. Instead of full e~pl~yment. we. now ~ave a situation of chronic unemployment, coupled With m~re:u.mg msecunty of employment. Intensified global competition is revolutloD1zmg techno~ogy which in turn is threatening the 'end of work'. . Th~ labo~r market IS also changing in significant ways. In place of fu11time Jobs With good wages, reasonable job security and occupational benefits we now see the grow.th of a contingent work-force - with part-time. tempo~ rary and contractual Jobs that are often low paid, lack security and provide few benefits. . .A.s ~ result of increased global competitiveness and the demand for 'flexIbility , employe~~~ployee relations are undergoing a major change. Corpor~te responSibIlity for .the welfare of workers in respect of benefits such ~ pensJOns, heal~ car~, paid leave and the like is beginning to erode. AnxIOUS to reduce their non-wage labour costs, corporations are in the process of

andivoluntarY organizations. we have seen economic growth of itself need not create more jobs or raise genbral wages. And in a world of no-holds-barred competition. corporations are ~ubject to the same logic as governments - the need to be lean 3J,ld mean. And if they are also going to be increasingly footloose, with no :sense of identification with any particular community, then we can hardly expect them to be in a position to assume responsibility for employee welfare. Moreover. the~fragmentation of the labour force, increasing insecurity of employment and the growth of the contingent work-force are developments that not only put more and more people beyond the pale of corporate benefits but also make it increasingly difficult for individuals and families to fend for themselves. The point is that these assumptions, let us call them those of (a) trickledown and (b) welfare pluralism, are really a carry-over from the Keynesian er~. But the operations of a global market economy are completely different fr6m those of a predominantly national economy. This must be recognized Neither jobs. nor higher wages, nor social benefits can necessarily be provi~ed by a growing e c o n o m y . : . We therefore reach a paradoxical conclusion. Increasing globalization and coinpetitiveness create economic conditions which require the state or the pl.\blic sector to playa more, not less, important role in social protection. In ditninishing the capacity of non-state sectors. especially employers. to proviHe welfare and at the same time destabilizing and shrinking the income b&e of a substantial section of the population, a globalized econ~my .... leaves , I, th"e state, whether national or supranational, as the only stable andleglUmate otganization able to assume responsibility for adequate social protection.

As

I
Employment. labour market and income

35

34

Globalization alld the welfare state

The more the productive sector of the economy is de-socialized. i.e. conunodified, the greater is the need for compensatory social policy to provide a measure of equity and a semblance of secure and civilized public life. This might involve the provision of a basic income to compensate for persistent joblessness, income supplementation (in whatever form) for the working poor and adequate pensions and health insurance in the absence of workrelated benefits. Moreover, with capital mobility, insecurity of employment, 'lean production', and labour market 'flexibility', the education. training and retraining of the work-force is also far more likely to be the responsibility of the government rather than corporations and employers. Since labour, unlike capital, is not mobile cross-nationally. the upgrading of skills and education must remain a national project - an important responsibility of the national government. But if a larger role for the state - at least as a co-ordinator and facilitator appears to be one of the imperatives of globalization, a contradictory imperative seems to be that the social state be downsized and social expenditure reduced. In the next Chapter we examine the implications of globalization for state welfare.

~ordism and globalization leads to jobless growth. non-standard forms 0 emp :".,

. ., f k The combinatioo:of post. f 10 "ment and oduct innovation and decentraltzed orgaDl%.auon 0 wor.

greater WIag; ~~~ seems to be sticking 10 its nostrums on employment Pboll~ f.prwar~~ 6, By and arg. 0) I ler 'ftexibility' of the la ur mar ...... the Jabs Study of 1994.<s.ee pp.9-1 '. name Y ~ lic active measures to get the more education and tralRlng, ':~ s'1ng~t ~~e !I~ts ~exible Iabour,market and a unemployed back to work. ('~. are: e . , the exem lar of job crealion: in agioplelhora of low-wage, low-sledl Jobs. sull remains ha I' full-time workers in the US bali:z.ed economy (OECD. 1997c) ~espite ~be fact I I ~nf r example with less than I in makes less than two-thirds of medIan earrongs (compare 0 ,',' lOin sweden) (OECD. 1997f. p. 39). . bas made soine moves i. The EU. in the conle~t of MaaSrChl a;'~~~h ~~n=n~n~~~IiI)eral market-based aprecently 10wards Iack1m~ unemp oymen tional action plans on reducing unemployment proaches. Member countnes are to prepare n~ b and Mail 1997. p. A17). Reducand the EU is 10 monitor progress systemallcally (Gla e art.time work with the same lion of the work week and ~ncouragement of more voluntar)' pures bein tried iii a number righls and benefits ~s full-ume wor~ ~m~n~~~;~~~r:a:.~ar these a~h()C ~asures.by of European countries. e.g. Fral,lce ~ e e l and more important. In Ieeepmg individual nations can succeed 11.'1 reducm~ unefmt~ym:iS als~ an uncenain element in the it down remains to be seen. The co-operauon 0 usme . :" equalion. . f rk' _ e males were in ful\:lime jobs in the 8. (CSJ, 1994, pp. 34. '.

~;I;~~~g!ec~nm~~~:~i~~~~~~~::~ ~e~~;~~:gs

~54)~;

NOTES
I. Social expenditure in OECD countries rose from 13.1 per cent of GOP in 1960 to 25.6 per cent in 1981, its annual rate of growth far exceeding that of the GOP (OECD, 1985, p. 21. Table I). 2. Unemployment in North America (Canada and the US) averaged above 5 per cent for 1960-73 compared with 2.5 per cent for EEC countries and less than 2 per cent for Australia and New Zealand (calculated from OECD, 19811, p. 39, Table 2.15). 3. That the official count of the unemployed in the US seriously underestimates Ihe lack of employment in that country is a widely recognized but little-publicized phenomenon. For example. in 1993 Ihe US Bureau of Labor Statistics put the actual number of unemployed at 16.6 million when the official count was 3.8 million. According 10 Roben Reich, the Labor Secretary, the official figure was 'grossly inaccurate' (Toinet. 1996. p. 58). In spite of widespread scepticism among scholars. agencies such as the OECD and IMF continue 10 base their policy recommendations on the official ligures. 4. Unemployment in the OECD area was 7.2 per ceru in 1997 and was expected to remain at Or above 7 per cent for two years (OECD, 1998. p. II). II varies widely across countries and in 1997 ranged from 2.6 per cent in Korea and 3.4 per cent in Japan at one end 10 20.8 per cent al the olher in Spain. For the EU counuies the rale was 11.2 per cent (ibid., p. 245). The financial turmoil in East Asia and Russia in 1997-11 may push unemployment higher in the OECD area. 5. The Keynes-Beveridge or posl-WW2 model of full employment assumed male breadwinners in fulltime work. typically in blue-collar indusuial work. earning a familY wage. Economic growth was supposed to translate inlO more jobs and highee wages. The postindustrial economy involves a major shift from manufacturing to service employment, which in tum implies other changes, namely in the nature of jobs and their gender composition. Post-Fordism, which overlaps with post-industrialism and globaliution. implies a 'flexible' system of production of goods and services based on information technology,

Social po/icy in retreat

37

DOWNSIZING THE SOCIAL STATE


As far as national debts and budget deficits are concerned, the basic ,facts are well known and not seriously in dispute. It is also ge~eraIJy. rec~gm~ed that neoliberal policies of monetarism, Le. fighting inflation wI~h high I.nterest rates. deflation and unemployment have been among the ~aJor contr~~utors to the rise in deficits. Moreover, with increasing cross-na~onal moblhty of money and capital in the 1980s, interest rates tend~ to r~se everywhere to keep money from flowing out to high-interest countnes. This too added to the cost of government borrowing, With low economic growth, recessions and persistent unemployment, government revenues plununeted while expenditure went up .. Furthermore tax breaks to the rich and tax expenditures of various kinds led to loss of revenue. These. rather than excessive government spending. are the main reasons for the rise in budget deficits in Western industrial nations l (see for example Osberg and Fonin, 1996 on Canada and Schaeffer. ]997. Chapter 6 on the
US~

3.

Social policy in retreat or the hollowing out of the welfare state

This chapter is concerned with the consequences of globalization for systems of social protection and social expenditure. The focus is once again on Englis.h-s~eaJdng coun~ies -:vhere both the economics and the ideology of ~l~bahz~tl~? are much In eVidence. ~o~ever. the relationship explored here IS genenc In nature and the assumption IS that other countries are also under pressure to move broadly in the direction taken by Anglo-Saxon countries. How far this assumption is valid and how globalization is playing out in these other countries will be examined in Some detail in Chapter 5. The last chapter tried to show that with the globalization of economies the first line of defence against poverty and dependency erected by the KWS: i.e. s,teady economic growth. full employment, good wages and working condi~Ions: has, weake?e~ a g,ood deal and is likely to weaken further. The economy IS bemg de-socialIzed and the labour market recommodified. Chronic unemployment. job insecurity. growth of 'non-standard' jobs - with little security, often low wages and minimal fringe benefits - and growing wage inequality are becoming commonplace. Now these economic changes need not have an adverse impact on the wellbeing of people providing an effective system of social protection remains in ~lace. In other words. comprehensive income maintenance and supplementalion programmes together with adequate health and welfare services could compensate for the increasing need for social protection resulting from the recommodification of the economy. especially from changes in the labour market and the declining role of employment-related benefits. Needless to say in most Western industrial countries the basic institutional provisions of the KWS, e.g. unemployment insurance. pensions and medical care remain in place. They are acting to cushion the adverse impact of a globalizing market economy on living standards. But how secure is this system of social protection? Is globalization working against institutionalized social rights and undermining this second line of defence erected by the KWS against deprivation and dependency? And if so. how precisely is this happening? What are the processes involved? The rest of the chapter is an attempt to answer these questions.

Deficits, of course, have a cyclical aspect. But although m good years deficits have declined or even disappeared, the resulting accumulated ~a tional debt has tended to rise. No doubt. high levels of national debt on which interest has to be paid to lenders (whether domestic or foreign) r~sult in. a drag on government finances in so far as a good part of revenue IS lost 10 simply servicing the debt. The need to control deficits an? ~ebt t~erefore remains important. This much is common ground and there IS little disagreement about these fundamentals. The crucial question, however, centres around (a) the seriousness of a particular level of debt and deficit for a country, I.e. ~t what rate should the debt be discharged and (b) the means to be employed m reducing the debt and deficit. This is where globalization c~mes. in. . . Just as earlier neoliberalism had privileged the fight against mflatlOn over other goals, so it appears that the globalization of finance and capital has in addition privileged the reduction of debt and deficits over oth~r g?~ls, e.g. sustaining employment. promoting economic growth and maIntaInmg the social safety net. The rationale for deficit reduction is that government borrowing results in the 'crowding out' of private borrowing and inves~n:ent and that a large national debt means high interest rates. T~ese co~dlUons are detrimental to the economy. i.e. for economic growth and Job creation through the private sector. The business and financial community therefore sets great . , store by deficit reduction. More particularly, it wants governments to reduce defiCits by slashing expenditure rather than raising taxes. Indeed as we sha.ll ~e later. tax. reduction is also one of the policies privileged by globalIzation. ReducIn? the deficit then means little more than reducing public (read social) expendIture.
/'

36

Social policy in retreat

39

38

Globalization and the welfare Siale

"

o
<...N

Moreover, for the business community and neoliberals more generally, reduc. ing the deficit becomes almost an obsession with scant regard for its economic and social costs in the form of unemployment. bankruptcies and loss of production. This is where national capital with its ideology of neoconservatism finds a strong ally in the global market place for pressuring governments into deficit reduction. Moreover the long-term goal of neoliberals is that of achieving a balanced budget and beyond that, one of discharging the accumulated national debt (on Canada, for example, see Barlow and Campbell, 1995, pp. 47-9, 54-5). These long-term objectives of balancing the budget, reducing the national debt and reducing taxation mean that policy is weighted heavily against public spending. In a sense there' is nothing new about these neoliberal objectives. They have been around since the late 1970s. What is new is that financial deregulation and the mobility of money and capital have transformed neoIiberaIism from a political ideology within a nation state to a policy imperative of global capitalism. True, there is some difference between governments of the Left and Right in this respect. The former tend to folIow this policy stance reluctantly - often protesting and complaining about the influence of financial markets against which they feel helpless. The latter tend to be eager followers, if not initiators, who see the attitudes of the global economic and financial . community as simply their own economic philosophy writ large. Whatever the political rhetoric of the government of the day, the end result is not all that different. One of the ways in which the influence of financial markets makes itself felt is through the action of bond-rating agencies, e.g. Moody's or Standard and Poor's, concerned with the creditworthiness of governments and other borrowers. A government whose creditworthiness is downgraded by these international agencies will have to pay higher interest on bonds and indeed, may be shunned by international lenders as a bad risk. The threat of downgrading itself or even putting a government on 'credit watch' can be a powerful signal to mend its ways. In this way national capital, with the backing of international finance, is able to pressurize governments to toe the line. Sometimes a national government and international bond-rating agencies may have a tacit understanding whereby well-timed warnings on creditworthiness are issued in order to help the government to administer the 'medicine' of programme cuts and reduced spending, This is. roughly speaking, what happened in Canada in 1995 when large spending cuts were implemented by a government elected on a platform of maintaining social programmes. A 'crisis' atmosphere was created around, the Canadian economy and its future in order to drive home the 'gravity' of the deficit situation, As Barlow and Campbell describe:

Through the fall of 1994 and th<: hurricane force: ~xw.ort~. Mhart~~ fiscal m!dicine. the international fin~~tal that. if Canada dldn t t e t ~ t Fu d would force even harder medlctne markets and the International one at)' n upon us (1995, p. 137). , . su rt of deficit slashing was nothing More significantly the ChOhUS Ihn P~tre of international debt terrorism ., W h t as new was .,. t at t e spe to the top of the pohucaI agend a ' new. . a w b hI forcing.us to our kn,ees had been roug al warned that if 'dramatic action (ibid.). An e:Jitorial 10 th~.W;I~St:~~U~g~~ Canada could hit the debt wall ... is not taken m next mont s e e.r 1 M tary Fund' (ibid p. 139). A few h all in the lnternauona one ., h and ave to ~ b d et Moody's _ a leading credit-rating agency - put t e days before e u g, d't atch which sent 'shock waves through the federal government on acre 1 w markets and the media' (ibidt l~)fi t fme the public had bought heavily Opinion polls s~owed that or t e rs 1 'assed. The cuts were massive. into deficit reducu~n .. Soon the b~d:e:;:a;it was 'the most radical reducEven the finance rrum~ter a~kno~.~. g ti n from a wartime to a peacetime tion in government smce emo. I ~za. 0 exam Ie of a crisis orchestrated as economy' (ibid., p. 143). A not .dlSS!m!~ard by N~W Zealand in 1984 (Cameron a preliminary to radical reforms IS provi e and Finn, 1996. p. 116; M~ssey, 1995, ~p. ~~-~~~'gIObalization is little more y These examples do not m any .wa Im~ art of neoliberals, It is both a than mythmaking and scare tactics on ~ e p of the 1990s. 'subjective' and an 'objective' presence I? theI ggloO~::n::t~r:~d at the same . .d pressure to bear on natlona ,. 1 It brings outS! e s from democratiC polttlca time also helps to insulate government po lCle

fi~t::~s ~v;:~~~~~;::=;eS~:s ~~~~

r.

pressures to act otherwise. l' fl ce on govern~ent policy is the imporThe source of a more gener~ m ue~he business community perceives the ta t' in a globalized economy finantance of 'investor confidence , ~~w t of a country in a matter of investment climate of a country IS I~por n. cial investors can decid~ to take their money ~u vulnerable. And although as minutes, leaving the natlon~l c~~ency :x~~~;:Strial investment and location we have seen (Chapter 2), ec~SlOns a 0 h ther domesti.c or foreign - do ment and retaining depend on a host of factors, mvestors ~ w e . , have a choice of where to invest. Attra~t1ng foreign .1Oves~ant Reducing the

,National governments ignore t~em a~ ~:Ir f:~~li market, a strong influence in Quite apart from the constramts 0 . t g ernmental agencies such as the ' . . s exercised by mtergo v , the same d IrectlOn 1 1" h debt and deficit is one of the IMF and OECO (see pp. 8-10. Dea mg Wit
I'

the confidence of dom.estic ~nvesto~e~su~~:re:~~~a;7::ndin~ and keeping a national debt and defiCit, maml.y by. 'f ~or creating investor confidence. lid on inflation, seem to be major pnon ~es .

40

Globalization and the welfare state

Social policy in retreat

41

policy matters on which these agencies proffer expert advice to industrialized nations (CCPA, 1996. p.9; Collier, 1995). Although their influence on rich industrial nations - unlike the ex-communist or Third World nations subject to conditionalities - is usually indirect, it is nonetheless important. Moreover the reports, the assessment of policies and the advice offered by these agencies provide a good deal of ammunition to domestic forces which favour a neoliberal approach to deficits and social spending. Again. such outside 'expert' opinion helps to insulate governments from democratic pressures to act otherwise. As we saw in the Canadian example above. the idea that if we don't put our financial house in order. it will be done for us by the global market place or agencies such as the IMF can be a powerful argument for reducing the debt and deficit by slashing social expenditure. Regional economic associations such as the EU and NAFfA constituce yet another source of supranational constraint on government policy. In the case of the EU, the Maastricht Treacy includes some strict monetary and fiscal criteria for membership in the European monetary union. These . convergence criteria require that the budget deficit be no more than 3 per cent and the accumulated national debt no more than 60 per cent of GDP. Inflation also has to be kept down within specified limits (European Parliament. 1992. pp. 2-9; Leibfried and Pierson, 1995a. pp. 72-3), Eleven of the 15 members of the EU have qualified to join the monetary union by bringing their deficits within 3 per cent of GDP although in some countries the accumulated debt remains high 2 (OECD. 1998. pp. 34-5; Walker. 1998. p. 18). In the course of this fiscal exercise many countries, including France and Germany, were hard put to meet these criteria as they struggled with their deficits and sought large reductions in social expenditures. In France Maastricht-induced austerity policies led to massive protests. including strikes. and brought a socialist government to power pledged to reverse such policies (Bensaid. 1996; Bowd, 1995). We shall look at the politicaJ response to globalization in the next chapter and at the social policy of supranational organizations in the final chapter. Suffice to note here that the influence of the EU on social protection is twosided. On the one hand the EU has put in place measures such as the Social Charter. aimed at providing minimum social protection for workers within member countries. On the other hand its policy of fiscal austerity, such as that enshrined in the Maastricht Treaty. works the other way. i.e. towards retrenching social protection in member countries. Moreover. the criterion of 'subsidiarity' endorsed by the EU implies that social policy is largely a matter for national governments rather than for the Community as a whole (Streeck, 1995, p. 426).

FISCAL POLICY

. and s nd is perhaps at the heart of the ability of natl~n The freedom to tax pe 'al poll'cy Advanced welfare states In f h' an autonomous SOCI . states ~o as Ion B I' the Netherlands. Sweden and Denmark have be~n counmes such as e glUm, vernments to tax and spend in accordance With premised on the freedom o~ g~. res sed through the ballot box. Included . I eference and pnonues exp . ' nauo~a pr fi cal oIicy is the principle of progressive taxation. Y of'th\he ~ea of a substantial social state. It appears that in thiS auton?m closel~ as~ocl.at:d WI cess of eroding these basic premises of the KWS: globahzatlo~ IS IIIt~ ~~~t the neoliberal counter-revolution in taxatio.n wh~ch Onc~ agaIn we n. h the Thatcher and Reagan administrations. IS belllg beg~n dl~ ::re~~~l~d by globalization. Neoliberals justified the S?arp r~~ carne u .' ers chiefly on the grounds that It wou d strengthen market forces more duction in taxes on hlgh-Illcome earn. provide an incentive for weal:~ cr~au~i~O:~phY of greater market orientation rates of income tax and governgenerally. In any case the neo Id ~r ~ and less government translate mto ower ment spending generally. f . higher incomes in countries such . th Th sharp fall in the rates 0 taxation on he US and the UK since the late 1970s is well documented as IS I e as t e l ' th fr m (On the US see for examp e, substantial loss of revenue resu tlng ere o. th UK 'e CSJ 1994 . 92 260 d Greider 1993. p. 80; for e se , , Reich, 19 p. an ~ h e tended to follow in the footsteps of 31 ) Other Anglo-Saxon countries av f h varies Ph' UK and the US although the precise nature and exte~t 0 c ange ddt' t e ' rates of taxation have ten e 0 In Continental Europe and Japan too, top t deal in the nature and extent of come down. although countries va:'l aJ:;a .160-62). The deregula1998 tax reform (Sandford, 19~3. p. O~ the 1980~~eant greater mobility of tion of capital and fi~a.nclal m:u ets III Id-wide This has provided a capital and OpportullltiedS ft~r m;;s::pe~!c::e tax r~tes and the easing of further boost to the re uc Ion corporate taxes. , . pen competition among True, thus far we have ~ot seen a '~~~~:';:~~e~ ~apital. But there is little countries to reduce :axe~ III :~~~~~ principal attractions for businesses when . n and governments cannot doubt that low taxation IS, on consideri~g location ~9~nvest~:~)mG~0~~~za~~n thus makes for a strong . ally taxes on high incomes ignore thiS (Owens, 1 P P ' . presumption in favour of lowermg taxes. es~:22) As Tables 3.1 and 3.2 and corporate profits (Sandford. 1993. pp. : h educed the top show. over the last decade or so. most OECD countries ave r rates on income as well as corporate taxes. f GDP has not On avera~e. however. tota~ ta: ~ve~~: ~~ ;e~:::n:::~ ~he reduction of come down III OECD countnes. e I

Ii'

Social policy in retreat


42

43

' (,\"
:!

Globalization and the welfare stale Top ~entral8overnmentl marginal personal tax rates (%) on earnings (selected OECD countries) TableJ.2 Overall (national and local) corporate tax rates (%) (selected OECD countries)

Table3.1

1980 G7
Canada France Germany Italy Japan UK US Others Australia Austria Denmark Netherlands New Zealand Norway Sweden
Notes:
1

1986 34 65 56 62 70 60 50 57 62 45
72

1992 G7 31.8 56.8 55 50


50

1980 42.4 50
61.7/44.32

1986 51.6 50
61.7/44.3 47.8/36.0 55.4/45.4

1992 43.5 1 34
58.6/46.0

43 60 56
72

75 60 70 65 2 62 39.6
72 60 2

40 31 48 50 40 60 33 13 25

Canada France Germany Italy Japan UK US Others Austria Denmark Netherlands Sweden

36.3
52142

52 49.2 61.5/38.3 37 46 40

40 49.5 61.5/38.3 50 42 52

47.8/36.0 50 ,33 38.3 39 38 35 30

CJ
(J1

48 50

57 40 50

Notes: I 38% for manufacturing industry. 1 Where twO rates are given the first is on retentions. the second on distributions. Source: Owens. 1993. p. 35.

Taxes allocal govemmenllevel can be substantial in some countries


1976.
"

Sources: Owens, 1993. p. 30; Sandford. 1993, p. 12.

direct, taxation has been made up largely through the use of indirect taxes. esp~lally consumption taxes such as the value added tax or the goods and services tax, as well as higher social insurance contributions and charges (Sandford. 1993, pp. 14,20; OECD, 1998. pp. 159-62; on New Zealand see Stephens, ,1993. ,pp ..47-9). Some of these. such as higher payroll taxes or emp~oyers ~~ntnbutlons. have also come under criticism for creating a disincentive to hmng workers. .In most countries tax reform has shifted the burden downwards to the ~ddle- and low-income population while providing high-income earners w~th I~ge tax breaks. Thus financing for public expenditure has been sustal~ed ~n. part through borrowing. resulting in higher deficits and in part by maIntaInIng overall taxati~n levels but shifting to regressive taxation (OECD. 1998. 159-62). O.nce agatn these trends - including tax regressivity - are more pronounced In Anglo-Saxon countries. although the general direction of

the change appears to be the same in almost all countries (ibid.). The ascendancy of neoliberal ideology reinforced by globalization pressures has tended to delegitimize progressive taXation and changed the ideological climate very much in favour of reducing direct taXation all round. A part of this ideology is the notion that economic activity, including spending. should be privatized as far as possible. People should be ~ee to keep and to spend as much of their income as possible themselves. Fmally. we should note once again that international agencies stich as the IMF and the OECD have been actively promoting taX reforms along the lines sketched above. Similarly, the EU has been involved in the promotion of consumption taxes, e.g. the VAT (value added tax) in member countries (Sandford, 1993.

p.20).

The delegitimation of progressive taXation and the growth of tax Iegresslvlty has a number of consequences. First, it means that taXes and transfers taken together do much less to redistribute incomes downwards. Indeed as we sa;, in the previous chapter income inequality - both before a~d after tax.es .-,10 most English-speaking countries has increased sharply. With tax regress1V1ty
I'

. '

Social policy in retreat

45

44

Globalization and the welfare slale

contributing to the vast redistribution of income upwards Secondly th . d b R . h . , epomt ma e y elc (1992, p. 250) in relation to the US has wider validity na I that ordinary ,:",orking citizens 'cannot afford to shoulder the financial burden of higher levels of public spending'. Third, there seems to be a ratchet effect at .work as fa:: as direct taxation is concerned. Once direct taxes are lowered, It may be difficult politically to raise them again.

~t~multinational corporations don't shift profits out of the country to aVOid


th. Mxe's in Canada' (McCarthy, 1997, p. B7). In Germany an attempt to ed . . aYing", impose a withholding tax on interest paid to residents result In a massive P outflow of funds to neighbouring Luxembourg (Owens, 1993, p. 31). Inde~d (th the ease of transferring funds from one country to another, a substantial VI I . t of investment is now taking place overseas, including tax havens. amoun . th . All of these developments contribute. perhaps substantially: to ~ erosion of the tax base. While national governments are aware of the Iss~es Invol~ed and the OECD has been studying aspects of taxation for some time, nothl?g concrete has emerged so far. Apparently the govemme~ts of OECD coun~les have 'shown no appetite to address the broader question of what globalization is doing to the overall integrity of their tax bases' (Drohan, 1994, p. B6).. A further drain on national revenue results from the tendency of corporations _ domestic and foreign - to extract substantial concessions in the form of tax holidays, subsidies, write-offs and the like from governments. ~.e point is that as the state withdraws from productive and job-creating actiVIties countries have to rely on private capital for economic development and job 'creation. Here the MNCs, because they have a choice to invest wherever they like, are able to extract substantial financial aid fro~. governments. The amounts get higher as the bidding becomes more compeHuve. . In 1977, for example, the state of Ohio in the US 'induced Honda to buIld its auto plant there by promising $22 million in subsidies and tax breaks: by 1986 it took a $100 m. package from Kentucky for Toyota to create a~out .th~ same number of jobs there' (Reich, 1992, p. 296). Wh~n in. 1985 M.llsublShl announced that it would begin assembling automobIles m Amenca, four states competed for the plant. The 'winner' was Illinois, with a ten-year package of $276 m. in incentives and direct aid costing about $25 000 a year
for each new job to be created . . Such incentives are apparently 'becoming ever more generous' (Rei~h, 1992, p. 296). More recent studies of investment patterns concur. ~CCOr~lOg to a recent report of the UN (1995, p. xliii), competitio~ for fo.relgn drrect investment has 'led more and more governments to offer mcreasmgly generous incentives to influence the Iocational decisions' and the 'number and range of incentive programmes available to foreign investors has increased over the past ten years'.
\

rompted the Canadian government to propose tighter measures to ensu:e

~ost

a:~

'.

THE SHRINKING TAX BASE


~e growth of MNCs and the increasing internationalization of the production of goods and services is having a deleterious effect on government ~ev~n.ues. About ?ne-third of world trade (the proportion can be higher for mdlvldual countnes, e.g. for the US it is half of the total trade by value) . . fi d' IS now mIra rm tra e, I:e. transfers among constituent parts of the same MNC (UN, 1994, p. 10; Reich, 1992, p. 1l4). The price at which these goods are 'sold' or transferred is not determined by the market but by the MNC it If N hr,' se . ow t .ese transler pnces can be adjusted in such a way as to minimize the profit or mdeed, show a loss in a high-tax country and profit in a country w~e.re ~orpor~te taxes are low or non-existent. The mechanism of 'transfer pncmg provldes MNCs with plenty of scope for tax avoidance. Little is known about the extent of revenue lost through transfer pricing. . A recent sl.udy (1990) of the US Congress found that more than half of ab~ut 40 ~orelgn firms surveyed had paid virtually no taxes over a ten-year penod (DIC~en, 1992, p.?91). In 1987, a boom year, it was found that 59 per cent of foreign corporatJons reported.no profits in the US and paid no tax. O~er the last three years their revenue had gone up by 50 per cent but taxes paid. by. onl~ 2. per cent (Barnet and Kavanagh,-1994, p. 345). Clearly muitmatlonahzal1on of production is providing corporations with plenty of opportunity for tax avoidance. Cash-s~apped governments are trying to do something about all this. For ~xample, I.n ~e US the state government of California 'grew tired of multinationals ~ctlve m the state ~oving their profits elsewhere' (Drohan, 1994, p. B6) ~d decld:ct that compaOles must pay tax based on a proportion of their worldWide earnmgs. ~ut this ruling is being contested in the courts. According to a study by Australian tax authorities 'billions of dollars' are being lost in revenue to MNCs. Deductions for interest payments and transfer pricing policies account for most of the revenue. loss in Australia. Thus during 1993-4,60 per cent of the MNCs (both foreign and Australian) claimed to have made no profits and paid no taxes (CCPA, 1997, p. 3). . A re~ent move by the US govemment to levy substantial fines on compames which do not account properly for their internal cross-border transactions

ERODING SOCIAL CITIZENSHIP


The pressure on governments to reduce the deficit and debt and to I?wer.taxes translates into reduced social spending. The result is a weakenmg, If not
~

I.
Social policy in retreat

41 .

46
,
'

'Globalization and the welfare srate


"

~ro~ion: of the sec.on?}~ne of ~efence erected by the KWS, in the form of

msututJons of soclal~,uzenshlp, against poverty, social exclusion and dependency. T~e paceot change varies and the erosion is speedier under ~e?conservatlve governrp~nts. Moreover, as we have emphasized all along, it IS In Anglo-~axon cOQntnes that we are seeing the most dramatic changes. Nonetheless m Western Europe and Japan, too, the trends are not dissiinilar (see Ch~pter 5 for detajls). Considerations of international competitiveness, ~e doml?ance of the Anglo-Saxon neoliberal model in international decislo~-making, the greater openness of economies and increasing mobility of capital are creating similar pressures for change. Retrenching Social Se~urity One ~spe~t the erosion. of social citizenship is the retreat from universality, ~ bas:c pnnclple u?derlYlng the KWS. While in some countries universality IS bemg, compronused. and eroded, in others it is being scaled back quite substantially. Of the two major social programmes of the welfare state income security and health care, it is in the former that the retreat from universality is more evident. . . As t~e resources available to the social state shrink, the argument that hlgher-mcome groups can look after themselves becomes more appealing. Conversely, the wisdom of the notion that when resources are scarce, they s~?uld b~ used to help the needy rather than lavished indiscriminately on all cltl~n~, IS only t?O obvious. What neoliberalism presents as ideology, globahzatl~n ~akes IOtO a ~irtue and a necessity. Thus the ground is prepared for moving Income secunty systems from a universal to a selective basis. . The first casualties of the assault on universality have been the non-contnbutory income secririty programmes financed out of general revenue (:demogrants'~, .which paid benefits, e.g. family allowances and old age penSIO~S, to all citizens irrespective of income. These programmes are being subjected to a taxback.for higher-income beneficiaries on the road to becoming income- or means-t~sted (see for example The Economist, 1995; Stephens, 1996: p. 55; ?astles, 1996. pp. 106-8; Myles, 1996. pp. 126, 136). Although contn~utory l~surance. programmes generally retain universal coverage, they are bemg subjected to'a variety of restrictions and cutbacks, e.g. reduced benefits and stricter entitlement (see for example Clasen and Gould, 1995, pp. 193, 196.; Stephens; 1996, pp.45--6; Taylor-Gooby. 1996b, p.21O). In some countnes they are being privatized. e.g. in the UK, sickness benefits were made a responsibility of employers (Taylor-Gooby, 1996a, pp. 105--6). One programme that has suffered savage cuts in a number of countries, e.g. the US, the UK and Canada, is unemployment insurance (on the US and the UK see Pierson; 1994, pp. 106-1, 119-20; on Canada see Battle, 1991,

P~ththe ideology of labour market 'fleXlblhty which sees ~nemp~oyment :;nefils as a source of 'rigidity' and '~istortion', creating.'dismcentlves' for .'

.11-~2. 40; on tlte UK see Sinfield, 19?~'. p',132!. This has to do in part

~nemployment compensation is seen as causing unemploy.ment. Thus :educ:U

. b searches and mobility and preventmg wages from gomg down. In short

0:

.on even if not elimination, of benefits for the able-bodied unemployed IS n' as a necessary condition for job creation in the private sector. . see . "1 bl W th social assistance or 'welfare' is seen as presentmg Simi ar pro ~ms. ,I long-term unemployment on. the rise, the number ~f people ~n SOCIal asslstnce has been growing. In the case of the able-bodied on aSSistance, n~ely ~e unemployed and sole support mothers, there is once again the perceived problem' of disincentives and welfare dependency. Moreover, the cost of. 'social assistance has tended to rise. As a respon~e to thes~ develop~~nts there is pressure to reduce the level of benefits and Impose stncter conditions of eligibility for. the able-bodied. The latter includes some form o~ ~ork or training as a condition for receiving social assistance. In essence ~IS IS w~at 'workfare' is about; an approach to social assistance which came mto bemg in the United States during the Reagan presidency (see for example Burghe~, 1990; Pierson. 1994, pp. 122-3). The Clinton administration h~ ta~~n It further in that social assistance to the able-bodied has been made conditIOnal on 'work' in some form and its duration strictly limited (Morley ~n.d.Petras, 1998, p. 129)." While the US must have pride of place as the initiator of 'workfare', in some form or other the idea has since been taken up by other countries. The restrUcturing of income security programmes for the unemployed is related to the 'flexibilization' and recommodification of the labour, market as outlined in the previous chapter. The principle of universal coverage and equality of access remains more resistant to erosion in the case of medical care. No doubt this is largel! becaus~ , of the strong support it receives from the vast majority of the population. But It . would be a mistake to assume that it cannot be whittled down incrementally. Thus here too we see higher charges and fees, reduced services, a d~l.in~ in the : quality of services and privatization. Since a direct assault on the pnnclple. of . universal medical care is hazardous politically, governments are employmg . indirect methods for reaching the same broad objectives. . For example the Canadian government has resorted to a stratagem known . as 'social policy by stealth'. While endorsing the principle of universality ~nd. equality of access in medical care, the federal government resorts to massive: . fundi~g cutbacks in order to reduce social spending and balan~e .the books,.: Ostensibly this shifts the responsibility for funding t~ the pro;mc,lal level of .. government, but in effect it means the erosion. of. medical serv~ces: ... Let us look at some examples of trends In mcome secunty 10 Engllsh-: . speaking countries since the late 1970s. In the UK there has been a marketi

Social policy in retreat

49

48

Globalization and the welfare state

shift towards selectivity. The population on means-tested assistance f rom 4' 4 ml Ion JD 1979 to 8.2 million in 1988 (Johnson 1990 'II' , rose 47 S d' d ' ' ,P,), pen 109 on means-teste assIstance doubled between 1978 and 1994 '. to 34 per cent of all social spending (The Economist, 1995, p, 23; 1994. p, ~39), How far-reaching the change has been can be gauged from th; fact that m 199~ ~early half of British households were said to have at least one person recelvmg a means-tested benefit (Field. 1995), In ~ew Zeala~d the p~ri~~ since the mid-1980s has seen a shift towards targetmg and stncter ehglblhty for benefits with the major changes comin after 1990. The move towards under a and economic hbera~lzatlon began under a Labour government while retrenchment of the, socI,al sector followed later under a right-wing government. In the ~~me of red~cmg the budget deficit and making New Zealand more competItiVe, the social safety net has been virtually shredded (Kelsey 1995' ' , Boston, 1993), <:hanges since. the mid: I ?8.~s include the following: the universal family benefit was abohshed; e~lglblhty for income or means-tested programmes such as unemployment, Sickness and widowhood has been tightened considerably, an~ the level of benefits reduced, resulting in up to 30 per cent rc:<luctlOn m, benefits for the unemployed. Universal retirement pensions have become s~bJect to, a 25 per cent surcharge for higher income seniors and the age of retirement IS to flSe from 60 to 65 by 2001 (Boston. 1993. pp. 69-71' Kelsey. 1995, p, 276). ' The direction of change in Canada has been similar. Universal family allowance .became sub~ect to a taxback in 1989 and was r~placed by incometested famlly ben.etits 10 1993. The universal old age pension became subject to a taxback (as In New Zealand) in 1989. Eligibility as well as the level of unemployment insuran.ce benefits have been cut repeatedly in recent years. These: cuts, together WIth longer spells of unemployment, have resulted in a drop 10 the percentage of u~employed receiving benefits from 87 per cent in 1989 to ~early 40 per.cent 10 1997. Drastic reductions in federal funding for healt~, ~:gher educatl?n and social assistance and the downloading of responslblltty to the provlDces has severely compromised the universal medicare scheme. !he federal Canada Assistance Plan, which helped to maintain minimum natIOnal standards of social assistance across Canada, has been abolished (Barlow and Campbell, 1995, pp. 148-55), Overall these changes have been justified by the need to reduce the deficit and debt an~ to create a more congenial climate for private sector investment and ent~T?~lse. The~ are also a part of the strategy of divesting federal :esponslbll.lty fo~ ~oclal programmes and devolving responsibility to the provlOces. ,Agam polItics seem to matter little. The retreat from universality and the withdrawal of the, federal government from commitment to a national

si~:~:

neol~be~al go:e~ment,

privatizati;~

" m had begun under a Conservative administration. The policy has nuOlrnu been carried forward and intensified by Liberals, the erstw hil e arch'nects 0 f C nadian welfare state (Barlow and Campbell. 1995, Chapters 5 and 6). a theI d d Canada's spectacular success in shrinking the budget deficit (and n ee ,., . I d' h later turning it into a surplus) by a massIVe. reduction ID socia spen 109 as ne unnoticed internationally, According to one commentator, Canada no t go I' " th d I has transfonned itself into 'one of,the lean~st pub,l~ economl,es 1~ e eveoped world' with Chretien, the Liberal Pnme MInister leadmg the budget , wI'th more success than nearly any other Western leader' (Swardson, cutting, 1996, p. 17). ' In the United States, too, the budget deficit has been reduced qUite substan. Ily in recent years and has now been eliminated. But this owes more to an ua .' . I d' economic upturn and higher revenues than to a reducuon ID socia expen 1lureS, although the latter has also played a part. Interesting~y, the US ShOW,S far less of a move from universal to selective programmes, In part because It had few universal programmes to cut, except the i,nsurance-based 'soci~l security'. i.e. retirement and disability pensions. U~hke Canada" the US did not have either family allowances or old age penSions, twO umversal noncontributory programmes one of which has now been abolished in Canada. Social Security, a contributory and thus an entitlement programme for the aged. has been highly resistant to change (Pierson, 1994, p. 69; Day, 1990, pp. 33, 80. 99-100). . A good deal of attention in the US has focused on 'welfare'. I.e. AFDC and other social assistance programmes, and it is these means-tested programmes that have been more vulnerable to cutbacks (Mishra, 1990, pp. 25, 28; Myles, 1996, p. 135). However, the unemployment insurance programme in the US, never really very generous, has been substantially retrenched (Pierson. 1994, pp, 119-20). Medicare or the health insurance progranun e fo~ the aged, h~S also suffered cutbacks (ibid., pp. 137-8) and more far-reachmg changes In social security and medical care, i.e. to move these towards private provision, have been proposed quite recently (Myles, 1996, p. 135). The specifics of policy retrenchment vary from ~ne country to anot~er depending on a host of national factors. For example m the US. the t~getlng of 'welfare', i.e. AFDC. cannot be understood in isolation from the Issue of race. The US is also somewhat exceptional in that a comparatively large military expenditure provides an alternative to scaling back civ~lian expenditure as a means of deficit reduction. There are, of course, a variety of factors which influence retrenchment of social programmes, including the nature, of political institutions. the structure of the income security system and ~ohcy feedback. Globalization is important in setting the broader econOmlC and ideological context within which policy decisions ~cur, but its influence is mediated through the political economy of the natIOn state (see ChaptersI- 4

so

. Globaliwtion and the welfare state

Social policy in retreat

51

and 5). The following chapter will explore in some detail the infiue d m ( I" . nce of e ~cra I~ po IlICS 10 counteracting the pressures of globalization neohberahsm. and No doubt, even in Anglo-Saxon countries a substantial part of the st f . I . . .. ructure o socia provISIon remams m pIa.ce. Moreover. social expenditure as a per. centage of GNP has not decreased m most countries. However, the expenditure data must .be t~eated with caution. For as we have seen in Chapter 2, the recommodlf'icatlon of the labour market - in terms of chronic unemploym t wages and insecure employment - means that a larger social IS necessary to maintain standards. For example the Earned Inc.ome Tax CredIt 10 the US is undoubtedly helping the working poor. But It has been necessary because of the vast growth in low-wage employment. Thus it has to be seen as a modem form of the 'Speenhamland' system, a st~t~ subsidy to employers of low-wage labour. Any re~hstlc assessment of today's social expenditure must take into account the ~ncr~ased outlay necessary to compensate for the 'diswelfare' created by globalization and a 'post-Fordist' labour market. It must also be remembered that unemployment. for example. not only creates an economic problem but als~ a varie~y of social problems such as family violence. alcoholism, depre~sl.on and 1~lness. which involve additional social expenditure. When ~ese dlswelfare costs are taken into account, effective social expenditure is likely to be a good deal lower than nominal expenditure as a percentage of GDP would suggest. . The question posed at the beginning of this chapter was that with the first hne of defence against insecurity and deprivation erected by the KWS. i.e. full employment and ~ood wages having been undermined by globalization, w~ether the second hne of defence. i.e. institutionalized social rights. was bemg str~ngt.hened or at least maintained. We have argued that in the context of globahzatlOn, the second line of defence is under considerable pressure. if not under attack, and has eroded a good deal in some countries. It a~p7ars that thr?ug~ a .glo~aliz~d economy, pres~ures for 'competitive a,ustenty are becorrung IOstitutlonahzed in industrial nations. Income secunty programmes directl~ related to the recommodification of the labour market, notably unemployment IOsurance and social assistance to the able-bodied, are un~er assault. as are tax-financed universal programmes. More indirectly. social e~pendltures are under pressure through a variety of policies legiti~ated With ref~rence to competitiveness and other globalization issues. These mclude reduction of the deficit and debt and the reduction of taxes, including payroll taxes. True,. neoliberal governments seem to be pursuing this course far more aggressively than g~vernments of a centrist or leftist persuasion. Moreover Anglo-Saxon countries are much further advanced along this road. There is

' ct eVI'dence of social dumping in the sense of capital moving out of little d. with a high level ofsOClal protection. Nonetheless the presumpuon Ire . ' . . countnes fn'endly policies suggests the potential for fu rther d ownward pres. oflnvestor-ial protection. In sum it appears that the current 'IS fiowmg strongI Y '. sure on soc . I ., h'" th 'irect'lon and that by design or default, socia citizens IP IS In e d e. in o n . . process of eroding.

~ow

~n~mum

expendi~n much-vaunt~

SUMMARY AND CONCLUSIONS


The changes outlined in this and the ~revious cha~ter concern.ing the .econom!, Ih I bour market and social protectlo.n translate lOto a'growmg SOCial defiCIt. \\~e:eas living standards rose steadily in Western countries durin~ t~e golden age (c.l9SG-75) and poverty declined. largely as a result of SOCial mtervendon. this trend has been halted since the late 1970s. . As might be expected the situation is worse in Anglo-Saxon countn~s. with the UK. the US and New zealand in the forefront. In ~ese countries globalization and strong neoliber~l tendencies in rolicy-maki,ng have co~e together to erode social citizenship' and to weaken, If not repudiate. the ear,her commitment to a social minimum as of right. Labour market restrUc~un~g. deregulation and taXation policieS have combined to create substantial 10s equalities of income and wealth distribution. , True, selective policies have been employed to good effect. for example m Canada. In Australia and New Zealand relatively generous means-tested programmes have been a key feature of income security for a long ti~e. Moreov~r, the use of income-testing, as distinct from means-testing typical of SOCial assistance programmes is able to-overcome the problem of stigma and takeup to a large degree. In the. US, the Earned Income Tax Credit. expanded . substantially 'in recent years, is helping the working poor, .. . . It should. however, be remembered that targeting and selectiVity give nse to problems of poverty. trap and disincentives to ~ork or save..Benefits therefore have to be kept l()w, esPecially for the working-age population, thus limiting the potential for povertY: alleviation. At any rat.e judging b~ changes in income security programmes. Anglo-Saxon countnes are movmg away from an institutional to a residual conception of social welfare. What began earlier as a national project under neoconservative govern,me~ts has now become generalized as part of the economic agenda of globahzatlon. Overall, however, ad hoc adjustments. reactive changes to fiscal pressures or ot~er exigencies and political counter~pressures are often leaving systems of SOCial protection in a state of pragmatic indeterminacy. . How are citizens in capitalist democracies respondmg to these developments? And what are the sources of resistance to globalization pressures and
I'

52

Globalization and the welfare state

the erosion of social protect' ? Th ' IOn. ese are the major concerns of the fOll ow _ ing chapter.

NOTES
For example in Canada, 50 per cent of Ihe incr . d . was due 10 revenue shonfall relative to GD~ ease m eficl,! betwee? 1975n6 and 1988/89 10 GDP and only 6 per cent to higher ,per cenl ~o Increase In debt charges relalive Shields. 1997, p. 58). programme spendmg relalive 10 GOP (McBride and 2. Some member Countries have had 10 resort to , . . per cenl deficit criterion. Although the EU ~n:allve accounting' in order to meellhe 3 of the EMU are expected 10 meetlhe M ~ghu allons leave room for flexibility, members (Walker, 1998. p, 18). aastnc I targets and mainlain strict fiscal discipline 3. Tax revenue (including social SeCtlril c '00 . . cenl of GOP in 19801038 per cent Tn I~~; liOns) In the OE~D area rose from 35 per 7 per cent In 1993. Significantly Ihe percenlage declined in all Anglo Saxo ~nd ~8. hightax countries such as Sweden w:e~~ui~l~es t;~en 1990 and 1993 and also in s~me (OECD I 995d. p. 73. Table 3) roppe rom 55.6 to 49,9 per cent of GDJ> 4. III 1996 the AFDc programm~ or 'welfar ' Needy Families programme There is a e was re~laced by the Temporary Assistance for Adults are required 10 begill' 'work' ( ~ve.year lIfetime I.imit on receiving this benefit. ing? within two years of receiving as~~~:~ement, community service, education or train. de~lgn 10 the states (OECD, I996b. p. 103). . The law delegales much of the programme 5. It IS perhaps symplomalic of the times that Ih may be seen as laying out New Labour' e report of !he CS] P994) on Britain, which at all 10 Ihe dislribution of wealth even ~~pproa.ch to social quesllOns, ma.lces no reference other forms of inequality in som~ detail ~~g~ I~ expl~res inequality of income as well as the stale of Britain devotes a chapter ;0 . e In ~.enlJal book by Will Hutton (l995a) on wealth. It would appear that il1e<juality f me1u: ~ty. but once again, scarcely mendons Centre Left. no doubt because it raises t:e wea I as gone orr the political agenda of the ity is still on the agenda, in part because :~tre ~f prOgresSl ve ~xation. Jncome inequal. because education and training are su IS re evance to SOCIal programmes but also !it~rature on social policy and the welf:rsIS~d ~o relduc~ the wage gap. !ncreasingly, the . difference', that is wilh social rather tha: e as a 5.0 ,een c.o~cerned with Ihe pOlitics of Income and wealth in the UK see Hills (1995)~conomlc me<jullles. On Ihe distribution of I.

4.

Social policy and democracy: do politics still matter?

CJ

Chapter 2 outlined the consequences of globalization for the economy and the labour market. Chapter 3 looked at the implications of globalization for social policy and found that changes in social protection have been working in the same direction as economic changes. Focusing on Anglo-Saxon countries. we found that the social safety net is weakening, social standards are spiralling downwards and there is a steep rise in inequality. With chronic unemployment, greater economic insecurity and low wages, household incomes are under downward pressure. This chapter looks at the political response to these developments at the nation-state level - more specifically at the role of democracy in preventing the erosion of the welfare state. Few would disagree with the view that the welfare state is largely a product of mass democracy and electoral competition. Social policy therefore is a matter of political choice. Put simply. political parties compete for office on the basis of different policy platfonns and if elected, proceed to implement their particular brand of policy. In English-speaking countries this has generalJy taken the fonn of a competition among conservative (right), liberal (centre) and social democratic (left) parties. Indeed, reacting against the explanations of the welfare state based on theories of teChnological and economic determinism prevalent in the 1960s, a 'politics matter' school emerged in the late 1970s which drew attention to the influence of democratic politics on social policy (Castles, 1982). In particular political scientists singled out social democratic governance and working-class mobilization as potent influences, both quantitative and qualitative, on the development of the welfare state (Korpi, 1983: Esping-Andersen, 1985). Some went so far as to see the potential of system transfonnation, i.e. a transition from capitalism to socialism through the welfare state and other refonns (Stephens, 1979). Moreover, in the wake of the neoconservative assault on the welfare state, political scientists of widely divergent persuasions argued that institutions of social protection were deeply entrenched in capitalist democracies and could not be undone short of the abolition of democracy itself. Not only would electoral considerations protect the social safety net from erosion. but organized interests and lobbies would also see to it that progranunes which benefited them could not be retrenched. The.te

53

-,
30

.Lltude de IIOCDE

SUR LIE'MPLOI
25

L'tude de .'OCDE sur l'emplol


Analyse Stratgies

il

Faits
20
~ ... .,. ..... ..,, z
(\j

Fa i t s

Le cMmaga asl probabl.m.nl 1. pMnom'ne Il plus 'nquf'lenl da not,a 'poque, Il loucha Ioula. la, cal4golfea de la locltll'. fi y 35 mlJUon. da pa,sonnes au chOmaga dans les pays de l'OCDE, Qualque 15 millions Ifaul,as, psul61,., onl .011 ,anonc' l charchar du Ir.vall 1011 aCt;epl' laute de mieux un emploi l lemps partiel Dans certaIns pays de "OCDE, P"s d'un Ile,. dn leunel lonl .ans IravaH, Encors ces dlIttres ne mesurenln, pas" sux leuls loul la coOl humaIn qua cala repr'sanla.

les causel du ch~age lonl nombreusas, Sa composanla .. con!onclurel'a e,a '!lmln'a par la croissance 'conomlque l mesute que a'll/lrma 1. reprise. Mals une Ilrande partIe du ch~ege asl lllUClu,eae, al due l un d6calaga crol"anl ,nlre la n6cIISsli' de ,',dlple, .. rtlvolullon, Il la capacl16. voire la volonl6 de changemenl de 1'6conomle .1 da la loc"I', La ,0lullon pISIe par un a.amen el une r'vlslon en pro/ondeur cfe Ioules les pQIIIlques qullnlluenl lur la cepaclt .1 la volon" d'adeplallon al d'Innovallon lace au c:hangemenl lechnlque el 'ace l tlnlensl/lcallon de la cOllCUrranca mondlole,

15

Analyse

GI

CIl
)(

1 1

La maleure partie de la population acllve pourra l'adapler a"az facllemenl: mala cartalna auront baaoln d'un aouUan partlcuUar, al une mlnont' .. r6v61era Incapable da l'adapler, Ces pertonnes dewonl /lIra ald'es en IIrlnl parti des aVlnlagu consld'rables qu'epporte,. un ehengemenl Rlp'd. de lorte qu'elles pulesenl b'n4l1cler de la prO$p'rIl6 accrue de la loc"t4.

Celte publication d. rOCOE. la premIre Ifune s',le, laU de laoll claire ., concise le lour de eell. qua.1Ion clfllque, Tlrant profil des eompdlences de nombreux seeteura de rOOOE. elle Upol. lee 'alle qui ceracl.,b.nl le chmage d'aulourd'llul, enelyse les 'ucleur. 'ondamenlaux quI ront provoqu' el eeulC qui pourrelenl faire progresser les 'conomles de l'OCDE vers le plefn emploI. EUe prppose enlln un chol~ do mesures propres Il aider" crer de. emplois e. Il pr'pater = ' ! chacun llel remplir,
~

. ... ...
a

t-

Stratgies

="'= Iiii':
~,e

UII dauxillme volume, 'nl/lul' O{)fl{/4'6S .'.ltp/fctlllooll. viendra en septembre compller celui oC' r=::""' par 'as anatyeel lur lesquelles Il se fonde, .

..r

, l

Tableau, rraphlques el taudris


TtI>lcav 1. ....,...111 "" cM..... ,,"'OCOB .................. , '. 1.
~

INTROD~TION
lA cMII\I,e. 'lui tou<:be toU!et lu cll~'oriel de la socl.!". est PfOba"lemeftlle pltinornlne eonltm......1R le P'UI fCdooIf. n , " mRlkMll de pcnonnu 'I! dMIm.sc dan. les pIIY' de JOCOE. QuiQLC million. d'Iutres. pcUl-ttre. On! 1011 renond chen:her d., .......11. 1011 ecce,., r .,.. de mlcux un emploi lempt pa.1lel. Oan. eeculns payl do l'OCDI!, pell d'UR lien clet jeune. 10ft! SlIII .......II,,,{ , la croissance ~m1que raite I"ul ... iii Chosna,e. Mlll,1e cMmqc Il'cJt pu seulemelll c:oI!Joac. 1Im1; U. une composanlC 1lrU1lm11c qui pc:nlslo mlmc aptlll.morc:o d'une replte. Ccl.lfmenl eSl plui dllllcl"''' comlNllInI ct cJt encoR phil alrrmanl. ". lA chllnu,e .1nICtWd -wan1l1onqu'11 , 4kab,e entre les pmslonl llIlqatllc'ln 6conomlcl 10ft! _ _bes .'.lbpler a., dllllltmfnl ct la capacll! de ca demlerei , RPondIC. L'acbplallon cst es_!kll. pour pi'OlfUSU dalll UI'I _nCSe cVllCIbI-' pu la .....llIplkallon du IedlnolOJics _.ell... la ,Ioballnllori ct la COIIt'UMn .......sc ~ul ,'c.ecce .11 nI.,eau nillona! Cl InltfMllonal. W etrett W~II'JI!ft po!eftllel. _ pcut~1te CIICOtC pl",I~ ~ue cellA ~uI onl .tl..... de rOllYCn_ clet 6:0n0m1es aptlt la Set:ondc (JHm: moneIlaIe. Of uJounI1KII. les 6conomici ct les IdIls de rocou _ mal ann6cs poul' .1'1 m:ueillir lei r.,IIIs. lA. polldques ct les IYIItaIes ca p1ICO onl ftndu les 6comIct d,Illet ct paralJd la capacltl. 1Iolre la YOIOnIl d''''I'''lllon. Po. que ca .,,_,es polCnllell Je ~ le. _Il~. ct les fcollOmlH do!venl Rpon4n, npldcmelll aUlt GO,""'''X Imj>Mllir. ct explolltflea pot.lbilil& quI.'_nt fO'K demain. l'ouf bea_p, le dlaftlemclll .st lIkhiranl.
poul'

1\.)

III. l'roIt.ocUoo _r~. r- fnitmllI ................... mII'" PIla.


Il.
14.

. . a.o....,. "1"'' 2 ................................................. . " l' 1. T_ dlIIIMlt .... n!fIou fOCDS 1960-" .............. : ...... . 'd . 601._. remploi doN tiflou. rocou IHO-" ............... . 17 t. v...... ec_ .~""""'.PftMlIIII......r~ .. Pl1I '0CDe ................................... .......... ..
.. CompodRlCt . "

,. 06....... loti....... ct ft.... d'cnIIM lOI d>&mo.. 1992 ; CftI4_ M........pIIItpe .... let If"_.1'0CD8 Im1!
let let

1. .... dIOmq<r .... l, ...... OCOB '9" ............................. . 2. T.... de dlOmqt " ....... n!alo",," roa>B 199' ................... . 10 J. T_. c/IOmlI.. ItU .......................................... . Il toW ec ebOmaae de Ionpt <ib6I ........................... .. U

,
_tri""""

..

11. U.

601_

1'.
If.

l'OCDB ............................................... .. 5curI::c:s. eI6IdoII d'caIjlIoIl lU cwn ........ 10 ................... .. CVIl'lllIet rlll1jllol..,. let -.rt,.,1>Ik " pd" : l'Iut. Il tfl11lll1Mllon dIIlnnll ..... la ""- l'OC:OU 1964-" lOIoIm r6dt" ...nllIaMI ~~ kllU ........ "emploi .... _ . c.e....,. pot - qullIlctdOOl !~ .... F"'tladOlll. ebOmaae .,.,.. Ica lW>fc:t tu 1 fDcII_ f1IIIWdqw . . . 4toIU fIUWI- ........................................ .

20

l'

cm_ ....

21 22 21 2J
24

...

1. Cou\IIIIIOftI ...mtqua ................................. , ~ ..... . 16 2. .... lIIOIIIIIaII...OOI ........ .. .. ...... .... .. ~T~ .. 21 ,. 01",'11".,... ,..,l1li......................................... .. 2f .... a.6....p cooJoncI1ocd Il cfIOnIIao lIRXIIIId ............................ . JJ " .... 1"1..... '101....-.14 .......................................... .

4'

l'our ln ,OII_1IICftII, _ _ ici _Il"- ......aptrr IUIX DII!'YClfa todIalo,'ct ct .ux _velles fonnet d'khan," mondl.UlllDppOlC clet choix ct _ discipline. lA dtli ftle"" COIIIIsIIn l-'1I1t le dIen,e!lltllll plut&! que de ddr:r lUX f'ICIIlOtll fO'" , ml.r pit le psoIectlonnIlme ou par d'.Ulm mesulU de IlmIIaIkla oSe la COllCUllCnce.

;; .'

ecn.IMI penonMl1111I'11III IIflUlmollII clet dme,,"'. Pantc:vl~," l ,lfccllIC~ ' ....plallOn requlte. W 6conomIct et ICI sodj!I ~ul mnslnlnlle mleu. sel'lllll qui Rlmresll_1 cCII.1n1 des pmfil. n1isvlllnl du chan,ement. pour acdU",r ce procCSSltl CD fa aldlnl ,'. ., . .

Let I 0 I l - doInnt donc _voIf ct n:PCII," _III la ,mine oSe. ,oIllIquc. 6:0n0m1ques ct sociales pourCOllltillutrl r._ber ... ou padoh _.te rrel_ -r......lottlUll mode. oSepro4ucllon el d'IIanlClqulac rom joIw, C'UI tOtlldob 1Ia~. que les Ile pNftnt n:1e"" ..ul. Un de,n1i fic,,", .te COlI_US" de la _IN est Meanlre pour Intn:prelldra ICI dwl,emtllll qui slmposcnc. Ut enlreprisa. les sylIIIbIs ct Ic ....y.llitun doivent l'II... ,..on .'In_.doa fO'K COIICCWIr des proclllllJ. lIet pIVC~s ct dta modes oSe ....." nouveau.. qul1Ofcnl,Wfalem d'emploi" ct pour ~"eloppcr ICI comptllmCCl qllllroal nkellalrn 'Ull. cmpIob oSe demain. Hi i

,au_III'
",le.

te'"

:!

'

"'"I,R cela. emalne. penonftC. ne _ t pas capabl';;de .'iadapeer ad.. lr~nlif.lI"ne ollOmle qui propnse. PouIUnl. tllelIssl doIvenl Wlifl\clet ft PI,rts. uur exclusIOn du ,rand CCHUlnl de.lICti"l. fconomlqllH rll'llIe oSe pIOvoqucr dcs tensions lod.lcs qui pownlenl flre lounIct;~ ~.lI(e. sur les l'..... humain ct onom!qoe.
La premitre pll1le de C'C rappoI1 ex .... se Ic. r.iI. cutnc,eb qui caract4riscnlle cll6m.,e "Cluel. La deu.lt_ pulle explique lu lroluliOllS obKrvk. ct Indique lei princi"lll_fl~inal prelldre cn complC pour fonntller une polllique quI l'luaquc ... prot.l!me.la 1lOIIItrne ".nie propose UI\C' .in~,;e pour l'cmplol el des =ommlndaliOllI dlulllks.

,
1

RECOMMANDATIONS

lA IH'UtIfIu ~/~u nmtrlh... dt JtlUl fo(tIIU 01 lalrt rttllkr ~ tMlu,t : 41 t,,1Ut "nM, ,Ik Uml't III ~ ~,."tu dt III prodllttlo" tilt ",mplol: 01 /4HI' "II1II, " rNl, ,,/frlr 114 ttI4n fotulllll'., ~" Pflbllif'tI mbwl " 1II,ta6lllll., prix ""..,. tU'lInr /Ill t4tl2trt d"taIII, 01 III t",II_, th III ptlll<illtlliHl " th "tmIW. lfDt#mifIfIII ,nfu 01 dtl IVta ... d'/ptl/'lM " "''''"''''''''1fIt1ll tullfll4ll. - La poUdque ~mlquo demJllYoIr pour hut euenllel. '1C1UIe{ la rcpdM JIll' UIIO plus rapide, I0Il IIIlIlOIIllklC, do la dclllMlfe IlIlhfeure ,. 011 le nJcmIucment da l'ICIlWl ko-.lque mie seMlble, _II raudralt eue pompe , RYoIr les poIIdqua meotet.1lI11 d' '~tef 1111 ntour de l'IllIIIdOlt, 1Int1 101. lIIO Il l'qlriM &en Wen MICJde. - Amo)'CIl Imne. la pIIIp&It ites dalycat .11 /lxer comme principal abJecdr craualntr Icun Il.. _ pour Welulre let tWkllt OOd,Etalm _ IlIe,CI" le polclt de ,. dcIII: publique, Cel. pcmelIn cr ablbla' let IllIll d'lntMt _ . a:6tl alal! UII ftrirollilemeill plut rayorable ll'Illvesllnc_t cIu fCdcut pdYL SI la lC'prisc 11I1I::I"4'Iea1 pllII rapl4emeat que pn1w, Jo pnlCe&lut d'as.alllI.sement dewa tn lCCNrL - b, a IOUVCllt Heu. ct Il est me- tsb IIOUhaIliblo. da Iforicntef let bud,dt _let Mpelltel publiques _ d'Cil amiUOIU la quaJi\6. IIOW\Imelll ell _PIII do rubnadOMer let entrtpdtes edstanles pour nW da coadfdon. plu.s propices la C'IIIon _11a1llll'Yle do aOllyel1et entrcpft-. _ ca RDOIIllllalUi _ pa.nlya ,aranllo . ,.,..calllAl profit do po/II/quel actIya du marcha dll n ..aI

Clllrepri.es l .'associer poIII empodCI ua mlR:W el en eacolLfl,ellllle ~el..,;emcni de lic entre pclill:' el lfMdes elltreprise.). F.YOdsellt les ball llnemeAtI dan. les nouvellet IlIfruttuc:1um de "III(onnalion ca IeWIIII les absllClet rialcmeataIRs qula!acnt l'KdJ alilt 1IWdI4!. et Cil d~fIIIlSlallt da lIOIIIIICIo pIOlocale. el dmu de proprU" Inlltudle. adlqVIlt poIII .Ilmuler la uladoa cie scnfctt 1I000VelllA ct plu.s CmCKU,

aol._

pa,'

;VII 41:("""'_ d, La Jlulblllli du 'cIfIIII d, ,nwllU, 4 tDII,., ,~"'" tI.ur ,.,,,ttt III dur/,. III IIltt, tkuu" cadre 4Itoletrriu tolltllll d.,r'4,ri ,mplo,_ "'nwalll,,,", IIItru1lftn:tlt ..... p""rtllltm d' "'mploL V"IIl_1II bytIiraIJ, dl tl JInK'''u c"IUI.,,~,.,,', oI/rNIIl'cr Il dlv,l/1f1p,lfItlt' d", Ifflwllioi ""'P pditr" VOIMIIlI". LII ,.,UWlI" ",,6llt, rit, 01 /"1111' 01 Iprd pnMltf 4t11f1t.III'tIIH'"r IIbnln" GU riduttl(IIU du d, IrtmIIl "{Gc/Il",. Cll/II-el. " rI,xamlnanI lu d/lptllllltHuj/.Ital~1 " d, Iltllrltl,l4k ufsklllt" ""' plMlcni 1niMIl141 ""'1" pdIfId,

,n,,,

tIffI.,,.

Ct' 'It

.It

' ' ' 1<:1""

''''''l''

POlIr ~

La jIu.lbllllld. ""'1" th -u. IIIIlH'IImII' '1I1I1II"t" tfIII.III't, ,"1v4II'" :

,- Supprima' let obtt.clet qlli. d_ Illf,t,'aIiOll du n'liait emp&hcnl 1111 amln.,ement plus JOllple du lea1pI travail. _ favoriser le.lI6.ocI.1IoN enn employtlll1 et ulltiEt IUf lei lIoraIm tIIuple. et le trayail. t:mpt

panic!.
:- ~Yelow le nvaIJ , IIt:mpa panlcl A' le tceltur public. , l~ Asseolt l'impei 'Uflo f'CYeI\lllOll plu.s _le revenu dei !MIII,CI mal. '111' c:elulde. IndivldWi el pmtdn: lei ;~ IIlCSUfIIJ lI&:endre. pour .YIw .1 perte du Wllfl'ico do tUdllClIon. /lsclles.
"DIl,'tu.oup~'r ,~. tONlfdDn:l. diJN!ll14!11
i_

tA NtAMt.:!,ItIl' '11 ,rllldpdi /l,lU' 1, t"'WfJIIC' d, III ptlll<illt,MI~ " 4'tllPl/ll",.,, IIiHI . , t!llt4ldotu d, ~I, 01 _"" If toit, III'IfI.t. S'II ,n 111'01 fil' ,,, lN\Ql'CltfoIu "tMIqIl" It:I4l1W, '11 _"'. rl4"",III,.,.,I1. tnwtJlllllc~IIt11,." IH'r ""'tl proJulll " IDllt tlDM: ,lAIt.,tf)lc,. l''I'Prltrur dt'.IfIIIWI 01 tO"I1I,mu, pc. fIll'I/JII. plill _ ' / I ( k"ahu prodllctMIlllI, GU ItcMwstItHtId~ ".",141 " II'ad"III11f F .... ,"c",,,,,_III" rntmU "~fI, ., III matloll tH ,rodlll" " d, ,.WIU'_4U CftIl1l/h. !lM d, La 1mIW. ~I poIldtiWI _11111 dllll'ul,1II dallt 01 II1"II11,. III C~/11 dtl tU,b d dlllCOMmlIl th cri" .,. 4'"rIlh" 'leM'IflIIII", Mll'l'll, ItcAMkI,III qlll,4Hlt _ llau IH"" Il dlwlop,,1fIt1ll d',,,,,,,,,, tri, ,rodlltilf,,, bl,,, rlmwllrb. - InycsllrdaM la CfdOft de _,"Ilcs CIIIUlIIIlI_ trke' la n:dtaI:hc aclmtlllq.. roadarnenllh ct IKUIIft l'ICdt des enlrqlriset aue ConnallllllCU scientifique. et lICdIaololfques. - Pro.-volr cll'ellr_1cI mkaftl,met de coopmllOllllltematlonlla pour rtatlscrdcJ /lc:ODOCIIlCI d'IcheUe ct rduire let KI/viII!. de kD. Ion, Iefme qulloal double emploi. .UltOIII ..I..II\C do projeu do 1IIf,&seIc~e ct do "1I11 de pn!ldeM. aclCIIIIllquIJ 0\1 unlnnlll.lm. . - AltlllUCf let IAcerlihl<let qui frelnenl 1. etWloa _ Il diffusion du IlOIIvclles II:ChllOIopIJ : EaeOllP'U la eonclusloa d'ecconb mllltilall!rlllllI .Uf let dn:lltII cie proprWd 1'*lItccuello et.Uf d c t _

,,,,,ri,

",,,.,w "

"

d'"""",.

",rolt.. IiIlf IH'lImU1 ,/llIua,,, ," ffIIIl"rrt"IlIvt111ftl :

ris,,.

,,,,,nllkNt

Aw!nuer ou .upprim.cc let IncltaliCKIS IInlllClbe. en fa_ de '1 recrll.. anlclpl: qui ne .onl pllIICUIre.I. 'l:" Rcvalt let polllque. et les Pf'OJWIIIMI 'l'IPIIIln nyalllcws lab pour leur ~ d'exercer plUllO\IVell1 ., IlDe IoCdvlq profel.lollnelle .u lieu de lu Indta , M rellrer do 'a III. scllvc.
: ;

4.

fl'!"." fI'mMlGwwdl4 , ".IIIrIpt,


!~

Internationales. Favoriser la fRIII~e ct. le cas khWIt.l'adoplloncle .~,Ics clujeu"-I'tppllcadoacle,t,lu ctmllml eompallblc. avec le GATT - on co qui concerno l'aldc clet pollYOInl publie. aux l""nolo,lc. 'InIE,lqua., AulllU IUlC lrudtudon, aUit rqlCl du DWl:h6 un eadn! Juridique ed6q1l1t qui leur petmeUc de diffuser et d'OIppliqua lVec omcKlld lei 1l000yeliet tecllnolo,les (auoclallont de m:heIdte. JtrWIeet wl,arl..1.Ioa IothnoloaJqut l'IlItcllllon du peilleS enii'eprisu, n"(orcemenl da "ens cnlnllet entreprlles ct let umvmltEl), ~'-", - f..:1II1Cf 1'&Dlmll.Oft du nouvelles IIlCllnolo.1es pli lei entrepdlCl au IftO)'CII. meturct qui : ~DI de mltlllC e~plcillft let poulbllllob qlJ'offi-cnl let mll\:~ et let COllines publlc:t (ell laYodsanl l'lnnovadOll pit 1'''''1'0'111011 _ de pcdonnance, elllracilonnant let COIInlS, en lodtanll" petite. '

_ml,.,.

l4MIt 4~.riIIl,," 'MDflRt",. l""",pnlltlrlllt" .. ~ """,*,,11, ~ "optlll""I'''''"''''c, a "l,MIl 4" dlfall1rc~,4"lIInpl'". tA. dpotlll/t .""'11 01 IlIt:tHI""tr ",tUrtp"NJi/pI tI , p"i~, ,1I1r.,pris" rl'OnlfoIre ptlm. IIIII'fMIt dtl ,,,.,,,,,1.,, dlvtklppefflllllllotaL ::. , , ,-- AW'1eI" 10 polcb cie. bI. d'<!lIbllucRICllt ct .Impll/let lu eonlf&ntes Impolie. par la .-.!alcmclll.llioa pout encoure,a la mlalloa d'ftttepdsesllOll'l'elles (lIIItllOl'Ct l'inronnitlon du Cl\Irepteneun polenlclr, "ciller . . cc quo lu let'Vkes du admJnltuatlOllS publlqua IOleaI plUl ,,"ulblet, as.ouplir lu COllUalnlCS ell mabe '. . do aodflcallon et de comptablU). - FaclliOer le d4!vcloppe..-t des petlles en.se. cil IIRItIl_t l'inronnllion et le' conseil danl un c:auIl1 1I000bta de domaine. : plaftllkalloa <lu act.I~IEt; achac .'lqulpcmentll; m:t. alllraYlltmes cie rormation el utUb.ll00 cie 1. fOl1llltloa; acc:b ,la Ieclmolo,le et "altD; et eccb ault 'Ylltmies de altanll.: de c:r~ilS l'upot1llolI, Les adrnJ"llIsnlOM .-.!,ioaal,. et locales clevrlent tire cacoura,m'. Instaurer lin environnemenl J>I'OIIN anIter les petilleS entreprise. to<H CD veillant. ne pu tM de dittoiiions daM lu cOIIdilioII1 lallet aUll entreprises. ce qui dJqUCf&1 cie se Indulre plIl'lpplritlOIl d'enlreprise. non viablet _

!DtIIH'"dftltl dlv~nljllll ,fIfII "lc,nalre'lH'lIr mcDll/'lJ'" rus "","ve_1II '/11'011"" d~ t,iadon d'CIII,.,prllll daIu Il ,.,tI~.". tA, ~"W1I" pl'bllt. dtv",I'1II Illlllw" 1" rl,l'ffllllIfI " P""'IIIIII q"l '111_111 "ttprit d"""",l'6 ID"" tilt ,'GId~ l'lttdllllrl, III /rNIIl'' plU lIIdQm#1II Il,,rGIS4,, ,n""prisll ."fMfIl "" 41,"",,1114, ptrlttt ,lIIrrt,ris" """ .. trll", C~, _1/1"11 dalv,III,'aCctII'IIptJ,It''',d. IllUlblll

"fol" '"

p""'.

,tI,,,,,,,,

,,,,,rlIfU,..,,

tJUnp",,,,,,

_ IdcDdIIcr et .upprimtt 10U' les .talellllllll1 enlJUlnt SInS raison vllable l'oclrcl de crtdits 'UJI peUII:S enlRprlsa. F.vociUf la mise .u polnl de produite propRS .'KililCt le ftn_lIICnt de nouvclla cnlJcprUcs. I!ncout-aet la tRidoll d'lmllNtloo. financlbe.t doI. d. c:omp4!1IiI1IS pllllculiln:. \hw du 'CCEun .p6dftquet.
".,

ml""

lGlaIru joll,1Il lUI ",k bryHH1mII tIlJiII la rlportltftm 4,. rtlIIOIltJ:U ..,. ,,. "",,,,61. 411 l'nMIIt dms la IMIM,., 9A lb 4DnM1Il M'rillI4WC cIa'n.IU ~IItllr:r tllIIwt .1Itr'pltl. ,.,.,",.,." k. clI'tl4t moIn-4'trIlV,. """ .4larlisu - collsG,""" 4t ,Icllrlrl .lIcIal, la clItI,.,t dIS tmplDytllr:r, ,l.mlltll.rotlD<t fi.. Il,1I''s _ _rltI, t t - 9~1 crlmt lUI/CtUf ttlr,. ct 911t fts my>laytllTf 4a#vtlllf'IY" pt1II, ""lI,er lUI _'U,." dia """"' Sil proJlICtIall ,.,prls,IIl.IIlIlll, port .11I.I1II. 411 coflu "",bt-d'n..nt tDlllIU dms #Hdll{:0Y M f'lYS "'pub lUI' V'JI,tdIM 4'_IIL LDr:rq", 'tllflDwtmttlQ 411 S4lalrtlllt comptlUttlr pGI c,t olllllnl/s.,mtlll dt. col/u4, mabt. tl'(ltlnnt MIl lII"'rlD...;. k cMMa,t "(lUlm't. il..." fo",lt ltUIt dms k lIC1tll' puIIltc fllt dam k IIct"" ,ml. lM"'" ... tnIYT'I MS po/l., pfOpnl " fJeCronr, III ft,enbtllrl .III ,ollllrtl t(. dam kl pay. H Ctla fI'tlf ,"Int posslblt, r/JJdrt Ils codU 4t 1rI41-d'fltWnt """ ,4larlDu 111'" dam " IIIU, li fo/l41f1 ltnxIu',., 4tS clltJlt,.4u Id jflcolili. la IOCldlt. la piI"qu, 4t la COtICllrrtfIC' ., coll'clf~,. - R6h.IUet .. 1610 cIa A1a/m minimum Ii,awc en hint .1I'lnlUVJDeat de rcdIstrlblltloa et ,'odcaw Vetl dei bu1rumcalS plvl dlrcctI. 511'011 atlme n6:us.tW de mdntenlr lIlI AI.... mlalmum U,aJ en &&Dl qu'~ltmcal d'_ rtn~p de hmo cOIIII'OI. ptumll, ,',ffon: d'Cil IIIInIml_les effcu ~.atllur l'emploi :

u.

poU""'"

'C/IIf'

",III,IlIOnI

I!A l'Inde uni lUI' Ica pd. plutOt que 'UI' 1 ,allII mo)'ens.. .. I!JS modullUll.uflbMuncnllcs UUlI da .aI,,", en fonctloll de 1 ...0 CI des rfl'olll.lIIIn d'hl_ que" aaI,,", miDlmum l1li colPpCOlllCIIe les penpectlves d'e"",loI des Jeunes ou celles qu'oftlenl let rfpom 1 ralbl. pnllllICII YltI.

, 4/sfX's/rJlU, rtlatl~f' la ,Icurlrl .lit "ltlffllllli .ont c't dou61f I/lIIICMIIt. EU~ tttoMGS.mr la' rloU" d'I/It,d""W.ts rlclP""'1It1 c't ltJn.r ItrJflil I/tlfrf IfI 1RMII1l'lIn " k. ,nrrtpltI fr ._t'lJ"nr ~tl tno"rt. -' cMl,"'" ,t tte:yclll, III, I4ldrU. 411 Rfll 4, ". "cttIClt,. r...r,foh. Il ," ."tr,p"''' _ " .,nrbtwlll tJIIt ", 411pollrJlIS ,.,lalf~1 c't la ,karlrI4t "tmpItJt k. otll,tlll c't ,onl". IfIJIHJIlkllr:r tIoIIll/UtlII'DIIl pllll hlltlbl, tlltl ' AI""nl .. ,tlthu4:f.tr tt ""c:IftJM'1II Its ctWlkItJtI th /afIN' pl... Il,01l,.,...t, (1., .flrrMlII ft.. portlCIIU" 4" 4ttnlJll4tur:r tl'ItIffllItJl JI/.Wlmlllllrlt IfIDnt:ItI 4111m\tQ'L , 'q i, , ' - MelUe cn p Pit" W,bladoa 011 du COIIYCntIonl collectives conclua 11'khelon central, ~ dispositbm reI.dvu 1 f. Ikllrlt'de l'ernp!oIqw .ancdotIllcnt lu Ikcncicmcate abus", ou dbcrimln.iOlra. touI Cil .vlori'lnt CClIII qui .. Jusdllctlt d'un polnl de wc: 6:oaomlque. n conviendrait de n~.oc:let plus ~ue_nt un 'nl"eau dkclllrall,' du en rntnl! clplielkl 1 1001 Erme qui primeraient ,ur aM demllrc di'posidOll lU lieu de lcJ IrnpoUf 1 toull:t la enlrcpdlCJ. : '' - Assouplit la mtrlc:tion. CIl ma!lm de licencDlenl prfvues par 1. loi \hw 1 pt)'1 011 IciJ disposiON .. KNdlCl Kmtllenl comprometue plnDICnl la rc'WcturadOll onomlquc ct Ic. chueu d'acb l'emploi de. IIOlIveaua vellUI lut le mltdlt! du ..."u1. " - 1'e....c1UC l'olfu, de conlntl de dur~e d~lamInH, Afin d'cmpkhn une Ilnlrali~.licin e.cessl~e de ce type de con...r, on pourrall VIIllcf co que la prolieon prtvue pu la 101 poUl k. e01l1nlS ~nb mie rel.llnrntnl I!!,t.. -,watoul C1141bul de c:ootrat. Par allleul'1. on lIvilUat dc aubvcndooer da quelque faoo qua ce solI lei emploI. de du" dflmln par le ,yltbne d'&S1urancc Mmaao. Ccl. JIOUITIIt Imp1iqllCf. pu eumplc. de relevu tft Uux du' codlilions ptcronaJes, GU d'elSet det cmplo)'cun qu'ib paient une prime .pklale au terme d'ull cOllnl de dur61 d t l m l l l n E c , . .

.l,.

.a.

- aMuira Ica co4lJ da Dldll-d'\lvrc 11011 .aJIllfIWl. pmlcullhelMlIl ea Eutope, Cil allf,Olnlles prflhemcDII au dtnl cfa lacteut nvdl (Il oilla IIN.lloli blldlNlre ou lei ~slolll de 4IlpenMI .. pcnndIenl) ct/ou Cil remplaant ce tn" de prfl6vclMnta pif 4'aulJclitnpiltl,IIOtIINIIeIIt l1li' la COIIJOUIIIIIIIOII ou .. re"enu. dont la base pourrait en 6mcIuo 1 d'IUIrCI rewlIIII _ U~ a. traYilI. - Au&vet au aunrfmtt le. clllposItiom da rfllmes AICaUI ct dCllI)'IllmCI de c:adllllolll de 1bI.. qui d6o:ourqcnll. a"u1 , pmlel \)II l'IIIIIploi de n,,1IiIfeIn 'uppUnICIltIIreI. n ,.....r, .. putIcuIlcr, IUpprlmcf la plalOlldl pllCIbles , 'a bue adillfale soumise ,cotkadon (_1 dans Ica __ pa)'. oille 'ieD efttnl coIIsadOlll et prulidon. ftl prfd.tlDCllC ~lInl N'on .ta 1MIhodetI1ldUlJfc1let). - ItUulre Ica prfI'WJIICIIU dIRdI (codllllOlll de 16:vd~ .odlle et Im,OtIlIII' .. "_II) pesII\l ,ut les .alllrea, cc qui aurek pout cffet de modlllcr ,. IlM:llInI la deatlnde de 1IIlIIn.cf'C&uno Cil 'avclll du n,,1IIle!n ralblemetlt dmunlm lWt al plOU,"", Icun "y_.

11:.

Icd..rll

'u

~tI I t - .

011

,.,._11 tll""" ",

_1lIrt1

IIIfvM1u :

- Dana la M,od.llolII coIlectlvs RctorIcIl... ,'oI'Ienlet vm' Il cooclvlloa d'aocmb-Cldte. qui lainent kt CIIbcprisetI Ubn:I de mllr .vec aouplcale ...~YoIutIOII du mln:lM dh Ion qu'dkt re'pecllelll des lIOfJIICt ,laWca, DcooYlcaclniI de n:IIOIICer propes.lyeOlent .,. pnIIque de reallemloa ..tmlnlSlnltI... des ~onb qullmposenl da _ dPics. i

- IalfOduInJ dei cdauses de renl.odallo~~ qui petlllCllent de rentloder 1 ulllvulllnrtdeur dei coaventloaa col1cctlYca coadua , Illllveall.up4!ricur.
- Rcnforcer la concumnce lut les mlll'd!6 de produlh pif le llial., par e.crnpte. de la dirf,lelMlltlllolI, d'un ababsemcllt dct OOtlKlet lllifaln::s ct noiIlllila1n:I, de la pd"aIIsatlon et de la mise Cil u"", d'une poUdq da la CO~ pIIII ouvenc CI plln vIIO~UM, pour que le. elluepr1m cl lu n~alUeUl1 clDtip": pubsent moins r.:llelMnt Wnlllcler d'une de tUloa au dtfrilMnl der posslbiUl~ d'emploi pouf lu chOcne1n -uclw". / :

""Je

J'W,_1s.1iHI4. cllltnq, " ", ~ - Amalam .. rOllCIIOIIlICmCAt du Savk:e public de l'emploi (SPB) : : i ' Intl!Jru fondOll' de , _ ail Kin d.SPE : Itn'Icel ptac:crncnl CC de conlCil; wc:ncmaIt du pRStlom de chOmqe: el du protr_1 ..IsUlt le atln:b6 du IInuL Veilla' 1 co qu.le SPI! ",ele l'IIIICndoo _Ive la calfete.au lrallernenl cIlla diffusloll de l'infonn.lioa .v la oUm d'c"",l01- a ' qui' Iilllille. cfaIII ta plvpatl cIa pays. qu'l dok l'CIl prtoocoper davantlle. " .' Veillet 1 ce.ue ta 6emUldCIIIJ d'emploi raient rquli~remcnt Cft conlKt ;VIC te:SpS CC contllIIItIII de dlen:bc, lia emploi CplIIII de rfilllCl1lol1 dlllll'emplol, c:lubs de IECbercbc ~ilve "'emploi, entretIell. de rforicntlOII). j ,~ , ' Menrc ft", a..kudoode lIIOIIOpOIt dl! 51'S. Les IlIm_ua de pIKernelll,d~ "~sI que ... 'alclIS de IIIvallllClItpCIAIn GIll UAI6le corn,Umcntaln JOUCf, ElIl,er du SPE 4f1I'lIlO1t'c;~dd' lIIr te mtI'd14 de l'emploi de COUde dur&! (dll "'lCCI'OflR le 11111 du offres d'emploi).: , : " . - Condlllu 1 a.1t dIIt0C6 de l'offce. 1I0tlll1melll en powsulvllIt lu atlvl~s; de f_aon Cil faveut du ' ,MIneurs pcndlallu pEriodes de ftfdllSlClIICnt de l'Klivl~ : Cibler etdlvenllier 1ft pro,nunmes de fonnllion dcllI~ aux hllmellu cn III Ionclanl .ui' u~ ~valualoa 'pprOfondie cIs b!l;oIM dll m~ d", lr.v&\1. " , ;:' .' AUloriser Icsll1SUllea mpollSlblu du marcb6 du ...v&\l. KhelCt et vendrc'~ ptKtJ <JC'rriaon poUl lu hCrncunlur le rnarcll~ pdv~ ct le rnln:hl! public de II ronn.lion. Ccllcs.l dC"faicnt .uui poIIyoir

pol'''''' ,amnlft ,..,.III1I1111,roJlI. mlt.. pllU octlwdn/II "/GlIOro",14 rlllUtnlOli d4IU ",,.,,foL DaIu 1"'9.'111111 k.f'lYl, ", JlpIIIIU ,-t{lIt1 cl1fUlllCr/".~ pt'IJ,ru""",, v/llll,k _t'CAl "" lru",," "/'IIIftr ,tI(Ont poIII""U,,""" j.fliut.tt,., __ pGI"~'1. EIt",,_ tl".,.,. 1I11rtpl1rr, 4'lIIIIIIil4r" "qfi((ldll tllIlMINl'I/I' , dvtl. UI , , . _ , tllfIIIIJllIII m dbU,',II,tllt, 'lIIupt' splclJiiuu CHlI'IIIffG9I1,rja,.' ,rolI"_, pitkIIllm 411 _t'C6I 41llmWllt " Impf>rf' /:1"'" 4'1/UIII1'I/I' .,... ~ 1".,,. 1/1111'1/1 " . ".t,;,n, tIWI tlflt, "","",
rtI

D, l'Q'IIU ,Inllflt Il ","rit", J, rlorl'tI'" ". f/(IlIdqlU' dN mIItJ:ltl 411

r~;' ,n

FIIwnronl IIIl4C l'IItlllrtl '

,NIIIfIloIU CC""'"" :

' ;,,'

",

tnI"

,Idon

,.

USllta' dll1lClllment du loonltiOIl. llin d'.cCfoflre Il ftellibilill! et Cllllcenlrcr leuli efforu .ur le. CI.l,oriel dlmc:llca 1 plKa'. I.ocler lei anployeun 1 Il COIIUpIlOft et 1 Il iRIse Cft llv des 11'011'- de formlOII en (aveur . . cIIOaIcun. l'I:chelOlllocli. ;, , - AI. let de adoa d'emp!llii tvr 'CI travailleurs dOftll'avenir cil pudcvUbemeftl compromJ. pu le' dl&mI.e (Jeuna cb&ncIn de Jonpe duIfc,l* ellemple) ou doaIle pouvoir de M,ocllOII Cil relalvanel lIMe (louslca chllme;ns ,de Ionpe..tw&:. par eltemple) : llllia_ ~peafyemcni . . 1Ide. 1 l'emblllCh polit ICI Clll,oriet de travailleura don! l'ollie etl part.kulibtmcnt eadden"IR:, .dlla' 10UI tp6c:Wemenl 1 _nolt el 1 1""llqua' de. mkanllDlel qui mllllmbell Ica effCII d'lllCt1Je et dedlplaeelllCftI. , Fixa' Ica JmudnllOll' oft'CI1et dI'lc cadre des FDI1- de ctadcn d'emptols 1 811 niveau In(ld_ l/a que le panlc/PIII! poumJt ~ip6'er obfI,nI, IIIf le mveho! du alvall ilia de l'Incl1Ct 1 cOIIlnuer de dlm:hcr lin :emplol ".~Ua'. ' :. : A.uod lnM t_adOll; danI le c~4re dei proanmmea d'emploltemporaIR:, daII. le ICClleur publie. . Vdlla' 1 ~; qu'une part Ipprklable dei propmmel publici en 'IVeut IX "cmplollok IInancle par Iea munidpalll tvr kt receltU llte"'el loc:afu, et ce qu& le SPI:! loh .lIoci~ la.eadoll . . PS01flJM'C1 S'khelCIII la.;:al (IIIn de mJaJmher ll elTell de cdtptacemeftllllCai. cl de mulml&a.' let ",utlllS).

Am~lio.a-

les Incilltionl proptes enc:ourqa It:s enireprisci el les .a..ailleurs invutir dans 1. (01:

cOftlinue :

me._

Permellftl IUlIInIV"'lIeurs d'ellCtner, I0Il1 lU kHI, de leur vie IoCIive, dei piodea d'aeUvI~ cl des p, prolona~ de 'ormadon lion PII* (ca r6J1al_1, pu eaemplc. le temps de Ira.ailili psoIIl du
COlISacH ,

Il (ormIOII).

'nlll"," un Iyst'me ri'ujva", ps~lbcmeats cl aide. III Un de Il (onnatiOll pour IlICilier la enD'ep, raIR: un l'lUI lfOI cffOlt de formldon, 011 UII .yllbIc de .Q&lIIIrormltlo... en (1\'C1II dei tnv. 1<111111:1, pour leur permeIIre d'lICqubir de _velles com~lCncc. du, dei 'tabllllcmeftlS de fo" .,u. ou dw dei cnlrCprisel; YdUer I0Il1 Iptci&lcrnenl concevoir et 1 appliqUa' det ml:canlsrl mlnllllisenliet effCII d'Inertie CC de d~plaeelllCllL
Rcl'dre Il ..leur dei eom~lClICes ptu.lran,plmlle pu rapport. ulle du lutrea (aclcUn de psodllCl. cxcmple Cil tnCOUII,e&n1 une "forme da mlthode. compUble. et de lIodllc::alloll ainsi quc du dhl In'llIudOll/ICI. connelles), de (IIOII que Ica trl.ailleurs el ICI enwpri". pub"nl COIIsldtrer les c:ompc da travailleurs comme un KIl( durable.

.:

c..n

SI f'QIt Will 9W"'tI IcDtlom'" II~ "ODE ~nt:ollt'IJ,UI' iii cr/arion d',mproll twllt_nI fIIal(ffil " 6t11 rlm""',i" Il folll I14Il" " ttmi'iorc, ~n ~tm4I1tllt:~ ,,, flMl'fllcatlonl ., cOmpittlfC1I Il, iii IfkIln.J'.fM~; Lt# polldp~1 J'mltl'nlmmI " J~ /oimat'Dtl Jtl'mllnl ,'dtf4clw, /j po"rtlltv" Cil ~"Jtttlf d''''' fIIt J'all,rll obJtctlf# ,rm.. " cvIIuttll J~nIlJwt: Ct14 IIIPpi?1I l1li profond clwn,tmml II~ poZidfll' JmI ul1tIrI paJl ~I, JmI J'alllr". "" POllmdl, n,oru, dtl poUdfll" at:nul" ,n p4nfcII'lt, Il, c,lIn p' '4IIItnlli a,/r (/Jkdct_nr JmlM:1 ilmnIJltlpdlflcvrt'ttmtnllfnllbl : 9""II,II~ "tnl~',lUm,n, Inl,fal.1 CtHnprU 4t ,'IlflCaI1tI ,1'1_141": ptma" 4, "ik /j iii III~ tIw; Il Inwlll.tltlllUII JaIII Jt. c,;mpittnUI ,n ntppotl awc III "' '",,1111';/1111''', _: ponfatlllnJMnIllf I-IU' 4ttlnMlllll'"meln, qll41ifils. - AlnaI_ l, quall., de l'enscl.nemelll lAId'" : Offrir davu",e de ptQIr'IIIUI"IU psbcolalrel, Cft pudcullu IUIl ClItUIJ dCl mllieul! Ufl.orist.. '1 RMuIR: le IIOmbre d'abandon. ea court'" 'eudes et am'lIoru Ica ;ubll de. 'lhea en proc:ldUI 1 dl.ene_ ' n!(onnet, notammenl Cft divenillu! clavlftll. le. prolRlllllla cl ICI m'thoda d'lpprentl"I,e: cn lalllllll i allll parellit une pM ~ I.lltvde pour le chell! des 'tabUuelllCnta que Ii-6quenlaonllcUli cn(ult ct en: leur pcnncll&lll de pl.ltklper pllll 1ilvcmenl; cn olTrlftl de meilleum IlIcllIUOfII peur IIIOIlva' kt CD"I'; an&nll et I leur dOllIUllt c!avllltl.e de pOlllbllllll de conllnucr Je perl'cc:donna'. .! - AmBlom leP'lSaac de ficole Il \1e Kllve : I!ncounla' kt P_lIarilll entre lei cntrcpriSCI et les 'tablilselncnta d'cnsetananenl pout d'velopper d~:' lIOIIYUUl(1)'pCI de (_dOl'!, psochea de l'Ippn:nlllll.e;ct ralre en aorte que l'm"I,lIemcnl relie a4tp1' aUIl besollll du marc'" du lravall. . Dtllnl.r.' rl:clM:lon nadanal, dei n~ pour r'n'uldon," _ _al.,1lICC et 1. velldadoll de. /luatllle,. 110lIl" dll d'wours.er kt JeuIlCl 1 Inve.1lr dan. une {ormadon et de (.cHltu Icur m o b l l l t ' . : . flUlIe _Plaire de (onu'oa- ou iiDdmlnht de lormadOlll UII nlvU\lsum..mm~ bu par nppod&U:' aa1alrc 1II01CII' olTert dans la prote.~km ou d,nt le l1eur, pcv IlICltu le. Cllll'eprilCl preposa UM , {ormadOlt 1111 lIomm hm.anl de lravailleurs. '

!. j

~.

"

If , sy,,#mtl d, p"nado," c"""n~1 rital.... j g<lI'Mtlr '~mp. cMintfln, ~II mr,nIant 9" 'II. rll,rOWnllUf ,mploI. Awc "jJ"ravarlDtI dll cM_,t de i thln, Il ;lu clt4nlll" npidr/f. Cil Iyllllflt' mtI ftnl 1"" c""",,..,, lin, ,at'lJlldt 4t Mftllll qllll1l pt_nI' MOIlCOIlI' olt 1411, CI' 9"' ft'lncl""" /j _allt,r. "~ur 'ImIt" Cil qJ/t "dlsltttII4lln- - '';111 ~lIfoc'U~. aJlUfmlD!ll dll _rcltl J" rn:rwsll Il QJ""M' It mhtl",,,," p,oltcdtHIn/cII,alrt - '" M' Jt ..NlJ~nr 44Dp" U,&14l1n lit p,iw;ryattl 9"~ tltl IIlvtallJf d# P'IIIaI'"", trIlHllrll, rrtalnltttl, lin cOnl""t './fltri! IIIr "admlw Wtllftu tlt'l"naMnI " ,at'lJnllr 4t1 pl4t:1I JmI '" cllllr, 4# , " , , _ " Dtll" ml d'tJCcotr' 1Nl1Jin1m,. ,atdllli' J, rcwn"pdlslvt. n ((Hf!IftMmll d'InuI." po,,'blll,I, dt ",ulr~ jfMnt:llrllflt/f' pllll. 1n,lrtJ> ".,..,a,t 41 iii ,a,..lI, ( rl\'l1ll/ j "tnrcicil J',", ~"'I'loI #11 nJII&nJ ,',,,.,.,, lM, 'n'tllu " k, clIoll. dCllritI ,W~ poli' "', Ixu IIIl4lul tf (JI wnanl 411 d'lcarlolU ail.( 'r1IWIllltllll ocnfHW lin t"'l"ot IDibi nffllJ.M,1. auf fI<I'tIf UmlUJIIIlt IalU dt nJllcdQl'l Je allcatlonllorsqut "', bl"//ldalrtl p"Menl fUI tn.

_nt """,Ilt"
. A

"QJ'III'!UIt:' CMmo" (ACI

l1li l'IWIIII 4IU

'II

't,

"'11

Ct,

ump,panttl

Rlfo,."" 4tl 4,.,,/u

.wr p,,,l4lfanl d, cII"_,t : "Ci

_ UmIIer la dur6e de _ n i ptell.ldon. de cMma.e d .... ICI pays 0/) elle Cil paniculibemenllon. Il plodc peadanllaquelle le chOmeur cllC'I'ClIc aclvemenl un emploi cl des cl1ant. de rell'OUV" p,pld. dll tnvall.
_ R6dulre ICI hlill de c:ompellllon a~. fmpllllors'l"'i11 .onl ileds CI revoir kt condillons d'ldmIui Mnlllce det peaullonl lonqu'illI'CI! cd" que de coorlllnlk6detlll profenllllneb.
_ .... acnIr de conditions reslrkvesl'occrol de prellation. d'usislltl de durb:.lndlfinle IUl pcnonnCl "

MlCIIlt le. ltvdiull de renscl.nefnal! posuccondf.ltc 1. vie profclIl_elle en les C:OIIlellllftl.' vldt.lblcmeal.ur l'ooenlldOlt d, leur carri~ et Cil velllllll u._ Uft 6qullibre .Iobal (llIre IcIl!Vde': Ibtcdqua CIIdIIlOlllltUU .rune put.: CI lei audesleCbnlquc. el tille fonnadOlt psofeaslonnelle .upleur.. .
d'_utre part. ; '

"am

l'emploi.
_ A~ une alde III 111ft du lravall. hortllrcl rtduill une base eollec:dve. mal. en prlvOl'1lI1 dCl cc .. admiNlll'ltif. afin d'en UmJw le Mlltllce aUl cntnprisc. qui coanauenl du difficult pus.,h

.ur

prtMCnl des mesura d'ajulie_nI approprib:.t.

,.

./

_ Fahc tlI .erte '1111 lu ilava.l1leurJ (A!bkmml rimuDt00ent finfUl(cmcnl plII ra&c Jorsqu'jb paolvent \Ill caUlli _ _ ulmal .11 Utta de dipclldre cnlCUIUII de t!U,fau .oclau., cc qol pc'" d,lfief ac:cudtr 101I1tI1u du alIocalIOII. raniJliales .uffi_ICI, vcm~ ce que let bUll: d'lmpotltIOII DIO)'CIlIlnfpiaC lu bu ulahct .oIUII (ilbJct l''' npport ~1 IIWllcablu aua preltltlOll. 01.1 _ lin

rami"

GLOSSA.IRE

COIIIpl6ne.DC da re_ IIII lnI~ncun

mal r&lun6i ..
AC : As'UllllU dlllmqe_
Amfriqu~ .tu Nord: Canada, tuUnl. (n'CII,I. pu Je MeJ~ue dans 1. prbenll: trude).

_ VcDlct' ce qllo Jo ..wu" ~oa dct preltldOlU ell rOl'll:lloll &eI.a1ft1 du conJobit soli netII:mcaC IhUrleur 100 pour calI, dan. Jet plY' oIl bu_p de (CIlUllU lnIulllUII IUnpt partit!. "Iia '1111 J, toIIJoInl d'uQ cMmcur blcUllllM! ~t rom_me fncM Il consetYtt UII emploi' lernpt putleL _ S..bonIonner r~ do pmI1IIoo. de 'OIIJ1I'C dur II. "artldpnlon , det J"Ogra/runct acdt. dlllllNtM dII IJua.Il; M1III _ C pttdl;oilbelneDt souhaitable pour lei jwnu 1)'1Ul1 quln41'6coIe.
IU/o17!Jl 111M4Dlllh j/Nmt_1II tI Jt co"trdk J~. pntSfildo/U :

Aatalloa NropftaDt dt Ulm:~&IJ" (AEla, : Autriche. finlAnde. Isllnde, Uetbttn'lr:ln, Nom,c, ~ Subie.
Commun.ull "top"UDt (CE) : Allem1ane. BcI,IIj\Ia, D.nemllt,

_ Ammorc:t Jet .ytI!mct d'illfonnlllon dll SPI! J"'IIr 'Iut le personnel fOltlnfonnt de la .11lI.d"" dei requtrMII a. re,d dCl prutadou ct cS',,1t travail dtclad. ainsi 'lue de kurJ prcmlbu dimarcbes admlnlsrndvcL _ F&be ~ pli' Jet emp10ycun Dne panic dII coOt dct Indemll de cMlIIIJC al cu de JlccndcmeJII ell ulJeanl qu'JI. palltlll CIl dlar,e lu prcmkn mols de pre.doftl, en vellllnl Il CfI qua ICI dl.po.lIIoa. COftCCI1W1t l'indelnnJl' do llcendcmml lolenl rcrp<:Clkt 011 el! modIIIanl kt cotisation. F&ttOllllu d'u.... !PU tlI 10lI(1l00 dei pallqUCI de l'el!trepnJO.
- Contaver_pllltdetl_nt.local daN lu p<UlIdOl'l' cS'ull.tarK:c dl61luJe pourqLIIl'OI\ Mpe!lHPU quo lei pretl.ldou tont dei Ilta.fcrtt qui lit coGlCnl nell 1 l' konomlc locale, CllCOUfI,UIII alnn ICI lIC:IcW1 Ioeeua Urtltt' Jet 4roI1I pn:ItIUOlU ct prelldle du mctllru pout lutIU IIlre Je dl61111,e.

l!spa,"C.

Lulembour" PI)'I-8.., PorIlI,, RO)'lume-tml


GAn :
A~

France, GrUe, Irlillde. .

bollomlct oIJD11mlqlMl d'Am tEDA) : Cede, Hon ICoftJ, Mlllailr. S"JIII'9OUf, Talw&n, Thallande.

.tntraJ .ur lei brU. douulm ct le

c:ommm:e~

.
t

OCDE Ellropc : Allema,ne. Autriche, Bc'.1que. Dtlltaurll, l!sPI,ne. FinbJl<le. FIance, GrUe., Irlande.. "lande. Luurnbolrt" Norvl,e, PI)'I-Bu. ponu.aI, Roylume-Unl, ,~IIt.de, Sul'Ie, Twqule. OcDk : Aumalle, NOII~IIeUIande..

- Mdtre cn pJ_ des mkanblDCl pamelUnl de ,ultdef et de rid .." let fraudca ca _tIe de pral.ltioftl.

Orta""adoo .!es Pl" upol'ln... de pftroIe (OPEI') : AI'Me. AnbJe $l<)Udice, ~"II Anbct Unl., G .JndoIIble, Inn. JBq. lCo_ft, Ub)'e, Qatar. VCllWldL

NI,.

P.,. aqlophooet : u.trtJle, CUada (pu udualYUnelll 11I.lophoIIe), 6&u,UIII Isllnde, Nouvelle-UI.

RoyllUlIIC-VoL

Pa,. DOrdlqllaJ : DananIrt. Finlande, fi.... Norvt.e, SIIUt.


PIB : PIochII loltrieur bI\Il.

RD : Rcchcrche-dtYdcppemellL
SB : Savk:c Jlllblic do r emploL

n : TcchIIoIoaiu de l'JII(IlI'IJWlce.
NOTE

22 -STIMUlER L'EMPLOI ET LES REVENUS -

LES LEONS A TIRER DELA REVALUATION DE LA STRATGIE DE L'OCDE PO\!!( L'EMPLOI

'.

Stimuler l'emplt?i et les revenus i


-j
1

LA STRATGIE DE L'OCDE POUR L'EMPLOI RVISE

LES LEONS A TIRER DE LA RVALUATION DE LA STRATGIE DE L'OCDE POUR t'EMPLOI


i

La Stratgie pour l'emploi de 1994 visait essentiellement rduire un chmage lev et persistant. Ses principales recommandations se sont rvles utiles fi cet gard, mais son champ s'est dsormais largi. En particulier, davantage d'importance a t attribue l'objectif tendant promouvoir l'activit et l'emploi et tenir compte des problmes lis aux bas revenus de certains groupes, Ces prcisions donnes,' on trouvera ci-aprs une redfinition des principales recommandations de la Stratgie pour l'emploi initiale qui ~taient le plus directement lies au chmage et l'emploi, La Stratgie de l'OCDE pour l'emploi rvise comporte quatre piliers. Tous les phys doivent s'assurer de la solidit de chacun de ces quatre piliers, Chaque pays peut cependant, l'intrieur de chacun de ces piliers, recourir un panachage de mesures qui lui est propre pour atteindre les rsultats viss, en tenant compte des interactions entre les poltiques, ainsi que de sa situation spcifique et des priorits qu'il s~est fixes. De fait, il n'y a pas de modle unique; l'important est que le progranime d'action soit cohrent. \

. Pilier A: laborer u~e politique macroconomique approprie A1. La politique. macroconomique 'devrait tendre la stabilit des prix ainsi qu' la viabilit'des finances publiques, de. faon maintenir leS taux. d'intrt un niveau peu lev et encourager l'in..kstissement et stimuler ;Ia productivit du .tiavail, ce quJ contribue renforcer la croissance conomique, a~ec des effets bnfiques potntiels sur l~eritpIO'i: Lorsque la situation budgtaire le permet, l'amlioration 'des finances publiques peut servir abasSer-les impts ou .augmenterles dpenses dans les.secteurn o,"les retombes positiveSseroniles plus.foliessurla croissance et l'emploi. .
1

A2. La politique macroconomlqudWait tre utilisee pour contribuer stabiliser l'conomie, afind,rduire le ri$que quo;: des. augmentations temporaireS. du. chmage eqgendres par dcschocs dfuvorables>aquirent un caratredwabl et permettieauxavantages des rfonnesstructurelles de se concrtiser, Dans~e optique:
La poltiquInontaire,devrair:viser:la stabilit des prix moycn terme en parant lescliix:s-aussibien inlllitionnistesque dsiritlatiobriistes et, dans la mesure o la ralisation de cetobjectifle permet, tendre

1
1

stabiliser l'activit conomique.,


La politique budgtaire devrait viser rtablir durablement des finances publiques sainesd. sorte que les

stabilisateurs automatiques puissent jouer leur rle, en tant complts suivant les besoins et les possibilits par des mesures discrtionnaires, Cet aspect est particulirement important dans les pays qui ne peuvent utiliser la politique montaire cette fin. .

OCDE((e

24 - STIMUtER L'EMPLOI ET lFS REVENUS STIMUtER L'EMPLOI ET lES REVENUS _ LES LF.ONS A TIRER OE LA RtvAWATION OE LA STRATGIE DE L'OCDE POUR t'EMPlOI- 23

LES

Pilier B: Supprimer les entraves l'activit et la recherche d'emploi

PilierC: S'attaquer.aux aspects des marchs du travail et de produits quI font obstacle la demande de main-d'uvre

Mettre en uvre des rgimes d'indemnisatioll du chmage et des politiques aclves du march du travail qui soient bien.conlls BI. Les taux de remplacemllnt et la dure de versement des presbtions de chmage, ~ibSiqile I,es,prde;~tions d'aide sociale verses aux personnes capables de travailler, devraieiit ~ fIXs des.nlvea~ ;qUl. Il,C' .","",uragent pas outre mesure la recherche d'emploi et ces presttioos; en partiuliet:loroqu'eUes sontn:I~IIYem(jllt gnreuses, devraient 'tre subOrdonnes . des critres de disponibilit pour.l'ri1ploi striclement,pIJqu~sth:ns le cadre de mesures d'l': activation }} bien conues; ces stratgies d~ac\va.M~:deVJ;lient prVOU'des.SatlctlOns modestes portant sur ls p~tions en cas de non-respect deS obligatio~s. '
B2. Les serviees,de

Faire en sorte que les'salaires et les cots de main-d'uvre s'adaptent aux volutions du march du travail Cl. Les salaires minimums devraient tre fixs des niveaux qui ne nuisent pas notablement la cration d'emplois destins aux travailleurs peu productifs.
C2. Les prlvements sur les salaires, notarnmenlles bas salaires, devraient tre rduitS lorsqu'ils sont levs et que . la situation budgtaire le permet, et l'volution des cotisations de maladie et de retraite devrait tre matrise.
C3. Dans les pays o les conventions collectives de branche non coordonnes prdominent et sont prjudiciables l'emploi, les entreprises devraient tre autorises, l'issue d'une ngociation collective, droger aux accords sectoriels, ou bien l'extension administrative des accords sectoriels devrait tre rforme.

I~emploi devraient proposer aux chmeurs~en.iretie!ls ~p'prof~~~llnsi qu'une aid~ ~ la recherhe d'emploi; la. participation des programmes.acufsdu marchdutrayrul,efftcaces devrait etre obligatoire aprs une certaine dure de nonemploi, v.arible seloo 'Ies, ~u~ corcet1lS .(par exemple, le~ immigrs en butte des difficults d'intgration, les Jeunes dfvonses ainSI que .Iesdem~deurs d. emplOi gs); les services de l'emploi devraient disposer de re~sourcessuffisantes pour mener bien ces taches et leur.> diffrentes fonctions devraient tre convenablement Illtgres.

Rnforceda concurrence sur les marchs de produits C4. Les obstacles juri4iques l'entre de nouvelles entreprises devraient tre supprims dans tous les secteurs o la concurrence' est possible, et les charges administratives imposes aux jeunes entreprises devraient tre rduites; les. frais de dmarrage devraient-tre allgs et les formalits administratives ncessaires pour crer une entrepnse:simplifies,de faon dynamiser l'initiative entrepreneuriale; il faudrait promouvoir une plus grande ouvertili'.des'chaJjgeset investissements internationaux dans le domaine des<biens et des' services.

B3. Les performances des Services d.e l'emploi devraient tre ,valu~'en fonction d.~d\eur. i~P~~. I~g :~e su; l'emploi et le nombre d'allocataIres; les programmes actifs, dU'f\lllICh d~ traVaI: '. ~Vt1Il~t .!t'egu I . men l'objet d!va:luations r1g;lureuses afin que les program;nes lry~fficaes sOlentaband~nns .et:que le dosage des
programms'soit adapt aux besoins des demandeur.>d empl()1 et du march dutravad,
_.l.

CS; .Le!1ttl'ttiqlks'.tiv'ts des entreprises ayant pour effet de restreindre la concurrence. devrait
tre:r~4ilit

,. ' .

. ,

Faire en sorte. que {es autres prestations de lion-emploi soient davaflrag e orientes verS.le.travil.

B4. Les mesures de contrle devraicnrtrercnforces'afih d~vi(er'que:les personheS~Yatlr:Une:capac!~ de travail suffisan.~.ne quittent le march du travail parle hais des rg~~sd'assuran~,~al~,e.eMnval1dlt, tout en

assurant ..aUX plus dmunis wieprotection suffisante ; la. f!p~if. de travaILd~pfSOilIIes.pe~evant ~es prestations au titre de ces rgime~ devrait tre value'pri(~hqu~~nt ;,de~':?19~ns:,d: r~ptatJon professioiin~lIedt\vrai!:nt .tre acces,slbles aux personnes ayant~,cert~e ~.pacd~::d~,~YlUl ,: une aide la rechctched'emploi e(des incitations financires reprendr~ UI'\'empI0l'de len1 tn: offertes aux; personnes .vra ayant une apacitde travail suffisante. ';. .

B5. Les rgimespubics de prretraite devraient t~ pro~essivein~t:ab~donnrfis'::lesd~mesPublittrCS ~riPrivS de retraite ainsi que les systmes de protection SOCIale devraIent etre Olll=>. e 'laon me e III aux
incitations Ja cessation anticipe d'activit. .
,\/

. Fqiliter'bdopi;~litl~!4.#P9~ji.if$d~amnagement du temps de. travail, 'cttt'eS'a:;p.~ctS4~j~;i~giSl~ij~ndu.travaii qui font obstacle lamise:n place; m~yennant des accords entre em~loyeul"etsaiaris; d :dispositifs d'amnagement du temps de travail devraient tre supprims; les prlve.mentst\t ~sferts ne devraient pas dfavoriser le travail temps partiel ou d'autres amnagem!lllts .pmnettanl de concilier vie professionnelle et vie familiale et favorisant un passage progressif dU.travail la retraite. 11 Faire en sorte qne la lgislation sur la protectioll de l'emploi contribue au dynamisme du march d/l travail . et asSllre la scurit des travailleurs C1. La lgislation relative la protection de l'emploi devrait tre rforme dans les pays o elle est excessivement rig9l!reuse, en sanctionnant les licenciements abusifs (par exemple en interdisant les licenciemellts;fondi!s.sur une discrimination en fonction du sexe, de l'ge ou de l'appartenance etlmique), maisalJSsi.CI);~j:ltii~iIrlt ls .restrictions imposes aux licenciements pour motifs conomiques; il. faudrait rendte pl~ ,p~visilileS les' cots et les procdures administratives lis aux licenciements, de manire rdirelesnrlMl:esjudiciaires cet gard, et prvoir des pravis delicencement d'une dure raisonnable afin d' aider.!i:stravailleurslicencis trouver de nouveaux emplois.
C8, La rgleineiltationrelative aux contrats de dure dtermine et temporaires devrait peut-tre tre assouplie danscertaiilsPIiIYll ;pourvterd'aggraver le dualisme du march du travail et denuire au fonctionnement long terme de;c'demir, il serait souhaitable de reehercher un meilleur quilibre entre contrats temporaires et cOi:\trats .permanents, une option tant que la protection contre les licenciements augmente avec . . l'lIci~llilet.,

Favoriser la mise en place de dispositifs favorables lafll/nitl~


Des mesures favorables la famille, y compris des aides' auti!re de . la. garde des c:n lnts! .ainsi que des B6. amnagements du temps de travail qui permettent de :on;il,ier ,,:ie professIOnnelle et Y1efamlbale, d~lenl tre mis en uvre afin de supprimer les obstacles a 1 emplOI pour les personnes ayant des obhgauons

!' Adapter les programmes de prlvements et de transferts afin ~e valoriser le travail


familiales. B7. L'emploi devrait tre rendu financirement intressant pai':f1IIlport l'~troi~e prestadtions, no~mm~t e~ mettant en place des rformes des systmes de prlvements e~ de translerts as";;lqu: e. prestallons le~s a l'emploi ccnvenablement cibles et destines valoriser le travatl, sans crer dedlstOCSIons fiscales excessIves ni compromettre la viabilit des finances publiques.

pifi"lOuvoirles transitions vers l'emploi formel C9. Les transitions vers l'emploi formel devraient tre encourages par: une baiske des charges pesant sur l'emploi llas salaire, s'accompagnant d'une meilleure application des rgles fisetes (notamment auprs des petites entreprises); une rforme de la rglementation du travail et des obiigations dclaratives des . entreprises, aflll que celles-ci soient davantage incites crer des emplois formels; et des liens plus troits entre les droits la protection sociale et le travail afin d'encourager les travailleurs dclarer leur emploi.

EMPLOI

STIMULER L'EMPLOI ET LES REVENUS - LES

A TIRER DE LA RVALUATION DE LA STRATGIE DE L'OCDE POUR L'EMPLOI- 25

Pilier D: 'Promouvoir le dveloppement des qualifications et des comptences des travailleurs


DL Eu gard au rle essentiel que joue l'accumulation de capital humain dans la ralisation des 9bjectifs~Qe croissance conomique et des objectifs sociaux, les gouvernements devraient promouvoir unetortfiation scoI4ire,initiaJe,dequalit et, en coordination avec les partenaires sociaux lorsque les pnttiques, !1!!tiQnli.leS~le pe~ettent;~IlStauret,des conditions propres amliorer les qualifications des travailleurs, 'savoir: "

crer un 'Systme de reconnaissance des nouvelles comptences acquises, par les ,adultesgt '~~la formation et I~exprience professionnelle; y cotnpris des colI\ptenCJ!Sacquises l'tranger :par.:.ies iinmi~j~o~vel1mentan:ivs ; "
, ' veil1r,c~Tql1~:;lformationrponde de 'plS ,prs 'Ia demande etll$~oll.~o,ndes,q~~lifica:tjollll,,~g~es 'AA1"J~,ei1~PciSs,'tp,rOino.uvoir l' amlioijtiM, de, la qualit, desfbmpA9nsdisp~n~. )(,ji)!rpps::eli ~v.~hj~jW,~;r:$,\lJfts,desprestataires ; " ' " '" '" " .' . secteilr.p!+;', et remdier aux ingalits de formation en offrantdespdssj~iH~es d:apPrtnti$si'ig-;~ff;Ji'Ves . a~ groupesdfavodss, notamment aux personnes dont le niveau d' nstruction:estfaib'Ie.; . largii':laporte des contrats d'apprentissage en assouplissant les limites d'ge et en permettant des modalits-de,remunration flexibles; et faire .ei\sorte que certains programmes d'emploi soient spcia\ementcqnus pour, rpondre~Uxjbesoi,!s spcifiques despcrsQlUles dfavorises, y compris dans le cadre de l'dtiondeladexime.hance, D2. Afm de facilit~rlepassage de l'cole la vie active, il est essentiel: der(fuirdes sorties prematures du systme scolaire et de veiller Ce que lesjeuhes acq:M~r~nt I~s mp~eti~s e)Cges .sur le. march du travilil,y compris en donnan(.<llne.pdFt~ph)s:)I~~auX ip~~me.S .defoifuatitm professionnelle, en renforant les' liens en.tre ,lInsi:gritnenti~.neraf et '; .l'ensergnement professionnel et enamliorantl'orieJl1ation profess"onneU;et .

~ntrl~~~;':af1/,(uianceinent

c6ngS~fdttnifio1l6\l"Ies dispositifs favorisant l'a:ttemance entre ;tritvaiFit',,ormatioii)i:oofi .

des , progrnrnmes' .de. formatiOn '",. (~~,'l~$ ,Qhq~~4;

,d~contnbed.col#binerl'nseigriementetletravail, notammentpa:de~iais;desystmes:d}apPft:1tiS'sage
i

a!hlio):'S,,ll,pru--'pesmoyensplusinformels,
l,

..

'.'

::

_.

.,~

-.-

"

La stratgie rvise devra tre mise en uvre d'une manire qui soit compatible avec .les institutions et pratiques nationales, Une forte rsistance pourra s'opposer la mise en place de certaines des mesures prconises dont les cots auront tendance tre concentrs sur des groupes particuliers et bien organiss, alors que leurs avantages seront plus diffus et/ou bnficieront des groupes non organiss. En outre, les cots seront perceptibles ds le dbut du processus de rforme, alors que les avantages mettront quelque temps se matrialiser.

CHAPITRE VII

L'TAT DSTATIS ET SES FONCTIONS SOCIALES: LMENTS DE RFLEXION


PAR

Lucie LA..1\fARCHE
PROFESSEUR AU DPARTEME~T DES SClE1'\CES JURIDIQUES
DE

L'UQAM:

PLAN
l, - Les conpts-ds du welfare staJ.e : l'tat, le citoyen et le lieu de rgulation sociale
II. - Le meUl.'tmenl dt dstatisation et la rorganisation des lieux dt rgulation sociale et co1wmique
A.

La dnationalisa.tion

B. - La dstatisation

C. - L'internationalisation

III. - Les spcificit.s de l'intervention du nouvel t.at dan.s ses fonction.s sociales

En 1986, Katherine Lippel, Robert Bureau et la soussigne pro~ duisaient, pour le compt-e de la Commission royale sur l'union conomique et les perspectives de dveloppement du Canada, une tude intitule Dveloppement et tendances du droit social au Canada (335). Au Qubec, ce texte a t largement diffus et utilis des fins pdagogIques. Il propose un cadre d'analyse permettant l'identification des fonctions politiques, idologiques et conomiques de la scurit sociale dans le contexte canadien et qubcois et
(335) Voir BUREAU, RObert, Katherine LIPPEL, et Lucie U)URCHE,. Dveloppement, et ten dans du droit lIOcial au Canada, de la seconde guerre mondiale nos jours (19401984)" in. BEM'lER, Ivan, et Andre LUOIE (dir.), Commission. royale "'" l'un.ian CO'lI(m.i~ lu per.peclivu tk tUvdoppem.e.u du Oa.nada, Le drol tk la. fan,W. el le droil 80cial au Oanada., Qttawa, 1986,

f'

~.~n

.1

~34

LUCIE LAMARCHE

L'TAT DSTATIS ET SES FONCTIONS SOCIALES

235

J. f!\"
\}V
1

(\

\)';'1 ,\', ~
.NJ" Art
~
..
~l#

\o~,

couvre, sur un mode chronologique, les annes 1940 1984. Il va de.. soi que .l'tat occupe une place centrale dans ce schma d'analyse. ~De plus, l'tat tant canadien que qubcois dans l'histoire et le, ~ dveloppement de la scurit sociale et du droit social et du travail" ,~ est un Etat centralisateur et agissant. En effet, et au-del des vir- . ~ tuelsdbats entourant la question de la fdration cana.dienne en:' . ~~ termes. de partage des comptences et des pouvoirs, on constate ~ qu'historiquement, peu de pouvoirs et de responsabilits relles ont \ ( t confis des entits infranationales ou rgionales. Ces dernires. ~ seront avant tout les matres d' uvre et les administratrices des; ~I~ politiques nationales, tant fdrales que provinciales (336).

qui le fondent. C'est cet exercic.equi nous servira de Pftexte afin d'aborder dans le contexte qubcois la question de la. dstatisation de l'tat et des effets de cette, dstatisation sur les fonctions sociales du Welfare State canadien, et qubcois,

1. -

LES CO:NCEPTS-cLSl:m WELFARE STATE : L'TAT, LE CITOYEN ET LE LIEU DE RG't'LATION SOCrALE

a;

'1'0 l''V

Dans le contexte de cette tude, nous en tions venus identifier. les deux axes principaux des fonctions de la scurit sodale au. Canada et au Qubec et le rle de l'tat (Welfare State) . cet gard: Q) d'une part, il assure la stabilit et la promotion de la paix sociale, dont nous posions cependant explicitement les limites. En effet, cette proccupation ne devra jamais, disions-nous l'poque, affecter l'efficacit des mcanismes ,de contrle de la disponibilit de la @main-d'uvre. D'autre part, l'Etat contribue la stimulation et au contrle de l'conomie par l'ensemble de ses interventions dans le domaine du droit social. Essentiellement, il assume la rgulation positi,e (valeur thique et conomique' du travail) et ngative (dsincitation l'abandon ou au refus d'emploi) du march du travail et le contrle du salaire . titre de composante des cots de production directs et indirects. '

Ce travail de dpistage se voulait une proposition de lecture et d'analyse de l'volution lgislative de la scurit sociale et du droit social au Canada et au Qubec. Nous n'avons pas . l'poque senti le besoin de procder la prsentation des prsupposs et des acquis tant politiques que sociaux ou conomiques sur lesquels reposait une telle volution (337). Dans la mesure cependant o l'tat y occupe une place dterminante, la situation est aujourd'hui fort diffrente. Il devient tout aussi important en relisant ce texte de s'interroger sur la viabilit du modle que sur certains des prsupposs
(336) Pour une rcente i1lulltration de cette affirmation en matire de politique de J'emploi, consultez GIRARD, Claude,. La stratgie fdrale de la m&in-d'uvre: le droit l'assurance-ohmage en pril t in L.UiARCHE, Lucie (dir.), Emploi pricaire el non-emploi : drc>it~ Tech.reh/.s, AcJe8 Je la,)' Jwrne en tiN;! social el du Iravail, Cowansville, Yvon Blais Ine., 1994. pp. 89-109. (33) CeJ'te.ns auteurs l'ont par ailleurs tria bien fait. Voir GIEST, Dennis,' His/ciTe de la ,fcu rU soctle au CanaJo. Montral, Boral, 1993.

Consultant nouveau noh~e modle, nous ne pouvons chap~er . un constat central: celui du;'processus de personnification de l'Etat. On ne peut s'empcher d'illtaginer alors l'tat dans toute la splendeur de sa souverainet, non pas dans le prolongement de l'idologie de l'tat-nation (338) mais bien plutt dans l'exercice de fonctions autonomes et guides par un projet de socit lui-mme habit de l'ide de la stabilit sociale et de celle de la prosprit conomique. Un tat qui, comme tant d'autres tats issus des socits industrielles dveloppes, se situe, ,. un r,arrefour spcifique du Rechtsstaat et du Sozialstaat (dmocratie librale et social-dmocratie). Le moins que l'on puisse dire c'est que'cet tat est muni d'une personnalit forte, inconteste (sauf par \lne gauche qui n'a toujours pas rsolu le paradoxe du besoin de l~~tat et de la remise en question de son rle) et dfinitive. Nous enteJ;ldons par ce dernier qualificatif que l'tat du Wei/are State se voit rec~mnatre une marge d'autonomie propre sur un territoire donn, c'est--dire le territoire national. Si toutefois l'tat est dcideur,' distributeur, pacificateur et arbitre, il est nanmoins soumis aux impratifs de la rgulation conomique et thique des citoyens constituant le patrimoine principal (reproduction-rgulation) du. capital; C'est d'ailleurs ce que tentent d'illustrer les deux axes iprinCipaux de notre modle dans la mesure o une large part des actiozW de l'tat destines . la stimulation et au contrle de l'conomie sont centrees sur 1& rgulation du march du travail et mnent tant~: des interventions incitant positivei:::
(338) Ce qui nous a.uJ'liit invit.ablem~tdirigs"vers le contentieux constitutiohn$ en matire de droit social et du travail au Canada ,ct au Qubec. "

2~6

r'

El'''''I'

"::;.t.I "'j"" "". "'' '1


A

"v"'''''''~('~

ment les citoyens l'occupation d'un emploi (339) et tantt d'autres interventions les dsincitant l'abandon d'un emploi (340). Da,ns la logique de notre modle, la, question de la dstatisation de l'Etat compo~ deux facettes importantes: d'une part, celle de la capacit de l'Etat de poursuivre ses interventions destines au maintien des fonctions sociales historiquement dvolues au Weifare State et d'autre part, celle des lieux et des modes de rgulation assurant l'quilibre de ces mmes fonctions sociales, Pour les fins de cette communication, nous nous attarderons plus spcifiquement au deuxime aspect de cette problmatique. Car, selon nous, l'vocation du mouyement de dstat~sation de l'tat dans l'espace, social tend occulter le fait que l'Etat, dans l'exercice de son pouvoir lgislatif, n'est pas du tout une entit qui renonce l'organisation de cet espace mais bien plutt une entit qui l'organise autrement en privilgiant nettement la fonction de la rgula,tion du lib remarch sur celle de la recherche de la paix et de la stabilit sociale,

plus spcifique de la socit qubcoise, bien que c~la ne lui soit pas exclusif, peu de personnes contesteront les autres attributs de la personnalit du citoyen concern au premier chef par l'laboration de ce modle de scurit sociale. Il est de sexe masculin, de race blanche, salari (ou aspirera le deyenir) et dans la majorit des cas, a des responsabilits familiales. ' Deux ventualits principales sont susceptibles d'interrompre le parcours de ce salari.;Ja matrialisa.tiond'un risque sa sant (issu ou non d'une situation de travail) ou une interruption temporaire ou frictionnelle de son lien d'emploi en raison d'un manque de travail. Dcoule normalement de ce statut de salari, et ce surtout pour les annes '60 et suivantes, le fait de payer des impts sur son salaire et de contribuer l'assiette fiscale gnra.leen payant aussi certaines taxes la consommation. Dans la majorit des cs, l'opinion publique, acceptera, pour des raisons diverses sur lesquelles nOus n'entendons pas ici laborer mais qui peuvent tout autant tre de nature morale que politique ou coercitive, l'ide que cette taxation est quitable pour le bien de la communaut laquelle elle assimile aussi ses intrts propres, Ceci est particulirement vrai lorsqu'il s'agira des cots lis la sant ou la vieillesse. Bref, le citoyen du Welfare State appartient un groupe relativement homogne, tant du point de vue sociologique qu'conomique. Cette homognit, tout comme cette unisexua.lit, n'est plus le fait de nos socits contemporaines. Enfin, et en dernier lieu, il convient de s'attarder au lieu de ce systme de rgulation sociale et conomique. La vision soutenue par le modle propos est significativement centralisatrice et coordon. ne par une action lgislative de type, distributive, organisatrice et soumise aux rgles internes de cohsion sociale et conomique, L'tat souverain est appel grer les revendications et les tensions sociales auxquelles il rpond, dans de nombreux cas, par l'adoption de lgislations techniques aux normes multiples. Parmi ces normes, on retrouvera, dans le cas particulier du droit social, celles se destinant l'identification du bnficiaire de la mesure et aux conditions d'ligibilit ainsi qu' l'identification et la quantification du bnfice. Ce corpus lgislatif donnera gnralement lieu la distribu~ion d'une allocation en espces ou en services (sant, ducation). L'Etat crateur de droits sociaux est un tat fortement centralis qui ragit aux critiques de l're pr-keynsienne en adoptant des normes

Dans le modle keynsien des fonctions sociales de l'tat le . ' Citoyen, pour sa .part, est socialement et conomiquement situ. Il est trait par l'Etat keynsien en fonction de diverses varibles : son statut de travailleur-consommateur, celui d'tre humain dont on reconnat les besoins et enfin, de membre d'une force de travail auprs de laquelle l'tat intervient dans le but de la garder active, disponible au travail et .. , dans la mesure du possible, en sant. Un 1 qui,l~bre indn~able s'e~erce donc dans ce modle entre les besoins \ de 1 etre humam, tradUits sous forme de droit suhjectjyabl, ses :obligations implicites, dont celle de travailler, et ses fonctions sociales et conomiques, dont celle de consommer. Dans le contexte
,(339) C'~t surtout le cas des ~canismes de remplacement de revenu qui utilisent le salaire . titre de refrence d~ns la. d~ermmation de la prestation. Cette technique a par ailleurs volu au ,;,urs de~ ann~s '80 .~nsl, ,le lgislateur a introduit des dispositions lgislatives prsumant de 1 occ~patlon d un emplOI lictlf aux lins de cette mme dt,ermillation, Voir Loi fUT 1'/UIlUTa?lCf! atliomobtle. L,R.Q., c. A-2il. art. 21, 26, 45, 46 et 55 et Lei fUT lu airkn18 du tra.vail et lUI m<adies profusion'lllIes, L.R.Q., c. A3.ool, art, 49, 50, ill, 54 et 55. (3.40) Sans.do~t~ le cas le plus ,rident estiI celui de la. Loi $!lr j'a.s8UrallCIH:hmage, de.enue de~Uls ~e premle~ l~llIet 1996, la Loi $Ur l 'lUs'/tmnce-emploi, Par vagues successives de modifications lgtslatIves, le legtslateur a atteint l'objectif de plh'er totalement les t.ra.ailleurs abandonnant. un ?mploi du bnlice des prestations d'assurancechmage. Voir C,UIPEAU, Georges. < Rforme de ~. assurance-ch~Ia.ge : main d'uvre . rabais" in Le 7WUt'eau droit, de /Q.. scuriU .rooUe : une 001'11at><11I. de Ira,~allle: r, Acte. des joumes du droit social et du travail organMes par le (hqupe de rec?erc!t.e en ~ro.l .octal Ira,'(L;~, llontral, UQ...\lIl, 1991. pp, 63-87; CAMPEAU, Georges La Loi C13 et 1 l!3su.rance-chomage : la seconde phase de la rforme conservatrice. (1993) 9 ReL"/Je de8 lois el politi'lue~ 80Ciaks 62 et CAlIPEAU, Georges, Le budget Martin et l' assu~ance-ch6mage : Conservateurs et hbraux .. , mme combat 1., (1994) 33 ReL'ue ca.1uu1ienne t. politique 8ocial. 82,

"1"

238

LUCIE LAMARCHE

ms

~LEE

23"

univoques, de type slectif ou universel. Au mieux, les paliers infranationaux (rgionaux ou municipaux) procderont la mise en uvre technique de ces lgislations. La, socit homogne reprsentant les bnficiaires de droits estimera par ailleurs que cette centralisation, qu'elle value comme la meilleure garantie contre l'arbitraire social, constitue une victoire. C'est de ce modle rapidement esquiss qu'mergeront dans les annes '80 les deux principales critiques adresses au Welfare Etate : son cot et son inefficacit, voire son inquit. On aurait tort d'associer seulement au discours de la droite, et plus particulirement de la droite reaganienne, la paternit de ces critiques. Une certaine gauche, sensible la sclrose et l'incapacit qui frappnt les nergies des communauts de base et l'mergence d'exclusions sociales multiples, se l'appropriera aussi.

transformation allgue des fonctions sociales de l'tat post-keynsien. En vue d'une amorce de rflexion sur ce sujet, laquelle nous amnera prliminairement conclure sur la pertinence actuelle du modle nous ayant servi de point de dpart, nous avons retenu le modle du sociologue britannique B. Jessop (342) pour guider notre dmarche sur les sentiers des nouvelles thories de l'tat. La typologie propose par Jessop repose sur l'identification de trois grands phnomnes lis cette transformation : la dnationalisation de l'tat, sa dstatisation et son internationalisation.

II. -

LE ~IOUVEl\NT DE DSTATISATION

ET LA RORGANISATION DES LIEUX DE RGULATION SOCIALE ET CONOMIQUE

De nombreux chercheurs, politologues et sociologues surtout, britanniques et amricair:s dans de nombreux c~, se sont interrogs sur le rle actuel de l'Etat ainsi que sur le phnomne de la transformation des lieux de rgulation sociale (341). Si ce type d'interrogations est mdiatiquement trop souyent contenu dans des affirmations-clichs (dsengagement tatique, dcentralisation de. l'tat, compressions des dpenses publiques; exigences du service de la dette, citoyennet fonctionnelle, gouvernance locale), il ne faut pas ngliger la somme' d'initiatives dj entreprises par de nombreux gouvernements cet gard. Cependant, nous constatons que peu nombreux sont ceux et celles qui se sont penchs sur l'importance et le sens de la normativit juridique dans ce contexte. Pourtant, de nombreuses questions de nature plus technique devraient soutenir la qute des nouvelles fonctions sociales de l'tat. Cela pourrait tre une contribution utile, un contrepoids ncessaire au phnomne que l'on constate, soit la dmission et l'absence des juristes devant la
(~4~~ Con~ulter . cet .effet deux ouvl1lges des plus intressants : )IOOli. J. Donald (ed.), Respon.!l~lhty, RlglJts a'ful Ihllare, The The&rfl 01 tne Wellare Stale, Westnew Press, 1988, et BEliliETr, Robert J. led.), Decentralization., LccaJ Goverllme,l and MarkeJ8, Toward$ a Posl-'Wellar~
Agenda, Oxford, Clarendon Press, 1900.

Soulignons dans un premier temps les rcents travaux de J .N. Rosenau sur l'tat et la gouvernance qui nous entranent sur le chemin de la prospective (343). Selon lui, il faut dsormaIs entrevoir l'tat-nation comme une espce en voie de dcomposition, laquelle sera rapidement soumise des entits S1Lpra, ou infranationales. S'interrogeant avant tout sur le mouvement de la gouvernance et non sur sa structure technique ou hirarchique, Rosenau prvoit que les entits supranationales se dmarqueront par des aspects institutionnels dvelopps alors que les entits dcisives ~ infranationales resteront dans le flou mais auront nanmoins une influence dterminante (344). En d'autres mots, l'tat central sera dpossd, voire dpass. Les chercheurs australiens Camilleri et Falk (345), s'ils ne contestent pas la thorie du dpMsement, identifient toutefois des fonctions nouvelles l'tat-nation, dsormais organisateur d'une gouvernance globale aux lieux de pouvoir
(342) Voir JESSOP. Bob, The Future of the National Sta.te : Erosion or Reorganizati~? ? General Reflections on the West European Case " Colloque bllgratm conlinm/ale, rer.amposlluJ1} territoriale el proteclm 8Orialt, Colloque du GRETS~. Universit du Qubec }lontrea!, 1995. (343) Voir ROSENEAU. James ~.,' Govemance ln the Twenty-fhst Century " (199,,) 1 Global

Governance 13-l3.
(3U) ROfienau voque ici plus particulirement l'importance grandissante que les nouvelles conceptions du d\'eloppement dmocratique accordent aux organisations non gouv:rnementaJ!!s (O.N.G.). Repre~entantes souvent idalises de la. socit dnle, ellemme dsorma.s ~romue au \ rang d'~~nsable de l'amlioration des condit.ions de vie des citoyens et _ des, e.toyenne~, ces entits ayant acquis la reconnaissance institutionnelle ncessaire la c.<)ncrh~atlOn du dro~t d'tre consult.es s'affirment dornnant comme des entits dterminantes dans Jagenda poh\.]que nationa.l et int.ema.f.ional. Ce schma est une conSlfquence directe des vi:ions de .~cit ?,ises de l'a......nt tant Rio (1992) qU' Copenhague (1995). Yoir C.X.U,E.D. Action 21, DerJaral~on el

Programme d'adicn de la Gon/mlee de. Nalions-Unie" pour l'ent'~()nlle",enl l~ dtel?p!'tmenl. York, C.N.U.E.D., 1993, et le Programme d'actioll de la Gonlem/.Cfi du "'a/tons lIlt8 l)OUT le dt-eloppemenl social, AICONF.166 (1995). . ., . .' (345) CA~Ilr..LERJ. Joseph A., et Jim FALK, TM end 01 80"erel~"ty ! the POZ,ttC8 01 a Shmll,:lng and Fragnu'lIting World. Londres. Edward Elgar PubJising Ltd., 1992.
~ew

e:

1
l~':b

doentrs mais ayant pour dterminisme oonstant le maroh (346) Le point de divergenoe entre [es chercheurs semble donc reposer . 1 . d ,.' sur a questIOn ~ saVOIr SI ~'Etat. central s'estompe ou se rorganise da~ ses fonctIOns ,de relaIS du march global. Cette dernire hy-pothese, que nous faIsons ntre, ne saurait tre sans consquence sur les fonctions sociales de l'tat du Welfare Bta.te. II ,nou.s est en eff~t difficile d'ignorer la perspecthre propose par Camdlen et Falk qUl, par de nombreux exemples, prte vie nationa~ement, aux tendances internationales de la globalisation. L'tat, Jouant un rle non pas rsiduaire mais ncessaire, devient selon eux l~ matr~ ~'.~vre d'u~ projet autre que national. Il facilite, orgamse et leglbmlse les regles de la mondialisation des marchs, Cette organisation comporte aussi, et c'est l notre prtention, une bonne dose d'ajustements lgislatifs nationaux, plus particulirement dans le domaine du droit social et du travaiL

Ce mouvement de dcentralisation, tributaire de contraintes nationales diverses, telles le type de fdralisme concern ou les particularits constitutionnelles, ne correspond cependant pas toujours l'ide que l'on s'en fait. En effet, la dcentralisation suppose que l'tat central consente la dvolution def? ressources financires appropries. Souvent toutefois, la dcentralisation se rsum,e un phnomne de sous-tra.itance des activits ainsi prises en charge par le local. Cette sous-tra.itanoe sera gre de faon lucrative ou. sur un mode volontaire. Ainsi, la dcision locale de faire faire se prendra dans un contexte de raret plutt que de dvolution des ressources. Selon qu'il y ait ou non des possibilits constitutiomielles .ou a.dministratives de dcentralisation relle, il y aura donc ou non concordance entre le mouvement d'clatement et de dcentralisation de l'tat centraL Mais dans tous les cas, la dcentralisation comporte au moins deux types de consquences : d'une part, un contrle accru des destines nationales et du projet tatique par les partenaires infra~tatiques, para-tatiques ou privs, et d'autre part, une quasi-sacralisation de l'ordre du jour de ces nouvelles entits dterminantes, lequel, convenons-en, est inspir par un mot-~ maitr~ la ~titivit~ Dans un tel contexte, les acquis de droits du WeZfare 8tate sont mis rude preuve. Car cette rgle du faire faire prsuppose des amnagements de flexibilit, qui, au sein des Etat,s fortement oentralises, demeurent la prrogative lgislative de l'Etat central : les amnagements aux normes minimales de travail, l'assouplissement des rgles relatives aux rapports collectifs de travail et la suspension de l'obligation qui est faite tous de respecter les droits fondamentaux de la personne, dont la libert de s'associer et de s'organiser, en constituent de bons exemples. Les composantes des cots de production des biens publics lies au travail seront ainsi soumises des pressions ngatives.

A. - La dnationalisation de l'tat
,
,
-..'!:.

.Ga:dant l'esprit cette toile de fond, nous revenons Jessop qui faIt etat du mouvement de dnationalisation frappant les tats dvelopps. Il voque plus particulirement les multiples formes de rordonnancement du pouvoir tatique national. De, nombreuses motivations en apparence internes et dmocratiques'fondent ce nouvea~ partage. Les critiques con~ernant le cot jug exorbitant des servICes et de l'appareil de l'Etat ainsi que l'insatisfaction des payeurs de taxes en sont au cur. Le contexte conomique, pour sa part, y :st aus~i pour quelque chose: la crise des finances publiques, comme Il conVIent de la nommer, rend les politiciens trs sensibles t~tes les alternatives se destinant faire faire moindre cot. En consquence, une tendance lourde tend dcentraliser les fonctions de l'tat. Il importe de souligner qu' premire vue oe mouvement de doentralisation ou de dnationalisation interpelle la fonction de matre d'uvre du Welfare 8tate dans la distribution des biens publics. j}1ais entre la distribution des biens publics et la mise en. uvre des droits conomiques et sociaux de la personne, droits qUl sont au cur des fonctions sociales de l'tat, il n'est pas difficile d'tablir le lien causal (347).
(346) Ibid., pp. 9 104.
(347) Voir LAliARCHE. Lucie, Petspwive.t occidental... du droit international. dM drQir8 ilXJ1!()lJIi. lJ1Iu d~ la personn., Bruxelles, Bruylant. 1995.

VI

Le processus de dnationalisation de l'tat semble dono incompatible avec le oot du respect des droits du travail. Si tel est le cas, la dnationalisation, titre de phnomne de transformation de l'tat, place ce dernier dans une position assez paradoxale. E~ ~ff~t: son intervention lgislative, loin d'tre perue comme une ngIdite insoutenable, est alors absolument requise a:fin de rendre possible la sous-traitance locale moindre cot. L'Etat moderne est donc appel amnager lgislativement la dnationalisation en ce qui
~

Llivu!. LAMA.KCliE

co~cerne les lgislations du travail. Par ailleurs, en favorisant ce~te lOgIque de sous-traitance, il lgitimise du mme souffle la prod _ t' ]. uc . IOn par e pnv de biens d'utilit publique : sant, ducation mfrastructures routires.
1

titre d'illustra.tion, notons l'adoption par l'Assemble l 'slative du Qubec en juin 1996 de la Loi modifiant la Loi Sur les C~8 et ~illes, le Oode municipal du Qubec et d'autres disposif'ions lgislatwes (348). Cette Loi prvoit qu' titre d'exprience-pilote les municipalits pourront conclure avec le gouvernement des ent:ntes qui leur confieront la prise en charge de responsabilits attribues au gouvernement. qubcois et ses ministres (349). Par ailleurs ~lle p~:oit au~si que ~es ,en,tentes prvaudront sur toute dispositio~ mconCIhable d une lOI generale ou spciale et sur tout rglement adopt en vertu d'une telle loi (350), Ainsi, et ce dans le but de faire produire localement et par le secteur priv des biens dont la responsabi1i~ ~m est d~olue soit au gouvernement ou aux municipalits qubecolses, de sImples ententes pourront suspendre l'application du Code du travail du Qubec, voire de la Ohm'te des droits et liberts aux co~trats de travail conclus dans ce contexte. C'est pourtant bien l'Etat. central qui adopte ici une (! loi pour se soustraire aux lois J) (351). Cette Loi, adopte sans tambour ni trompette, concerne po~rt:a~t des milliers de travailleurs dont l'emploi sera peut-tre privatise a court terme tout comme elle concerne aussi bien d'autres travailleurs sans emploi dornavant-soumis -l'obligation de travail~er. Nous reviendrons sur ce dernie~ aspect de la question. En effet, Il est assez clair que les municipalits viennent d'obtenir de l'tat ce~tral le. feu vert po.ur conclure moindre cot que l'tat central, qUl se dit aux pnses 1) avec des contrats collectifs de travail (t rigides , de nombreux contrats de sous-traitance en matire de services publics.
.(348) un modifia.'IIJ la [,Qi su,. lu cUis et tl'illu, le Gode mU'lieipal et d'autru disp/MitwM lgi$' laiwu, 19.<tu :,lle, modifie cette fin la [,Qi 4Ur lu ci/is et villes, L.Q. 1996, c. 2. (349! \ Olr 1 ~rt. 1.0:5 de la. [,Qi. modifianl la [,Qi 81" lu cils el tillu, le Code municipal du Que. be;; el d aulres dupOSitlOM lg14lllt1ve8, lequel modifie cette fin la un SUT lu cils el tilles . (~O) Voi: l'a:,,: 2 de l~ [,Q! modifiant. la un SUT ka cils dtille., le Code municipal du Qubec et d.aUlru dl.tpo$U1C7t8 Ug,$lOOL"eS, lequel ajoute les articles 29.1.1 29.1.5 Il la [,Qi SUT lu cilla el mUes. Nous emprunt?ns cette expression Serge Roy, prsident du Syndicat de la fonction ~u~lique du QUbec. VOlr R{)y, Serge, Une loi pour se soustraire aux lois', Le Det'oiT ~!ontra!J (llUUet 1996) A8.:

Il Y a donc un lien intime entre le mouvement de dnationalisation amorc par l'tat qubcois et la transformation des fonctions sociales de l'tat au chapitre des lois du travail (352). 11 s'agit ici pour les juristes d'une question fondamentale. Ils nous fau~ en effet. apprendre analyser des questions d'intrt national, tel le respect des droits civils et politiques des travailleurs, sous l'angle de la possibilit d'une multitude de cas de figure. Cr selon les enjeux et les forces locales en prsence, les solutions pourront varier. Alors que da.ns un cas, une municipalit ou une municipalit rgionale de comt misera sur de telles ententes afin de dvelopper des solutions propices l'amlioration de l'environnement, rorganisant ou mettant sur pied des services cette fin, une autre municipalit choisira pour sa part, de miser sur l'infrastructure r~utir~. Ce f~is.an~,. cer-I tains travailleurs verront se rompre leur ben d emplOI a 1 Etatemployeur alors que d'autres, sans emploi, seront interpells par divers projets locaux producteurs d'emplois qui les priveront du bnfice des droits fondamentaux du travail. Si, de toute vidence, la dstatisation signifie la diminution de la taille de l'tatemployeur, on ne peut pas dire pour autant qu'~l1e signifie aussi la rduction de l'action lgislative de ce mme Etat. Toutefois, les po~sibi1its ) dornavant ouvertes aux entits locales ou rgionales ne mneront pas des rsultats univoques. Car il faudra aussi tenir compte des ractions du milieu. La dnationalisation entrane en effet dans son sillage un mouvement parallle de cration d'entits prives ou mixtes (constitues du secteur communautaire ou sans but lucratif mais qui se porte preneur des projets de sous-traitance afin de crer des emplois localement) prtes saisir au bond les occasions d'affaires qui s'offrent elles. Se cre ainsi un nouveau secteur d'entreprises qui bnficie de la vaste exemption du respect des lois du travail. Dans certains C88, l'initiative sera juge tout fait acceptable par ces partenaires locaux alors que dans d'autres, un choix s'effectuera entre ce qu'il convient de respecter ou de maintenir au chapitre de la protection des droits du travail et ce qu'il convient de larguer en raison des cots de production des biens publics concerns. Le juriste est en consquence confront au nouveau phnomne des variations sur le thme des droits fondamentaux du travail. Et,
C&re., in
(352) Voir ce sujet WOUIAS, Harold, Decent.ralization : Wh&t It Is and Why We Should BE););ETr, Robert J., 3upTa. note 341, pp. 29-43. '"

~~~ p~M
~ ~ -a.
Lvk-t. .Qp

1;;,

PO't; C~ O .lM.-t~~
~e&~W:"kt~

(~51)

Lt'CIE LAMARCHE

si,ncrement, notre exprience nous permet d'affirmer que fort peu d ~ntre nous semblent porter une attention soutenue ce ph' . ~ene ~e (! dno~mativisation 1). L'tat nous avait pourtant hab~:~ a une ~nterventlOn .non seulement protectrice cet gard mais en sus,. umvoqu,e e~ umverselle. De plus, et en sus de la transformation radi~ale ~e 1objet des nouvelles lgislations du travail, il nous faut B:USSI temr compte du mode d' oprationnalisation des transforma. t~o~s d,es rapports de travail qu'autorisent de telles interventions ~e~sl~tIves. Dans le cas de la Loi 24 (353) par exemple, il n'est pas mSI~mfiant de rappeler que des ententes administratives seront sus. ceptlbles de suspendre l'application d'une loi tel le Gode d t '1 u ra'Vat du Qu.e'b /le.

net responsable et dynamiqu (354) et le dveloppement conomique durable, Du mme souffle, on admettra que de telles aspirations dmontrent peu d'intrt pour des questions telles le respect des droits de la personne, l'adoption d'une politique de l'emploi ou les standards nationaux en matire d;ducation et de formation de la maind'uvre ou de sant; Bref, cette vision du pouvoir dstatis favorise des partenariats souvent anarchiques au sens o ils sont non hirarchiques tant du point de vue des normes qui les gouvernent et gouvernent leur action que de la responsabilit des acteurs concerns. La dstatisation reprsente donc l'espace priv par excellence, lequel s'avre aussi un lieu d'panouissement des mcanismes de rgulation conomique et sociale propices la comptitivit. L'espace local, tant gographique que politique, devient l'aire d'action d'une socit civile fonctionnelle mais aussi le nouveau lieu de contrle social. Nous ne pouvons rsister afin d'illustrer cette affirmation l'vocation des similitudes entre les rcentes politiques amricaine et qubcoise d'attribution de l'aide sociale aux personnes sans emploi. Au moment o le gouvernement central amricain a donn aux tats le feu vert en vue d'implanter systmatiquement des programmes de workfare (work for welfare) dans le cadre du programme A.F.D.C. (Aid to Families with Dependant Children) (355), le Qubec pour sa part contemple une rforme de la scurit du revenu qui localisera fortement la gestion des initiatives
(354) L'amricain La... rence }fead, qui fut. conseiller de Reagan en matire de politiques sociales. utilise l'expression. citoyennet fonct,ionnelle . "oir MEAD, Lawrence lIl., Beyond enliJ/ement, Tke 80cial Obliga./iO'M of citizenahip, New York, Free Press, 1986, pp. 241-258. Il est intressant de noter la popularit aU sein des regroupements de citoyens et de citoyennes au Q.ubec de l'expression. nouvelle cltoyenMt. de mme que l'mergence soutenue du thme des droits et devoirs des citoyens. L'un et l'autre concept sont intimement inscrits au cur des thses de :lfead sur la citoyennet fonctionnelle. Cett<l dernire suppose que les personnes soient d'abord autonomes et fonctionnelles arant de pouvoir aspirer aux bnfices que procurent J'organisation sociale de l'tat. , (355) ERGAS, Yasmine, KEW YORK, et IXSTITIJTE FOR AD\'AXCED STI'D\" PRIXCETOX, ETATSU~S, et SOClAL 8CIEXCE RESEAR-CH CoUXCIl.. , Introduction une tude "<:lmpare des politiques en matire de garde des enfant.s., in O.C.D.E., Lu fwnilles monopa.Te>lioles, les enjeux iCQnOmiquu, O.C.D.E . Paris. VoL tudes de politique sociale, 1990. 199 2:28; S.\IXSBCR\', Diane, ~ Dual welfare and sel( segregation of acoess to social benefits : inc.ome maintenance palides in the U.K., the U.s., The Netherlands and Sweden,., (1993) 22 :1 Journal of Bocial POUGY 69 ; WOXG. Yin-Ling, Irne. Irwin GARFI!oo'lL, et Sara S, lkLA:-1AHAx, Single,Mother Families in Ei{lht CounlTies : EC01WmW Slatu.s and Social PoliGy, Inst.itute for Researeh on Po\"'erty, Discus. sion Paper, n" 970,92, 1992, pp. 1-26.

Il ne ~aut donc' pas conclure trop vite, dans le domaine du social et des lOIS du travail, l'abdication ou la dconstruction de l'tat centr~l da~s ~a mouvance de sa dnationalisation. De plus, si la dnatIOnalIsatIOn est un phnomne susceptible de produire d'abord des effe:s sur le soci~l au nom ,de la compression des dpenses publiques., d au~res fonchons de l'Etat social sont soumises une autre mamfestatlOn de la transformation de l'E' tat ' sa d' 't at' t'IOn, . . " ese lSa
B ... La dstatisation

Ce phnon:ne. co?~titue aussi la rsultante d~' nombreuses critiq~es adres,see~ a 1 Etat central au chapitre de sa capacit de r~pondre eqUitablement plus qu'efficacement aux besoins des CItoyennes et citoyens dans l'espa.ce social. On dira d '_ t l "l' h u pOUVOIr cen ra qu 1 ec appe au jugement d'un lectorat qui ne se sent pas concern par son action . L'oppose seraI't vraI' en ce qui concerne le ' . ~ouvOir local ou dc~~tral~s, bien que l'exprience qubcoise relatIve ~u taux de partICIpatIOn aux lections municipales ou scolaires ne ,~OIt, pas des plu~ convain,.cantes. On dira aussi de l'tat central qu ~l n .est pas le mIeux meme de tenir compte des besoins et des ~pI~atIOns ~es personnes vivant sur un territoire gographlque plus dUlt , O~ dir~ ~e mme, ~ue le pouvoir local est mieux outill pour gerer la diver:'31te des polItIques publiques et la distribution des ress~urces pubh~ues en .fonction des caractristiques particulires d ~ne populatIOn: On dira enfin, que le local est un niveau de pouVOIr plus susceptible de permettre l'panouissement d'une citoyen-

n:

(353) Voir les notes 348 et 349.

246

\.
.v (

~ ~~
\

d'intgration en emploi tout en soumettant les bnficiaires de 1 ,..('\ scurit du revenu l'obligation active de travailler. a I.e ,d?at se pose, ayant. au de la lgitimit et de la, l~gal~te ~ un tel proJet. MalS, Il faut aUSSI souligner le niveau (de desetatIsatIOn propos par ce mme projet. Car c'est en effet le secteur commu.~au.taire. local qui se verra consacr matre d'uvre du processus d'IntegratIOn en emploi. Or, ce mme secteur rclame u?e dnorme afin ?e ?ien le projet. Vexpression denolmee n est pas des plus lImpIdes. MaiS nous croyons qu'elle voque au moins deux aspects de la critique de l'intervention de l'tat central en matire de politique de l'emploi ; d'une part, le cadre normatif des programmes eux-mmes' et d'autre part, les normes lgislatives partic~pant au cot de la cration d'un emploi.

~ I~
l '\.

1}

Cert~s,

to~t nivea~

,1

travail et l'assurance d'une main-d'uvre disponibl.e. tout en . rpondant ses nouvelles fonctions de .relais des. poh~Ique~ du march par la rduction du cot des serVlces dont Il a hIstonquement assur la distribution et l'existence . Par ailleurs, plusieurs indices portent cr~ire que dans l~ f~~le de la dstatisation, les droits de la personne, et plus partlCu:Ierement les droits conomiques et sociaux de la personne, ne pesent que de peu.de poids. -Inspirons-nous ici d'un, rcent. document produit par les Corporations de dveloppement economique et communautaire de Montral (C.D.RC.) (356), en raction un document ministriel concernant le volet montralais de la politique active du march du travail (357). Les C.D.E.C. prnent la nces~it d'une approche dnorme en matire de politiq.u: d; l~emplOI. Ils .fondent par ailleurs l'affirmation de leur capaCIte d agIr sur la logIque des arrondissements de la Ville de Montral o tous les part.enaires l) sera.ient mis contribution. Il faut savoir que dans le meIlleur des cas, seul un travailleur sur deux Montral occupe .un emploi situ dans l'arrondissement qu'~l ?abite et ~u~ ,la no.tI~n d'arrondissement ne correspond peu pres a aucune reahte admInIStrative l'chelle du Qubec. Pourquoi donc cet engouement pour l'approche plu~ que loc.ale d'une politique de l'emploi? D'abord, parce que toute InterventIOn de l'tat central en matire de main-d'uvre est perue c~mme une rigidit aux fins de la survie des initiatives locales. EnsUlte, .p~~ce que la logique des politiques d' ar~on~ssement ~dme~ que les In~tIa tives lies la cration d'emploI pUIssent vaner d un arrondissement . l'autre. Enfin, parce que dans le contexte qubcois, c~~t: revendication s'inscrit clairement contre les actions de la SOCIete qubcoise de dveloppement de la main-d'uvre (S.Q.D.M.), organisme hautement centralis ... bien que fort pauvre. Le .document produit par les C.D.E.C. ne dmontre aucune procc.upatIOn enve~s les proprits qualitatives du point de vue des drOIts. des. emplOls qu'il prtend tre mieux . mme de cr:r. Au c.ontrau:, Il a~e sa stratgie de synergie sur le support 1 ent~ep,:se et ,a la mlC:~ entreprise. Des personnes susceptibles de bnefiCler de 1 effet pOSItIf
(356) Voir (',n.E.C., Politique at/ive du ?IUlrdt du travail, LM a.D.E.C. sonl prles li aMII1IW du respon.sabili18 C.D.RC., avril 1996. , "/ d (357) Voir QI:~llEC, volel montrialai.f lk I~ politique actil-! du 1/<arche du trat-Ol, ocument de consultation, Gouvernement du Qubeo, avnl 1996.

(\~ ~\. ~~
~~,\\ 0/

~V "

. ~\ \
1

~p~ro~he

~ener

. ,or, la table est en bonne partie mise il, cet gard. D'une part, l'Etat central se refuse de plus en plus . injecter des sommes dans des programmes dits d' intgration en emploi 1). Il en remet la responsabilit soit au secteur priv, soit au secteur dit mixte ou d' con~mie sociale 1), lequel vit largement de subventions tatiques de fonctIOnnement et ne peut absorber dans plusieurs cas, le cot des emplois de qualit. D'autre part, l'tat remet aussi des entits rgionales la responsabilit de grer moindre cot, en recourant au besoin au secteur mixte ou priv, les services publics. Enfin, l'tat fait reposer ses espoirs au chapitre de l'intgra.don en emploi sur le secteur mixte ou cl' conomie sociale. Paradoxalement. le secteur 1communautaire aura donc besoin pour la survie de s~ activits 1 publiques d'une main-d'uvre qui se voit par ailleurs imposer l'obli1 gation de travailler sous peine du retrait de l'aide de dernier 1recours. En structurant lgislativement d'une part, l'obligation de travail1er pour les bnficiaires de la scurit du revenu' et d'autre part, COmme nous l'avons dj vu, la possibilit pour les corps publics et ventue,llement, les rgies rgionales de services publics, de convenir avec l'Eta~ central d'ententes qui chapperont aux lois d'intrt gnral, l'Etat intervient plus qu'activement dans l'espace social. Somme toute, nous ne sommes pas si loin des municipalits britanniques du Ise sicle et des poor h~e8 dont elles avaient la responsabilit. R~connaissons que l'on peut difficilement imaginer un scnario o l'Etat central, que l'on prtend affaibli, voire vanescent, contribue de fa90~ ~!us vide~te au contrle du march du
h.

y~f

~o

r . , .",-. ~. ,/vl /'j,L V 0 v

.,,, "

IV

/LAM

lE
.

, ET

f":'

de ces synergies, point mot. Par ailleurs, du fait mme de favoriser une logique plus que locale, la proposition des C.D.E.C. fait d'une pierre deux coups: elle soumet entirement sa capacit d'agir aux contraintes du march et accepte le dveloppement d'emplois plu. sieurs vitesses selon les lois rgissant le march dans un arrondissement donn. De l se dclarer preneur de la distribution et du contrle des chques d'aide de dernier recours qui sont eux-mmes soumis la preuve de disponibilit en emploi des bnficiaires, il n'y a qu'un pas que visiblement les C.D.E.C. hsitent pour le moment franchir dans leurs revendications. Dans tous Jes cas cependant, l'tat central n'hsite pas faire faire soit par le priv, par le secteur de l'conomie solidaire ou non marchande ou encore par des socits qualifies de mixtes. Au carrefour de la dnationalisation et de la dstatisation, les motivations sont parfois ambigus. Mais l'tat central ne manque jamais d'op~ portunisme. C'est ce mme opportunisme qui le dispose amnager les lgislations du travail et de la scurit sociale au profit de la logi.que dite dnorme. Il faut donc en conclure que la dstatisation et la dnationalisation de l'tat central ne correspondent pas tout fait l'abdication de ses fonctions sociales mais bien plutt une action lgislative fbrile dans ce champ juridique qu'il destine faciliter le contrle social et la libre expression du march. Pour les juristes, la problmatique de la dstatisation volue u~e vitesse effarante~ Soulignons ici un exemple de la capacit de l'Etat d'adapter le droit social et du travail. En avril 1996, le lgislateur qUbcois adoptait des modifiction la Loi sur la scurit du revenu (358). Cependant, la disposition relative l'application du Gode du travail et de la Loi sur les nonnes minimales de travail n'tait pas du nombre des dispositions mises en vigueur suite cette adoption. Cette abstention consolide l'exclusion de bon nombre de personnes exprimentant les mesures d'intgration en emploi tout en conservant le statut de bnficiaire de la scurit du revenu. Certains juristes poussrent alors un cri du cur mritoire. L'tat toutefois avait de bonnes raisons de procder ainsi. Tel qu'il appert des plus rcents noncs ministriels en matire de rforme de la scurit du revenu au Qubec, l'tat a tout simplement dcid de rduire significativement l'existence de telles mesures. Plus pragma(358) Loi modifianl l;z Loi sur la aleurit du revenu et d'omrea dispositiona lgislatitu, L.Q. 1995, c. 69.

,"

tiquement, il confiera <;lsormais l'entreprise prive o~ mi~~ la responsabilit d'intgrer en emploi les bnficiaires de la scunte du revenu. Certes, cela pourrait constituer un gain. Le ~ecteur pur.ement priv est en effet tenu a priori au respect <1"es, lOIS du travail. Mais, lorsque le lgislateur laisse poindre, comme c est: l~ cas avec l'adoption de la Loi modifiant la Loi sur 'les cit8 et villes, le Gode municipal du Qubec et d'autres dispositions lgislatives (~?9),: la pos"bTt Slll, que . certains' emplois crs localement 'en substitutIOn des , . l'bli services habituellement offerts par l'Etat soient librs:, de 0 gation de respecter ces lois fondamentales, le juriste est!de nou:eau dconcert. Ses rflexes, acquis sous le rgime de la nqrme uru~er selle propre au Welfare State sont confronts une.ooncertatlOn locale de partenaires multiples prts crer de l'emplol,~n ~arge de la logique du droit social et du travail. Il ne faut tO~tefOIS pas se laisser berner par le type d'emplois ainsi crs. Il s'ag1r:a souvent, trop souvent, d'emplois de seconde zone, .d'emplois'. ~~ervs .aux conomiquement exclus. Le contrle SOCIal de c~;populatl0ns exclues est donc du mme souffle dstatis, loca1is.::t , Il s'en trouvera plusieurs pour applaudir plus ou ~o~ns timide: ment ces initiatives. Il s'agira tout autant de ceuxJl,yant clame leurs frustrations l'endroit du Welfare State que de ~efx et cell~ fDrilement en qute de modles de substitution en rpoJ;lse au pheno mne de l'exclusion sociale. Mais il n'est pas dit, que; dans c~ dernier cas, l'idologie de l'internationalisation de l'Etat:~'y SOIt pas pour quelque chose.
'!

En effet, cette nouvelle organisation du social ne serait ~as ~ossible sans l'apport idologique du phnomne de l'i!lter~atlOnahsa tion de l'tat. Comme Rosenau le souligne, la gouvernance se dmarque par deux tendances distinctes: la supra, et fi~fragouve~ nance, lments d'une gouvernance que d'autres avant.lm ont qualIfi de gouvernance stratgique ou de good governance ;(360).

EC<mOmic and .oewI DeL-elopment ? N.a.L.S. Devel0l!men~, 1994, de 1& politique sociale " in O.C:D.E., Lu nouvelles MI/!1al,Q'1I..$ de la de politique sociale nO 12, Pans, O.C.D.E., 1994.

(360) Voir ce sujet: ARCllER, Robert, .Market. and G<xxl Gooer~,

(359) Voir les notes 348 et 349.

et_:,iti
l""

forward for ~elle:lIorientations ~O:ociale Vol. tudes <JlI' '

Th 'w

250 C. - L'internationalisation
. Cet, as?e~t du problme est d'autant intressant qu'il consiste plus a decnre les nouvelles fonctions idoloaiques de l'tat s . t '1 t ~ ",. urVIv~n ,a a :mpete de la souv~rainet classique, qu' reprendre le c~rche .du .desengagement de l'Etat. Pour Jessop, l'internationalisa_ tIOn sIgmfie be-auco?p plus le rengagement idoloaique 1 d' t d rE o' que e eseng~gemen e. t.at.?e re~gagement se distinguerait de trois f~9?ns . ~ ~ p~r.la pn.ons~tIOn ~atIOnale des impratifs de comptiti. VIte sur 1 eqUlhbre hlstonque Cl-dessus voqu par le modle Lip elBur:au-Lam~rche des f~n~tions sociales de l'tat; 2) par une CO~S cratIOn du role productlviste des politiques sociales et un dclassem~nt des fonctions conomiques et sociales de la redistribution pre~lablement opre par les politiques dites sociales et le droit SOCI~~; 3) et enfin, par le dlestage des fonctions de gouvernement de 1 Etat au profit de J'engineering de la gouyernance dstatise. nale parlera alors de la gestion des besoins essentiels des POPUla_\ tions, ',rfrant ainsi plus particulirement aux soins de sant et aux besoins d'ducation de base, perus comme pr-conditions au fonctionnement efficace des dmocraties. Comment ne pas voquer ici la tragdie construite par les Golden Boys au Chili sous l'gide du gouvernementPinochet ~. Les Chiliens ont expriment sur une priode de moins de vingt an~es le passage d'un rgime de scurit sociale corrompu et ineffica<;~, un rgime de scurit sociale privatis ." et non moins inefficace du point de vue du respect des droits conomiques essentiels la dignit humaine. Nul doute que le march, tirant. de nombreux avantages du produit (l assurance sociale)} voit les choses autrement (361). Mais plus fascinant encore, il convient de regarder de plus prs le rle de la soit civile dans cet amalgame. Cette dernire, trop souvent et raison en mal de confiance envers l'tat qu'elle a peine percevoir comme agissant positivement, cherche des alternatives qu'elle qualifie parfois (1 d'empowerment ,), parfois de dmocratiques. En bout de course, elle recherche ultimement le pouvoir de dterminer et d'agir en vue des meilleures interventions possibles pour voir ses besoins (elle parle peu de ses droits, concept illusoire sur certains continents, tel l'Afrique) de base combls (362). L'internationalisation de l'tat signifie pour nous l'universalisation du modle de la gouvernance stratgique laquelle a permis le
(36I) Voir. Anether export from C.'Iile : Colombia Plans te Launch Pri...atized Social Security Health :System f, (1994) 9 IBIS Ret'e", 16; QCEISSER, :'Ionika. Apre.s le Chili, les rformes de la deu;9me gnration en Amrique 'Latine., (1995) 48 : 94 Revue blterllalionale De Scurit Sociale 2i; QUElS.ER, Monika, Osvaldo LARlu:>AGA, et, ~Ionica PA:>ADEIROS Chile., in Aju,tmellts rnl SoGial Der;ilopment, in Lati1). America During llit 1980'8 : Educalfot/., HeaUh Core mur Social Se(!U1'ily, Darmstadt (Allemagne), Weltforum Yerlag, 1999, pp. 154 215; RACZ,XSKl, DagmeJ, et Pilaf ROllAGUERA, ChUe': Poverty. adjustment, and Social Poli des in the 1980's', in Lr:STIG. Kora, Copi1lfl wilh A'U8lemy : POt-erty and J11egu<ily ,:." Latin AmeriM, Wa5hington D.C., The Brooking Institution and Inter-Amencan Dialogue, 1995, pp. 2;5333; TA}!l!URJ, Giovanni, Contribution du secteur priv: la prvoyance sociale., (1993) 46 : 2 Rtt",e hliernaticmal" De Sil'luril Sociale i7; TIAXQ. R.aff8.eJe. et Livio ALC"HlSI, What's Happening in Colombia, Social security reform means dual system., (1994) 23 : 9 Benefil~ cl: Compensa/ion InlernaJional 16. ; (962) Le meilleur exemple de cette socit civile en qute d. 'empowerment est cert~ la lecture d,! Programme d'Action de la ~nfrence des Nations Unies pour Je d'l"eloppement sodal. BUprG, note 344. Toutefois. une lecture plus attent.ive de ce Programme d'action r,-1e au moins deux aspects troublants du nounau processus dmocratique: d'une part, l'attribution de nou vell responsabilit<ls <lette constituante civile de J'tat et d'autre part, du point de vue du discour.!. une dvalorisation significative des droits de la personne. Enfin. il con'l"ient de souligner les premisses sur lesquelles; repose ce Programme d' aetion : libralisation de marchs, libre concurrence et abolition des'barrires commerciales, le tout se destinant, titre de prsuppos, l'a.m?lioration long terme des candit,ions de rie des populations de la plante.

_:1.

~\t

Att~rdo~s-n?us brivement la con~truction idologique de l'internatIOnalIsatIOn des fonctions de l'Etat " On aura au cours d es . ~eux , premIers. c~cles. de politiques d'ajustements structurels Imposes p~r les In~t~tutlOns fi~ancires internationales, dcri tantt l,a cor~ptIOn ?oh~lque de,s E~a~s-nations: tantt leur corruption econo~l~ue. L Afnque et 1 Amenque Latine, premires victimes de ces 'poh.tIq~es, en sav~?t qU:lque chose. Dans u~ deuxime souffle, les mstltutIO~s finanCleres ajouteront un ingrdient humain 1) la recette mathematique destine au contrle de l'internationalisation ~e la dette, des pays en difficult: la dmocratisation des institutIOns de l'Etat. C~mm:nt nier l'importance cruciale de cet apport fon~amental au mlUX-etre des populations et des personnes? Toutefols, on a tendance oublier que ce virage vers la conscration du ?~oin de d~,ocratie formelle n'est pas un virage autonome. Il est mtlmement he. a~x conditions d'amlioration des rgles de libre ~~currence. AinSI, une nouvelle dmarcation entre les fonctions de 1. tat et celles du march, de l'espace priv, vient remettre en questlO~ ]e~ rgles .Ies plus lmentaires destines la mise en uvre des .1 drOits econom1ques et sociaux de la personne et donc , les rionct' 1 d " , Ions soc~a es e 1 Etat. Le rle de l'Etat est dsormais limit celui de \i pohce de la dmocratie lectorale. Le march se chargera du (I reste 1) ! Cer:-es , certaines obligations ,sociales demeureront dans Je
domame de la responsabilit de l'Etat. La communa,ut internatio-

1
1

1
f

l
1

T''''T~I

LA?>' -~ -

~E
1

1 multiples socits (363) ou .rgies que l'tat destine la gestion des objectifs de comptitivit dans divers domaines. Ils joueront aussi un rle de premier plan au point de vue idologique et disciplinaire. par ailleurs, ils veilleront organiser la stabilit et la cohsion sociale dans une logique d'quit (et non d'glit)-et par voie transactionnelle (tout est ngociable, mme et surtout les droits) o autorgule. Ce n'est don~.: pas tant la rgionasation, si fermement revendique dans le co~texte qubcois, qu'il faut remettre en question, que les fonctians.: de rgulation sociale et conomique qu'elle comporte. _., Le pr?Ce8SUS de dsetatisation, quoiq~'on en dise, demeure sou- ~ mis l'Etat central. Mais il s'agit d'un Etat qui lgitimise, par voie Il de lgislations ou de politiques sociales et conomiques rgionales, \ la eommodification (marchandisation) des besoins et des droits des citoyens par des moyens non commodifis (lois, politiques, promo- ' tion de systmes de valeurs, etc.). Nous assistons donc la mutation de l'objet des politiques et lgislations sociales sans toutefois que les fonctions sociales de l'tat ne s'en trouvent pour autant
!

passage,. idologiqu~ment, de la reconnaissance du besoi~ reconnaIssance des mtervntions ci viles dans le cas d et de la de dveloppement ou en panne---d e d' " a celm de la r voie ~s pays en 'li . emocratIe, sab1 ' satIOn de ces mmes popu1a t'IOns d ans le cas des pays espond' le ma e . loppes. Dans les deux cas, r ch' y gagne. Mals dans le d eve. , . . qm n est pas tnbutaire de l'aide internationale la g ermer, "fi ' ouvernance stratgique ne peut que Sigru er la privatisation des activit' d l'E' .' es e t a t autres que stratgiques. ayant ou non consenti d 'b t . ou partICIpe a la transformation du rle de l'tat avec les ' ,se e a mamtenant consequences de cette transformation et ce d l'homog.nit des problmes est chose du pa:s. d:'l: la et prtend encore l'avoir fait au es epenses publiques et en rponse u . t' citoyens sceptiques l'hgmonie prsum: d: ~a concordan~e toutefoIs des interventions lgislatives, tant dan~ ~s pa!s SOU~lS au redressement dmocratique que dans les ars et dvelopps, laisse pantois et il faut y vo;'

~ ~e~~ur associatif et commu~autaire,

J' 1

~o,ntex~ o~

~ri~:r~ ;archandise~,

~tt::

dev~nt

~~~f:r:o~;at:e

no~

~: !::o~~:.q~~S

transfor~atio~ ~:~~:::~:i~~ ~~ud:;a~:1.~tes dans l'ana.lyse des


III LES SPCIFICITS DE L'INTERVENTION
DU II. NOUVEL TAT

~e

DANS SES FONCTIONS SOCIALES

L'tat est ,dsormais const'tU-;-de 1a somme des composantes ta 1 , tIques, para-etatIques et prives. Il ne S'!lait 1 .. d'influencer ou de ~ , . , .-e- P us pour ces dermeres l't ' controler 1 actIOn etatique mais bien plutt d'tre at en etant statutairement autorises agir par ce de . . rmer aux lns soumission des politiques e t l'" fi tir. de la ' egtslatIOns SOCIales aux obJ' ecIS conomlques et idologiqu d l " ' " ou internationale. Vt t t des e a ,competitIVite supranationale hl" a es onc d_ orenavant tout autant l'Assemee natIOnale et les pouvoirs que cett d " agents immdiats ( . . t' e ermere peut confier ses que la socit civil mlms eres, gouvernement, Conseil du trsor ,.. ) Cd' . e et ses acteurs-cls, en voie de positionnement. es ermers agtront localement ou rgionalement, regroups en de
.

a.tteintes. La dstatisation de l'tat n'est pas son dsengagement. Sortir de ce clich serait dj. un bien grand service rendre la collectivit au profit de laquelle nous prtendons que les fonctions sociales de l'tat doivent tre sauvegardes. Les deux axes sur lesquels nous faisions reposer en 1986 les fonctions sociales de l'tat demeurent quant noUS pertinents et actuels. L'actualisation du modle tOutefois doit tenir compte des modes de transformation de l'tat mais aussi, du point de vue du juriste, des raffinements techniques que la, science juridique m,et la disposition de l'tat-lgislateur afin de consolider le deuxim:e axe de ses fonctions sociales, soit la rgulation de la main-d'uyre et la conscration des rgles du march. Au cours de ce texte, certains de ces raffinements ont t souligns: la suspension ad hoc de l'obligation de respecter les droits fondamentaux de la personne et les lois du travail (364), la possibilit de transiger le rspect de ces mmes lois (365), le recours aux prsomptions crant es revenus d'emploi fictifs afin de dterminer

'1

(363) Le recours . l'el<presslon socit n'est d'ailleurs pas anodin lon;que l'on tient compte des incidences de ce concept en droit civil: pouvoirs d'emprunt, responsabilits, ete. (364) Voir les notes 348 et 349. (365) Ibid.

LUCIE LAM..4.ROHR

les allocations de remplacement de revenu (366) D' t ,. ne ' ' au res creatIons , no~s etonneront pas moins : voquons la possibilit que so't ~eposee, ~ors, de la prochaine lgislature qubcoise, une loi destin:e a conterur l ensemble des dpenses publiques l" t' . d' ' meneur Un t'fd d'fi' , ob Jec1 1 e e lClt zero et l'adoption de luislatl'ons, dans 1e domame . , 0SOOla, soumettant l'attribution des bnfil"'es ;-. l' . t d di' di ' " '" eXIS ence es crts sporubles (.enveloppes fermes) (367). Certes cette liste ne se v.eut pas ~~haustlve malS plutt illustratrice. Car, notre seule ambitl~n est. lC~ ~e remettre l'ordre du jour l'apport possible de la sCle~ce ]undique dans le processus de dstatisation de l'tat. ,81 t~nt est que l'on croit encore aux fonctions stratgiques et def~nslve~ d~ droit plutt qu'au droit comme entit normative dsm~arnee, Il est plus que temps que les juristes s'attaquent la q,u:stlOn de la juridicit du processus de dstatisation. Cette juridic~t~ cOJ~porte e?tre autr~ une ~onne dose d'activisme et d'activits '. leglslatlves et reglementaues qm aurait inte'reAt . At r fi . a e re soumIse a une q~a 1 IcatlOn et une classification mthodique Ca ' t d l'Et t d . r, a ce gar a, pas. u tout mort ni inanim, a le vent, et le grand vent' d ans les VOIles. ' Juillet 1996

CHAPITRE VIII

MONDIALISATION ET DMOCRATIE: LA NOTION DE SOCIT CIVILE GLOBALE'


PAR

" l'

Dominique LEYDET
PROFESSEURE AU DPARTEMEST DE PHILOSOPHIE

,"

DE L'UQAM

PLAN
1. - Entre tat et march

11. - La socit civile globale comme C()7U;ept descriptif

III.

La dlibration et la reprsentation

Ooncl'!i.8ion

(366) Voir la note 339.

A_l~67)

Comme c'est le

CM.

au Qubec, de 1 toute nouvelle Loi sur l'aide jurid-iqv.e, L.R.Q., c. ..

Les termes de mondialisation et de globalisation, considrs ici comme synonymes, recouvrent un -ensemble de phnomnes parfois distincts, parfois lis, qui impliquent tous une supraterritorialit, en d'autres termes, le fait de se dployer au-del ou travers la sphre de contrle des tats territoriaux, La mondialisation ainsi entendue i concerne des acteurs et des questions par ailleurs trs diverS. Ainsi, d'un point de vue conomique, la globalisation dsigne toute une srie de phnomnes lis . la mondialisation des marchs financiers, plus gnralement des changes. Elle engage . la fois les entreprises transnationales qui, en ignorant les frontires, tirent pr9fit des avantages comparatifs offerts dans les diffrents pays du globe, et le dveloppement d'institutions internationales, et parfois transnationales, dont le rle est d rglementer, d'~rganiser cette mondialisation. Mais la globalisation ne se limite pas aux affaires conomiques, elle met en jeu assi toutes ces questions qui ne sont plus considres comme pouvant tre adquatement traites a" niveau des tats territoriaux, :mais qui relvent de ce que l'on: appelle

1.

Un.......v nGJons Huru4I1

ttlynls WebSItE .. r reaty BocJes Oiitabase Document

!w.~?-' ':~~~IITED NATIONS HIGH COMMISSIONER FOR HUIvlAN RIGHTS


~.' ".~~,t

A. Introduction

Ir}

Observations finales du Comit dS droits conomiques, sociaux et . culturels : Canada. 10/1l198. ElC.1211/Add.31. ( ConcJudlng
ObselVsl/onslComments )

2. Le Comit exprime ses remereiements au Gouvernement canadien pour son rapport volumineux et dtaiU qui, dans l'ensemble, suit les directives du Comit, ainsi que pour ses r~nses crites compltes la liste de . points traiter. Le Comit. note toutefois qu'en dpit du grand nombre d experts dont se composait la dlgtion, trop de questions n'ont pas reu de rponses dtailles ou spcifiques; De plus, vu lastmciure fdtal du Canada et les. comptencesteildnes attribues aux provinces, rabsence d'expe:rts reprsentant les princij)les provmes, l'exception du Qubec, a considrablement restreint les possibilits d'approfondit: le.' . diafu~sur. certaiilesC}.estionsessentielles. Le Cotnit note avec satisfaction que le. "Gouvernemnt Canadien a. procd des consltati6ns tendues avec les organisations non gouvernementales (ONG) pout l'lbOration du rapport. a prsent un document de base (HRIJCORE/IIAdd.91) et a fourni des renseignements supplmentaires au cours de l'examen du rapport. B. Mpects positifs
3. Le Comit note que depuis cinq ans le Canada occupe la premire place du classement en fonction de l'indicateur de dveloJ>pement humain (IDH) tabli par le Programme des Nations Unies pour le . dveloppement. Cela signifie que les Canadiens JOUIssent, en moyenne, d'un niveau de vie particulirement lev et que le Canada a les moyens d'assurer dans une large mesure l'application de tous les droits noncs dans le Pacte. Le fait que le Canada vienne au dixime rang des pays industrialiss au regard de l'indicateur de la pauvret humaine tabli par le PNUD montre que cela reste faire..

r-ID-O-.C.U-.~- ..t-..-~-.r.pe--:-.-.. .-. - -..-..-_ - -_--..-..-,J~2.1~5!!n~.9~tio~~.~~_........ __ .. _..................... .... . , ..~- . .. . . . . _ .... ... . .

IPub.~ic. D().cu~~~t:......... _.....


1Rer~~!II!:!!~J. ~!'.~I.:...

...

.... j~..................

.......... _...................... ~ ...... .

l::~~e;;;.~:::~~;~~~.~~=.::~ ~. .-:~.: . 'll~~!;~~~: .:.:. . . . . .~~~~ . ::~.~. ~--~=~~=~~~~~~:~.~~~::=::.= ~:.


__ ..........____..._.. ..H!f:!~~~~~.~... . ILal!J!.~~~~:..... _. __ .. _ .... _jj.!:~!!~__ ..... _...... .

_u . . . _._. . . . _. .

'" .... _ ___ ..___..........._...._ _ ..... ..... ............ .

:'.

.................. ____ ......... _.._ __....._ ......... ..................

~ .I~a~~~_--=~. _., _._. _--::::.~-;.-.-----;;:.=.-="';;,;, ;:."'.-=::~.,,----.=--==--"=:::.~~=-.:JD;; IConseil Economique Distr.


..
_.A

4. Le Comit note avec satisfaction que l~ Cour suprme du Canada n'a paS suivi les dcisions de diffrentes juridictions infrieures et a considr que l'article 15 (droits l'galit) de la Charte canadienne des droits et liberts (ci-aprs dnomme la Charte) imposait aux gouvernements des obligations positives en matire d'affectalioll des ressourees et de mise en peuvre de programmes de lutte contre les ingalits sociales et conomiques. de sorte que l'article 15 de la Charte offre aux groupes dfavoriss des possibilits de recours' internese~s. .
5. Le Comit note avec satisfaction que leiGouvernement fdral, suivant ainsi l'interprtation retenue par la Cour suprme, a reconnu que l'article 7 de: la Charte (libert et scurit de la personne) garantissait la satisfaction des besoins vitaux, conformment au Pacte.

!~ Social

; GNRALE

; FJC.121l1Add.31 , 10 dcembre 1998


.

l ' 1
:

i.. . ~"':;;";;:;:=::::..-;=..:=:c:;::=.:.,.~~=-...:::;=:.:::.....-=.:;o;=:::;=~::... ;. :,,:19:?~~~~~=:"::..-=::::o::.."O:::7.::.;:~.. )


coMIT DES DROITS cONOMIQUES, SOCIAUX ET CULTURELS

: FRANAIS

6. Le Comit note avec satisfaction que le Tribunal des droits de la personne du Qubec a., dans un certain nombre de dcisions, pris en considration les dispositions du Pacte pour interprter la Charte des droits du Qubec, notamment en matire de droits relatifs au travail. '.
7. Le Comit prend note que, face aux graves difficults rencontres par les peuples autochtones au Canada, le Gouvemement a institu la Commission royale sur les peuples autochtones, qui a publi en 1996 un rapport de grande envergure touchant de nombreux droits consacrs dans le Pacte. .

8. Le Comit se flicite que le' Gouvernement fdral ait rtabli le Programple de contestation judiciaire. comme" . le Comit l'avait recommand lors de l'examen du prcdent rapport de l'tat partie.

EXAMEN DES RAPPORTS PRSENTS PAR LES TATS PARTIES CONFORMMENT AUX ARTICLES 16 Er 17 DU PACI'E
QQl>m3t;iQIJS..fiwll~.t;Il,! U!rni(. le$..dmi!.$.
~nQmjq~~~..m~~ .et cuJtlJr.1s

9. Le Comit prend acte de la dclaration de la Commission canadienne des droits de l'homme constatant les carences de la protection et de l'exercice des droits conomiques et sociaux au Canada ainsi que de sa proposition tendant inclure ces droits dans la lgislation relative aux droits de la personne, ainsi que le Comit l'avait recommand en 1993.

1O. Le Comit constate que la proportion leve de femmes inscrites l'wversit et leur accession en nombre croissant des professions librales traditionnellement occupes par des hommes constituent une volution positive. Il note qu'au Canada la proportion de la populatinn ayant achev des tudes postsecondaires et le pourcentage du PlB consacr l'enseignement postsecondaire sont parmi les plus levs au monde. .
C. Facteurs et difficults entravant l'application du Pacte

Cl\NADA 1. ses 46me, 47me et 48me sances, tenues les 26 et 27 novembre 1998, le Comit a examin le troisime rapponpriodiquedu Canada sur les droits viss aux articles premier 15 du Pacte (FJ19941104/Add.14) et il a annAt. sa ~7me sbn. tenll.e le 4 dcembre 19911. les eb:;ervatienl': finales guivante~:
Il. Le Comit note que depuis 1994 l'tal partie n'a pas accord une attention suffisante aux consquences ngatives des coupes opres dans les dpenses sociales pour rsorber le dficit budgtaire sur la jouissance des dmit~ coTlOmioue.~. sociaux et culturels nar la nooulation canadienne elll!nral et oar le!; lrrOuoes vulllrahle~

i mars

N.lion!

ignts \

:;

leudi

1999

Tfeaty B<>CJes Dal'base Doarnent

en particulier. 12. Le Comit a entendu de nombreux tmoignage. de l'tat partie indiquant que la complexit du systme fdral canadien constituait un obstacle la mise eu oeuvre du Pacle dans les dOmaines relevant de la comptence des provinces. Le Comit regrette que. moins qu'un droit consacre dans le Pacte ne soit implicitement ou explicitement protg par la Charte, par un accord entre le pouvoir fdral et les autorits provinciales ou par incorporation direte dans la lgislation provinciale. il n'existe aucune possibilit de recours ni pour les particuliers lss ni pour If? Gouvernement fdrnl --en cas de Don-application du Pacte par les . provinces. La dlgation de J'tit partie a soulign l'importance que revtaient les processus politiques cet gard, tout en reconnaissant qu'ils taient souvent <:omplexes. 13. Alors que le Gouvernement canadien utilise synmatiquement le seuil de faible revenu tabli par Statistique Canada comme mesure de la pauvret dans les reru;eignements qu'il fournit au Comit, il a inform celu-i; qu'il ne tenait pas ce seuil de faible revenu pour un seuil de pauvret, bien qu'il soit largement utilis par les experts pour valuer l'ampleur et la gravit du phnomne de la pauvret au Canada. Compte tenu de l'absence de seuil officiel de pauvret, il est difficile d'obtenir du Gorvernement fdral et des gouvemements provinciaux et territoriaux des comptes en ce qui concerne le respect des obligations leur incombant en vertu du Pacte.

l~ groupes dfavoriss au Canada des droits reconnus dans le Pacte. Selon le rapport du Gouvemement canadien exalnin par le Comit en 1993, le RAPC fixait des normes nationales en matire de protection sociale, autorisait les bnficiaireS de l'aide sociale choisir librement leur travail, garantissait le droit un niveau de vie suffisant et facilitait les recorSen justice contre les programmes provinciaux d'assistance sociale subventionns par l'tat fdral qui ne l'pondaient pas aux objectifs fixs dans la lgislation. Le TCSPS a supprim chacun de ces lments et a sensiblement rduit le montant des crdits transfrs aux provinces pour couvrir les dpenses au titre de l'assistance sociale. ft conserve toutefois les normes nationales relatives la sant, refusant aux provinces en cette matirenelatitude qu'il tient pourtant leur concder dans d'autres domaines. La dlgation n'a fourni aucune explication sur cette incohrence. Le Comit dplore que, en accordant un pouvoir discrtionnaire quasunent illimit aux gouvernements provinciaux en matire de droits sociaux, le ' Gouvernment canadien ait cI une situation de nature remettre en cause les normes fues dans le Pacte et amoindrir radicalement l'obligation de rendre compte de leur application. Le Comit rappelle galement ce propos le paragraphe 9 des?n Observation gnrale No 3. ;
"
~

Utlit. '$ Hu,," s Webs Tre;ny BO<ie5 Database - Po<;umefIt-

Pil1

D. f,rincipaux sujets de proccypation


14. Le Comit a reu des informations faisant tat cIe plaintes dposes par des personnes vivant dans la pauvret (gnralement des femmes avec enfants) (ontre des mesures des pouvoirs publics portant atteinte leurs droits une nowriture, un babillement et un ).>gement suffisants. Les gouvernements provinciaux ont enourag leurs tribunaux privilgier dans ces affilires une interprtation de la Charte revenant refuser toute protection des droits eonsacrs dans le Pacte. et lan:sant par consquent les plaignants dpourvus de biens de premire ncessit ~,de voies de recours.

20. Le Comit est preoccuj:lpar leS restrictions successives adoptes Icemment concernant les prestations au titre de l'assurance-i;hmage; qi se:traduisent par une baisse spectaculaire de la proportion de chmeurs bnficiant d'une allocation avec uo' recul de prs de 50 % du taux de couverture, un abaissement du montant de l'allocation. un raccourcissement deJa priode pendant laquelle des prestations sont servies el un accs toujours plus restreint des travailleurS temps partiel ce rgime. Bien que ce nouveau programme soit cens assurer de meilleures prestations aux mnages faible revenu avec enfants, le fait est que de moins en moins de familles bas revenu peuvent prtendre \lne allocation quelconque. Les travailleurs temps partiel, les jeunes, les travailleurs occasionnels et les travailleurs temporaires et saisonniers sont confronts des restrictions croissantes et souvent ne peroivent aucune allocation alors que leur contribution au fonds est importante.
;
.~

'(5.. Le Comit est profondment pIoccup par les'nformationsselon lesquelles les tribunaux provinciaux ' 'l$nadiens donnent systrnl:iquement une interprta'ion de la Charte excluant la protection du droit un niveau ~b vie suffisant et d'autres droits noncs dans le Pl! cte. Le Comit constate avec proccupation que les .nbunaux ont adopt cette attitude en dpit de l'avis exprim par la Cour suprme du Canada et ritI devant le ~ Comit par le Gouvernement canadien, seloo lequel la Charte pouvait s'interpIter de manire protger ces oroits. 16. Le Comit s'inquite en outre des insuffisances de la protection juridique des droits que Je Pacte reconnat aux femmes, notamment l'absence de loi obligeant les employeurs verser un salaire gal pour un travail d'gale valeur dans certaines provinces et certains tmritoires, les restrictions entravant l'acres l'aide juridictionneUe en matire civile, les carences de la lgislation relative aux droits de la personne en ce qui concerne la protection contre la discrimination l'encontre des femmes et l'appUcatio~ insuffisante de ces lois. 17. Le Comit est vivement proccup par la disparit flagrante entre les autochtones et la majorit des Canadiens en ce qui concerne l'exercice des droits noncs dans le Pacte. Les progrs raliSs dans la lutte contre le dnuemnt social et conomique des autoclltones sont minimes, voire nuls. Le Comit est particulirement proccup pr la pnurie de logements dcents, le chmage endmique et le taux lev de suicide, surtout parmi les jeunes, au sem des communats autochtones.. L'irrgulant et l'insuffisance de l'approvisionnement en eau potable des communaut,~ autochtones vivant _les rserves constituent un autre sujet de proccupation. La dlgation de l'tat partie a en outre reconnu que pres d'un quart des logements occups par des autochtones ncessitaient d'irnporta."lts travaux de rpaIation et taient dpourvus de commodIts de base. 18. Le Comit constate avec proccupation qu'il eJ.te un rapport direct entre la marginalisation !&:onomique des autochtones et la dpossession de leurs terres, Ctlmme l'a indiqu la Commission royale sur les peuples autochtones, et il fait siennes les recommandations de la Commission selon lesquelles l'Etat partie devrait viter tout prix de prendre de!; mesures contraires aux ohligations dcoulant des traits conclus avec les peuples autochtones ou se traduisant par l'extinction, la tI:am:formation ou l'abandon des droits et des titres des peuples autochtones. Le Comit est Vlvement proccup de voir que les recommandations de la Commission royale sur les peuples autochtones n'ont toujours pas t suivies d'effet, malgr l'urgence de la situation.

21. Le Comit a reu des mfonnations faisant tat d'une rduction d'environ 10 % des prestations d'aide sociale en faveur des clibataires dans le Manitoba, de 35 %des allocations en faveur des clibataires en Nouvelle-cosse et de 21,6 % des allocations en faveur des familles et des clibataires dans l'Ontario. Ces Iductions ont eu un impact trs .dfavorable sur les groupes vu~rables, enttainant une aggravation du problme des SlUlS-abri et de la faim; dj de grande ampleur.
. ,. :i i~' ,.

22. Le Comit note avec inquitude que dans toutes les provinces sauf deux (le Nouveau-Brunswick et Terre-Neuve), la prestation national~ pour enfants mise en place par le Gouvernement fdral, cense bnficier tous les enfants de familles faible revenu, n'est en fait verse qu'ux enfants de parents pauvres qui travaillent, tant donn que les provinces sont autorises par les Autorits fdrales la dduire intgralement des sommes verses aux parents au titre de l'aide sociale. ' . 23. Le Comit constate avec une vive inquitude que J'abandon du RAPC et les rductions opres dans les prestations, les services et les programmes d'aide sociale ont eu des consquences particulirement dures pour les femmes, notamment pour les mres clibataires, qui constituent la majorit des pauvres, des adultes recevant une aide sociale et des bnficiaires des programmes sociaux. . , , 24. Le Comit est profondment preoccup de voir qu'un pays aussi riche que le Canada a laiss le problme des sans-abri et du manqu~ de logements dcents prendre une ampleur teIle que les maires des 10 plus grandes . villes du pays ont fini par Je dclarer, catastrophe nationale. '
1 i::,

25. Le Comit constate av~ proccupation que le montant des allocations sociales provinciales et des autres aides au revenu n'est manifstement pas suffisant pour permettre aux pauvres de payer leur loyer. Au cours des cinq dernires annes, le nombre de localaires consacrant plus de 50 % de leur reveou au paiement de leur loyer a augment de 43 % . : ; ' ' : . 1 26. Le Comit note avec btguitude 2ue les gouvernements de l'Ontario et du Qubec ont adopt une lgislation pennettant de verser les ptstations d assistaIice sociale directement aux propritaires sans le consentement des bnficiaires, bien que la Commission des droits de la personne du Qubec et un tribunal des droits de,la personne de l'OntaIio aient jug que bette manire de traiter les bnficiaires de l'aide sociale constitUait une pratique discriminatoire. ": ' ..
"
:

19. Le remplacement du Rgime d'assistance publique du Canada (RAPC) par le Transfert canadien en matire de sant et de programmes sociaux (TCSPS) comporte une srie d'aspects ngatifs qui entravent l'exercice par

27. Le Comit a appris av~.vi~e insuitude 9ue le gouvernement de l'Ontario avait mis excution ~on projet, de rduire de 21,6 % ses dpenses daide soc13le, malgr les mises en garde selon lesquelles cette mesure contraindrait un grand nombre de pe~onnes quitter leur domicile.

28. Le Comit craint que Ie~ coupes ;importantes opIes dans les programmes provinciaux d'assistance sociale,
1 ,

~ai 11

19

l~ pnurie de logements dcents et abordables et la discrimination rpandue en mati.re de logement ne constituent des obstacles pour les femmes cherchant ~ fuir la violence conjll:gale: Du fait. de ces obstacles, de nombreuses femmes n'ont d'autre choix que de reverur ou rester dans une situation de violence ou de se retrouver sans logement, sans nourriture et sans babiUement suffISants pour elles et leurs enfants.
29. Le Comit. note que les femmes auto~htones <J!li vivent danS les r~erves n~ bnficient pas, contrairement aux femmes Vivant en dehors des rsem!S, du dl"(llt un pattage des biens conjugaux galit en cas de dissolution du mariage.

btNatl( Right, . Treal)' 60des Datab:lse -Do<:1Jment .

1-

." l

l f'.I.IUoos HlOlIan !ligots Website ,Ir nlte<!


Treaty Sodes DataIJasa - o.x...ment -

Page: 6

dernires annes, ce qui compromet grandement l'accs l'universit des tudiants ncessiteux qui ne disposent pas de' prt ou de bourse. L'augmentation considrable de l'endettement moyen ds tudiants en fm d'tudes constitue un autre sujet de proccupation. .,

E. Suggestions et recommandations 40. Le Comit recommande que l'tat partie tudie la possibilit de remettre en place un programme national de transfe~ en espces destin~s spcifiquement l'~sistance ~ociale et aux services s~iaux pr~voyant des~its prestation pour tous, tablissant des nonnes au ruveau national et nonant un droIt excutOire une assiStance approprie pour toutes les personnes dans le besoin, le droit un travail de son choix, l droit de recours' et le droit de changer librement de travail.
41. Le Comit engage l'tat partie fIXer un seuil officiel de pauvret et mettre en oeuvre des mesures\ d'assistance sociale appropries pour assurer chacun la ralisation du droit un niveau de vie sufflSanL) 42. Ul Comit recommande que les accords entre le pouvoir fdral et les autorits ('l'ovinciales soient modifis pour faire en sorte, par tous les moyens ncessaires, que les services tels que les soms de sant mentale, les soins domicile, la garde des enfants et les soins infinniers, les foyers d'accueil pour femmes battues et l'aide

30. Le Comit note avec proccupation (IU'au moins six provinces canadiennes, dont le Qubec et l'Ontario, ont adopt des programmes de travail obligaloire ("workjare ") qui subordonnen,t le droit l'aide socia1~ ~ l'acceptation d'un emploi obligatoire ou hien rduisent le montant des prestations lorsque les bnficIaIreS, gnmlement des jeunes, font valoir leur droit de choisir librement leur travail. Dans de nombreux cas, ces programmes imposent un vritable travail mais sans la protection des lois relatives aux droits fondamentaux des travailleurs et des normes du travail. Le Comit note en outre que, dans le cas du Qubec, ces programmes de travail obligatoire sont appliq~s au mpris de l'av~ de la omm~ion ~ dr<?its de la ~rs~)I1~e e~ des dcisions du Tribunal des droits de la personne, qUI ont estim qu'ils tablisS81ent une discnnunation fonde sur l'ge ou la condition sociale. 31. Le Comit relve que le projet de loi .Z2 a t adopt par l'Assemble lgislative de l'Ontario le 24 novembre 1998 en tant que "loi de prvention de la syndicalisation . Cette loi refuse aux participants aux programmes de travail obligatoire les droits d'affiliation un s)'ndicat, de ngociation collective et de grve. La question du Comit concemanlla compatibilit de cette lOt avec le Pacte est reste sans rponse de la part du Gouvernement. Le Comit juge cette loi en contrnvention manifeste avec l'article 8 du Pacte et invite l'sat partie prendre des mesures pour en abroger les dispositions en cause,

juridictionneUe en matire non pnale, soient disponibles tous les niveaux afin de garantir le droit un niveau de vie suffisant.

43. Le Comit demande l'tat partie d'agir d'urgence pour donner effet aux recommandations de la Commission royale sur les peuples autochtones. Il demande galement l'tat partie de prendre sans tarder des

mesures concrtes en vue de redonner et de reconnatre aux autochtones des terres et des ressources suffisantes pour pennettre la survie durable de l'conomie et de la culture autochtones.
44. Le Comit recommande de modifier le Programme national de prestation pour enfant afin d'interdire aux provinces de dduire cette allocation des droits prestation au titre de l'aide sociale.

-'

32. Le Comit est proccup de voir que le salaire miniml n'est pas assez lev pour assurer un niveau de vle dcent un trnvailleur et sa famille. 33. Le Comit est proccup d'entendre que le nombre de banques alimentaires a presque doubl entre 1989 et 1997 au Canada et qu'elles ne plUVienneEt pourtant pourvoir qu' une partie des besoins croissants des pauvres. 34. Le Comit s'inquite que l'tat partie n'ait pas pris en considration ls principales proccupations et recommandations fonnules par le ComiliS en 1993 et ait adopt aux chelons fdral, provincial el territorial des mesureS ayant exacerb la pauvret et le problme des sans-abri parmi les groupes vulnrbles une poque de 'Orte croissance conomique et de prosplit grandissante., '.

45. Le Comit recommande que le Programme canadien d'assurance-emploi soil rfonn afin d'assurer tous les chmeurs une couverture adquate un niveau et pour une dure qui garantissent pleinement leur droit la scurit sociale.

15. Le Comit est proccup par le tour critique que prend le problme des sans-abri panni les jeunes et les eunes mnages. D'apres les informations communiques par le Conseil national du bien-tre social, plus de 90 % des mres clibataires de moins de 25 ans vivent dans la pauvret. Les taux de chmage et de sous-emploi iont galement beaucoup plus levs pam les jeunes que dans l'ensemble de la population.
16, Le Comit s'inquite galement des cc'upes importantes touchant des secvices essentiels pour les personnes landicapes, tels que les soins domicile, les soins assurs par des auxiliaires mdicaux et les transports ;pcialiss. ainsi que de t'introduction de ,:ritres plus stricts pour l'accs ces services. Les programmes Jestins aux personnes sorties d'tablissements psychiatriques semblent totalement inadapts. Bien que le ]ouvemement ne lui ait donn aucun renseignement concernant le nombre de sans-abri panni les patients sortis ('tablissements psychiatriques, le Comi; a t inform que nombre d'entre eux ftniswent dans la rue, alors lue d'autres vivaient dans des logements inadapts, avec une assistance insuffisante.
i 7. Le Comit note avec inquitude le sorl des milliers de "rfugis au sens de la Convention aq Canada, qui le peuvent obtenir le statut de rsident r:rmanent pour diffrentes raisons teUes que l'absence de pices l'identit et qui ne peuvent bnficier d un regroupement familial avant un dlai de cinq ans. '

46. Le Comit recommande que le Gouvernement fdral et les gouvernements provinciaux et territoriaux s'attaquent au problme des sans-abri et des mal logs en tant qu'urgence nationale, en rtablissant ou en renforant, selon le cas, les programmes de logement social en faveur des personnes dal1s le besoin, en amliorant et en appliquant effectivement la lgislation antidiscrimination dans le domaine du logement, en portant les montants de l'allocation-logement et de l'aide sociale des niveaux conformes aux ralits, en assurant des services d'aide appropris aux personnes handicapes, en amliorant la protection de la scurit de jouissance pour les locataires et en faisant plus pour empcher !lue le parc de logements loyer abordable ne soit converti d'autres usages. Le Comit invite instamment l'iat partie mettre en oeuvre une stratgie naonale pour lutter contre le problme des sans-abri et la pauvret.
47. Le Comit demande l'tat partie, en consultation avec les communauts intresses, de remdier la

situation dcrite au paragraphe 29 ci-dessus en vue d'assurer le plein respect des droits de l'homme.

48. Le Comit recommande que le Gouvernement canadien prenne des mesures supplmentaires pour veiller l'exercice des droits conomiques et sociaux par les personnes bandicapes, confonnment l'Observation gnrale No 5 du Comit.
49. Le Comit exhorte le Gouvernement mettre au point et dvelopper des programmes appropris po.;;i lever les obstacles financiers l'accs des tudiants faible revenu l'enseignement postsecondaire, sans aucune discrimination fonde sur la citOyennet. .

:8. Le Comit constate avec inquitude que 20 %des adultes vivant au Canada sont illettrs.

;9. Le Comit est proccup de voir que les programmes de prts l'ducation postsecondaire sont rservs :U1'( citoyellS canadiens el aux rsidents pelmanents et qu'ils sont refuss aux rfugis officiellement reconnus nais. Q.ul.n'ont [las le s.tatut de resident nermanentet aux: demandwrs d'asile. Le Camit rel.ve ealement avec nquletuae qUe"les trais (l'mscnptlon a l'ulllversite ont au~riiente ae faon speefacWlllTe au Canaua au cours oes

50. Le Comit engage le Gouvernement fdral elles gouvernements provinciaux et territoriaux adopter dans les procdures judiciaires des positions confonnes leur obligation de faire respecter les droits consacrs dans le Pacte.
:j l, Le Comit engal!e. nouv~u le Gouvernement fdral etJes l1'ouyemements oror.inciaux et teo:itoriaux

etendrP ""Y, drOlt~ I\:IIr'aux et "rrt'lOffilq""" 1;:; protf"I'hnn cont('r;". ..... ~r la Il,n .,r-'lon l1"

"~ ... ~

aux

;.t_.,~

<le 12

Ullm ) .

Pe~onne et protger les pauvres de.vant toutes les juridictions contre toute discrimination fonde sur leur situation sociale ou conomique. En outre, il convient de renforcer les mcanismes d'application prvus dans la lgislation relative aux droits de la personne pour faire en sort que toutes les plaintes pour violation des droits de l'homme qui n'ont pas t rgles par vole de mdiation le soient rapidement par le tribunal des droits de la personne comptent, une aide juridictionnelle tant apporte aux groupes vulnrables.
52. Le Comit raffirme, comme lor:; de l'examen du prcdent rapport du Canada, que les droits conomiques et sociaux ne devraient pas tre ramens ail rang de principes et d'objecti fs dans les discussions entre le Gouvernement fdral et les ouvern:::ments provinciaux et territoriaux se rapportant aux programmes sociaux. Par consquent, le Comit pne instamment le Gouvernement fdral de prendre des mesures concrtes pour s'assurer que les provinces et territoIl~s respectent les obligations leur incombant en vertu du Pacte et garantissent les droits noncs dans c.!t instrument en prenant des dispositions lgislatives ou politiques et en tablissant des mcanismes de surveillance et de rglement indpendants et en nombre suffisant. 53. Le Comit encourage l'tat partie adopter les mesures ncessaires pour assurer la ralisation des droits conomiques, sociaux et eulturels des femmes, y compris le droit lIll salaire gal pour un travail de valeur gale. 54. Le Comit recommande galemellt d'affecter directement une partie plus importante des budgets fdral, provinciaux et territoriaux aux actions visant aider les femmes pauvres et leurs enfants, offrir des services de garderie accessibles et assurer une a!sislance juridique en matire familiale. Des mesures visant apporter un soutien adquat aux foyers d'aceueil pour femmes battues, aux services de soins et aux organisations non gouvernementales fmlOines s'impose.!!t galement 55. Le Comit exhorte le Gouvernement fdral et les gouvernements provinciaux et territoriaux. rviser leurs lgislations respectives en matire de I!rogrammes de travail obligatoire pour s'assurer qu'elles ne contiennent aucune disposition contraire au droit dl~ choisir librement son emploi et aux aulres normes relatives au travail, notamment te salaire minimal, qui sont garantis non seulement dans le Pacte mais galement dans les conventioos pertinentes de l'OIT sur les droits fondamentaux des travailleurs et les nonnes du travail. 56. Le Comit appeUe le Gouvememet t fdral et les gouvernements provinciaux et territoriaux donner un rang de priorit encore plus lev aux nesures visant rduire le taux d'illettrisme au Canada. 57_ Le Comit recommande l'tat pade de demander au Conseil canadien de la magistrature de communiquer tous les juges des ex.emplaires des obllervations finales du Contit et de promouvoir la familiarisation des juges aux obligations incombant au Canada en vertu du Pacte. 58. Le Comit recommande galement, compte tenu de la sensibilisation ~nralement insuffisante de l'opinion publique eanadielUle aux obli~ations d6;:oulant des traits relatifs aux droIts de l'homme, que l'tat partie Infonne la population, les institutions et les fontionnaires tous les niveaux de l'administration des obligations incombant au Cannda en vertu du Pacte. ce propos, le Comit renvoie spcifiquement son Observation gnrale No 9 sur l'application du Pacte au niveau national. 59. Le Comit recommande que le Gou'ternement fdral tende le Programme de contestation judiciaire aux plaintes contre les lois et mesures provirlciaJes contraires aux. dispositions du Pacte. 60. Enfm, le Comit demande l'tat pl'rue d'assurer aux prsentes observations fmales une large diffusion au Canada et de l'infonner dans son prochain rapport priodique des mesures prises pour donner effet ces recommandations.
---------~-----_

:ed Nat 1an Rigt .... ~,"..... ;ite" Treaty Sodes D31abase - OOCvme<lt -

>'3ge: 7

...__ .. _._ .. __ ...


SE.:\Rca

lli.Sl:EjtMENTS
.......- ... _._ ..

DOCUMENTS 1999

_--~:::-:::--:-:-:-:-=::::-------

~Copyright

Office or the United Nations 81gb COlUmis.~ioner ror Human Rigbts Geneva, SwiuerlaDd

"'a ri., _ .U, ... "IJn pl r.J)t;;.I.1lOnneue et 1e projet que'b' 1. d" msertlOn l 1 [. 1 .1 \. '" JOI.IO ecots
1.'
1 Introduction

Le droit la formation .p-rofessionnelleet-le projet qubcois d'insertion sociale: droit des uns et espoir des autres?
Lucie Lamarche'

l'heure o se transforment en profondeur tant le march du '..


travail que les stratgies conomiques par lesquelles les citoyens veillent assurer leurs moyens de subsistance', il nous semble opportun de nous demander s'il est encore utile d'voquer, titre de droit de la personne, le droit la formation professionnelle. Cette aspiration et ce droit ne sont-ils pas un peu l'troit dans un espace o domine la problmatique de l'exclusion sociale et celle de l'identification des stratgies d'inclusion sociale et de citoyennet? En effet, si, sur tous les tons, on voque l'urgence de r-insrer dans le circuit productif des populations d'exclus, rien ne porte croire pour autant que la socit civile et les pouvoirs publics appels grer cette question soient particulirement sensibles aux cots et aux implications globales du droit la formation professionnelle titre de droit de la personne. Une logique d'efficacit immdiate dominerait au contraire la recherche de solutions qui, si elles peuvent court terme attnuer les effets de l'exclusion, ne contribuent pas .ncessairement plus long terme l'essentiel du droit la formation professionnelle dfini comme une manifestation du droit l'ducation. Au Qubec, il faut chercher une rponse cette question tout autant qu'un cho la problmatique plus globale de l'exclusion sociale dans le dploiement des Politiques publiques et des initiatives communautaires destines promouvoir l'accs au savoir, la

Introduction ........................ 137 Le droit au travail, le droit la formation l(~,,?fessionnelle et le droit l'ducation: rappel historique et normatif. 138 La mise en valeur du droit la formation professionnelle au Qubec .... 142 4 La formation professionnelle au Qubec . 143 Productivisme, libralisme et participation 152 Conclusion ................ , ..... ,' 157

..-.:.

2
"

5 6

tVoir Organisation de coopration et de dveloppement conomiques, L'investissement dans le capital humain: une comparaison intemattonale, Paris, Organisation de coopration et de dveloppement conomiques, 1998; Organisation de coopration et de dveloppement conomiques, Apprendre tout ge pour rester employable toule ,w vie, Paris, Organisation de coopration et de dveloppement conomiques, 1997, Organisation de coopration et de dveloppement conomiques, Regards sur l'ducation: les indicateurs de l'OCDE: 1998, Paris, Organisation de coopration et de dveloppement conomiques, 1998; Centre pour la recherche et l'innovation dans ('enseignement, Analyse des politiques d'ducation, Paris, Organisation de coopration et de dveloppement conomiques, 1999.

'p~~"sseur" il .. A.roit ?" n';partemf"" t des sdpnres jurirliones de la F acuit (je ~clence OOlluoue et oe droit nt: 1 vniverMLC du Queue.; MVlI",;dl.

~-_

137

'n

Itior. " _~SSil

comptence et l'activit rmunratrice. Cette recherche rvle plusieurs des dimensions structurantes de la question, panni lesquelles il faut compter la venue de nouveaux acteurs et actrices, la redfinition du droit au travail et la protection sociale, les stratgies rcentes de financement public et enfin, l'mergence d'un nouveau droit, soit celui des acteurs non traditionnels de participer tous les niveaux la dfinition et la mise en uvre du droit l'insertion sociale. Faut-il pour autant en conclure que ce nouvel amalgame permet de garantir chacun et chacune un droit au travail et la formation professionnelle ou qualifiante libre d'un maximum de contraintes productivistes et gouvern par l'ide d'un droit de la personne l'ducation et au savoir? Les quelques rflexions qui suivent, inspires du concept central du droit au travail titre de droit de la personne2 et libres de toute considration politique conjoncturelle, sont destines alimenter une rflexion en ce sens. 2 Le droit au travail, le droit la fonnation professionnelle et le droit l'ducation: rappel historique et nonnatif

Le droit au travail est une construction juridique, n'en dplaise aux plus sceptiques, dont l'existence repose sur les nombreuses normes et conventions adoptes par l'Organisation internationale du travail (OIT), depuis sa cration en 1919. Comme
IL 'article 6 du Pacte international relatifaux droits conomiques, sociaux et culturels, adopt par les Nations Unies en 1966 et entr en vigueur en 1976 se lit comme suit: 1. Les tats parties au prsent Pacte reconnaissent le droit au travail, qui comprend le droit qu'a toute personne d'obtenir la possibilit de gagner sa vie par un travai/librement choisi ou accept, et prendront des mesures appropries pour sauvegarder ce droit. 2. Les mesures que chacun des tats parties au prsent Pacte prendra en vue d'assurer le plein exercice de ce droit doivent inclure l'orientation et la formation techniques et professionnelles, l'laboration de programmes, de politiques et de techniques propres assurer un dveloppement conomique. social et culturel constant et un plein emploi productif dans des conditions qui sauvegardent aux individus la jouissance des liberts politiques et En ligne ; http://www.unhchr.chlfrenchlhtrnll conomiques fondamentales. menu3/b/a_cescr_fr.htm (5 juin 2000).

le propose la doctrine classique, le droit au travail comporte quatre dimensions: les droits lis au travail, les droits drivs du travail, les droits instrumentaires du travail et les droits fondamentaux, dont la protection des grandes liberts du travail et du droit l'galit. Le droit la fonnation professionnelle appartient au domaine des droits drivs du travail, tout comme le droit des conditions de travail justes et quitables, le droit la protection du revenu en cas de non travail et le droit la protection de la sant et la scurit dans l'exercice du travaiP. Mais comment dcrire le contenu et l'objet du droit la formation professionnelle? Sommes-nous en prsence d'une manifestation particulire du droit l'ducation ou, plutt, d'une construction utilitaire destine apparier l'offre et la demande d'emplois et faciliter la recherche d'un emploi aux fins de l'exercice du droit au tra vail? Certes, la rponse tient un peu des deux postulats et c'est pourquoi on aurait tort de dissocier la formation et l'ducation. Comme le rvle la lecture de la Convention (142) de l'OIT sur la mise en valeur des ressources humaines (1975)4, chaque individu doit tre considr comme une ressource humaine potentielle et ce titre, le droit la formation et l'orientation professionnelles est celui de toutes et tous, indpendamment de l'existence ou non d'un lien d'emploi. La Convention (142), de nature promotionnelle, postule en effet que c'est au nom du respect de la dignit des individus

lVoir K. Drzewicki, ({The Right to Work and Rights in Work dans Asbjorn Eide Catarina Krausse et Allan Rosas (dir.), Economic, Social and Cultural Rights, A r:Xtbook, LaHaye, Martinus Nijhoff, 1995, p. 169; Lucie Lamarche, Perspectives occidentales du droit international des droits conomiques de la personne, Bruxelles, Bruylant, 1995, p. 251 et s; Lucie Lamarche, Le droit au trav~i1 et la f~rrn~tion: enjeux et doutes du droit international, dans Lucie Lamarche (dlr.), EmplOI precaire et non-emploi: droits recherchs: Actes de la 5" Journe en droit social et du travail, Cowansville, Yvon Blais, 1994, p. 59. 4Texte en ligne: http://ilolex.ilo.ch:1567/scripts/convdf.pl? query=C142&queryl=1 42&submit=afficher(5 ju~n 2000). Cette Convention; que le Canada n'a pas ratifie, l'a nanmoins t par 59 Etats Membres de l'OIT.

138

139

L~ _. bit ,.. jvhnatwn ),.ofesslOnkelle et le ~rojet qubcois d ~insertion


qu'il faut associer la mise en valeur des ressources humaines une stratgie de mise en uvre du droit l'ducations.

'

Le droit la formation professionnelle et le projet qubcois d'insertion

Le terreau historiquement propice au dveloppement des modles de formation professionnelle tant l'entreprise, on a eu trop facilement tendance limiter aux exigences de l'accs l'emploi ou du maintien en emploi le vaste domaine de la mise en valeur des ressources humaines. De mme, ce n'est pas parce que les travailleurs, regroups en syndicat, ont russi, souvent l'arrach, exiger de l'entreprise qu'elle se commette ce titre, qu'il faut enfermer la formation professionnelle dans l'entreprise ou encore la dfinir exclusivement en fonction de ce que prvoit le contrat individuel ou collectif de travail, voire la loi. cet gard, la lecture de l'article 5 de la Convention (142) de l'OIT nous convainc que le droit la formation professionnelle est d'abord destin la personne et non l'entreprise et que les programmes adopts en vue de la mise en uvre de cet engagement international devront encourager et aider toute personne, sur un pied d'galit et sans discrimination, dvelopper et utiliser ses aptitudes professionnelles dans son propre intrt et
SL'article 13 du Pacte international relatifaux droits conomiques. sociaux et culturels garantit le droit l'ducation. Le Comit d'experts du Pacte a par ailleurs adopt en 1999 l'Observation gnrale n' 3 sur le droit l'ducation dont le paragraphe 15 se lit comme suit: L'enseignement technique et professionnel s'inscrit Gussi bien dans le droit l'ducation que dans le droit au travail (art. 6, par. 2). Le paragraphe 2 b) de l'article [3 se situe dans le cadre de l'enseignement secondaire, ce qui atteste SOli importance particulire ce niveau. Toutefois, le paragraphe 2 de l'article 6 mel/tionne la formation technique et professionnelle en gnral, sans prciser le niveau auquel elle doit tre dispense, tout en lui reconnaissant un rle plus large en ce qu'elle contribue assurer un dveloppement conomique. social et culturel constant et un plein emploi productifi;. De mme. la Dclaration universelle des droits de l'homme stipule que l'enseignement technique' et professionnel doit tre gnralis;; (art. 26, par. 1), Le Comit en conclut que l'enseignement technique et professionnel fait partie intgrante de l'enseignement, tous les niveaux. En ligne: http://www.unhchr.ch/tbs Idoc.nst7(symbol)IE.C.12.1999.10.Fr?Open Document (5 juin 2000). Pour sa part, l'UNESCO a adopt en 1960 la Convention contre la discrimination en matire d'ducation. Voir UNESCO, Rapport mondial sur ['ducation 2000: Le droit l'ducation pour tous tout au long de la vie, en "ligne: http://www.unesco.orgleducationlhighlights/wer/werpresentationF.PDF (5 juin 2000).

confonnment ses aspirations, tout en tenant compte des besoins de la socit. L'article 4 de la Convention (142) de l'OIT prvoit par ailleurs que ces politiques devront viser amliorer la capacit de l'individu de comprendre le milieu de travail et l'environnement social et d'influer sur ceux-ci, individuellement et collectivement. C'est donc bien titre de mode ncessaire de concrtisation du droit l'ducation que la Convention (142) propose un droit la fonnation professionnelle d'abord destin l'individu et la socit, et non l'entreprise. L'individu tant au centre du droit l'ducation, il convient de rappeler que ce dernier, en vertu des principes reconnus du domaine des droits de la personne, doit pouvoir bnficier de ce droit sans discrimination et en toute galit. Or la condition sociale du citoyen sans emploi ne doit pas limiter ses chances de bnficier du droit la formation professionnelle titre de droit de la personne. Le choix des politiques et des modes d'insertion en emploi dtennins pour cette catgorie de citoyens ne devra donc pas le priver de l'accs certains outils de formation professionnelle et qualifiante. C'est donc dans le domaine des droits de la personne qu'il convient de puiser pour analyser la conformit au principe d'galit des intersections possibles entre les critres d'accs la formation professionnelle (dure, pertinence des programmes, conditions d'ligibilit, soutien conomique, etc. (.. ,]) et les catgories sociales auxquelles les pouvoirs publics et les partenaires du march du travail rservent certains types de formation ou de programmes d'insertion sociale 6

6 cet gard, la dcision Lambert c. Qubec (Ministre du tourisme), (1997] RJ.Q. 726, rendue par le Tribunal des droits de la personne du Qubec en dcem~re 1996 est instructive. En ligne: www.2Iexum.umontrea\.calqctdp/fr. Un prestataire de la 'scurit du revenu ne saurait tre priv du bnfice et de la protection de la Loi sur les normes du travail et de celui d'autres lois du travail du seul fait que son insertion en emploi rsulte d'un programme destin de tels allocataires. Cette situation engendre de la discrimination fonde sur la condition sociale et :st prohibe par l'article IOde la Charte des droits et liberts de la personne du Quebec.

140

141

Le droit la formation professionnelle et le projet qubcois d'insertion


3 La mise en valeur du droit la formation professionnelle au Qubec

Le droit laJormation professionnelle et le projet qubcois d'insertion


d'un march de l'insertion sociale et professionnelle deux vitesses, elle porterait elle-mme atteinte par son intervention au droit la formation professionnelle. Ces principes tant poss, il faut maintenant se demander de quelle formation professionnelle on parle aujourd'hui au Qubec? Nous tenterons de rpondre cette question tant du point de vue substantif que procdural, c'est--dire de celui destin apprcier la participation concrte de la socit civile la dfinition et la livraison des <<produits de formation professionnelle et d'insertion sociale. 4 La formation professionnelle au Qubec

De mme qu'il faut inscrire le droit la formation professionnelle dans le champ du droit l'ducation, il faut aussi rappeler que le droit l'ducation ne se limite pas aux acquisitions de comptence de nature professionnelle. C'est toutefois l'arrimage des exigences d'une formation professionnelle au domaine des droits de la personne qui favorise une approche holistique de la question de l'ducation. Ainsi, il sera essentiel de concevoir et de mettre en uvre des programmes de formation professionnelle, tout comme des programmes d'insertion sociale, qui respectent le principe de l'galit. Au surplus, ces dmarches, tant d'insertion sociale que de formation professionnelle, puisque nous insistons sur l'erreur que constitue la cration de ces deux catgories de mesures, devront s'inscrire dans la logique d'un dveloppement durable dont les retombes sont destines aux personnes, et non seulement la diminution du taux officiel de chmage ou encore la croissance du PIB. Enfin, les programmes d'insertion sociale ou de formation professionnelle faciliteront l';xe:~ice d'une dmocratie participative, tant en ce qui con~e~e l.a defimtlon des programmes appropris que l'inscription de ces mlhatlves dans un projet de citoyennet inclusive. . Cette proposition remet sa juste place le march du travaIl, conu comme une entit statistique et conomique qui s'il reprsente l'aboutissement d'une dmarche de f~rma~ion professionnelle, n'en devient pas pour autant le bnficiaire d'un droit de la personne. Consquemment, les exigences du droit la formation profe~si?nnelle impliq~ent l'interdiction de dvelopper des programmes qUI d une part, seraIent seulement orients en fonction de l'insertion rapide en emploi et d'autre part, privilgieraient les personnes dj en emploi ou plus facilement insrables court terme. ~e~e propo~iti?n impose aussi des devoirs spcifiques la socit CIVIle, constituee des syndicats et des associations communautaires puisque dans l 'hypothse o celle-ci contribuerait, par le processus d~ la consultation ou de la cration directe d'emplois, la construction
142

Il n'est pas facile de saisir la cohrence du dossier de la formation professionnelle au Qubec. Les particularits issues de l'intervention massive du gouvemmetlt fdral dans ce domaine expliquent pour une large part la complexit de ce dossier. Jusqu'en 1990, la prsence fdrale dans le domaine de la formation professionnelle se distinguait par deux types d'interventions: celles 7 issues de la Loi sur l'assurance-chmage et les autres, finances par le Trsor public fdral et qui appartenaient la politique fdrale de formation. Dans les deux cas, soulignons qu'il valait mieux pour pouvoir profiter de l'un ou l'autre des programmes de formation rendus ainsi disponibles rpondre aux critres d'ligibilit dtermins en vue de recevoir des prestations d'assurance-chmage. Toutefois, et paralllement ces mesures, le gouvernement fdral a aussi vers au Qubec d'importantes sommes destines l'insertion sociale des bnficiaires de raide sociale par le biais du Rgime canadien d'Assistance publique (RAPC). Le Qubec a d'ailleurs t la premire province canadienne rompre une rgle dterminante de l'accs des provinces aux fonds rendus disponibles en vertu du RAPC. En effet, lors de l'adoption en 1988 de la premire Loi sur la scurit du

1L.R.C. 1985, c. U-l.


143

-1

Le droit la fonnation professionnelle et le projet qubcois d'insertion

. Le droit la fonnation professionnelle et le projet qubcois d'insertion

le Qubec avait obtenu du gouvernement fdral l'autorisation d'assujettir le paiement des prestations d'aide de dernier recours l'obligation des prestataires de se soumettre des mesures dites actives de l'emploi. C'est peu prs la mme poque qu'il est devenu usuel au Qubec de rfrer la problmatique de l'employabiIit ou du Workfare9.
revenus,

Dans un tel contexte constitutionnel, le Qubec s'est trouv jusqu' rcemment assez limit lorsqu'il s'est agi de dterminer sa propre politique de formation professionnelle. Toutefois, il est important de souligner que c'est en matire de formation professionnelle en tablissement que la province s'est distingue puisque les ententes successives Canada-Qubec en la matire prvoyaient l'achat par le gouvernement fdral de formations en tablissements d'enseignement que le Qubec grait par le truchement de ses comptences en matire d'ducation et pour lesquelles il .recevait des sommes significatives destines l'administration de ces achats de cours. La provenance des argents disponibles, tant pour la formation professionf.1~Ile que l'insertion sociale et professionnelle des bnficiair~i de l'aide sociale, a contribu au Qubec crer pour tous les sans-emploi un rgime deux vitesses issu de sources de financement fdral distinctes: la politique fdrale de formation d'une part et le RAPC d'autre part. Devant la monte vertigineuse du nombre de bnficiaires de l'aide sociale au Qubec, ce dernier, au cours des annes '80, a jug opportun d'effectuer une brche dans cette distinction structurante et d'accrotre pour ces bnficiaires la contrainte l'insertion sociale et en emploi. Cette initiative a donn lieu une autre forme de discrimination puisque seuls les chmeurs qui n'taientpas ligibles au programme fdral d'assurance-chmage et qui bnficiaient des prestations provinciales d'aide de dernier recours se voyaient soumis une telle contrainte.

En 1990 toutefois, le gouvernement fdral s'est retir du financement de la Caisse d'assurance-chmage, a procd une rforme en profondeur du rgime et a significativement rduit ses dpenses de formation professionnelle puises mme le Trsor public. La rforme du rgime fdral d'assurance-chmage a entre autres eu pour effet d'accrotre les dpenses de la Caisse en matire de mesures qualifies de programmes d'adaptation de la main-d'uvre et de rduire les bnfices de prestations disponibles pour les prestataires. Paralllement, le gouvernement fdral a procd la rengociation des diverses Ententes de formation professionnelle avec le Qubec et ventuellement, a puis mme les deniers de la Caisse d'assurance-chmage le cot des achats de cours de formation en tablissement qu'il versait la province, tout en rduisant l'ensemble de ses dpenses lO Retenons de cette tranche de l'histoire rcente de la mise en uvre du droit la formation professionnelle au Qubec quelques' constats: d'abord, c'est bien le contexte constitutionnel et la structure de financement des programmes de formation qui a facilit au Qubec le maintien du lien entre la formation professionnelle et le monde de l'enseignement. Cela n'est pas anodin dans la mesure o la prsence en tablissement d'enseignement d'un chercheur ou d'un demandeur d'emploi, si elle ne rpond pas toujours la stratgie la plus approprie, garantit au moins le contrle du problme de la formation rabais ou par trop expditive. Elle est certes plus onreuse toutefois. Ensuite, notons que les bnficiaires de l'aide sociale n'ont jamais bnfici de mesures de formation professionnelle de manire quitable en raison encore une fois des sources distinctes de financement et des conditions des Accords de financement partag Canada-Qubec qui les concernaient. Enfin, notons la structure verticale et peu participative dans laquelle se sont inscrits les gnrations successives de programmes de

'LQ. 1988, c. 51.


9S ur ce sujet, consultez Lucie Lamarche, (La nouvelle loi sur la scurit du

revenu au Qubec: quelques rflexions d'actualit, (1991) 21: 2 R.D.U.S. 335.


144

10 ce sujet, consultez Claude Girard, La Stratgie fdrale de la maind'uvre: le droit l'assurance-chmage en pril ? dans Emploi prcaire et nonemploi: droits recherchs, supra note 3, p. 89.

145

Le droit la formation professionnelle et le projet qubcois d'insertion

Le droit la formation professionnelle et le projet qubcois d'insertion

fonnation professionnelIe. Certes, il faut souligner la prsence historique des syndicats dans la gestion de la Caisse fdrale d'assurance-chmage. Mais il faut bien reconnatre que les syndicats n'ont jamais accord beaucoup d'importance au sort des personnes qui ne contribuaient pas aux rgimes de protection sociale rservs aux travailleurs, dont la Caisse d'assurance-chmage. Pour eux, comme pour les gouvernements, le monde tait jusqu' rcemment binaire et constitu des vrais chmeurs et des autres. Le paritarisme de gestion de la Caisse d'assurance chmage a d'ailleurs entran au fil des ans une sene de modifications conjoncturelles au rglement d'assurance-chmage, modifications destines attnuer les effets des licenciements massifs sur les travailleurs mis pied ou contraints au titre d'exemples, citons les nombreuses travail partag. modifications rglementaires destines dtenniner le calcul des indemnits de dpart et des payes de vacances lors des licenciements, lesquelles ont t adoptes au dbut des annes '80. Les annes 1995 et 1996 ont t dtenninantes du contexte dans lequel volue maintenant au Qubec le droit la fonnation professionnelle. D'une part, le gouvernement fdral a procd au remplacement du RAPC par le programme TCSPS (Transfert canadien en matire de sant et de programmes sociaux)", lequel, en sus de rduire les apports du gouvernement fdral aux programmes provinciaux en matire d'aide sociale et d'ducation post-secondaire, a libr les provinces des conditions nonnatives de financement partag destines ces programmes. Le Qubec pouvait donc dsonnais dfinir sa vision propre des programmes et mesures d'insertion sociale et professionnelle destins aux bnficiaires de l'aide sociale ou de la scurit du revenu. La part de prestations directes d'aide et celle investie dans les programmes relvent maintenant seulement de l'autorit provinciale, dans un contexte d'appauvrissement gnral toutefois. D'autre part, le gouvernement fdral a encore une fois procd une rfonne majeure en matire
Il ce sujet, voir Lucie Lamarche et Claude Girard, volution de la scurit sociale au Canada: la nse J'cart progressive de l'tat Providence canadien, (1998) 13 Revue des lois el politiques sociales 95.
146

d'assurance-chmage et a mme transfonn le Rgime en rgime d'assurance-emploi. D'autres ont analys en profondeur le sens et les consquences de cette rfonne '2 Cette Loi prvoit la possibilit pour la Caisse d'assurance-emploi d'affecter des argents aux programmes desti~s aux chmeurs de longue dure, en contrepartie de quoi, il va s'en dIre, les prestations d'assurance-emploi ont encore une fois subi des coupures dramatiques, tel qu'il appert des trois rapports annuels de contrle et d'valuation produits par Ressources Humaines Canada ' ). Cette transformation marque la fin de l'tanchit entre les programmes dits de fonnation profe~sio:melle et ~~a?cs par ~a Caisse d'assurance-chmage et ceux dIts d employablhte et finances jusqu'en 1995 en partie par le RAPC,. C'est l'.~e du guichet ~~ique (en ce qui concerne les personnes) qUi sera SUIVIe de peu de 1 ere de la comptence unique par la signature en 1997 de l'Entente Canada~Qubec en matire de march du travail. Cette Entente prvoit la disparition progressive de la procdure d'achat de cours en tablissement .par le gouverne~ent fdral laissant ainsi au Qubec le champ hbre en vue de CIbler lui-m~e l'ensemble ou presque de ses politiques de fonnation professionnelle et d'insertion professionne~le. En effet, l'accs ac~ru aux deniers de la Caisse d'assurance-empIOl pour les fins de fonnatIOn et d'insertion sociale et professionnelle ne pennet pas au Qubec de puiser dans la Caisse les argents destin~s ,au~, prestataires d~ la scurit du revenu qui n'ont pas beneficie des prestations d'assurance-emploi dans une priode de 36 60 mois prcdant la
IZ ce sujet, voir Georges Campeau, La loi C-13 et lassura.nce-ch~n:age: La seconde phase de la rfonne conservatrice, (1993) 9 Revue des lOIS et politIques sociales 62 et Georges Campeau, {(Le budget Martin et l'assurance-c~mage: Conservateurs et libraux: .. mme combat!, (1994) 33 Revue canadIenne de politique sociale, 82. llYoir: Dveloppement des ressources humaines Canada (DRHC), Rapport de contrle et d'valuation: Rgime d'assurance emploi, 1997, 1998 et.1999; en ligne: http://www.hrdc-drhc.gc.calei/employ/sum99x.shtm1, http://www.hrdcdrhc.gc.ca/eilemploy/sp 121898/sumx.sh ~n:I, et h up:llwww.hrdcdrhc.gc.caleilemploy/spI02198/spI02uhtml (5 Jum 2000).

147

Le droit la formation professionnelle et le projet qubcois d'insertion

Le droit laformaton professionnelle et le projet qubcois d'insertion

dtennination de la mesure approprie. priori, on pourrait croire que cette intgration (puisque dans une large part, il n'y a plus lieu de techniquement distinguer les bnficiaires de l'assurance-emploi de ceux de la scurit du revenu) met fin plusieurs frustrations. Mais que reste-t-il donc du droit la formation professionnelle? Pour rpondre cette question, il convient de regarder .la pice les principales transformations rcemment subies dans le cours de la livraison du droit la formation professionnelle des chmeurs de courte et de longue dure au Qubec. Soulignons d'abord que dans l'tat actuel des choses, le Ministre qubcois titulaire de la Solidarit sociale '4 est responsable de 1'administration d'un ensemble de lois qui sont en rapport avec la formation et l'insertion professionnelle et sociale. Pour n'en nommer que quelques-unes, notons la Loi favorisant le dveloppement de laformation de la main-d'uvre 1s , la Loi sur le Ministre de l'emploi et de la solidarit et instituant la commission des partenaires du march du travail l6 et la rcente Loi sur le soutien du revenu et favorisant l'emploi et la solidarit sociale l', Cette consolidation des comptences ministrielles illustre avec loquence l'importance rduite de la dimension ducation en . matire de formation professionnelle et l'importance grandissante de l'objectif de dcroissance du nombre de bnficiaires dpendant des allocations de chmage ou d'assistance emploi. titre d'exemple, citons la toute rcente publicit qubcoise rserve l'initiative Destination emploi o il est prcis que l'un des objectifs poursuivi par cette mesure est de dlester le rle de l'assistance-emploi d'environ 8 000 mnages '8

cet gard, le langage mme de l'Entente Canada-Qubec 19 est sans quivoque: l'Entente a pour objectif d'accorder la priorit (art. 1, 2, 7) l'intgration des sans-emploi et de faciliter la rinsertion professionnelle des chmeurs. Il ne s'agit plus ici tant de dvelopper des savoirs que des comptences utiles court tenne. L'Entente dfinit d'ailleurs les mesures actives comme des mesures destines l'amlioration des qualifications professionnelles et au fonctionnement du march du travail. Ces dernires exerceront leurs effets en modifiant le comportement des agents conomiques pour rduire l'incidence et la dure du chmage. Les mesures actives sont donc destines faciliter l'acquisition de comptences lies l'emploi. Ce vocabulaire s'loigne dfinitivement du sens initial du droit la formation professionnelle titre de droit l'ducation. Rappelons que les ambitions de l'Entente sont universelles dans la mesure o un nombre accru de chmeurs de courte et de longue dure pourront bnficier de telles mesures.

Ce virage dfinitif au chapitre de la formation professionnelle, qui dans bien des cas n'a plus de professionnelle que le nom, contredit les plus rcents constats du Bureau international du travail, qui, l'occasion de son Rapport 1998-1999 sur la situation de l'emploi dans le monde20 , concluait que la flexibilisation du travail entrane avec elle la privation pour les travailleurs du bnfice d'une formation continue tout au long de leu'r vie adulte. De mme, l'UNESCO, lors de la Confrence internationale de 1998 portant sur l'ducation suprieure et le travaiF l , a constat les nombreux risques associs aux stratgies de comptence exclusives qui ne misent pas sur le dveloppement intgral de la personnalit et la mise en valeur de la transversalit des savoirs.

'4Rappelons que depuis 1984, la responsabilit du domaine de la formation et de l'ducation des adultes est assume au Qubec par le Ministre de l'emploi ISLR.Q. c. D-7.1. . 16L.R.Q.c. M-15.00L 17LQ. 1998, c. 36. lIEn ligne: http://mss.gouv.qc.calmes/org/destination.htrn (5 juin 2000).

19Entente de principe Canada-Quebec relative au march du. travail. En ligne: http://mss.gouv.qc.calmes/doc/lois/encaque/index.htm (5 juin 2000). 2GEn ligne: http://www.i1o.org/public/englishlbureau/inflpkits/wer98 Iwer98int.htrn (5 juin 2000). 2lVoir UNESCO, Declaration for Higher Education and Frameworkfor Priority Action, en ligne: http://www.unesco.org/education/educprog/ wchelindex.html

. ...,,

Le droit laformation professionnelle et le projet qubcois d'insertion

Le droit laforma/ion professionnelle et le projet qubcois d'insertion

Malgr cela, la dcroissance des mesures de formation dites lourdes (celles qui excdent quelques jours ou quelques semaines) est un fait constat au Canada. Ainsi, dans les donnes rendues publiques par Dveloppement des Ressources Humaines Canada, il est constat que des conomies substantielles ont t rendues possibles grce une croissance significative des mesures de formation court terme qui reprsentent aujourd'hui 57 % de l'ensemble des mesures. Les mesures long terme cependant, ont dcru de 51 % 41 % en 1998-1999. Cette dcroissance est, entre autres, explicable par l'arrt dfinitif de la procdure d'achat de cours en tablissement par la Caisse d'assurance-chmage. Au plan qubcois, aucune mesure autrement finance n'a pris le relais de cet aspect primordial de la formation professionnelle. Au contraire, la lecture du Rapport d'activits 1997 ~ 1999 produit par le Fonds qubcois de lutte contre la pauvret par la rinsertion autravail 22 prcise que les mthodes dnormes utilises par le Fonds depuis sa cration ont t reprises par Emploi-Qubec depuis la conclusion de l 'Entente Canada~Qubec et la venue du guichet unique. Ce Fonds s'adressait celles et ceux qui sont exclus du march du travail et plus particulirement aux prestataires de la scurit du revenu, aux personnes en situation de dnuement ou ayant perdu l'accessibilit l 'assurance~emploi et qui taient dans une situation de pauvret. L'expression approche dnorme est trs souvent utilise par le secteur communautaire et ses origines remontent aussi loin qu'aux premires luttes des groupes de ressources techniques en habitation, ou des centres d'hbergement pour femmes victimes de violence au cours des annes 1970. Plus rcemment, on a voqu le besoin de dnorme:r: les exigences gouvernementales envers le secteur associatif afin de mettre en vidence les rigidits lies soit l'ligibilit des personnes des programmes ou encore au cadre de
22Voir: Qubec, Ministre de la solidarit sociale, Fonds de lutte contre la pauvret par la rinsertion au travail, Bilan des interventionsjuin /997 - mars /998, en ligne: http://mss.gouv.qc.calmeslorglfonlutl DocumentIBilan97~98.pdf (5 juin 2000).

financement des programmes reconnus et offerts par ce mme secteur. Maintenant toutefois, rapproche dnorme devient largle,jusqu' un certain point, dans la mesure o le secteur associatif a la responsabilit de dfinir les besoins et les objectifs de ses interventions, lesquelles ne sont soumises qu' une contrainte: l'insertion sociale quantifiable et rapide. Il faut donc conclure du recours l'expression approche dnorme utilise dans le contexte des services d'Emploi-Qubec que toute initiative atteignant l'objectif terminal est recevable au chapitre de la formation professionnelle, ce qui confre au gouvernement l'avantage incontestable d'conomies substantielles au chapitre de cet investissement. Or, en semblable matire, il ne faut pas confondre la valeur des savoirs transmis par le secteur associatif des fins diverses et les exigences de la formation professionnelle titre de droit de la personne. Si les premiers contribuent indniablement l'objectif de la dignit humaine, son apport ne contient pas pour autant toutes les dimensions de la question. Que reste-t-il donc du droit ~ la formation professionnelle destin aux exclus ? Des programmes conomiques, trs souvent labors en marge du secteur formel de l'ducation suprieure ou technique, et destins rpondre rapidement aux besoins soit du march du travail non qualifi ou encore de ceux du secteur associatif dont il serait prsomptueux de croire qu'ils correspondent ncessairement aux aspirations long terme des populations concernes. Car, en bout de piste, et encore une fois, ce n'est pas le secteur ~ssociatif mais bien les . personnes qui sont titulaires du droit la formation professionnelle. Au bilan, on constate que seule la Loi favorisant le dveloppement de la formation de la main-d'uvre23 maintient vivants les objectifs de la formation professionnelle titre de droit de la personne. Cette Loi prvoit une multitude d'activits de formation et son vocabulaire est typique de celui de la formation professionnelle: l'vocation de catgories de travailleurs. tels les apprentis ou les compagnons, ou encore la description des objectifs

1JSupra note 15.


1 <:'1

150 \

Le droit la formation projessionnelle et le projet qubcois d'insertion

Le droit la fonnation professionnelle et le projet qubcois d'insertion

mmes des fonnations tout comme la dtennination du rle de l'association reprsentative dans le cours des ngociations collectives sont des concepts qui nous ramnent l'esprit du tripartisme dfendu par l'OIT. Mais, exception faite de la dpense que constitue pour le gouvernement l'amortissement des impts payables par les entreprises, cette mesure ne peut tre autrement dcrite que comme une initiative prive sous contrle public, laquelle bnficie peu aux groupes les plus vulnrables au chapitre de l'emploi, dont les femmes, de plus en plus confines au secteur des services et aux boulots prcaires hors entreprise, comme le rvle la rcente publication du Conseil du Statut de la Femme 24 Il est cependant indniable que la fonnule tripartite labore au sein du monde du travail au cours du XXime sicle ne saurait .dornavant apporter toutes les rponses la mise en uvre du droit de toute personne la fonnation professionnelle et l'ducation. Mais il est aussi troublant de constater que l'ouverture remarquable du Qubec l'ensemble des acteurs de la socit civile dans ce domaine se produit prcisment l'heure o domine une vision productiviste de la fonnation et de l'ducation. Le droi t la fonnation aurait-il subi un changement de destination? Si oui, COmment apprcier la contribution des acteurs de la socit civile ce phnomne? 5 Productivisme, libralisme et participation

tude, le Canada s'est class panni les pays faible densit participative. Pour les fins de l'tude, on entend par densit participative les cas o la loi ou les pratiques du travail imposent le tripartisme ou une autre fonne de participation largie da~s la dfinition des stratgies de mise en valeur des ressources humames. Jusqu' la cration, au Qubec, de la SQDM (Socit qubcoise. de dveloppement de la main-d'uvre) et de la Commission des Partenaires, on ne pouvait prtendre un tel cadre nonnatif. Tout au plus, les association reprsentatives de travailleurs et d'employeurs pouvaient-elles soit, agir en entreprise au bnfice des travailleurs en emploi ou encore, siger au sein de structures consultatives. Plus rcemment, non seulement a-t-on assist la disparition de la SQDM mais aussi la concentration des pouvoirs de dcision dans les mains du Ministre de la solidarit sociale, et ce, au dtriment de la Commission des Partenaires pour l'emploi, dont le rle la SQDM avait suscit beaucoup d'espoir dans l'ventualit o le Qubec rapatrierait ses comptences entires en matire de fonnation professionnelle. Pour se pencher maintenant sur le contexte plus actuel, on constate que c'est plutt l'agenda de la lutte la pauvret, ~~i e~trane avec lui de nombreuses initiatives axes sur la partlCipation et l'initiative de la socit civile. L'exigence de participation a donc driv vers les stratgies anti-pauvret, qui souvent comprennent des mesures d'insertion sociale rapide, au dtriment des mesures plus lourdes de fonnation professionnelle et qualifiante. N'est-il pas aussi instructif de constater que l'accroissement significatif de structures participatives, plus que rellement paritaires, en matire de fonnation et d'insertion sociale, correspond un dsinvestissement important de la part de l'tat qubcois dans les programmes de fonnation en institution d'enseignement. Quelles conclusions en tirer? D'abord, on constate que les acteurs communautaires contribuent de plus en plus la livraison des services dits de fonnation professionnelle ou d'insertion sociale. Il faut toutefois

Une rcente tude de l'OIT rvle les plus grandes disparits au sein des pays de l'OCDE en ce qui concerne la densit participative des acteurs de la socit civile au dveloppement des programmes de fonnation et d'insertion sociale 25 Dans cette mme

24Yoir: Qubec, Conseil du Statut de la femme, Travail atypique cherche normes quitables, avril 2000, en ligne: http://www.csf.gouv.qc.cal . rayon/rayons.htm#travail (5 juin 2000). 2lVoirOIT, Hugh Mosley, Tiziana Keller et Stefan Speckesser, Employment and training paper n 27: The role of the Social Partners in the Design and Implementation of Active Measures, 1998. en 1igne:

http://www.i1o.orglpubliclenglishlemploymentlstratlpubVetp27.htm (5 juin 2000).

15'1

Le droit la formation professionnelle et le projet qubcois d'insertion

Le droit la formation professionnelle et le projet qubcois d'insertion

accorder une attention toute particulire au projet de ces nouveaux acteurs. cet gard, la question peut tre exprime comme suit: y a-t-il ici convergence vers la promotion du droit l'ducation de l'ensemble des stratgies labores dans de nouveaux espaces dcisionnels et de services livrs par le tiers secteur, peu importe qu'il s'agisse ici de services contre profit ou non? Ensuite, notons que cette mutation procdurale vers la socit civile du mode de dtermination stratgique et gographique et de la livraison du droit la formation professionnelle s'inscrit dans un contexte de dsinvestissement important au chapitre de la formation professionnelle entendu comme une dmarche qualifiante et d'ducation. Pour mieux situer ce virage, il faut rappeler le contexte international et national lourdement marqu par les orientations qu'a proposes l'OCDE au chapitre de la rgulation sociale des sans-emploi. Ces stratgies, d'abord axes sur la ralit de la ~ rduction de l'emploi disponible 26 ont ensuite volu vers une ..;:::. redfinition importante du contenu du droit la protection sociale et 0"\ au travail au cours des annes 1990. Nous avons eu l'occasion d'examiner, lors de la Cinquime Journe en droit social et du travail (1994), cette question en proposant une analyse de la Convention (168) de l'OIT sur la protection contre le chmage et la promotion de l'emploi 27

Cette Convention, bien que faiblement ratifie, ne marque pas moins un changement de destination du droit la formation professionnelle, dornavant dfini comme un lment d'une croissance conomique ncessaire. Ractions souples aux changements, cration d'emplois par des initiatives locales et raffectation des ressources alloues aux prestations sociales afin de promouvoir l'emploi sont des postulats qui confrent au droit la formation professionnelle un caractre rsolument productiviste. Les chiffres rcemment rendus publics au Qubec rvlent que cette stratgie a produit, du point de vue du nombre d'emplois, des rsultats positifs. Nanmoins, ils consacrent la dportation du droit la formation professionnelle titre de manifestation du droit l'ducation vers le domaine des stratgies productivistes. Ce n'est pas non plus un hasard si cette bullition du tiers secteur s'inscrit chronologiquement dans la foule de la promotion des mesures actives d'emploi, mesures pour lesquelles l'OIT reconnat la maternit du concept l'OCDE. Retournant ainsi la source, l'OIT dfinit les mesures actives de l'emploi comme des mesures slectives destines promouvoir l'efficacit et l'quit d'interventions gouvernementales afin d'assurer du travail ou d'accrotre l'employabilit28 Lorsque le droit la formation professionnelle quitte l'espace ducation pour occuper au premier chef l'espace productiviste, il est permis de croire que le dveloppement devient un concept-matre qui dtermine le contenu du droit la formation professionnelle. Le pas suivant consiste lier politiques sociales et politiques de main-d'uvre, particulirement dans le cas des chmeurs de longue dure 29 partir des constats suivants: puisque la formation qualifiante et en profondeur, laquelle s'en remet en partie au rseau de l'enseignement technique ou suprieur, ne produit pas ncessairement d'emplois, il vaudra mieux favoriser des initiatives

26Les stratgies de formation professionnelle deviennent alors des stratgies de reclassement et de recyclage. Voir, titre d'exemple, l'article 17- de la Recommandation (199) de l'OIT adopte en mme temps que la Convention (158) sur le licenciement et portant sur le mme sujet: Les services publics de l'emploi ou d'autres services appropris devraient tre pleinement utiliss pour faire en sorte que, dans la mesure du possible, le travailleur dont l'emploi a cess la suite d'une rduction de personnel trouve sans dlai un autre emploi. Cette convention mettait indniablement l'emphase sur le besoin d'utiliser laformat/on professionnelle afin En ligne: http://www.unhchr.chl de reclasser le travailleurs licencis. tbsldoc.nsf(symbol)/ E.C.12.1999.10.Fr?OpenDocument (5 juin 2000). 27Voir Lucie Lamarche, Le droit au travail et la formation: enjeux et doutes du droit intemational, supra note 3.

18Employment and training paper n 27, supra note 25. 1"Voir OIT, Nigel Meager et Ceri Evans, Employment and Training Paper no 16: The Evaluation of Active Labour Market Measures for Long-term Un emp loyed, 1998, en ligne: http://www.i1o.org/pblic/english/ employmentlstratlpubl/etp 16.htm (5 juin 2000).

154
1

155

1 1 1 1 1 1 1 1 Le droit lalorma/ion professionnelle et le projet qubcois d'insertion


individualises, dnormes et rapides, issues d'un march intenndiaire de l'emploi. Ce march sera support par des mesures publiques de sanctions ou d'incitatifs conserver des emplois moins intressants. Ce faisant, on constate que non seulement le droit la fonnation professionnelle est, d'un point de vue dfinitionnel et qualitatif, largu par l'tat mais aussi que ce dernier vient en appui la stratgie du dveloppement en assurant par des mcanismes de rgulation (incitatifs et sanctions) la disponibilit de travailleurs potentiels privs du bnfice de l'exercice de cette dimension du droit l'ducation qu'est le droit la fonnation professionnelle. Ce qu'il reste de la formation, souvent renomm par ailleurs stratgies d'insertion, est ainsi soumis l'objectif du dveloppement conomique qui s'value entre autres au nombre de personnes susceptibles de subvenir leurs besoins par des activits rmunratrices. Or, le droit au dveloppement titre de droit de la personne, s'il repose sur de multiples stratgies collectives, n'en demeure pas moins un droit de . la perSOI).ne interdpendant de tous les autres droits, et pour le respect _ ..:.. duquel on ne saurait sacrifier le droit l'ducation.
~

Le droit la formation professionnelle et le projet qubcois d'insertion

l'ouverture au communautaire ou l'mergence d'un quadripartisme (tat-employeurs-syndicats et mouvement communautaire) en matire de dveloppement ne sont pas des phnomnes qui portent en eux-mmes les garanties de mise en uvre du droit la formation professionnelle titre de droit humain. Tout au plus y contribueront-ils. 6 Conclusion

':....:J

Lors de la toute rcente confrence de Dakar, initie par l'UNESCO et destine valuer dix annes plus tard, l'initiative de Jomtien en matire d'ducation de base30 , nombreux ont t ceux qui ont conclu l'chec de cette stratgie en voquant d'une part, le dsinvestissement important des tats et des institutions financires et philanthropiques en matire d'ducation et d'autre part, la confusion d'objets de la Stratgie de Jomtien: la citoyennet des personnes ne saurait s'acqurir en fonction uniquement de savoirs immdiatement utiles malgr les progrs enregistrs dans certains cas, au chapitre du dveloppement conomique. Devant ce changement de sens, en matire de formation professionnelle, on ne saurait se satisfaire d'avances participatives qui si elles sont essentielles, ne garantissent pas en elles-mmes la nature relle du droit la fonnation professionnelle. Ainsi,

lOVoir UNESCO, Forum mondial sur {'ducation, avril 2000, en ligne: http://www2.unesco.org/wefi.fr-conflindex.shtm (S juin 2000).

Les plus rcentes tudes menes l'chelle internationale rvlent qu'il ne saurait y avoir de rsultats significatifs en matire d'ducation sans un investissement public massif. D'autres tudes rvlent toutefois que le lien historique qui unissait emploi et fonnation professionnelle s'tiole. En effet, devant l'importance du nombre de travailleurs sans emploi, une analyse de la conjoncture pennet rapidement de conclure qu'exception faite du cas des :mp~ois spcialiss, pour lesquels on enregistre trop souvent des penun,es, l'investissement en ducation est insuffisant. Lorsque l'occupatlOn d'une activit rmunratrice et les exigences immdiates du march du travail deviennent la nonne, il est tentant de rguler la fonnation professionnelle en fonction de ces seuls objectifs, au risque. de sacrifier la dimension de droit du droit la formatlOn professionnelle. Dans un tel contexte, sans doute serait-il mme opportun de cesser de parler de formation. Mais il sera toujours pertinent de procder la mise en valeur des personnes, qui sont entre autres des ressources humaines. ce chapitre, l'histoire rcente du Qubec nous apprend que d'une part, seules les entreprises ?nt l'oblig~tion de respecter et de mettre en uvre le droit la fonnatlOn professlOnnelle des travailleurs et d'autre part, que l'tat, en prenant le pari de la lutte contre la pauvret, a choisi de remettre en cause la richesse humaine la plus prcieuse aprs la vie: l'ducation sous toutes ses fonnes, mme les plus fonnelles et les plus coteuses. Po~r les exclus~ la substitution de l'objectifde l'intgration sociale celUI de la fonnatlOn

156

Le droit la formation professionnelle et le projet qubcois d'insertion

professionnelle constitue vrai dire l'exigence la plus productiviste que l'on puisse greffer un droit de la personne. C'est pourquoi, malgr la logique issue des faits, nous estimons devoir parIer encore du droit la formation professionnelle entendu comme une manifestation du droit l'ducation. Il est ainsi beaucoup plus difficile de sacrifier ce droit au nom de l'urgence de lutter contre l'exclusion sociale. Structurellement, cette vocation interpelle aussi les responsables publics du secteur de l'ducation, qui se font bien discrets devant les vises rgulatrices du Ministre de la solidarit sociale, qui pourrait tout aussi bien tre le ministre de l'emploi ou des ressources humaines. Parmi tous les chantiers que le Qubec met actuellement en uvre, o donc se cache le chantier de l'ducation, principale garante d'une formation professionnelle qualifiante?

158

III

P9) J

~lcJ

~ndS,

federal government conceded that "[iJt is a well-established principle in Canadian law that domestic statutes should be interpreted so as to avoid, i(possible, interpretations which would put Canada in breach of its international obligations."l09 Through their interpretationof the Charter right to life, liberty and security of the person and the right to equality, Canadian courts cao ensure tbat governments are in fact called to account'domestically for their failure to meet basic needs, for regressive and discriminatory social welfare policies and for other violations of fundamental social and economic rights guarante<:d under the International Covenant. To accornplish this tasie. judges will have to break with current practice. which denies the impo~ce o(Charte.....bsed social and economic rights claims and which dismisses as inppropriate and iIlegitimate the pursuit by low-incorne claimaots of legal redress for the rights violations which most affect thern. Judges will have to read the Charter in a manner whicll reflects and reinforces, rather than ignores or undermines, international human rights princip les. They also will be required to accord social and economic rights the same lespect granted to other Charler-based claims. Whether and to what extent Canadian courts are willing 10 meet the challenge of providing remedies for social and economic rights violations through Charler review will be a significant detenninant of Canada's future compliance with the Universal Declaration and the International Covenant. Given the waning commitment of Canadian governments to the reduction of inter-pers.mal and inter-regional disparities, it will also be a significant factor in the shape of the Canadian community in the century to come.

L'AsSURANCE..EMPLOI: LES ENJEUX CONSTITUTIONNELS DU DTOURNEMENl' DU RGIME D'ASSURANCE-CHMAGE.


GEORGES CAMPEAU*
SUMMARY Since 1990, the federal government has used the unemployment insurance system for purposes other than pro vi ding benefits to the unemployed. This misappropriation has enabled the federal govemment to finance an important part of its activities regarding labour force matters. In addition, the surplus in the Unemployment Insurance account generated by massive cutbacks made in recent years, is being used to reduce the federal deficit. This mis appropriation has been done at the expense of the interests of workers and the unemployed, and in contravention of the federal government's constitutional responsibilities to those same workers and the unemployed.
The justification relied on for the federal Parliament's intervention in this field is not supported by the federal spending power, but rather the jurisdiction over unemployment in su rance which it received as a result of a constitution al amendment in 1940. The jurisdiction given to the federal Parliament at that time is limited to unemployment insu rance, that is the power to levy premiums to indemnify those insured under the program in case they become unemployed.lt cannot be used for other purposes without the federal government exceeding its constitutional powers. Les rcents dbats la Chambre des communes ont mis en relief une pratique dplorable mais dj connue: le dtournement par le gouvernement fdral de fonds du Compte d'assurance-emploi des fms autres que le versement de prestations. Le mlnistre des finances Paul Martin a admis sans dtour que le Compte d'assurance-emploi est utilis co~me n'importe quelle autre source de revenu par le gouvernement fdral!, Ce dtournement du rgime ne se limite pas aux surplus gnrs par les normes compressions des dernires annes, mais s'applique plus fondamentalement la nouvelle orientation de l'assurance-chmage, soit l'intgration au rgime des nouvelles prestations d'emploi et leur financement par le Compte d'assurance-chmage.

, !

..

and Immigration, 25823 (SuIJreme Court of Canada). 109. Respondents' Factum in Response ro Interveners' Facta n Baker v. The Minister of Citizenship and lmmigraticn. 25823 (Supreme Court of Canada) p.l. para. 1.

1.

\Q par Georges Campeau, professeur, Dpanement des sciences juridiques de l'Universit du Qubec Montral. Je liens remercier Me lean-Guy OueUet pour ses judicieux commenlaires d'une premire version de ce texte. Cependant. je suis 5eul responsable des opinions qui y sont exprimes. Dbats de kl Chambre des cotnnll!es, (27 mai 1998) la p. 7274 (p. Martin); (28 mai 1998) la p. 7359 (p. Manin).

0')

nefS,

oUcy

I.'

<

rance

loi

Or, ce dtournement s'.,st effectu non seulement au dtriment des intrts des lravailleurs et des sans-emploi mais en contravention des responsabilits constitution. DelIes du gouvernement I:anadien leur endroit. Bien que le compte d'as:mrance-emploi soit intgr au budget gnral du gouvernement fdral depuis 1986, une telle rgle comptable ne modifie pas pour autant la comptence constitutionnelle fdrale en matire d'assurance-chmage. Rappelons que le pouvoir d'interveIltion du Parlement fdral dans ce domaine ne s'autorise pas de son pouvoir de dpense mais bien de sa comptence en matire d'assurance chmage qui lui a t attribue par l'amendement constitutionnel de 19402 Si cet amendement constitutionnel confre au Parlement fdral une juridiction en matire d'indemnisation du chmage, il en limite toutefois la porte l'assurance-chmage. La comptence du Parlement est donc de prlever des cotisations pour indemniser les assurs en cas de chmage. Il ne peut s'en servir d'autres fins, notamment le financement de mesures actives au dtriment de la protection laquelle, les cotisants sont en droit do s'attendre. La confusion entretenue par le gouvernement entre les cotisations d'as!"urance-emploi et les autres sources de financement ne peut occulter le dtournement du rgime de ses fins constitutionnelles. Compte-tenu de l'impact ngatif considrable du dtournement pour les sans-emploi, ces derniers ont tout intrt demander aex tribunaux de se prononcer sur la constitutionnalit de cette orientation.

assurances sociale:.4 Lors des dbats ayant prcd l'adoption de cette loi, le premier
ministre Bennett avait insist sur la nature assurancielle du rgime propos:
On notera que J'expression employe est la suivante: assurance contre le chmage. n serait donc bien de comprendre, ds le dbut, qu'il s'agit d'une mesure d'assurance, et non pas d'une mesure de secours. L'assurance se dfinit ainsi: contre le versement d'une certaine somme d'argent, ordinairement apPele prime, et la plupart du temps effectue l'avance, la personne qui verse la prime bnficie de certains avantages si certains vnements ont lieu ou certaines circonstances se pfsentent (...)

Jusque l, rien de bien diffrent d'une police d'assurance ordinaire, qui prvoit le versement de sommes dtemnes la personne indique comme bnficiaire, suivant certaines circonstances ou certains vnements, versements soumis aux conditions imposes par la police d'assutaDce elle-mmeS. Essentiellement, tant le Conseil priv qu'auparavant la Cour suprme, devaient statuer que J'assurance-chmage, par son mcanisme contributif, relevait de la comptence exclusive des provinces en matire de proprit et de droits civils. Ainsi, la Cour suprme assimile le rgime d'assurance sociale cr par la loi. un rgime priv d'assurance:
Insurance of all sorts, including insurance against unemployment and hea1th

c..n co

Le prsent texte propose une analyse des implications constitutionnelles du dtourne ment du rgime d'assurallce-chmage qui s'est droul dans les annes 1990. Nous procderons d'abord un rappel des fondements cons.titutionnels de rassurancechmage, pour ensuite aborder les diffrentes phases de cette rorientation graduelle du rgime et plus particulirement les contrerformes3 effectues au cours de la dernire dcennie. Ensuit~, nous tudieron~ les questions constitutionnelles que soulve ce dtournement du rgime en nous rfrant des dispositions de la Loi sur

jnsurance, have always been recognizd as being excJusively provincial matters under the head "Property and Civil Rights", or under the head "Matters of a merely. laca] or private nature in the Province.6 En imposant un prlvement obligatoire, tout comme pour un rgime priv d'assurance, la loi modifiait le contrat de travail, domaine de comptence provinciale:

In the present case, their Lordsbips agree with the majority of the Supreme Court in holding that in pith and substance this Act is an insurance Act affecting the civil rights of employers and employed in each Province, and as snch is invalid.'

l'assurance-emploi.
LES FONDEMENTS CONSTITUTIONNELS DU POUVOIR D'INTERVENTION DU PARLEMENT FiDRAL EN MATIRE D'ASSURANCE-CHMAGE La comptence du gouvernement fdrhl en matire d'assurance-chmage dcoule de l'amendement constitutionnel de 1940. lui confrant une juridiction exclusive en matire d'assurance-chmage. Cet amendement constitutionnel fait suite la dcision du Conseil priv ayant dclar inconstitutionnelle la Loi sur le placement et les

L'analogie avec l'assurance commerciale souleva l'poque la controverse.'Pour plusieurs, les tribunaux, en assimilant assurance sociale et assurance commerciale, n'auraient tenu compte ni des diffrences fondamentales entre ces deux systmes. ni surtout de la finalit hautement sociale d'un rgime d'assurance-chmage. Alsi, , contrairement l'assurance prive, le mcanisme contributif de l'assurance sociale est obligatoire. ce qui le distingue fondamentalement d'un rgime priv o l'adhsion, conformment aux principes de la libert contractuelle, est volontaire. De plus, la nature du risque couvert, la responsabilit ollective face son indemnisation et l'implication de l'tat dans la gestion et dans le financement du rgime, sont autant

2.
3.

Lei corutitutionnelle de ]940. reproduit dans L.ItC. (1985), App. Il. no. 2. Le terme contrerforme semble en effet plus appropri que celui de rforme pour dcrire une transformation fondamentement dirige conlre la fonction de protection sociale dont l'assurancechmage avait t investie jusque l.

4.
S.
6.

7.

Loi sur le placement elles assurances sociales, S.C. 1935. c.38. Dbats de la Chambre des communes (12 fvrier 1935) la p. 722. (R.B. Bennett). Reference re The EmploYJM1l1 ani{Socialln.surance Act. [l936} R.C.S. 427 la p. 452. Ca:noda (A.G.) v. Ontario (A;G.) (Unemployment lruurance), q937] A,C. 355 t.la p. 367 (p.C,)"

1yq

IPolil

lranc!:

d'lments diffrenciant le rgime d'assurance-chmage propos de l' assu~ance commerciale. Nul doute que I;es deux avis en confondant la technique' de l'assurance avec les objectifs de l'assuran.ze prive, escamotaient la dimension sociale de l'assurancechmage. Par ailleurs. en assimilant l'assurance-chmage l'assurance commerciale, ces dcisions esquissrent une amorce de dfinition juridique du nouveau concept d'assurance sociale. Car quel est l'enjeu de cette contestation judiciaire, sinon l'aspect contributif du rgime? L'assurance sociale, par son mcanisme contributif, partage avec l'assurance commerciale un lment d'une mme technique: l'assurance. Les tribunaux vont affinner q~e rien ne distingue le mcanisme contributif de r assurance sociale de celui de l'assurance.prive. Olnfonnment la technique de l'assurance, les cotisations (primes) sont prleves Four indemniser les victimes lors de la ralisation du risque. L'assurance sociale se distingue donc par son mode contributif des autres modes de prlvement dont dispose alors l'tat. L'assurance sociale est autre chose qu'une taxe qu'impose le lgislateur pour percevoir des sommes d'argent dont il peut ensuite disposer sa guise, car p~.r la technique de l'assurance, le produit des cotisations est toujours exclusivement affect au financement du rgime d'assurances . Comme dans l'assurance commerciale. les cotisations sont perues pour des fins spcifiques, soit le versement de cotisations lors de la ralisation du risque chmage pour un assur. Aussi, le rgime d'assurance-chmage, mme s'il se distingue de l'assurance prive par plusieurs aspects, no~amment sa dimension sociale et ses aspects redistributifs, n'en conserve pas moins Hvec l'assurancecommerciale une caractristique commune, soit un mcanisme contrihutif destin percevoir des sommes devant tre dbourses des fins prcises. Suite la dcision du Conseil priv, le premier ministre King va chercher obtenir des provinces leur assentiment un ainendement constitutionnel qui confrerait au Parlement canadien la c)mptence en matire d'assurance-chmage. King devait expliquer plus tard que l'accord des provinces l'amendement constitutionnel tait conditionnel ce que la I:omptence transfre au Parlement du Canada se limite l'assurance-chmage:
Que l'on me penne:te de dire que, si nous avions tent d'aller plus loin, nous eussions t en butte de nouvelles objections de la part de quelques-unes des prov-

.,
,-

prcise, par l'addition de l'alina 2A au paragraphe 91, qui s' nonce ainsi: assurancechmage 1o Cet amendement attribuait au gouvernement fdral une comptence p.our la mise sur pied et la gestion d'un rgime d'assurance-chmage, c'est--dire percevoir des cotisations pour les fins d'un rgime visant indemniser des assurs se retrouVlUlt en chmage. La Loi de 1940 sur l 'assurance-chmage 11 , contient peu de modifications par rapp,ort la Loi sur le placement et les assurance sociales. Le rgime d'assurance-chmge prsente les caractristiques essentielles suivantes: un rgime d'assurance socialedont le financement est tripartite et dont le mode de contribution est obligatoire pour les . employs et les employeurs viss par la loi. l'instar de la Loi sur le platement e~ les assurance sociales, la Caisse d'assurance contre le chmage est finance par des contributions des employeurs, des employs ainsi que par un fmancement tatique. L'tat se reconnat alors une responsabilit face la question du chmage non seulement par la mise sur pied du rgime mais aussi par une contribution . son financement. La contribution tatique au rgime reprsente alors 20% de l'ensemble des sommes verses par les employeurs et les employs12 Conformment aux principes de l'assurance, les cotisations sont perues pour des fins spcifiques, soit le versement d'indemnits lors de la survenance du risque social du chmage. Tout comme pour la loi de 1935 13, aucune dpense n'est autorise des fins autres que le versement de prestations:
78. (1) Nonobstant les dispositions de la Loi du revenu consolid et de la vrification, 1931, le ministre des Finances peut. suboroonnment aux dispositions de la prsente loi, sur la rquisition de la Commission ou de ses fonctionnaires

':'

autoriss, acquitter; mme la Caisse, les rclamations de prestations d'assurance et les remboursements de contributions prvus par la prsente loi, mais nul autre eaye- . ment ne constitue une charge sur la Caisse... (Nous soulignons).
2
1

LE DTOURNEMENT DU RGIME: DE L'ASSURANCE-CHMAGE L'ASSURANCE-EMPLOI

L'volution du rgime et les mesures actives

inces, sinon de toutes. Comme le montrera la correspondance, l'une des circonstances qui nous a pennis d'obtenir l'approbation de toutes les provinces a t le fait que nous ne demandons qu'une seule modification, portant spcifiquement sur l'assurance-chmage.9 l> Comme les matires relevant de l'assurance sociale relevaient de la comptence provinciale, l'amendement constitutionnel adopt en 1940 sera formul de faon

S'inscrivant dans le dveloppement de l'tat providence canadien, le rgime connat une expansion dans la priode d'aprs guerre. Ce mouvement va culminer avec la rfonne de 1971 14, qui libralise le rgime et en largit la couverture. La Loi de 1971 sur l'assurance-chmage prvoit un champ d'application universel, des conditions d'admissibilit plus souples, et des prestations plus avantageuses, ainsi que de nou-

10.

Supra note 2.

Il.
8.
9.

P. lssalys et D. Lemieux, l:actioll gowemementale, Prcis de droit des insritutions admillistratives, Cowansville, Les ditions Yvon Blais, 1997, la p. 540. Dbats de la Chambre des Communes, (25 juin 1940) aux pp. li 53-4. (W.L. Mackenzie King).

12. 13.
14.

lAi de 1940 surJ'ossurance-chmage, s.e. 1940, c.44. Ibid., art.! 7 (1).77 (2).
Supra nOIe 4, art. 35 (3).
.. ..t

lAi de 1971 sur l'assurancechmage, s.e. 1970-71-72, c.48.

\D"!ll 14 Journal of IAwand Snr;nT Policy


";.
"

97

velles prestations de maladie, de maternit. Le financement tatique est accrQ, le gouvernement fdral s'engageant assumer les frais des prestations attribuables un surcroit de chmage de l'ordre de 4%15. Nanmoins, le rgime n'en conserve pas moins son caractre asse,rancie!. Soulignons cependant ue le mode de fixation du taux des cotisations est alors modifi l6 Contrairement la lgislation antrieure, dans laqueUe le montant des cotisations tait dtermin par des dispositions explicites cet effet l7 , la loi prvoit dsormais que le taux de cotisations sera dtermin par la Commission en fonction du colltde base rajust des prestations}). La loi prvoit que le taux des cotisations sera rajust la baisse ou la hausse en fonction des prestations rellement verses au cours des trois dernire,~ annes, selon que le Compte d' assurance-ch~age sera dficitaire ou excdentaire. Ce mode de fixation du taux de cotisations devait tre maintenu dans ses caractristiques essentielles jusqu' l'adoption de la Loi sur l'assuranceemploi I8 en 1996. En 1977, s'amorce un mouvement visant utiliser le Compte d'assurance-chmage pour financer des mesure,) autres que le versement de prestations aux sans-emploi. En fait, il s'agit d'intgrer d.ms le rgime d'assurance-chmage une partie des stagiaires du programme de formation professionnelle existant, et les nouveaux programmes de travail partag et de cration d' emplois 19.

devint nanmoins la source principIe de soutien du revenu pour les stagiaires engags dans les programmes fdraux de formation 21 Avec l'apparition de ces nouvelles dispositions, qui devaient plus tard tre qualifies de mesures actives 22, on assiste un changement important dans l'utilisation des fonds du Compte d'assurance-chmage, qui pourront dornavant tre utiliss d'autres fins que l'indemnisation des assurs23 Lors du dbat ayant prcd l'adoption de cette loi, une telle utilisation fut critique par l'Opposition:
Notre parti rejette l'ide que le ministre de la Main-d'oeuvre et de l'Inunigration (M. Cutlen), utilise 1es fonds de l'assurance-chmage pour ces projets, non parce que nous sommes contre la cration d'emplois en tant que teUe, mais parce que nous sommes contre l'ide de dtoumer cette fin des fonds destins aux chmeuIS.24

Les contrewrformes nQlibrales des annes 1990

Le progranune de cration d'emplois, prvoit que des prestataires d'assurance-chmage pourront continuer reclwoir leurs prestations s'ils accceptent sur rfrence de la
Commission de travailler dans un organisme onununautaire. Leurs prestations seront alors majores et la dure de celles-ci prolonge. Cependant, il ne s'agira pas l d'un emploi assurable. Le programme de travail partag prvoit qe pour viter une fermeture d'entreprise. la Commission peut autoriser des assurs toucher des prestations d'assurance-chmage pendant une partie de la semaine tout en travaillant les autres jours. Enfin, le~: stagiaires rfrs un cours de formation professionnelle, pourront toucher non seul'~ment des prestations en priode de prolongation mais aussi pendant toute leur fonnation, la priode totale de prestations pouvant alors atteindre 104 semaines. Le gouvemement continuait financer les prolongations de priodes de prestations, mais les p'!riodes initiales de ces prestations relevaient dsormais du seul compte d'assurance-c'hmage, un tel transfert devant permettre au Trsor fdral de consacrer davantage d'argent des fins de formation2o L'assurance-chmage

Les annes 1990 seront marques par un double dtournement du rgime d' assurancechmage en tant que programme d'assurance sociale. Dtournement d'abord quant l'objectif du rgime : ct de l'indemnisation des chmeurs, on fait une place grandissante aux mesures actives. Dtournement ensuite par une dissociation entre les volets cotisations et prestations : les cotisations perues 'pourront servir bien d'autres choses que le versement de prestations aux assurs. Sans compter que l'opration s'opre au dtriment de l'objectif premier du rgime, soit de verser des prestations aux assurs. En 1989. entre en vigueur l'accord de libre-change avec les tats-Unis. Au mois de mars est rendue publique une tude commande par le gouvernement canadien sur l'impact de l'Accord dans le dossier de la formation professionnelle2S Prenant acte du retard du secteur pri v canadien par rapport aux tats-Unis, le rapport de Grandpr

21.

15.
16.
17. 18.

19.
, .... ..1

20.

Ibid. art. 136 (2). Ibid.! art. 62,63. Voir: M. Bdard, Rapport de l'actuaire en chef sur les taux de cotisations de {'assurance-emploi pour 1999, 1998, Annexe VI la p,. l. Loi sur /'assuranceemploi, L.C. 1996, c. 23. Loi rgissant l'emploi et l'immigration, S.C. 1976-77. c. 54, art. 21 modifiant l'art. 4(3), art. 41 modjfiant les art. 37 et 3B. Dbats de la Chamlmt des communes, (21 octobre 1916 fila p. 343, (J. Cullen).
J.

j,R. Kesselman. Financing Canad:m Unemploymenlinsurance, Toronto, L'Association canadienne d'tudes fiscales, 1983, fila p.79. 22. L'expression mesures actives apparat dans le vocabulaire de l'Organisation de coopration et de dveloppement cononque (OCDE) compter de la fm des annes 70, pour dcrire les politiques du march du travail. Les rgimes de garantie de revenu sont qualifis de mesures passives auxquels doivent se substituer des mesures djtes actives , visant il Insrer davantage les chmeurs dans une perspective de march notamment par des activits de formation professionoelle. S'inscrivant dans la logique nolibrale de l'offre. ces mesures font primer les intrts du bon fonctionnement du libre march sur ceux. des sans-emploi dans la mesure o leur ralisation se fait au dtriment de l'indemnisation du chmage. Voir: OCDE. Le march du travail: quelles politiques pour les annes.l990?, Paris, 1990. 23. Sur l'introduction de ces nouvelles mesures dans le rgime d'assurance-chmagc, voir: LA Pal. The Fall and Rise of Developmental Uses of UI Funds, (1983) 9 Analys~ de politiques aux pp. 81-93. 24. Dbats de la Chambre des conunUMS, (n juin 1977) la p. 1010 (C. Symes). 25. Canada, Conseil consultatifsur l' adaptatlon;S'adpter pour gagner, (Rapport de Orandpr), Ottawa. 1989.

6ranc../Ioi

99

recommande l'imposition d'une cotisation de 1 % sur la masse'sa.'lariale pour financer la fonnation professionnelle. Devant les protestations du monde patronal, le rapport va rester sur les tablette: . Le gouvernement Mulroney choisira plutt de faire assumer le cot de la formation i?ar le rgime d'assurance-chmage. En 1990, s'amorce la pn~rnire phase d'une vaste contre-rforme qui va culminer avec l'adoption de la Loi sur t'assurance emploi en 1996. La loi adopte26 prvoit le retrait de la participation financire de l':tat au rgime d'assurance-chmage. Bien plus qu'une mesure budgtal"e, ce retrait marque la fin de la responsabilit de l'tat fdral l'gard des chmeurs, rendant invitable une reconfiguration du rgime la baisse. Rappelons que la'contrit,ution de l'tat fdral reprsente alors prs de 25% du budget des prestations d'assurallce-chmage27, et couvre notamment le coiit de la modulation rgionale et des prolongations de prestations dans le cadre de programmes de fonnation, de travail partag (lU de cration d'emplois28 Mlgr ce retrait du financement tatique, la loi prvoit un accroissement du financement des mesures actives , qui pourront ds lors atteindre 15 % du budget du rgime29 L'utilisation d'une part croissante du budget de j'assurance-chmage des mesures actives sera finance mme des compressions dans la couverture du rgime lO, comme devait l'expliquer plus tard le ministre Val<:ourt lors d'une runion de l'OCDE en 1992:
Cette stratgie prconisait essentiellement un dplacement important de ressour. ces et de fonds, les faisant passer des programmes passifs (assurance-chmage) vers des activits de formation et de remploi. Il apparaissait vident, avec les annes, que le soutien passif du revenu avait comme coroUaire important de dcourager la recherche d'unempl'l. La rfonne du Rgime d'assurance.chmage qui en est rsult comprenait nCttamment: l'augmentation du nombre de semaines d'emploi comme condition d'admissibilit, l'augmentation de la pnalit pour ceux qui quittaient volontairerr,ent leur emploi et la rduction de la priode maximum des prestations...
Les mesures product\'es consistaient affecter les conomies ralises au titre des conditions plus restr:ctives d'admissibilit l'assurance.chmage des programmes de formatioll et de remploi plus efficaces et plus complets, destins aux chmeurs.:n

Les conditions d'admissibilit sont resserres, la dure et le taux des prestations revus la baisse, et les mesures visant le chmage volontaire renforces. En 1993. et en 1994, d'autres vagues de compressions32 vont dferler sur le rgime d'assurancechmagell . Finalement. l'adoption de la Loi sur l'assurance-emploi compltera' la reconfiguration no librale du rgime34 Ces vagues de compressions sont d'une telle ampleur qu'elles vont faire chuter le nombre de chmeurs couverts par l'assurance-chmage de 83% en 1989 4Z'%en 1997l5 ; elles permettront non seulement de dgager le financement ncessire pour . des mesures actives de plus en plus coteuses mais galement de crer un sutplus dans le Compte d'assurance-emploi dont l'excdent cumulatif devait atteindre la fin de 1998 un montant de 19.1 milliards de dollars 36 D'ailleurs, le gouvernement n'hsitera pas se servir de cet excdent pour comptabiliser son dficit la baisse. Une telle pratique dcoule des modifications effectues aux Comptes publics compter de 1986 intgrant la comptabilit du rgime celle de l'tat, les cotisations figurant au chapitre des recettes et les p~stations celui des dpenses 37 En vertu de cette nouvelle rgle comptable, les cotisations devenaient un revenu du gouvernement, au mme titre que l'impt suries particuliers, et le versement de prestations une dpense comme les autres. En 1994, d'ailleurs. on pouvait crire que les cotisations d'assurance-chmage constituaient ( la principale source de revenu du gouvernement fdral aprs l'impt sur le revenu des particuliers38 Cette nouvelle approche comptable va contribuer crer une confusion importante entre le dficit du Compte d'assurance-chmage et celui de 1':tat fdral; le gouvernement ne fera rien pour dissiper dans l'opinion publique cette confusion, qui le justifait alors d'effectuer de nouvelles compressions dans la couverture du rgime. Autant le dficit du Compte, cr par le retrait de 1':tat en 1990. s'inscrit dans le dficit gnral de 1':tat, autant d'ventuels surplus du Compte auraient pour effet de rduire l'impasse budgtaire globale. Les restrictions l'assurance-chmage auraient pour effet de crer un surplus qui figurerait par la suite dans l'actif de l'tat. Ainsi, non seulement le

32.
26.
27.

Loi modifiant la Loi sur ('assurancechmage et la Loi sur le ministre et sur Jo Commmission de remploi et de l'immigration, L.C. 1990, c. 40. Voir: Canada. Emploi et Immigration. Rapport annuel 1988-1989. Hun. 1989 la p. 27. et annexe
(rapport du vrificateur g1ral du Canada). Canada. Emploi et Immigration. Commission d'enqute sur l'assurance-chmage. (Rapport Forget), Ottawa. 1986 la p. 291. Supra note 26. art. 20 ajoutant l'art. 26.2. Voir: Canada, Emploi et Immigration. Le nouveau mode d'emploi, une stratgie de mise en valeur de la main.d'oeuvrecanadielUU!. Ottawa, 1989 la p. 17 (Annexe 1). Canada. Ministre de l'Err.ploi et de l'Immigration. Notes pour l'allocution de M. Bernard Valcourt, Ministre de l'Emploi et d,t l'{mmigration, la runion du Comit de l'Emploi, du Travail et des Affaires Sociales, Organisation de Coopration et de Dveloppement Economiques (OCDE), Paris,

33.

28.
29.
30.
3\.
> ~ .. -

34.

35. 36. 37. 38.

14 et 15 janvier 1992. Loi 110 2 de 1993 sur la compression des dpenses publiques, L.C, 1993, c. 13; Loi d'xcution du budget 1994, L.C.1994, c. 18. Voir: G. Campeau, La loi C-13 et l'assurance-chmage: La seconde phase de la rfonne conservatrice". (1993) 9 Revue des lois et des poritiques sociales. pp 62-92, G. Carnpeau, Le budget Mar tin et l'assurance-chmage; onservateurs et libraux ... mme combat! ", (1994) 33 Revue canadienne de politique sociale, 82. Voir: J. Arenburg,,, From Unemployment Insurance 10 Employment Insu rance: A Primer for AdvocateS (1997) 12 Revue :des lois el des politiques sociales, p. 107. Supra note 17, la p. 15. Ibid.. la p. 2. Canada, Receveur gnral. Comptes publics du Canada 1986. Ottawa. 1986 aux pp. 26. Canada, DRHC. Document de travail, (La sclirii sociale dans le Canada de demain), Hull. 1994, la p. 56.

100

fUl99) '"

~mal

.. 'and -

Poli

cance

oi

gouvernement utilisera.-t-ille Compte d'assurance-chmage pour allger s,on budget en faisant assumer par le Compte une partie du cot des mesures actives auparavant assumes par le Trsor39 , mais encore les surplus du Compte seront comptabiliss dans les revenus de l'tat, rduisant d'autant le dficit comptable. Le prsident du Conseil du Trsor rsumait, en termes clairs, la position de son gouvernement:
M. Mass n'a pM hsit comparer le surplus' une source de revenu pour le gouvernement fdral. "Si vous rduisez une source de revenu. et que vous voulez continuer rduire l", dficit, vous tes obligs de trouver ne autre source"...

La solution, pour combler ce manque gagner, a pourSUivi M. Mass, serait d'augmenter l'impt sur le revenu, ce que son ,gouvernement se refuse faire .4O

s'y appliquant: au fur et mesure que le budget des mesures' actives finances par l'assurance-chmage s'accroit, celui aliment par le Trsor public diminue d' autant4s. Et aprs avoir largi le registre des mesures actives relevant de l'assurance-chmage, le gouvernement largit le nombre de personnes pouvant y avoir accs, mme si ces personnes ne sont pas des assures. Dornavant, une partie des budgets de l'aide sociale sera assume par les cotisants l'assurance-chmage, grce la compression des prestations fournies aux assurs. Situation absurde: des personnes assistes sociales engages dans ces mesures actives pourraient les avoir au pralable finances en tant empches de bnficier de prestations d'assurance. Ce transfert d'une partie des cots de raide sociale au Compte d'assurance-chmage doit tre mis en perspective avec le dsengagement de l'tat fdral opr par la mise sur pied en 1996 du Transfert Canadien en matire de sant et de programmes sociaux. Le nouveau Transfert templace notamment les principaux transferts aux provinces effectus dans le cadre du Rgime d'assistance publique du Canada (RAPC) et du Financement des programmes tablis (FPE) en matire de sant et d'ducation postsecondaire46 L'enveloppe budgtaire qui sera dornavant consacre ce Transfert global est cependant considrablement rduite passant de 29,6 millards pour l'exercice 1995-96 moins de 25,1 milIards pour celui de 1997-98 41 . Le financement fdral des programmes provinciaux d'assistance destins aux chmeurs 'est donc considrablement rduit. De plus, en utilisant les cotisations d'assurance-chmage pour financer autre chose que le paiei:nent de prestations d'assurance, la nouvelle loi transforme de facto ces cotisations en taxe dgressive. trange mcanisme de rpartition de la richesse, par lequel les travailleurs les plus pauvres financent' par leurs cotisations une partie du cot de mesures d'assistance rendues possibles par des restrictions la couverture du rgime d'assurance. Un autre lment touchant le financement des prestations d'emploi tend dissocier ce programme de sa vocation indemnitaire: la disparition du rapport. exprim en pourcentage (15%), entre le budget consacr aux prestations d'emp]oi et l'ensemble des dpenses du rgime48 Dsormais, c'est 0,8 % de l'ensemble de la rmunration assurable assujettie aux cotisations qui pourra tre 'consacr aux prestations d'emploi:
78. Le total des sommes pouvant tre verses par la Commission en application de l'article 61 et de l'alina 63a) et portes au dbit du Compte d'assurance-emploi en

L'impact politique de l'opration comptable est plus que profitable pour le gouvernement:
Si le surplus tait comptabilis sparment.]e dficit fdral serait de 25 milliards cette anne, et non pas de 19 milliards, conune l'a clam le ministre Martin en dposant son budget II .

La Loi sur l'assurance-emploi En plus, de son lot de compressions qui touchent notamment les travailleurs en situation prcaire, la Loi sur l'assurance-emploi consacre le dtournement du rgime. Ainsi, le rgime dispen:iera non seulement des prestations de chmage. mais galement des prestations d'emploi, qui comprennent les mesures actives dj prvues dans la loi, auxquelles s'ajoutent de nouveaux. programmes, conformes une logique de libre march, comm, des subventions salariales ou encore des supplments au revenu de travail pour le:: salaris faible revenu42 Ces prestations d'emploi, toutefois ne sont plus rserves f,UX seuls assurs, mais sont galement accessibles aux, personnes ayant touch des prestations d'assurance-chmage au cours des trois dernires annes (cinq si elles ont reues des prestations parentales ou de maternit)43.
Derrire le voile des me.!-ures actives. se profile ainsi le dtournement d'un rgime qui devient une source grandissante de financement pour l'tat fdral. La formation professionnelle est de plus en plus assume par le rgime44, le principe des vases
39.

3.

Voir: C. Girard, La slntgie fdrale de la main-d'oeuvre: le droit l'Assurance-chmage en p. ril? dans L. Lamarche, clir Emploi prcaire el non-emploi: droits recherchs, Acres de la 5e Journe de droit social et du l\'avail, CowansviUe, Yvon Blais d 1994. 89.

40. 41.
42,

Presse Canadienne, Mass admet candidement 'que le surplus de l'assurance-emploi sert diminuer
le dficit .lA Presse, (2'l fvrier 1997). Ibid. Supra note 18. art. 59. Ibid art. 58 (1).
Le rapport entre le coQt des mesures actives assum par le Compte d'assurance-chmage el celui des prestations verses illustre celte tendance. Les cots annuels sont exprims en millions de doUars:
45.

43.

44,

46.

~~

.....

1978: mesures actives 79$, prestations nettes: 4.508$; 1'89: mesures actives: 391$, prestations nettes: 11.373$; 19'8 (pr v.): mesures actives: 1,900$. prestations nettes: 12.015$. Supra n?te 17,

47.
48.

Annexe ID aux pp. 1-3. En 1984. le budget des mesures actives assum par le Trsor tait de 2,4 milliards $. Voit: C. Girard, supra note 39. aux pp. 96-97. En J994.1e Trsor n'y consacrait plus que 1,4 milliard $, alors que le budget des mesures actives assum par le Compte d'assurance-chmage tait de 1,9 milliard $. Voir: Canada. DRHC. De l'assurance-chmage "assurance-emploi, Hun. 1994. Ua p. 10 l. Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvememenr fdral elles proviru;es. L.R. C. 198.5. c. F-8 etmodif. Canada, Ministre des Finances. Budget en bref, 27 fvrir 1995, Ottawa, la p. 13.

Supra note 26.

. 1

~ J99S"

., rounu

pwan

kil Po

103

application de la prsente partie, au cours d'un exercice, ne peUfdipasser 0,8 % du. montant que la Commission estime tre la rmunration assurable de tous les assurs - sur lequel des retenues sont effectues au titre du paragraphe 82(l), pour cet exercice, au titrt: des cotisations ouvrires - et qui est prvu au budget des dpenses dpos devant le Parlement.

cela se traduise par des compressions dans le rgime, par un appauvrissement des sans-emploi, contraints de recourir en nombre toujours plus grand l'aide socialeS2, le gouvernement n'en a cure!
L'ASSURANCE.EMPLOI ET LES OBLIGATIONS CONSTITUTIONNELLES DE L'TAT FDRAL Plusieurs aspects des prestations de chmage de la Loi sur l'assuranceemploi pour., raient donner ouverture des contestations judiciaires. Cependant nous limiterons ici .notre analyse aux dispositions du nouveau rgime qui outrepassent la comptence constitutionnelle du Parlement fdral en matire d'assurance-chmage. L'art. 91.2A de laLo; constitutionnelle de 1867 mentionne assurance-chmage , ce qui implique que le Parlement est autoris prlever des cotisations et verser des prestations .dans le cadre d'un rgime susceptible d'tre qualifi d' assurance-chmage . Les diSpositions actuelles paraissent sortir de ce cadre, la fois quant aux cotisations et aux prestations. La nouvelle orientation du rgime soulve plusieurs questions. Ainsi, les cotisations d'assurance-chmage peuvent-elles tre utilises pour financer des mesures actives aux dpens de la garantie de revenu que le rgime doit fournir aux assurs? Le financement par le fdral de mesures actives mme le Compte d'assurance chmage, peut-il recevoir le mme traitement constitutionnel que le fmancement de ces mesures dans le cadre du pouvoir fdral de dpense? Enfin, les nouveaux mcanismes de financement des prestations d'emploi et de fixation du taux de cotisation, qui ne tiennent aucunement compte des prestations de chmage rellement verses aux prestat~ires, sont-ils constitutionnels?

Par ce tour de passe-passe, le gouvernement pourra consacrer plus d'argent aux mesures actives , tout en continuant de rduire les ressources disponibles pour les prestations de chmage. De plus, en prenant comme rfrence l'ensemble de la rmunration assurable au Canada49,I'assurance-emploi confre au rgime des prestations d'emploi une aL1tonomie qui contribue le dtacher d'une assurance sociale visant indemniser le chmage. Sans compter qu'il n'y a pas d'appel des dcisions touchant les prestations d'emploi, sauf lorsqu'elles imposent une pnalit admiriistralive pour dclarations fmuduleuses ou dfaut d'assister un cours so. Cette absence de droits de recours reflte la nature discrtionnaire de ces mesures de formation rabais, qui sont la ngation mme d'un vritable droit la formation. Enfin, la Loi sur l'assumnce-emploi consacre le nouveau rle de vache lait du rgime. Ainsi, la fixation du taux de cotisations n'est plus fonction des prestations de chmage verses aux assures. Rappelons que la Loi sur l'assurance-chmage prvoyait l'tablissement du taux de cotisations en fonction des prestations rellement verses au cours des trois dernires annes'I. La Loi sur l'assurance-emploi prvoit une nouvelle mthode de fixation du taux en fonction de critres peu dfmis visant mieux assurer les dbits du rgime et maintenir une certaine stabilit des taux de cotisations. La dtermination de ce tanx relve de la seule responsabilit du gouvernement.
66. Pour chaque an.\e. la Commission fixe, avec l'agrment du gouverneur en conseil. sur recommandation du ministre et du ministre des Finances, le taux de cotisation qui. son avis, permet le mieux, au cours d'un cycle conomique, d'assurer un apport de revenus suffISant pour couvrir les dbits autoriss sur le Compte d'assurance-emploi et maintenir une certaine stabilit des taux. (Nous soulignons)

(rI
(Jl

Contrairement au proceHSUS antrieur, le nouveau mode de fixation du taux de cotisations en fonction d" critres futurs permet une gestion du Compte d'assurance-emploi qui ne tierlt pas compte des prestations effectivement verses pour indemniser les assurs qui se retrouvent sans emploi. Un tel mcanisme a permis l'accumulation d'un surp:us important alors que des milliers de sans-emploi voient la protection que le rgime devrait leur accorder diminuer de faon significative. Aprs tout, si l'argent des cotisants est bon pour financer la formation professionnelle et l'assistance, pourquoi ne pas carrment s'en servir pour rduire le dficit? Que tout
49.
. 50.
S 1.

Nous sommes d'avis que la comptence dvolue au Parlement fdrai par ('amendement constitutionnel de 1940 ne l'autorise pas utiliser les cotisations d'assurancechmage d'autres fins que le versement de prestations. Les dcisions des tribunaux rendues dans le cadre de la contestation de la Loi sur le placement et les assurances sociales sont significatives cet gard. La Cour suprme y assimile assurance sociale et assurance commerciale et le Conseil priv souligne l'analogie entre les deux types d'assurance: ( ... ) what the difference is between astatutory obligation to pay insu rance premiums to the State or to an insurance companyS3 . Rappelons que le rgime mis sur pied suite l'amendement constitutionnel.de 1940, est peu de choses.prs, identique celui contenu dans laLoi de 1935. D'adle~~s, le caractre assuranciel du rgime sera par la suite soulign dans nombre de dCISions, dont l'arrt Hills: Par le partage l'chelle nationale tant du risque que du cot du chmage, la Loi a toujours conserv son caractre d' assuranceS4 . Appele dfmir
52.

En 1994. ce montant tait valu 267,1 millards de dollars. Canada. Statistique Canada, Statistiques sur l'assu.rance.cMlMge. (dcembre 1995), vol. 54, no. 12, (No. de catalogue: 73-001-XPB), li la p 27. Su.pra note 18, art. 64. Supra note 14.

Voir: Qubec. onistre de la scurit6 du revenu, Un parcours vers l'insertion, ~for;nation et l'emploi, (Livre vert), 1996. la p. 27; P. Fortin, " L'impact,des lois sur l'assurance-cho~ge d:, 1~O, 1994 et 1996 sur l'aide sociale du Qubec , Montral, Ecole des sciences de la gestion, Uruverslt du Qubec Montral. Octobre 1997.
Supra note 7. la p. 366.
RUIs c. P.G. Canada, [198811 R.C.S. 513 la p.535, 48 D.L.R. (4e) 193.84 N.R.86. Voir au mme

53.
54.

'114

. 99) ,

mali

'and,

. Pol!"

i05

la nature d'un autre rgime d'assurance sociale, le Rgime de pensions du Canada 5,5, la Cour suprme en vint la conclusion qu'il s'agissait l d'une forme d'assurance semblable l'assurance commerciale56 Certes, l' assurance~chmage se distingue par plusieurs aspects de l'assurance commerciale, mais elle partage nanmoins avec cette dernire son .caractre d'assurance, en vertu duquel cotisations et prestations sont intrinsquement lies. Aussi, contrairement l'exercice du pouvoir de dpense du gouvernement fdral, :les cotisations ne peuvent tre utilises qu' des fins prcises, soit l'indemnisation des assurs. D'aucuns pourraient prtendre que le Parlement peut dans le cadre de sa comptence en matire d'assurance chmage, offrir des mesures de formation aux chmeurs. Le volet des mesures aclives (prestations d'emploi) seraient donc partie intgrante d'un rgime d'assurance-chmage. Rappelons que le codt de l'extension des mesures actives en 1977 tait alors assume pour l'essentiel mme la participation fmancire de l'tat. Ainsi, dans le cadre d'un litige portant sur l'application des lois du travail des prestataires inscrits dans un programme de crations d'emploi 57, la Cour suprme devait sutuer que le fondement du financement de tels programmes tait le pouvoir de dpense du Parlement et non sa comptence en matire d'assurancechmage:
Le financement des projets de cration d'emplois par le fdral est autoris par des lois de crdits annuelles votes par le Parlement (... ) Ces programmes sont approuvs en vertu d~ programmes de dpenses discrtionnaires et non en vertu de la Loi de 1971 sur l'arsurance-cMmage.

De mme, la comptence fdrale en matire d'assurance-chmage ne l'autorise pas davantage verser des prestations d'emploi des personnes sans-emploi non~ assures. D'autant plus que les sans-emploi sont les premiers affects par cette manipulation du rgime. Ainsi plusieurs personnes qui auparavant auraient pu tre prestataires du rgime, se retrouvent maintenant participantes59 dans un r~ gime qui ne leur reconnaIt aucun droit. Il en va de mme, de la nouvelle mthode servant dterminer le montant devant tre affect au financement des prestations d'emploi. La disposition qui permet de dissocier compltement les sommes affectes au financement des prestations d'emploi des prestations de chmage verses aux prestataires, s'inscrit dans la mme logique inconstitutionnelle. Le Parlement ne peut par une simple loi modifier le cadre de sa comptence constitutionnelle. Enfin, le nouveau mcanisme de fixation du taux de cotisation (art.66) soulve galement des doutes quant sa constitutionnalit. Les critres de ce nouveau mode de fixation des cotisations sont peu dfinis et leur application entirement laisse la discrtion du gouvernement fdral. La nouvelle disposition, en ne tenant pas compte des prestations de chmage rellement verses, pennet r accumulation de surplus alors que la protection offerte par le rgime diminue. Elle se dmarque ainsi du principe en vigueur depuis les dbuts du rgime qui, conformment la technique de l'assurance sociale, refltait un lien direct entre le taux de contribution au Compte et les prestations verses. En reconnaissant utiliser le surplus du Compte d'assurance-chmage des fins de rduction du dficit, le gouvernement contrevient ses obligations constitutionnelles J'endroit des sans-emploi. Non seulement. pareille utilisation d'une partie des cotisations, prive les assurs du droit de recevoir les prestations pour lesquelles ils ont cotis, mais elle transforme de facto en taxes, les cotisations d'assurance-chmage. Or. la perception des cotisations d'assurance-chmage ne relve pas du pouvoir de taxation du Parlement, pas plus que le versement des prestations de son pouvoir de dpense. La comptence constitutionnelle du Parlement ne permet pas de disposer ni d'affecter le surplus du Compte d'assurance-emploi autrement que pour atteindre tes objectifs et finalits du rgime, soit le paiement de prestations de chmage. La nouvelle mthode de fixation, en laissant toute latitude au gouvernement de dterminer des taux qui ignorent le montant des prestations de chmage rellement verses par le rgime ses assurs, permet une manipulation du Compte qui outrepasse la comptence constitutionnelle du Parlement fdral en matire d'assurance.chmage.

Il

mon avis, le pou voir d'tablir un programme de cration d'emplois dcoule du pouvoir de dpense du fdral. S8 Suite au retrait de la participation financire de l'tat en 1990, ces +: mesures actives ne sont plus assumes par le pouvoir de dpense du Parlement mais bien par le Compte d'assurance-chmage, au dtriment de la vocation assurnncielle du rgime. Le financement de telles mesures par le Compte d'assurance-:mploi. en l'absence d'une contribution tatique, ne respecte pas les exigences de r an. 91.2A de la Loi constitutionnelle de J 867.
effet: Martin Service Staion c. M.N.R., (ll/77] 2 R.C.S. 996 la p.lOO4, 67 DL.R. (3e) 294, 9 N.R. 257; Bliss c. Canada (PG.), [1979] 1 R.C.S. 183 la p.186, Canadien PacifitJl#llte c. Canada (P.G.), [1986J 1 R.C.s. 678 la p. 680,27 D.L.R.(4e) 1. 66N.R. 321. Par aineurs, soulignons que la logique assurancieUe a seuvent t invoque dans la jurisprudence pour souligner les obligations des sans-emploi en matire d(~ chmage volontaire , dont cene de ne pas provoquer indOment la :alisation du risque cbOmage. (Voir entre autres: TfPlguay c. Canada (Commission d'ssurancech. mage), 68 N.R. 154, 10 C.C.E.L. 239 (C.A.F.) 11 sem intressant de voir si pareil raisOnnement sera appliqu par les tribunau:< aux obligations constitutionnelles de l'tat.assureur l'endroit des sansemp~oi.

55.

Rgime depensiotIJ du Qznada,

s.e. 1964-QS, c. SI.

55.
57.
,.", .!

58.

Canadien Pacifique LIe. c. Gill ex rel. Gill, [1973] R.C.S, 654. 37 D.L.R.(3e) 229, {1973] W.W.R. 593. Supra note 19, art. 41 modifiant l'art. 38. YMHA JeWish Communit;I CenCTe o/Winnipeg [ne. c. Brown, [1989J, 1 R.C.S. 1532 la p.lS48, 59 D.L.R. (4e) 694, 97 N.R. 161.

4. LA NCESSIT D'UN RECOURS JUDICIAIRE L'article 91.2A qui attribue la comptence constitutionnelle en matire d'assurancechmage comporte deux dimensions. D'abord, elle s'inscrit dans le partage des comptences entre les lgislatures provinciales et le Parlement en confrant cette autorit la comptence exclusive en matire d'assurance-chmage. Ensuite. elle
- ... ..1

59.

Supra note 18, art. 58 (1).

10&

h999) 14 Journal 01Jw and SOci~1 Policy


"AFTER A THOROUGH AND SYMPATHETIC REVIEW"': THE STATE OF HUMANITARIAN ApPLICATIONS IN CANADA
MICHAEL BOSSIN*
RtSUM

dfinit la comptence <aui est confre au Parlement en matire d'indemnisation du chmage, soit l' assuranl~e-chmage. Si dans le cadre de ce rgime d'assurance sociale, les travailleurs et les employeurs sont contraints de cotiser au rgime, l'tat quant lui devrait logiquement tre contraint d'utiliser ces sommes uniquement pour indemniser les assurs en chmage. Les personnes qui cotisent l'assurance-chmage doivent avoir droit une protection adqu~te lorsqu'elles se retrouvent sans emploi. Le dtournement du rgime consacr par l'adoption de la Loi sur l'assurance-emploi en 1996 constitue un recul considrable pour les traviJIeurs et les sans-emploi. D'abord par la diminution de la couverture du rgime, qui s'est solde par l'appauvrissement de centaines de milliers de personnes, dont nombre d'entre elles ont t contraintes de recourir l'aide sociale. L'opration s'est galement traduit par un recul considrable des droits des sansemploi. Ainsi, les personnes qui quittent leur emploi sans justification n'ont plus droit aux prestations et le rgime des prestations d'emploi est soustrait du processus d'appel. Compte tenu du la dgradation que le rgime a connue ces dernires annes. les sans-emploi ont tOllt intrt ce que ces questions soient tranches par les tribunaux60 , De tels db.ltsjudiciaires devraient permettre de faire plus de lumire sur les enjeux fondamentaul, de cette transformation du rgime. trop souvent occults au cours de la dernire dcennie. Enfin, n'oublions pas que le rgime d'assurancechmage a t mis en place qu'aprs des annes de luttes et de revendications tant du mouvement ouvrier que populaire61 Il est temps de rappeler au gouvernement fdral ses responsabilits constitutionnelles l'gard des sans-emploi.

En vertu du paragraphe 114 (2) de la Loi sur l'immigration, .les personnes sans statut au Canada peuvent demander que le ministre de la Citoyennet et de l'Immigration facilite leur tablissement pour des raisons humanitaires et de compassion. Cette disposition est largement utilise par les personnes qui sont maries un(e) ci: toyen(ne) canadien(ne) ou un(e) rsident(e) permanent(e) et par ceux et celles qUl ne correspondent pas facilement l'une des autres catgories reconnues par l'immigration. Souvent, il s'agit d'une mesure de dernier recours pour ceux et celles qui veulent dsesprment demeurer au Canada. Il existe une certaine confusion propos de l'tendue du pouvoir du ministre en vertu du paragraphe 114 (2) de cette loi, particulirement dans les cas O le demandeur est inadmissible au Canada en raison d'un pass criminel ou d'inquitudes quant sa sant. La premire partie d~ cet article examine le pouvoir discrtionnaire du Ministre d'accorder le droit d'tablissement pour des raisons humanitaires. On aborde galement la question du bienfond ~e l'mission du permis du Ministre dans les cas o ily a pass criminel ou non-adtnlSsibilit .pour raisons de sant. Dans la seconde partie de ce document, l'auteur tudie la jurisprudence rcente relative la rvision judiciaire de dcisions concernant des demandes prises conformment au paragraphe 114 (2). En particulier, on y discute des implications de la cause type dans ce domaine, Shah c. Canada. Les instances rvisionnelles sont extrmement hsitantes interfrer avec les pouvoirs discrtionnaires d'un agent accorder une exonration en vertu du paragraphe 114 (2). La question est de savoir si la cour fdrale fait preuve de trop de dfrence env~rs les agents d'immigration, particulirement dans les cas o la sant ou la scunt du demandeur peut tre en danger s'il retourne dans son pays d'origine. On suggre de classifier les directives pour permettre aux demandeurs de mieux connatre les normes auxquelles ils doivent se conformer, Ceci pourrait galement rendre le processus dcisionnel plus transparent. Dans la cause Baker c. Canada, on a demand la Cour suprme du Canada d'tudier une cause o le le demandeur invoque des raisons humanitaires et qui implique quatre enfants ns au Canada. La question aborde devant

60.

61.

DjA, des organisations :,yndicales qubcoises ont intent des recours invoquant notammnent l'in~ constitutionnalit de dispositions de Loi suri'CISsuranee-emploi en regard de l'article 91.2A de la Lot cOlIStilutionnelle de 1867: Confdration des syf!dicats nationaux c. Canada (P.G.J, Montral, 5()()" 05-048333999 (C.S.): S;vndicat national des employs de l'Aluminium d'Arvida me. et aUlTes c. Ca I:ia (P.G.), Chicoutimi. 150-05001538-984 (C.S.). Voir: J. Struthers, No Filult of their Own: Unemplcyment and the Canadian Welfare State: 19141941, Toronto. University of Toronto Press, 1983.

Michael Bossin is a staff lawyer at Community Legal Services (O~awa.Carleton). a communi,! legal clinic located in Ottawa. He also teaches immigration law at the Faculty of Law of Ihe UIUversity of Ottawa.

COMPTES /'UBUCS OU CANAlJA 160/.1001

Les cotisationsdel'usuranccemp!oi.comme la majori:dcs aulres reccnes du gouvernement, Sonl verses dans le compte bancaire du gouvernement; il n'y a pas de compte bancaire spar pour l'excdent de l'.ssurance-emploi de 40 milliards de dollars au JI mars 2001 Lorsqu'il a ~tabli les lau)( de cotisalion pour les exercices 1997 i 2001 inclUSIvement, l'acluaire co cbef de Dveloppement des rss'ources humaines Canada a examin le solde accumul dans le Comple de l'usurance-emploi et les perspectives conomiques de& quelques annes suivantes. Cesl' partir de cet examen que l'actuaire a nonnakment suggr la Commission uoe [ourchelle de taux de cotisation pour l'exercice suivant. Ensu ile la Commission de l'assurance-emploi tablit le taux. avec l'approbation du gOuverneur en conseil, sur la rccommandltion des ministres des Firulnces et de Dveloppement des ressources humaines Canada. Cependant, les taux fixs ont excd<! le maximum des fourchettes de taux suggrcs parl'actuaire en cbef de Dveloppement des ressourceS humaines Canada de 1998 2001 (voir le tableau J).

<f-- woN.loc6b(40.:t~~

-"'~

10

<-----~-

____ _ _ _ _
~

___
2001

__

lm

\y0 \Y ,.

1'1'11 1'1'11

2,""
2.10

1.60.1,9<1
1."0

.1<

"" ~tf .,

11000

2.55
2,<0

1,00.150 1.00 i 2.15


1,1111,10

2001

2,1j
2,20 0 .1

Respect de la Loi ~u.r l'assur/Jnct!-<mpioi. En conformit avec la Loi sur J'assurance-emploi, le g()uve~ement utthse un compte d'assurance..:mploi pour assurer le suivi de tdut excdent Ou au titre de l'assurance-emplo'l A' ..... ",10 $ momen ,. ce compte peut dfiCit IQcCJJ/tIuli ~ .... ' .... prcs.e~ter un dfiCit acc!,IDul: au 31 mars 1994. par exemple. il affichait' un dficit de prs de 7 auUlards de doUars. A d'autres moments, il montre un excdent accumul: 40 miiards de dollars. au JI mars 2002 (voir le tableau 2).
Tabla. 2 Solde du C4mpkd'as,vra~pl04 31 milliArds de dolla,..
aUn;

Le fait que les taux tablis dans les rtcenlS exercce;s 'ont t suprieurs aux taux maximum suggrs par l'actuarc en cbef a cootribu l'accUmulation d'uo excdent dans le Compte dc l'assurance-emploi. qui a excd cc qu'il considrait comme suffisant. Par exemple. chaque augUlcntatioll de 5 cents du taux de cotisation fait augmenter les revenus annuels de 425 millions de dollars. Depuis 1997, et aussi PO.\ll 200 1. la Loi ex.ige que la Olmmissioll de l'assurance-emploi fIXe les taux de cotisation qui pennettent le mieux. au cours d'un cycle conomique l ,d'assurer un apport de revenu $uflisant pour couvrir les cots du programme et rrulinlenir une certainc stabilit des tallLles modifications roeotes apport6es' la Loi, cependant. ont suspendu ces exigenoes pour uoe ~riode de deux ans. Les modifications stipulent galement que c'cst le gouvernement. et non la Olmmissioo de l'assurance-emploi. qui tablira les taux de cotisation pour 2002 et 2003.

.jr----------------------------~

2j

.,

Le gouvernement a indiqu que les dispositions de la Lo sur l'tablissement des taux de cotisation taient suspendues pour 2002 et 200) afin de lui penneltre d'entreprendre des consultations publiques ct de mener une tude sur le processus d'tablissanent des taux de cotisalion. Avant cctte annone<: du gouvernement, le Comit pennanent des finances de la Chambre des communes avait signal dans sonvrapport sur les consultations menes en

U" c)'\-k tGUIkH"l~C CR \l1'l~!'NI'


ctrcv;'l.-.om~ ct
\jtl\

t<:\K(Cl'it C'I

C('O,Il

a. i1 f'KU' ,.,UK, d..ru: k

J..nldc crciu:..occ tCQl\qffl;.q\fC CI ck (t1(ncs~mc(u. ~ leMrS ct 1-"ml"ll,u-dc.

f"CU(

k 4(1'fni(f

1. JI

TATS FUIANCIERS DUCOUVERNEHENT DUCA1UJ)A

TA TS FINANClRS DU COUVEJl.NEAfNT OU CANADA

I.)J

~ bYi'f-tlu:-. ~ ~
Un regard en arrire et un pas en m'Gill

~
Novembre 2007

.1";; b~\ {.~ (~. l~(thv\'-~<'-\.


Tableau 2 - Situation du Compte d'AE de 1990 2007
-~"'-

~ Co: 1-}-;) li;


Excdent (dticit) Total des revenus 15504 14760 17885 18469 19327 19180 19169 19651 20303 19856 20373 1972'2 19535 18853 19072 18701 18319 1911L .. ArulUel 926 -4205 2631 -1208 2283 4267 4999 6295 729\ 6844 7933 4951 3561 2385 2421 2316 2269 3302 Cumulatif (au 31 dc.) 2161 -2045 -4616 -5884 -3601 666 5665 11960 \9251 26095 34028 38979 42540 44925 46233 48549 SO 818 54120

..

Cots (Cil millions de dollars) Taux de wlisation des dlmag<: AdminisFrais' Total des employs Prestations annuel (%) Iration. eh':. d'intrt cots (%)
Tall,( de

Revenus (en millions de dollars) Revenus de cotisation 12867 14760 17885 \8469 19327 19180 19091 19379 19623 18880 18885 18436 18502 17678 17900 17655 16917 17109 Part du gouvernement 2415 Autres revenus Crdits d'intrt

t~~c~
} '. 1 f \l' ;./ ~ 1 .; .fI
,

c,..- t1

1.

"

c....

1990 1991 , 1992 1 \993 1 1994 1 1995 1996 l 1997 1 -'-"1 .__ .1998 1999 2000 2001 2002 2003 2003-2004 . 2004-2005 i 2005-2006 11006.200.7

,
i

8,1 10,4 11.3 Il,4 10A 9,4 9.6

'u
7.6 6,8 7,2 7,7 7,6 7.2 6.8 6.3

-~----.-

2,25 2,2512,80 3,00 3,00 3.07 3,00 2.95 2.90 2,70 2.55 2,40 2,25 2.20 2,10 1,98 1.95 1.87 1.80

13 369 17691 19102 17972 15463 13505 12806 12014 11697 11629 11078 13288 14383 14938 15070 14748 14418 14079

1209 1270 1 255 1300 1271 1326 1364 1 348 1 315 1382 1362 1483 1592 1529 1581 1636 1632 1 735

--5 255 405 3\0 82

--. -. ---. --. ----.. --..


.....

-. -

-. -

14578 18966 20612 19677 17044 14913 14110 13362 13012 13011 12440 14771 15975 16467 16651 16385 16050 15815

-..
- ..

.. -. -.

-. -. -.. -. -. -- ---- -. - ---- --- --

-. .. -.

222

_...J ..... '

1 ../
.. -'

. l \-.' l
J

.. -.
- -..

-- --

-. --

~/';,f'.JI."
(V'~,..,

.....f

y" ,; .....

'p,fot. /--1 /;" , '

(.Lor

------ .. ---... - --

76 78 79 96

78 278 680 976 1488 1286 1033 1 175 1096 968 1323
c....l~2

r -

',-Ci .:2 ((..

o.
~.
-::--

Source, :

. L~s l'erspcclil'cs ue l'actuaire en cher relativement nu compte d'assurance-emploi pour 2005, RHDSC, octobre 2004, page 3.. - Rapport de l'actuaire en chef sur le taux de cotisation de l'assurance-emploi, 2000, Annexe Ill. Comptes publics du Canada pour les exercices 2003-2004 2006-2007. Les cotisations des employeurs correspondent il 1,4 fois celles des employs . .. Donnes de l'anne civile jusqu'en 2003, donnes de J'exercice par la suite en ce qui a trait aux cots, aux revenus et J'excdent.

Remarques:

Cour suprme du Canada

Supreme Court of Canada


.

5.

En oas dcr6poweafiirrnative laquestion4, les articlea24, 25, 56.A652:' 13, 75, 71,109 c) et 135 (2) do la Loi sur l'asSll1'ance-emp~oi, L.C. 1996, ch. 23, sont-ilil "alid(mmt fonds. sur

le 11 octobre 2007

Octobcr 17, 2007


1.

10 pouvoir fdrnl do dpenser?


Do SB. 66 10 66.3 sn.d 72 of the Employment Insurance Act, 1996, (}. 23. 6X~ in who1c, inpm:t orthrollgh their combined affect, theunmrploymont insuranot! powerpro.vlded for in s. 91(2A) of'lhe Constitution Act, 18671

s.e.

- QRDgR MOnON CONl.>RATION DES SYNDICATS NATIONAUX c. PROCUREUR GNRAL DU CANADA .~ (Qc) 1:31809) . - ctentre- .... SYNDICAT ~AT10NAL DES EMPooYs VALUMlNlDM D'ARVll)AlNc., JEANMARC CREVIER MAR.IE LANGEVlN c.PROCOREUR GNRAL DU CANADA

2.

If the lUlSWer to qru:stion 1 is affumative. do s.s. ,66 to 66.3 and 72 ~f the E~1oyment InsuronceAct, s.e. 1996, e. 23, exceed, in whole. lU part or through therrcombmed effect, the taxation power provided for in s. 91(3) of the Constitution Act, 18671
Ifthe answer to quostion 2 is nogative, do ilS. 66 to 66.3 and 72 of the Em!'[(lyment Insurance Act, S.C. 1996, c. 23, satisfy the requirflIllents of s. 53 ofthe Constitution Ad, 18677 .
Do I>S. 24,25,56 to 65.2, 73. 75,77, l09(c) and 135(2) of the Em.ployme.~ litsurance Ad, 1996, c. 23, exceed, in whQ~e, in P~ or through WOlf co~tll~ed effect, ~e

3.

IlE

4.

(Qc) (31810 ' LA JUGE EN CHEF:


5.

unemploymout irururance powor provlded for ID 8. 91(2A) of th~ Constitutton Aat, 1867

s.e.

LA SUITE Dg LA DEMANDE ~ appelnntos visant obtecir la formulation de questions constitutiOl:JIWlles dans les appels SU8tl1enrlonns;

Ifth~'answer ta queotion 4 is affirml\tive, arc 55. 24.25,56 to 652, 73. 75, 109(c) and 135(2) of the Employment InsurtmCe Act, S.C. 1996, c. 23, vIllidly bB!led on the federal lipooding power?

:ET APRS AYOm LU la dacomentation dpose;


,

.:;.

....... -..
~

'. #

~.'

LES QUESTIONS CONSTITUTIONNELLES SUryANTES SONT FORMULES:

1.

Les articles 66 663 et 72 Qe la Loi sur l'assurance-emploi, L.C. 1996, ch. 23, 8ont-ils, en tout, en partio ou par ltmr effet combin, ultra vires de la comptencel sur 1'8B8UIalJ.Cechmage confb'e par le par. 91 (lA) de la Loi constitutionnelle de 1867?
Bn caB de rponse affimllmve la question l, les articles 66 66.3 el 72 de la Loi sur l'assurance-emploi, L.C. 19~6, ch. 23, sont-ils, t31l tout, en parti~ ou par !our efft combin, ultra vires de la comptLm.ce sur la taxation confre par 10 par. 91 (3) de la Loi COtl.9titutiormelle de 186il
En cas de rpons:o ngativo . la question 2. leil articles 66 66.3 et 12 de la Loi .nIr

~'

~
lC.C.
CJ.C.

\,

2.

3.

..

:~.

,.
..
-~..:

.'

..'-: .

l'lISSurance-emplC1i, LC. 1996, ch. 23, rcspectent-ilB les oxigencetr do l'article 53 de la Loi constitutionnelle de j 867! .

4.

l.e& articles 24, 25, 56 65.2, 73,15,77,109 c) et 135 (2) dtJ1aLo sur l'assurance-emploi, Le. 1996, ch. 23, sont-ils, en tout, en partio ou par leur effet combin6, ultra vires de la co~~tonce liUI' }'asam:an-chinage Cnfroo par Ioper. 91 (U) de ]11[,01 constituJtormelle

~~~#~A~d~
Chap. UI SCHEDUlE
(:n~mploy"unt [lUl/rana

TABLEJ
(Stellon 6)

T"'BlE."C
(articl~

61

88 egiolld rate of \employment Weeb of insurable cmployment in the qualifying period dempl". anur3ble d" la priode de rfren,e
1./

Schedule

ANNEXE
TABLEA 1
(arridt li)

Taux rgional de chmage

TABLE 1
(StCIon 11)

6.01i and under ......................................... ovcr6.01ito 7.0% ........................................... ovcr 7.,()$ to 8.0% ............................................ over 8.O'J. to 9.0% .. ......................................... over 9.O'J. .................................. ,.. ,.......................
TABLE.
(SilCtion 6)

14
13

6.0% ct moins ....


plusdc6.0%17.0% .. . plus de 7.0% 18.0% .. . plus de 8.0% 1 9.0% .. . plus de 9,0% ......... ..

12
Il 10

Il
I~

Il 10

Weeks of insurable employmcnt in daimant"s qualifying period

Maximum eltleOOed bcnefit payable uOOer se<:tion 2\ 1 week 2 weeks J weeks 4 weeks 5wc:eks 6weeks 7 wceks 8wceks 9wceks 10 weeks Il weeks 12 weeks Il weeks

Semaines. d'emploi aS$urable de la priode de rfrence du prestataire

Dure maximale des prestations complmcnlaire, payables en venu del'uti<;\e :!I 1 semaine
::! semaines

TABLEAU
(artid~

6)

tl!.

6sh, hO

.Ou-

'ceb bellefiu paid payable ill the II.li(yinl period

Weel:s of iruurable employment ill the qualifying period

Semaines de la priode de rfrence pour lesquelles des prestations ont t payes ou taient payables

Semaines d'emploi assurable de la priode de rfren,e

17/11

/yo

14 and under ........................................................ 14 15 .......................................................................... 15

~ : ::::::::::::::::::::::::::::::'::':.::::::::::::=:::::.:::::::.::::::': :i i
2Q and O\Ier ..........................................................

......l.16 ........... ,..................................................... 16

14 IS
16................................................................... 16

11
18 .......................................................................... 18 19 ................................................................ ,. 19 20 et plus............................. 20

27 or 28 ..................... . 29 or JO JI or 3L Jl or 34..... .., ........... ,........................... . 35 or J6 .... . 37 or 38 ..... . 39 or 40 ............................................................ . 41 or 42.. .. .. 43 or 44 45 or 46 .. 47 or 48 .. 49 or 50, over 50

21 ou 28 .. 29 ou 30 ) 1 ou 32 . )) ou 34 J5 ou 36 J1 ou 38 39 ou 40 ...................... . 410u42 .................. . 4J ou 44 ............. . 45 ou 46 ............. .. 47 ou 48 49 ou 50 ........... . plus de 50.

3 semaine.
4 semaines

S semaine. 6 semaines 7 semaines 8 semaines 9 semaines 10 semaines II semaines 12 semaines Il semaine.

20

TABLE 2 TABLES
(S~CfIOll 6)

TABLEAU 1
(aniclt 11)

TABLEAU S
(artid~ 6)

(Sutioll 11)

tls bcnetllll"id

..yable II ,he
,Ij()ioc pcriod
6.~

WecbO(iMu ... i>I<<m~,


le
o(~(

tt::Po<uJ t'ttc

s.m.io>tklo p<rio<k tk rfu-. """,Icoquds.. des

,04
-'<r
lM "Mu'
1. 1< 1< U U

...... ,.of;
107.Qi;

...... 7.0');
IOI.~

P"" '"'
O'f

""" .. tioc>s O<\t ~t~ 'Ient p<y.bla

Scmtiil'1o'cmplo .utlnblc
I<'ion ~ "',," ri&IOf'ul ok <MINce

Regional rate of unemploymenl

Maximum eXlcnded bcnefit payable under seetion 22 2weeks 4weeks 6wccks 8 ",cc6 10 weeks 12 wccb 14 wccks 16wccb !1f weeks 20 weeb 22 wccb 24 wccb 26 weeks 28 wccb 30 wccb J2 wccb

Taux rgional dech6mage

Dure maximale des presta tions complmenlaires payables en vertu de l'article 22 2 semaines 4 semaines 6 semaines 8 semaines 10 semaines 12 semaines 14 semaines 16 semaines 18 semaines 20 semaines 22 semaines 24 semaines 26 semaines 28 semaines )0 semaines .32 semaines

1.Qi; ",'.0');

Il

Il Il
IJ
I~

""._-10 Il

""Cf 9.0');

6.()'{, et
~.

"""'"

pl... ok 6.0'); l 1.0');

pl", de
1,0'); l 1.O't t2 12 Il
1)

pllUdc

S.K.'
9.0'\'
li
Il

9.()Il ct

plu'
10
Il

Il
12 Il

12
12 IJ
I~

U
16 Il

IS

16
17

as
16 C7
Il

Il

11

12 IJ
1< Il

Il 12
1. Il 16 17 11 19

'0 ct moins

Il

16
17 17 17

Il

" " 10-7(-72, c. 48. $ch. A: 1916-77. c. 54. s. 67; 1918.19, c. 7.


,nd_
5.
Il 19

'6

Il

16 Il
Il

" " "

" "

19

20

19

Il Il

16 16

i1

19

20 ct pl",

20
""._-"".

Il 1) 1~ 1~ 16 !1 Il 19 19

Il Il

,.
16
17

Il IJ
I~

1>

Il 16

!1
17

Il
Il Il

t1
11

11 Il 14 Il 16 16 16 16
.6

1910-71-72., ,h.. 48, ann. A: 191671. ch. 54. art. 61; 1978.79 ch. 7. art. IS.

over 4.0% (0 4.5% ................................... . over 4.5% (0 5.0% ...... ...... ....................... . over 5.0% to 5.5% over 5.5% to 6.0% .. oV(;r 6.0% (0 6.5% over 6.5% (0 1.0% over 1.0% to 7.5% ............................... . ............................... . over 1.5% 10 8.0% over 8.0% 10 8.5% ........................... . over 8.5% 10 9.0% . . ...................... . over 9.0% 10 9.5% . .. ....................... . over 9.5% to 10.0% ................................. . over 10.0% 10 10.5';{' ........................ .. over 10.5% 10 Il.0% ......... ..................... . over 11.0% 10 11.5% .................................... . over 11.5% ...................................................... .

Plus de 4.0% 4.5% plus de 4~5% ~ ..O%..... ......., .. plus de 5.0% 5.5% ... plus de 5.5% .. 6.0%.......... ............. .... . plus de 6.0% 6.5% ..... , plus de 6.5% 7.0%.... ................ . plus de 7.0% 7.5% ... plus de 7,5% 8.0%... ................ . plus de 8.0% il 8.5% ....... . plus de 8,5% i 9.0%.......... .... .. .. plus de 9.0% i 9,5%.. . .. .................. . plus de 9.5% 10,0% ...................... .. plus de 10,0% i 10.5% ................................. . plus de 10.5% i Il.0% ............................. . .. ................ .. plus de 11.0% i 1 1.5%..... plus de Il.5% .. , ............................................. .
n ..

TABLEAU 3: NOMBRE DE SEMAINES D'ADMISSIBILITE MAXIMUM SO


8% et moins
plus de plus de plus de plus de plus de plus de plus de
pluS de pluS de

plus de

plus de

6% 7%

7% 8%

8% 9%

9% 10%

10% 11%

11% 12%

12% 13%

13%
14%

14% 15%

15% 16% 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50

16%

10 11 12 13

14
15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52
24 17 25 17 26 18 27 16 28 19 29 19 30 20 31 20 32 21 32 21 33 22 33 22 34 23 34 23 35 24 35 24 36 25 36 25 37 26 37 2638 27 38 27 39 28 39 29 40 30 40 31 41 32 41 33 42 34 42 35 43 36 43 37 44 38 44 39 45 40 45 18 19 19 20 20 21 21 22 22 23 23 24 24 25 25 26 26 21 27 28 28 29 29 30 31 32 33 34 35 36 31 38 39 40 41 42 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 36 37 37 38 38 39 39 40 40 41 41 42 42 43 43 44 44 45 45 46 46 47 47 48 48 49 49 20 20 21 21 22 22 23 23 24 24 25 25 26 26 27 27 28 28 29 29 30 30 31 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 40 41 41 42 42 43 43 44 44 45 45 46 46 47 47 48 48 49 49 50 50 50 50 50 50 50 50 21 22 22 23 23 24 24 25 25 26 26 27 27 28 28 29 29 30 30 31 31 32 32 33 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46

IBBilI. .ma_~-

17 18 19 20 21 22 22 23 23 24 24 25 25 26 26 27 27 28 28 29 29 30 30 31 31 32 32 33 33 34 34 35 35

14 14 15 15 16 16
17

17 18 18 19 19 20 20 21 21 22 22 23 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

19 20 21' 22 23 24 25 25 26 26 27 27 28 28 29 29 30 30 31 31 32 32 33 33 34 34 35 35 36 36 37 37 38 38

16 16 16 17
17

18 18 19 19 20 20 21 21 22 22 23 23 24 24 25 25 26 21 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38

21 22 23 24 25 26 27 28 28 29 29 30 30 31 31 32 32 33 33 34 34 35 35 36 36 37 37 38 38 39 39 40 40 41 41

33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 44 45 45 46 46 47 47 48 48 49 49 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50

23 23 24 24 25 25 26 26 27 21 28 28 29 29 30 30 31 31 32 32 33 33 34 34 35 35 36 31 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48

34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 46 47 47 48 48 49 49 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50

24 25 25 26 26 27 27 28 28 29 29 30 30 31 31 32 32 33 33 34 34 35 35 36 36 37 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50

35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 48 49 49 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50

26 26 21 21 28 28 29 29 30 30 31 31 32
32

33 33 34 34 35 35 36 36 37 37 38 38 39 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 50 50

36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50

28 28 29 29 30 30 31 31 32 32 33 33 34 34 35 35 36 36 37 37 38 38 39 39 40 40 41 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 50 50 50 50

30 30 31 31 32 32 33 33 34 34 35 35 36 36 37 37 38 38 39 39 40 40 41 41 42 42 43 43 44 45 46 47 48 49 50 50 50 50 50 50 50

39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 50 50 50 50 50' 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50

ASGurance-emplol - Annexe 1

32 32 33 33 34 34 35 35 36 36 37 37 38 38 39 39 40 40 41 41 42 42 43 43 44 44 45 45 46 47 48 49 50 50 50 50 50 50 50 50 50

ANNEXE 1 TABLEAU OES SEMAINES DE PRESTATIONS

Taux rgional de chmage


Nombre d'heures d'emploi 8s.sUfllble au CO\J11l de la priode de rfrene
~~~~~~~~~~~de~de~de~.~de

6% 7% 8% 9% 10% 11% 12% .13% 14% mais au mais au mais au mais au mais au mais au mais au mais au mais au 6% el plus plus plus plus plus plus plus plus plus moins 7% 8% 9% 10% 11% 12% 13% 14% 15% 26 26

15% mais au plus Plus de 16% 16%

420-454 455-489 400-524 525-559 560-594 595-629

26

21

16
14 14

6664
665-699 700-734 735-769
770-804
15 16

17 17

19

19
20 20 21 21 22 22 23 23 24 24 25

20 20 21 21

22

22
23 23
24 24
25 25 26 26

23 23 24 24

25 25
26 26

24 25 25 25 26 27
27 28

28
29 29

30 30

27 27 26
26

32 32

31
31 32 32 33 33 34 34 35 35 36 36 37 37

33 33
34 34 35 35 35 36 37 37 38 38 39 39 40
40

30 30
31

29
29 30 30

31
32 32 33 33 34

16
17
17 18

16 16

15
15

605-839
640-874 675-909

19 19
20
20 21 21

22 22 23
23 24

910-944
945-979

16 16 17
17 18

27 27 26

26 29
29 30 30 31 31 32 32 33 33

31
31 32 32 33 33 34

18

19 19
20

24 25
25 26

28
29 29

27 27

960-101.01 1015-1049 1050-108.01 1005-1119 1120-1154


1155-1169

22
22 23 23 24

18 19 19 20
20 21 21 22
22

20
21 21 22 22 23 23

26
27 27 26

25
26

26 26 29 29
30

30 30
31 31 32 32

34 35 35 36

38
:lB

34 35
35

Je
37 37

39 39
40 40 41 41 42 42

1190-122.01 1225-1259 126Q.1294 1295-1329


1330-13&4

24 25 25
26 26 27

26
27 27 28 28 29 29 30 31 32 33 34 35

24
24

28 29 29 30

30
31 31

34 34
35 35

36 36
37 37

38 Je
39

41 41 42 42

33 33
34 34 35 35

43
43

39
40 40 41 41 42 43 44

30
31 31

23
23 24 25 26

1365-1399 1400-1434 1.c35-1469 1470-1504


1505-1539 15-40-1574

25 25
26

32 32 33
33 34 35

36 36
37 37. 36 39 40 41

38 36
39 39 40 41 42 43 44 45 45 45 45 45 45 45

44 44

27
26 29 30 31 32 33 34 35 36 37 36 39 40

43 43
44 45

45 45
45

27
26 29

32 33
34 35

36 37
36 39

36
37

45
45

27
26 29 30

30
31 32 33 34 35 ::l6

36
37

1575-1609 1610-1644
1&45-1679 1660-1714 1715-1749

38 39
40 41 42 43 44

.cO
41

.c2
43 44 45 45 45 45 45

.c5 45

45 45 45
45 45

45

45
45 45

36
37 36

38
39 40 41

.012
43 44 45

31
32 33 34 35 ::l6

39
40 41 42

45 45 45 45

45

45
45 45 45

1750-1184
1765-1819 1620Avant 1990
Depuis 199<1:

42
43 44

.cS
45 45

37 38

45
45

45 45
45

45 45 45 45 45
45

45

45

45

45

1T - 1 P . pour les 25 premires semaines assurables dans la priode de rfrence. 2T lP ; de la 26' 5t' semaines assurables dans la priode de rfren. %% '" 2P; pr,% du taux de dl6mage suprieur 3% permeltlllit de prolonger la priode jusqu'~ 32 semaines 2T = lP: pout les 40 premires semaines assurables dans iii priode de rfrence. lT'" lP.: de la 'Il' la 52' semaine assuraljle dans la priode de rfrence. 1%"2~

1
.':'

1
1 ,

C-IO

http://www2.parl.gc.ca!HousePublicationslPublicalon.aspx?Langu. ..

,.

i ..
t

Ao::ueh de ta seakm

Eng'isii table des maul1res fOlmallmOrlllU.ble .

"

SCHEPUU:&
(SUbSfHr }}cI(I))

ANNEXES
{partIl.rapht 111(1}}

SCHEOULEI
(SUbtc,ion /1(2))
R~giol't.1

ANNEXE 1
(f""Uft,apl!e 1](2))

T ABLE OF WEEKS OF BENEFITS RGulUnmtploymmt

T I\OLEAU DES SEMAINES DE PRESTATIONS

Numberafbours of 64 thau"-I_ thaoS-I han9-1. lad but ....1 bU! DOl ....1 DOl but nol ~mploymenl in under mo~ Chaa more tban more: th:aa more: (hao qualif)'ing period 7% .-/. ,-/. 10;'
iO$uf'1Ibtt
420-454 455-489 49()..524 52S-559 560-594 595-629 23

tha.'-"

Mo",

More

More

Mo",

Mo",
thanIO;' bul no! mort: than 11*/_

More
thaRll-t. bul no. mort: dua 11%

More
than12% bu. nol mo~ Chan 13*/.
29

Mo",

More

thanlJ-l. tMnI4~_ tlLloIS-;' Afof'C bul not bUI nol ....1 nol Il.. n mort: (haR nlOR: tun mort: rh,," &6*;' 1.t. 15% '6%
31 31 33 )) 35 35
~

37 37

26 25

D 28
29 29 30 30 31 31

m
30 31 31

n
32
33
)3

34 34
35 35

27
27

36 37 37 38 38

38 39
39

25
26

630-664
665-699

n
20
19 19 20
2()

22
2J
23

700-734
735-769 770-804 SOS-839

21 21

24 24 25

26

28 28
29

n
J2

34
34
35 35

21
27

33
33

36 36 37
37

40
40 41 41

25
26 26

29
30

n n
2J 2J 24 24
25
25

24 24
25 25

28
28 29 29

32

30
31 31 32

32
33 33 34

0\
U1

840-874 87S-909 910-944 945-979 980-1014 101S-1049


105O-108~

21
21

27
27

34 34 35
35

36
36 37 37

38
38 39 39 40 40 41 41

39 39 40 40
41

42
42 43 43 44 44 45 45 46

41
42

22 22
23

26 26
27 27

28 28
29 29

30 JO
31 31 32 32 33 33

36
36 37 37 38

32
JJ

J4
35 35 36

38 38
39 39 40 40 41 41

42
43 43
44

23
24 24

33

26
16 27
27

28
28

30
30 31 31
)2

34
34 35 35 36

1035-1119 1120-1154 1155-1189 119iH224 1225-1259


1260-129~

36
37

25
25 26 26 27 27

29

29
30

2& 28
29 29

34
34 35

37 J8
38 39 39

38 39 39

42 42 43 4J
44

44 45 45

46
47 47 48 48

40
40 41 41 42

42
42 43 43 44 44 45 46 47

46
46 47 47

30
31 31

32 33
3)

36
37 37 38

44 45 45

49
49 50 50 50 50 50 50 50 50 50

1295-1329 1330-1364 136S-1399

28 28
29 30
31

30

32

m
31

14001434
.:.,....

143S-1469

32
33

32 33 34
35

34 34
35

35 36 36
37 38 39 40

3&
39 40

36
37

40 40 41 42
43 44 45 46 47 48 49 50 50 50

46
46 47

48
48 49 50 50 50 50

42
43 44 45

4&
49 50 50

1470-1504
15OS-1539 1540-1574 157S-1609 1611H644 164S-1679 1680-1714 1715-1749 1750-I7M 178S-1819 1820-

32
33 34
35
~

34
35

36
37 38 39 40

38
39 40

41 42
43 44 45

46
47 48 49

48
49 50 50 50 50 50 50 50

41
42 43 44 45

36

50
50 50

50
50 50 50

31
38 39 40 41 42

41
42

46
47 48
~9

50
50 50 50 50

37
38 39 40

41 42 43
44

43
44 45

46
47 48

50 50
50

50 50
50

50
50 50

46

50

50

50 50

41

,-.- -:.,
1

T AUX RGIONAL DE CHMAGE 1


DURE DE L'EMPLOI EN SEMAINES ET EN HEURES

6 % ET MOINS
g.'" - l.3~

DE9

%
III IV
1

+ DE 11.5 %
"

'&,

+ D~ 1~'fo
(.;.-1~ ~

NOUVEL ARRIVANT

!Yf
0 28 35 39 46

_,} : t"

/1

III

:H

IV

1 32 42 49 50 50

1/

Il

111
0 26 31 36 46

IV

Il

111
0 34 39 44 50

IV

1/
---

III

IV

10 SEMAINES-15 HEURES 20 SEMAINES-15 HEURES 30 SEMAINES-15 HEURES 40 SEMA1NES-15 HEURES 50 SEMAINES-15 HEURES
0\ 0\
1940/1989 : 1990 :

0 17 24 29
34

0 14 19 24 34

0 0 0 0 14

0 31 38 43 48

0 22 27 32 42

0 0 0 20 22

42 50 50 50 50

0 39 46 50 50

42 50 50 50 50

37 47 50 50 50

a
OK

---_.

a a a a a

a a
24 26

a
30 32 34

---

OK

-----

----.--

OK

OK

---

EXCLUSIONS 1 6 semaines - l'exception des annes 1970/1973 : 1 3 semaines

TAUX DE REMPLACEMENT DE REVENU


1971 1989 1990 1993 1994 75%-662/3 % 60% 60 % (50 % dans certains cas) 57% 55 % (majoration 60 % si revenu personnel de moins de 25 921 $ et personne charge) 55 % 1996 50 %,(majoration 80 % si revenu familial de moins de 25921 $ et personne charge)/ rduction et gel du maximum annuel assurable jusqu'en 2005 inclusivement 39,000.00$

1993 :

l' 6 semaines; minimum 7 12 semaines avec dduction du taux 50% et report possible sur deux ans de l'vnement pour refus d'emploi, dpart volontaire et perte d'emploi pour inconduite exclusion totale (notion d'emploi passible de l'exclusion tendue) pour dpart volontaire et
perte d'emploi pour inconduite,

Nombre de semaines de prestations potentielles: 55 % (majoration 80 % si revenu familial de moins de 25 921 $ et personne 2004 Colonne 1 : Avant le 5 janvier 1990 charge) _. Colonne Il : partir du 18 novembre 1990 Colonne III : 1994 Colonne IV: compter du 6 janvier 1997 (conditions d'admissibilit peuvent tre majores en cas d'avis de violation au cours des cinq annes prcdentes)

Page [ sur 28

Page 2 sur 2

COUR D'APPEL

CANADA PROVINCE DE QUBEC GREFFE DE QUBEC

N' :
DATE:

200-09-003962-021
27 JANVIER 2004 4, L'artcle 23 de la Loi sur l'assurance-emploi excde-t-illa comptence du Parlement du Canada, plus particulirement la comptence relative l'assurance-chmage en vertu du paragraphe 91 (2A) de la Loi constitutionnelle de 18677

CORAM:

lES HONORABLES

MARC BEAUREGARD J.CA FRANOIS PELLETIER J.CA (2) BENOT MORIN J.CA

Pour les motifs annexs du juge Morin, auxquels souscrivent les juges Beauregard et Pelletier; la Cour rpond affirmativement aux quatre questions.

(3)

DANS l'AFFAIRE DU RENVOI FAIT PAR lE GOUVERNEMENT DU QUBEC EN VERTU DE LA LOI SUR LES RENVOIS. A LA COUR D'APPEL, loR.Q. c. R-23, RELATIVEMENT A LA CONSTITUTIONNALITE DES ARTICLES 22 ET 23 DE LA LOI SUR L'ASSURANCEEMPLOI MARC BEAUREGARD J.CA

PROCUREUR GNRAL DU QUBEC REQURANT

FRANOIS PELLETIER J.CA

c.
PROCUREUR GNRAL DU CANADA INTERVENANT BENOiT MORIN J.C.A. Me Claude Bouchard, Me Dominique Rousseau, Me Pierre-Christian Labeau Saint-Laurent, Gagnon Pour le requrant Me Claude Jaya!, Me Marc Ribeiro, Me Carole Bureau Ct, Marcoux, Joyal Pour l'intervenant

OPINION DE LA COUR

(1) le 13 mars 2002, le gouvernement du Qubec adoptait le Dcret concernant un ranvoi la Cour d'appel relatif certaines dispositions de la Loi sur l'assurance-emploi (dcret no 244-2002), lequel dcret priait la Cour de rpondre aux quatre questions suivantes:

Dates d'audience'

2 et 3 septembre 2003

1. L'article 22 de la Loi sur l'assurance-emploi empita-t-il sur la comptence des provinces, plus particulirement la comptence relative la proprit et aux droits civils ou aux matires d'une
nature purement locale ou prive en vertu des paragraphes 92(13) et 92(16) de la Loi constitutionnelle de 1867?

2. L'article 23 de la Loi sur l'assurance-emploi empite-t-il sur la comptence des provinces, plus
particulirement la comptence relative la proprit et aux droits civils ou aux matires d'une nature purement locale ou prive en vertu des paragraphes 92(13) et 92(16) de la Loi constitutionnelle de 18677 3. L'article 22 de la Loi sur l'assurance-emploi excde-t-il la comptence du Parlement du Canada, plus particulirement la comptence relative j'assurance-chmage en vertu du paragraphe 91 (2A) de la Loi constitutionnelle de 1867?
(HL/YI riA

Page 3 sur 28

Page 4 sur.

ministres de toutes les provinces de l'poque une lettre dont le dernier alina contient la phrase suivante: MOTIFS DU JUGE MORIN ln these circumstances, 1 am writing to the Premiers of the several Provinces to enquire whether Iheir governments would be agreeable to an amendment being made to the British North America Act empowering the Federal Partiament to enae! unemployment insurance legisfation. [10J Celte lettre donne lieu un change de correspondance qui se poursuivra dans certains cas jusqu'en mai 1940. (11] Par ailleurs, le 14 aot 1937, le gouvernement canadien avait adopt l'arrt ministriel CP. 1908

(4) la Cour a entendu les avocats du procureur gnral du Qubec et du procuraur gnral du Canada, les 2 et 3 septembre 2003, la suite du renvoi faisant l'objet du dcret numro 244-2002 du gouvemement du Qubec,

A la suite de ces audiences et de l'el(amen du dossier, voici mon opinion que je livre conformment [5] aUl( articles 5 et 5.1 de la Loi sur les renvois la Cour d'appel:
5. la cour transmet au gouvernement, pour son information, son opinion certifie sur les questions ainsi soumises, en donnant ses raisons l'appui de son opinion, de la mme manire que dans le cas des jugements rendus sur appel port devant celte cour. Tout juge qui diffre d'opinion avec la majorit donne galement son opinion certifie et ses raisons l'appui. 5.1l'opinion certifie de la cour sur les questions ainsi soumises doit tre considre comme un jugement de cette cour et il peut en tre interjet appel la Cour suprme du Canada comme d'un jugement dans une action. HISTORIQUE LGISLATIF {6] Au dpart, il me parat bon de rappeler dans quel contexte a t adopte la Loi sur l'assurancech6mage, laquelle a succd la Loi sur l'assurane-emploi, et d'indiquer sommairement quelle volution ont connue ces textes lgislatifs depuis l'adoption de la premire loi. [7] Le problme du chOmage se manifeste pour la premire fois avec acuit au Canada dans les annes suivant la Premire Guerre mondiale: Le problme du chmage se posa srieusement au Canada, pour la premire fois, au cours de la dpression, brve mais aigu, qui suivit l'essor d'aprs-guerre. Beaucoup de-chOmeurs talent d'anciens combattants. Les autorits locales furent cependant dbordes par la situation, ce qui amena l'intervention fdrale, sous la forme de lgres subventions. [ ... ]

constituant la Commission royale des relations entre le Dominion et les provinces (Commission RowellSirois). Cette commission avait pour objet d'examiner de nouveau les bases sur lesquelles repose le pacte confdratil du pOint de vue financier et conomique, ainsi que de l'attribution des pouvoirs lgislatifs la lumire des dveloppements conomiques et sociaux des derniers soixante,dix ans. [12] Cette commission remet son rapport au premier ministre du Canada, le 3 mai 1940. On y trouve notamment un examen de la question de l'assurance-chmage et des recommandations ce sujet. [13J Le 10 juillet 1940, une modification constitutionnelle ajoute le paragraphe 2A l'article 91 de l'Acte de l'Amrique du Nord britannique et donne au Parlement du Canada une comptence exclusive en matire d'assurance-ch6mage(]. (14) le 7 aoOt 1940, la Loi de 1940 sur l'assurance-ch6mage{J entre en vigueur et prvoit le versement de prestations aux personnes qui ont occup un emploi assurable pendant un certain temps et qui sont: 1) en chmage; 2) aptes au travail et disponibles cette fin; et 3) incapables d'obtenir un emploi convenable. [15J La partie Ide la premire annexe de cette loi identifie quels sont les emplois assurables et la partie IIde la mme annel(e mentionne ceux qui ne le sont pas, ces derniers tant dsigns comme emplois el(cepts. [161 En 1953, la loi est modifie dans le but de permettre de continuer verser des allocations aux

(... ]
L'effondrement conomique eut pour corollaires immdiats un chOmage intensif et une misre sans prcdent dans ,'histoire du Canada. [ ... ) le problme social prsentait un triple aspect: le chmage intensif de la maind'uvre industrielle; la misre gnrale svissant dans les rgions productrices de bl de rOues~ du fait de catastrophes agricoles jointes il l'avilissement des pril(; et le nombre grandement accru des inaptes au travail devenus la charge de la socit, leurs familles ne pouvant plus subvenir leurs besoins.lll [6] En 1935, le Panement canadien adopte la premire loi traitant de l'assurance-chOmage: la Loi surie placement et les assurances sociales[2j. Cette loi est invalide le 17 juin 1936 par un arrt de la Cour suprme du Canada dans Re The Employment and Sociallnsurance Act[3]. Cette dcision est confirme, le 28 janvier 1937, par le Conseil priv d'Angleterre dans l'arrt AItorney-General for Canada c. Attorney-

preslataires qui deviennent malades alors qu'ils sont en chOmage, bien qu'ils soient dans les circonstances inaptes au travail{7J. [17] En 1955, le Parlement remplace la loi, qui tait devenue la Loi sur l'assurance-chmage lors de la refonte de 1952!l!], par une nouvelle Loi sur l'assurance-ch6mage(Jllo les annexes sont intgres dans le corps mme de la 101. [161 En 1956, la loi est de nouveau modifie; elle ajoute la liste des emplois assurables ceux de pcheur

et de travailleur saisonnier(10). [19J Le 17 juin 1970, l'honorable Bryce Mackasey, ministre du Travail de rpoque, dpose la Chambre des communes le Livre blanc sur l'assurance-chmage : L'assurance-ch6mage au cours des annes 70[11}. Le document propose, notamment, d'largir la protection off~rte par le rgime d'assurance-c~omage il que te travail. i pel Ire co ,5 cory . s em~ De p uggr lrser
\

General for Ontario[4}. Essentiellement, la loi fut Invalide du fait qu'elle constituait une assurance contre le chmage et qu'une telle assurance tait une mesure sociale relevant de la comptence des provinces.
{9] le 5 novembre 1937, I~ premier ministre du Canada,

,"

VIIi"I"'" Lyon ~~""'-'~nzie u;~~

....crit at;" ~'~"1iers

Page 5 sur 28 des prestations pour les gains perdus par suite de maladie ou en raison d'une grossesse. (20) En juin 1971, le Parlement adopte la Loi de 1971 sur l'assurance-ch(jmagef1~l, qui remplace la Loi sur l'assurance-chmage et qui autorise le paiement de prestations spciales aux femmes qui donnent naissance un enfant pendant la priode de 15 semaines entourant leur accouchement. (21) En 1975, on accorde pius de flexibilit aux femmes qui accouchent: elles peuvent maintenant choisir les semaines pour lesquelles elles recevront des prestations cie maternit~. [221 En 1978, la grossesse est ajoute la liste des motifs permettant de prolonger la priode de prestation de rduction des cotisations patronale et ouvrire lorsque le paiement d'allocations, de prestations ou d'autres sommes des assurs en vertu d'une loi provinciale en cas de maladie, blessure, mise en quarantaine, grossesse ou soins donner aux enfants aurait pour effet de rduire ou de supprimer les prestations spciales auxquelles ils auraient droit

Page 6 sur

2~

[331 le 25 mai 2001, l'Assemble nationale du Qubec adopte la Loi sur ,'assurance parentale[24]. Cette loi, qui n'est pas en vigueur en l'absence d'un dcret cette fin, vise, selon les notes explicatives, instaurer un rgime d'assurance parentale ayant pour objet d'accorder tout travailleur admissible des prestations de maternit, des prestations de paternit et parentales roccasion de la naissance d'un enfant, ainsi que des prestations d'adoption d'un enfant mineur.
[34) les ngociations entreprises en 1996 avec le gouvemement du Canada n'ayant pas donn les rsultats escompts, le gouvernement du Qubec saisit la Cour du prsent renvoi par le dcret du 13 mars

LL4I
[23) le 1'" janvier 1964, la Loi no 3 modifiant la Loi de 1971 sur l'assurance-chOmage[1!?1 est mise en vigueur. les mres d'enfants prmaturs peuvent maintenant faire interrompre ou retarder le versement de leurs prestations de maternit. De plus, l'inadmissibilit aux prestations ordinaires, qui tait impose automatiquement aux femmes enceintes pendant les huit semaines prcdant la naissance et les six semaines suivantes, est abolie[1]. En outre, on ajoute des prestations spciales, dites parentales, aux personnes qui adoptent un enfant. [24]
";'.',

2002.
DISi>OSITIONS VISES PAR lE RENVOI

[35J

Les deux articles viss par le renvoi se trouvent dans une section de la Loi sur l'assurance-emploi qui

est intitule "Prestations spciales. Ils sont rdigs comme suit: 22.(1) Malgr l'article 18, mais sous rserve des autres dispositions clu prsent article, des prestations sont payables la prestataire de la premire catgorie qui fait la preuve de sa grossesse. (2) Sous rserve de l'article 12, les prestations prvues au prsent article sont payables une prestataire de la premire cetgorie pour chaque semaine de chmage corn prise dans la priode qui: al commence: il soit huit semaines avant la semaine prsume de son accouchement;

En 1965, l'occasion de la refonte des lois, la loi reprend le titre Loi sur l'assurance-chOmagel111.

[25] En 1988, le Parlement modifie de nouveau la loi dans le but de permettre au pre d'un nouveau-n d'obtenir des prestations spciales lorsqu'il doit s'occuper de ce dernier en raison du dcs ou de l'invalidit de la mre, et dans le but d'autoriser le report des prestations de maternit lorsque le nouveau-n doit tre hospitalis pour une longue priode[U!J. [26) En juin 1988, la Cour fdrale dclare que les parents naturels ont galement droit de recevoir des prestations parentales, au mme titre que les parents adoptifs[ 19). [27] En 1990, le Parlement accorde des prestations parentales en faveur du pre ou de la mre, adoptif ou biologique[2,OJ. [28) [29J En 1995, il ajoute fa fonction de jur aux causes de chmage[g1). En 1996, le Parlement adopte la Loi sur
l'assurance-emploil2~et

.;

ii) soit, si elle est antrieure, la semaine de son accouchement; b) se termine dix-sept semaines aprs: i) soit la semaine prsume de son accouchement;

ii) soit, si elle est postrieure, la semaine de scn accouchement. abroge du mme coup la Loi sur (3) lorsque des prestations sont payables une prestataire en raison de chmage caus par sa grossesse et que des allocations, prestations ou autres sommes lui sont payables pour cette grossesse en vertu d'une loi provinciale, les prestations qui lui sont payables en vertu de la prsente loi sont rduites ou supprimes lei qu'il est prvu par rglement. (4) Pour l'application de l'article 13, l'article 18 ne s'applique pas la priode de deux semaines qui prcde la priode vise au paragraphe (2). (5) Si des prestations sont payables une prestataire de la premire catgorie en vertu du prsent article et que celle-ci reoit une rmunration pour une priode tombant dans une semaine comprise dans la priode vise au paragraphe (2), le paragraphe 19(2) ne s'applique pas et, sous rserve du paragraphe 19(3), cette rmunration est dduite des prestations affrentes cette semaine. (6) la priode durant laquelle des prestations sont payables en vertu du paragraphe (2) est prolonge du nombre de semaines d'hospitalisation de l'enfant dont la naissance est l'origine du versement des prestations. (7) La priode prolonge en vertu du paragraphe (6) ne peut excder les cinquante-deux semaines qui

l'assurance-chOmage.
[30] Depuis le 31 dcembre 2000, les parents peuvent recevoir des prestations parentales pendant prs d'un an si leur enfant nait ou est adopt aprs le 30 dcembre 2000l2~. 131) Par ailleurs, en fvrier 1996, l'occasion du Sommet sur l'conomie et l'emploi, le gouvernement du Qubec annonce, dans le cadre d'une politique relative la famille, son intention d'instaurer un rgime octroyant aux travailleurs des prestations de maternit et des prestations parentales. [32J Il entreprend par la suite, mais sans succs. des ngociations avec le gouvernement du Canada visant faciliter la mise en place d'un tel rgime. Plus prcisment, il essaie d'arriver une entente en vue de l'adoption par la Commission de l'assurance-emploi du Canada d'un rglement en vertu du paragmphe 2 de l'article 69 de la Loi sur l'assurance-emploi:
(2)

la Commission prend, avec ragrment du gouverneur en conseil, des rglements prvoyant un mode

Page 7 sur 28
suivent la semaine de l'accouchement. 23.(1) Malgr l'article 18 mais sous rserve des autres dispositions du prsent article, des prestations sont payables un prestataire de la premire catgorie qui veut prendre soin de son ou de ses nouveau-ns ou d'un ou plusieurs enfants placs chez lui en vue de leur adoption eh conformit avec les lois r9lssant l'adoption dans la province oi) il rside. (2) Sous rserve de l'article 12, les prestations vises au prsent article sont payables pour chaque semaine de chmage comprise dans la priode qui: a) commence la semaine de la naissance de l'enfant ou des enfants du prestataire ou celle au cours de laquelle le ou les enfants sont rellement placs chez le prestataire en vue de leur adoption: b) se termine cinquante-deux semaines aprs la semaine de la naissance de l'enfant ou des enfants du prestataire ou celle au cours de laquelle le ou les enfan ts sont ainsi placs. (3) (Abrog, LC. 2000, c. 14, art. 141 (4) Lorsque deux prestataires de la premire catgorie prennent soin d'un enfant vis au paragraphe (1), les semaines de prestations payables en vertu du prsent article peuvent tre partages entre eux. (5) Le prestataire de la premire catgorie qui prsente une demande de prestations au titre du prsent article peut faire reporter l'obligation de purger son dlai de carence toute autre demande de prestations ventuellement prsente au cours de la mme priode de prestations et qui ne viserait pas des prestations prvues l'article 22 ou au prsent article si, selon le cas: deux articles ensemble.

Page 8 sur:

(39]

J'examinerai d'abord les deux premires questions qui font l'objet du renvoi:

1. L'article 22 de la Loi sur l'assurance-emploi empile-I-il sur la comptence des provinces, plus particulirement la comptence relative la proprit et aux droits civils ou aux matires d'une nature purement locale ou prive en vertu des paragraphes 92(13) et 92(16} de la Loi constitutionnelle de 186n 2. L'article 23 de la Loi sur l'assurance-emploI empite-t-il sur la comptence des provinces, plus particulirement la comptence relative la proprit et aux droits civils ou aux matires d'une nature purement locale ou prive en vertu des paragraphes 92(13) et 92(16) de la Loi constitutionnel/e de 186n (40] Ces deux questions ne me semblent pas ncessiter un long examen. En effet, ds le dpart, l'arrt du Conseil priv dans l'affaire Attorney-General for Canada c. Attorney-General for Ontario apporte un clairage trs utile sur la question: The substance of the Act is contained in the sections constltuting Part 111. They set up a now familiar system of unemployment insurance under which persons engaged in employment as defined in the Act are insured aga in st unemploymenl. The ronds required for maklng the necessary payments are to be provided partly from money provlded by Parliament, partly from contributions by employed persons, and partly from contributions by the employers of those persons. The Iwo sets of contributions are to be paid by revenue stamps. Every employed person and every employer is to be Hable to pay contributions in accordance wilh the provisions of the second schedule, the employer being liable to pay both contributions in the first instance, recovering the employed person's share by deduction !rom his wages, or, if necessary, in certain aclion. There can be no doubt that, prima facle, provisions as 10 lnsurance of this kind, especially where the y affect the contract of employment, fall within the class of property and civil rights in the Province. and would be within the exclusive competence of the Provincial Leglslature.~ (41] De lait, les prestations vises aux articles 22 et 23 de la Loi sur l'assurance-emploi s'inscrivent dans le cadre d'un rgime d'assurance, ce que le titre mme de la loi dmontre de faon loquente. De prime abord. ces mesures tombent donc sous le coup du paragraphe 13 de rarticle 92 de la Loi Constitutionnelle de 1867: 92.Dans chaque province la l9islature pourra exclusivement faire des lois relatives aux matires tombant dans les catgories de sujets ci-dessous numrs, savoir:

,'.:

al il a dj prsent une demande de prestations au titre de l'article 22 ou du prsent article relativement au mme enfant et a purg son dlai de carence; b) un autre prestataire de la premire.cat9orie a prsent une demande de prestations au titre de rarticle 22 ou du prsent article relativement au mme enfant et est en train de purger ou a dj purg son dlai de carence: c) un autre prestataire de la premire catgorie prsente une telte demande relativement au mme enfant au mme moment que lui et choisit de purger son dlai de carence: d) lui-mme ou un autre prestataire de la premire catgorie rpond aux exigences prvues par rglement. (36) Ces deux articles sont difficilement comprhensibles quant leur porte prcise, moins de lire les autres dispositions de la loi auxqueHes ils renvoient. Toutefois, il n'est pas utile pour les fins du prsent renvoi d'atteindre cette comprhension fine de la porte des articles 22 el 23. "suffit de sal/oir qu'ils donnent droit des prestations de grossesse et des prestations parentales une personne qui exerce ou a exerc un emploi assurable et qui demande ou a demand des prestations dans le cadre de la Loi sur l'assuranceemplo; et que ces prestations de grossesse et prestations parentales sont des prestations spciales au sens de cette loi. (37J J'l/iterai donc de citer ici d'autres dispositions de cette loi qui pourraient tre utiles dans un autre contexte, mais qui risqueraient d'apporter plus de confusion que de clart dans le prsent dossier,

(... )
13. La proprit et les droits civils dans la province. Par ailleurs, la Cour suprme du Canada a dj dcid que les mesures de bien-tre et de scurit (42] sociale sont de comptence provinciale. Ainsi dans rarrt ln re Adoption Act, voici ce que dit le juge Ouff au nom de la Cour: Il is pertinent also to observe that the subject of relief, relief of persons in circumstances in which the aid of the Stat is required 10 supplement private charity in order to provlde the necessaries of life, has become one of enormous importance: and Ihat, primarily, responsibility for this rests upen the provinces: the direct intervention of the Dominion in such matters being exceedingly difficult. by reason of constitutional restrictions. The responsibility of the state for the care of people in distress wives) and for the p.roper education and training of youth, rests annual pUblic expenditure for education and the care of indigent .. h att . . 3 conl' . manr deep '. vigil (including neglected children and deserted upon the province: in ail the provinces the people is of great magnitude, a magnitude lcern peopl 'is cou these

\381 Comme les prestations mentionnes aux articles 22 et 23 visent un objet presque identique, soit l'apport d'une aide une personne ex~rant un emploi assurable pendant une interruption de cet emploi due soit la naissance d'u!" enfant, SOil son placement en we dl! son adoptinn ;' "1e par"u h'1'1 de tr."~' "'"0 ces

Page 9 sur 28
matters.[?&l (43) Le juge Ouff poursuit: l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui est rdig comme suit:

Page 10 sur:

1 J these staMes, broadly speaking, aim at declaring and enforcing the obligations of husbands and parents ...
to maintain thar wives and children and these, self-evidently, are peculiarly malters for provincial authority. As regards the maintenance of lUegitlmate cihildren and deserted wives and children, the public responsibility, as already mentioned, rests exdusively with the provinces and il is for the provincial legislatures, and for them alone, to say how the incidence of that responsibility shall be borne.[~ll [44] Ces propos du juge Duff ont t repris avec approbation par le juge Abbott, dans rarrt Attorney-

91. Il sera loisible la Reine, de ravis et du consentement du Snat et de la Chambre des Comm~nes, de faire des lois pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada, relativeme~t toutes les. malires ne tombant pas dans les catgories de sujets par la prsente 101 exclusivemer:t aSSigns aux !glslatures des provinces; mais, pour plus de garantie, sans toutefois restreindre la gnralit d~s termes CI-haut employs dans le prsent article, Uest par la prsente dclar que (nonobstant toute disposition contraire ~nonce dans la prsente 101) l'aulorit lgislative exclusive du parlement du Canada s'tend toutes les maltres tombant dans les catgories de sujets ci-dessous numrs, savoir:

1 J
2A. L'assurance.hOmage.

General for Ontario c. Scott:


As Duff C.J. sald in the Adoption Act Reference (supra) at p. 403:-"The responsibility of the stale for the care of people in distress (induding neglected children and deserted wives) ... rests upon the province" and in my view the maintenance of 5uch persons is a matter of a merely local or private nature ln the province falling within head 16 of s. 92 ofthe B.NA Act.[?~l [45] le paragraphe 16 de l'article 92 de la Loi constitutionnelle de 1867, auquel se rfre le juge Abbott, est rdig comme suil: 16. Gnralement toutes les matires d'une nature purement locale ou prive dans la province. [521 Comme je l'ai dj soulign, ce paragraphe a t ajout ta constitution canadienne en 1940, la suite d'un arrt de la Cour suprme du Canada qui avait invalid la Loi sur le placement et les assurances sociales adopte par le Parlement en 1935. Cet arrt a t confirm par le Conseil priv par la suite. [53] Compte tenu du climalde confrontation entre les autorits fdrale et provinciales ayant donn lieu ces deux arrts, il me parait primordial de tenter de dcouvrir rintention des constituants lorsqu'ils ont fait apporter la modification constitutionnelle du 10 juillet 1940. [54J Trois sortes de documents permettent de l'identifier:

Enfin, dans l'arrt Finlay c. Canada (Ministre des finances), la juge McLachlin s'est prononce d'une [46] faon succincte, mals on ne peut plus claire, sur la question qui nous intresse: frontires, les provinces ont la responsabilit de l'aide sociale en plus de possder une comptence exclusive dans ce domaine.~ [47] Mme s'il s'agit l d'une opinion minoritaire, il y a lieu de prciser que la dissidence ne portait PiiiS sur ce point prcis et que les Juges de la majorit n'ont aucunement indiqu qu'ils diffreient de la juge McLacihlin ce sujet. [48) En dfinitive, les prestations vises aux articles 22 et 23 de la Loi sur l'assurance-emploi sont des mesures de bien-tre ou de scurit sociale intgres un rgime d'assurance. En me fondant sur les arrts que Je viens de citer, je dols conclure qu'il s'agit l de mesures relevant normalement de la comptence provinciale, que ce soit en vertu du paragraphe 13 ou du paragraphe 16 de l'article 92 de la Loi

A l'intrieur de leurs

10 le rapport de la Commission royale des relations entre le Dominion et les provinces; 20 la correspondance change entre le premier ministre du Canada et les premiers ministres provinciaux, de novembre 1937 mai 1940; 30 les procs-verbaux des dbats la Chambre des communes concernant la modification constitutionnelle@Q1.
~RAPPQRT DE LA COMMISSION ROWELL-$IR01S

constitutionnelle de 1867.
[49) Il Y a donc lieu de rpondre affirmativement au)( deux premires questions du renvoi.

(55J Dans le chapitre 1 de la partie A du volume Il de son rapport, la Commission royale des relations :mtre le Dominion et les provinces traite de la rpartition des comptences en ce qui concerne tes services sociaux. C'est dans ce chapitre qu'elle examine la question de l'assurance-chmage. [56] J'ai dj mentionn au paragraphe 7 de mes motifs comment la Commission a dcrit l'Imp?rtanc~ prise par le problme du chOmage dans les annes suivant la Premire Guerre mondiale. AprS. avoir dCrit l'chec des mesures rparatrices tentes au cours des dix ans prcdant son rapport, la CommiSSion affirme. Aucune politique canadienne n'a contribu dava~tage dsorganiser ~os finances publiques et provoquer un plus grand gaspillage dans le rgime conomique que la tentative d Imposer aux gouvernements locaux la responsabilit de l'assislance-chmage et d'autres formes de secours.

LES qUESTIONS RELATIVES L'EXCS DE COMPTENCE [50] Qu'en est-il maintenant des deux autres questions:

3. l'article 22 de la Loi sur l'assurance-emploi excde-t-H la comptence du Parlement du Canada, plus particulirement la comptence relative l'assurance-chOmage en vertu du paragraphe 91(2A) de la Loi

constitutionnelle de 186n
[ ... ]
4. l'article 23 de la Loi sur l'assurance-emploi excde-t-il la comptence du Parlement du Canada, plus particulirement la comptence relative l'assurance.hmage en vertu du paragraphe 91(2A) de la Loi constitutionnelle de 1867? [51J Ces deux questions soulvent essentiellement un problme d'interprtation du paragraphe 2A de

Page) 1 sur 28

Page 12 sur

Qguer ! dsqrganisation financire et un gaspillage norme.

l!'~st donn une annatlJ1!L~iment n~LQn!l!~HI!!I!.vue.l&.l<LI~r9.SJLQ(i~~.ru.Ji~p-QQij[t..~.mgJQi, il~!lI imp.QSsible~ sectionneL cette armature Rour rpartir le CQt c;!!L!<LRaJ!Yrm~, LdJ! C_Mm<!gftg!l!n~fllJil.Q!i.,~

!,JLgravit du chOmage dans une industrie Q!i une rgion donne n'a. virtuellement ;lucun..rnrum!i avec les conditions purement locales. La municipalit ou la province intresses sont pour ainsi dire impuissantes il rduire la gravit ou hler la solution de ce problme. Par surcrolt. ni la province, ni la municipalit ne sont les aulorits comptenles Ionsou'il s'agit de rpartir sur une longue priode les risgues du chmage, ~ l'assurance, soit par guelque autre mthode. Leur effort doit se borner faire race au coOl de l'assistance jusqu' rpuisement de leurs revenus et la ruine de leur crdit: aprs quoi, elles perdent leur indpendance financire et tombent sous la tutelle du gouvernement suprieur. Un rgime d'allocations fdrales de secours, ou de prts consentis par les autres gouvernements, ne fait gu'loigner cette chance et ne conslitue pas une solution. Si l'assistance ressortit aux autorits locales, l'apparition d'un problme srieux de cMmage ou d'indigence dans une province quelconque entrai ne des dpenses considrablement accrues auxquelles on doit faire face malgr la chute rapide des revenus. Les pouvoirs d'imposition des provinces et des municipalits sont limits par la constitution et souvent inutilisables, vu la tendance des surplus nationaux ou des revenus nels importants se grouper dans certaines rgions, Ces gouvernements sont alors amens tablir toutes sortes d'impOts sur la consommation, sur les prix de revient et les petits revenus, ce qui nuit aux affaires, empche les placements et aggrave la situation qu'ils s'efforcent de corriger. S'ils ont constamment recours "emprunt, leur crdit disparat bientt. Leur influence sur les activits conomiques est insuffisanle pour allger le fardeau ou pour dlerminer la reprise. Seul le gouvernement fdral peut assumer, d'une faon quitable et efficace, les dpenses variables, mais leves, ncessites par le chmage.[~11 (le soulignement est mien) [57) La Commission traite ensuite du nouveau partage de responsabilit il tablir dans les services de prvoyance sociale:

L'acceptation de la responsabilit par le gouvernement rdral en matire de secours ou d'aide aux chmeurs aptes au travail comporterait: (1) l'entire responsabilit financire, (2) le contrOle administratif absolu. Pour assurer une administration effICace, les conditions suivantes seraient indispensables: (a) Dfinition, par le gouvemement fdral, de l'aptitude au travail, pour les fins de l'assistance chmage; Pleins pouvoirs, au gouvernement fdral, de dispenser l'assistance-chOmage; tablissement et rgie, par le gouvernement fdral, d'un service national de placement, sans prjudice du droit de la province de maintenir ou de dvelopper son propre service de placement; . Autorisation, confre au gouvemement fdral, d'tablir un rgime d'assurance.chmage obligatoire.

(b) (c)

(d)

Les trois premires conditions essentielles prCites pourraient ou non exiger des modifications la constitution, mais le cas de l'assurance-chOmage est bien diffrent, par suite de la rcente dcision du Cornit judiciaire du Conseil priv. Bien que l'opportunit de l'assurance-chOmage soit discutable, comme moyen d'allger les charges du chmage et nous examinons la question plus loin - il est tout fait improbable qu'une province se risque instituer un plan d'assurance pour un groupe de personne dj sous la protection financire du gouvernement fdral. En outre, il est important que le gouvemement fdral puisse, s'il le dsire, instituer un plan d'assurance cemme partie inlgrante de son programme gnral d'assistance-chOmage. Pour ces motifs, nous formulons les recommandations suivantes;
(1)

Suppression de tout doute quant au pouvoir du gouvernement fdral de se charger des frais et de la gestion de l'asslstance-chOmage, et d'tablir un service national de placement; et Aulorisatlon, confre au gouvemement fdral, d'tablir l'assurance-chmage.

(2) Nous avons dj discut les dveloppements historiques qui ont abouti au chaos administratif et financier constat l'heure actuelle dans les services de prvoyance sociale. L'exprience des dix demires annes a mis en IUmire l'extrme importance d'un partage net de la responsabilit exerce par le Dominion et les provinces, et de revenus suffisants pour p.!!(mettre chague autorit administrative ,de s'acquitter de sa ~sabilil, Nous analysons ailleurs le transfert des charges de la dette et la rpartition des revenus. U est vident gue nos propositions en l'esPce se rattachent intimement celles qui sYivenl quant au nouveau Q!!rtage de responsabilit dans le domaine de la prvoyance sociale, Nous posons maintenant le princiPe du ~ui nous parait altribuer chague autorit son rOle le plus appropri. Nous discuterons plus loin l'application de ce principe certains services ainsi que la manire de procder l'gard d'auIres services qui, pour une raIson ou pour une autre, ne peuvent tre exclusivement assIgns l'une ou l'autre autorit. En proposant un partaQjLnet de la responsabilit, nous nous sommes inspirs des pri"-ci~s numr~_ dan~ l'avantpropos de la presente partie du !J!Qport: Le princl~ de la non-altratlon. des arrangements constitutionnels existants. sauf pour des @SO!J$ imprieuses: l'admission des diffrences gui existent dans la philoSOPhie sociale des diverses rgions du canada: la ncessit de l'conomie et l'efficacit administrative; cla cooformil des diffrentes juridictions en vue de l'acguittement des obligations financirel? en l'esPce, et nous avons pris soin, dans notre recommandation portant sur le transfert de juridiction au gouvernement fdral, de nous limiter ce que nQ!Js estimons absolument ncessaire.
L:~xQ(1rien~ _des dix dernires annes, dmontre clairement gue l'assislance-chOmagJL<12it rel.\lfi!J JilJ

!.iljuridiction en l'espce pourrait tre un pouvoir concurrent (comme POUr l'Immigration et ragriculture) ou l'on P9urrait consentir au Dominion.la juridiclion exclusive en matire de secours aux chOmeurs aptes au travail. q~. I:~!ablissement des bureaux de placement P.O_YL cette catgor..Q! de l'assurance-ch_Omage._ Mals,.9J!!lS ce ~j! faudrait prciser nettement l'tendue de ruuridiction consentie au Dominion.

Dfinition de "aptitude au travail et de l'admissibilit l'a,sslstance-chmage.Notre proposition vise margue( la distinction entre les inaptes et les aptes au travail, limitant ceux-ci la responsabilit du Dorn1n9!Ll\li!1 d'assurer runiformit dans la dfinition de l'aptitYde au travail et. par consguent. l'galit d'avantages po~l toutes les provinces et municipalits, il serait essentiel gue_les dfinitions de faptitude, au travail et d!! l'l?ldmissibilit l'aide fdrale fussent tablies par le Dominion. Pour les fins juridiques ou administratives, ~oute dfinition ne se@it pas dpourvue d'un certain caractre arbitraire: mals la base mme de notre P!Q~.t .l!lla responsabilit de la province (et de ses .municiPalits) en matire d'assistance puQligue ~J~m~t ~ tous groupes et individus non inclus dans la dfinition tablie par le Dominion.!;':;!}
(le soulignement est mien) [581 PuIs, la Commission aborde spcifiquement la question des fonctions provinciales en matire de prvoyance sociale: El! $.Q.ard .~ IlQ.UeQ9]1rnandalion~lL est essen~! !W~ [~.Qf!?.rl!l~!i M!.tenLg~ Q.QJJ,YQirs !lQ!1 a.!trilLl!rul e_n m~li.~jLg.!i!_prvo)'an.~J!.ociale.,gtg!,@ les fonctions du i~.![gLoient .Qnsidr~.wmme. des.~ftptions t<i ~~.9!lL9~~r!3~_lU!L_QJDPorte la responsal1ill!..p!9yj!l.isltEt. Nous sommes d'avis qu'il incombe au Dominion de prendre les mesures remdiatrices en ce qui concerne le chmage. Nous discuterons plus loin les problmes particuliers qui manent des pensions de vieillesse base non contributive, de l'hygine publique el de r'i~l>urancp "rj"le. M";" "quJgy'iI ;~M1l!!j)i!\'~ ~~!in~l' ..... - ....!!Pf ~-~ ~!;!<<lf ~---'n qui -- '-'~vent ~ffecti ." ; <lf!~ ~_. . ., f$s!~. _.< . J31

9Q\!Y!IDl!llJ1ent fdral. par assistance-chmage, nous entendons l'assistance ou les secour!! aux ch!llil!J[$ !lptes au travail par ,QP~ition ceux gui sont inaptes, Les provinces doivent continuer d'asSUrMl~ ill!trel! ervices '!&'prvovance sociale, et doivent tre pourvues des moyens financiers ncessaires,..!:1!QQ~ Q.e Rrindpe essentiel el gnral: !~s services de prvo)'ance sociale incombent a\tl!:12rOV!!Lc. D~i!\lt11'l .. ~!1.Jil r~P-Q!lsabilit fdrale doit lrit considr~comme une. eX;;!m\iQ!LiJ!l_@9~~n~fil!E:, et tr!! dfinie ilv!1C QI~Qlh.. Mais la jl!(ldiclion <!!L.gQ.\!lLel!l~r)J f~d.ral. doit ~j[t;t. sU.ffl1i.<!QtEl.po\Jr l\JipeCfTleltre de re.mplir av~c I,ItilitJ!LrOle .Qui lui esl confi~.

Page 13 sur 28 (le soulignement est mien) In!em'!\P-IJ.ID.k.bJl\Jf. Q~. (59J La Commission dclare. par ailleurs. ce qui suit sur les questions des pensions aux veuves, allocations aux mJes el protecllon de l'enfance:
~ croyons gue ces services intressent tout particulirement ~provlnces, puisqu'ils Jill;!Qndel'lilt des P-focqmations Q'9fdre social en touchant la conservation de l'unit familiale, et au soin jj!t fi l'ducation des linfanls,'p~ __ ~ ils el(igent une surveillance minutieuse gui doit _J.!rendJe, trs souvent un caractre personnel et qiscrlionnaire, Pour ces deux raisons, nous estimons gu'ils relvent strictement ~rovi~~ (34)

Page 14 sur

Il~.Q.,be Jb.ueneral consensus9f view_ thalJ!nemplovment .i!lsura~.1f iLi!!.!Q be.e_~ctj){e!Y g1.rrieQ..Q!!~..!l..Qlllilbe national in scop'e. Jn view, however, 9f the limj!ed iuris~jjction of ll.l~Le.llliiament ru anada an amendment to the Constitution woulQ,seem to be a necessary prelimlnaryJQ.1t1J!.~I!:!IJ.m.entQf

'!.nmional system. ln these circumstances, 1 am writing to the Premiers of the several Provinces to enguiJe. whether I!'lj!jr governments would be agreeable to an amendmept being made to fhe British North Am~rlca ~ct empowering the Federal Parliament to enact unemployment ,"surance leglslalion. 1 should be obhged If, at your early convenience, you would kindly advlse me of the views of the govemment of,_____. Yours sincere!y

(le soulignement est mien) [601 Voici comment elle conclut ses p~opos concemant spcifiquement l'assurance-chOmage: (le soulignement est mien) Au __courli9JUloS audiences publiques, plusieurs provinces et de nombreux cor~ublics ont soutenu gue !'assurance-ch6mage devait tre place sous la juridiction du panement fdral Nous n'hsitons pas recommander cette solution. Toutefois, nous croyons que la nature et l'tendue des pouvoirs fdraux en matiJe d'assurance-chOmage devraient tre dfinies avec soin et prcision, afin d'empcher leur extension en vertu de la thorie des pouvoirs auxiliaires. Dans la mesure o il ne s'agit que d'aflocations en espces, rien n'empche d'inclure dans le projet rassurance contre le chmage rsultant de la maladie, et nous recommandons d'attribuer au Dominion les pouvoirs ncessaires cette Iin.[;}51 (le soulignemenl est mien)
~.RRfru:ONPANCE

[631

A cette lettre, voici la rponse apporte par !e premier ministre du Oubec, Maurice Duplessis, le 22

novembre 1937: My dear Premier: Your letter, dated November 51h , in conneclion with the establishment of a system of unemployment insurance, has been submitled 10, and carefully studied by the Provincial Govemment. The Province of Ouebec would be happy, indeed, ta cooperate in the establishment of a sound and fair system of unemployment insurance, Your latter does not state the broad fines nor the important delails of your proiect. As far as Ouebec i2 concerned, we consider this information absolutely essential. The constitution guarantees our full autonornY. <!ill!._ needles2 10 say we will do nothinq. for very obvious reasons, to destrov il juebec is in favor ru_collaboration an(Lm..~eration but i~.Ii~Iy-and~decidedly" '29~!11!L~~.@Jj'{e

ENTRE LES PREMIERS MINISTRES

[61J Par ailleurs, comme je l'ai dj souligl:, entre novembre 1937 et mai 1940, une correspondance assez volumineuse a t change entre le premier ministre du Canada et ses homologues provinciaux. (62) Je crois bon de citer au long le modle de la lettre adresse par le premier ministre Mackenzie King aux premiers ministres provinciaux, le 5 novembre 1937: My dear P~ier: My colleagues il!1CL.L are, convlnced that a national system of unemplovmenl insu rance would contribute materially to individual securily and industrial stabilily throughout Canad~ and would assist in (Iltigatif]Q the d'stress incident 10 any recurren.c:J:! of widespread unempJQy:ment. A strong recommendation with respect to national con trot of employment offices, based upon a full investigation of the unemployment situation throughout the Dominion, has been submitted to the govemment by the National Employment Commission. We share the opinion thal a national employment service within federal jurisdlction is a necessary complement of any plan of national unemployment insurance. We believe it is mast desirable that legislation eslablishing a national system of unemployment insurance and of public employment offices should be enacted. Should it be possible to obtain the co operation of the governments of the several Provinces toward this end, we are prepared, at the next session of Partiament, ta introduce the necessary measures. You will recall thal Q!l.JlInuary.\h~~!l! .QfJblU'~ the.,tlJ~icial Committee QUhe J'~i'!Y...o..uncilgS1.Y~.il

yniQI}
It would be possible to estabfish a system of national unemployment insurance'wi~out in~ing!ng upon the ogh15 of the Province. For instance, every Province could pass concumng. or enabllng .Ieglslallon, al; Il has been done many limes in the past, and there are, also, other ways of reahzlng the said msurance whlch would safeguard provincial autonomy. lNlitJ10te that vou consider.unemgjQyment anationalproblem, the financiaLburden~QL~.!:llcbJesls 1'fI~.1!Pon Otlawa; accordinglv. do jlou not think.llli!Li1. is urgent and. '!tmL\Q do_p.Yl!Y.. W!!b_ Pl~~.!1J1t \,IfljlmgjQyment am;!. conseguenlly, with direct relief?, The programme of productive public works, which we suggested to your Govemment, months ago, would go a long way t9 achieve these desirable ends. The disappearance of present unemployment would largely contribute towards the solidity and stability of a system of insurance against future unemploymenl. ln conclusion. the Govemment of the Province of Ouebec is willing t9 co-operate heartily in the establishment of a sound and fair system of unemployment insurance and also, in a programme of productive public works mentioned above. Yours truly (le s9ulignement est mien)

GOORtoyment and Social InsUn~ ,Ag,. 193~. .Clo~~t!entiQJJ ..!las .since.bee(L9lYeJl,. p'y.. officiais. _Qt 1tl.e Qominion Government to the resulting.Jlj~jJ..il!!QI1, .~J]gye. aJ~.I:l>l.c!.I!J.l'l.b.e.n!'Wl9Jtl1e._.Q.4!!!?!~Land_!!.qy~.9La member Q[!!l? staff.2!..!I:!!LtlJternational !o1!l;lQuIQff_e,~hois f?mi!L~Lwith .~1'i!!!!gJ~Y2le!l1!! Q{[lJeJ!lQIQY.rrnnt il1stJrance, ~l1d._w):lq.has !J.t}en. plaed at the disposai of the governme!1t fOfPIJIP'oses of onsultation by the

n~.il!iy~ .QIliniQ!'-1!P9JL<lItll~r.!Wfl'l. ~~~. whe1!:t\'ll. .!1:l_'iL.Earliament.ru Q.~l'!dahadjYri.sC!j!io.Q '19. IDJA!J!lt}

Page 15 sur 28
[64J
la rplique du premier ministre canadien tient dans une lettre du 26 novembre 1937, ainsi formule:

Page 16 sur
chmage temporair~~M.~s_ collgues el moi estimons gu'il~t!l~ .notrJi.pevoj\':j;j. !1!'~n~ 19jJl~.I.!l.s rn~sYrEl.s Qossibles POUfJair~Jactl t cette situation..!QrMll!~I~jJrgLISl. Nous crQY.ons qu'un systme nalional d'assurance-chmage, inslitu ~.maintenanL<;Qn!!:iPue[g l'inscunt et la dislocation industrielle gui pourraient, autremel]l. rsulter c!!U.!Lg!.!.~!i1. Les personnes comptentes en matire d'assurance-chOmage admettent gnralement que le moment le plus favorable pour l'tablir est la priode o l'embauchage augmente, et pendant laquelle on peut consUtuer un fonds qui servira plus tard il payer les indemnits. Nous pouvons prvoir une telle priode dans l'avenir immdiat.
~J!ucoJdP...!.i1ttnuer

My dear Premier:
1 have your letter of November :z2nd and am pleased 10 have your assurance that the Province of Quebec is ready to co-<:lperate in the establishment of a sound and fair system of unemployment insurance.

. You hav~ suggested the possibility ~f proceeding loward unemployment insurance by concurring or enabhng leglslation ta ~ enacted by provmClalleglslatures. As t pointed out ln my previous letter, Ihere Is a general consensus of vlew thal unemployment insurance must be national in scope If it is 10 be anived with the powers ta set up a s~stem of such scope: We have given careful consideration ta the proposai ta proceed by way of concurrent leglslatlon. On the advice of those who have studied this question most carefully we are convinced that such a method would be uncertain and unstable and would not attain the abject we ail desire. We reaUze that there will be many important details which will require careful consideration when the stage ~or the pr.eparation of the actual legislaUon has been reached. Meanwhile, as 1 have indicated, the first ess~nllal step IS to secure an amendment ta the British North America Act which will give the Dominion Parhament the necessary power la enact unemployment insurance legislation. It is our Intention, in due course, ta prepare and forward ta each of the Provincial Governments for their observation a dralt of this essential conslitutlonal amendmenl. You have referred in vour letter 10 proposais made bv vour Govemment 10 deal with present unemplovment by an extended program of public works in co-<:lperation with the Dominion Govemment. It ~ust ~e recognlsed, however, that unemployment insurance cannot dea! with the Immediate relief situation. It IS de~lgned rat~r 10 esiablish. a~ organisation and a me!hod to CODe with recurrent unemployment sa far as p~slble on an Insura~ce basls 10 prefe,rerces 10 existing me!hods of relief. The question which..YQY..hav! ra!sect Is, therefore. qUite separa!! and distinct from the subject of our p'resent correspondence.
l'

Mes collgues et moi-mme sommes Irs sensibles fa conlribution importante que j'administration actuelle de la province de Qubec a fournie la cause du bien-tre au Canada. Nous avons galement apprci sa juste valeur l'intrt que vous portez aux ouvriers de votre province. Nous croyons pouvoir compter sur votre collaboration dans l'effort que nous faisons pour effectuer une rforme sociale qui contribuera grandement la scurit et au bien-tre de milliers de citoyens de votre province et du Canada toul entier. Nous avons donc dcid de nous enqurir si le gouvernement de Qubec consentirait il une modification de l'Acte de l'Amrique britannique du Nord accordant au Parlement fdral le pouvoir d'adopter une loi d'assurance-chOmage de porte nationale. En demandant au gouvernement de Qubec de nous faire tenir, dans le plus bref dlai possible, un expos de ses vues il ce sujet. je devrais peut-lre ajouter que l'tablissement d'un systme national d'assurance-chOmage, ds qu'il fonctionnera normalement, aura pour effet, nous en sommes convaincus, de rduire d'une manire substantielle le fardeau financier qui retombe actuellement su r les provinces, du chef de l'assistance-chOmage. Bien sincrement (le soulignement est mien)

.,

ln ~iew of Ih? ~eneral des!re to bring about an effective system of unemployment insu rance in Canada al the earllest date It IS hoped that the first step tO)Nard this goal may be assisted by the cO-<:lperation of the Provln~s. lirusl, therefore, that t~e Govemment of the Province of Quebec will endorse the principle Ihat the Dominion Pan lament $hould be glven the power which alone will permit the Governmenl 10 proceed with plans 10 inlroduce unemployment insu rance legislatlon at the forthcoming session. Yours slncerely (le soulignement est mien)

[66J

Le premier ministre qubcois rpond ce qui suit. le 24 fvrier 1940:

Cher Monsieur King, J'ai reu votre lettre du 16 janvier, o vous demandez si mon gouvernement consentirait une modification de rActe de l'Amrique britannique du Nord pour autoriser le Parlement fdral dicter une loi d'assurance-chmage.
Q~!s..g.r:ml!P.ondance gue vous avez change avec le l''remier ministre de la...!llQYince de C!ubec avant leAbut de mon mandat. je consfate qu'on a alors exprim l'avis gue le mme but pourrai! .'...atteindreau.rooyen de lois concurrentes adoptes P_'!f.toutes les provinces, comme moyen ~..rserym' I~Lautonqmie,. Le_26.novembre 1937, vous i},vez ..exprim~Jopinion ..9Y!L.!!t l!Y.stmtt....l!.!!li~i~!i.(m.s C9nJ!Y!:rn!~S!!.raj!ln.c~in!tl instable.

{651 Par ailleurs, le premier ministre Mackenzie King crit, le 16 janvier 1940, la lettre suivante au premier ministre du Qubec, Adlard Godbout:
Mon cher Premier-ministre, Le 5 novembre 1937, j'ai crit aux premiers ministres des diverses provinces afin de m'assurer si leurs gouvernements consentiraient une modification de rActe de l'Amrique britannique du Nord pour donner au Parlement fdral le pouvoir de lgifrer en matire d'assurance-chmage. '

J'aimerais savoir si, d'accord aye_y~con~i!!!IDl....Yous tes encor!!..ferm!!l!!eI}L!~i!yj~..gl!\m!!. telle manlre de procder serait inapplicable. Permettez-mol d'ajouter, mon cher Premier ministre, que nous donnerons votre rponse, mes collgues et mol, l'attention la plus soucieuse et la plus empresse, el que nous cooprerons dans toute la mesure possible l'tablissement de tout plan pratique dans le but de rduire ou d'allger le fardeau du chmage dans notre province,

Le. Gouvemement est d'avis gue rtal de guerre a srieusement intensifi I.e besoin d'assurancech6m~ge. Nous pouvons !aisonnablement prvoir une priode d'embauchage plus iCiiv"jjllijit.!s. g\!f~e e~lve du conflit en ralit, rembaycha9 au Canada atteint actuellement son plus h.mrt niveau. Toutefois nous_de~ons admettre gu'une g~~rfie de notre main-d'uvre et ~ll.Q!re..~ap.!3.i~~"i!..pf9..Q!JctiQ!)~~~.t n~li$Salremenl consacre la producllon d:?rmes~ aulre .I!!<!lgrieJ .9~ glLerre .!!t. olle. ~ .g.Qf~ !le travail ~\1gmentel1!. a~ ~urLde la lutte, de sorte 9)L~JlI.firLdes ~~!!!H~. nQ!,ls '!lJfQ.Il..fI~vj!!!!?~~IlU ~JlQ\1giij~ oro~~.rn~ ..ctp. Ifl,up'Llllfnl {i", [l.9!r!ill>rI'''''!!l~ b "~qu.c:t)9n "' .. '1ffip-s. fA __ l\(, .C&' -A'''-'!!.lJ!,ot . -'--'f\~ ~saJr~ .. . ~s cl . ._...."'i!nts ..)ai PG-. -_"UCOlJf, __ .. .:>s co!.''''''l...;ns et ~u,,~ bien c,,,,,, ..."s un

Je vous remercie pour vos gnreuses dispositions l'gard du gouvernement de la province de Qubec, et je tiens vous assurer de ma ferme intention de maintenir avec le gouvernement fdral la meilleure collaboration possible, de manire assurer noIre province et au Canada tout entier l'administration prudente et progressive dont voire gouvernement donne rexemple depuiS des annes. Votre trs sincre (le soullgnemelll eSt mien)

Page 17 sur 28 [67) Ce quoi le premier ministre du Canada rpond, le 10 avril 1940:

Page 18 sur J!lQ.outlt !\!!!lQ.Y!lJ~!pouvQjr.. g!!!l nOI!.li.l~t<.~erchons soient suffisamment vastes, .NOY.~Jlfil herh~LQIlS a\!unement..i!.!!Q.l,[cf)1ui~. modifier.Mul.IQjet de rsolution, mais ie...grette .rumJg..Q.oovgrl'!!llOO.Ot.. filn .vQ!,!@..Qt lssureU~ d'dicter _une .. mesure l;lOCiale CQmme celle.i. cherh~u~as il. Q.Q!~mir ,<:I\'!s p.9IJ.v.Q!rl> g~IJraux dans le mme domaine. sans les limiter la seule assurance~~.

Mon cher Premier ministre, J'ai l'honneur de vous accuser rception de votre lettre du 24 fvrier en rponse ma lettre du 16 janvier, dans laquelle je vous demandais si le Gowemement de Qubec serait prt accepter un amendement ,'Acte de l'Amrique britannique du Nord qui donnerait au Parlement fdral le pouvoir d'adopter une Loi d'assurance-ch6mage de porte nationale. Vous demandez si le Gowemement fdral est d'avis qu'il serait Impossible d'tablir un systme national d'assurance-chmage au moyen de lois concurrentes. En rponse, je dirai que les conseillers juridiques du Gouvernement ont tudi la question avec le plus grand soin. 1/ me fait plaisir d'inclure, pour votre Information, le texte de leur opinion. Vous remarquerez que nos CQnseiliers iuridiques sont d'avis que, mme s'R tait possible au moyen de lois concurrentes d'tablir un systl!le national d'assurance-chOIJB!9l!...ll! v;;tljp.it.!!,9!lJ!!Jgislation pourrait tre mise en doute, et le s~me !I.!l:...m..t.me seraiUnstablll. Mes collgues et moi sommes d'avis que pour des raisons constitutionnelles et pratiques, il serait impossible, jusqu' ce que le Gouvernement fdral obtienne l'autorit lgislative ncessaire de faon incontestable, de songer tablir un systme national d'assurance-ch6mage. Puis-Je ajouter que mes collgues et moi apprcions grandement votre offre d'tudier immdiatement la question, et votre acceptation exprime dans votre lettre, de cooprer entirement ,'tablissement d'un systme pratique qui aura pour effet, entre autres avantages, de rduire le fardeau que constituent actuellement pour les provinces les secours de chOmage. Comme c'est notre dsir d'tre en mesure de prendre les moyens ncessaires pour adopter une loi d'assurance-chOmage la prochaine session du Parlement. puls-je formuler respolr que, dans les circonstances, le Gouvemement de Qubec acceptera ramendement ncessaire rActe de l'Amrique britannique du Nord mentionn dans la prsente lettre. Nous sommes d'avis qu'un systme. national d'assu@nce-chOmage, tabli en ce moment, est pssalre pour permettre au Canada de rsoudre effectivement quelques-uns des problmes jndustriel!!..!!!.!i ~rsenteront la fin de la guerre ou mme plus t6t. Nous esprons sincrement obtenir la coopraUon du Gouvemement de Qubec pour cette importante fin nationale. Votre tout dvou (le soulignement est mien) [68J Je ne croIs pas utile de reproduire ici la correspondance change avec les autres premiers ministres provinciaux, celle change avec les premiers ministres qubcois suffisant fournir le ton et le teneur de cette correspondance en gnral. lES DBATS tA CHAMBRE DES COMMUNES (69) Enfin, pour complter l'clairage sur le contexte ayant entour l'adoption du paragraphe 2A de l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, il est bon de prendre connaissance des discussions qui ont port sur cette question au Parlement canadien, rpoque. (701 Le 25 juin 1940, lors du dbat sur la modification constitutionnelle, le chef de "opposition, R.B. Hanson, dclare ce qui suit: L'heure est venue o le Dominion, de concert avec le concours des provinces, demande le droit de modifier sa propre constitution. Je n'aime pas beaucoup cette mthode qui nous oblige nous adresser quelque organisme d'outre-mer. Si vraiment notre Dominion est devenu autonome, nous devrions exercer l'autorit qui revient de droit au pays. Il ne devrait pas tre ncessaire d'adopter des projets de rsolution comme celui-ci pour modifier notre constitution.

.ne

[... ]
Avec le temps il devient ~en plus urg!lill gue le gouvernement fdral se charge de fa..ruDQl}SJ!!l!!it;t~[I cfliutres domaines de la lgislation sociale. Je songe la pension de vieillesse o notre Par1ement partagg maintenant avec les provinces la responsabilit. /1 v a quelques instants, le ministre de la Mti~Ul expos les motifs pour lesquels on a grocd de cette facon au sUjet des pensions de vieillesse, ILIlQYL!!emQle gu'en .sollicitan! le pouvoir de lgifrer en matire d'sssurance-ch6mage, nous aurions QY.1er jusq@ demander~ouvojr s'tende galement aux aytres formes de lgislation sociale ['Idispensable Il1JlJJ mme genre.[36) (le soulignement est mien) [711 Cette intervention donne ensuite lieu l'change suivant entre le premier ministre. et au chef de l'opposition: Le trs hon. W, L MACKENZIE KING (premier ministre): MonsIeur l'Orateur, l'honorable chef de l'opposition (M, Hanson} et quelques autres honorables dputs ont exprim leurs propres opinions et celles de leurs groupes respectifs au sujet de la 101 d'assurance-chOmage. L'honorable chef de ropposition a dcrit ce qu'a fait le parti conservateur sous un gouvernement antrieur en vue de l'adoption et de la mise en vigueur d'une loi analogue. Le chef supplant de la Fdration du commonwealth coopratif (M. Caldwell) a parl du dsir manifest par ce groupe de faire consigner aux statuts une loi d'assistance-ch6mage. L'honorable dput de Lethbridge (M. Blackmore} a dpeint l'attitude de son groupe relativement celle mesure. Si je me rappelle bien sa description, c'est une attitude Inbranlable. Il consent volontiers appuyer celle mesure et Je l'en remercie en esprant cependant qu'II n'en rsultera pas le dsastre auquel il s'attend. Permettez-moi de dire un mot de l'altitude du parti libral au sujet de l'assurance-chOmege. A cette fin, j'aimerais me reporter quelques annes en arrire, au temps o feus l'honneur d'tre choisi pour diriger mon parti, c'est--dIre la convention librale nationale de 1919. On a adopt lors de cette convention une rsolution qui mettait la lgislation sociale au programme du parti libral. L'han. M. HANSON: Il ne s'agissait l que d'un programme. Le trs han, MACKENZIE KING: Il s'agissait d'un programme, en effet, mais que depuis lors on s'est efforc de mettre excution. QIl reconnut <!l2.flLg!!~!LY avait dey x choses considrerJ1QY[J:m!QpJi.9J) Q\ll1l;l 1~~lation social~;. Jl!.situation.1irLancire du dominion et des provinces d'abord, et ens!,!ite le .P2rurn~_ de!! l1ouy.9irs_entr.e.l!! part!i..l'Jl.entJ~~~L~..Ies .!~gislatures provinciales. La rsolution adopte en 1919 tait conue ainsi: Dans la mesure permise par la situation financire du Canada, qu'un systme pratique d'assurance contre le chmage, la maladie, l'indigence, la vieillesse et autres formes d'invalidit soit tabli par le gouvernement fdral de concert avec les diffrents gouvemements provinciaux. Nous avons dclar, ~renantJlLQQuvoir en ~ue nous avions l'eSPOir que nOY!!J1Qurrio!l!LP!!J,[t~e bientt faim adopter, !lendant notre dure d'office, une loi d'assurance sociale. Il nous fallut du t8!!!t!!lP.Q!!.LY. V!lr. .IIlllgissaitjlQJJ[ radminislration fdrale d'entrer dans un nouveau domaine. Il semblait. vide!ltrulJI fSlI!2lt. commencer .m'IL!2~nsion de vieillesse. Il nous fut l10ssible d'obtenir la coHaboratiOl'l des provin~..;? 1'!!.Q.QR!\Q[1 Q'!!f1!t telle mesure plutt que d'llfj6 mesure concernant rassurance-chmage, 1'MlJrane_::inYi!tldit~ ~Ll'asSll!lillCksant ....l)JlEl...mes\lre concernant la pension de vieillesse .. M. adop~~ ~n ..11;J,?7 RSl[ r!:.!dministration librale alors au powoir. En 1928..le mme cabinet proposa il! la Chambre.!!.e. !).9cr~r!tn 9.mi~.de considrer 1tpossibilit de faire suiv!~_cette mesure d'une loi d'assurance-chOmag~,.. !-a !).Q!!.\l. f!Jt r~Ql1.QY.lL@_ comit...Qermanent. !!.E&@lations industrielles ~L internationales .. Cil '<Q.f!lit <!If~,. d'ln!! \!,n rPp.9r1Si t;l,Ji!191t l;L!i.e~~llQ.EL1.!t:{!Lg!!!l..@.. 19,Ld'assurance-c_hOmj!ge tait. dslr!!~I~. !11<ti!l ~!ql)?l;il g!,!~I,l[1e pr<;!l!ioe. n't!li~ p20~-'i!liliL qe[~ng.rulf;.reule_.!lL<!Q.nJij!illa_.\!n.~_~lYlI.!l._lIl~!eure, !-e m~m!l! CO_f!lI~ se .re!.'QI! l'anne suivanle,. e.n 1!lA!te!, !!.i.)D~l~,rnm[l.>Hfi.l.RL~~m!L~P!Q!!'{aJeJ;tr!!U:;~,.mi!ili~n Il ot!lpt I:Q~"Jlon Su ministre de ra Justice d'aors lp-oup.1 1::. nlt~<;;tj(\" (&:1fO\l~it noC' nf'"I"\,\li ........ l'v, ",J ..... _Am ..... : ....... ,. .. ~ ..... ,. . 1'"'" "

Page 19 sur 28
Travail.llQ[tant qu'on avait consult les gouvernements provinciaux et que la p-Iup-art d'entre eux n'taient pas !iru;!Qss -,L.Sl.!L J'ai sous la main les rponses donnes _alorlLllilLl!t~provinces.m.i1 en ressQrtn~e!Ile!l1 gu'eljes taient QPJlJ1.ses <li l'tablissement d'un ffigime d'assurance-ch6mag.!l..llar ~ fd~at En 1933, quand j'tais dans "Qpposition, j'ai fait <li la Chambre un expos des principes libraux relativement plusieurs questions,- n'tai! pas la charte, mais les quatorze PQints,-et ,'un de ces points tait que ccmme mesure permanente, le parti libral s'engage <li inaugurer des programmes qui ccntribuerQnt fournir du travail en stimulant "industrie et le commerce et inaugurer un systme national d'assurance-chmage. Puis, ainsi que l'a dit le chef de l'opposition lM. Hansonl, M. Bennett, qui tait alors premier ministre, grsenla en 1935 son projet de loi sur l'assurance-chmage. Connaissant rattitude de la plupart des provinces, sinon toutes: savoir, qu'une loi d'assurance-chmage ccnstituerait une atteinte leur autorit. si elle manait du fdral, nous, de l'opPOSition d'alors, aVQns cru ncessaire de faire remarquer au gouvernement qu'il faisait adopter une. mesure lgislative gue nous jugions. en ccnnai~sance de cause, incQnstitutionnelle,.!tl. dont ! valilML!}.![lLimmcliatement ccnleste....&9n l'appliquait. L'hQn. M. HANSON: Je demande pardon au premier ministre, j'ai oubli de dire dans mes remarques,il se rappellera que c'esl exact,.qu'avant le dpt du projet de loi par M. Bennell, nous avions obtenu l'opinion de juristes canadiens les plus rputs il notre avis. Le trs hon. MACKENZIE: Je me rappelle qu'on a cit certaines Qpinions juridiques, mais ces Qpinions Qnt t vivement combattues par des experts juridiques dont ravis nous paraissait l'emporter, ainsi que les vnements l'onl dmontr. En tout cas, ce que nous avons soutenu ce n'tait pas qu'if ne fallait pas adopter la IQi, mais qu'avant de la mettre en vigueur, il fallait la dfre r il la Cour suprme afin de faire tablir par celle-ci qu'elle tait de la ccmptence du Parlement et qu'on ne contesterait pas ensuite la validit de ses dispositions. La dputatiQn sait sans dQute que la LQI de la CQur suprme contient un artlde qui y a t insr expressment pour parer des situations de ce genre. Il autorise le tribunal <li dterminer la question d'avance et se prQnoncer dfinitivement afin d'viter les frais inutileS ainsi que l'inconvnient et les ennuis qui rsultent de rannulatlon ultrieure de toute tof. L'article 55 de la Loi de la CQur suprme accorde cette cour une juridiction spciale touchant les questions dfres par le gouverneur en conseil. Il est ainsi libell: Les questions importantes de droit ou de fait qui intressent a) l'interprtation des Actes de j'Amrique britannique du Nord, ou b) la constitutionnalit ou "interprtation d'une lglslatiQn fdrale ou provinciale, ou

Page 20 sur.
inscrire la mesure dans le recueil des lois et fit certaines nQminations sous !!QfU~ITI'pjIe,J?l'llJ bonne mmoire. Le parti cQnservateur ne fut ~ rlu.l!l!1l lections qui euren~Jie!LQ!l!! aprs. L'administratiQn actuelle fut alors P-Qrte au pouvoir et demanda laQ\!r.sypr~rn.lLdll se pronQncer sur la validit de cette tQi. Aprs gue ce tribunat eut rendu SQojugemen!...Ieq!,le! tait ccnforme aux opinions que nous avions .exPrimes quand nous limes .oJ.!P9~i.!!QJJ..! I!\ mesure, la question fut P-Qrte en appel devant le CQmit judiciaire_ly._POn~i! .g!:.i~ d'Angleterre qui ccnfirma la dcision de.la CQur suprme. L'Honorable ...@QI::.t~!lenta!lj ccnviendra, je ~nse, qu'en nous adressant au comit judiciaire du Cons'iLmi~ !!!! !? mtropole nous cherchions .ccnnaitre l'opiniQn de la plus haute autorit possi!1!sum.l.a matire. C'est ainsi gue la loi d'assurance-chmage adQpte J.!ar t'anciennl!. Qroini.~!f.!iQ.I) ccnservatrice fut mise au rancart. NQUS avons alors cberch immdiatement prsenter une mesure dont la vall<ilMLJ1Jl soulverait aucune objection. La tche la plus difficile. mais aussi la Plus impQrtante tait ~ obtenir l'assentiment des diverses prQvinces. Ce ne fut pas facile. L'honorable .l~Qut .~ prtendu !lue nous aVQns beauccup tard inscrire aux recueils des lois une mesure .relative l'asslstance-chOmage .. Comme lui, je regrette qu'un temps prCieux ait t ~u;.. or ~ retard n'est pas attribuable au gQuvemement fdral lgifrai sur cette question gui ne vQulaient pas ccnsennr ce gue le gouvemement fdral lgifrat sur cette question Jm.J~ Cependant. bien que nous ayons ainsi perdu du temps, nous avons fait, .. !!!LJl.l!in extrmement important dans une autre direction. qui ~ut rsulter, en fin de comp~_en une ccnomie de lemps, c'est--dire que nous P-Quvons aujourd'hui dposer un projet de loi gui rallie fadhsion de chaque province en particulier. C'est un rsultat fort imP-Qrtant .. ~t! cette anne-ci, nous avons t incapables d'Qbtenir de toutes !es proVinces cette approbation 9Y!. nQUS permet de djre; Les provinces son! absolument d'acccrd avec nous. quant j modiflction de fActe de rAmrique britannigue du Nord de faon oormettre au gQuvemement fdral d'adopter un prolet de loi d'assurance-chOmage, dont la validit ne Qourra tre mise en doute ni aujourd'hui ni plus tard. Je suis d'avis qu' la .!J;tngue .~ rsultat en soi, aura de plus une trs grande valeur pour le pays. Nous avons vit tout <;~ gui aurai! pu passer pour une pression sur les p.[ovinces et nous avons vit, en 9utre, !l~ qUestiQn d'ordre constitutionnel trs grave, celle de savoir si en modifiant l'Acte _.9l! . rAmrique britannique du Nord, il est ncessaire d'obtenir ras sentiment de loutes les provinces, ou si le ccnsenlement d'un certain nombre d'entre elles auraient pu suffire. Celle questiQn pourra se prsenter piUS tard, mais pas au sujet de rassurance.h6mage, pour le mQment du moins, nous avons vit une embOche de ce cOt et nous PQuvons maintenant saisir la Chambre d'une mesure qui a l'appui de toutes les provinces. J'ai dpos cet aprs-mldi la ccrresPQndance. Change entre le fdral et .les P'!Q.ldm;e~, Ces dQcuments sont d'ordre historigue. Cette ccrresP-Qndance importe autant,_~ mOIl sellll, qu'aucune des matires contenues dans les volumes du rapport de la CommisslQIUQYille sur les relations entre le Dominion et les provinces. C'est pour cette raison gye j'ai propQs de !l! gonsigner aux P[OCs,veroaux, afin Qu'elle fasse toujours partie des arcbives du parlement, Je ne crois pas avoir rien ajQuter. Ayant obtenu cette anne seulement, "adhsion des neuf provinces, nous ne pQuvions absolument pas dposer, avant cette session--ci, une mesure dont la validit ne pouvait tre mise en doute tendant modifier rActe de fAmrique britannique du Nord. Trois prQvinces, si je me rappelle bien, le Nouveau-Brunswick, le Qubec et "Alberta, n'avaient pas donn leur pleine adhsion avant le dbut de cette anne. Mais chacune d'elles, reccnnaissant l'importance de cette mesure au point de vue national et, je crois, dsirant la voir sous un meilleur jQur, vu les problmes invitables en ce temps de guerre, et aussi aprs la guerre, ont consenti <li s'unir au Parlement fdral en approuvant unanimement l'adoption de cette mesure. Cela me permet, j'espre, de rpondre en partie <li la question pQse par l'honorable leader de l'opposition (M. Hanson), savoir, si Je Gouvernement peut donner fassurance que cette mesure sera adopte celle session-ci du Parlement. Comme cette motion sera adopte par tous les grQupes des Communes, et qu'il est peu prs certain que J'autre Chambre fapprouvera galement, je crois que le gouvernement de Westminster ne tardera pas adQpter l'amendement que nous demandons au moyen de cette motion. Combien de temps faudra-t-il dans les circcnstances, persQnne, naturellement ne peut le dire. Mais je serais surpri!' "j 1 gQuI/P.mp"''lnt dE' w""'minstpr I>n ppit ,iD" ""ndition" ""fuel/es "Il nouvait .. modifi un JQI eux, 1 Je l'Ar ,. J brila. .,. _ du N. nform nos

d) les pouvoirs du Parlement du Canada, ou des lgislatures des provinces, ou de leurs gouvernements respectifs, que le pQuvoir particulier dont il s'agit ait ou n'ait pas t exerc, ou qu'il doive QU ne doive pas tre exerc, peuvent tre soumises par le gQuverneur en son conseil la Cour suprme, pour audition et pour examen; et toute question touchant l'une des matires susdites et qui est ainsi soumise par le gouverneur en SQn conseil, est dfinitivement cense une questiQn importante,

L'Qpinion de la ccur, relativement aux questions qui lui sont ainsi soumises, bien que ne ccmportant qu'un avis, est considre, pour toutes les fins d'appel Sa Majest en son ccnseil, comme un jugement dcisif rendu par ladite ccur, entre les parties. Autrement dit, l'oppositil~!LQSl!Qt. _taiLd'avi-.9il~ .L!JQP!icationQ~. !iltt.e Ipi l'!.nJr?'[l')e.ra..it oJll<essairemeo.t .Yn.. dbours fort. considrable ilL un ....9ran9. OJlJ:nPIlL <;le nQ.mil).!I.!iQ11S lrnp_Qrtan!e..s~Ett..Q~<!ot .9~affecter J fondJ!..R.u!1~.Q~ ~. r.el5.!lHQn d'l!ne loi de va!ifit
Q9_l!~.J,J..e~j!.~!.l!.QRP-or!\lrLd..eJ?lr.E!Q!P.m1![fi!. cJl Q.Q.!!.t.!!.

[.

Page 21 sur 28
dsirs. Il ne serait pas ncessaire, je pense, d'attendre que l'on ait envoy en Angleterre les proposilions, mais tant donn la situation actuelle, un cblogramme du ministre informant le gouvernement britannique que les deux Chambres du Parlement ont unanimement adopt radresse, et le priant d'agir aussi rapidement que possible, recevrait ta prompte attention du gouvernement britannique. Aussitt aprs l'amendement de ,'Acte de rAmrique britannique du Nord, un bill sera dpos et nous avons certainement l'intention et le dsir de le faire adopter cette session. Il faudrait certes quelque chose d'imprvu en ce moment pour empcher le Gouvernement d'agir autrement. Sans contredit, c'est ce quoi nous nous attendons el ce que nous dsirons. J'ai peut-tre pass sous silence certaines autres questions gue l'on a mises le tapis, mais je crois que la seule est celle qu'a mentionne fhonorable lellder supplant du groupe ~ Fdration du commonwealth coopratif CM. CoIdwelQ, gui regretta gue nous n'ayons pu donner plus d'envergure notre demande au gouvernement britannique, laquelle se limite "assurance-chOmage. Que l'on me permette de dire gue, si nous avions tent d'aller plus loin, nous eussions t en butte de nouvelles oblections de la partJtttguelques-unes ~ provinces, sinon de toutes. Comme le montrera la correspondance,J'une des circonstances qui nous a permis d'obtenir l'approbation de toutes les provinces a ~JlLfgiLq~!l..Q!&!! demandons gu'une seule modification portant spCifiquement sur l'assuran~_il!l~ ~ pense gue les provinces ont t d'avis gu'elles devaient attendre afin de voir guel serait l'l rsultat de cet amendement avant de consentir des modifications de plus grande porte.f;J7] (le soulignement est mien) LA COMPTENCE EN MATltRE O'ASSURANCE-EMPLOI

Page 22 sur 2,

fait, de prestations de bien-tre social l'gard desquelles il est bien difficile d'associer une nollon d'assurance qui suppose un fait gnrateur indpendant de ta volont du bnfICiaire. On doit plutt y voir une mesure d'aide la famille et l'enfimce, donc une mesure d'aide sociale, au demeurant louable. (76) " est vrai que ces mesures ne sont pas dissocies totalement de la notion d'emploi, puisque les

prestations ne sont verses que dans le cas d'une interruption d'emploi. Toutefois, je rappelle que ce n'est nullement le genre de situation qui tait vis par les constituants lorsqu'ils ont dcid d'ajouter le paragraphe 2A l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867. Ceux-ci ont manifest clairement leur intention de ne pas utiliser celte disposition des fins autres que pour lgifrer en matire d'assurance-chOmage au sens strict que j'ai donn III celte expression ci-dessus. [77] L'intervenant plaide cependant que l'objet vis par la Loi de 1940 sur l'assurance-ch6mage a volu au cours des dcennies qui ont suivi son adoption. Il signale notamment que l'arrive des femmes en grand nombre sur le march du travail a entraln le dpt, en 1970, du Livra blanc sur l'assurance-chmage: L'assurance-chmage au cours des annes 1970. Ce document a t suivi par "adoption de la Loi de 1971 sur l'assurance-<:h6mage qui instaura les prestations spciales de grossesse. Par la suite, d'aulres modifications lgislatives dont j'ai fait tat dans l'historique lgislatif ajoutrent les prestations parentales. Ces diverses modifICations lgislatives conduisirent finalement radoption des articles 22 et 23 de la Loi sur ,'assurance-emplo; qui font l'objet du renvoi.

Sur

ln) De toute la documentation qui vient d'tre cite, il se dgage l'ide que la modification conslitutionneUe du 10 juillet 1940 visait confier au Parlement du Canada une comptence limite rassurance-<:hmage au

[78] Je ne puis suivre ,'intervenant lorsqu'il invite la Cour interprter la modification constitutionnelle de 1940 sous l'dairage des modifications lgislatives faites depuis l'adoption de la Loi de 1940 sur l'assurancechmage. Suivant un tel raisonnement, il relverait du Parlement canadien uniquement de dterminer la porte du paragraphe 2A de l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, puisqu'on trouverait dans les lois
adoptes en vertu de ce paragraphe la porte de ce dernier. Cela serait irrationnel.

Il'
(

sens strict de l'expression. En d'autres mots, celte modification visait permettre aux autorits fdrales de mettre en place un rgime d'assurance contre la privation de revenus rsultant d'une perte d'emploi pour des raisons conomiques et non d'une interruption d'emploi pour des raisons relies des conditions personnelles.

"-

",

[79}

L'intervenant invoque toutefois au soulien de sa propOSition l'arrt R. c. Big M Drug Mart Ud~ar lequel la Cour suprme du Canada a dcid que la Loi sur le dimanche,S.R.C. 1970, c. L-13, tait inconstitutionnelle. Or, il y a lieu de noter que cette dclaration d'inconstitutionnalit s'est appuye sur le fait que cette loi portait atteinte la libert de religion protge par la Charte canadienne des droits et liberts et non sur le fait qu'eUe allait l'encontre du partage des comptences dict par la L.oi constitutionnelle de

[73]

les propos du premier ministre du Canada, l'poque, indiquent d'une faon trs claire que le

gouvernement fdral ne voyait pas dans l'acquisition de cette comptence additlonnelle un moyen pour le Parlement canadien d'instaurer des mesures de bien-tre et de scurit sociale relevant normalement des provinces. Au contraire, le premier ministre Mackenzie King se dfend bien de nourrir de telles intentions qui, si elles s'taient manifestes, auraient entrain selon lui le refus des provinces acquiescer la modification constitutionnelle propose.

1867.

[80J

Cet arrt n'est donc pas pertinent la solution des questions poses la Cour, qui portent sur le

partage des pouvoirs lgislatifs entre le Parlement du Canada et l'Assemble nationale du Qubec et non sur la validit des articles 22 et 23 de la Loi sur l'emploi au regard des dispositions de la Charte canadienne des droits et liberts. Pour la mme raison, je crois inutile de considrer plusieurs autres arrts et jugements cits par l'intervenant et rappelle la rgie nonce l'article 31 de la Charte canadienne des droits et liberts:

(74] Quant au rapport de la Commission royale des relations entre le Dominion et les provinces, il reprend plusieurs fois l'ide que les provinces doivent demeurer responsables au premier chef des mesures d'aide sociale. Le rgime d'assurance-chmage dont il prconise la mise en place sous l'autorit du gouvernement fdral a essentiellement pour objet de remdier aux graves problmes de chmage qu'il dcrit. Ces problmes. faut-Ille souligner. consistent en des pertes d'emploi dues des raisons conomiques et non en des interruptions temporaires d'emploi pour des raisons se rattachant aux personnes vises. la Commission se contente d'voquer, par ailleurs, la possibilit d'inclure exceptionnellement, dans le rgime, rassurance contre le chmage rsultant de la maladie.
(75] les prestations de grossesse et les prestations parentales vises aux articles 22 et 23 de la Loi sur

31.
soit.

La prsente charte n'largit pas les comptences lgislatives de quelque organisme ou autorit que ce

[81J

Toutefois. un paragraphe dans l'arrt R. c. Big M Drug Mart Ud. peut soulever certaines

interrogations. En effet, le juge Oickson y dit: Comme le laisse entendre le juge en chef Laskin dans l'arr.t R. .c. Ze/en~ky, [1978J 2 RC.~, 940, la p. 951, l'volution et la rvaluation dues de nouvelles situations SOCiales peuvent Justifier une nouvelle interprtation de rtendue du pouvoir lgislatif. Mme si un tel phno~n.e peut, ayec le te~ps, co~tnbuer modifier la porte des diffrents chefs de comptence et changer ainsI la cla~slfica\lon dune 101, cela ne modifie aucunement la caractrisation de l'objet de la loi qui, en l'espce, est la LOI surie dimanche. (391

l'assurance-emp/oi ne s'inscrivent nullement dans le canevas d'assurance-hmage conu en 1940. Ces prestations spciales ne sont pas verses la suite d'une perte d'emploi due des raisons conomiques, mais plutt la suite d'une interruption d'emploi due une incapacit personnelle de travailler, "s'agit, de

Page 23 sur 28 182) Or, l'arrt R. c. Zelensky portait notamment sur la constitutionnalit de l'article 653 du Code criminel qui tait alors rdig comme suit: 653. (1) Une cour qui condamne un individu accus d'un acte criminel peut, sur la demande d'une pefSOnne lse, lors de l'imposition de la sentence, ordonner que ,'accus paie ladite personne un montant comme rparation ou ddommagement pour la perte de biens ou le dommage des biens qu'a subi le requrant par suite de la perptration de l'infraction dont l'accus est dclar coupable. (2) Lorsqu'un montant dont le paiement est ordonn en vertu du paragraphe (1) n'est pas vers immdiatement, le requrant peut, en produisant l'ordonnance, faire enregistrer comme jugement, la cour sUprieure de la province o le procs a eu lieu, le montant dont le paiement est ordonn, et ce jugement peut tre excut contre l'accus de la mme manire que s'il tait un jugement rendu contre lui devant cette cour dans des procdures civiles. (3) La totalit ou une partie d'un montant dont le paiement est ordonn sous le rgime du paragraphe (1) peut, si la cour qui rend l'ordonnance est convaincue qu'il n'y a pas de contestation quant la proprit de cet argent ou au droit de possession y relatif, par des rclamants autres que l'accus, et si la cour l'ordonne, tre prise sur l'argent trouv en la possession de l'accus au moment de son arrestation. [83J Le juge en chef Laskin rappelle brivement l'origine de cet article dans les termes suivants:

Page 24 sur: matire de droit criminel parce que les modifications des mthodes de fabricaUon et des ingrdients au cours des annes avaient dissip tout danger pour la sant. De mme, il me semble que les annes ont engendr une nouvelle attitude face l'application du droit criminel qui permet de confirmer les dispositions du Code criminel relatives au ddommagement et la restitution qui existent depuis si 10ngtempsHJJ [85) Puis le juge en chef commente de la faon suivante la position du juge Matas, un des juges de la Cour d'appel du Manitoba: Dans ses longs motifs de jugement, le juge Matas parle des diverses considrations qui influent sur l'application da l'art. 653 et conclut son Inconstitutionnalit en comparant la situation de l'accus qui est d/endeur dans une action civile en dommages-intrts celle de l'accus dclar coupable et contre lequel on demande une ordonnance en vertu de l'art. 653. J'admets que, pour statuer sur la constitutionnalit, cette approche est valable, mals les avantages reiatifs des procdures applicables ne peuvent, mon avis, dterminer leur validit, car la considration principale est plus fonctionnelle puisqu'il faut tenir compte du but de la loi attaque et de ses liens avec d'autres aspects manifestement valides du processus pnal. " me semble qu'en insistant sur la comparaison susmentionne, le juge Matas a fauss la question quand il a affirm que [fRADUCTION) une ordonnance de ddommagement, qui est invalide parce qu'elle empite sur un domaine de comptence provinciale, ne devient pas valide parce qu'elle vise empcher un criminel de profiter de son crime. mon avis, le juge Monnin a, dans ses motifs en dissidence, rpondu la question qui nous est soumise: [TRADUCTION) ... mon avis, le caractre vritable de l'art. 653 en fait une partie Intgrante du processus de sentence prvu au Code criminel du Canada. Sinon les tribunaux auraient les mains Ues et les victimes des actes criminels devraient recourir aux procdures civiles pour tenter de recouvrer les biens ou l'argent dont Ils ont illgalement t privs, au motif que l'on ne peut mler le criminel et le civil et que les juges nomms par une province ne peuvent dcider de questions de droit civil. Peut-on concevoir proposition plus ridicule et plus suscepti~le de jeter le discrdit sur l'ensemble des prOcdures judiciaires-que "on critique dj beaucoup? Devant les tribunaux, on ne peut se permettre de faire de vaines distinctions. Comme lui, je conclus que l'art. 653 est valide parce qu'il fait partie du processus de sentence.(42)

,.'

Les articles 653, 654 et 655 sont au Code criminel depuis sa promulgation en 1892, mals sous une forme un peu diffrente: voir les art. 836, 837, 838. Le texte initial du prsent art. 653, soit l'art. 836, prvoyait un ddommagement maximum de mille dollars sur demande de la personne lse. Cette somme devait tre considre comme une dette sur jugement due par j'accus et pouvait tre excute de la mme manire qu'une ordonnance de frais aux termes de "art. 832 qui prvoyait, entre autres choses, que les frais et dpens devaient tre prlevs en tout ou partie sur les deniers enlevs l'accus lors de son arrestation s'ils lui appartenaient.[101

[84l

Voici comment le juge en chef s'exprime ensuite au sujet de la question pose la Cour suprme du

Canada: L'article 653 est au cur des dispositions du Code criminel sur le ddommagement et la question de sa validit est soumise pour la premire fois cette Cour. Nous avons depuis longtemps renonc au concept exprim par le Conseil priv dans le Renvoi relatif a la Loi de la CommIssion de commerce (1919) et fi la LoI des coalitions et des prix raisonnables (1919), la p. 198, selon lequel il ya un [fRADUCTION) domaine de droit criminel fixe, Le Conseil priv a lui-mme adopt une Opinion diffrente dans l'arrt Le Pnxureur gnral de l'Ontario c, Hamilton Street Railway, la p. 529, o il a fait remarquer que c'est [fRADUCTION) ,de droit criminel dans son sens le plus large qui est du ressort exclusif du pouvoir fdral. Si cela est vrai du droit criminel positif, ce l'est galement de la procdure en matire criminelle, qui est aussi du ressort exclusif du Parlement. En fait, le juge en chef Duff a dclar dans rarrt Le Secrofaire de la Province de l'ledu-Prin ce-Edouard c. Egan, la p. 401, que [TRAOUCTION] le droit criminel confi au Parlement du Canada est ncessairement un domaine qui s'agrandit en raison du pouvoir qu'a le Parlement de crer des crimes, d'en assurer la rpression et de pourvoir fi la procdure criminelle. On ne peut donc aborder la validit de l'art. 653 comme si les domaines du droit criminel, de la proc~ure criminelle et des modes de prononc de sentence avaient t gels une poque dtermine. L'volution due de nouvelles situations sociales, ou la rvaluation des solutions antrieures due celles-ci, autorisent cette Cour rexaminer rorientation des dcisions relatives ,'tendue du pouvoir lgislatif lorsque de nouvelles questions lui sont prsentes, sans oublier, bien sOr, qu'on I~i a confi le rOle trs dlicat de maintenir Yintgrit des limites constitutionnelles imposes par l'Acte de l'Amnque du Nord britannique. "n'est pas question en l'espce d'une nouvelle forme de redressement en faveur des personnes lses par la perte ou la destruction de biens dues la conduite criminelle d'une autre personne, mais d'un redressement qui tient sa singularit de ce qu'il n'a jamais t contest devant cette Cour auparavant. Certes, comme on l'a souvent dit, le temps ne donne aucune lgitimit une loi inconstitutionnelle, mais je ferai remarquer qu'en une occasion dans notre droit, le passage du temps a rendu invalide une [01 considre gnralement comme constitutionnelle. C'esl l'aboutissement du renvoi sur la margarine, Renvoi relatif il la validit de l'article 5a) de la Loi de l'industrie laitire, qui a dcid qu'une loi fdrale interdisant la fabrication, la possession et la ---'e de r" ..... ~"ne (''''n'.....- en 11""" ~. inspirt-~ n~'1 m,,~nn- l'gn.'' .. ~ la va!~"r ""tritive "" n'''duit e' ~_ .les ef._~ ~Jr la s_.. ,_, .1e po_._ . ..ltre m_ .... _.. Je COL ...._ ,~xerCv ___ pouvc ... __ -,ral, n __ ......ent er.

[86)

Les divers extraits de l'arrt Zelensky que je viens de citer rvlent une situation tout fait diffrente

de celle qui concerne le prsent renvoi. En effet, comme le signale le juge en chef Laskin, l'article 836 du Code criminel de 1892, devenu ensuite l'article 653, n'a nullement fait l'objet d'une contestation constitutionnelle de la part des provinces, lors de son adoption. Personne n'a alors soutenu qu'il fallait modifier la Loi constitutionnelle de 1867 pour adopter une telle disposition, que l'on avait toujours considre comme une mesure qui s'Inscrivait naturellement dans le processus de l'tablissement de la peine. (87) Je signale, en outre, que le Juge en chef Laskin, tout en dclarant valide l'article 653 vu que l'ordonnance de rparation tait troitement associe la peine, a cru ncessaire de prciser que le pouvoir du Parlement canadien d'adopter cette disposition devait tre interprt de manire restrictive: L'article 653 ne prvoit aucune procdure pour rsoudre un conflit relatif au montant; sa procdure est, ex facie, sommaire, mais je ne crois pas que cela empche le juge de premire instance de faire enqute pour tablir le montant du ddommagement, dans la mesure o cela peut se faire rapidement el sans que les procdures de sentence prennent la tournure d'un procs civil ou d'un renvoi dans une procdure civile. L'essentiel est de limiter l'art. 653 ce qui fonde sa validit, c'est--dire son troite association au processus de sentence, et d'viter ainsi toute possibilit d'ingrence dans la comptence lgislative provinciale en matire de proprit et de droits civils dans la province. Bien que, comme je l'ai dj dit, les tribunaux aient reconnu la vaste tendue du pouvoir fdral relativement au droit criminel et fi la procdure criminelle et bien que les tribunaux qui prononcent les sentences puissent maintenant imposer une grande varit de sanctions aux coupables, il n'en reste pas moins vrai que l'on ne peut recourir au droit criminel pour dguiser un empitement sur le pouvoir lgislatif provincial: voir Le procureur gnral de l'Ontario c. Recipnxal Ins/Jrers, Renvoi relatif il la validit de l'art. 5a) de la Loi de l'industrie laitire, la p. 50, confirm sous l'Intitul, nadia 'ration; iultUl 1 proe, nia lbec. .

f:'"
IJ

Page 25 sur 28
(88J En dfinitive, tant rarrt Big M Drug Mart Lld. que l'arrt Zelensky ne peuvent soutenir la position de . l'intervenant, puisqu'ils ne visent pas du tout un contexte comme le nOtre. (89j L'intel"llenant cite, par ailleurs, la dclaration clbre laite par Lord Sankey, dans ,'arrt du Conseil pn"v EdWards c. Attomey-General (or Canada:
The British North America Act planted in Canada a living tree capable of growth and expansion within its natural Dmits. The object of the Act was to grant a Constitution to Canada. "Like ail written constitutions it has been subject to development through usage and convention": Canadian Constitutional Studies, Sir Robert Borden (1922), p. 55.[44J

Page 26 sur
A mon avis, pour qu'il ait gain de cause en la prsente affaire, il serait ncessaire, au moins, que fintim tablisse la satisfaction de la Cour qu'en adoptant "art 150 le Parlement ne cherchail pas faccomplissement d'un objectif fdral rgulier. Cela n'a pas t tabli et on n'a pas tent de le faire. Ces mots s'appliquent direclement, mon avis, aux circonstances de l'espce.[47J [96] On comprend alors qu'il n'y a pas eu devant la Cour suprme une tentative de dmontrer que farticle 46 de la Loi sur l'assurance-cMmage ne cherchait pas raccomplissement d'un objectif fdral rgulier. Dans ces circonstances, le juge Ritchie a simplement fatt jouer la prsomption de la validit des lois. En l'absence de dbat ce sujet, on ne peut donc invoquer cet arrt comme preuve que la Cour suprme a dfinitivement reconnu la validit constitutionnelle des dispOSitions de la Loi sur l'Bssurance-emploi relatives aux prestations de grossesse.

(901 Par cet arrt, le Conseil priv a dcid qu'une femme pouvait tre nomme au Snat Il s'est appuy cette fin sur le fait qu'une femme tait une personne au sens de l'article 24 de la Loi constitutionnelle de 1867:
24. Le gouverneur-gnral mandera de tmps autre au Snat, au nom de la Reine et par instrument sous le grand sceau du Canada, des personnes ayant les qualifications voulues; et, sujettes aux dispositions de la prsente loi, les personnes ainsi mandes deviendront et seront membres du Snat et snateurs. (91] Encore une fois, le contexte est tout <li fait diffrent de celui dans lequel s'insre ce renvoi-d. A ma connaissance, il n'y a pas eu de dbats, lors de l'adoption de la Loi oonstitutionnelle de 1867, visant restreindre le sens du mot personne utilis il j'article 24. Le problme qu'a eu rsoudre le Conseil priV dcoulait simplement d'une rgie de common law selon laquelle les femmes taient inhabiles <li occuper des fonctions publiques (the common law disBbi/ity of women to hold public office).

"

[97J L'intervenant soutient enfin qu'un autre arrt de la Cour suprme du Canada, l'arrt Hi/ls o. Le \ . procureur gnral du Canada{j;!}}, appuie sa position. 1/ cite notamment l'extrait suivant des motifs du juge
Claire L'Heureux-Dub: Au fil des ans, l'objectif premier de la loi originale est demeur inchang. Les nombreuses modification~ qui y ont t apportes taient destines assouplir les conditions d'admissibilit et augmenter les prestations et les cotisations afin d'liminer les injustices. Elles visaient en outre favoriser la cration d'emplois el coordonner les autres programmes d'aide sociale. Le changement, s'il en est, rside plutt dans le fait qu'on soit pass de l'objectif principal de protection l'objectif du march du travail. Par le partage l'chelle nationale tant du risque que du coOt du chmage, la Loi a toujours conserv son caractre de rgime d'assurance.['$)

~.
,

'",- ~.,

~~"~ ~
.......:.J
\J)

r '1
~.

(921 Dans les circonstances, je ne crois pas qu'on puisse utiliser l'image de l'arbre qui croit pour soutenir que l'volution sociale au Canada aurait dsormais rendu constitutionnellement valides les dispositions de la 11 i Loi sur l'assurance-flmplo relatives aux prestatiol1ll de grossesse et aux prestations parentales, alors que de .1" telles dispositions auraient t considres invalides si elles avaient t incorpores dans la Loi de 1940 sur 1 l'assurance-ch6mage.

1('

(981 Avec gards, cet arrt n'est d'aucune utilit pour rpondre aux questions poses la Cour. En effet, rarrt Hills ne porte nullement sur une contestation constitutionnelle, mais simplement sur l'interprtation il donner l'alina 44 (2) a) de la Loi de 1971 sur l'assurance-chmage. L'article 44 tait rdig comme suit:
44. (1) Un preslataire qui a perdu son emploi du fait d'un arrt de travail d un conflit colleclif il ~usine, l'atelier ou en tout autre local o il exerait un emploi n'est pas admissible au bnfice des prestallons tant que ne s'est pas ralise l'une des ventualits suivantes, savoir: al la fin de rarrt du travail, b) son engagement de bonne foi un emploi exerc ailleurs dans le cadre de j'occupation qui est habituellement la sienne, c) le fait qu'il s'est mis exercer quelque autre occupation d'une faon rgulire.

i{

(93] L'intervenant invoqu.e aussi l'arrt Bliss o. Le procureur gnral du Canada[451pour plaider que les articles 22 et 23 de la Loi sur l'assurance-emploi font partie intgrante d'une lgislation adopte validement en vertu de la constitution canadienne. Dans cet arrt, la Cour suprme du Canada tait appele dcider si l'article 46 de la Loi sur l'assurance-ohmage qui assujettissait certaines restrictions le paiement de prestations aux femmes enceintes tait devenu inoprant en raison de l'alina 1b de la Dc/ara/ion oanadienne des droits diotantle droit de I~ndividu l'galit devant la loi. [94] S'exprimant au nom de ta Cour, le juge Ritchie a conclu comme suit:

(2) Le paragraphe (1) n'est pas applicable si le prestataire prouve: En rsum, je suis d'avis que l'art. 46 fait partie intgrante d'une lgislation valide dicte par le Parlement pour exercer sa comptence lgislative aUl( termes de l'Acte de l'Amrique du Nord britannique, et que la restriction du droit aux prestations Impose par l'article en cause doit tre examine la lumire des prestations supplmentaires prvues par l'ensemble de la lgislation, et piUS particulirement par l'art. 30. En consquence, je suis d'avis que l'art. 46 de la Loi sur l'assurance..h6mage, et ses modifications, n'est pas rendu inoprant par la Dclara/ion canadienne des droits. Je suis d'avis de rpondre par la ngative la question formule dans l'avis signifi au procureur gnrel du Canada et aux procureurs gnraux des
provinces.[~6J

al qu'il ne participe pas au conflit collectif qui a caus l'arrt du travail. qu'il ne le finance pas et qu'il n'y est pas directement intress; et b) qu'il n'appartient pas au groupe de travailleurs de mme classe ou de mme rang dont certains membres exeraient, immdiatemenl avant le dbut de l'arrt du travail, un emploi l'endroit o s'est produit l'arrt du travail et participent au conflit collectif, le financent ou y sont directement intresss. (3) Lorsque des branches d'activits distinctes qui sont ordinairement exerces en tant qu'entreprises distinctes dans des locaux distincts, sont exerces dans des services diffrents situs dans les mmes locaux, chaque service est cens, aux fins du prsent article, tre une usine ou un atelier distincts.

(95) A premire vue, cette conclusion semble donner entirement raison l'intervenant Toutefois, la lecture des deux paragraphes qui prcdent la conclusion donne celle-ci un clairage tout autre: Dans Bumshine, le juge Martland, au nom de la majorit de cette Cour, dcrit la charge qui incombe celui qui cherche faire dclarer une loi inoprante au motif qu'elle viole l'al. 1b) de la Dolaration des droits:

Page 27 sur 28
(4) Dans la prsente loi, conflit collectif dsigne tout conflit, entre employeurs et employs ou entre employs, qui se rattache l'emploi ou aux modalits d'emploi de certaines personnes ou au fait qu'elles ne sont pas employes.

[99] La Cour suprme a simplement dcid que, dans le cas dont elle tait saisie, le prestataire d'assurance-chmage n'avait pas financ le conflit collectif son lieu de travail au sens de l'alina 44 (2) al et qu'en consquence, il demeurait admissible aux prestations d'assurance-chmage, 1/ ne faut donc pas donner au paragraphe cit des motifs du juge L'Heureux-Dub une porte qu'il n'a pas, compte tenu de la nature du litige sur lequel elle se prononait [100] Il me parat bon de rappeler ici que par son renvoi, pour des raisons qu'il n'a pas jug bon d'expliciter, le procureur gnral du Qubec ne remet en cause la validit d'aucune autre disposition de la Loi sur rassurance-emploi que celles contenues aux articles 22 et 23, [101] Je conclus que ces articles constituent une incursion par le Parlement canadien dans un domaine qui est rserv aux provinces, alors qu'aucune modification constitutionnelle n'a t faite depuis 1940 la
permettant. En l'absence d'une telle modification, je ne peux voir comment on pourrait meltre de ct le consensus recueilli en vue d'ajouter le paragraphe 2A de l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, consensus qui reposait sur une acception fort limite de l'expression assurance-chmage,

[102] Pour ces motifs, je suis aussi d'avis de rpondre affirmativement aux questions 3 et 4 du renvoi.

00

BENOIT MORIN J.CA

110

EMPLOI PRCAIRE ET NON EMPLOI: DROITS RECHERCHS

3.1 Le secteur communautaire pris entre deux feux . ' . . . . . , . . . . . . . . . , .. , .

. 123

Le projet qubcois de l'employabilit et les organismes sans but lucrat: enjeux et interpellations.
Bernard Normand
Introduction . . . . . , . . . . . . . . . . . . , . 1. . Les personnes assistes sociales au Qubec en 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . , . 2. L'action du gouvernement qubcois en matire d'employabllit . . . . , . . . . . . , .. 2.1 Dsillusions au Cours d'une premire lecture , .. , ., 111 . . . 112
114

3.2 Les intrts de l'tat qubcOis dans le secteur communautaire , . . . . . . . . . . . . . 125


3.3 Un exemple loquent: les Corporations intermdiaires de travail (ClT) . . " 3,4 Questions troublantes sur l'employabilit et l'inemployabilit:. . . . . . . . . " , . . , . . 126

Introduction Rappelons d'aboro que les modifications rcentes du systme canadien de l'assurance-chmage ont eu pour consquence l'exclusion d'un nombre croissant de personnes de ce rgime. Ceci a entran, par un effet de vases communicants, le passage d'une . partie de ces personnes vers le dernier maillon du met de la scurit sociale: savoir l'assistance sociale et son nouveau compagnon de route, l'employabllit.
ce sujet, allons-y,de deux remarques prliminaires. Premire-

. 129

4. Vers de nouveaux paramtres en matire de formation et d'insertion en emploi . . . . . . . , . . . . 131 4.1 Visite guide d'un projet communautaire.
4.2 Trois propositions en guise de conclusion.

131 133

ment, les mesures dites activeSlt d'employabilit ont constitu au Qubec, au cours des dernires annes, une trame centrale de la rforme de la scurit du revenu. Deuximement, on peut noter que ces programmes suscitent un grand nombre d'interrogations et de controverses lies des questions politiques ou thiques de porte plus gnrale, Pensons au rcent dbat qubcois relatif au bnvolat obligatoire des personnes assistes sociales. Pensons aux discussions actuelles touchant l'important projetfdral de refonte de l'ensemble du systme de la scurit sociale au Canada!. Il ne faut pas non plus oublier la rfonne amricaine fort controverse de l'aide sociale annonce par le prsident Bill Clinton2 , laquelle pourrait
L LE MINISTRE DES FINANCES DU CANADA. Le plan budgtaire, fvrier 1994, p. 20-22 et 4145 en particulier. Voir aussi les travaux et consultations en cours tel, LE COMIT PERMANENT DU DVELOPPEMENT DES RESSOURCES HUMAINES, Rapport intrimaire, Lu proccupalioM et priorits au sujet de la modernisation du systme canadien de la scurit sociale, mars 1994. 2. VoirLaPruse, 15iuin 1994, B-8 et The New York Times, 19juin 1994,E-17. Cette
modification substantielle de la philosophie amricaine de l'aide sociale pourrait aller as.e.>; loin, semblet-i1, .au plan des contraintes et des sanctions prvues contre les personnes assistes' sociales. C'est ainsi. par exemple. qu'on y parle de limiter det1X 811sla d\U'e des prestations, d'y rendre obligatoire l'exercice d'un travail aprs cette priode et de Corcer les hpitaux dterminer la paternit lors de chaque naissanee afin de mieux contrler la responsabilit familiale par la suite. l'heure de r ALENA, on peutse demanderai le modle amrielln ne risque pas d:influeneer de manire significative l'volution actuelle et future de nos politiques eonomiques et sociales. Les tendances lourdes au sein des pays industrialiss, regroups dans l'Organisation de Coopr:-ation et de Dvelop-

114

2.2. Quels sont les rsultats des mesures d'employabilit? . . . , . . . . . . . . . , , . 119 2,3 Un bilan qui appelle quelques rfle:rlons sur les intentions relles du lgislateur, . . . . . . , 3. Les organismes sans but lucratif et l'employabilit: . . , . enjeux et contradictions . . . . . 120

123

Sacloioge di.recte\U' gnral de la CorpOration de dveloppement conomique cammUDa~tai.re CentreNord (Montral) et tudiant Il la Illaitriae en droit aociol _ du travitilll l'Univel"8it du Qubee Il Montral,. L'aute\U'. r;mercie r:rad,ame t..de LamlU'the proCesaeure au Dpartement des sclena Jundlquelldel Uruver ail du Qubec Montral, pour aea commentaire a judicieux lors de la rdaction de ce texte. Les opiniOIl8 exprimes ici n'engagent que l'auteur.

109 111

112

EMPLOI PRCAIRE ET NONEMPLOI: DROITS RECHERCHS

LE PROJET QUBECOIS DE L'EMPLOYABILIT...

113

114

EMPLOI PRl!:CAIRE ET NON-E.\1PLOI: DROITS REcimRcl-ls

exercer, court ou moyen terme, une influence sur les politiques sociales canadiennes et qubcoises. Il est videmment impossible d'analyser en profondeur des questions d'une telle amplitude en quelques pages. C'est pourquoi nous vous convions plutt une exploration surtout centre sur un seul thme, soit celui du projet qubcois de l'employabilit. Autour de ce thme, notre cheminement se fera en quatre tapes. (1) Nous allons rappeler la. situation des personnes assistes sociales. (2) Nous analyserons l'action lgislative du gouvernement du Qubec et ses rsultats. (3) Nous allons assister la rencontre entre ce gouvernement et les organismes sans but lucratif. Et enfin (4), en partant d'une exprience concrte laquelle nous avons particip, nous proposerons quelques paramtres susceptibles de contribuer une transformation de perspectives dans ce domaine. 1. Les personnes assistes sociales au Qubec en 1994 Aujourd'hui, prs de huit cent mille personnes - appartenant environ un demi-million de mnages - vivent de prestations de la scurit du revenu. Plutt que <CVvre:+, on devrait dire survivre, car avec un chque mensuel de l'ordre de 500$ 662$ pour une personne seule, et de 1 004$ 1 229$ pour une famille de deux adultes et de trois enfants (en juin 1994), on est loin en-dessous des seuils de pauvret reconnus. Environ 30% de ces mnges sont constitus de jeunes adultes de moins de trente ans. Prs de 20% sont composs de familles monoparentales diriges neuf fois sur dix par une femme. Environ 20% incluent des personnes vivant avec un handicap. Autrement dit, la pauvret est souvent lie de nos jours au fait d'tre jeune, d'tre une femme ou d'tre une personne handicape. Par ailleurs, ~ enqute approfondie du Conseil nstional du bien-tre social du Canada a dmontr le lien actif des mnages sur l'aide sociale avec le march du travail. En effet, 610/0 des prestataires de l'assistance sociale en ge de travailler ont occup des emplois un moment donn au cours des trois dernires annes, dont les deux
pement l!:conomiquee (OCDE), vont aueei dans celte mme direction. Voir ce sujet: OCDE. Le I1I4rchi du trof.Jllil: quelles politiques pour les anJ1US 90?, Paris, 1990; et le rapport re.:ent du dbut de juin 1994 de cet organisme intitul L 'tude de l'OCDE $ur l'emploi (compterendu dans Le De.r>r, 8 juin 1994, BS).

tiers durant un an ou pIus3 Ceci signifie que la majorit des individus sur raide sociale sont avant tout des ex-travailleurs et des extravailleuses.

2. L'action du gouvernement qubcois en matire d'employabilit C'est d'abord l'action lgislative de cet tat que nous allons observer nu dbut de cette deuxime tape de notre expos.

Derrire ces chiffres, il y a aussi la ralit humaine de personnes qui son t confrontes des problmes aigus de survie et des prjugs. Ceci faisait dire un jeune, dans le cadre d'une enqute du Conseil ' permanent de la jeunesse: ~tre sur le B.S., c'est pire qu'tre pauvre; est tre pauvre et en porter l'tiquette,.. Cette ralit, c'est celle de l'exclusion la fois conomique, sociale et personnelle. Et ce que plusieurs ressentent plus ou moins confusment, c'est que la socit les a laisss tomber en tant que personne ayant un potentiel et un droit il la dignitS, Ici, nous devons rappeler, qu'au-del de la solitude et des remises en question, des personnes assistes sociales s'organisent depuis plusieurs annes pour dfendre ensemble leurs droits. Des batailles du dbut des annes 70 contre la taxe d'eau Montral jusqu' la lutte actuelle du Front commun des personnes assistes sociales du Qubec contre certaines dispositions de la Loi de la scurit du revenu.6 , il y a toute une tradition de combativit Qui mriterait d'tre mieux connue. Ajoutons que cet engagement s'ins crit le plus souvent dans un contexte difficile, avec relativement peu d'allis daJl!lla'population et avec, en face, un adversaire coriace Qui s'appelle l'Etat du Qubec.
3. CONSEIL NATIONAL DU BIEN't:TRE SOCIAL DU CANADA, Cluiisir de tra

2.1 Dsillusions au cours d'une premire lecture En repensant au contexte de radoption de la Loi 371, il y a cinq ans, on peut se rappeler que, pour plusieurs, l'employabUit y apparaissait comme un espoir li aux premiers programmes d'insertion sociale des jeunes assits sociauxs Cet espoir pouvait donner l'impression d'une rforme aux allures modernes, axe ds l'article 1 sur d'intgration au march du travail, Mme le titre coiffant son programme principal, ~ctions positives pour le travail et plot:.(APl'E), avait ce petit air progressiste qui nous :rappelait cer taines luttes pour l'galit et pour l'accs en emploi en faveur de groupes sociaux tels les femmes et les jeunes.

rem

Une premire lecture nruve des articles 22 et 23 de la Loi aurait mme pu renforcer cette impression favorable, r article 22, on lit en effet que:
Le ministre value la situation de l'adulte seul ou du membre adulte da la famille etpeuf.lui offrir des services d'infonnation et d'orientation.
Le ministre peut galement preposer cef. adulte un plan d'action visant son intgration et sa rintgration au march du travail; daruI ce cas, il peut lui rembourser certaines dpenses occasionnes par les dmarches prvues au plan d'action.

0::> l'V '

vailler: incitatifs et disincitatifs, automne 1993, p. 9. 4. CONSEIL PERMANENT DE LA JEUNESSE, .Dites tout le monde qu'on

existe..... Avis sur la paullret delll jeunes. Qubee, 1993, p. 14.

5. La ralit voque eIhaut renvoie certaines des caractristiques dcrites


rcemment dana le cadre d'un jugement du juge Grard Rouleau du Tribunal des droits de la pe~nne du Qubec [Commission des droit8 de la persQlllle du Qubec c. Lucien Gauthier. 11994) R.J.Q. 253J. Ce jugement reconnait. lea personnes prestataires de la aeurit du revenu comme appartenant un groupe social dsavantag et pouvant, dans certaines circonstances, voquer le motif de condition sociale titre de fondement de la discrimination en vertu de la Charte des droitset liberts de 14 personne du Qubec. Mme ai nous n'abordons pas directement ici cette question, on se doit de souligner que ce jugement comporte dei avances importantes sur le plan social et juridique pour les personnes asaiates sociales. 6. Voir Front commun des cusist8 sociau% c. Le Procureurllnrol du Qubec, C.S.M. 500-05-001350945 (fvrier 1994). Cette cause se fonde, entre autre., sur l'ab sence de traitement gal en vertu de certainea dispositions de cette LoL De plus, certaines de ces diapoaitions relatives l'employabilit ne touchent pas seulement ceux et cellee qui sont actuellement sur un lieu de travail; maia elles psent comme une menace pour la grande majorit des prestateires de l'aide sociale, compte tenu du fait qu'ils peuvent un jour ou l'autre devenir du participants des mesures d'emDlovabiiit.

Et, aprs tant d'attentions da la part du ministre, on retrouve l'article 23 de la Loi, presqu'un service d'escorte vers le monde de la formation et de l'emploi: .
7. Loi .ur 14 .kuriti du revenu, L.R.Q., c. S3.1.1. Plusieurs des observations critiques nonces dans cette section a'inapireni de l'analyse de Lucie LA MARCHE, La nouvelle Loi sur la scurit du revenu au Qubec: quelques rflexions d'sctualitb, (1991) 21 Revue de droit de J'Univenit de Sherbrooke
339-372, 8. Cee me8\lres: cProerammea de atagel en milieu de travail>Rattrapage scolaire. et Travaux communautaire... avaient t introduites en 1984 dans le cadre d'amendement. Il la Lei .ur l'aide sociale, L.Q. 1969, C63 (plua particulirement pari'ajouidea articles 11.1 il 1 1.3) conoistant mettre de l'avant des programmes d'activits ou de formation>, et insuffler une vie 11 ce qui avait t simplement dslllll par le terme .plan de relvement> l'article 9 lors de l'adoption initiale de la Lei.

LE PRaJE'I' QUBECOIS DE L'EMPLOYABILIT. ..

115

116

EMPLOI PRECAIRE ET NON-EMPLOI: DROITS RECHERCHS

LE PROJET QUBECOIS DE L'EMPLOYABH..J,TlL

117

Le m.iniatre peut, dans le ca.dre d'un plan d'action, proposer l'adulte ' de participer une mesure temporaire de soutien l'emploi, de fonnation ou d'activits de services communautaires.

Mais des expressions telles cmesure temporaire et services communautaires" taient dj susceptibles de soulever quelques doutes. Afin d'en savoir plus long sur les mesures d'employabilit, il fallait donc continuer notre lecture en allant au premier alina de l'article suivant. soit l'article 24 de la Loi:
Le mini.stre peut, dans le
CIIII de rtsines mesures, (:(Inclure une entente crite avec: le participant et, le cas chant. avec la personne qui fait excuter le travail; il peut y prvoir des conditions de travail

En d'autres termes, en s'insrant dans ce nouveau mond~ de l'employabilit, le lgislateur qubis a tabli un vritable rgune juridique d'exclusion et d'exception! Ce rgime s'inscrit dans ~e prolongement direct du pouvoir discrtionnaire du ministre. Ce ~mt est d'autant plus clair que l'on constate, l'article 76 de la Loi, que le lgislateur a t fort prvoyant pour son ministre en excluant les articles 22, 23 et 24 des droits de rvision et d'appel. Concrtement, cela veut dire qu'une bonne partie des dizaines de milliers de Personnes 888i.stes sociales participant aux mesures d'eniployabilit n~ bnficient ni de la protection des normes minimales de travail. ru d'un recours l'encontre des dcisions du ministre en matire de programmes d'employabilit 10, Au milieu de cette seconde tape, mTmns-nous et prenons un~ premire radiographie de l'employabilit, Ce que nous voyons alors a l'interne, comme ossature de base. c'est un rapport social et juridique caractris par la contrainte de l'tat l'encontre des personnes assistes sociales, Plus exactement, c'est un rapport de type nouveau (nouveau par rapport l'ancienne Loi de l'aide sociale 1.1) qui ~s~tue l'obligation pour mutes les personnes aptes au travat! de s mserer dans des dmarches de recherche d'emploi et de se nformer en cette matire aux instructions du ministre. Ceci se retrouve l'article 28 de la Loi, SOUEI le titre Obligation8l>:
L'adulte apte il occuper un emploi [...] doit entrepren~ ~es d~hes appropries sa situation afin de trouver un emplOI remunere et se .conlormer auxin.structions que peut lui donner le ministre il cette fin. 12

On doit ajouter ici qu'un tel rapport de subordination s'appuie sur l'utilisation de trois moyens privilgis: (1) l'arme idologique de l'incitation au travail, comme nous venons de le voir; (2) l'arme politique et juridique des controles de plus en plus nombreux 13; et (3) l'arme de la contrainte conomique partir des diffrences de barmes de prestation dfinis dans la Loi (articles 15 20): car, il ne failait pas r oublier, ceux et celles qui ne participent pss,aux mesures d'employabilit du ministre sont pnaliss en recevant un chque mensuel dont le montant est infrieur celui reu par ceux et celles qui participent. Autrement dit, cette lgislation conduit diviser les personnes assistes sociales en diffrentes catgories, dont les deux principales sont participant. et l1on-participant14. Ouvrons ici une parenthse substantielle sur une autre division sociale produite par cette Loi. ~s interventions de l'tat dcrites jusqu'ici touchent avant tout les quatre cinquimes des personnes 1 assistes sociales considres aptes au trauail. Ce qui signifie que la pierre angulaire sousjacente mute la politique qubcoise de remployabi:lit consiste, somme toute, en une distinction juridique entre l'aptitude au travail (qui oriente automatiquement les personnes dites captes du ct du programme APrE,.) et l'inaptitude au travail ou des contraintes svres remploi.. (qui oriente presque mutes les autres personnes du ct du programme .soutien financier), Cette . nouvelle norme, mentionne ds l'article 1 de la Loi et dfmie l'article 6de manire surtout physiologique il partir de la production ._. d'un rapport mdical,.. contribue en pratique l'exclusion du monde \ du travail de l'immense majorit des personnes handicapes bnficiaires de l'aide sociale (en gros l'autre cinquime des personnes assistes sociales reprsentant prs de cent mille mnages), Nous disons ici exclusioll* car ces dispositions de la Loi associent de fait
13. Pour ..voir un aperu de certainB mcanismes de contrle social a.s.ocis l'application de cette Loi, voir BelattoM, nO 689, avril 1993Les effets pene:de 1 Loi 37. Big Brother chez les pauY1'l!8>. Voir aussi: James Iain GOW, Alain .. NOaL et Patrick VIlLENEUVE, Choc des lIoleurs cktns l'oide sociale au Quelnc? Pel1inence et s8nification des lIisUe.s ICm:ile, Dpartement de .elence politique, Unive ... it de Montral, Collection .cahier. du Grb, nO 13, novembre 1993, 37 page . 14. On doit ajouter lin facteur de diffrenciation .econdeire et transitoire, qui e.t la disponibilit ou nan-disponibilit: cette dernire dichotomie 8ert autant il donner une aortie de .ecourt! au ministre qui ne peut en pratique fournir de. mesures d'ernployabiliti Il toutell lea personnes qui le demandent (en vertu de l'article 17 de la Loi) qu'il J>'!lr!Uettre ault pel'8Onnes qui ne Bont pa. aptea temporairement (surtout pour de. raisons de sant) de se retrouver dans un statut transitai ... entre une participation et une non-participation.

1 ) ...
Ds lors, il y avait de quoi perdre ses illusions. Car, plus on s'approchait du monde rel du travail, plus le ministre changeait de rle en s'appropriant des pouvoirs: pouvoir de dcider'des ententes avec le bnficiaire et avec l'employeur, et surtout pouvoir de prvoir les conditions de travail du participant, Il devenait une sorte de super-employeur contrlant, mutes les oprations de ce nouveau monde de l'employabilit. Et, pour couronner notre dsenchantement, rien de mieux que le second alina-guillotine de l'article 24 de la Loi:
Le Coe! du. trouail, la Loi sur les dicret$ de conuention rollectiue, la Loi , sur la fonction publique et la Loi sur les normes de trallail, ne s'ap -pquent pas il r adulte qui excute un travail dans le ca.dre d'une mesure propose en vertu de l'article 23.9

10. ns'agit jU8tement l de points majeurs qui Bont la ba..., de la contestation 11. Ici une question ae pose: en quoi cette nouvelle trame de 1employablhw
judiciake mentionne la Ilote 6.
". ,

Se rvle donc la vritable nature de ce rgime pour les personnes prestataires de la scurit du revenu. Avec cette disposition, le lgislateur exempte explicitement le ministre de l'obligation d'appliquer des lois d'ordre public aussi fondamentales que la Loi sur les normes de travaJl et le Code du trouail. Par contre, on demande au participant qu'il excute un travail .. sous la direction d'Un em ployeur.
9. Cet alina est en bonne partie import de 1'81'ticle 11.3 de l'aneienne Lei de l'aide sociale, prcite, note 8, article qui avait t introduit en 1984, en mme temps que les premiers programmes d'employabilit mentionns il la note prcdente; la seule diffrence tait qu'il n'y avait pas alors exclusion de l'ensemble des normes de travaillllsis exclusion des dispositions relativea au salaire de la Loi sur les normes de IraMil.

ap;"'rte.t-elle Quelque chose de radicalement diffrent par rapport ill'an~ienne Loi r l'aide fOCiale ? notre aVII, il y El au moins deux .~ur8 maJe~':"8 d'expUcation Primo, il y avait dans l'ancienne Loi la reconnaissance e!pUClte du. .droit l'aide lOcial,,>, qu.i 8e trouvait il l'article 2.et dans le titre meme de 88 deuxime section. Ceci El t abandonn dans la 101 actuelle. Seeundo, et en lien avec ce premier point, Il y ft eu un dplacement fon?amental. de r,,~~n sabilit - quant la satisfaction des besoins de base des CItoyens def8Vons~ de la sphre de la reoponsabilit collective la sph... de la responaablllt . . ' . . Individuelle et familiale. 12. Si la personne ne se conforme pas ces I~8t~tlOna . du m~n!stre ou al ~lIe refuse ou abandonne un emploi sans motif lJneux. Il y a. ICI une sanction pONible lIOua forme de rduction de l00S ou 200S de aM cheque mel1llu?I.(en vertu de J'article 29 de la Loi et de l'81'ticle S3 du Rglement sur la sleu ...le du revenu).

118

EMPLOI PRCAIRE ET NON-EMPLOI; DROITS RECHERCHS

I.E PROJET QUBECOIS DE L'EMPLOYABn:..m;:...

119

120

EMPLOI PRCAIRE ET NONEMPLOI: DROITS RECHERC}illS

personnes handicapes et inaptitude au travail. Elles concourent done ainsi renforcer les prjugs l'encontre des personnes appartenant ce groupe social qui est l'un des plus dfavoriss de la socit canadienne. Car, rappelons-le, cette approche rductrice va totalement l'encontre du mouvement des personnes handicapes des vingt dernires annes luttant pour la reconnaissance de leurs droits comme citoyens part entire: ce qui comprend le droit de participer au march du travail en considrant d'abord le potentiel des personnes et non leurs limitations 15 Nous observons donc ici que l'aptitude au travail en tant que principe sous-jacent au concept d'employabilit Oa dichotomie ap~apte prparant l'mergence de ropposition employable/memployable:.) produit comme tel des effets directs de division sociale: division entre, d'une part,les personnes dites capteSlt que l'on force aIler vere le march du travail et, d'autre part, les personnes handicapes que l'on tend au contraire exclure de ce mme march de l'emploi 16.

2.2 Quels 80nt les rsultatlt des mesures cl'employabilit7


Faisant suite ces "'effo~ du gouvernement du Qubec, une premire question pratique se pose: quels sont donc les principaux rsultats de ces mesures d'employabilit mises en place depuis cinq ans dans le cadre de la rforme de la scurit du revenu? Si l'on s'en tient l'essentiel, on obtient grosso modo les rsultats suivants. Primo, en prenant comme rfrence les donnes de novembre 1993, on constate qu'environ une moiti seulement des mnages qui ont demand de participer des mesures d'employabillt (37 800 sur 79 6(0) Y participent effectivement17 Pourquoi? Tout simplement, parce qu'il n'y pas suffisamment de places disponibles offertes par le miistre. Ceci correspond en gros un dsquilibre entre l'offre et la demande deS places d'employabilit analogue r cart qui existe l'heure actuelle sur le march de l'emploi entre l'offre et la demande de main-d'oeuvre. Secundo, il y avait peine 11,8% des mnages (ou 41800 sur 354 400 considrs comme aptes au travail) qui participaient l'un ou l'autre des programmes d'employabilit. Tertio, 25% des personnes ayant particip il une mesure d'employabilit - ce qui signifie un quart des 11,8% de mnages participants, ou environ 3"A. des mnages incluant une personne apte au travail- se retrouvaient par la suite en emploi. Ces chiffres, prcisons-le, compn:nnent les emplois subventionns et les emplois temporaires de mme qu'Us incluent la proportion estime 11% des personnes qui, de toute faon, retourneraient sur le march du tirvail par eux-mmes sans l'aide de telles mesures 18 Au totaI, ceci donne donc une moyenne au bton extrmement faible pour ce nouveau rgime qubois de employabilit: une moyenn qu'on peut rsumer par un effet net de 13% (ou 250Al-ll%) auprs d'approximativement 12% du totaIdes mnages aptes au travail (ou auprs d'environ 17%, si l'on exclut de

ce calcul la catgorie des mnages aptes 4<D.0n disponibles" temporairement, selon l'une ou l'autre des raisons voques il l'article 16 de la Lof). Ici soulignons-le il existe un vaste espace de dbat autour de l'valuaon des rsuI~ts des mesures d'employabilit. Cet ~sp,,:c~ est occup en bonne partie par le ministre qubcois ~ela Sec~~ du revenu qui a produit au cours des dernires annees des dizllliles d'tudes pointues sur le sujet. Et, comme j'ai pu le COD.'ltater les 1.9 et 20 mai 1994, dans le cadre d'un colloque derAC~AS ayant pour the:ne Les stratgies d'aide l'intgration en emplol des personn~s deravoriselu, les statistiques d'experts gouvernementaux oubhent 0;t sous-estiment souvent certaines ralits fondamentales_ !el ~e C~t que s'il ri'y ait pas de transformations profondes en amont, c est-a-dire dans la sphre du dveloppement conomique et social, l'univers de l'employabUit ne fait que ramasser les pots casss et occulter les causes du non-emploi. \ Au-del des variations estimes des taux de russite,. e~ des interprtations en cette matire, un fait. fon~amen:ru demeure: 11 ya un cart trs considrable entre les objectIfs offiCle~s du gouvernement du Qubec et les rsultats obtenus sur le terram d:ms le cadre de tels programmes cl'employabilit. Ce qui nous amne a.no~s poser deux questions. (1) Face ~e. tels carts" ~~llesexpli~ati~ns en fournissent les dirigeants politiques pour legltimer le mamti:n.des mesures d'employabilit? (2) Au plan pratique; de quel cot se tournent les autorits politiques et administratives pour tenter de trouver des solutions de telles contradictions? Pour rpondre la premire question, nous avons ~u le plaisir de retrouver un minibilan querex-~stre .de la Scuri~ du revenu, M. Andr Bourbeau, a rendu public a la veille de son ~part vere le ministre des Finances, Tandis que la seconde, que~tio? nous fera entrer dans la troisime tape de no~ exploratio~, .la ~u se rencontrent les organismes sans but lucratif et l'Etat quebc01s_

15. Cette opposition de fond, <lui s'enracine autant dans la Loi tu/$uront l'exercic~ tUs droits tUlI personnel handicapes, L.R.Q., c. E20.1, que dana l'nonc gouvernemental; part. gale /'mt,grtion $ociale <$ personne. handicapes: un difi paur teUl, GOUVERNEMENT DU QUBEC, 1984. s'eat manifeste de manire nette ds 1986 ~ travers le Mmoire tU l'OffICe <$ per.onnes handicapes du Qubec sur la rforme tU la Loi d'aide sociale, rdig plU" Madame Daniene Comellier et approuv 10 29 aoiit 1986 par le Conseil d'administration de cette importante eorporation parapublique. Il y eat expliqu, entre autres, que le lait <lU'une personne ait une ou plusieurs dfICiences entrainant des limitationa fonctionnenes ne .ignifi. pas automatquement que la personne 80it inapte au travail (italique dana le texte) (p. 18). Ce que l'on volt dana!a Loi sur la scurilidu: revenu, c'est tout il fait le contraire. L'approfondissement de cette analy.e, ce <lui n'est pas notre propoll prineipal lei, ouvre auasi la voie il une double eriti'luc: cene d'une conception behavioriste du comportement humainrduit Il des facteur. phy9iologi'lues et/ou conomiques - et celle du march du travail conu comme un tout Invariable auquel il faut s'adapter unllatrale ment. Au contraire, toute l'exprience d'insertion en emploi de. pertanne. handicapes dmontre l'importance de l'adaptetlonltranaiormatlon de certains postes de travail et de ~ertaines condition. environnementale. I18surant, par exemple, au point de dpart l'accessibilit architecturale. Enrm, soulignons que la Lei sur la scurit du rel/enu n'exclut pas totalement la participation des personnes handicapes des mesures d'employabilit du progrtunme APTEi maia cette participatIOn demeure, somme toute, marginale et supporte prati'lue ment que par un nombre restreint d'organi.mes, tels des Services externes de main d'oeuvre (SEMO) pour personnea handicape. 16. Cette division appene de. actions sur deui fronts en apparence opposs, mais en ralit complmentaires: un front de lutte contre le travaillor et un autre pour le droit au travail.

17. MINIStl:RE DE LA MAIN-D'OEUVRE, DE LA S~URlT DU REVENU ET DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE (MMSRFf'), Rappart statistque men$uel, Pl'OBrammu I la $curilldu rellt!llu, aot 1993. 18_ Franoi.e TARI'E, MMSRFP, Relance aupI da preslataire. tU la "curiti du

rellenu ayant particip < u" programme tU divelappement tU l'empla;yabilill ou d'int,grutla" en emploi, fmu 1993, p. 11 Du ct des analyses eritictues des mcanismes et de. r.ultata de "employabllit, voir en particulier Marc-Andr DENlNGER et Moni'lue PROVOST, cL'aide .ociale au Qubec: politique de dveloppement de l'employabUit ou dispositif de geation de l'exclusion du travail, dans Enjetl% octue/$ tU la formalon profes,ionnell, SOU! la direction de Pierre DANDURAND, Institut qubcaia de recherche .ur la culture, 1993. p. 199224; et Andrew SAVAGE. .Le dveloppement de l'employabili des pre8tata.iresde la' scurit du revenu>, NouveUu pratiquu sOcialll$, vol. 6, n 2 (autemne 1993), p. 125140.

.2.3 Un bilan qui appelle qelques rflexions sur les intentions relles clu lgislateur
al Dans le cadre d'unevaIuation sommaire parue dans le j La Presse du 8 dcembre 1993111,le ministre Bourbeau s'est pose au
19. Andr6 BOURBBAU. Aide aociale: le cas singulier du Qubec>, La Presse, 8 dcembre 1993, B-3.

0u:n

LE PROJET QUBECOIS DE L'EMPLOYABILlT,.,

121

122

EMPLOI PJCAIRE ET NONEMPLOI: DROITS RECHERCHS

LE PROJET QtmBECOIS DE L'EMPLQYABILlT,

123

point de dpart la question suivante: quelle serait la situation si le Qubec n'avait pas procd sa rforme de la scurit du revenu? Et comme si le ministre pressentait dj sa destination future, l'aspect principal de sa rponse s'est situ sur le terrain des {mances publiques:
Si le Que~ avait enregistr les mmes hausses de clientle la acurit du revenu que les autres provinces canadiennes, le Trsor public aurait d dbourser des milliards de dollars supplmentaires (,.,) Si le Qube(: avait suivi la tendance canadisnne, lea deourss additionnels auraient t de 5,3 milliards $.

Un rtain nombre de pel"8Onnes ont ralis que, tout compte fait, il demeure toujours avantageux de conserver son emploi plutt .que de dpendre de la scurit du revenu. Le progromme J.PPQRT (Aide aux parents pour leurs revenus de travail), qui accorde une subvention aux parents il faible revenu, a asns doute contribu il maintenir en empl~i des pel"8Onnes dont le revenu, sans le programme APPORT. sernd infrieur aux prestations de la scurit du reuenu.

alimentant la dresponsabilisstioID des pouvoirs collectifs des pays industrialiss face aux causes de fexclusion conomique et sociale23.
3, Les organismes sans but lucrat et l'employabilit: enjeux et contradictions

Par l on voit bien que les mesures d'employabilit et les incitations ~u travail faiblement rmun