ECONOMA DEL SECTOR PBLICO MEXICANO

Jos Ayala Espino

FACULTAD DE ECONOMA, UNAM

UNIVEkSIDAD NACIONAL AUTONOMA DE MEXICO

Dr. Francisco Barnes de Castro Mtro. Xavier Corts Rocha Dr. Leopoldo Henri Paasch Martinez Dr. Salvador Maio Alvarez Dr. Francisco Ramos Gemez Mtro. Gonzalo Moctezuma Barragan Mtro. Gerardo Dorantes Aguilar Lic. Victor Manuel Juarez Cruz Rector Secretario General Secretario Administrativo Secretario de Planeacin Secretario de Asuntos Estudiantiles Abogado General Director General de Informacin Director de Inforrnacin

FACULTAD DE ECONOMIA
Lic. Guillermo Ramirez Hernndez Lic. Carlos Javier Cabrera Adame C. P. Pedro Jesus Roncero Montero Mtra. Josefina Valenzuela Cervantes Dr. Roberto Escalante Semerena Lic. Jos Luis Victoria Toscano Lic. Alejandro Paz Torres Lie. Martin Castafieda Infante Lic. Juan E. Partida Castillo Lic. Antonio Gazol Sanchez Lic. Luis Juventino Portilla Rivera Ing. Javier Salazar Argonza Lie. Carmen Duran Kirchner Director Secretario General Secretario Administrativo' Secretaria de Planeacin Jefe de la Division de Estudios de Posgrado Jefe de la Division de Estudios Profesionales Jefe de la Division del Sistema Universidad Abierta Coordinador de Asuntos Estudiantiles Coordinador de Publicaciones Coordinador del Centro de Educacin Continua Coordinador de la Biblioteca Coordinador de Informatica Coordinadora de Comunicacin Social

D. R. 1999. Facultad de Economia, Primera edicin agosto de 1999 ISBN 968-36-7691-X Impreso y hecho en Mexico

UNAM.

CAPTULO 4

Tamao del sector pblico de la economa

INTRODUCCIN

El tamao o dimensin del sector pblico es un tema de inters porque permite estudiar su importancia relativa en distintos mbitos: respecto al sector privado de la economa; a otras economas del mundo, y en general, sobre un conjunto de indicadores relevantes: el empleo total, la inversin, el ahorro, las exportaciones, el valor de la produccin, la carga tributaria, el consumo, entre los indicadores ms destacados. El tamao del sector pblico es tambin un indicador til para medir las prioridades polticas del Estado en el desarrollo econmico; y puede mostrar las preferencias ideolgicas del rgimen. Sin embargo, cambios en las modas polticas, econmicas e ideolgicas, no siempre reflejan modificaciones en la realidad. La dimensin alcanzada por el Estado refleja el tipo y ritmo del crecimiento o decrecimiento que ha tenido el sector pblico en un determinado periodo de tiempo. Pero quizs uno de los puntos ms interesantes sea que el tamao del sector pblico es un punto de partida obligado para introducir reformas; por ejemplo, cuando se piensa que el sector pblico ha crecido muy rpidamente y puede generar desequilibrios; o en el caso contrario, puede sealarse que el sector pblico es demasiado pequeo en ciertas reas de la economa. Por ejemplo, se puede llegar a la conclusin de que la participacin del sector pblico en la produccin industrial es muy elevada y, en contraste, en el bienestar social muy pequea. Es difcil, si no imposible, determinar en trminos abstractos la dimensin adecuada, el mnimo tcnico o el tamao adecuado u ptimo del Estado, en tanto que su intervencin es necesaria para orientar eficientemente el crecimiento y/o el desarrollo. La determinacin eventual del nivel ptimo depender de la existencia de varios factores: Las restricciones presupuestarias. Las posibilidades de elevar los ingresos pblicos. Monto de deuda requerido por el gobierno. 87

88

I. SECTOR PUBLIC() DE LA ECONOMIA

Esta controversia probablemente no tiene respuestas normativas o positivas, pero podria proporcionar un andlisis de la calidad de las intervenciones estatales, elemento que, finalmente, es dificil de cuantificar o representar empiricamente, pues los criterios disponibles para esta evaluacin son de naturaleza diversa. La calidad del Estado se mide en Ultima instancia, por la eficiencia de sus instituciones y politicas, la cual dependerd de factores como la capacidad tcnica de la burocracia, de los esquemas organizacionales en la toma de decisiones, entre otros. En el cuadro 4.1 se seilalan las principales relaciones entre el marco institucional, organizacional, politico y econmico como determinantes del perfil cuantitativo y cualitativo del sector public.
CUADRO 4.1.

Determinantes del comportamiento del sector pOblico

Definen estructura y caracteristicas del sector public Funciones, objetivos, metas y valores Reglas del juego Permisos y prohibiciones Incentivos Regulacin Organizacin del gobierno Mecanismos de gobiemo Eleccin social y pdblica Calidad del gobiemo Presidencialismo Sistema electoral Sistema de partidos Representacin y negociacin corporativismo, parlamentarismo, etc. Taman() y orientacin del presupuesto Sistema tributario Seguridad y asistencia social Promocin del desarrollo y crecimiento econmico

Caracteristicas de los sistemas econmico, social y politico Marco institucional: Constitucion Leyes Reglamentos Organizacin: Estructura administrativa Centralizacin Federalismo Regimen politico: Sistema politico Estructura de poder Representacin Legitimacin Sistema econmico: Taman de la economfa Grado de desarrollo Poblacion (perfil demogrfico) Papel en la economf a mundial

Restricciones

Capacidades

Procedimientos

Tamaiio y perfil

MEDICI6N DEL TAMASIO DEL SECTOR PBLICO

Elegir la definicin de sector pdblico determina la forma como se medird su tamatio. En principio, es posible optar por un indicador, o una combi-

4. TAMAO DEL SECTOR PBLICO DE LA ECONOMA

89

nacin de varios indicadores macroeconmicos. Ciertamente, las mltiples actividades del gobierno no pueden captarse con una sola estadstica, as como un solo agregado no puede expresar las distintas formas de gobierno. Si se emplea la definicin de sector pblico, a partir del gasto pblico, deben considerarse los siguientes aspectos: Los niveles relativos y/o absolutos del gasto, los cuales deben relacionarse, adems, con un indicador o varios. El gasto nominal y el real. El mtodo de financiamiento del gasto: ingresos tributarios, no tributarios y deuda. La medicin de los cambios absolutos y nominales es poco relevante porque no refleja la inflacin e ingreso real en el largo plazo. A continuacin se comparan las mediciones reales frente a las nominales y las que se refieren a precios y cantidades.
Medidas reales frente a las nominales

En una economa muy simple, en la que slo existen los sectores pblico y privado, se puede apreciar la diferencia entre cambios nominales y cambios reales. La produccin total (0) est compuesta por la produccin del gobierno (G) y la produccin privada (N), es decir, Q G + N, Pg y Pn son los precios de G y N respectivamente, y P son los precios promedio de los dos sectores. Los cambios en el gasto pblico (E) y en el PIB pueden ser representados como:
dE = Pg dG + G dPg y dPIB = P dQ + Q dP.

(1) (2)

Manteniendo todos los precios constantes (dPg = dP = O) obtenemos los cambios en la participacin real del gasto pblico sobre el PIB, tal que:
dE _ Pg dG

dPIB

P dQ

(3)

Sin embargo, si se mantienen constantes los precios (dP = O) pero los precios relativos cambian, de modo que dPg > O lo que implica que dPn < O se obtiene: dE Pg dG + G dPg (4)
dPIB

P dl)

La comparacin de las dos ltimas ecuaciones, revela que la variacin en la participacin nominal del gasto pblico dentro del PIB (3) es mayor a la variacin en la participacin real (4), aun sin inflacin general (dP = O).

90

I. SECTOR PBLICO DE LA ECONOMA MEXICANA

Esta diferencia es importante para estimar el crecimiento del gobierno. Por ejemplo, si se investiga la asignacin del gasto de los consumidores entre bienes pblicos y privados (suponiendo que el gasto pblico se financia con i mpuestos), la variacin de la participacin del gasto nominal en el PIB es relevante. En cambio, si se investigan los cambios en el nivel del consumo real de bienes y servicios, entonces una medicin en trminos reales (manteniendo todos los precios constantes) es lo adecuado.
Medicin de precios y cantidades

En el sector privado es relativamente sencillo separar o distinguir los cambios en los precios, y en las cantidades, ya que es posible definir precisa y claramente las unidades de medicin. Se pueden observar las modificaciones en los precios de estos bienes, as como en las cantidades consumidas. Sin embargo, en el caso de los bienes que provee el gobierno, el precio pblico, frecuentemente no refleja los precios de mercado. Adems, es difcil definir las unidades de medicin, as que diferenciar precios y cantidades puede ser muy engaoso. En algunas reas, tales como, educacin, salud, otros servicios, etc. es difcil encontrar medidas adecuadas: aulas/escuela, camas/hospital, alumnos/maestro, etctera. En este caso, se recurre al valor real de los insumos requeridos en estas actividades, para medir los resultados de la produccin. En la prctica, se considera el valor real de los sueldos y salarios de los empleados, ya que implcitamente, se asume que el aumento real en sueldos y salarios se traduce en incrementos equivalentes de la produccin. Pero, en las actividades pblicas no es fcil medir resultados reales. La definicin y la medicin del tamao del sector pblico en la economa se ha convertido en un problema significativo. Paralelamente al desarrollo de las teoras y modelos sobre el crecimiento del Estado, se desarrollaron profusas definiciones y tcnicas de medicin del tamao del Estado. En general, stas se identifican con la nocin de sector pblico, que aunque no recoge toda la complejidad de las funciones del Estado, es el concepto ms usado para estudiar el comportamiento del gobierno en la economa. El crecimiento del sector pblico puede ser evaluado de diversas maneras. La experiencia de las dcadas recientes pone en evidencia la necesidad de contar con teoras crebles que sean capaces de explicar la dinmica del sector pblico y su crecimiento, adems de contar con metodologas adecuadas a los mbitos tanto generales, como particulares de cada pas. Las teoras del crecimiento del Estado requieren de una definicin clara del sector pblico, que convierta a su objeto de estudio (el Estado) en un conjunto de definiciones y variables mensurables, pero, al mismo tiempo, que sean capaces de fijar un marco, convencionalmente aceptado, que per-

4. TAMAO DEL SECTOR PBLICO DE LA ECONOMIA

91

mita el intercambio analtico de informacin entre los estudiosos y las instituciones pblicas y privadas que se encargan del diseo y aplicacin de las polticas pblicas.i
1. Gasto pblico. Saber su proporcin con respecto al

2.

3. 4.

5.

6.

7.

como su evolucin durante los ltimos aos, para poder comprender su impacto sobre el tamao del sector pblico. Ingreso pblico. Saber su proporcin con respecto al PIB, as como su comportamiento para comprender su interaccin y relacin con el tamao del sector pblico mexicano. Sector paraestatal. Conocer su evolucin reciente, tendencias actuales, influencia actual y su tamao relativo. Inversin pblica federal. ste es un indicador ntimamente relacionado con el gasto pblico, y es de suma importancia para conocer como el tamao del sector pblico puede fomentar el crecimiento econmico. Personal ocupado en el gobierno central. ste es un indicador bsico del empleo pblico, el cual a su vez nos ilustra adecuadamente el tamao fsico y burocrtico del sector pblico. Empleo pblico en los pases de la OCDE. En este caso slo se toma este indicador para hacer una comparacin con el tamao del aparato estatal de economas desarrolladas, y tener un marco de referencia. Produccin del sector pblico. Obviamente, analizar el comportamiento de esta variable a lo largo de los ltimos 15 arios nos da una clara idea, de la evolucin que ha mantenido tanto el tamao del Estado, como su influencia en el resto de la economa.
INDICADORES BSICOS SOBRE EL TAMAO DEL SECTOR PBLICO

PIB, as

Gasto pblico

Los indicadores de gasto pblico ms usuales son los siguientes:

a) Gasto pblico total con relacin al Producto Interno Bruto (PIB). ste nos

muestra el grado de influencia del gobierno en la economa, evidentemente que una proporcin alta, por ejemplo ms del 25% del PIB significa un gobierno influyente. b) Gastos totales menos gastos de transferencias con relacin al Producto Nacional Bruto (PNB). Este indicador compara dos magnitudes homogneas, dado que el PIB no incluye los pagos de transferencias. Sirve para
1

Las teoras del crecimiento del Estado pueden revisarse en Jos Ayala Espino, Merca-

do. . ., 1996.

92

I. SECTOR PUBLICO DE LA ECONOMIA

mostrar la asignacin de recursos reales del sector public, pero no nos permite conocer el porcentaje del ingreso y la produccion con lo cual contribuye el gobierno a la economia, ni las modificaciones financieras que introduce el papel del gobiemo en la economia cuando reasigna recursos de una area hacia otras. c) Valor agregado del sector public al PIB es un indicador que permite evaluar la dimension relativa del sector public en la economia y por tanto la contribucin del gobiemo a la formacin del ingreso nacional, pero no muestra la dimension total del gobierno ni sus efectos sobre la economia. En Mexico, el gasto pdblico es una variable muy importante para el financiamiento de la inversion pUblica, y como consecuencia del crecimiento econ6mico. Sin embargo, la politica econmica en los ltimos arios se ha caracterizado por la disminucin del gasto public como proporcion del PIB, debido principalmente a los fuertes problemas que enfrenta el sector pUblico para financiar este gasto, tanto desde el punto de vista de los ingresos federales, como por via deuda.
Ingreso ptiblico

Los indicadores por el lado de los ingresos pblicos son cuatro:

a) La presin fiscal es la relacin entre el total de impuestos y el Producto Nacional Bruto (PNB) a precios de mercado, el Producto Interno Bruto (Pm) a precios de mercado o el ingreso nacional. Este indicador puede

ser interpretado por su presin psicologica sobre los contribuyentes y depende del grado de conocimiento de stos sobre el significado de pagar impuestos. Esta presin es ilustrada por varios factores: complejidad de los trrnites fiscales, tiempo destinado a pagar impuestos, la transparencia de los impuestos, el servicio fiscal, entre otros. Ciertamente la presin fiscal es el indicador fiscal ms fcil de medir, en cambio la presin psicolgica resulta ms dificil de cuantificar. b) La carga fiscal es una parte del ingreso que obtiene el sector pUblico de un contribuyente o grupo de contribuyentes. Su clculo puede referirse a un individuo o a un grupo, como los impuestos cobrados a los contribuyentes o a su ingreso. c) La capacidad impositiva refleja la aptitud de una comunidad para dedicar una parte de su ingreso al financiamiento del gasto pUblico. Esta aptitud dependerd de varios aspectos: la estructura demogrfica, la estructura econmica, el nivel de presiOn fiscal y psicologica, entre las ms importantes. Es un indicador dificil de cuantificar.

4. TAMAO DEL SECTOR PBLICO DE LA ECONOMA

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d) El esfuerzo fiscal es la relacin entre ingresos fiscales obtenidos en el

pas y su capacidad impositiva. Es decir, equivale al grado en que el pas utiliza su capacidad impositiva. Este indicador es importante en las relaciones internacionales para determinar la ayuda que requiere un pas de poco desarrollo. Es complejo de calcular.
CUADRO 4.2.

Comparacin Mxico y Amrica Latina en materia de ingresos y gasto social, 1995 (Porcentaje del PIB)

Pas

Ingresos tributarios
11.3 16.0 19.1 15.1 8.0 12.0 7.9 17.2
9.3

Gastos en salud
y

Nivel

educacin
8.8 7.4 5.1 4.6 4.2 3.2 2.5 6.5
8.4

de gobierno
Central Central Central Central Central Central Central Central
Central

Argentina Bolivia Chile Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras

Mxico

Nicaragua Panam Paraguay Uruguay

20.3 12.5 12.2 17.0

9.7 10.0 4.6 3.9

Central Central Central Central

FUENTE: Elaborado con base en datos de "Staff Report for the 1998 IV Consultation", 6 de mayo de 1998.

PRINCIPALES INDICADORES DEL TAMAO DEL SECTOR PBLICO MEXICANO

Participacin en la produccin
La participacin del sector pblico mexicano en la produccin, se mantuvo relativamente estable durante el periodo de 1980 a 1992. El PIB del sector pblico como porcentaje del total nacional pasa de 18.5% en 1980 a 19.4% en 1992, en tanto que la produccin del gobierno general como porcentaje del Producto Nacional vara en una proporcin insignificante al pasar de 7.9 al 7.6% en el mismo periodo. Si se analiza el producto por sectores la situacin es similar. Excluyendo la participacin de PEMEX -particularmente importante en 1975 y 1986y la banca -de su nacionalizacin en 1982 a su privatizacin en 1991-; el sector donde la participacin estatal es ms relevante es el rubro de comunicaciones y transportes, sin embargo, durante el periodo, dicha participacin presenta una retraccin significativa al pasar de 19.3% en 1980 a 4.9% en 1992. Se puede concluir que la participacin del sector pblico en la

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I. SECTOR PUBLIC() DE LA ECONOMIA

produccin (25% incluido el petrleo) es moderada si se compara con otros pases en los cuales este indicador llega a rebasar el 35 por ciento.
CUADRO 4.3.

ms del sector pablico y del gobiemo general, 1980-1992

(Porcentajes del PIB nacional)

Mos
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992

% PIB total sector pablico

18.5 19.4 22.0 24.7 24.8 24.0 24.5 24.6 24.1 23.0 22.5 21.1 19.4

% P1B total gobierno general

7.9 8.6 8.4 6.7 6.8 6.8 6.3 6.2 5.9 6.2 6.1 6.7 7.6

FUENTE: Las proporciones son de elaboracin propia con base en las cifras del Sistema de Cuentas Nacionales de Mexico e INEGI.

Formacin bruta de capital

La participacin del gobierno en la formacin bruta de capital fijo disminuy significativamente, a poco menos de la mitad, de 43% en 1980 a menos de 20% en 1993. Ello puede explicarse, en primer lugar, por la disminucin de empresas palicas que tenf an una participacin importante. De hecho, el sector pliblico ha concentrado su participacin en un 18%, aproximadamente de 18% en el sector energtico (electricidad y petrleo).
Consumo public

El consumo pUblico mantiene una tendencia a la disminucin. Los rubros donde tiende a concentrar su participacion son educacin, salud y las compras gubemamentales (sin transferencias).
Crecirniento de las empresas pablicas

Un indicador que grosso modo indica la importancia politica que el gobierno le confiri a la empresa palica se refleja en el numero de empresas

4. TAMAO DEL SECTOR PBLICO DE LA ECONOMA

95

creadas o adquiridas. Destaca el registrado en el periodo 1976-1982, donde 651 paraestatales se sumaron al sector pblico.
CUADRO 4.4.

Sector paraestatal en Mxico, 1920-1982

Entidades paraestatales a Incremento neto

Periodo

1920-1934 15 15 21 1935-1940 36 144 194 1- 1954 108 1955-1962 206 62 272 66 1963-1970 504 232 1971-1975 1 155 651 1976-1982 a Nmero acumulado al final del periodo. FUENTE: P. Aspe, El camino mexicano de la transformacin econmica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1993.

En contraste, a partir de 1983 y hasta 1994 se muestra una clara tendencia hacia la desincorporacin y la privatizacin. En el periodo que va de 1982 a 1988 se desincorporaron empresas en forma similar a la del sexenio posterior, a diferencia de que en ste ltimo se vendieron las principales como TELMEX.
CUADRO 4.5.

Dependencias y entidades de la administracin pblica federal, 1979-1992

Empresas de participacin estatal Total Mayoritaria
Minoritaria

Aos

Fideicomisos 187 186 201 223 192 170 147 108 83 77 62 51 43 35 30 29

1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

898 623 903 630 872 583 1 155 754 75 1 058 696 74 699 74 1 037 932 625 65 732 524 7 612 433 3 279 449 229 379 147 280 120 241 217 100 210 98 216 106 FUENTE: Anexo estadstico, Primer Informe de Gobierno, Mxico, 1995, p. 91.

96

I. SECTOR PUBLIC() DE LA ECONOMIA

Gastos e ingresos La evolucion de los ingresos y de los gastos piablicos en Mexico de 1980 a 1994 muestran una evolucin muy irregular. En efecto, en 1980 el gasto represent() un 31.6% del FIB, este porcentaje Beg() hasta 43% en 1982, pero fue a partir de 1989, cuando ya se inicia una fuerte tendencia a reducir esta participacin, pasando abruptamente de 38 a 32.1% de 1988 a 1989, para finalizar en 26.5% en 1994.
CUADRO 4.6. Acios

Ingres y gasto publicos en Mexico, 1980-1994

% del PIB
37.3 41.9 48.4 44.9 43.8 42.0 56.2 53.9 51.2 50.8 47.6 47.5 42.1 37.6 26.7
Gastos totales a

Ingresos totalesa

% del P1B
31.6 38.7 43.0 39.3 38.1 40.1 39.4 41.4 38.0 32.1 29.0 25.5 24.9 24.9 26.5

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
a

1665.7 2041.5 2338.9 2078.4 2998.8 2065.3 2661.1 2598.9 2499.2 2562.6 2509.2 2592.5 2363.5 2119.7 1534.2

1412.9 1882.6 2077.4 1820.8 1826.8 1971.8 1865.2 1996.2 1854.8 1619.1 1531.1 1392.3 1398.5 1406.3 1521.6

Millones de nuevos pesos a precios de 1980. proporciones son de elaboracin propia con base en las cifras del Sistema de Cuentas Nacionales de Mexico e INEGI.
FUENTE: Las

Empleo pablico A pesar de la heterogeneidad de los funcionarios de las administraciones publicas, su mlmero se utiliza con frecuencia como un indicador del tamario del sector pitblico. De acuerdo con la OCDE, el sector paha) de Mexico es relativamente pequefio en relacin con los paises pertenecientes a dicha organizacin, medido por su nivel de empleo Podemos corroborar en las cifras, que el nivel de empleo total del sector public como porcentaje de la poblacin ocupada total, se ha incrementado a un nivel no muy acelerado. En 1980, de acuerdo con las cifras del Sistema de Cuentas Nacionales de Mexico, dicha proporcin era de 15.5%, en tanto que para 1992 dicha medida alcanzaba el 17.5%. La misma propor-

4. TAMAO DEL SECTOR PBLICO DE LA ECONOMA

97

cin, pero a nivel del gobierno general pasa del 12 al 15.2% en el mismo periodo. Sin embargo, si se considera respecto a la poblacin econmicamente activa dicho porcentaje disminuye. En 1980 el empleo pblico respecto a la poblacin activa era de 13.8% y en 1990 pasa al 13 por ciento.
CUADRO 4.7.

Empleo pblico en Mxico respecto a los pases de la OCDE, 1982

Empleo pblico/PEA % ndice

Pas
Mxico Alemania Blgica Dinamarca Francia Inglaterra Holanda Irlanda Italia Portugal Espaa Suecia
FUENTE: Elaborado

14.3 14.7 16.9 27.9 15.4 19.6 12.6 13.3 14.4 9.9 12.4 40.0
con base en cifras de Stiglitz, 1992 e INEGI.

100.0 102.8 118.2 195.1 107.7 137.1 88.1 93.0 100.1 69.2 86.7 280.0

Por ejemplo, si consideramos cifras de 1982, Mxico presenta un porcentaje bajo de empleo pblico respecto a la poblacin activa, en diez economas europeas desarrolladas. Slo Irlanda, Espaa, Portugal y Holanda presentan un nivel menor, mientras que Dinamarca dobla el porcentaje. Otro caso es el de Suecia, donde el 40% de la poblacin activa est empleada por las colectividades pblicas, y sobrepasa de manera importante la proporcin que tiene Mxico. Considerando el empleo por sectores, el de energa, electricidad, gas y agua, presenta un porcentaje superior al 90% respecto al empleo total durante los arios 1980-1992, en tanto que el empleo en la industria manufacturera presenta una reduccin significativa ai pasar de 8.5 a 1.4% en el mismo periodo. Este ltimo elemento es un claro indicio de la retraccin de la participacin del sector pblico en actividades econmicas, pues hay algunos rubros como el de comunicaciones y transportes o servicios financieros, donde la disminucin es tambin muy clara. Solamente en los sectores estratgicos es donde se mantiene una tendencia constante.

98
CUADRO 4.8.

I. SECTOR PUBLIC() DE LA ECONOMIA

Empleo en el sector pablico por niveles institucionales en Mexico, 1980-1993

(porcentaje del empleo pCiblico total) Personal ocupado en el gobierrzo general, % de la poblacin ocupada total en el sector pablico central 74.5 74.2 73.0 72.6 72.7 71.9 71.8 72.1 71.7 71.2 71.0 71.1 70.9 local 17.3 17.3 18.0 18.5 18.9 19.5 19.5 18.9 18.9 19.1 19.0 18.8 18.8 empresas pablicas 30.1 30.4 31.8 34.0 33.1 32.7 31.0 30.7 30.2 28.1 26.0 21.6 14.9
INEGI.

Alios 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
a FUENTE:

Poblacin ocupada total en el sector pablico a total 3 151.9 3 457.0 3 668.6 3 943.5 4 186.6 4 292.4 4344.4 4 373.7 4 359.3 4359.3 4 313.1 4278.0 4 070.8

77.1 76.7 75.9 74.6 75.1 75.4 76.3 76.5 76.8 77.3 78.6 82.2 87.0

Miles de ocupaciones remuneradas, promedio anual. Elaboracin propia con datos del Sistema de Cuentas Nacionales de Mexico e

CUADRO 4.9.

Personal ocupado en el sector pblico por principales sectores econmicos en Mexico, 1980-1992
(porcentaje del empleo nacional total) Comunicaciones y transportes 21.7 21.1 19.9 24.7 25.0 24.7 24.7 24.8 25.4 23.8 21.9 14.3 12.9
b

Azios 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
a

Energiaa 93.3 96.3 95.4 94.5 94.5 93.8 93.7 93.6 93.7 94.6 94.8 94.1 94.7

Finanzasb 15.1 16.3 26.5 51.4 50.9 49.1 46.8 47.3 46.4 44.5 41.9 35.4 10.8

Industria 8.5 9.2 9.7 9.8 10.0 9.5 8.8 7.6 6.6 5.1 3.6 3.0 1.4

Incluye electricidad, gas y agua.

Iticluye servicios financieros, seguros y bienes inmueINEGI.

bles.
FUENTE: Elaboracin

propia con datos del Sistema de Cuentas Nacionales de Mexico e

4. TAMAO DEL SECTOR PBLICO DE LA ECONOMA

99

En el siguiente cuadro se muestran las principales tendencias en la evolucin del empleo en el sector pblico mexicano.
CUADRO 4.10.

Evolucin del empleo del sector pblico

Total de servidores pblicos 2 271 627 2 243 433 1 594 278 Empleados por cada mil habitantes 33 26 17

Aos 1981 1992 1996

FUENTE:

Sector central 1 646 268 1 511 532 879 636

Sector paraestatal 625 359 731 901 714 642

Poblacin 68 163 974 85 076 840 93 181 633

Tercer Informe de Gobierno, Poder Ejecutivo Federal, 1 de septiembre de 1997,

p. 50.

Como puede apreciarse en el cuadro anterior los procesos de desregulacin, privatizacin, simplificacin administrativa y restriccin presupuestaria produjeron un efecto considerable en el nivel del empleo del sector pblico al disminuir en 1996 casi a la mitad con respecto a 1981 a nivel central.
COMPARACIN INTERNACIONAL DEL TAMAO DEL SECTOR PBLICO DE LA ECONOMA MEXICANA

El sector pblico en el contexto mundial, no tiene el mismo comportamiento pese a reflejar tendencias muy similares. Su desempeo, estructura y tamao se explican a partir del desarrollo alcanzado por las fuerzas productivas. Podemos distinguir dos grandes grupos de pases, desarrollados y subdesarrollados, cada uno de los cuales presenta particularidades en la dinmica que sigui dicho sector en el largo plazo. Los pases industrializados, despus de la segunda guerra mundial, muestran una tendencia ascendente del gasto pblico, as como una mayor participacin del sector pblico en la economa que es explicado, en parte, por los requerimientos de la reconstruccin de la planta productiva, destruida en los aos del conflicto blico y, por la otra, la insuficiente capacidad de respuesta del sector privado para emprender nuevas inversiones productivas. La baja inversin se explica por la aversin al riesgo y la ausencia de incentivos de rentabilidad en el corto plazo. Los pases subdesarrollados, tambin mostraron una tendencia ascendente del gasto pblico, al igual que en los pases desarrollados. Sin embargo, su explicacin difiere de stos ya que el aumento del gasto pblico se explica por los siguientes elementos: el proceso de industrializacin acelerada que siguieron entre 1950 y 1973; por el aumento de la urbanizacin, y el consecuente incremento de la demanda de bienes pblicos y bienestar

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I. SECTOR PCIBLICO DE LA ECONOMfA

social y, finalmente, asi como por la instrumentacin de politicas de estabilizacin y rpido crecimiento, predominantes en los regimenes populistas y autoritarios. Las politicas populistas, descansaron en la bsqueda del crecimiento econmico acelerado y de la distribucin del ingreso en el corto plazo, haciendo caso omiso a la inflacin y el deficit pilblico excesivos, porque consideraban que la pobreza y la mala distribucion del ingreso eran factores importantes en el desequilibrio social y, adernds, eran la causa de la inestabilidad politica. En este tipo de gobiernos se dio un mayor crecimiento del gasto pblico, asi como un excesivo deficit presupuestal. Sin embargo, en las economias de los paises altamente industrializados, en los cuales se ha alcanzado una mayor democracia, tanto el gasto como el deficit public tendieron a mantenerse, despus de que se habian alcanzado sus mximos niveles en los afios setenta, permitiendo mantener el crecimiento, la estabilidad, el empleo y, en trminos generales, se logr6 una mejoria considerable del bienestar social. Sin embargo, el deficit pablico tendi a agravarse en la medida en que aumentaron las transferencias y subsidios, asi como el mayor endeudamiento (intern y externo); en estas circunstancias, el gasto piablico como proporci6n del FIB aument6 considerablemente. En el periodo 1950-1993 el gasto piiblico, en trminos absolutos, ha aumentado considerablemente en casi todos los 'Daises del mundo, esto se puede explicar por los siguientes puntos: El desempelio del sector pUblico, tanto en su tamailo como en su evolucin, estd estrechamente ligado al grado de desarrollo de las economias, a la industrializacin, a la urbanizacin, al desarrollo de las fuerzas productivas y al grado de participacin y bienestar social. Al tipo de regimen (autoritario, dictatorial, populista, democratico). Al aumento de las instituciones piablicas y de la burocracia. A la participacin directa en los medios de produccin (empresas publicas). Al aumento de las transferencias y subsidios. En el mejoramiento y ampliacin de infraestructura y prestacin de servicios plablicos (telecomunicaciones y transportes, educacin, salud, vivienda, abasto y comercializacin). Al aumento de la inversion pUblica en infraestructura bsica. A la instrumentacin del seguro al desempleo y pensiones.

En el periodo 1950-1993, se pueden observar tres grandes tendencias de la dindmica seguida por el gasto pCiblico: a) crecimiento acelerado en el period 1950-1973; b) crecimiento lento pero sostenido de 1973 a 1983; y c) disminucin del ritmo de crecimiento y reestructuracin del gasto entre 1983-1993.

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Crecimiento acelerado del gasto pblico 1950-1973

En los pases industrializados, el crecimiento del gasto pblico tuvo una reorientacin, en efecto, el gasto en consumo pblico se desplaz hacia un aumento de las transferencias, es decir, la mayor proporcin de los gastos estuvo centrada en la transferencia de recursos hacia el sector privado, el cual requera de mayores estmulos a la inversin productiva, as como a satisfacer las demandas de bienes pblicos y bienestar social, lo cual signific un aumento considerable de los gastos civiles sin reducir el gasto en defensa. El gasto pblico, en trminos absolutos, mostr una tendencia ascendente, pues efectivamente se triplic y hasta se quintuplic en algunos pases en 1973 respecto al nivel de 1950. Sin embargo, por la recuperacin acelerada que tienen las economas desarrolladas y el rpido crecimiento del PIB, el gasto pblico aument su participacin en este indicador. La elasticidad gasto-ingreso es alta, lo que significa que ante un crecimiento mayor de la economa el aumento del gasto pblico es menos que proporcional al crecimiento del PIB. En conclusin, en los pases industrializados el gasto pblico creci aceleradamente entre 1950-1973, primero por la reconstruccin de la planta productiva; segundo por el aumento de las transferencias hacia el sector privado y, tercero por el aumento en la cobertura de los servicios pblicos y el bienestar social de la poblacin. Eri el caso de los pases subdesarrollados, en el mismo periodo mostraron un rpido crecimiento del gasto pblico, relacionado con la industrializacin acelerada, con el proceso de urbanizacin, con la creacin de infraestructura bsica, y la necesidad de proveer de un mayor volumen de bienes pblicos.
Crecimiento lento pero sostenido 1973-1983

El sector pblico fue ensanchando su participacin en la mayor parte del mundo como resultado de las polticas intervencionistas y desarrollistas. En los pases desarrollados el gasto pblico se orientaba fundamentalmente al gasto civil, sobresaliendo el gasto en educacin, salud y bienestar social. Por otro lado, en los pases subdesarrollados se orient hacia la industrializacin y la urbanizacin. En el periodo en su conjunto se puede apreciar que a escala mundial el avance econmico se caracterizaba por un crecimiento lento con bajos niveles de inflacin. Esto condujo a que los pases desarrollados optaran por la reestructuracin del Estado, es decir, la reduccin de su peso econmico, y orientar el gasto pblico hacia el gasto social, a la instrumentacin de polticas de mercado, y a una mayor apertura econmica. En cambio, las economas de menor desarrollo reducen su ritmo de cre-

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I. SECTOR POBLICO DE LA ECONOMIA

cimiento con baja inflacin. Ello se debi, en parte, a la crisis de los precios del petrleo que, como es sabido, a finales de la dcada de los setenta se inicia una caida abrupta. Esto provoco una mayor desaceleracin del ritmo de crecimiento, particularmente en America Latina, donde se combinaron recesin con tasas de inflacin crecientes, asi como devaluaciones e incremento de las tasas de inters. A lo anterior se aun una contraccin de los prstamos a escala mundial, con efectos recesivos muy grandes. Las crecientes demandas sociales y econmicas para que los gobiernos aumentaran el gasto pblico no fueron acompaiiadas de una reforma fiscal que permitiera financiar las actividades tradicionales y nuevas del sector pUblico. Asi, en nuestros paises, el gasto public se financi crecientemente con emisin monetaria y un mayor endeudamiento pUblico intern y externo. A la postre, la anterior situacin contribuy a una expansion insostenible del deficit public y al crecimiento explosivo de la deuda pUblica externa e interna. Esto oblig a implantar severos programas de ajuste y a la reduccin del gasto public, especialmente de las inversiones del sector public. A principios de la dcada de los ochenta se inicia la reforma del Estado, que buscard, principalmente, introducir reformas fiscales, reducir los deficit presupuestales, y disminuir su abultada deuda externa.
Disminucin del ritmo de crecimiento y reestructuracin del gasto pablico 1983-1993

En este periodo una disminucin del ritmo de crecimiento del gasto co, asociado con transformaciones a escala mundial donde se privilegi las politicos de mercado en detrimento de las politicas intervencionistas, una mayor apertura, liberalizacin de los mercados financieros y comerciales. Este es un periodo en el cual se entra a la fase de la globalizacin econmica, y a la formacin de grandes bloques comerciales. En esta fase el papel del Estado se cuestiona. En efecto, se argument la ineficiencia en la asignacin de recursos, las fallas del gobierno y la incapacidad de los mismos para mejorar la distribucin del ingreso. En suma, en los paises de America Latina se inicia un proceso de cambio. La anterior importancia del papel del Estado comenz a disminuir y el papel del mercado, en contraste, cobr una mayor relevancia.
Tendencias del gasto pablico en el largo plazo 1950-1993

La tendencia que siguen los paises de la ocDE y en America Latina es muy similar, ya que en los dos casos se presenta una tendencia ascendente desde 1950 hasta 1993. Los paises de la OCDE, muestran una tendencia ascen-

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dente casi ininterrumpida hasta 1983, posteriormente y hacia 1990 existe una ligera cada en los gastos del sector pblico, pero a partir de 1990 y hasta la fecha regresa a la tendencia ascendente. Es decir, en promedio de 1950 a 1983 casi se duplic la participacin del gasto pblico como porcentaje del PIB. De 1983 a 1993 el gasto pblico sigui creciendo, por ejemplo, Japn, desde 1950 hasta 1993, mantiene un crecimiento ms o menos estable; en tanto, en Canad el gasto pblico creci de manera acelerada, pues de tener una participacin del 19% como proporcin del PIB pas alrededor del 50% para 1993. En los casos de Francia e Italia su crecimiento es menos abrupto y acelerado, sin embargo, el gasto pblico tambin creci. La distribucin del gasto pblico en defensa, educacin y salud en pases como Canad muestran una tendencia decreciente entre 1950-1991; para el caso de Francia se observa una disminucin en los gastos en defensa y educacin en tanto que en salud muestra una tendencia ascendente, ya que de representar el 10% del gasto total en 1950 pas al 15.3% en 1991. En Italia, se da una disminucin del gasto en defensa, pero los gastos en educacin y salud tuvieron una mayor participacin, con una tasa de crecimiento acelerada y una tendencia ascendente. As, en educacin de representar el 8.5% en el gasto total en 1950 pas en 1991 a representar el 27.2% del gasto total; en el caso de salud se duplic de 1950 a 1991, en 1950 el gasto en salud participaba con el 10%, para 1991 ste represent el 20.8% del gasto total. En el caso de Amrica Latina, el comportamiento del gasto pblico como porcentaje del PIB, muestra en el largo plazo 1950-1993, periodos de crecimiento estable, combinado con periodos de explosin y acelerado crecimiento hasta 1983, ario en el cual inicia una disminucin en la participacin del gasto pblico en el PIB hasta 1993. Entre 1950 y 1973 el ritmo de crecimiento es lento, pero se acelera entre 1973-1983, para comenzar a declinar en el periodo 1983-1993. Los casos de Argentina, Brasil, Chile y Mxico, son ilustrativos. En efecto, tienen un crecimiento acelerado de 1950 a 1983, siendo este ltimo ario, el que presenta el ms alto porcentaje de la participacin del gasto pblico en el PIB, en los aos siguientes se puede observar una disminucin en el crecimiento del gasto pblico, a excepcin de Brasil que en 1990 fue el ario en que tuvo un crecimiento mayor, situndose, en poco ms del 47%. Pero para el conjunto de los pases de Amrica Latina a partir de 1983 la tendencia es decreciente. Las tendencias del gasto pblico por objeto de gasto (defensa, educacin y salud) en el periodo 1950-1991 son las siguientes: en Argentina, el gasto en defensa muestra una tendencia decreciente, en tanto en educacin con excepcin en 1972, ario donde se observa el crecimiento ms alto en la participacin del total del gasto del 20%, en el resto de los arios se observa una participacin ms o menos estable de alrededor del 9% en promedio; el sector salud particip en el total del gasto con el 3% en promedio. De estos tres

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I. SECTOR PUBLIC DE LA ECONOMIA

indicadores el menos favorecido en la participacin del gasto total lo constituye el sector salud. En el caso de Brasil, muestra una reduccin considerable de los gastos de defensa, en tanto que en educacin y salud se observa una tendencia en la participacin estable, que en promedio participaron con el 4.5 y el 6%, respectivamente en el mismo periodo (1950-1991). Chile presenta una disminucin en la participacin del gasto en educacin y defensa, en tanto aumenta la participacin en salud, ya que de representar el 8.8% en 1950 pas6 a ser del 10.2% en el gasto total en 1991. Mexico muestra una rpida reduccin de los gastos en defensa, ya que de participar con el 10% en 1950 cay6 al 2.4% en 1991, en tanto del gasto en educacin como porcentaje del gasto total muestra una tendencia ascendente hasta 1980, reduciendo su participacin para el atio de 1991. En salud se muestra una tendencia ascendente hasta 1972, a partir de este alio y hasta 1991 su participacin en el gasto total se sitUa alrededor del 2%, lo que muestra que de 1950 a 1991 se da un gran deterioro de los servicios de salud, y los gastos en este rubro como porcentaje del total del gasto public han disminuido cons i derablemente. Como se puede apreciar tanto en los paises de la OCDE, como en los palses de America Latina, la tendencia seguida del gasto pUblico es ascendente en el largo plazo, cuyo punto ms alto de crecimiento fue 1983, a partir de este ario disminuye el ritmo de crecimiento, con dindmica diferenciada entre los paises desarrollados y los subdesarrollados. Para los paises de la OCDE se disminuye en el ritmo de crecimiento del gasto pUblico pero se mantiene estable, en tanto para los 'Daises de America Latina se presenta una desaceleracin del ritmo de crecimiento del gasto public. Siendo esta reduccin, ms abrupta que la observada en los 'Daises desarrollados.
CUADRO

4.11. Gasto e ingreso de paises seleccionados, 1990

(Porcentaje del pia)

Paises
Alemania Austria Blgica Canada Dinamarca Estados unidos Finlandia Francia Grecia Holanda
FuENTE: Mexico,

Gastos
49.4 50.3 56.6 45.8 60.7 37.6 41.3 50.7 37.0 63.7

Ingresos
45.3 46.7 45.4 39.0 50.7 41.9 39.7 46.9 31.3 55.8

Paises
Inglaterra Irlanda Italia Japon Noruega Portugal Suecia Suiza Espatia Mexico

Gastos
47.4 57.1 53.7 34.2 48.8 42.7 67.3 30.0 34.1 43.6

Ingresos
43.7 42.3 41.5 30.2 52.8 33.2 59.7 33.2 30.6 49.1
1992 y para

Realizado con base en cifras de Stiglitz, La economia del sector ptiblico, Quinto Informe de Gobiemo csc, 1993.

4. TAMAO DEL SECTOR PBLICO DE LA ECONOMA RESUMEN

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Ez> El tamao o dimensin del sector pblico es un tema ampliamente debatido porque tiene implicaciones econmicas, polticas e ideolgicas. t=> Los economistas y los polticos discuten la relacin entre el tamao del gobierno y el desempeo econmico. z t > Actualmente se discute ms que el tamao del sector pblico, su calidad, orientacin estratgica y sus capacidades para potenciar el crecimiento. E=> Las prioridades de polticas pblicas en el desarrollo econmico dependen del tamao del sector pblico que manifiesta su dimensin en el ritmo de crecimiento en un tiempo determinado. z> La intervencin del sector pblico es necesaria, sin embargo, se necesita la introduccin de reformas que son indispensables para orientar de manera eficiente el crecimiento y el desarrollo del pas. . Ez Las medidas en trminos reales a diferencia de las nominales nos permiten comprender los cambios diferenciados en la variacin del gasto pblico dentro del PIB, lo cual resulta de gran importancia para estimar el crecimiento del gobierno y otros indicadores. Ez > Existen varias maneras de medir el tamao del sector pblico que permiten fijar un marco analtico para la realizacin de las polticas pblicas. E => Despus de la segunda guerra mundial tanto los pases industrializados como subdesarrollados presentaron un incremento del gasto pblico. l z> Los pases subdesarrollados incrementaron notablemente su nivel de gasto pblico debido al proceso de industrializacin acelerado presentado entre 1950 y 1973, por un aumento en la urbanizacin, por la demanda de bienes pblicos y por la instrumentacin de polticas de estabilizacin. La disminucin del ritmo de crecimiento y la reestructuracin del gasto pblico estuvo asociado con transformaciones mundiales. A partir de 1993 la disminucin del gasto pblico en los pases de la OCDE es clara, pero tambin estable, mientras que en los pases de Amrica Latina la disminucin del ritmo de crecimiento del gasto es mucho ms abrupta. c => Es conveniente desarrollar los indicadores que permitan evaluar y medir la calidad del sector pblico.
PREGUNTAS

Para recordar: Las distintas formas de medir el tamao del sector pblico. La evolucin y tendencias del sector pblico en la economa mundial.

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)

I. SECTOR POBLICO DE LA ECONOMIA Las tendencias basicas del gasto pUblico en la econornia mexicana en los ltimos aiios. Los indicadores ms usuales para medir el tamatio del gasto public y su impacto en distintos indicadores econmicos.

Para reflexionar: zEs posible determinar el tamatio Optimo del sector plablico en la economia mexicana? D Setiale las causas econmicas, politicos e ideolgicas que llevaron a Mexico a modificar la estructura y participacin del sector pdblico en la economia. Sellale cudles son las areas de la economia en las cuales la inversion pUblica promete mejorar el desempetio de una econornia. Para discutir: ) Discuta las ventajas y desventajas de lograr una disminucin del tamatio del sector public. Discuta los aspectos positivos y negativos de las recomendaciones del Banco Mundial sobre la reduccin del gasto pdblico en empresas blicas que compitan en el mercado. I En un cuadro compare las propuestas que tienen sobre la reforma del sector pUblico el PRI, PAN y PRD. Para investigar: En el libro de Jos Ayala, Mercado, eleccion pablica e instituciones, investigue otras formas de medir el tamatio del sector piablico y resumalas en un cuadro sinOptico. I Salale las medidas que se ha propuesto el gobierno en Mexico para volver ms eficiente al sector public. I Mencione cules son las relaciones que pueden existir entre el tamatio del sector pijblico y su nivel de eficiencia. Actividad acadmica: I Realizacin de un taller sobre el andlisis del tamatio del sector public en Mexico.

BIBLIOGRAF/A

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4. TAMAO DEL SECTOR PBUCO DE LA ECONOMA

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