CURSO TRANSVERSAL CIUDADANA DEMOCRACIA Y PARTICIPACIN

SISTEMA ELECTORAL BINOMINAL EN CHILE

CRISTIAN CARTAGENA EUGENIO POVEDA LEONARDO VERGARA NOVIEMBRE 2011.

INTRODUCCIN

El ejercicio de la soberana no es, de modo alguno, un deporte de elite. Por el contrario, tal como estable nuestra Constitucin vigente (Art. 5) la soberana reside esencialmente en la Nacin. Su ejercicio se realiza por el pueblo a travs del plebiscito y de elecciones peridicas y, tambin, por las autoridades que esta Constitucin establece. Ningn sector del pueblo ni individuo alguno puede atribuirse su ejercicio1. Si bien esta norma constitucional interpreta las ideas de participacin ciudadana y de democracia, no obstante, cabe recordar, por ejemplo, que en Chile el voto femenino logr materializarse solo a partir de fines de la cuarta dcada del siglo XX. Ms an, hasta hoy quedan fuera del ejercicio soberano todos los chilenos residentes en el extranjero. No cabe aqu discutir acerca de la inscripcin automtica y el voto voluntario, cuestin concomitante con la apata participativa de alrededor de cuatro millones de chilenos que, simplemente, no participan del acto ciudadano soberano. Lo que importa aqu es dirigir la mirada al sistema que hoy por hoy rige en Chile para la materializacin del ejercicio soberano. Esto es, al sistema electoral binominal, en cuanto es el que, en definitiva, permite el ejercicio del cual venimos hablando. Casi como instinto, muchas personas se oponen a este sistema por encontrarlo poco representativo o acumulativo de cuotas de poder, distribuidas stas entre pocas manos, como una moneda de oro celosamente guardada por manos avaras. Ms all de las sensibilidades externas, lo crucial parece ser analizar el ncleo central de lo que nos ocupa y, a partir de ah, dar inicio al debate que sostenga la permanencia del sistema o, simplemente, el reemplazo por otro que, se estime, sea ms conveniente al ejercicio popular de la soberana. Como indica Navia P. (2011), con sus indiscutibles fortalezas (induce a la formacin de coaliciones) y sus igualmente evidentes debilidades (limita la competencia entre bloques, induciendo un duopolio), el sistema binominal se mantiene como uno de los legados institucionales ms controvertidos del rgimen militar. Es cierto que no tiene sentido que una democracia destruya puentes o elimine caminos slo porque fueron construidos por una dictadura, pero es necio ignorar la legitimidad de origen del binominal2.

Cita de la Constitucin: (http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=242302, 15/11/2011)

P. Navia, Blog La Tercera, 15 nov. 2011, http://blog.latercera.com/blog/pnavia/entry/fin_del_binominal. 15/11/2011

EL SISTEMA ELECTORAL BINOMINAL EN CHILE A riesgo de simplicidad expositiva, recogemos una primera interpretacin semntica del tema que nos convoca. Segn la RAE, Sistema es un conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente enlazados entre s. Por otra parte, y atendiendo a su etimologa, entendemos por binominal aquello que presenta o menciona dos nombres. Esta concepcin filolgica no es de menor inters para los objetivos de esta presentacin, dado que la materializacin del Sistema Electoral Binominal chileno importa, finalmente, la formacin de conglomerados bipartidistas en torno a pactos o coaliciones poltico-electorales, que permitan, en cierta medida, asegurar el xito en la tarea de alcanzar el Poder, fin propio de la actividad poltica. Ahora bien, el sistema en cuestin est regulado en Chile a travs de las siguientes Fuentes Normativas: I. Constitucin Poltica de la Repblica (1980), Art. 18: Habr un sistema electoral pblico. Una ley orgnica constitucional determinar su organizacin y funcionamiento, regular la forma en que se realizarn los procesos electorales y plebiscitarios, en todo lo no previsto por esta Constitucin y garantizar siempre la plena igualdad entre los independientes y los miembros de partidos polticos tanto en la presentacin de candidaturas como en su participacin en los sealados procesos ()

II Ley Orgnica Constitucional sobre Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral, N 18.556 (D.O. 01-OCT-1986), y III. Ley Orgnica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, N 18.700 (D.O. 06-MAYO-1988), Artculos: 3 bis.: En las elecciones de Parlamentarios dos o ms partidos polticos podrn acordar un pacto electoral;
4: Las declaraciones de candidaturas a Senadores o Diputados que presenten los

partidos polticos o los pactos electorales, podrn incluir hasta dos candidatos por circunscripcin senatorial o distrito segn corresponda. En el caso de las declaraciones de candidaturas de partidos polticos, los candidatos de la lista debern estar afiliados a un mismo partido poltico. En caso de pacto electoral, las declaraciones de candidaturas podrn incluir candidatos afiliados a cualquiera de los partidos integrantes del pacto o candidatos independientes () Las declaraciones de candidaturas independientes slo podrn contener el nombre de un candidato, cualquiera sea el nmero de cargos que se trate de proveer y

 109 bis.: En el caso de elecciones de Parlamentarios, el Tribunal proclamar

elegidos Senadores o Diputados a los dos candidatos de una misma lista, cuando sta alcanzare el mayor nmero de sufragios y tuviere un total de votos que excediere el doble de los que alcanzare la lista o nmina que le siguiere en nmero de sufragios. Si ninguna lista obtuviere los dos cargos, elegir un cargo cada una de las listas o nminas que obtengan las dos ms altas mayoras de votos totales de lista o nmina, debiendo el Tribunal proclamar elegidos Senadores o Diputados a aquellos candidatos que, dentro de cada lista o nmina, hubieren obtenido las ms altas mayoras. Si el segundo cargo por llenar correspondiere con igual derecho a dos o ms listas o nminas, el Tribunal proclamar electo al candidato que hubiere reunido mayor cantidad de preferencias individuales. En caso de empate entre candidatos de una misma lista o entre candidatos de distintas listas o nminas, que a su vez estuviesen empatadas, el Tribunal proceder, en audiencia pblica, a efectuar un sorteo entre ellos, y proclamar electo al que salga favorecido. El modelo de Sistema Electoral Bionominal queda as fijado, legalmente, en las fuentes normativas citadas. Pero, si bien estas normas permisivas aceptan los pactos electorales, la pregunta que surge es cul es la conveniencia de acordar dichos pactos? La respuesta, a primera vista, parece obvia: para unir fuerzas. Pero esta obviedad enmascara el trasfondo del sistema binominal por cuanto, en la prctica, la potencia electoral solamente se pone en acto gracias a la casi obligatoria necesidad de consensuar pactos electorales. En efecto, el sistema binominal busca la conformacin de bloques polticos voluminosos, desechando la contraparte del atomismo poltico o pluripartidismo. A mayor volumen de representacin electoral, mayor cuota de poder. Quien permite obliga, suele decirse. LA NATURALEZA DEL SISTEMA ELECTORAL BINOMINAL Nuestro actual sistema electoral, binominal, est basado en la eleccin de representantes segn votaciones en divisiones electorales: 60 distritos, para la eleccin de Diputados, y 19 circunscripciones, para la eleccin de Senadores, eligindose en cada divisin dos miembros para la respectiva cmara. Esta recapitulacin hace necesaria la incorporacin del ncleo duro del Sistema Binominal. A saber, el modelo M-2, donde M representa el distrito o la circunscripcin, divisin hecha en base a masa electoral potencial (poblacin), y 2 el nmero de representantes que pueden ser elegidos para cada unidad electoral. M-2 constituye un modelo matemtico aplicable a un supuesto equilibrio poltico, donde la representacin y la gobernabilidad no son entregadas directamente por la sola participacin ciudadana, materializada en el sufragio individual, lo que equivaldra a un sistema electoral proporcional.

Carey (2006), afirma que M=2 en Chile entrega una mezcla adecuada de representatividad, gobernabilidad y responsabilidad individual del legislador, afirmacin que luego sustenta sobre la siguiente relacin de proporcionalidad matemtica: La ampliacin de M posibilita un aumento de la proporcionalidad. Sin embargo, la mejora de la proporcionalidad al pasar de M=1 (caso del Reino Unido, India, Canad, Francia o los Estados Unidos) a M=2 (sistema binominal de Chile) es mayor que la que se produce al pasar de M=5 a M=6, o incluso al ir de M=20 a M=120. De suerte que amplificar M no termina satisfaciendo, a lo menos desde una perspectiva matemtica, lo apetitos de representatividad, tan reclamada por aqullos que creen verla en la suma aritmtica de las unidades de sufragio (voto). En pocas palabras, si dos son, finalmente, los parlamentarios elegidos, tanto en distritos como en circunscripciones, la interrogante es si le entregamos cuota de poder por votos individualmente recibidos o si se la asignamos por volumen de representatividad. Una crtica es siempre una conducta reactiva. Como tal, puede dirigirse tanto hacia el centro o ncleo del asunto que se critica, como a sus fronteras o externalidades. El Sistema Electoral Binominal, imperante en Chile, ha sido el blanco reiterado de muchas de estas conductas reactivas. En efecto, a partir de su materializacin, dicho sistema ha sido objeto de numerosos estudios y opiniones opuestas. Hay quienes defienden el sistema porque l, por s mismo, brinda estabilidad a la gobernabilidad y, otros, lo critican por considerarlo no representativo y hasta antidemocrtico. No obstante, sostiene Carey, el elemento crucial es que la lgica de la pervivencia poltica en un sistema binominal ha fomentando la creacin y mantenimiento de dos grandes coaliciones, ms estables que ninguna otra en la historia chilena reciente. Por los efectos que producen es que conocemos las cosas que ignoramos. En lo que viene, se mostrarn, precisamente, los efectos de la aplicacin del Sistema Electoral Binominal en cuanto ellos puedan incidir en las nociones de participacin, ciudadana y democracia, tan poco y mal definidas.

FUNCION DEL SISTEMA BINOMINAL

FUNCIN El actual mecanismo de eleccin de representantes de la ciudadana para cargos polticos genera en la prctica la existencia de un duopolio, no abierto a la competencia y con electorado cautivo. Si bien parece sano prevenir una excesiva fragmentacin de partidos polticos, no es razonable que corrientes que pueden representar un 5% del electorado queden con nula representacin si no forman parte de alguna de las 2 coaliciones dominantes. Lo anterior genera falta de renovacin e innovacin en las corrientes polticas, lo que parodiando lo que implica en el mundo privado, genera una prdida de competitividad poltica del pas. El mismo hecho anteriormente descrito significa que el elector se ve "obligado" a elegir entre candidatos de las 2 coaliciones dominantes, so pena de perder su voto votando por una corriente que no tiene posibilidad de acceder a cargos de representacin. Esto genera un pernicioso efecto: el potencial candidato sabe que ms vale contar con el respaldo de la cpula partidaria y de la coalicin para obtener una nominacin que orientarse a representar a los ciudadanos electores. De este modo, una vez elegido, el representante tiene que orientar su esfuerzo a mantener su influencia en la "maquina partidaria" ms que representar los intereses de sus electores y el bien comn. Al igual que en un duopolio empresarial, la existencia de un duopolio poltico facilita la comisin de actos contra la probidad ya que se debilita el efecto disuasivo del castigo electoral ante la ausencia de alternativas reales para el ciudadano. Igualmente, ante la denuncia responsable de hechos de falta a la probidad o derechamente delictivos, se generan incentivos para el contubernio defensivo del duopolio para defender su mbito de poder e influencia. Lo anteriormente expuesto debera bastar para incentivar un cambio en los mecanismos electorales, sin embargo estamos frente a la paradoja que los que deberan generar estos cambios son los mismos que se ven beneficiados por el statu quo. Los cambios que deberan abordarse deberan estar en un punto intermedio entre la situacin actual y un mecanismo 100% representativo. Parece razonable asegurar representatividad en cargos polticos a toda corriente que alcance al menos un 5% de la votacin. De no abordarse una reforma en este sentido, seguiremos incentivando el divorcio entre los representantes polticos y la ciudadana, se seguir envejeciendo el padrn electoral ante la falta de inters de los jvenes y alimentaremos el surgimiento de fuerzas extra sistema que pondrn en peligro el sistema democrtico y la paz social.

Ms all de la valoracin normativa que los distintos autores hacen del binominal, la revisin bibliogrfica permiti establecer algunos consensos y disensos respecto a los efectos que ha tenido el sistema. Por otra parte, en cuanto a los objetivos planteados por parte del legislador al implementar este sistema electoral, se puede concluir que el binominal cumple con el modelo esperado, pero slo si se analiza el sistema de partidos desde la perspectiva de las coaliciones. En tanto, existe un consenso bastante amplio en cuanto a que el sistema produce o bien refuerza la existencia de las dos grandes coaliciones que caracterizan el actual funcionamiento del sistema poltico chileno. En este sentido, la revisin bibliogrfica establece que la reduccin del nmero de partidos, que era un objetivo del binominal, no se cumple. Sin embargo, si en vez de considerar los partidos se analiza el sistema desde las coaliciones, s ha cumplido con el objetivo de ordenar el sistema de partidos chileno en dos grandes corrientes polticas.

EMPATE Y PRESIDENCIALISMO Una segunda meta del establecimiento del binominal era que generara un sistema de partidos que contribuyera al buen funcionamiento del rgimen presidencial. Por lo tanto, se esperaba que produjera mayoras en el Congreso, que apoyaran la gestin del Presidente. Sin embargo, los textos revisados muestran que desde un punto de vista terico el binominal tiende a producir empate. En todo caso hay un grupo de autores que esgrime que, gracias a la formacin de coaliciones y a los doblajes en algunos distritos, s ha producido mayoras en el Congreso aportando as a la gobernabilidad del sistema poltico. En todo caso, hay que tener en cuenta que justamente uno de los objetivos del legislador era que estas mayoras fueran estrechas, para que generaran un fuerte contrapeso al poder del Presidente. Por lo tanto, si se parte de la base que el binominal apoya la existencia de las actuales coaliciones polticas se puede concluir que ha cumplido con los objetivos de reducir el nmero de actores polticos y de generar una mayora estrecha en el Congreso que apoye la labor del Presidente, planteados por el legislador. Por otra parte, las opiniones en los textos revisados divergen fuertemente cuando se analiza el aspecto de la moderacin de los actores polticos, otro de los objetivos de la implementacin del binominal. Un grupo importante de autores sostiene que, dada la existencia de pactos electorales, el sistema binominal no genera una competencia por el votante medio. Segn ellos la disputa por el centro slo se produce cuando hay posibilidades de doblar y por lo tanto alcanzar dos escaos. Por lo tanto, no se cumplira la meta de moderacin.

Sin embargo, hay otro conjunto de autores que plantea que dado el alto umbral electoral, el sistema s genera incentivos para competir por el votante medio. En todo caso, hay autores que sostienen que la moderacin s se logra gracias a la formacin de las coaliciones, ya que las negociaciones entre los partidos reducen la distancia ideolgica entre ellos, lo que explica la calificacin del sistema de partidos chileno como bipactista. En cuando a la crtica que se le hace al binominal por sus resultados poco proporcionales, hay que tener en cuenta que este aspecto no est entre los objetivos del sistema. Sin embargo, en la prctica los resultados son bastante proporcionales para los partidos que entran en las coaliciones, dadas las negociaciones entre los lderes partidarios. Despus de que la literatura ha avanzado con el tiempo, al establecer bastantes consensos en torno al binominal, ha emergido con mayor fuerza la discusin en torno a la baja competencia que generara el sistema. Segn algunos autores el sistema slo produce competencia cuando una de las coaliciones tiene posibilidad de doblar, sin embargo este sera un escenario ms bien improbable. En tanto, hay otros que sostienen que el sistema es competitivo por la influencia de la eleccin presidencial.

ALTERNATIVAS A UN SISTEMA BINOMINAL Considerando que el actual sistema determina una forma bastante cuestionada de elecciones en una democracia la que, adems, acta como segregacin de las fuerzas polticas emergentes y de las mismas coaliciones para gobernar, se hace necesario avanzar en una alternativa que entregue mayor participacin de esas fuerzas polticas y despierte el inters de los ciudadanos para concurrir al sufragio. Las propuestas que vienen a solucionar el problema son tan variadas como las alternativas y en lo cual existen mltiples sistemas de representacin como por ejemplo los sistema de pluralidad mayora, sistema de representacin, representacin personalizada, representacin proporcional por listas, sistema semi proporcionales, de voto nico no transferible, sistema paralelos, sistema de voto limitado, etc. Si bien estos sistemas pretenden dar garantas de de una justicia distributiva se hace necesario abocarse a una alternativa donde algunos optan por una propuesta de Sistema Compensatorio acercndose a una opcin de representacin personalizada y proporcional3. Por otro lado algunos argumentando [] igualdad de voto, mejorar la representatividad, fortalecer la gobernabilidad y aumentar la competencia [] entablan propuestas de mejoras democrticas y de representacin4. Existen dos mtodos considerados en el anlisis, el sistema D'Hondt y el mtodo SainteLagu, donde el primero es una frmula electoral que permite obtener el numero de cargos electos asignados a las candidaturas en proporcin a los votos obtenidos y el segundo, que es un sistema para distribuir escaos proporcionalmente en asambleas representativas elegidas mediante el voto a listas de partidos, frmula esta ltima similar al que se usa en el actual Sistema Binominal. Pese a la concurrida afirmacin de que [] Chile cuenta en la actualidad con el mismo sistema de hace 20 aos que, a pesar de todas las crticas, ha demostrado ser garante, tanto de estabilidad poltica para el pas, como de una tasa de representatividad similar a la de los sistemas proporcionales []5, hay informes de participacin electoral desde 1985 a 2005 que mostraron un decline de altas proporciones, de un 84% a un 63% la participacin electoral cay en 16 aos sumando un numero de inscritos que tendi a reducirse progresivamente6.

Propuesta de un Sistema Compensatorio, Altman, David. Instituto de Ciencias Polticas Universidad Catlica de Chile. Marzo 2006. http://politicaspublicas.uc.cl/media/publicaciones/pdf/20100623211156.pdf 4 Sistema Proporcional Corregido, ProyectAmrica y Centro Democracia y Comunidad. 2011. http://www.proyectamerica.cl/site/wp-content/uploads/fotos/Reforma-Electoral.pdf 5 Fundacin Jaime Guzman. 6 Una Reforma Necesaria. Efectos del Sistema Binominal, Programa de Gobernabilidad, Santiago, Chile, FLACSO 2006 pp 27.

Siguiendo con las propuestas hacia un sistema representativo existen tambin apuestas por un sistema uninominal, dejando de lado as, la tesis de que un sistema de eleccin nominativo mltiple pueda ser lo ms propicio; dirigido a elecciones legislativas, corrigiendo deficiencias de un sistema binominal y manteniendo su nica fortaleza en el caso de la experiencia chilena que es la estabilidad electoral, sistema uninominal que: [..] Inducira a todos los partidos a buscar una votacin mayoritaria en cada distrito. Premiara a los ganadores (otorgando gobernabilidad y haciendo difcil un empate en la divisin de escaos). Hara imposible la competencia candidatos de la misma lista. Permitira introducir mayor proporcionalidad a la representacin del legislativo. Al existir ms distritos con menos electores en cada uno, la diversidad de las preferencias electorales del pas que se vieron reflejadas en la ltima eleccin de alcaldes tambin se podran ver ms fcilmente reflejadas en las elecciones parlamentarias. En distritos ms pequeos, representantes de partidos minoritarios podran ganar escaos ya sea a travs de pactos de omisin con partidos ms grandes o por su propio peso electoral. [..]7 Los criterios en las alternativas por un nuevo sistema o su modificacin dan un amplio nmero de variables, las que en su combinacin pueden llegar a ser el cambio substancial de un sistema de elecciones verdaderamente democrtico, comprendiendo que dicho sistema democrtico de gobierno provee buscar la mayor suma de voluntades en virtud de una representacin real de la ciudadana en la llamada democracia representativa. Cabe preguntarse si la totalidad de escaos enlistados en un sistema de elecciones hacen la gran diferencia entre una democracia representativa o si los elementos que hacen de ese sistema de elecciones uno representativo son otras modificaciones como la creacin de leyes que indiquen otras variables como la inscripcin de partidos polticos, la consulta independiente al gran porcentaje de votos nulos o blancos que se dan en las elecciones o, sencillamente se hace vlido a estas alturas donde los nmeros de participacin han ido en progresivo decline -y que de manera tcita la ciudadana prefiere no concurrir al sufragio-, un plebiscito? lo que dicho sea de paso tampoco son vinculantes.

Propuesta simple y poderosa: Sistema Uninominal, Navia, P., Aninat, C., Expansiva, octubre 2005

Conclusiones Como primeras conclusiones se asevera la necesidad urgente de una modificacin al actual Sistema Binominal o su substitucin para resolver sus serios problemas de representatividad la que no es slo poltico-ideolgica si no que involucra una heterogeneidad de dimensiones incluyendo aspectos de gnero, etnia, aspectos sociales, religiosos y regionales. Algo fundamental en la funcin del sistema de elecciones es que evite la fragmentacin excesiva de los partidos polticos dado que existe en Chile una gran continuidad de los mismos, se debe optar por el multipartidismo. Como efecto de este estatismo o stau quo en el sistema electoral deriva un clientelismo poltico exacerbado y relaciones de poder inadecuadas para un sistema democrtico. Por ende, se requiere un sistema ms competitivo donde se evite el complejo escenario actual de alta certeza sobre quien triunfar en una eleccin, la que desincentiva la participacin y aleja a los potenciales electores de sus representantes. Una serie de normas adicionales se deben tener en cuenta que son parte del sistema electoral que incluye aspectos como el mecanismo para designacin de candidatos, la existencia de primarias internas obligatorias- en los partidos y la vinculacin del mecanismo a la participacin efectiva del sufragio8.

Una Reforma Necesaria. Efectos del Sistema Binominal, Programa de Gobernabilidad, Santiago, Chile, FLACSO 2006

BIBLIOGRAFIA 1-. Una Reforma Necesaria. Efectos del Sistema Binominal, Programa de Gobernabilidad, Santiago, Chile, FLACSO 2006 2-. Propuesta simple y poderosa: Sistema Uninominal, Navia, P., Aninat, C., Expansiva, octubre 2005 3-. Propuesta de un Sistema Compensatorio, Altman, David. Instituto de Ciencias Polticas Universidad Catlica de Chile. Marzo 2006. http://politicaspublicas.uc.cl/media/publicaciones/pdf/20100623211156.pdf 4-. Sistema Proporcional Corregido, ProyectAmrica y Centro Democracia y Comunidad. 2011. http://www.proyectamerica.cl/site/wp-content/uploads/fotos/Reforma-Electoral.pdf 5-. Fundacin Jaime Guzman. 6-. Una Reforma Necesaria. Efectos del Sistema Binominal, Programa de Gobernabilidad, Santiago, Chile, FLACSO 2006 pp 27. 7-. P. Navia, Blog La Tercera, 15 nov. 2011,
http://blog.latercera.com/blog/pnavia/entry/fin_del_binominal. 15/11/2011