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FACULT DE DROIT ET SCIENCES CONONIQUES UNIVERSIT DTAT DHAITI

LES AMBIGUITS DUNE JUSTICE ADMINISTRATIVE FACE LA GARANTIE DES DROITS DES ADMINISTRS

Prpar par Yves Fils STIMPHAT

Sous la direction de M. Camille EDOUARD Jr.

Mmoire prpar et soutenu pour lobtention du grade de licenci en droit

Port-au-Prince Aout 2009

SOMMAIRE

PREMIERE PARTIE LE DUALISME JURIDICTIONNEL ET LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE INSTITUES PAR LES CONSTITUANTS DE 1987... 10

CHAPITRE PREMIER LE DUALISME JURIDICTIONNEL ETABLI PAR LA CONSTITUTION DE 1987.. 13 Section 1.- La dualit des juridictions.. 14 Section 2.- Un dualisme juridictionnel au sens de la constitution de 1987.................................. 27 DEUXIEME CHAPITRE LE REGIME DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF HAITIEN...................................... 39 Section 1.- Les limites de la juridiction administrative : difficult dune justice quitable......... 40 Section 2.- Les recours juridictionnels......................................................................................... 52

TROISIEME CHAPITRE : LOPC TEL QUINSTITUE PAR LA CONSTITUTION DE 1987................................................................................................ 69 Section 1.- Linstitution................................................................................................................ 70 Section 2.- Les moyens lgaux de fonctionnement...................................................................... 79

QUATRIEME CHAPITRE LE PROTECTEUR DU CITOYEN POUR UNE JUSTICE DEQUITE ........................................................................................... 88 Section 1.- Lexercice des attributions de loffice........................................................................ 89

Section 2.- De ladjonction de lintervention du Protecteur la CSC/CA................................. 101 TABLE DES MATIERES Sommaire..................................................................................................................................... i Abrviations et sigles utiliss...................................................................................................... x Avant-propos............................................................................................................................... xi Introduction.................................................................................................................................. 1

PREMIERE PARTIE LE DUALISME JURIDICTIONNEL ET LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE INSTITUES PAR LES CONSTITUANTS DE 1987... 10 CHAPITRE PREMIER LE DUALISME JURIDICTIONNEL ETABLI PAR LA CONSTITUTION DE 1987.. 13 Section 1.- La dualit des juridictions.. 14 I.- Paramtres de dlimitations des comptences entre les deux ordres de juridiction. 14 A.- Gense de la dualit : historicit et conceptualisation..... 14 B.- Fondement du dualisme : service public et/ou puissance publique ................................ 17 a.- Les bases constitutionnelles de la CSC/CA........ 18 b.- Critres de fondement applicables la CSC/CA.... 19 II.- Degr dapplicabilit et dapplication du dualisme juridictionnel favoris par la constitution de 1987.................................................................................................................. 20 A.- Les ambigits.................................................................................................................. 21 a.- Inexistence dun domaine rglementaire................................................................... 21 b.- La place du juge administratif dans la hirarchie des normes.................................. 22 B.- Risques dempitement..................................................................................................... 25
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a.- Des empitements de lautorit judiciaire.................................................................. 25 b.- Des empitements du Parlement................................................................................ 26 Section 2.- Un dualisme juridictionnel au sens de la constitution de 1987.................................. 27 I.- De lindpendance constitutionnelle de la juridiction administrative..................................... 27 A.- Critre de dlimitation : article 173-1 de la Constitution................................................. 28 a.- Une comptence clairer pour la CSC/CA............................................................. 28 b.- La thorie de voie de fait........................................................................................... 29 B.- Du pourvoi en cassation : trait drogatoire au rgime dual du systme......................... 30 a.- Les implications nfastes du pourvoi en cassation................................................... 31 b.- De leffet non-suspensif du pourvoi en cassation..................................................... 32 II.- La justice administrative......................................................................................................... 33 A.- Valeur constitutionnelle de la juridiction (conceptualisation et historicit)................... 33 a.- Une valeur constitutionnelle contestable................................................................. 33 b.- Dfaut dun statut constitutionnel pour le juge administratif.................................. 34 B.- Porte de la juridiction au regard du respect et de la protection des droits des administrs....................................................................................................... 35 a.- Possibilit dincidence directe du droit international sur les liberts publiques...... 36 b.- Porte du droit international pour les liberts publiques......................................... 37 c.- Quelles en sont alors les retombes pour la juridiction administrative................... 38

DEUXIEME CHAPITRE LE REGIME DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF HAITIEN.......................................... 39 Section 1.- Les limites de la juridiction administrative : difficult dune justice quitable........ 40 I.- Lorganisation de la CSC/CA.................................................................................................. 40 A.- Controverses de lorganisation juridictionnelle de la CSC/CA........................................ 40
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a.- Du statut des chambres de jugement........................................................................... 41 b.- Des structures dappui aux chambres......................................................................... 42 1.- La cellule dinstruction et de vrification............................................................ 42 2.- Le greffe.............................................................................................................. 43 3.- Fonction indue du Ministre Public auprs de la CSC/CA................................. 43 B.- Rpartition des comptences au sein de la CSC/CA........................................................ 45 a.- Les chambres administratives : Juridiction de droit commun.................................... 45 b.- Le Conseil de la Cour : Juridiction spciale.............................................................. 46 II.- Les limites de la comptence du juge administratif............................................................... 46 A.- Les pouvoirs du juge administratif et lobjet de la requte............................................ 46 a.- De la saisine du juge administratif........................................................................... 47 1.- Le juge ne sautosaisit jamais........................................................................... 47 2.- Le juge est tenu par les termes de la requte.................................................... 47 b.- Les branches du contentieux.................................................................................... 48 1.- Contentieux de lannulation.............................................................................. 48 2.- Contentieux de linterprtation et de lapprciation de la lgalit.................. 48 3.- Plein contentieux............................................................................................. 49 B.- La diversit des pouvoirs du juge.................................................................................. 50 a.- Le pouvoir dannulation......................................................................................... 50 1.- Lannulation pour excs de pouvoir................................................................. 50 2.- Cas des contrats............................................................................................... 51 b.- Le pouvoir de condamner ladministration verser une indemnit..................... 51

c.- Le pouvoir dinjonction........................................................................................ 52 Section 2.- Les recours juridictionnels......................................................................................... 52 I.- Dficit des voies de recours..................................................................................................... 53 A.- Les voies de recours normales........................................................................................... 53 a.- Absence de double degr de juridiction....................................................................... 53 b.- Recours en rvision fictif............................................................................................. 54 c.- Le pourvoi en cassation............................................................................................... 55 1.- Le pourvoi en cassation : instance dappel........................................................... 55 2.- La Cour de cassation : juge de cassation.............................................................. 56 B.- Les voies de recours exceptionnelles............................................................................. 57 a.- Lopposition............................................................................................................ 57 b.- La tierce opposition................................................................................................. 57 c.- Le recours en rectification derreur matrielle........................................................ 57 d.- Le recours en rvision............................................................................................. 57 II.- La procdure administrative contentieuse ............................................................................. 58 A.- Le droulement de linstance devant les chambres administratives................................ 58 a.- Introduction de linstance............................................................................................ 58 1.- La forme ............................................................................................................. 59 2.- Les dlais............................................................................................................. 59 3.- Les faits et moyens.............................................................................................. 60 b.- Linstruction............................................................................................................... 60 1.- Linstruction est inquisitoire............................................................................... 60 2.- Linstruction est contradictoire........................................................................... 61 3.- Linstruction est crite........................................................................................ 62
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4.- La procdure na pas deffet suspensif................................................................ 62 c.- Le jugement................................................................................................................ 63 B.- Les rgle du procs quitable.......................................................................................... 63 a.- La diversit des rgles du procs quitable............................................................... 64 b.- Lindpendance et limpartialit des rgles du procs quitable............................... 65

DEUXIEME PARTIE : LOFFICE DE LA PROTECTION DU CITOYEN FACE AUX LACUNES DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE..................................... 67 TROISIEME CHAPITRE : LOPC TEL QUINSTITUE PAR LA CONSTITUTION DE 1987................................................................................................... 69 Section 1.- Linstitution................................................................................................................ 70 I.- Statut du Protecteur du citoyen................................................................................................ 70 A.- Contextualisation et historicit........................................................................................ 70 a.- Opportunit.............................................................................................................. 70 b.- Historique................................................................................................................ 71 c.- Le Mdiateur de la Rpublique : Passe au Dfenseur des droits............................. 72 B.- De lindpendance du Protecteur du Citoyen................................................................ 73 a.- Sa nomination fragile............................................................................................... 73 b.- Ses pouvoirs............................................................................................................. 74 1.- Pouvoir dautosaisine....................................................................................... 75 2.- Pouvoir denqute .......................................,,.................................................. 7 5 3.- Pouvoir de contrainte....................................................................................... 75 4.- Pouvoir de recommandation............................................................................ 76 II.- Lorganisation de loffice....................................................................................................... 76 A.- Du Conseil dadministration.................................................................................... 77
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B.- Du Conseil de direction........................................................................................... 78 C.- Autres ressources humaines.................................................................................... 79 Section 2.- Les moyens lgaux de fonctionnement...................................................................... 79 I.- De la dflation normative......................................................................................................... 79 A.- Des moyens lgaux faibles...................................................................................... 80 B.- Absence de loi organique........................................................................................ 81 a.- Porte des dcrets.............................................................................................. 81 b.- Ncessit dune loi organique........................................................................... 83 II.- Risque de dnaturation du rgime de lOPC........................................................................... 84 A.- Des attributions fausses......................................................................................... 85 B.- Possibilits dinadquation de la loi organique : des directives laisses au hasard des irrgularits du dualisme juridictionnel ........................................... 86 QUATRIEME CHAPITRE.- LE PROTECTEUR DU CITOYEN POUR UNE JUSTICE DEQUITE ........................................................................................... 88 Section 1.- Lexercice des attributions de loffice........................................................................ 89 I.- Des dfis considrables............................................................................................................ 89 A.- Accessibilit de loffice.................................................................................................... 89 a.- Son champ de comptence........................................................................................... 90 1.- Inconvenance de la nuance entre institution sous tutelle et institution autonome........................................................................................... 90 2.- Comptence indue vis--vis de la police............................................................... 91 b.- De la dconcentration des services de lOPC.............................................................. 92 B.- Les implications du service............................................................................................... 93
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a.- Fonction de sensibilisation et de formation aux droits de lhomme.................................... 94 b.- Fonction de conseil lexcutif et au Parlement................................................................. 95 C.- Fonction denqute................................................................................................................ 97 II.- LOPC : un contrle prtendu externe a ladministration....................................................... 97 A.- La transparence................................................................................................................ 98 B.- Mthodologie de la plainte................................................................................................ 99 a.- Lentrevue avec le plaignant...................................................................................... 100 b.- La rception de la plainte.......................................................................................... 100 c.- Le traitement et le suivi de la plainte.........................................................................101 Section 2.- De ladjonction de lintervention du Protecteur la CSC/CA................................. 101 I.- Dsavantages de ltanchit des contrles........................................................................... 102 A.- Du fait des textes............................................................................................................. 102 B.- Du fait de leur objet......................................................................................................... 104 II.- Lintervention du Protecteur adjointe celle du juge de la CSC/CA .................................. 106 A.- Le Protecteur lgard de la procdure contentieuse......................................................106 a.- Sa saisine.................................................................................................................... 106 b.- Pratique de son intervention...................................................................................... 107 B.- Le Protecteur lgard du jugement de la CSC/CA.......................................................... 108 a.- Sa saisine.................................................................................................................... 109 b.- Paramtres et porte de son intervention....................................................................109

CONCLUSION GENERALE......................................................................................................111
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BIBLIOGRAPHIE GENERALE................................................................................................ 113

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ABBREVIATIATIONS ET SIGLES UTILISES

CSC/CA OPC JOF L.G.D.J.

: Cour Suprieure des Comptes et du Contentieux Administratif : Office de la Protection du Citoyen : Journal Officiel de la France : Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence

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AVANT-PROPOS

Plus les administrations tendent leur emprise sur lensemble de la vie sociale et conomique, plus elles interviennent dans la vie prive des citoyens, et plus la ncessit du contrle se fait sentir . G. BRAIBANT. Cette citation illustre bien la proccupation premire qui nous a pousss traiter dun tel sujet, dautant plus que ladministration est un pouvoir autoritaire. Il faut donc la contrler. Il est par exemple un phnomne, dactualit dernirement, o lEtat, dans le cadre de lamnagement du territoire, enjoint les citoyens, qui auraient construit en saillie, en avance ou en encorbellement sur la voie publique, dmolir. Ceux-ci sont obligs dans la majorit des cas, en vertu de la loi du 29 mai 1963 et du dcret du 4 novembre 1972 adaptant la loi du 22 juillet 1937, doprer les travaux leurs propres frais. Cela nous autorise, dune certaine manire, dire que la valeur substantielle de ces textes et leur application scrupuleuse, le cas chant, se profilent srement aux abords dune justice lgale fiable. Ce nest pourtant pas toujours le cas. Lintrt que nous portons pour ce sujet est dautant plus grand que la mal organisation de la juridiction administrative, la Cour Suprieure des Comptes et du Contentieux Administratif, saute aux yeux. Se demande-t-on alors comment ladministr sera-t-il labri de larbitraire ou de linjustice de ladministration et le contribuable sera-t-il protg contre les abus et les gaspillages des deniers publics ? De toute faon, cette situation peut gnrer dans lun ou lautre cas des situations inquitables . Ds lors, par anticipation, lon est tent de proposer un mode rglement plus souple, procdant plutt de lquit des intrts opposant lEtat aux citoyens. On tombe demble dans le rgime de lOPC, prvu larticle 207 et s. de la Constitution.

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INTRODUCTION.Ladministration de lEtat1 (administration centrale et administration territoriale - ou rgionale en France - pour les cas de dcentralisation, et mme les cas de centralisation avec dconcentration) renvoie une aura de souverainet reconnue en faveur des services publics, affrents aux divers secteurs dactivit de la vie sociale et politique regorgeant de lintrt gnral. Cela traite de questions et proccupations urgentes pour le bien de la collectivit et, de fait, requrant primaut sur lintrt des particuliers. Il va sans dire que laccomplissement dune si grande uvre revient aux gouvernants pour les dcisions qui simposent. Et dans cet tat desprit, la Constitution2 - en Hati comme en France - affirme, avec la force et la solennit quelle revt, que ladministration appartient au gouvernement. Faut-il toutefois rappeler, sil en est besoin, quen France notamment, cette disposition constitutionnelle suscite de nombreuses ambigits3 dattribution ? Dans la dynamique dune dmocratie qui fonctionne, faisant foi du net respect des concepts dtat de droit, principe de lgalit et liberts publiques, intimement lis, lon est tent de reconnatre quelque minente et active participation politique des administrs : soit au niveau du choix des gouvernants par le truchement des lections. Car si ladministration prvaut comme garante de lintrt gnral de par ses diverses activits de service public, la socit est, au demeurant, en droit de choisir ceux quelle veut mettre la manuvre dune tche si importante. Par ailleurs, dans le souci justement de privilgier lintrt de la collectivit sur celui des particuliers, il se produit subsquemment un choc , un conflit que la nomenclature juridique a baptis : contentieux administratif, encore que ladministration, forte de ses moyens, en vienne parfois en abuser. En grosso modo et ce stade liminaire de nos recherches, il convient de percevoir ledit contentieux administratif comme la situation qui survient toutes les fois que les actes administratifs vont lencontre des intrts des

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Jean RIVERO et Jean WALINE, Droit Administratif, Dalloz, 20e Ed. , 2004, p. 55 Larticle 20 de la constitution de la Ve Rpublique franaise dispose que le gouvernement (premier ministre et ministres) dispose de ladministration [...] ; et selon larticle 234 et s. de la constitution hatienne de 1987, ladministration publique hatienne est linstrument pas lequel lEtat concrtise ses missions et objectifs de service public [] 3 Ren CHAPUS, Droit administratif gnral, Montchrestien, 15e Ed., t.1, 2001, P. 462 ;
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particuliers, et, galement, les structures mises en place pour la rsoudre ; encore, faut-il que ces derniers donnent vie sen prvalent. Dsormais, parler de justice administrative revient tudier le rgime du contentieux administratif. Il conviendra, ce propos, danalyser, non seulement les rgles de fond, matire substantielle du droit administratif, mais aussi, les structures et les procdures juridictionnelles4. Le contentieux administratif se construit, en effet, partir des paramtres dune justice (administrative) qui se confine entre des juridictions administratives - dfinissant lordre juridictionnel administratif -, et, auxiliairement, des organismes non-juridictionnels. La pertinence de notre travail de recherche tient, en tout ou en partie, de lapplication qui est faite chez nous du dualisme juridictionnel par rapport au contentieux administratif. Lon doit donc considrer en amont, et bien sr dplorer, labsence dun vritable ordre juridictionnel dans le droit administratif hatien. En effet, la constitution de 1987 prvoit, la rise du systme dualiste, la cration de la Cour Suprieure des Comptes et du Contentieux Administratif, la CSCCA5 avec la vocation de ce quon appellerait, selon la parodie des constituants dalors, la juridiction administrative . Nagure Cour des Comptes6, pour les finances de ltat exclusivement, la Constitution du 29 mars 1987 a voulu ravir des mains de ladministration puissante les droits des administrs trop longtemps laisss son gr. Pourtant notre proccupation reste entire, sinon va grandissante, savoir la manire dont la CSCCA procde lorganisation de la justice administrative en faveur des administrs dont les droits ne sont pas les moindres ; somme toute, ne les outrage-t-elle pas au contraire ? A lanalyse, tudier le rgime du contentieux administratif, nest-ce pas aussi sattacher identifier les notions auxquelles est li le rgime dlimitant le domaine de comptence de la juridiction administrative7 ? Cette question est dautant plus pertinente que la dualit des ordres de juridiction est dterminante en ce qui a trait au contentieux administratif. En effet, en tant quil est
Ren CHAPUS, Droit du contentieux administratif, France, Montchrestien- E.J.A., 11e d., t.1, 2004, p. 7. Larticle 200 de la constitution de 1987 : la Cour Suprieure des Comptes et du Contentieux Administratif est une juridiction financire, administrative, indpendante et autonome [] . 6 Enex JEAN-CHARLES, Manuel de droit administratif hatien, AFPEC, 2002, p. 351. 7 R. CHAPUS, Op. Cit, p. 7.
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principalement fond sur le principe de la sparation des autorits administratives et judiciaires, ce rgime fait figure de systme double dtente : intressant autant lordre des juridictions judiciaires que celui des juridictions administratives8. En France, galement, elle a une porte finement historique, de sorte quelle regorge de linsatiable dsir damoindrir les risques dabus de la part de la puissance publique, pour ainsi contrecarrer la souverainet dune administration dont les pouvoirs sont aussi lgitimes que discrtionnaires, et suser ainsi de la maxime : Juger ladministration, cest encore administrer . On peut croire que cest cet objectif dquilibre et de conciliation que Napolon visait en exprimant en 1806, sa volont que le conseil dtat soit un corps demi-administratif, demi-judiciaire9, symbolique dune franche harmonisation entre lesprit de ladministration et le sens de la justice. Trouver le terrain de compromis entre les exigences accrues des services publics, allant grandissants au rythme du dveloppement moderne et social, et les droits subjectifs des administrs nest pas toujours vident. La tche est dautant plus rude que les droits subjectifs ne sont plus dfinis aujourdhui par le droit interne ; le droit international conventionnel leur sert frquemment de fondement10. Le contentieux administratif va donc dans le sens des liberts publiques des citoyens et, cet gard, les perfectionnements qui lui sont apports expriment tout particulirement une conception librale de la socit politique11. Cette approche nest ni plus ni moins que le rgime dmocratique dans sa forme librale que doit reflter le contentieux administratif. Lequel rgime se retrouve la croise des chemins des besoins de ladministration et des droits et intrts des particuliers, difficilement conciliables, rendant ardue la tche dune justice quitablement rendue dans les fibres dun tat de droit. Dans lhypothse dune application mticuleuse et scrupuleuse des agrgats dun tat de droit, on se sent confortables de parler de justice administrative, tant forts de pouvoir se

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Ibid., p. 7. Selon les propos rapports par PELET, de la Lozre; opinion de Napolon, F. Diderot, 1833, p. 191 cit par cf. R. CHAPUS, Op. Cit. p. 7-8 10 R. PIEROT., Op. Cit., P.26 11 J. M. AUBY et R. DRAGO, Trait de contentieux administratif, Paris, L.G.D.J., 1984, t. 1, p.15.
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prvaloir, entre autres, de la toute porte de la notion de service public12 : point nodal de la thorie de ltat et du droit. Cela dfinit, dune manire toute relative, un critre qui permet de dlimiter le champ dapplication des rgles de droit administratif, donc le rgime du contentieux administratif, entranant linflexion concrte des interventions du juge administratif. Par ailleurs, la justice administrative, dans lhypothse quelle rponde

scrupuleusement aux paramtres suscits, est en proie certaines restrictions qui entravent, pour le moins, la perspective dune justice dquit. Par exemple, en France, le juge administratif saisi - que ce soit au niveau des tribunaux de droit commun, dappel ou du Conseil dtat (cette disposition vaut aussi pour la CSC/CA) - est tenu, dans sa comptence, par la requte du saisissant. Ne pouvant, entre autres, statuer ultra petita13, il y a lieu de prsager une certaine lacune de la justice administrative. Cependant, elle fait foi dune cohrence plutt parfaite par lintervention du Mdiateur14 qui est une autorit indpendante15 ; il est prompt des rformes lgislatives susceptibles daccrotre la jurisprudence. Il est le juge de lquit16, plus libre et plus indpendant que le juge administratif, et, surtout, plus accessible pour le requrant. En Hati, lOffice de la Protection du Citoyen et de la Citoyenne (OPC) est galement promis, depuis 1987, un tel statut. En dfinitive, constatant les irrgularits dont est assortie la juridiction administrative hatienne, peut-on parler stricto sensu de justice administrative ? A laffirmative, comment est-elle organise ? Cette organisation administrative, peut-elle correspondre au rgime dune mdiation tenue par lOffice de la Protection du Citoyen et de la Citoyenne17-, puisque berce dans un systme dualiste imparfait ?

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Le service public sert aussi bien actionner la dogmatique du droit administratif qu mobiliser la symbolique entourant ltat. Chevalier JACQUES, Le service public, France, Que sais-je?, 2005, P. 7 13 B. ODENT, D. TRUCHET, Op. Cit, p. 50 14 La loi du 3 janvier 1973, cre le Mdiateur [] 15 J. RIVERO et J. WALINE, Op. Cit., p. 453, [] le Mdiateur est une autorit indpendante selon la loi du 13 juillet 1989. 16 M. LONG, P. WEIL, G. BRAIBANT, P. DVOLV et B. GENEVOIS, Op. Cit. p. 17 17 La constitution hatienne de 1987, au titre VI et larticle 207, cre lOffice de la Protection du Citoyen et de la Citoyenne au rang des grands corps indpendants. Cet office, officiellement cr par dcret prsidentiel le 12 septembre 1995, a commenc fonctionner le 4 novembre 1997.
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PROBLEME GENERAL DE RECHERCHE

La ralisation du dualisme juridictionnel au sein de la justice administrative hatienne.

QUESTION GENERALE DE RECHERCHE

La juridiction administrative hatienne peut-elle rendre le jugement adquat, susceptible de protger effectivement les droits des administrs ?

PROBLEME SPECIFIQUE DE RECHERCHE

Le partage lgal des comptences propres du systme (de droit) entre le juge administratif et le protecteur du citoyen.

1- Approche thorique

Il sied de rappeler que, dans le cadre du droit administratif, laccent est amplement port sur le principe de lgalit qui procde des contours de la justice administrative dans ses dimensions les plus aiges. Ce principe (de lgalit) renvoie aux diverses sources de droit que lon connat. Autrement dit, Il tient dun ensemble hirarchis et complexe de normes constitutionnelles, lgislatives, jurisprudentielles, rglementaires auxquelles sajoutent diverses normes manant de conventions internationales. Selon notre affinit pour le thme, notre problme spcifique de recherche portera sur le postulat que : Le Mdiateur rpond au souci doffrir ladministr un juge plus libre et indpendant que le juge administratif, et plus accessible que celui-ci dpasser le seul respect du droit ; pouvant statuer en quit .

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En France, cette doctrine, appuye galement par R. CHAPUS18 semble sinspirer des sources matrielles relatives la loi du 3 janvier 1973 instituant le Mdiateur - consacr par la suite Mdiateur de la Rpublique ,/- pour faire essentiellement office dintercesseur en faveur des administrs face ladministration.

2- Principales lacunes dans les recherches antrieures

Dabord, il est dplorer la dflation normative (et littraire) en ce qui a trait au rgime de lOPC ; de fait, aucune loi organique na encore t ratifie. Par ailleurs, les rares crits rpertoris propos du droit administratif hatien nont que succinctement voqu les irrgularits du systme, sans toutefois considrer en profondeur les rpercussions susceptibles den dcouler ; qui susciteraient trs court terme une certaine violation des droits des administrs. Partant, notre travail de recherche est dautant plus pertinent que lemploi en Hati des concepts tels que justice administrative, droits des administrs et mdiation sapparentent aujourdhui, dans une certaine mesure, un abus de langage .

QUESTION SPECIFIQUE DE RECHERCHE

Aussi, noncerons-nous la question spcifique de recherche suivante : La loi (au sens large) dfinit-elle les conditions dans lesquelles le travail du Protecteur du Citoyen peut sadjoindre celui du juge administratif pour dfinir une nette et bonne perspective de justice administrative ?

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[] il y a des cas o laffaire nest pas de celles quun juge peut rgler, parce quil sagit dapprcier son propos, non ce qui rsulte de la rgle de droit, mais ce que recommande lopportunit, lquit ou le bon sens [] , R. CHAPUS, Op. Cit, p. 462.
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HYPOTHESES

Hypothse principale

Les constituants de 1987, en crant lOPC, entendaient y trouver un palliatif aux nombreuses irrgularits dont regorge la juridiction administrative ; ce quune loi organique tait cense clarifier19.

Hypothse secondaire

Le partage disproportionn des comptences juridictionnelles, institu par la Constitution de 198720, rend flou le rgime de lOPC.

CADRE OPERATOIRE

Relativement notre deuxime hypothse (hypothse secondaire), il importe dtablir le lien de causalit devant exister entre le Partage disproportionn des comptences juridictionnelles (variable indpendante) et le Rgime flou de la mdiation (variable dpendante). Lon doit considrer de prime abord larticle 207-1 de la Constitution de 1987 relatif la nomination du Protecteur du citoyen21. La procdure est, dans une certaine mesure, emprunte la France par nos constituants, leffet bien sr de confrer loffice - lexemple du mdiateur - de larges marges dinterventions plutt que dtre, comme il est le cas dans de nombreux pays, un simple commissionnaire parlementaire, parce que nomm par le Parlement22.

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Lart. 207-3 de la constitution de 1987, une loi fixe les conditions et rglements de fonctionnement de lOffice de la Protection du Citoyen . 20 Lart.200-2 de la constitution de 1987 crant la juridiction administrative : Ses dcisions ne sont susceptibles daucun recours, sauf du pourvoi en cassation. 21 Article 207-1 : [] le Protecteur est choisi par consensus entre le Prsident de la Rpublique, le Prsident du Snat et le Prsident de la Chambre des dputs. 22 R. CHAPUS, Op. Cit. P. 463.
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Par ailleurs, toute la lacune parat rsider dans lchec du dualisme juridictionnel en Hati. Car les irrgularits gnrent une certaine dnaturation lgard de tels pouvoirs pour le Protecteur du citoyen, somme toute inopportuns pour une protection approprie des droits des administrs au sein du systme (en dfinitive, transmut). Par hypothse, cest parce que le Partage disproportionn des comptences juridictionnelles cre une sorte de dnaturation des pouvoirs du protecteur du citoyen quon est en droit de dire que le Rgime de la mdiation est rendu flou.

CADRE METHODOLOGIQUE

Eu gard laspect qualitatif de notre objet dtude, on tchera duser de la mthode systmique et la mthode comparative pour procder la vrification des hypothses. Par consquent, on aura recours diffrentes catgories de documents pour la collecte dinformations, telles que : 1) Documents officiels 2) Priodiques spcialiss 3) Ouvrages spcialiss 4) Sources Internet

CADRE CONCEPTUEL

Justice administrative

Dune manire gnrale, elle dsigne la fois : 1) lorganisation, celle de la juridiction administrative, cest--dire lensemble des tribunaux et cours appartenant cet ordre de juridiction ; et 2) la fonction quelle remplit, celle de rsoudre le contentieux administratif, cest20

-dire les litiges qui opposent les administrs ladministration23. Il ny a pas antinomie entre les termes justice et administrative, mais complmentarit. La justice administrative est tudie dans le cadre de ce travail en tant quelle rsout les litiges ports devant elle et quelle sous-tend le rgime de la protection des droits des administrs.

Droits

Dune manire gnrale, les droits des administrs les plus frquemment viols sont le droit de proprit (droit rel) et la libert individuelle. Nanmoins, dans le cadre de ce travail, on utilisera le concept droits des administrs , en faisant davantage allusion aux liberts fondamentales. Ces dernires reprsentent juridiquement lensemble des droits subjectifs primordiaux pour lindividu, incluant le droit de proprit24, assurs dans un tat de droit et une dmocratie.

Administrs

Personne qui dpend dune administration, dune autorit administrative. Dans le cadre de notre travail de recherche, ce concept renverra surtout aux personnes (physiques), justiciables de la justice administrative et dtentrices de liberts fondamentales.

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B. ODENT et D. TRUCHET, Op. Cit. p. 7 Art. 17, al. 1 de la Dclaration universelle des Droits de lhomme
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PREMIRE PARTIE LE DUALISME JURIDICTIONNEL ET LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE TELS QUINSTITUES PAR LES CONSTITUANTS DE 1987

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Il dcoule de lide du contrle juridictionnel de ladministration une varit de systmes travers le monde, car il est autant ncessaire de poser des principes, tels que le principe de la lgalit ou le principe de la responsabilit, que de veiller en mme temps leur application et davoir des instruments cette fin. Plus les administrations tendent leur emprise sur lensemble de la vie conomique et sociale, plus elles interviennent dans la vie prive des citoyens, et plus la ncessit du contrle se fait sentir25. Dabord, lon peut naturellement avoir, et on a toujours, des contrles internes ladministration, des systmes dautocontrle. Il sagit essentiellement du contrle hirarchique, le pouvoir de lautorit suprieure sur les autorits qui lui sont subordonnes. On peut, dune certaine faon, rattacher au contrle hirarchique la tutelle administrative. Par ailleurs, le contrle juridictionnel de ladministration, faisant foi de lindpendance de juges professionnels, parat mieux rpondre de cette ncessit grandissante. A cet effet, de multiples systmes drivent de cette formule tendant confier des juges le contrle de ladministration. De fait, ils diffrent quant lorganisation de ce type de contrle : une premire tend confier ce contrle aux tribunaux ordinaires ; une autre le confie des formations spcialises lintrieur des tribunaux ordinaires ; ou bien, une troisime consiste, dans un ensemble juridictionnel unique, instituer une hirarchie complte de juridictions administratives spcialises, appartenant tout de mme un systme judiciaire unique. Enfin, le systme hatien se veut diffrent des trois premiers ; il est caractris, comme il est le cas de la France par exemple, par lexistence de juridictions administratives compltement autonomes et distinctes des juridictions judiciaires. Do, il est un systme dualiste . Il est donc cr en 1983 la Cour Suprieure des Comptes et du Contentieux Administratif, CSC/CA, pour honorer les exigences dun tel systme. Quon reproche, en 1983, la CSC/CA dtre juridiction unique est une chose, et quen 1987, aprs les amendements dalors, on en vienne reprocher au juge administratif davoir perdu de son indpendance par le fait du pourvoi en Cassation (v. art. 200.2), est une
25

G. BRAIBANT, Op. Cit, p. 428.


23

autre. Dailleurs, les squelles de cette disposition, plus que toute autre chose, psent lourd sur la justice administrative qui, pour les justiciables - les particuliers notamment - ne constitue quun mythe .

24

CHAPITRE PREMIER.-

LE DUALISME JURIDICTIONNEL ETABLI PAR LA CONSTITUTION DE 1987

Ce chapitre est destin tudier les tenants et les aboutissants du systme dualiste. Plus prcisment, on sappliquera apprhender les grands axes dun pareil systme en mme temps quon tudiera les possibilits de son application la CSC/CA. Il comporte deux sections : 1) la dualit des juridictions et 2) le dualisme juridictionnel institu par la Constitution de 1987.

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SECTION 1.-

LA DUALITE DES JURIDICTIONS

Leffectivit de la dualit de juridiction est cheval sur certains principes. Elle nest pas le rsultat forc de la simple coexistence des autorits administratives et judiciaires. Fondamentalement, elle tire effet de lindpendance des unes par rapport aux autres.

I.-

PARAMETRES DE DELIMITATION DES COMPETENCES ENTRE LES DEUX

ORDRES DE JURIDICTION

Hati est un pays de la famille de droit romano-germanique voluant avec un systme dualiste. A maints gards, des ambigits peuvent tre souleves entre les exigences dun tel systme et la ralit de notre droit. Aussi, proposons-nous den faire une petite analyse.

A.-

GENSE DE LA DUALIT : historicit et conceptualisation

La succession de constitutions et de lois, de 1801 jusqu' date, semble trs bien mouler dans la logique hatienne mettre des garde-fous pour protger le trsor public. Mais, de lautre ct, allait-on, au long de ce trajet, concocter la tenue dune vritable juridiction administrative qui soit, mme en 1987, capable dassurer efficacement le contrle juridictionnel et administratif et, surtout, le respect des droits des particuliers? Quelle que soit la rponse, nos toutes premires constitutions laissaient fort prsager dune imminente intervention tatique dont les liberts publiques constitueraient linflexion la plus directe et complte. Pour sa part, la chronologie nous dtale les tapes de lvolution de notre droit public jusqu en arriver la cration dune juridiction administrative solennellement consacre par la constitution de 1987, la Cour Suprieure des Comptes et du Contentieux Administratif (CSC/CA), mais que des critiques subsidiaires ne manquent pas dacculer26. Aussi, recense-t-on,
26

La cohrence de cette partie nous exige toutefois de faire fi de ces critiques quon aura srement considrer une autre rubrique.
26

titre de rappel et pour y mettre de lemphase, larticle 62 de la constitution de 180127, prvoyant une commission temporaire de comptabilit qui rgle et vrifie les comptes de recettes et de dpenses de la colonie ; laquelle commission tait compose de trois membres choisis et nomms par le gouverneur. La loi du 26 juin 1823, complte par celle du 31 mai 1834, marque un pas gant vers linstitution de la CSC/CA. Elle a tabli une Chambre des Comptes, compose de 7 membres nomms par le prsident dHati, laquelle taient confis lexamen et la liquidation des comptes de ladministration gnrale et de tout comptable envers le trsor public. Les constitutions qui ont immdiatement succd ont, pour leur part, reproduit cette disposition, perptuant ainsi la tradition. Les constituants de 1843 lont galement reprise aux termes de larticle 182. Les constitutions de 1846 et de 1867 ont aussi adopt, de tout scrupule, la mme disposition respectivement aux termes de leurs articles 169 et 183. Il importe, ce niveau, de souligner le fait que la composition des membres tend vaciller mesure que les constitutions se succdent ; peut-tre tait-ce, se questionne-t-on, li la conjoncture politique prcaire dalors ? A ce titre, larticle 168 de la constitution de 1874 sen tenait la chambre des comptes, avec une composition quune loi ultrieure tait cense fixer. Cette remarque trouve toute sa cohrence avec la loi du 16 septembre 1870 sur la chambre des comptes, laquelle loi avait prvu une composition de 7 membres, et toute la nuance est ici, inamovibles pendant une dure de 4 ans . La loi du 15 aout 1871, renforant larticle 3 de cette loi du 16 septembre 1870, avait prvu que la Chambre des Comptes se charget galement de la surveillance et de la vrification des oprations de douane par une section spcialise, compose de trois membres nomms par le prsident dHati28. La Chambre des Comptes sillustre encore entre les amendements de la Constitution de 1874 par les dispositions que les constituants de 1879 ont promulgues le 18 dcembre de cette mme anne. Cependant, la diffrence des constitutions prcdentes, larticle 175 a voulu que les membres y fussent nomms par le Snat sur deux listes de candidats fournies, lune par le pouvoir excutif, lautre par la chambre des communes.
27 28

Deux sicles de constitutions hatiennes, Editions Fardin, 1998, t. 1, p. 34. Ibid., p. 354
27

Larticle 56 de la constitution de 1888 ny a pas chang grand chose, a lexception de la nomination des membres qui se fait par lAssemble Nationale. La Constitution de 1889 a pourtant chang la composition de cette Chambre- qui est de 9 membres- et a renou avec les dispositions de la Constitution de 1879, eu gard la nomination des membres. (Art. 168 Dune manire gnrale, on peut voir que, dans les constitutions de 1918 (amende en 1928), de 1932, de 1935 et de 1946, la Chambre des Comptes a rempli les mmes fonctions et rpondu plus ou moins aux mmes paramtres. Toutefois, il y a eu une certaine rupture avec lordre traditionnel ; rupture que larticle 35 illustre en quelque sorte, confiant au seul Prsident de la Rpublique les pleins pouvoirs. Le dcret du 23 septembre 1957 a institu la Cour Suprieure des Comptes.29 Elle devait servir renforcer les dpenses de lEtat et organiser un contentieux de ladministration publique. Il sied de souligner quen dehors du dcret du 23 septembre 1957 avoir institu la Cour Suprieure des Comptes, la Constitution Impriale de 1849 aux termes de son article 184 avait aussi prvu une Cour des Comptes. La diffrence entre les deux, Cour des Comptes et Cour Suprieure de Comptes, est, certes, une simple question de lexique ou de glossaire, mais pour lessentiel, la Cour Suprieure des Comptes (1957) marque dfinitivement le pas vers une juridiction administrative car, pour la premire fois, lEtat entendait organiser un contentieux de ladministration publique. A ce propos, les constitutions, compter de 1957 (y compris celle de 1964 et 1971), refltaient clairement lvolution. En effet, larticle 146 de la constitution de 1957 est ainsi rdig : Il est institu un organisme autonome dnomm Cour Suprieure Des Comptes, charge du contrle administratif et juridictionnel. Au final, le contentieux administratif de cette Cour Suprieure des Comptes, tait-il ouvert aux particuliers ? Ceci nest mentionn nulle part. De toute vidence, elle devait encore grandir la maturit dune vritable juridiction administrative.

29

Id., p. 354 et 355.


28

La Constitution de 1983 la, par la suite, rebaptise Cour Suprieure des Comptes et du Contentieux Administratif . Elle la consacre juridiction administrative aux termes de son article. Le dcret du 4 novembre 1983 en rgle le fonctionnement. Au reste, on est toujours face un imminent risque, celui dune justice, si justice il y a, complaisante (pour ladministration), proccupe lexcs de ses besoins et des ses convenances ; cela est dautant vident que la juridiction administrative hatienne recle nombre dirrgularits qui font douter de lquit de son jugement. En effet, il se trouve que le contentieux administratif hatien fait lobjet dune seule cour, la Cour Suprieure des Comptes et du Contentieux Administratif (CSC/CA). En revanche, lactuelle Constitution, celle de 1987 hlas !, a tent de rgler cette question en admettant le pourvoi en Cassation vers lordre judiciaire des arrts de la CSCCA. Maturit ou dformation de la juridiction administrative ? Cest pourtant ce que traduisent en termes clairs larticle 200.2 de la constitution de 1987 et larticle 11, du dcret du 22 novembre 2005 tablissant lorganisation et le fonctionnement de la CSCCA. On sappliquera dans les points suivants en saisir la porte.

B.-

FONDEMENT DE LA DUALIT : le service public ou/et la puissance publique ?

Les fondements du droit administratif, par le seul fait de leur rattachement ltat de droit, dfilent sous un joug dont il nest pas toujours facile de situer les contours. Il y va tantt de redevances (les liberts publiques) de lEtat - lgitimement lu- en faveur de lintrt gnral : service public , tantt de prrogatives reconnues lEtat eu gard ces redevances : puissance publique . La jurisprudence et la doctrine franaises se sont pourtant fixes sur la question et ont fait cole . Et, comme de fait, deux coles clbres sy sont mises : celle du service public fonde par Lon DUGUIT30 et celle de la puissance publique fonde par Maurice HAURIOU31 au XXe sicle.

30

Lon Duguit (18591928) est un juriste franais spcialiste de droit public. Il est le premier reprsentant de l'cole du service public , galement connue sous le nom d'"cole de Bordeaux".
29

La notion de service public telle quelle est conue par Lon Duguit, est de lordre des fins : une activit qualifiable de service public est destine au meilleur service de lintrt gnral. La notion de puissance publique est videmment de lordre des moyens : elle se rapporte aux procds par lesquels ladministration remplit ses missions. Dores, larticle 200 de la Constitution, prvoyant la juridiction administrative, semble user simultanment des deux notions su-mentionnes. De prime abord, il conviendrait de considrer a) les bases constitutionnelles de la juridiction administrative32 pour parvenir dceler b) les critres de fondement applicables la CSC/CA .

a)

LES BASES CONSTITUTIONNELLES DE LA CSC/CA

Pour Georges Vedel, il nest pas concevable que le droit administratif soit dfini en dehors de toute prise en considration de la constitution, qui est la source de lordre juridique national. Et comme la constitution distingue des organes (gouvernement, parlement, autorit judiciaire), cest de considrations organiques (et non matrielles : service public, puissance publique) quil faut partir en vue de dfinir tout la fois ladministration et le droit administratif33 . Donc, une synthse des oprations de dlimitation de cette doctrine permet de dfinir ladministration comme lensemble des activits du gouvernement et des autorits administratives dcentralises trangres la conduite des relations internationales et aux rapports entre les pouvoirs publics sexerant sous un rgime de puissance publique . Il suffirait

31

Maurice Hauriou (Ladiville, Charente 1856 - Toulouse 1929) fut juriste et doyen de la facult de droit de Toulouse de 1906 1926. Jurisconsulte franais l'origine d'une uvre singulire et importante concernant le droit public et en sociologie, Hauriou a crit notamment sur la thorie de l'institution et la puissance publique. Son travail constitue un commentaire abondant des dcisions des autorits administratives. 32 Cette doctrine est celle de Georges VEDEL, n le 5 juillet 1910 Auch (Gers) et dcd le 21 fvrier 2002, professeur de droit public. Il est, selon les professeurs Carcassonne et Duhamel, le refondateur du droit public . 33 Pour lexpos initial, et le plus dvelopp, de cette doctrine, v. G. Vedel, Les bases constitutionnelles du droit administratif, PUF (Thmis), 2e d., 1961, cit par cf. R. CHAPUS, Droit administratif gnral, France, Montchrestien- E.JA., 2001, 15e d., t. 1, p. 4
30

alors de retourner cette dfinition pour obtenir celle du droit administratif : le rgime de puissance publique sous lequel sont exerces les activits prcites. Ainsi, larticle 173-1 de la Constitution semble-t-il traiter du caractre public des actes des personnes publiques et lattache aux filires de la juridiction administrative, plus prcisment la CSC/CA. Nanmoins, cette doctrine semble, certains gards, dpasser lesprit des dispositions constitutionnelles de 1987 en ce qui a trait cette juridiction. En effet, elle prsuppose une tanchit fonctionnelle entre les organes de ltat. Elle tire effet de la valeur constitutionnelle de la juridiction (administrative) qui, daprs Ren CHAPUS34, requiert que son indpendance, un domaine de comptence qui lui est propre et son existence mme soient constitutionnellement garanties . En revanche, il est aussi vrai que cette doctrine ordonne certaines dispositions de la Constitution qui dfinissent tout aussi bien la comptence du juge administratif. Au reste, des dispositions, sanalysant tantt du pourvoi en cassation contre les dcisions administratives, tantt de labsence dun domaine rglementaire ou de linexistence dun vritable ordre juridictionnel, lempchent dtre de tout scrupule applicable. Aussi, devient-il impratif de rechercher ailleurs, la doctrine de Vedel ne permettant pas de dfinir, comme il convient Hati, le fondement de la juridiction administrative.

b)

CRITRES DE FONDEMENT APPLICABLES A LA CSC/CA

Lexistence, indniable, dun lien entre puissance publique dune part, et application des rgles du droit administratif et comptence de la juridiction administrative dautre part, ne doit pas tre seule considre.

9R.

CHAPUS, Droit du contentieux administratif, Op. Cit. p. 52.


31

Si le droit administratif a ses rgles propres, il ne le doit pas exclusivement la gestion publique . Il le doit aussi la notion de service public. Cest delle que procdent les principes spcifiques les plus gnraux du droit administratif. Ces principes (de mutabilit, de continuit, dgalit) expriment de la faon la plus significative lessence mme du rgime de service public et la distinction entre gestion publique et gestion prive ; ils gouvernent lensemble des activits de service public. Ils font apparatre que, par-del les moyens employs, le droit administratif reoit de la notion de service public son inspiration fondamentale35. En effet, larticle 252 de la Constitution habilite lEtat (cest--dire ladministration de ltat) se prvaloir de la gestion- forcment publique- des entreprises de production de biens et des services essentiels la communaut dans le cas o lexistence de ces tablissements est menace36. Une telle disposition est cumulative des deux notions : service public et puissance publique. De toute vidence, larticle 173-1 de la Constitution semble renvoyer aux deux notions. Il fait justement apparatre, en excluant les actes de droit priv, la possibilit de commutation des notions entre elles. Les deux, retenues simultanment, semblent, en quelque sorte, mieux dfinir la comptence du juge administratif. Toutefois, on tchera de se fixer, plus loin, sur la toute porte de cet article (infra, p.).

II.DEGRE DAPPLICABILITE ET DAPPLICATION JURIDICTIONEL FAVORISE PAR LA CONSTITUTION DE 1987

DU

DUALISME

La ligne de dmarcation entre les exigences du dualisme juridictionnel et la Constitution de 1987 laisse beaucoup dsirer. De fait, certains de ces principes (constitutionnels) servent dentraves au systme dualiste que la Constitution a elle-mme tabli.

35 36

R. CHAPUS, Droit administratif gnral, Op. cit., p. 5 CSC/CA, Arrt Amary Joseph NOEL, Port-au-Prince, 27 novembre 1995.
32

A.-

LES AMBIGUITS

Larticle 200 de la Constitution de 1987 reconnat la CSC/CA comme la juridiction administrative du pays. On aura compris, mme le prambule de cette Constitution, que lagencement de la trilogie des pouvoirs est, pour le moins, dterminant pour la tenue dune vritable juridiction administrative. De fait, celle-ci laisse, dune manire ou dune autre, beaucoup voir dans la hirarchie des normes. On verra respectivement a) linexistence du domaine rglementaire et b) la place du juge administratif dans la hirarchie des normes.

a)

INEXISTENCE DUN DOMAINE REGLMENTAIRE

La Constitution de 1987, en son article 111, dispose clairement que le pouvoir lgislatif fait des lois sur tous les objets dintrt public . Cela recle demble une certaine disproportion entre pouvoir rglementaire et pouvoir lgislatif. Paralllement, en France, les rapports entre pouvoir rglementaire et pouvoir lgislatif ou, si lon prfre, les rapports entre loi et rglement, font lobjet dun vif dbat depuis 1958 en marge de la dualit des juridictions. En effet, la Constitution de 1958 (article 37) a institu un pouvoir rglementaire autonome . Dsormais, la loi, jusqualors norme essentielle, au cur de la hirarchie des normes se voit cantonne dans un domaine dattribution (article 34 de la constitution franaise). On revient Hati. A ce sujet, la Constitution de 1987 ne semble pas opter pour un pouvoir rglementaire autonome . Autrement dit, la loi est la norme de droit commun, rgissant tous les objets dintrt public ; cest, pour le moins, ce que traduit larticle 111, attribuant au pouvoir lgislatif une trs large latitude lgifrer. Le pouvoir rglementaire se confine donc des domaines ponctuels dfinis larticle 111-2 et qui, comme si cela ne suffisait pas, ne correspondent qu un droit dinitiative .

33

Expliquons, pour ne plus y revenir, que le droit dinitiative ne se consolide quavec le droit damender ; lequel, larticle 120 le dit clairement, appartient au Parlement. Au reste, questce qui peut bien constituer le pouvoir rglementaire en Hati ?

Des sanctions de dlimitation.-

Il arrive des fois que le cloisonnement entre les

comptences lgislative et rglementaire nest pas respect. Le domaine de la loi empite sur celui des rglements, cest ce qui arrive le plus souvent. Larticle 111 de la Constitution de 1987, alinas 5e, 6e et 7e, prvoit en effet ce cas. Une ambigit rside, en revanche, dans lintervention en dernier ressort de la Cour de Cassation. On peut percevoir ce fait de deux manires, lune aussi inadquate que lautre relativement au dualisme juridictionnel : 1) la Cour, en prenant en dernier ressort les sanctions de dlimitation des domaines lgislatif et rglementaire, prtend, dans lhypothse bien sr que la dualit de juridiction est reconnue, un statut analogue celui du Conseil Constitutionnel franais37, et auquel cas, elle prvaut comme un ordre de juridiction indpendant des autres (administratif et judiciaire) ; 2) si, dentre de jeu, on rfute lhypothse de la dualit de juridiction, la Cour de Cassation pouse prtendument la fonction de Cour Suprme dun systme moniste .

b) LA PLACE DU JUGE ADMINISTRATIF DANS LA HIERARCHIE DES NORMES Conformment larticle 159, force est de reconnaitre que le pouvoir rglementaire est considrablement rduit, [...] le premier ministre le pouvoir rglementaire, mais il ne peut jamais suspendre, ni interprter les lois, actes et dcrets, ni se dispenser de les excuter . La Constitution ne laisse aucun doute sur le fait quil nexiste pas de pouvoir rglementaire autonome en Hati. Elle a, et cest l que tout a commenc, attribu au pouvoir lgislatif la facult de lgifrer dans toutes les matires (ou presque).
37

Ce dernier est seul habilit prononcer les sanctions de la dlimitation entre loi et rglement. Art. 37 de la Constitution., v. par exemple dcision du Conseil Constitutionnel du 21 janvier 1997 dclarant que certaines positions de la loi du 6 fvrier 1992 ont un caractre rglementaire, et dcret du 9 mai 1997 modifiant ces dispositions v. no129, M. LOMBARD, Op. cit., p. 29-30.
34

Il devient subsquemment difficile de dfinir la vritable place du juge administratif, et (surtout) la valeur juridique de son uvre. Aussi, faut-il se situer sur les deux plans de lactivit du juge administratif, savoir, celui de linterprtation et celui de lapprciation de la validit des normes, pour y parvenir.

Quid de linterprtation et de lapprciation de la validit des normes ?

Tout dabord, il est sant dadmettre, pour autant que la Constitution le prvoie, que linterprtation des lois par voie dautorit, nappartient quau pouvoir lgislatif ; laquelle est donne dans la forme dune loi (article 128). A ce propos, le rglement est donc dnou de tout effet. Cependant, eu gard luvre du juge administratif, il faut se rfrer invitablement la hirarchie des normes. En fait, quand il sagit de linterprtation, le juge administratif est de plain-pied avec la norme quil interprte, donc il ne se pose pas lquation entre la norme et la source formelle de la norme38. La hirarchie des normes nest donc pas dune grande importance, tant convenu que linterprtation est un acte de connaissance et non un acte de volont . Le juge administratif peut aisment y procder sans que son uvre soit passible de recours devant la Cour de Cassation de la Rpublique39. Si linterprtation des rglements rpond ce rgime, dun autre ct, en ce qui a trait lapprciation de la validit, les choses changent du tout au tout. Ds lors, on saperoit que, dans le cadre du contrle de la lgalit des actes administratifs, le juge nest plus un traducteur mais un serviteur des lois et un censeur des dcrets . Dans ces conditions, sa place se situe entre celle de lorgane lgislatif et celle de lautorit administrative car il sexprime lui-mme40. Ce qui revient dire que le juge administratif est soumis la loi dont il ne peut apprcier la validit ; il est a contrario en mesure dinvalider les actes des titulaires du pouvoir rglementaire.

38 39

R. CHAPUS, Op. cit. p. 105 En France, avec larrt Stepfonds, le juge judiciaire peut interprter un rglement ; v. art. 183-2 de la Constitution pour le cas dHati. 40 Ibid., p. 111.
35

De toute faon, notre Constitution a pris le soin de dfinir une chase bien garde en faveur de la loi et, partant, a compltement limin tous risques que le juge administratif y interfre.

Faiblesses de luvre du juge administratif.-

Il est un fait que lexcutif na pas

techniquement de pouvoir lgifrer. En effet, on la montr plus haut (supra, p.10), les projets de loi peuvent tre amends jusquau dernier article. A tel point que lexcutif peut ne plus se reconnaitre travers le projet de loi quil aura initialement soumis. A ce niveau, le juge administratif, en tant que serviteur des lois, nest pas habilit voir dans l inconstitutionnalit des lois , le cas chant. De ce moment, la loi fait obstacle entre le juge administratif et la Constitution, Charte des pouvoirs et liberts , et les liberts publiques peuvent sen trouver bafoues. De lautre ct, le droit administratif tant un droit fondamentalement jurisprudentiel41, force serait de compenser ldiction des rgles avec lintervention effective du juge administratif. Au mieux, cela pourrait savrer efficace, sappuyant sur lhypothse que le juge administratif doit avoir l esprit de ladministrateur et le sens de la justice . Toutefois, le pourvoi en cassation des dcisions du juge administratif semble compltement altrer la valeur de la jurisprudence administrative qui paraitrait constituer le seul cadre plus ou moins favorable aux liberts publiques. Ds lors, il faut voir que la situation des administrs est remise entre les mains des juges de cassation (juges judiciaires) ; ce qui prsuppose une certaine profanation de la justice administrative, tant donn que les juges de la CSC/CA sont recruts par voie de concours dans les conditions dtermines par la loi [] rgissant la matire de ladministration ; donc, des juges imprgns de lesprit de ladministrateur. Le suivi ne semble pas en tre assur car partir du pourvoi en cassation, laction cesse dtre administrative . Les administrs sont les premiers en ptir.

41

Id., p. 6 et s; p. 92 et s.
36

B.-

RISQUES DEMPIETEMENT

Les exigences du principe dtat de droit ou du dualisme juridictionnel ne correspondent pas toujours la situation particulire de notre droit. Et pour y trouver un crneau plus ou moins favorable au justiciable, le lgislateur procde le plus souvent de rgles qui, pour la plupart, regorgent dirrgularit rendant le service public de la justice administrative de plus en plus ardu. En effet, on recense nombre de possibilits dempitement tantt entre les pouvoirs, tantt entre les deux ordres de juridiction, au reste rciproquement lies. Aussi, verra-t-on respectivement les risques dempitement a) de lautorit judiciaire et b) du Parlement.

a)

DES EMPITEMENTS DE LAUTORIT JUDICIAIRE

Il importe, pour tre probant, de faire tat de lapplication de la thorie de la sparation des pouvoirs 42. Lanicroche, ce niveau, fait allusion directement la subordination des dcisions du juge administratif au juge judiciaire de la Cour de Cassation. On peut, ici, parler de lempitement pur et simple de lautorit judicaire. Le fait pour la Cour de Cassation, chapotant les tribunaux et cours de lordre judiciaire, davoir la facult de reformer43 en dernier ressort les arrts de la dite juridiction administrative, cest-a-dire modifier, annuler ou approuver selon le cas, revient lui reconnaitre le statut de Cour Suprme (supra, p.11). Notre argumentation va essentiellement lencontre des articles 178 et 200-2 de la Constitution. Lide de la dualit des juridictions profile de la ncessit de sparer les affaires judiciaires des affaires administratives comme le prambule de la Constitution semble dailleurs-

42

Montesquieu, est couramment considr comme le pre de la thorie de la sparation des pouvoirs : il traite de ce sujet propos de la constitution anglaise dans le court chapitre VI du livre XI de son clbre ouvrage, LEsprit des Lois, publi en 1748. 43 Voir larticle 178 de la Constitution. [] la Cour de Cassation, admettant le pourvoi, ne prononcera point de renvoi et statuera sur le fond, sections runies .
37

mme implicitement- lexprimer. Autrement dit, il convient dtablir un ordre judiciaire et un ordre administratif, les deux devant tre fondamentalement et rciproquement tanches. Larticle 200-2 de la Constitution, en habilitant les juges de la Cour de Cassation connatre des arrts rendus par les juges de la CSC/CA, sur des questions relevant forcment de ladministration de lEtat, peut, dans une certaine mesure, gnrer un souci de comptence pour le juge administratif ; il doit tre imprgn de lesprit de ladministrateur et du sens de la justice. En dautres termes, le service public de la justice administrative ne peut tre vraiment assur que si la sensibilit aux besoins de ladministration est pleinement conjointe la proccupation de rparer les torts causs ladministr. Se demande-t-on alors si les juges de la Cour de Cassation reoivent une formation les habilitant avoir comptence pour les deux flancs, affaires administratives et judiciaires? Quelque soit la rponse, il est clair quil ne peut plus sagir dun systme dualiste, mais plutt, daprs Guy BRAIBANT44, dun systme constitu essentiellement de tribunaux ordinaires lintrieur desquels on aurait introduit des formations spcialises. Cependant, puisquil nest nulle part mentionn, on est rticent.

b)

DES EMPITEMENTS DU PARLEMENT

Si les rapports entre lautorit judicaire et lautorit administrative sont montrs en pingle (et souills) par le pourvoi en cassation contre les arrts de la CSCCA, entre le Parlement et lautorit administrative, en revanche, les rapports ne font pas autant lobjet de controverses profanes et superficielles. De tels rapports sont marqus par une certaine condescendance par les constituants accorder au Parlement des pouvoirs sapparentant une certaine hgmonie . En effet, larticle 111 dispose que : le pouvoir lgislatif fait des lois sur tous les objets dintrt gnral . A premire vue, le pouvoir rglementaire (autonome) semble en tre affect. En revanche, larticle 111-1 parat apporter un bmol fort intressant cette trop large
44

G. BRAIBANT, Le droit administratif franais, France, Presses de la fondation nationale des sciences politiques & Dalloz, 1984, p. 432.
38

latitude en introduisant le droit dinitiative dont les deux chambres et le pouvoir excutif peuvent se prvaloir, encore que certains domaines spcifiques soient exclusivement dvolus la comptence du pouvoir excutif (voir article 111-2). Le droit dinitiative, rappelons-le au passage, ne regorge de sens que relativement au droit damender. En effet, au mpris de cette considration, on risque dtre pris dans un cul-desac, sachant que ce droit dinitiative devrait normalement servir de tremplin un vritable pouvoir rglementaire, au moins dans le champ vis par cet article. Le droit damender, au sens de larticle 120 de la Constitution, consiste en ce que les projets de loi, mme pour ce qui se rapporte au libell de larticle 111-2, peuvent faire lobjet damendement par la chambre des dputs . Ce droit (damender) illimit quivaut, dune certaine manire, reconnaitre galement au parlement le droit dinitiative que la Constitution a pourtant consacr exclusivement au pouvoir excutif. En dfinitive, larticle 228-1 de la Constitution semble tre le seul poser une limite au droit de lgifrer du Parlement.

SECTION 2.-

UN DUALISME JURIDICTIONNEL CONSTITUTION DE 1987

AU

SENS

DE

LA

La Constitution de 1987 a entendu tablir la dualit de juridiction au mpris de maints principes dont cette dernire relve. Il sensuit un systme dlicat : ce qui est acquis tel niveau est dmenti tel autre niveau.

I.DE LINDEPENDANCE CONSTITUTIONNELLE DE LA JURIDICITON ADMINISTRATIVE La Constitution du 29 mars 1987 a repris larticle 155 de la Constitution prcdente en tentant de mieux ladapter aux exigences du dualisme juridictionnel, de quoi garantir le bnfice dune justice quitable. Les amendements semblent a contrario rendre cette juridiction plus fragile sur plusieurs aspects.
39

A.-

CRITERE DE DELIMITATATION

Daprs larticle 173-1 de la Constitution de 1987, les contestations qui ont pour objet les droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux de droit commun . On est contraint dadmettre, pour autant quil sagisse dune norme constitutionnelle, que cet article doit tre appliqu. Faut-il alors voir dans cette dcision la conscration constitutionnelle de lexistence de la juridiction administrative hatienne et, donc, du dualisme juridictionnel en Hati? La rponse est, pour le moins, discutable. Une petite analyse se recommande. Il apparat que cet article prne la distinction des contestations qui relvent du droit priv de celles relever du droit public. Il importe en effet den faire ressortir un (ou plusieurs) critre susceptible dtablir le cloisonnement entre les deux variantes. A cet gard, larticle voque les droits civils et, du coup, la libert individuelle et la proprit immobilire constituent le tout-venant du juge judiciaire45. Cela est pourtant loin de marquer exactement la ligne limitrophe entre les deux ordres de juridiction.

a)

UNE COMPETENCE A ECLAIRER POUR LA CSC/CA

En dfinitive, lesprit de cet article entend voquer un critre, soit les droits civils , qui renvoie, de toute rigueur, au droit priv, donc, applicable aux particuliers (personnes prives). En fait, il sest avr que les actes des personnes prives peuvent galement tre rgis par le droit public (par le droit administratif prcisment). Le critre matriel qui tient dans le cas des personnes prives, sil est ncessaire, il nest ni suffisant ni exhaustif. A linverse, cet article trouve un champ dapplication propice toutes les fois quon est mme dvoquer un critre qui renvoie au droit public, qui procde exclusivement des actes des personnes publiques, encore quils doivent tre excuts dans des les conditions de puissance publique : critre fonctionnel.

45

B. ODENT, D. TRUCHET, Op. cit., p. 38 ; E. JEAN-CHARLES, Op Cit, p.364


40

A cet gard, le service public et la puissance publique, comme on la vu plus haut (supra, p.8), jouent un rle crucial et sont destins indiquer la comptence du juge administratif. Vue sous cet angle, la question semble tre mieux traite. Lenjeu est alors vers dans le champ du principe de lgalit . Cela tant, la comptence du juge administratif est dicte par la loi et la jurisprudence de la CSC/CA46. Ainsi, les articles 23 et suivants de la loi du 22 novembre 2005, entre autres, dfinissent-ils la comptence du juge administratif et, comme de fait, sont cumulatifs des deux critres. En somme, ils traduisent ce quest cens sous-entendre larticle 173-1 de la Constitution de 1987 : la juridiction administrative est comptente pour connatre de lactivit administrative des personnes publiques.

b)

LA THEORIE DE VOIE DE FAIT

Procdant du principe de lgalit, il arrive pourtant que des affaires soient difficiles aiguiller correctement vers le juge qui les rglera. Cette situation inconfortable peut entrainer des dlais difficilement compatibles avec les exigences du procs quitable . Le silence du lgislateur est lhypothse la plus frquente brandir, le cas chant ; do la thorie de voie de fait qui se veut un corollaire immdiat du principe de lgalit , par lequel le juge administratif se trouve en tout temps li par la lettre de la loi. Les attributions du juge administratif se trouvent dans les lois, rglements, procdures et tous autres textes caractre juridique rgissant la matire. Le silence de ces instruments juridiques occasionne la comptence du juge judiciaire. La thorie de voie de fait47 est amplement mise en lumire par la jurisprudence franaise. Elle regorge dun aspect dual qui lui vaut son pesant dor. Cette dualit se trouve en effet trs bien clarifie par les arrts du Tribunal des Conflits48.

46 47

Sous rserve, bien sr, du pourvoi en cassation. Elle dcoule de la comptence du juge judiciaire. E. JEAN-CHARLES, Op. cit., p. 364
41

La voie de fait tant constate partir dune atteinte, par ladministration, une libert individuelle ou la proprit prive, il est vident que la comptence du juge judiciaire est celle qui doit prvaloir.

B.-

DU POURVOI EN CASSATION

Outre les multiples irrgularits inhrentes la juridiction administrative qui font douter de leffectivit dun vritable ordre administratif , la possibilit de rvision des dcisions de la Cour Suprieure des Comptes et du Contentieux Administratif par-devant la Cour de Cassation a davantage enchevtr les paramtres du dualisme juridictionnel que la constitution de 1983 avait institu. Gnralement, la tradition romano-germanique reconnat le double degr de juridiction , cest--dire quen dernier ressort, il peut y avoir jugement du jugement rendu en premier ressort. Une telle organisation garantit aux parties une voie de recours ouverte qui permet de corriger, le cas chant, lerreur ventuelle de juges infrieurs. Un tel amnagement des cours et tribunaux correspond aux exigences dun tat de droit49. Car la finalit de ltat de droit, pour citer une fois de plus M. le Procureur Gnral E. KRINGS50, consiste en ce que le droit confre aux citoyens des garanties suffisantes lencontre des pouvoirs de ltat .

48

M. LONG, P. WEIL, G. BRAIBANT, P. DVOLV et B. GENEVOIS, Les grands arrts de la jurisprudence, 11 d., Dalloz, Les Grands arrts, 1996, p. 66 et s., 293 et s. le juge judiciaire est comptent hormis le cas o manifestement insusceptible de se rattacher lapplication dun texte lgislatif ou rglementaire, cet ordre ne constituerait de toute vidence quune voie de fait et celui o ladministration serait pass lexcution dudit acte dans des conditions constituant une voie de fait (10 dc. 1956, Guyard, Rec. 590). 49 E. JEAN-CHARLES, Op. cit, p.352 50 R. PIEROT, Le mdiateur, rival ou alli du juge administratif?, http://books.google.ht/books?isbn=2804409546, 2007.
42

a)

LES IMPLICATIONS NEFASTES DU POURVOI EN CASSATION

Lorganisation de la juridiction administrative institue par les constituants de 1983 drogeait totalement la tradition, de sorte que le justiciable de la dcision de la CSC/CA- quest ladministr, dans le cadre restreint de notre travail de recherche- devait saccommoder cette seule dcision. Cette situation servira en 1987 de principal motif larticle 200.2 de la Constitution. Cela revient tablir tout la fois que ltanchit des deux autorits est virtuelle et que le juge judiciaire de la Cour de Cassation est dune juridiction suprieure celle du juge de la CSC/CA, donc prtendument de mme nature que celle-ci ; de fait il transcende lautorit administrative tant pour les dcisions juridictionnelles que pour les dcisions administratives. Cette disposition constitutionnelle prsente deux aspects qui ne sont pas des plus promettants : Dune part, par rapport mme au recours gracieux, gnralement complaisant aux exigences de ladministration , et vis--vis mme du recours contentieux, o le juge administratif jugeait en dernier ressort, larticle 200.2 semble pallier la situation fcheuse o ladministration se trouve juge et partie la fois du litige qui loppose au particulier. Cela aboutissait, avant 1987, liminer toute chance dquilibre et dquit entre les droits des particuliers et lintrt gnral. Assujettir ainsi en 1987 les dcisions de la Cour Suprieure des Comptes et du Contentieux Administratif au pourvoi en Cassation dessine la perspective vers une justice quitable , o le particulier peut, au moins, se prvaloir dune voie de rformation . Dautre part, bien cogiter, cela a peut-tre encore loign les chances dy parvenir. A ce niveau, on appuie notre argumentation sur larticle 9-1 du dcret du 22 novembre 200551. Une telle disposition ne suffit-elle pas qualifier de non droit la manire dont ont t adjointes les comptences administratives aux judiciaires? En effet, cet article semble faire la part des choses et attribue ltablissement des magistrats des procds propres et typiques de la matire administrative. Ne peut-on pas voir

51

LE MONITEUR, No. 24, Dcret portant organisation et fonctionnement de la CSC/CA, le vendredi 10 mars 2006
43

alors le fait pour le juge judiciaire de rviser en dernier ressort des dcisions regorgeant de ladministration comme une aberration des plus viles ?

b)

DE LEFFET NON-SUSPENSIF DU POURVOI EN CASSATION

Paralllement, larticle 11 du mme dcret dispose que le pourvoi en cassation ne porte aucun effet suspensif de la dcision administrative ; mais cette disposition ne vaut pas pour les cas introduits par les pouvoirs publics en vertu de leurs prrogatives de puissance publique . Dans la dynamique dune dmocratie, le contenu de cet article va de pair avec la lgitimit des pouvoirs dont est investie ladministration corroborant lintrt gnral. Il va sans dire que, isol de toutes les irrgularits auxquelles notre juridiction administrative est sujette, cet article prconise lintgrit de ltat. Mais une autre perception est possible et plus congrue: dans certains cas en effet lexcution immdiate de la dcision juridictionnelle pourrait rendre vain lusage de voies de recours, une situation irrmdiable tant parfois susceptible de se crer du fait de cette excution. Qui plus est, nexistant pas de tribunaux administratifs dappel, Il y a lieu de souligner quil devient impossible de suspendre lexcution de la dcision sachant que la CSC/CA juge en dernier ressort 52. A ce propos, larticle 14 est clair ; il prcise que les justiciables des dcisions de cette juridiction sont tenus dobtemprer aux dcisions de cette institution, nonobstant pourvoi en cassation . Somme toute, le pourvoi en cassation na que russi faire de la juridiction administrative hatienne une juridiction sui generis, sans pour autant mettre le justiciable dans une situation plus confortable dans ses droits devant ladministration.

52

Voir article 10 dudit dcret.


44

II.-

LA JUSTICE ADMINISTRATIVE

La quintessence de la justice administrative se partage, chacun dans un niveau qui est le sien, la faveur de la Constitution et du droit international conventionnel. La complicit des deux piliers de cette justice samenuise partir de mcanismes concrets. Le dfaut de ces mcanismes peut se rvler maints gards dsavantageux pour la CSC/CA, encore que la Constitution ne soit pas scrupuleusement fidle ses paramtres institutionnels .

A.-

VALEUR CONSTITUTIONNELLE DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

A la seule application de la doctrine de Vedel des bases constitutionnelles du droit administratif, les failles de la CSC/CA semblent se montrer delles-mmes. Notre analyse a, jusquici, indiqu une srie dambigits dont cette juridiction fait lobjet.

a)

UNE VALEUR CONSTITUTIONNELLE CONSTESTABLE

Il aurait pu tre fond sur la disposition de la Constitution de 1983 qui a cr pour la premire fois dans le droit hatien la CSC/CA (voir article 154) en tant que juridiction administrative et financire indpendante . De fait, rserve faite de la mauvaise application des paramtres institutionnels lintrieur de cette juridiction, la sparation de lautorit judiciaire davec lautorit administrative est effective. Rappelons toutefois ce sujet, comme on a en maintes fois rpt, que l unicit de la juridiction administrative pose trs courte porte la problmatique des voies de rformation ouvertes ladministr. Dautre part, il faut voir quen 1983, il ny a pas vraiment un domaine de comptence (autonome) tre constitutionnellement garanti . Le caractre constitutionnel de son indpendance ntait pas un obstacle sa suppression par la voie lgislative ordinaire : son indpendance tant garantie que pour autant quelle continue exister.
45

A loppos, lui reconnatre un domaine de comptence constitutionnellement garanti, cest- implicitement mais certainement- fonder son existence sur la Constitution et, par suite, exclure que sa suppression puisse tre dcide autrement que par une loi constitutionnelle. En fait, la valeur constitutionnelle de la CSC/CA doit dcouler dun principe fondamental- celui de la sparation des autorits administratives et judiciaires- qui se trouve dans la constitution mme, en son article 155 ou bien dans le prambule. En effet, la juridiction administrative revt une valeur constitutionnelle dans la mesure o la sparation des autorits concide avec les exigences des dispositions constitutionnelles. Du reste, partir de 1987, la Constitution, travers le pourvoi en cassation contre les dcisions de la CSC/CA en a banni lindpendance . Dsormais, point nest besoin daller chercher trop loin pour affirmer que le statut constitutionnel de la CSC/CA est ce niveau dmenti .

b)

DEFAUT

DUN

STATUT

CONSTITUTIONNEL

POUR

LE

JUGE

ADMINISTRATIF

Par ailleurs, la problmatique du statut constitutionnel du juge administratif sentend particulirement des interactions de la juridiction administrative avec, supposment, la juridiction constitutionnelle. Rappelons au passage que cette juridiction (constitutionnelle) est dvolue la comptence de la Cour de Cassation en sorte quelle svit l inconstitutionnalit des lois (article 183). Donc, le statut du juge administratif se prcise partir de la franche relation de la jurisprudence administrative et de la jurisprudence constitutionnelle , si lon ose le dire ainsi ; en dautres termes, il convient dtudier la manire dont les principes gnraux du juge administratif sont levs la dignit de normes constitutionnelles53.

53

Il sagit tout bonnement de la constitutionnalisation de la norme. En France, le conseil constitutionnel est seul habilit en procder. G. VEDEL, Excs de pouvoir lgislatif et excs de pouvoir administratif, Cahier du Conseil Constitutionnel, 1996, no 1, p. 57.
46

Une telle ascension de la norme dans la hirarchie lui vaut, dans une certaine mesure, une meilleure protection. En effet, il sied de voir que la norme constitutionnalise chappe la primaut des instruments juridiques internationaux et de la loi. Cependant, in casu Hati, il y a toujours possibilit pour le parlement de les transcender indment54. Or, la Cour de Cassation, juridiction constitutionnelle, est habilite par la Constitution rformer les dcisions de la CSC/CA. Ce pourvoi en cassation aura pour effet dassurer lunit de la jurisprudence administrative . En voil le statut constitutionnel du juge administratif totalement enchevtr ! Subsquemment, il devient opportun de se demander sil existe une jurisprudence administrative distincte de la jurisprudence constitutionnelle, vu quelles sattribuent toutes deux la mme source formelle ? En tout tat de cause, lactivit du juge administratif se solde ventuellement par lintervention du juge de la Cour de Cassation ; partant, cela quivaut dire que la jurisprudence de la CSC/CA, si elle existe, est tributaire des arrts de la Cour de Cassation. Sont-ils alors des arrts administratifs ou des arrts judiciaires? En tous cas, il y a ordonnance nouvelle .

B.PORTE DE LA JURIDICTION AU REGARD DU RESPECT ET DE LA PROTECTION DES DROITS DES ADMINISTRS. Dans le cadre strict de notre travail de recherche, la justice administrative sentend particulirement de linstance (la CSC/CA) qui intervient toutes les fois que les droits des administrs sont confronts aux pouvoirs publics. De fait, lorsque les droits subjectifs des administrs se trouvent en conflit avec les exigences de ladministration, il se produit un choc que le droit observe minutieusement et rgit. Cela constitue, entre autres, le propre du contentieux administratif. Cette branche du contentieux administratif est dautant plus difficile rgir que les droits des administrs sont essentiellement dfinis par le droit international conventionnel.55 La justice administrative se trouve donc forcment la croise des chemins du droit public et du droit international.
54 55

Voir article 183-2 de la Constitution. R. PIEROT, Op. Cit., p. 26.


47

Autrement dit, la justice administrative consiste trouver le terrain de compromis entre les exigences accrues de service public et les droits subjectifs des citoyens.

a) POSSIBILIT DINCIDENCE DIRECTE DU DROIT INTERNATIONAL SUR LES LIBERTS PUBLIQUES Il nest pas vident de parler dune dimension internationale dont serait directement faite la juridiction administrative, notamment en ce qui a trait aux droits subjectifs . Si cela tait, la souverainet des tats serait alors contestable. De fait, la Constitution de la Rpublique, rpute charte des pouvoirs publics et des liberts , se doit dtre la base la plus lgitime et la plus lgale partir de laquelle le droit international sadjoint au droit interne pour concocter un cadre juridictionnel aux liberts publiques. Cest, en effet, larticle 8 de la DUDH qui prcise que toute personne droit un recours effectif devant les juridictions nationales comptentes contre les actes violant les droits fondamentaux qui sont reconnus par la constitution ou par la loi . Cela tant, la Constitution est considre comme la source originaire du droit international. A cet effet, elle rgle les procdures de ngociations, de signature56 et de ratification57. Si cela savre inluctable, la valeur juridique des normes conventionnelles en revanche ne sen trouve pas pour autant toujours rgle dans la hirarchie des normes juridiques. Quid ?Les traits ne sont ratifis que pour autant quils soient conformes la

Constitution. Cela revient dire, pour reprendre littralement lart 276, que lassemble nationale ne peut ratifier aucun trait, convention ou accord internationaux comportant des clauses contraires la prsente Constitution .

56

Larticle 139 de la Constitution de 1987 dispose que le prsident de la rpublique ngocie et signe tous traites, conventions et accords internationaux et les soumet pour la ratification a lassemble nationale. 57 La procdure de ratification est rgle par les articles 98-3, 276 et suivants de la Constitution.
48

Et si lon sattache interprter minutieusement la norme constitutionnelle, une lacune se fait jour : celle du contrle de constitutionnalit des traits. La constitution de 1987, aux termes de son article 183, prvoit que la cour de cassation, juge constitutionnel, est habilite connatre de la constitutionnalit des lois seulement . Partant, lassemble gnrale a tout loisir de ratifier ou non un trait inconstitutionnel , sans quil ne soit besoin, comme cest le cas en France58, dune rvision de la Constitution. Etant donn justement quil ny a pas dans la constitution un mcanisme pour le faire valoir ; les liberts publiques peuvent donc disparatre cet effet.

b)

PORTE DU DROIT INTERNATIONAL POUR LES LIBERTS PUBLIQUES

Il importe ici de considrer les traits comme faisant partie intgrante du droit interne. Ladministration est cet effet tenue leur application comme sil sagissait de lois. En tous cas, la vritable valeur du droit international est mieux mise en vidence par la notion de bloc de constitutionnalit . Au fait, la Constitution comporte un certain nombre de rgles qui encadrent directement laction de ladministration. Mais le bloc de constitutionnalit va au-del des articles de la Constitution. En effet, partir du prambule de la Constitution de 1987 renvoyant lui-mme lacte de lindpendance de 1804 et la DUDH de 1948, il est un ensemble de principes de valeur constitutionnelle dont le respect simpose ladministration. Quoique succinct, le prambule de la Constitution proclame lattachement du peuple hatien tout la fois aux droits de lhomme dfinis par la DUDH et, par un renvoi, lacte de lindpendance. Tous ces principes ont valeur de droit positif par le renvoi quopre la Constitution de 1987. Entre autres droits fondamentaux, le droit la vie, la sant, au respect de
58

Larticle 54 de la constitution franaise dispose que si le Conseil Constitutionnel, saisi par le prsident de la Rpublique, par le Premier ministre, par le prsident de lune ou lautre assemble ou par soixante dputes ou soixante snateurs, a dclare quun engagement international comporte une clause contraire a la constitution, lautorisation de ratifier ou dapprouver lengagement international en cause ne peut intervenir quaprs rvision de la Constitution .
49

la personne humaine se trouvent consacrs tout la fois dans le prambule et larticle 10 de la Constitution.

c)

QUELLES EN SONT ADMINISTRATIVE ?

ALORS LES RETOMBEES POUR LA JURIDICTION

Lon ritre une nime fois que dans la hirarchie des normes juridiques la Constitution est la norme suprme ; elle transcende la loi (art. 183) et celle-ci, le rglement (art. 183-2). Eu gard au trait, les choses ne sont pas aussi nettes et claires. Il demeure nanmoins irrfutable que les traits sont subordonns la Constitution. Il ny a pas sortir de l, du moins en thorie59. Mais par rapport la loi, la place du trait nest pas clairement dfinie dans la hirarchie. Une petite parenthse simpose pour parvenir asseoir le niveau dintervention du juge administratif: La loi et le trait international sont incorpors dans lordre juridique hatien sous rserve quils sont conformes la norme suprme : la Constitution. In casu, norme de rfrence tout la fois pour lune et pour lautre ; il est donc de bon ton de les considrer de plain-pied . En outre, larticle 276-2 dispose que les les traits ou accords internationaux, une fois sanctionns et ratifis dans les formes prvues par la Constitution, font partie de la lgislation du pays et abrogent toutes les lois qui leur sont contraires . Sachant que la loi ordinaire nouvelle abroge la loi ancienne qui lui est contraire, force serait alors daffirmer que loi et trait revtent la mme valeur juridique dans la hirarchie. Le juge administratif tant un serviteur des lois, son intervention a une porte infralgislative60 ; il est soumis la loi car elle rgle la jouissance, lexercice, la suspension et la perte des droits fondamentaux (art. 16-1). Dornavant cela revient aussi dire que le trait peut dicter lintervention du juge administratif, au mme titre que la loi dailleurs. Etant convenu que lassemble nationale peut ratifier un trait inconstitutionnel , dfaut justement dun contrle de constitutionnalit effectif des instruments juridiques
59

60

Etant dmontr plus haut que le contrle de constitutionnalit des traits nest pas effectif. Supra, p.26. Voir Supra, p. 22 et s.
50

internationaux. Un tel phnomne, lorsquil se produit, peut aboutir handicaper de plein fouet les coffins des liberts publiques consacres par la Constitution.

51

CHAPITRE DEUXIEME :

LE REGIME DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

On sattardera tudier, travers ce chapitre, la manire dont la CSC/CA procde pour rsoudre le contentieux administratif. Il part de lorganisation juridictionnelle de la juridiction, en passant par le juge administratif jusquaux recours juridictionnels. Il est nanmoins constitu de deux sections transversales : 1) les limites de la juridiction administrative (difficult dune justice quitable) et 2) les recours juridictionnels.

52

SECTION 1.-

LES LIMITES DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE : difficult dune justice quitable

Tant lorganisation de la juridiction administrative que la situation du juge attestent dun certain recul des droits des administrs par rapport la priorit de justice. Cela traduit, dans une certaine mesure, un dsquilibre entre les exigences de ladministration, dune part, et les intrts privs dautre part.

I.-

LORGANISATION DE LA CSC/CA

Actuellement, deux dcrets rglent le fonctionnement et lorganisation de la juridiction administrative : respectivement celui du 4 novembre 1983 et celui du 22 novembre 2006.

A.CONTROVERSES DE LORGANISATION JURIDICTIONNELLE DE LA CSC/CA On est en tout temps confronts larticle 200.2 de la Constitution, prvoyant le pourvoi en cassation des dcisions de la CSC/CA. Sil en tait autrement, on serait oblig de donner une toute autre orientation notre travail de recherche. Rappelons ce propos que la CSC/CA est seule soccuper du contentieux administratif. Il semble se poser demble le problme du double degr de juridiction lors mme quil soit prvu le pourvoi en cassation contre les dcisions de ladite cour. Cela a dailleurs emml davantage lopportunit de cette juridiction. Larticle 7 du dcret du 22 novembre 2005 prcise que lorganisation juridictionnelle de la CSC/CA est rpartie en chambres de jugement et en structures dappui . Et cest de cette distinction quon procdera fondamentalement pour arriver dceler la vritable organisation de cette juridiction.

53

a)

DU STATUT DES CHAMBRES DE JUGEMENT

De telles chambres sont mentionnes larticle 7 du dcret du 22 novembre 2005 et sont rparties en chambres financires et en chambres administratives. Relativement aux chambres financires de jugement, larticle 15 dudit dcret dispose que la reddition des comptes du Budget General de lEtat et des Collectivits Territoriales en est le principal objectif . Partant, il savre que lopportunit de parler des chambres financires de jugement ne correspond pas vraiment avec lobjet de notre travail, profilant du contentieux administratif ; lors mme quavec lArrt de Dbet , une procdure contentieuse est normalement envisageable. En effet, une telle procdure ne semble faire de renvoi aux droits subjectifs des administrs et sapparente plutt une procdure pnale61. A loppos, les chambres administratives font office du contentieux administratif proprement parler ; do la juridiction du juge administratif . Larticle 9 dudit dcret dispose que les tribunaux administratifs [] sont prsids par des magistrats . Sans toutefois tre trs cohrent, lon suppose quil est fait allusion aux chambres administratives (et financires). Employ ici, le terme tribunal revt de sens et de ralit que lorsquil exprime linstance de jugement que composent les magistrats de la CSC/CA. De toute faon, aucun tribunal administratif na jusqu' date t cr, part ladite Cour. A cet effet, il est opportun de sen tenir la smantique de chambre de jugement , puisque dune certaine manire, cela exprime mieux quil sagit dune section de la CSC/CA. Les magistrats de ces chambres de jugement sont des fonctionnaires soumis ce titre aux rgles du statut gnral de la fonction publique. Mais en tant que magistrats de la juridiction administrative, leur statut fait lobjet dun arrt et leur activit dcoule de dispositions particulires (article 9-1).

61

Voir articles 20-1, 20-2 du dcret du 22 novembre 2005.


54

De telles dispositions ont pour objet de garantir lindpendance et limpartialit des magistrats. De plus, au nombre de ces dispositions se trouve le principe de linamovibilit (article 201 de la Constitution de 1987). De mme, en France les membres des tribunaux et cours dappel relvent, lorsquils sont en activit dans une juridiction administrative, de dispositions statutaires particulires mentionnes aux articles L. 231-1 et suivants du Code de Justice Administrative codifiant, sur ce point, pour lessentiel, la loi du 6 janvier 1986 portant statut du corps62.

b)

DES STRUCTURES DAPPUI AUX CHAMBRES

Larticle 28 du dcret du 22 novembre 2005 dispose que les chambres de jugement disposent de deux structures dappui : la cellule dinstruction et de vrification et le greffe .

1.-

LA CELLULE DINSTRUCTION ET DE VERIFICATION

Cest une structure denqute mise la disposition des chambres de jugement administratives (et financires)63. Larticle 29 alina 1er, en attribuant la procdure de recrutement des enquteurs des procdures propres la matire (administrative), atteste tout la fois, de lindpendance de ceuxci, en ce quils constituent un corps , et de leur attachement la CSC/CA. Dailleurs, du fait de leur statut particulier, ils jouissent de toutes les protections administratives et policires, garantes de leur indpendance dans lexercice sereine de leur fonction. La fonction de conseiller-instructeur ressemble en grosso modo la fonction de rapporteur affecte aux juridictions administratives franaises64. Mais, plus prcisment,

62

Martine LOMBARD, Droit administratif, Dalloz, 3e d., France, Toulouse, 1999, p.385 ; B. ODENT, D. TRUCHET, Op. cit. p. 12. 63 Voir article 29 du dcret du 22 novembre 2005. 64 B. ODENT, D. TRUCHET, Op cit, p. 112.
55

celle-ci varie en mme temps que lon se situe soit au niveau des tribunaux administratifs et cours administratives dappel65, soit au niveau du Conseil dEtat66.

2.-

LE GREFFE

Un seul article du dcret du 22 novembre 2005 est consacr au greffe. Peut-tre est-ce parce que cest une fonction gnralement bien connue. En effet, la fonction traditionnelle du greffe consiste suivre les oprations matrielles dinstruction des dossiers, organiser matriellement les audiences, procder la notification aux parties des actes de procdure et des dcisions et, enfin, assurer la conservation de ces dernires.

3.-

FONCTION INDUE DU MINISTERE PUBLIC AUPRES DE LA CSC/CA

Larticle 37 du dcret du 22 novembre 2005 pose en rgle la prsence du Ministre Public auprs de la Cour pendant les instances juridictionnelles. Il sagit dun certain nombreindtermin mais dterminable par la nature de laffaire- dagents lExcutif. Le Ministre Public, entre autres fonctions, expose la juridiction les questions souleves par le litige et dveloppe ses conclusions sur les circonstances de fait et les rgles de droit applicables en proposant une solution au litige (art. 39). Pour lessentiel, la fonction de Ministre Public auprs de la CSC/CA est la mme que prs les juridictions judiciaires. Et, comme de fait, il se veut garant de lintrt gnral. Larticle 44 dudit dcret prcise que les membres du Parquet sont nomms par arrt du Prsident de la Rpublique sur recommandation du ministre charg des Finances . Ainsi

65 66

Ibid., p.16 Id, p. 27.


56

nomms et ntant pas des magistrats, ils ne jouissent pas forcment des protections et garanties dont fait tat larticle 9-1. En France, le commissaire du gouvernement est membre de la juridiction laquelle il intervient linstance. De ce fait, il bnficie pleinement de lindpendance puise dans les articles L. 231-1 et suivants du Code de Justice Administrative. Par ailleurs, larticle 43 dudit dcret dispose que le Parquet nest pas habilit exercer directement des missions de contrle et de vrification. Dans tous les cas, il sen remettra la Cellule dInstruction et de Vrification, pour les suites ncessaires. Cela tant, les subtilits dun dossier peuvent chapper au juge instructeur ; auquel cas, les conclusions du Parquet, risquent de ne pas tre trs difiantes pour laffaire. La dpendance du parquet parat, dune certaine manire, lie au statut des membres : ils ne sont pas des magistrats. Alors, lopportunit de leur fonction prs de la cour en semble mal se dfinir. En France, au contraire, le commissaire du gouvernement, tant membre de la juridiction, reoit du juge-rapporteur le dossier et est habilit lexaminer une deuxime fois. Ainsi, la dcision amplement claire de la juridiction parat garantir un cadre plus ou moins appropri la nature des droits des administrs67. Les attributions du Ministre Public ne semblent pas tre profitables aux droits des administrs, encore que le prodige de son intervention se limite aux justiciables mentionns larticle 39 du dcret du 22 novembre 2005.

67

Le rle du commissaire du gouvernement est encore plus important devant le Conseil dEtat puisque le membre de cette juridiction exerant les fonctions de commissaire de gouvernement est souvent l origine de lvolution de la jurisprudence. B. ODENT, D. TRUCHET, Op cit, p. 29. En Hati, avec la possibilit de pourvoi en cassation, on ne peut envisager un tel rle pour le commissaire du gouvernement, encore quil ne soit pas un magistrat.
57

B.-

REPARTITION DES COMPETENCES AU SEIN DE LA CSC/CA

Certes, le caractre unique de la CSC/CA, telle quelle a t originellement cre en 1983, permet dviter les conflits de comptences au sein de la juridiction. Ainsi, toute affaire relevant de la CSC/CA se veut le tout-venant du juge administratif au niveau des chambres (article 7). Mais, avec le pourvoi en cassation apport par la Constitution de 1987 (article 200-2), il devient opportun de faire lumire sur certains points. Telle quelle est actuellement organise, on en dgagerait mme a) une juridiction de droit commun et b) une juridiction spciale.

a)

LES CHAMBRES ADMINISTRATIVES : Juridiction de droit commun

Est de droit commun la juridiction comptente, par principe, en vertu des rgles gnrales ; cest celle quil faut saisir en labsence de dispositions expresses donnant comptence une autre juridiction (spciale) : il sagit donc, conformment larticle 23 dudit dcret, des chambres administratives (notamment en ce qui concerne le contentieux administratif). Larticle 10 dispose en termes clairs que la CSC/CA juge en dernier ressort [...] . En dautres termes, le jugement de la CSC/CA est dfinitif68. Subsquemment, on peut, dans une certaine mesure, avancer quil ny a pas de double degr de juridiction . Ainsi, les dcisions des chambres de jugement (in casu administratives) ne peuvent faire lobjet que dun pourvoi par-devant la Cour de Cassation.

68

Une telle situation est galement connue en France, notamment avec le dcret du 24 juin 2003, lappel est interdit contre une srie de dcisions des tribunaux administratifs concernant des affaires de faible importance : dsormais rendues en premier et dernier ressort, elles ne peuvent plus que faire lobjet dun recours en cassation devant le Conseil dEtat. Ren CHAPUS, Droit du contentieux administratif, Op. cit, p.274 et s, 1196 et s ; Bruno ODENT, Op. Cit., p. 45.
58

b)

LE CONSEIL DE LA COUR : Juridiction spciale

Daprs larticle 46 du dcret, le Conseil de la Cour dcoule de lorganisation administrative interne de la CSC/CA. A ce titre, elle ne peut connatre que des affaires spcifiques qui lui sont expressment dfres (par des textes lgislatifs ou rglementaires). Ainsi, en est-il de la rvision des dcisions arrtes par les Cours Rgionales des Comptes (article 10-1). Donc, il conviendrait de ranger le Conseil de la Cour dans la catgorie- qui certes ne semble pas exister en Hati- des juridictions spciales , ne faisant pas partie directement de lorganisation juridictionnelle de la CSC/CA.

II.-

LES LIMITES DE LA COMPETENCE DU JUGE ADMINISTRATIF

Le juge administratif dispose de pouvoirs varis dont il a besoin pour remplir son office. Ils stendent, dune certaine manire, dune jurisprudence dynamique la censure du lgislateur. A priori, de tels pouvoirs semblent tre influencs par la possibilit de pourvoi en cassation contre les dcisions du juge administratif et, ds lors, altrs sur plusieurs points. Ils sont donc relativement limits encore quils naissent avec la demande du requrant.

A.-

LES POUVOIRS DU JUGE ADMINISTRATIF ET LOBJET DE LA REQUETE

En effet, le juge administratif dispose de pouvoirs varis dont il a besoin pour remplir son office. Toutefois, cette partie traite seulement des pouvoirs que le juge exerce pour trancher au fond le litige qui lui est soumis.

59

a)

DE LA SAISINE DU JUGE ADMINISTRATIF

La juridiction administrative est saisie toutes les fois quune personne se sent, dune manire ou dune autre, lse dans ses droits. Alors, prvaut la comptence du juge. Il sensuit que :

1.-

LE JUGE NE SAUTOSAISIT JAMAIS

Si le juge administratif est matre de la procdure, par ailleurs, fondamentalement lexistence ou non de cette procdure dpend de la demande du requrant. De fait, comme tous les autres juges dailleurs, le juge administratif ne peut pas connaitre dune affaire si ce nest que par une requte. Par consquent, on peut voir que les pouvoirs du juge administratif commencent svir seulement la demande du requrant. On peut alors envisager des cas o, lacte illgal, ne suscitant aucun litige, est tout bonnement appliqu. Lacte, quoiquillgal, chappe la censure du juge administratif puisque personne ne len saisit.

2.-

LE JUGE EST TENU PAR LES TERMES DE LA REQUETE

Lors mme quil soit saisi, les pouvoirs du juge administratif font lobjet de limitations . Ils ne portent que sur ce que le requrant a demand. Le juge administratif est donc tenu par les termes de la requte. Celle-ci, tout la fois, entrane lintervention du juge administratif et dfinit le cadre de cette intervention : il ne peut pas statuer Ultra petita, cest-adire quil ne peut aller au-del de ce qui lui est demand, lors mme quil y ait un acte illgal de ladministration.

60

Cette situation, fcheuse pour le respect du droit, est cependant logique pour une institution de justice : lacte ne suscite en effet aucun litige69. Le fait est tel quon est tent de dire que le requrant est, en quelque sorte, le matre du procs, tant donn quil ny a pas de procs sans requte ; et que celle-ci donne le fil de son intervention. Cela semble si vrai que, quand il arrive que le requrant renonce son action, le juge administratif doit lui donner acte de son dsistement70. Il ne peut plus statuer sur les conclusions initiales, sauf cas exceptionnels71.

b)

LES BRANCHES DU CONTENTIEUX

Le lien entre la requte (ce que le requrant demande) et les pouvoirs du juge administratif (ce quil peut lui accorder) se veut un trait dominant de la justice administrative. De fait, une telle interaction aide compartimenter le contentieux administratif et, partant, diversifier les pouvoirs du juge. Enumrons-les brivement :

1.-

LE CONTENTIEUX DE LANNULATION

Ce type de contentieux regroupe, comme son nom lindique, les requtes en annulation. Lorsque la requte est dirige contre un acte administratif unilatral, on parle de contentieux de lexcs de pouvoir 72.

69 70

Ibid., p.50 Id., p.50. 71 B. ODENT, D. TRUCHET, Op. Cit, p. 50. 72 E. Jean-Charles, Op. Cit, p. 364 ; B. ODENT, D. TRUCHET, Op. cit, p. 50-51.
61

2.- CONTENTIEUX DE LINTERPRETATION ET DE LAPPRECIATION DE LEGALITE. Dans le contentieux de linterprtation et de lapprciation de lgalit, il est demand au juge de prciser le sens dun acte administratif ou de dire sil est lgal ou illgal. Mais non, dans ce dernier cas, de lannuler. A priori, ce contentieux est aliment par les questions prjudicielles poses par le juge judiciaire sur un acte administratif quil doit appliquer et quil est incomptent pour apprcier. En effet, les tribunaux judicaires nappliquent les actes administratifs (arrts et rglements) que pour autant quils soient conformes aux lois73. Cependant, avec la possibilit de pourvoi en cassation contre les dcisions du juge administratif, le contentieux de lannulation et de lapprciation de lgalit pourrait savrer, dune certaine manire, in oprationnel .

3.-

LE PLEIN CONTENTIEUX

Tous les litiges ne relevant pas des prcdentes catgories relvent forcement du plein contentieux. Cest un genre de fourre-tout ou lon range le rsidu des litiges ne pouvant appartenir aux contentieux ci-dessus mentionns. On lappelle galement le contentieux de lindemnisation 74, car cest le seul contentieux ou le juge peut condamner ladministration verser une indemnit au requrant. Les principales composantes du plein contentieux sont le contentieux des contrats administratifs et celui de la responsabilit administrative75.

73 74

Voir article 183-2 de la Constitution. E. JEAN-CHARLES, Op. cit, p. 364. 75 Il existe aussi le contentieux de la rpression, mais il y va surtout des litiges ou ladministration demande au juge de prononcer une peine contre une personne prive quelle poursuit. Ce contentieux sapparente en quelque sorte lArrt de Dbet que peuvent prendre les chambres financires. Articles 19 22 du dcret du 22 novembre 2005.
62

B.-

LA DIVERSITE DES POUVOIRS DU JUGE

Les pouvoirs du juge suivent la requte. Et suivant ce quil est demand au juge de faire, les facettes de la comptence du juge se construisent.

a)

LE POUVOIR DANNULATION

Le pouvoir du juge administratif dannuler les actes administratifs unilatraux parat convenir lambition dune justice quitable ; et cest, en quelque sorte, le point fort et particulier des latitudes laisses ce dernier.

1.-

LANNULATION POUR EXCES DE POUVOIR.

La voie de recours en annulation dun acte administratif unilatral est normalement le recours pour excs de pouvoir. Le requrant demande au juge dannuler lacte parce quil est, ses yeux, illgal. Cette illgalit peut, selon le cas, traduire lincomptence (lacte a t pris par un agent qui navait pas la qualit pour le prendre), le vice de forme (affectant la procdure ddiction de lacte), la violation de la loi (sattachant aux motifs de lacte) et, enfin, le dtournement de pouvoir (lauteur na pas agi dans un but dintrt gnral). En effet, les chambres administratives peuvent connatre des recours exercs par les administrs contre les dcisions des autorits administratives dEtat ou locales pour dtournement ou excs de pouvoir76. Dans tous les cas, il faut bien veiller au partage des comptences entre la juridiction judiciaire et la juridiction administrative par le jeu des prsomptions des critres de droit priv et de droit public77.
76

Voir article 23, al. 3 du dcret du 22 novembre 2005


63

2.-

CAS DES CONTRATS

Les contrats administratifs et leurs mesures contractuelles dapplication chappent en principe au pouvoir dannulation du juge administratif. A ce propos, larticle 23, al. 2 du dcret dispose en termes clairs que le juge administratif peut connaitre de lexcution des contrats qui lient lEtat et les Collectivits Territoriales des tiers . Mais cette prohibition connat des exceptions substantielles. Le recours pour excs de pouvoir est ainsi ouvert contre les actes dtachables 78 du contrat et le juge peut donc les annuler.

b) LE POUVOIR DE CONDAMNER LADMINISTRATION A VERSER UNE INDEMNITE Larticle 23, al. 4 du dcret investit le juge administratif du pouvoir de connatre des recours en rparation loccasion de dommages rsultant dactivits de services publics dEtat ou des Collectivits Territoriales. Un tel pouvoir du juge se rencontre dans le plein contentieux ou contentieux de lindemnisation. Ce contentieux est troitement li la responsabilit des personnes publiques. Toutefois, la responsabilit des personnes publiques rsultant de voies de fait79, demprises immobilires irrgulires et datteintes la libert relvent des tribunaux de droit commun80. Dans certains cas, la juridiction administrative peut tre saisie, mais elle se limite gnralement prononcer lannulation des dcisions illgales la base de ces agissements fautifs sans accorder de rparation.

77 78

En rapport aux critres de service public et de puissance publique. La notion d acte dtachable recouvre par exemple les dcisions de signer le contrat ou de lapprouver aprs sa signature. B. ODENT, Op cit, P. 56-57. 79 Voir Supra, p. 29. 80 E. JEAN-CHARLES, Op. cit, p. 337, 364.
64

c)

LE POUVOIR DINJONCTION

Le juge administratif est investi du pouvoir dadresser des ordres aux personnes prives lorsquil est comptent pour connaitre du litige : ainsi peut-il, par exemple, leur ordonner dvacuer des dpendances du domaine public quelles occupent sans titre.

Ce pouvoir, prvaut-il galement contre les autorits administratives ?

Le principe est qu il nappartient au juge administratif dadresser ladministration des injonctions daction au fond . De prime abord, ce principe parat attnuer en quelque sorte la latitude qui revient au juge administratif et, partant, met en marge le propre de son travail. Car, en gnral, les recours administratifs profilent dabus de ladministration. De mme, linverse de ce principe conduirait le juge administratif faire uvre dadministration ; ce qui va lencontre du principe constitutionnel de la sparation des pouvoirs , encore que les dcisions du juge administratif soient passibles de pourvoi en cassation. En tout tat de cause, il nest pas toujours chose aise pour les parties (personnes prives particulirement) dapprcier les pouvoirs du juge administratif. Aussi nombreux et diversifis quils soient, ils se soldent gnralement par le pourvoi en cassation au fate de lorganisation juridictionnelle de la CSC/CA.

SECTION 2.-

LES RECOURS JURIDICTIONNELS

Dsormais, il est un fait que le particulier qui soppose ladministration nest pas tenu au seul recours au contrle hirarchique. Il peut galement recourir au juge administratif.
65

Toutefois cela lui est, dune certaine faon, gal vu les conditions dans lesquelles ce recours sexerce.

I.-

DEFICIT DES VOIES DE RECOURS

La Constitution de 1987 ne prvoit que le pourvoi en cassation contre les dcisions arrtes par la CSC/CA. Quoique de tradition romano-germanique, cette juridiction semble ntre vritablement assortie de voies de recours normales 81 (ni de voies de recours exceptionnelles ). Toutefois, on peut, mme sous la table , en dgager quelques-unes.

A.-

LES VOIES DE RECOURS NORMALES

La porte de larticle 10 du dcret du 22 novembre 2005 recle nombre dambigits relativement aux voies de recours normalement admises (dans la tradition romano-germanique). Nanmoins, en juger strictement la lettre de cet article, elles paraissent, dune manire ou dune autre, exister. Des prcisions doivent tre apportes.

a)

ABSENCE DE DOUBLE DEGRE DE JURIDICTION

Larticle 10 du dcret dispose que la CSC/CA juge en dernier ressort. Cette disposition exclut une fois pour toutes la possibilit dinterjeter appel contre les dcisions de cette juridiction. Il ny a donc pas un second degr de juridiction. Ces dcisions tant rendues en dernier ressort, la seule voie de recours normale est le pourvoi en cassation form devant la Cour de Cassation (article 200.2). Au contraire, en France, les dcisions des tribunaux administratifs- juge de premier ressort- peuvent tre portes par-devant les cours administratives dappel ; auquel cas, les parties
81

B. ODENT, Op. Cit., p 94.


66

peuvent rattraper, par exemple, certaines insuffisances de leur argumentation devant le premier juge. En effet, linstance dappel laffaire est nouveau instruite, suivant la mme trajectoire quen premier ressort. Cela procde de tout scrupule dun rejug. A ce propos, un point assez subtil est souligner. Dans linstruction de laffaire, le rapport du magistrat-instructeur fait cran entre les prtentions des parties, la vracit des faits et le juge administratif. Et tant donn que les dcisions de cette juridiction sont rendues en dernier ressort, les droits des administrs peuvent en prendre un coup.

b)

RECOURS EN REVISION FICTIF

Dun autre ct, le mme article semble prvoir la possibilit de rvision contreapparemment- les dcisions de la CSC/CA. Du moins cest ce que la lecture de larticle nous laisse croire. Sur cette question, larticle 10-1 du mme dcret apporte une prcision : les conseillers de la cour peuvent se runir au nombre de trois (3) pour constituer les chambres de recours . Ces chambres seraient comptentes pour revoir uniquement les dcisions arrtes par les Cours des Comptes. Au fait, lexistence de cette cours nest que thorique. Dailleurs, aucune procdure nest vritablement dfinie pour lapplication de ce volet de larticle. Par ailleurs, larticle 26 dispose en termes clairs que le pourvoi en cassation ne pourra sexercer qu lissue du recours devant les Chambres de Recours. A cet effet, cette procdure de rvision pourrait, en quelque sorte, tre perue comme un second degr de juridiction ou, plus prcisment, comme une instance dappel.

67

c)

LE POURVOI EN CASSATION

Les dcisions de la CSC/CA sont rendues en dernier. De ce fait, elles ne peuvent que faire lobjet dun pourvoi en cassation (article 10). De prime abord, un tel pourvoi sous-entend que le juge de cassation aura connaitre surtout de lillgalit de la dcision et, le cas chant, renvoyer laffaire devant la juridiction comptence ; comme cela se fait par exemple en France82. A ce propos, les articles 178 et 178-1 de la Constitution apportent un dmenti formel , et le dcret du 22 novembre 2005 en son article 12 reprend en termes clairs et renforce les dispositions constitutionnelles susmentionnes : tous les recours exercs par-devant la Cour de Cassation en matire administrative et financire sont rputs : Affaires Urgentes . La Cour de Cassation ne prononce pas de renvoi et statue au fond . Il sensuit que certaines apprhensions surgissent en ce qui concerne la vritable nature de ce recours :

1.-

LE POURVOI EN CASSATION : instance dappel

Les dcisions de la CSC/CA, cest-a-dire celles des chambres de jugement, sont rendues en dernier ressort et, partant, ne sont susceptibles dappel. En effet, il est prvu contre ces dcisions la seule possibilit de pourvoi en cassation. Or, conformment larticle 12 dudit dcret (et les articles 178 et 178-1 de la Constitution), le juge de cassation ne se limite pas connatre de lillgalit du jugement, mais est habilit rformer, annuler ou modifier la dcision attaque. Ds lors, il y a ordonnance nouvelle . Donc, en admettant bien sr lhypothse que les chambres de recours constituent une juridiction spciale, parce quattribues une srie spcifique de jugements (article 10-1), le

82

Ren CHAPUS, Droit du contentieux administratif, Op Cit, p. 274.


68

pourvoi en cassation peut sinterprter, dans une certaine mesure, comme une instance dappel .

2.-

LA COUR DE CASSATION : juge de cassation

Dentre de jeu, il convient de dissiper un malentendu : le fait que les dcisions des chambres de jugement suivent directement la passerelle au juge de Cassation, ne perturbe en rien la filire juridictionnelle administrative. De plus, larticle 12 du dcret ne semble pas dnaturer le travail du juge de cassation. En effet, et daprs lesprit de cet article, lintrt dune bonne administration de la justice exige parfois que le juge de cassation rgle les affaires au fond. A cet gard, en France (article L. 831-2 du Code de Justice Administrative), le Conseil dEtat, juge de cassation, est habilit juger les affaires au fond. Cela lui permet de rgler dfinitivement laffaire et de fixer la jurisprudence sur des questions de fond qui chappent sa comptence de cassation83. Laffaire sen trouve ainsi rgle avec plus de clrit en faveur du justiciable. En tous cas, avec la Constitution de 1987, la comptence de cassation tant dfre au juge judiciaire, il est difficile de la percevoir dans sa vritable porte. Si le fait pour le juge de cassation de connatre des recours au fond ne pose pas un problme, la jurisprudence sen trouve pourtant enchevtre. Et, il est aussi vrai, en somme, que cette situation marque un recul des garanties dont doivent bnficier les justiciables.

83

B. ODENT, D. TRUCHET, Op Cit, P.47.


69

B.-

LES VOIES DE RECOURS EXCEPTIONNELLES

A ct des voies de recours prcdemment tudies, il sied de voir maintenant les voies de recours exceptionnelles . Elles ont en commun dtre dusage rare. On les numrera succinctement.

a)

LOPPOSITION

Cest une voie de rtractation ouverte la partie dfaillante devant le mme juge. Pour tre possible, il faut que le jugement ne soit pas susceptible dappel. Les dcisions de la CSC/CA tant rendues en dernier ressort (art. 10), on peut voir que lopposition sest dfinitivement substitue lappel.

b)

LA TIERCE OPPOSITION

Cest une voie de recours permettant un tiers linstance, dont les droits ont t atteints par une dcision juridictionnelle, de contester le bien-fond de cette dcision.

c)

LE RECOURS EN RECTIFICATION DERREUR MATERIELLE tend corriger

de simples erreurs de plumes (date, chiffre), ou lomission dun dsistement effectu par le requrant, par exemple.

d)

LE RECOURS EN REVISION, voie de recours tout fait exceptionnelle ouverte

lorsque, postrieurement la dcision, on dcouvre des faits qui, sils avaient t connus avant, auraient permis daboutir une dcision totalement diffrente.

70

II.-

LA PROCEDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE

Il est normal de vouloir tudier le procs dans ses grandes lignes et sa porte aprs avoir prsent la juridiction administrative. Et de fait, un recours juridictionnel effectif amne presque toujours considrer le procs et son droulement. De lautre cote, si ladministr a droit un recours juridictionnel, ce nest pas toujours que le litige est quitablement tranch. Il y aurait, pour B. ODENT et D. TRUCHET, un ensemble de rgles respecter au vu dune telle perspective (p. 61). A ce propos, on sappliquera tudier le droulement de linstance devant les chambres administratives84 (A) et les rgles du procs quitable (B).

A.LE DEROULEMENT ADMINISTRATIVES

DE

LINSTANCE

DEVANT

LES

CHAMBRES

La procdure administrative contentieuse oppose deux parties (une demanderesse et une dfenderesse). Elle commence par lintroduction de linstance (a), phase au cours de laquelle le requrant (ou recourant) se saisit de la comptence juridictionnelle de la CSC/CA. Cest aussi partir de cette phase que linstruction (b) devant la Cour, notamment devant les chambres administratives, peut commencer. Il sagit du droulement de linstance jusqu' ce quon parvienne au jugement (c) donn laudience.

a)

INTRODUCTION DE LINSTANCE

Cest obligatoirement le point de dpart de la procdure. En effet, le dcret du 4 novembre 1983 en son article 25 dispose que : en matire contentieuse, la Cour est saisie soit personnellement par mmoire, soit par requte signe dun avocat rgulirement inscrit aux barreaux de la Rpublique .

84

Relativement la constitution particulire de notre juridiction administrative.


71

1.-

LA FORME

Nous navons jusqu' prsent pas pu saisir lopportunit de la nuance que propose larticle 25. Il prte surtout croire que la requte doit sa valeur au seul fait quil est sign dun avocat, et qu linverse, il sagit tout bonnement dun mmoire85. Paralllement, le Code de la Justice Administrative en France nonce en son article R411-1 que : la juridiction est saisie par requte . Il sagit, au fait, dune simple lettre adresse au greffe de la juridiction en question.

2.-

LES DELAIS

Une requte (ou un mmoire) doit tendre contester- sauf exceptions (relativement la matire des travaux publics86)- une dcision de ladministration. Il sagit l de lune des particularits essentielles du contentieux administratif : la rgle dite de la dcision pralable. Elle signifie concrtement quon ne peut saisir utilement la Cour que dune contestation dune dcision dfinitive de ladministration. Ainsi, pass un dlai de deux mois, ladministration est rpute avoir pris une dcision implicite de refus ; une telle situation habilite ladministr se saisir de la juridiction du juge administratif. En tout tat de cause, ladministr dispose, aux termes de larticle 31 du dcret du 4 novembre 1983, de 90 jours compter de la date de la notification de la dcision pour intenter un recours.

85

Daprs le lexique des termes juridiques, lon comprend que les termes mmoire et requte sont interchangeables. 86 E. JEAN-CHARLES, Op cit, p. 343; B. ODENT, Op cit, p. 65.
72

3.-

LES FAITS ET MOYENS

Au nombre des lments devant constituer la requte se trouve lexpos des faits et moyens (article 25). Dans le cas particulier du contentieux administratif, o est gnralement en cause un acte administratif, il y est demand au juge dannuler cet acte. Or, il ne pourra prononcer cette annulation que si lacte est illgal, le juge ntant pas en principe comptent pour apprcier lopportunit, mais seulement la lgalit. Les moyens invoqus lappui de la requte doivent donc tendre convaincre le juge que la dcision attaque est illgale. Auquel cas, le requrant pourra, dans ses conclusions, inflchir lobjet de sa requte sur les moyens quil aura invoqus. Cette opration vise essentiellement la qualification juridique des faits et, partant, permet de trouver lorientation donner la cause. Elle fait donc lobjet dun travail pointilleux. Peut-tre mme que lefficacit du recours exigera-t-elle toujours lintervention dun avocat ; ce qui attnuerait en quelque sorte laccessibilit de la juridiction, la rendant coteuse.

b)

LINSTRUCTION

Lorsque la requte est recevable, il y a lieu de procder linstruction de laffaire : elle est inquisitoire, contradictoire, crite ; elle na pas deffet suspensif. Toutefois, il arrive des fois que le juge arrte des mesures provisoires.

1.-

LINSTRUCTION EST INQUISITOIRE

Essentiellement, cela sexplique par le fait que le juge est seul autoris dcider de la procdure et des mesures dinstruction87.

87

Ibid., p.365; B. ODENT, Op cit, p. P.70.


73

La juridiction administrative (CSC/CA) dispose, aux termes de larticle 29-2 du dcret du 22 novembre 2005, de la possibilit de procder des enqutes, des inspections sur place et des visites surprises. Une fois la requte reue, cest-a-dire dpose et accepte, le requrant est pour ainsi dire cart de la procdure. Celui-ci ne peut quattendre que la juridiction ait accompli les actes ncessaires pour que son dossier avance. La rgle du caractre inquisitoire de la procdure semble rendre ladministr plus confortable face aux multiples prrogatives de ladministration. Elle a cependant linconvnient de lui faire subir de vritables lenteurs de juridiction, savoir combien le cumul des dossiers peut ventuellement encombrer la CSC/CA. Cela devient encore plus vident et criant lorsquon connait lorganisation juridictionnelle de cette Cour88.

2.-

LINSTRUCTION EST CONTRADICTOIRE

Certes, la procdure est inquisitoire, cest--dire que le juge mne la procdure jusquau jugement. Mais cela ne suffit pas prtendre que le juge est mieux imbu de laffaire que les parties elles-mmes. Et, peut-tre, cette prsomption vaut-elle la procdure son caractre contradictoire. Autrement dit, le caractre inquisitoire de la procdure ne doit pas altrer son caractre inquisitoire. Daprs les articles 26 et 29 du dcret du 4 novembre 1983, de vritables changes soprent entre le demandeur et le dfendeur, qui le plus souvent se trouve tre ladministration. Des fois ces changes peuvent aller jusqu' deux requtes de part et dautre.

88

Voir Supra, P. 40 et s.
74

3.-

LINSTRUCTION EST ECRITE

La CSC/CA, on la dj vu, est saisie par mmoire ou requte, forcment crits, les conclusions et moyens devant tre dvelopps par crit. La seule exception ce principe rsiderait dans les avis daudience donns par le Ministre Public, encore que les chambres de jugement (administratives et financires) et le Conseil de la Cour doivent donner acte de ces rquisitions et ventuellement les notifier aux parties89.

4.-

LA PROCEDURE NA PAS DEFFET SUSPENSIF

Gnralement, ladministration est dfenderesse la procdure devant les chambres administratives, et de fait, cest un de ses actes qui est attaqu. Il est, en principe, inconvenant que la requte ait leffet de suspendre lactivit administrative. Dailleurs, cela irait lencontre du principe de la continuit du service public dont ladministration a la charge et qui justifie ses comptences. Par ailleurs, il nest pas non plus acceptable que les lenteurs inhrentes la procdure permettent de laisser produire des effets des actes manifestement illgaux. Cette rgle comprend donc des tempraments qui se rsument larticle 27 du dcret du 4 novembre 1983.

Le rfr administratif.-

Ladministration jouit du privilge de la dcision excutoire .

Plusieurs raisons quon a dj mentionnes lexpliquent. Elles tournent essentiellement autour du principe de continuit de laction administrative. Pourtant, dans des cas o lacte administratif regorge dun abus manifeste de pouvoir, sapparentant mme une vritable usurpation de pouvoir , un recours est possible90. Il est dit rfr . Il consiste, en effet, en un sursis excution prononc soit par le juge des rfrs des

89 90

Voir art. 40 du dcret du 22 novembre 2005. CSC/CA, PORT-AU-PRINCE, Arrt Raymonde Rivire AUGUSTIN, 29 juillet 1997.
75

tribunaux ordinaires soit par la CSC/CA si lacte est manifestement illgal ou de nature lser de manire irrparable les droits de lintress. De toute faon, lintervention du juge judiciaire (par le pourvoi en cassation) en cette matire risque de compromettre la porte du recours.

C)

LE JUGEMENT

A laudience, qui est publique, et aprs la lecture des mmoires ou requtes, et sil y a eu, des rpliques ne pouvant excder 2 pour les deux parties (art. 29 du dcret du 4 nov. 1983), le conseiller-instructeur donne communication de son rapport sur lenqute91. Les parties disposent galement de la possibilit de faire des observations sur le rapport du conseiller-instructeur. Avant de mettre fin la sance, la Cour entend les conclusions de lAuditorat (ou Ministre Public). Les parties ne peuvent pas, en principe, rpondre lAuditorat. Lopportunit de ce principe nest pourtant pas toujours vidente. Car les membres du Parquet (Auditorat) sont des agents du pouvoir excutif (art. 27 du dcret du 22 nov. 2005) ; ils seraient alors, dune certaine manire, plus rattachables ladministration, partie au procs. Une telle situation pourrait amener violer les rgles du procs quitable, encore que le jugement (ou larrt) de la CSC/CA ne fasse pas lobjet de vritables voies de recours92.

B.-

LES REGLES DU PROCES EQUITABLE

Il va de soi quun procs doit tre quitable. Cest dailleurs ce que vise la justice (administrative). Pourtant, de multiples raisons, dabord inhrentes la juridiction administrative, puis systmique du droit hatien, rendent le procs quitable relgable un idal, bien sr, difficile atteindre.

91 92

Voir les articles 30 et s. du dcret du 22 novembre 2005. Voir Supra, p. 53 et s.


76

Ds ses origines, avec la Constitution de 1983, la CSC/CA pouvait tre taxe de partialit. Lexistence mme dun juge propre ladministration, le statut de ses membres, les gards lgitimes de la jurisprudence envers lintrt gnral, la puissance publique et le pouvoir discrtionnaire de ladministration constituaient autant darguments pour accuser le juge de favoriser cette dernire. Certes, la Constitution de 1987 a innov le recours en cassation contre les dcisions de la CSC/CA. Mais, elle a, par la mme occasion, tabli sa dpendance vis--vis du juge judiciaire, ce qui rend la justice administrative de moins en moins crdible. Dores, Le droit national ne doit pas tre seul considr. Le droit international conventionnel est en effet appel prvaloir, travers la DUDH notamment, pour crer ce quon appellerait le droit un procs quitable . Larticle 10 de la Convention stipule que toute personne a droit, en toute galit, ce que sa cause soit entendue quitablement et publiquement par un tribunal indpendant et impartial, qui dcidera, soit des droits et obligations, soit du bien-fond de toute accusation en matire pnale dirige contre elle . Si le procs administratif pouvait tre difficilement quitable, avec le droit international conventionnel la tche en tait encore alourdie, car elle devait faire voluer non les principes, mais leur mise en uvre. Ainsi, des vellits de lEtat sen inspirer : notamment en introduisant le recours en cassation, mais de manire indue et mal approprie.

a)

LA DIVERSITE DES REGLES DU PROCES EQUITABLE

En France, Le droit un procs quitable est un droit que la Cour europenne dfinit de faon extensible de possible, en le concevant comme la synthse de trois droits particuliers : droit un juge, droit un jugement (prononc selon les prescriptions de larticle 6 de la Convention 93 europenne des droits de lhomme) et mme droit lexcution de ce jugement94.

93

Larticle 6 de la Convention stipule que toute personne a droit ce que sa cause soit entendue quitablement, publiquement et dans un dlai raisonnable, par un tribunal indpendant et impartial, tabli par la loi, qui dcidera,
77

Dautre part, par-del le fait que le litige doit pouvoir tre rgl par un tribunal tabli par la loi , quatre prescriptions doivent tre satisfaites : caractre indpendant et impartial du tribunal ; caractre quitable (cest-a-dire, notamment, contradictoire) de la procdure ; dure raisonnable de linstance, publicit (en principe) des audiences95. En effet, pour tre quitable, un procs doit obir des rgles trs diverses. Bon nombre dentre elles, pratiques depuis longtemps par la justice administrative, ont dj t tudies : ainsi de la plus importante dentre elles, le caractre contradictoire de la procdure (Supra, p.21) ou encore la publicit des audiences (Supra, p.22). Par ailleurs, lapplication et par- la justice administrative de la DUDH nous amne considrer isolement l indpendance et limpartialit du juge ; la dure de linstance.

b)

LINDEPENDANCE

ET

LIMPARTIALITE

DE

LA

JUSTICE

ADMINISTRATIVE

Le droit international conventionnel est trs intransigeant eu gard au caractre quitable du procs. Il faut non seulement que les conditions de droulement du procs en assurent le caractre quitable, mais aussi que toutes les prcautions soient prises pour que le justiciable de bonne foi prouve le sentiment davoir t quitablement trait : cest ce que lon nomme parfois la thorie des apparences . En dautres termes, devant le juge, le requrant oppos ladministration a droit, en ralit et en apparence, l galit des armes avec elle96. La lgislation et les principes gnraux dgags par le juge administratif garantissent leffectivit de son indpendance et de son impartialit. Cela ramne considrer, dune part, les garanties statutaires dindpendance envers le pouvoir politique dont dispose le juge administratif (v. Supra, p. 42 et s.), cela le statut du juge instructeur et des membres du parquet droge (v. Supra, p.42-43) ; et, dautre part, le pourvoi en cassation des dcisions administratives, compromettant dune certaine manire la jurisprudence de cette cour.
soit des contestations sur ces droits et obligations de caractre civil, soit du bien-fond de laccusation en matire pnale dirige contre elle . 94 Ren CHAPUS, Op. cit, p.125. 95 Ibid., p.125. 96 CEDH, Arrt Mme CHEVROL, 11 fvrier 2004.
78

Qui plus est, la loi semble ne pas tablir explicitement, dautres procdures qui permettraient de prvenir toute suspicion pesant sur son impartialit : la dportation, la rcusation, renvoi pour cause de suspicion lgitime La situation est telle que linsuffisance des moyens de la juridiction ralentit le cours de la justice : ce qui aboutit des dlais draisonnables.

79

DEUXIEME PARTIE LOFFICE DE LA PROTECTION DU CITOYEN (O.P.C.) FACE AUX LACUNES DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

80

On a dit et insist, tout au long de la premire partie de ce travail, sur les improbabilits de la tenue dune vritable juridiction administrative. Mais les vellits de lEtat nen sont pas moindres. Ainsi, nos multiples agissements constitutionnels se sont-ils solds en 1987 par la CSC/CA. Il faut donc percevoir cette juridiction en tant que l intervention tatique la faveur dune bonne (et forcment lgale) facture des rapports entre ladministration et les administrs ; de sorte que le juge administratif puisse, par la stricte application des textes, protger les droits de ceux-l. Mais, la ligne de dmarcation entre la justice et lquit recle souvent des situations susceptibles de lser ces droits. En effet, les lois et leur application sont souvent dune telle rigueur quelles aboutissent parfois des iniquits . Et partant, la Constitution en son article 207 prvoit lOffice de la Protection du Citoyen et de la Citoyenne (OPC), une forme de rgulation non contentieuse des relations entre ladministration et les administrs (en dehors de la procdure gracieuse de la CSC/CA). Cela sous-entend une certaine officialisation du dpassement de la justice habituelle, en mme temps quune conscration de lancien adage : Summum jus, summa injuria 97. (Pouss jusquau bout, le droit peut entraner les injustices les plus graves). La cration de lOPC semble, dans une certaine mesure, attester des limites de la justice administrative que rend la CSC/CA, compte tenu particulirement des diverses irrgularits dont elle fait lobjet. En effet, lalternative avec le Protecteur du Citoyen parat plus bnfique. Mis mme, par des demandes qui lui sont adresses, de connatre les dysfonctionnements les plus rptitifs ou les plus graves de ladministration, ou les imperfections les plus marques du droit positif existant, il peut galement en saisir les pouvoirs publics en vue de provoquer la disparition des uns et la rforme des autres.

97

Jean VINCENT, Serge GUINCHARD, Gabriel MONTAGNIER, Andr VARINARD, La justice et ses institutions, Dalloz, Droit priv, 1996, p. 38.
81

TROISIEME CHAPITRE :

LOFFICE DE LA PROTECTION DU CITOYEN TEL QUINSTITUE PAR LA CONSTITUTION DE 1987

Ce chapitre sattribue tudier lOPC dans sa dimension constitutionnelle tout en faisant le rapprochement avec le Mdiateur de la Rpublique en France, son homologue tranger. Il est fait en deux sections : 1) linstitution et 2) les moyens lgaux de fonctionnement.

82

SECTION 1.-

LINSTITUTION

Il est clair que les Constituants de 1987 veulent de toute vidence palier aux abus de ladministration publique. Outre la CSC/CA, ils ont aussi cr loffice cet effet. Par ailleurs, il nest pas aussi vident quils parviennent doter le Protecteur du statut ncessaire pour laccomplissement de son uvre.

I.-

STATUT DU PROTECTEUR DU CITOYEN

Gnralement, linstitution dombudsman sanalyse dun certain prestige et dune latitude particulire attachs la personnalit du Mdiateur de la Rpublique en France, du Protecteur du Citoyen en Hati ou au Qubec ou de lOmbudsman sudois.

A.-

CONTEXTUALISATION ET HISTORICITE

Un long trajet autour de la dialectique des liberts publiques et de la puissance publique justifie ltablissement de ce type dinstitution dans la socit hatienne et a, dune certaine manire, aid ce que samenuise un statut susceptible de rendre le Protecteur du Citoyen apte concilier les deux fronts, le plus souvent opposs (mme en apparence).

a)

OPPORTUNITE

LOffice de la Protection du Citoyen se situe dans le cadre dun mouvement dinstitutionnalisation du droit la rsistance ; ce droit a volu, depuis linfluence des philosophes et juristes du droit naturel du XVIIe sicle, avec le point dappui des droits naturels

83

dont le citoyen est videmment titulaire jusque dans la perspective de son intgration institutionnelle. LOPC incarne ce droit fondamental des citoyens et des peuples98. En effet, dans la conception positiviste qui est la seule rationnelle, excluant tout cadre naturel des liberts publiques99, il va de soi que le rgime de ces liberts doit sactiver dans un mcanisme institutionnel pour prvaloir juste titre. Dans le cadre constitutionnel hatien, linscription du Protecteur du Citoyen dont les racines historiques se retrouvent dans lOmbudsman scandinave100, prolonge une longue srie demprunts, de transpositions, dinstitutions nes dans le contexte des ralits occidentales. Il est aussi vrai que limpratif duniversalit politique des droits humains101 semble incontournable bien quil doive videmment tre tempr par la ralit du multiculturalisme102. Ainsi donc, tout ordre juridique est la fois le reflet du contenu universel des droits fondamentaux et lexpression dune situation particulire. LOPC nchappe pas cette rgle de reprsenter une forme exprimant la ncessit du contrle citoyen des pouvoirs tandis que son mode demploi reste tributaire du contexte qui lui donne la vie. Peut-on alors supputer lhypothse que lOPC devra reflter galement les incommodits de la juridiction administrative quil complte ; ou bien parviendra-t-il servir de palliatif aux fins dapporter les rsultats escompts ?

b)

HISTORIQUE

Si la Constitution de 1987, en son titre VI, chapitre IV et article 207, la cr, il fallait attendre deux ans, soit en 1989, avec le dcret du 21 septembre, pour quune tentative dorganiser loffice soit recense. Ctait avec le gouvernement militaire du Gnral Prosper

98

Patrick PIERRE-LOUIS, LOffice de la Protection du Citoyen dans le contexte post-87, Port-au-Prince, Forum libre du jeudi 26 octobre 2000. 99 Claude-Albert COLLIARD, Les liberts publiques, Dalloz, 5e d., p. 18. 100 Mme Florence ELIE, Protectrice adjointe du citoyen, in Rapport annuel 2000-2001, p. 139. 101 X. DIJON, Droit naturel, tome I : les questions du droit, Paris, PUF, 1998, p. 547. 102 C. TAYLOR, Multiculturalism, New Jersey, Princeton University Press, 1994, p. 25-75.
84

AVRIL103. Le premier Protecteur dsign cette fonction a t Monsieur Grard ROMULUS, dont loffice ne fera pas long feu . En 1991, le Prsident Jean-Bertrand ARISTIDE confia deux conseillers dEtat, Messieurs Ernst MALLEBRANCHE (avocat) et Le Docteur Louis ROY, la mission dorganiser lOPC. Un dlai jusquau 1er octobre 1991104 a t accord cet effet. Le coup dtat du 30 septembre 1991 aura mis fin cette entreprise. Cette institution allait finalement prendre corps avec le dcret prsidentiel, approuv par le Conseil des Ministres, en date du 12 septembre 1995105. A cet effet, le Prsident Jean-Bertrand ARISTIDE a r-ouvert officiellement les portes de LOPC et en a prcis le mode de fonctionnement.

c)

LE MEDIATEUR DE LA REPUBLIQUE : passe au Dfenseur des droits

En France, le prestigieux Mdiateur de la Rpublique106, institu pour, et par, son indpendance vis--vis du pouvoir politique veut cder le pas au Dfenseur des droits. Larticle 71-1 de la Constitution, linstituant, na pas affirm explicitement lindpendance de ce dernier par rapport aux organes politiques. Le premier alina de cet article prpose le Dfenseur des droits veiller au respect des droits et liberts par les administrations de lEtat, les collectivits territoriales, les tablissements publics, ainsi que par tout organisme investi dune mission de service public, ou lgard duquel la loi organique lui attribue des comptences. Lon peut penser que la posture du Dfenseur des droits est renforce par rapport celle dont disposait le Mdiateur de la Rpublique parce quelle se trouve inscrite dans le texte constitutionnel, il semble toutefois que ltendue de ses attributions reste ordonne autour de quelques justifications ou rsolutions pour ce qui concerne la personne humaine quant la
103 104

Le Moniteur No 73, dcret portant cration de lOPC, 21 septembre 1989. Dr. Louis E. ROY, Protecteur du citoyen ai. Premier rapport annuel de lOPC, Port-au-Prince, Hati, le 8 mars 1996, p.1. 105 Le Moniteur No 50, dcret portant cration de lOPC, 16 octobre 1995. 106 Consacr par le Parlement en 1989 aprs quune loi de 1973 lui ait donn naissance.
85

catgorie des droits opposables 107 ; laquelle tend de minorer progressivement la force et la porte de lensemble indivisible des droits de lhomme. Quoiquil en soit, la substitution du Mdiateur de la Rpublique au Dfenseur des droits ne dcale que de ladoption de la loi organique laquelle le texte constitutionnel du 23 juillet 2008 a renvoy. Aussi, dans le cadre de ce travail, nos approches tiendront-elles compte du Mdiateur de la Rpublique.

B.-

DE LINDEPENDANCE DU PROTECTEUR DU CITOYEN

Selon larticle 3 du dcret du 21 septembre 1989, lOffice de la Protection du Citoyen nest pas un organe de dcision et ne peut, en aucun cas, se substituer aux instances judicaires et administratives. Tel que prvu par la Constitution de 1987 et les deux dcrets, la vritable porte de loffice prvaut travers le statut particulier du protecteur du citoyen, que doivent lui valoir sa nomination et ses multiples pouvoirs. a) SA NOMINATION FRAGILE

Le dcret du 12 septembre 1995, modifiant celui du 21 septembre 1989, dispose, en son article 6, que : le protecteur du citoyen est nomm par arrt prsidentiel . Cet article semble obir, relativement au procd de nomination, larticle 207-1 de la Constitution. Sy rfrant, le Protecteur du Citoyen est choisi par consensus entre le Prsident de la Rpublique, le Prsident du Senat et le Prsident de la Chambre des Dputs. Il est investi dun mandat de 7 ans, non-renouvelable. Certes, le Protecteur du citoyen regorge dun statut constitutionnel . Etant ainsi nomm, cest-a-dire par une loi constitutionnelle, cela doit lui valoir au moins une bonne partie de son indpendance. Cependant, certaines subtilits peuvent sen trouver malencontreuses.

107

Genevive KOUBI, Recoins constitutionnels : le Dfenseur http://koubi.fr/spip.php?article117#nb4, samedi 26 juillet 2008.

des

droits ,

Droits

de

lhomme,
86

Dune part, en croire le Professeur E. JEAN-CHARLES108, la ralit hatienne va lencontre de la maxime le pouvoir excutif propose et le parlement dispose . En effet, le parlement tend moins faire obstacle aux projets de lois lorsquils sont dorigine gouvernementale. Etant trs influent, lintrt particulier du prsident (ou, dans une moindre mesure, du Premier Ministre) pour un dossier, qui serait par exemple dans ce cas prcis la nomination du protecteur du citoyen, peut se rvler dterminant. Dautre part, larticle 183 de la Constitution dispose en termes clairs que : la Cour de Cassation loccasion dun litige et sur le renvoi qui lui est fait, se prononce en sections runies sur linconstitutionnalit des lois . Cet article traite dun certain contrle a posteriori qui est port sur les lois. Sachant que la Constitution attribue la loi la charge de fixer les conditions et rglements de fonctionnement de lOPC, et vu que linconstitutionnalit de celle-ci est prononce aprs sa promulgation et loccasion dun litige, la loi peut atteindre le Protecteur du Citoyen dans son statut (constitutionnel), donc dans son indpendance. Le fait de la dure de 7 ans de son mandat nempche pas quil soit vulnrable de tels effets, le phnomne pouvant se produire chaque nomination. Toutefois, la dure plus longue de son mandat, par rapport aux membres du gouvernement et des parlementaires, peut, dans une certaine mesure, jouer en faveur de sa crdibilit.

b)

SES POUVOIRS

Le protecteur du citoyen dispose dun certain nombre de pouvoirs qui sattachent son statut. Ils se rsument aux suivants :

108

Dans son livre, Manuel de Droit Administratif hatien, Op. cit., p. 27.
87

1.-

LE POUVOIR DAUTO-SAISINE

Le protecteur a le pouvoir de sautosaisir toutes les fois quil a de bonnes raisons de croire quune personne ou un groupe de personnes peut vraisemblablement tre victime dun acte arbitraire de la part dun organisme public ou par lun de ses fonctionnaires. En dautres termes, il se constitue doffice garant des droits et intrts dindividus au sens de larticle 15, alina 3 du dcret du 22 septembre 1995. LOPC a us de son pouvoir dauto-saisine lors du drame de Carrefour-Feuilles109, loccasion de la disparition dune dizaine de citoyens par lectrocution. Aucun citoyen ne stant prsent, le protecteur sest saisi de son propre chef110.

2.-

LE POUVOIR DENQUETE

Au gr de larticle 21, alina 3 du dcret du 22 septembre 1995, le protecteur, saisi dune plainte quil estime recevable, peut procder une enqute selon le besoin de la cause111. Il peut rclamer des documents qui lui permettront dapprcier un dossier et demander la communication de pices confidentielles quil juge importantes dans le traitement des affaires. Ce pouvoir denqute fait suite et se complte du pouvoir de contrainte. Cela dessine des immunits assez importantes lgard du protecteur.

3.-

LE POUVOIR DE CONTRAINTE

En effet, larticle 30 dudit dcret dispose clairement que : le protecteur jouit dun pouvoir de contrainte pour recueillir les tmoignages et les documents utiles une enqute .
109 110

Le Nouvelliste No 36383, Edition du 8 fvrier 2002, Port-au-Prince, p.1 La saisine pralable dune juridiction de jugement nenlve pas a lindividu le droit de saisir le Protecteur pour rgler a lamiable le diffrend ; Marie Florcie FLORESTIL, LOPC et la situation de lusager, Mmoire de sortie, FDSE/UEH, 2003, p.39. 111 Voir aussi lalina 4 du mme article.
88

Des sanctions sont prvues lgard de tout contrevenant : le Tribunal de Police Correctionnelle peut imposer une amende allant de 500 5000 gourdes. Par ailleurs, dautres sanctions sont prvues aux articles 31 et suivants contre tous ceux qui, dlibrment, essayent dentraver ou de faire avorter le travail de lOPC. Toutes tre prononces par le Tribunal Correctionnel.

4.-

LE POUVOIR DE RECOMMANDATION

Le protecteur du citoyen utilise son pouvoir de recommandation lendroit dun organisme toutes les fois quil estime quil (lorganisme, le dirigeant ou un fonctionnaire) ne sest pas conform la loi et aux rglements ; quil a agi de faon draisonnable, injuste, abusive ou de manire discriminatoire ; quil a manque son devoir ou fait preuve de lgret, de ngligence, darbitraire ou dinconduite ; quil a commis une erreur de fait ou de droit ; quil a agi dans un but injuste dans lexercice dun pouvoir discrtionnaire en se basant sur des motifs non pertinents et/ou insuffisants (art. 23). En somme, les multiples pouvoirs reconnus au protecteur du citoyen sont normes. Ils sont inter-lis, de sorte que la reconnaissance de lun vaut leffectivit de lautre. Par exemple, le pouvoir de contrainte reconnu au Protecteur corrobore son pouvoir denqute (art. 30). Ils sanalysent en autant dimmunits paraissant, pour lessentiel, profiler de son indpendance. Ds lors, avancer que son indpendance est vulnrable112, revient remettre en question les pouvoirs du Protecteur.

II.-

LORGANISATION DE LOFFICE

La Constitution de 1987 en son article 207-3 laisse la loi de fixer les conditions et rglements de fonctionnement de lOPC. A ce propos, le dcret du 21 septembre 1989 na pas

112

Voir supra, p. 73 et s.
89

dfini une vritable organisation pour loffice. Il a attribu plutt, en son article 5, la composition de loffice et le rle des agents des rglements intrieurs. Le dcret du 22 septembre 1995 a relativement mieux organis loffice. Un long article, larticle 12, y est consacr.

A.-

DU CONSEIL DADMINISTRATION

Au premier alina de larticle, il est inscrit que : le Conseil dadministration est compos de 10 membres dont le Protecteur et lAdjoint, 3 membres sont dsigns, le 1er par lExcutif, le 2e par le Snat, le 3e par la Chambre des Dputs, et les autres, soit les 5 restants, par la Plate-forme de dfense des droits et liberts de la personne humaine. Une attention spciale doit tre porte sur le fait que les ONG dtiennent le droit de choisir la majorit des membres du Conseil dadministration. Etant donn justement que, dune part, les ONG grent des services publics113, ce qui les maintient en tout temps lies lEtat, et, dautre part, le Conseil a dlibrer sur tous les sujets prsents par la Direction de loffice, daucuns pensent que cette situation pourrait constituer une atteinte lindpendance de lOPC. Elle emporterait donc un certain empitement au pouvoir confr par la Constitution114. Selon les Principes de Paris115, la composition dune institution nationale et la dsignation de ses membres, par voie lective ou non, doivent tre tablies selon une procdure prsentant toutes les garanties ncessaires pour assurer la reprsentation pluraliste des forces sociales concernes par la protection et la promotion des droits de lhomme, notamment par des pouvoirs permettant dtablir une coopration effective par la prsence de reprsentants des ONG, des courants de penses philosophiques et religieux, duniversitaires et dexperts qualifis, du parlement, des administrations (ces dernires, le cas chant, participent titre consultatif).

113 114

E. JEAN-CHARLES, Op. Cit, p. 118. Marie Forcie MODESTIL, Op. Cit., p. 53 115 In Principes de Paris, Principes concernant le statut et le fonctionnement des institutions nationales pour la protection et la promotion des droits de lHomme, approuvs par la Commission des Droits de lHomme en mars 1992, (rsolution 1992/54) et par lAssemble gnrale (rsolution A/RES/48/134 du 20 dcembre 1993).
90

Cela nous permet de rfuter dune certaine manire, largument selon lequel le quota laiss aux ONG dans le choix des membres du Conseil dAdministration pourrait altrer lindpendance de loffice. A contrario, compte tenu de certaines considrations116, lintervention des ONG pourrait plutt servir renforcer, dans une certaine mesure, loffice et, ds lors, assurer lopportunit du service, encore que ces institutions se veuillent expertes dans le domaine de la protection des droits de lhomme. De toute faon, en cas de ballotage dcisionnel , la voix du Protecteur du citoyen est celle qui doit primer (art. 12, mme alina).

B.-

DU CONSEIL DE DIRECTION

Ce Conseil de direction est form du Protecteur, de lAdjoint, du secrtariat et de deux directeurs conformment lorganigramme de lOffice, comportant une section administrative et une section juridique (cf. art. 12. alina 2). Il importe de souligner que la section juridique est, jusqu' prsent, in oprationnelle . Il y a, cet effet, lieu de constater lexistence dune seule section : la section administrative coiffe dun directeur qui est la fois le chef du personnel . En revanche, en lieu et place de cette section juridique, il y a la section des plaintes et enqutes . Elle nest prvue nulle part dans les dcrets. Elle reoit les plaintes, analyse les dossiers et dcide de la distribution qui doit sensuivre. Ainsi, recense-t-on tout la fois une situation de jure et une situation de facto totalement opposes . Cette section (juridique) tant suppose faire foi dune certaine matrise des dossiers que doit traiter loffice, son inexistence parat assez prjudiciable pour lintress. Peut-tre, loffice en perdra-t-il encore de sa fiabilit et de son efficacit.

116

Voir supra, p. 77 ; Les principes de Paris ont dot loffice de sa mission de promotion et de protection des droits de lhomme.
91

C.-

AUTRES RESSOURCES HUMAINES

Les alinas 3, 4 et 5 de larticle font tat dune autre srie de fonctions relgables un rang inferieur aux fonctions de Protecteur, dAdjoint et de directeur. Il sagit notamment : 1. Des neuf (9) dlgus dpartementaux, dont les attributions et les fonctions seront tablies par les rglements. 2. Des enquteurs, qui sont au nombre de trois (3) au moins et de dix (10) au plus. Trois dentre eux le seront titre permanent, les autres le seront ad hoc , suivant le type denqutes mener et les besoins de lOffice. 3. Du personnel de soutien, dont le directeur administratif est le chef.

SECTION II.-

LES MOYENS LEGAUX DE FONCTIONNEMENT DE LOFFICE

Il na pas suffi que la Constitution lait prvu. Dailleurs, nest-ce pas le texte constitutionnel lui-mme qui a attribu la loi son fonctionnement. Cest si vrai que lOPC na t organis pour la premire quen 1989.

I.-

DE LA DEFLATION NORMATIVE

LOffice de la Protection du Citoyen, se le rappelle-t-on, est prvu par la Constitution de 1987, titre VI, Chapitre IV et aux articles 207 et suivants. On a pourtant eu du mal lorganiser. Toutefois, deux dcrets rgissent lOffice aujourdhui, dont le plus rcent est vieux de quatorze (14) ans.

92

A.-

DES MOYENS LEGAUX FAIBLES

Rappelons une fois de plus que le dcret du 21 septembre 1989 et celui du 12 septembre 1995 rgissent tant bien que mal lorganisation et le fonctionnement de lOffice pour autant que la Constitution lavait ainsi prvu (art. 207-3). Naturellement, lOffice est une autorit indpendante . Cela semble de toute vidence correspondre aux exigences accrues de son travail consistant protger tout individu contre toutes les formes dabus de la part de ladministration publique. Du reste, vouloir bien cerner la porte de ces dcrets, notamment en ce qui a trait ltendue de la comptence du protecteur, on pense pouvoir en dgager certaines lacunes.

Les omissions.-

On a dj vu que le Protecteur du Citoyen dispose de multiples pouvoirs

lui permettant damenuiser son intervention en faveur des individus et contre les diffrentes administrations de lEtat. Ces pouvoirs font suite son indpendance. Saisi dune plainte, il a la possibilit, mais surtout selon les exigences de la rclamation, de se prvaloir pleinement de ses multiples pouvoirs. Ce nest pas tout. Eventuellement, il peut arriver que, tant habilit le faire117, il s autosaisisse dune affaire, toutes les fois quil juge (lui-mme) son intervention opportune . En effet, la lettre de larticle 14 (alina 1er) est claire et porte penser que non seulement le Protecteur du Citoyen est capable de se juger personnellement comptent pour connatre de telle ou telle affaire, mais quil peut galement le faire dans des limites quil se sera lui-mme fixes. Cela sapparente, dune certaine manire, une latitude indfinie mais dterminable par le Protecteur lui-mme. A ce propos, les alinas 2 et 3 du mme article prtendent dissiper toute ambigit et prcisent ltendue de ce pouvoir. Il en ressort que, si la comptence du Protecteur du Citoyen est dfinie, il ny a aucun organe de contrle capable de sopposer a dventuels dbordements (de comptence).

117

Voir article 4 du dcret du 12 septembre 1995, Op. Cit.


93

Par exemple, en France, la saisine du Mdiateur de la Rpublique118 nest rgulirement opre que par lintermdiaire dun parlementaire (dput ou snateur du choix de ladministr)119. Sil peut tre saisi directement par des particuliers en cas durgence et dimportance particulire, la saisine est rgularise a posteriori. De cette faon, il est difficile que le Mdiateur outrepasse ses limites, tant donn que sa sphre dintervention est a priori censure par le contrle parlementaire.

B.-

ABSENCE DE LOI ORGANIQUE

La Constitution de 1987 a introduit dans le droit public hatien la nouveaut des institutions indpendantes120 lenseigne desquelles est log lOffice de la Protection du Citoyen. Elle a, en son article 207-3, attribu la loi den rgir le fonctionnement et lorganisation. Soit une loi organique. Or, deux dcrets rgissent lOffice, dont le plus rcent date dj de 14 ans. Quelle en est la porte ?

a)

PORTEE DES DECRETS

Il importe demble de revenir sur lun des principes noncs dans les Principes de Paris savoir que lOPC, en tant quInstitution Nationale de Promotion et de Protection des Droits de lHomme, doit faire lobjet dun texte constitutionnel ou lgislatif . Si lon se prte analyser minutieusement ce principe, on en tirera une observation simple et logique : elle tient essentiellement de la hirarchie des normes ; de sorte que la loi

118 119

Cr par la loi du 3 janvier 1973. Voir article 6 de la loi du 3 janvier 1973, modifi par la loi No 2000-321 du 12 avril 2000 art. 26 (JORF, le 13 avril 2000). 120 La grande constitutionnelle effectue par le rgime duvaliriste le 27 aot 1983 a remis lhonneur la formule d institution indpendante qui apparut pour la premire fois en 1957 et que lamendement constitutionnel du 4 janvier 1971 avait remplace. Le Moniteur No 59, dcret portant cration des institutions indpendantes, jeudi 19 aot 1982.
94

constitutionnelle et le texte lgislatif ne puissent tre modifis par un dcret ou quelque texte inferieur, dont lexcutif serait la source formelle . Lon reprend larticle 207 de la Constitution, LOPC a pour but de protger tout individu contre toutes les formes dabus de lAdministration . Cela signifie que gnralement les actions de lOffice sont diriges contre lAdministration Publique au regard de ses actes. Or, daprs larticle 234, lAdministration publique hatienne est linstrument par lequel lEtat (plus prcisment lExcutif) concrtise ses missions et objectifs. Il est possible, et cest surement cet effet, que lexcutif prenne des dcrets dans le cadre de ses attributions. Ainsi, en est-il des deux dcrets qui rgissent lOPC.

Quid.-

En dfinitive, laisser que lexcutif puisse rgir lOffice (comptences,

organisation, fonctionnement), nest-ce pas lui permettre de changer la comptence de lOffice toutes les fois que celui-ci gne ses activits administratives ? Dentre de jeu, il sied de rappeler que des innovations avaient t apportes en 1987 au pouvoir rglementaire en mme temps que les institutions indpendantes voyaient le jour. Aussi, avec lactuelle Constitution, ny a-t-il plus de pouvoir rglementaire autonome 121, car la loi rgit toutes les activits de service public (art. 111). Et, sil arrive que lExcutif prsente un projet de loi en reconnaissance de son droit dinitiative (art. 111-1), le Parlement peut lamender sa guise jusquau dernier article (art. 120). Dune certaine manire, cest comme sil sagissait dune loi, uvre du Parlement. Vu sous cet angle, il est encore possible de croire crdible lindpendance de lOPC. Toutefois, au demeurant, mme considrs ensemble, les deux dcrets ne rgissent pas exhaustivement lOffice.

121

Voir Supra, p. 21.


95

b)

NECESSITE DUNE LOI ORGANIQUE

Si lon sattache tudier de manire approfondie le libell du principe (parmi les Principes de Paris) voqu plus haut, savoir qu une institution nationale est dote dun mandat aussi tendu que possible et clairement nonc , lon pourra mettre en vidence les failles de lactuel rgime de la mdiation que sous-tendent la Constitution et les deux dcrets en question. Ce quil est surtout important de rechercher, cest dassurer par le texte mme lindpendance du Protecteur ; et tout doit convenir cette aspiration de sorte que les moindres dispositions doivent servir concocter, chacune et dans lensemble, son autonomie. A ce sujet, on peut relever bon nombre dincohrences cette tche dans les dcrets du 12 septembre 1989 et du 12 septembre 1995 : ils savrent maints gards trop sommaires, donc imprcis et ambigus. Les principes quils sous-tendent sen trouvent pars et mal situs. Il sagit au fait de munir le Protecteur dun certain statut auquel doivent sadjoindre forcment certains pouvoirs. En effet, sil est vrai que son statut d autorit indpendante dcoule dune part de sa nomination, dautre part il doit tre prserv par la minutie adquate dans les multiples interactions susceptibles de le subordonner tel ou tel autre organe. Ainsi, la nomination du Protecteur, par consensus entre le Prsident de la Rpublique, le Prsident de la Chambre des Dputs et le Prsident du Senat, semble en tre clairement justifie. Cependant, on se veut plus ou moins rticents admettre que larticle 6 du dcret du 12 septembre 1995 suit de prs cette perspective. En habilitant, conformment aux articles 185 et 186 de la Constitution de 1987, la Chambre des Dputs mettre le Protecteur en accusation, cela suscite certaines apprhensions. Ds lors, lon se demande si lon peut attester de la toute indpendance de cette chambre. Paralllement en France, pour destituer le Mdiateur de la Rpublique- ainsi nomm par le Parlement en 1989-, il faut, selon la loi du 9 mars 1973, ladhsion unanime de tout un collge
96

de notables : le Vice-prsident du Conseil dEtat, le Premier Prsident de la Cour de Cassation et le Prsident de la Cour des Comptes ; ce qui assure son indpendance122. Dautres principes sont pourtant bien inclus dans les dcrets. Larticle 28 dudit dcret dispose que : le Protecteur du citoyen, lAdjoint, les dlgus dpartementaux ne pourront tre poursuivis en justice en raison dactes officiels accomplis de bonne foi dans lexercice de leurs fonctions . De mme, larticle 29 estime que lorsquils agissent en cette qualit de membres de lOPC, ils sont a labri de tous recours ordinaires et extraordinaires . Il sagit l dune immunit complte non prvue par le statut de la fonction publique et qui situe clairement le Protecteur (et ses subordonnes) en dehors de ladministration. Qui plus est, il ne reoit dordre daucune autorit. Au demeurant, les dcrets omettent, entre autres, un facteur trs crucial de son indpendance qui risque de faire chouer tout le reste : le budget de loffice. Peut-tre revoientils des rglements intrieurs. Auquel cas lexcutif aurait tout loisir de le changer. Cela risquerait dentraver trs courte porte lindpendance du Protecteur. En tous cas, les lacunes du rgime de lOPC semblent, dans une certaine mesure, tre lies la Constitution du 29 mars 1987123.

II.-

RISQUE DE DENATURATION DU REGIME DE LOPC

Cest avec la Constitution du 29 mars 1987 que lOffice de la Protection du Citoyen, dit OPC, a vu le jour. On a montr du doigt jusquici, dans la porte toute relative de nos analyses, certaines failles que pourrait comporter cette constitution. Et tant la loi suprme , donc a fortiori transversale , il y a des raisons de la croire capable d'influencer, dune manire ou dune autre, le rgime de lOPC.

122 123

Marie Florcie MODESTIL, lOPC et la situation de lusager, Op. Cit., p.21-22. Voir infra, p. 85 et s.
97

A.-

DES ATTRIBUTIONS FAUSSEES

Le principe est dabord constitutionnel : lintervention du Protecteur du citoyen se fait sans frais, quelle que soit la juridiction (cf. art. 207-2) ; puis le dcret du 12 septembre 1995, en son article 4, la repris. A en croire cette disposition, le Protecteur du citoyen, saisi dune rclamation recevable 124 ou de son propre chef, lorsquil a de bonnes raisons pour le faire, est habilit intervenir en faveur des particuliers devant le juge administratif (et le juge judiciaire). Par ailleurs, les dispositions de cet article semblent aller lencontre de larticle 15 du mme dcret. Cela dnote un paradoxe , dans la mesure o larticle dispose que: les personnes ou organismes lss disposant dun recours lgal ne peuvent bnficier de lintervention du Protecteur du Citoyen . En effet, on peut dans une certaine mesure, tirer de cet article lintrt dexclure de la comptence du Protecteur toutes situations potentielles dun recours lgal . Une telle mesure aurait t prise pour dsengorger loffice. Il sensuit galement que le Protecteur du Citoyen ne pourra pas non plus intervenir lorsquune personne ou groupe de personnes, dont les intrts seraient lss, aurait omis ou nglig, sans excuse raisonnable, dexercer un recours en temps utile, devant les instances juridictionnelles (mme article, 2e alina). Ainsi du Mdiateur de la Rpublique en France qui ne peut intervenir pour rgler non seulement les litiges entre une administration et ses agents mais aussi les affaires dj portes devant une juridiction125. Autrement dit, le Mdiateur de la Rpublique peut, de par ses pouvoirs, adresser des observations ou des recommandations tous les services publics, en vue de rsoudre les litiges qui ne relvent pas des tribunaux126.

124 125

Voir article 20 du dcret du 12 septembre 1995. Gustave PEISER, Droit administratif, Dalloz, Mmentos, Droit public, 18e d. 1996, p. 39 126 Jean-Michel de Forges, Droit administratif, p.123 ; Martine LOMBARD, Droit administratif, Dalloz, 3 e d, p.
315. 98

A cet gard, on remarque une certaine ambigit dans le rgime de lOPC. Elle tient en partie de larticle 16, 2e alina : le Protecteur doit refuser dintervenir lorsquil se trouve en prsence dun recours dj exerc par le plaignant devant les tribunaux judiciaires (seulement). Dune certaine manire, cela ne suppose-t-il pas que laction du Protecteur ne peut aucunement atteindre la CSC/CA ? De toute vidence, cette ambigit semble tre difficile dissiper. Larticle 14 en est la source. Il exclut, entre autres, de la comptence du Protecteur la CSC/CA, juridiction administrative ; et, en mme temps, il lautorise (le Protecteur) connaitre des prjudices que peut ventuellement commettre tout organisme public par les actes quil pose. En revanche, si le Protecteur na pas lautorit ncessaire pour remettre en question une dcision juridictionnelle (quelle soit de la CSC/CA ou des tribunaux ordinaires) ou connaitre dune affaire en cour dinstruction devant une juridiction, il peut thoriquement reprsenter ladministr par-devant la Cour toutes les fois quil juge son action opportune. De toute faon, dfaut dun contrle sur les interventions de lOffice127, rien ne semble len empcher.

B.POSSIBILITE DINADEQUATION DE LOI ORGANIQUE : des directives laisses au hasard des irrgularits du dualisme juridictionnel. Pour reprendre une fois de plus COLLIARD128, les liberts publiques constituent une sorte de domaine dautonomie en faveur des individus, cest-a-dire de non contrainte . Pour lui, la nature des liberts publiques nexcluent pas pour autant toute intervention tatique . Car proprement parler, les liberts publiques ne revtent vritablement dun rgime que lorsque lEtat les accompagne, quand bien mme elles dcoulent le plus souvent du droit international conventionnel.

127 128

Voir Supra, p.81. Dans son livre les liberts publiques, Op. Cit. p. 52.
99

De fait, rappelons que la Constitution en son article 276 dispose que : Lassemble nationale ne peut ratifier aucun trait, convention ou accord internationaux comportant des clauses contraires a la prsente constitution . De mme, pour corroborer la souverainet de lEtat, la DUDH entend ce que tout individu bnficie dun recours effectif devant les juridictions nationales contre tous les actes violant les droits fondamentaux qui lui sont reconnus par la Constitution ou par la loi (art. 8). Dores, si la Constitution est la source originaire au droit international conventionnel et de ses effets, la loi, dans la ralit hatienne, peut aussi sattribuer indment ce rle. On la dj dmontr129, le Parlement peut ventuellement ratifier un trait qui comporte des clauses contraires la Constitution. En effet, aucun mcanisme de contrle nest prvu pour vrifier la constitutionnalit des traits. Le cas chant, ces traits peuvent modifier le quota des droits fondamentaux, sans quil soit besoin de changer la constitution, rpute charte des pouvoirs et des liberts publiques . Toujours est-il que, lintervention de lOPC, nous dicte larticle 207 de la Constitution, est dirige contre toutes les formes dabus de ladministration au dtriment des individus. Autrement dit, la comptence de loffice peut tre saisie toutes les fois que lEtat rentre indument dans cette zone de non contrainte que constituent les liberts publiques. Ainsi, la Constitution confie-t-elle, en son article 207-3, la loi (donc forcment au Parlement) de fixer les modalits de cette intervention protectrice des citoyens. Ds lors, il importe de voir galement quil est dvolu au Parlement le pouvoir de ratifier les traits (cf. art. 276), de mme quil a la facult de prendre toutes les lois de service public (cf. art. 111) et mme damender, eu gard au droit dinitiative reconnu lexcutif et aux chambres, les projets ou propositions de loi (cf. art. 120). En consquence, il devient plausible de croire quune loi conduisant loffice puisse droger aux droits fondamentaux reconnus par la Constitution. Une Fois de plus, les administrs sont les premiers en souffrir.

129

Voir supra, p. 36.


100

QUATRIEME CHAPITRE :

LE PROTECTEUR DU CITOYEN POUR UNE JUSTICE DEQUITE

Ce chapitre prne, tout en dnonant les failles de linstitution de loffice lgard de la Constitution et de la loi, la distanciation entre cette dernire et la pratique des activits du Protecteur. Il sapplique tudier les possibilits que lintervention du Protecteur supple aux lacunes de la juridiction administrative dans la perspective dune justice dquit.

101

SECTION I.-

LEXERCICE DES ATTRIBUTIONS DE LOFFICE

Entre les justifications trouves dans les textes par, et pour, les droits de la personne humaine, lexercice de la fonction de Protecteur du Citoyen fait lobjet de grandes exigences pour assurer le respect par les administrations de lEtat, les collectivits territoriales, les organismes publics de ces droits.

I.-

DES DEFIS CONSIDERABLES

On doit malgr tout avouer que loffice svertue dune quelconque manire joindre ses missions, son statut sa vocation. Cette tache est dautant plus lourde que les droits humains, aujourdhui plus que jamais au centre des proccupations de loffice, font lobjet de rglementation vaste et plurielle , notamment au niveau international. En effet, les Principes de Paris , se le rappelle-t-on, prtendent proposer une synthse de rgles importantes eu gard aux institutions nationales pour la protection et la promotion des droits de lHomme. Ainsi, ces Principes dfinissent pour loffice le rgime de la protection (et de la promotion) des droits de lHomme, et, pour ainsi dire, encadrent loffice dans ses interventions potentielles face ladministration publique la faveur des droits des administrs.

A.-

ACCESSIBILITE DE LOFFICE

Par del mme des Principes de Paris, un autre, plutt corollaire du rgime de la protection du Citoyen tel que le prvoit larticle 207 de la Constitution, tient de son accessibilit : en dehors de la juridiction administrative, il faut une instance plus prsente , plus accessible , capable de juger en quit.

102

Cette accessibilit dont doit regorger lOPC peut, dune certaine manire, renvoyer, dune part, son champ de comptence (A1), cest-a-dire lensemble des organismes publics susceptibles de faire lobjet de son intervention dans les limites fixes par larticle 4 du dcret du 12 septembre 1995, et la dconcentration de ses services (A2).

a)

SON CHAMP DE COMPETENCE

On la dj dit plus haut, cest larticle 14 dudit dcret quil est dfini un champ de comptence pour loffice. Ce champ de comptence peut tre considr certains gards comme trop large , le protecteur pouvant intervenir de sa propre initiative. (cf. art. 14, al. 1er). Mais, si le Protecteur peut de lui-mme dcider de lopportunit de son intervention, la loi tablit que celle-ci ne peut concerner que les organismes publics . Il faut entendre par l que sont concerns les Ministres, les institutions sous tutelle, les institutions dtat autonomes, la Police et les glises (cf. al. 2). Ce champ de comptence apparemment bien dfini pour le Protecteur, est dans le fond assorti de certaines ambigits.

1.- INCONVENANCE DE LA DIFFERENCE ENTRE UNE INSTITUTION SOUS TUTELLE ET UNE INSTITUTION DETAT AUTONOME Ntait-ce le dcret du 22 septembre 1995 rgissant lOPC, on aurait peine traiter dun pareil titre. En effet, larticle 14 de ce dcret implique indument une nuance entre une institution sous tutelle (dun ministre) et une institution autonome dtat. La tutelle est le contrle par le pouvoir central sur lactivit des autorits dcentralises130 ; il sagit notamment in casu des organismes autonomes au sens des tablissements publics. Elles sont ainsi qualifies parce quelles ont la personnalit juridique, et

130

Andr de Laubadre, JEAN-CLAUDE et al. Droit administratif, 16e d., Ed. LGDJ, 1999, p.175.
103

disposent de lautonomie organique et financire131. Ainsi donc, l organisme autonome est lorgane sur lequel pse la tutelle . En dfinitive, la notion dautonomie en droit administratif implique celle de la tutelle lune est le corollaire de lautre. On sexplique donc mal quil puisse exister une diffrence entre institution sous tutelle dun ministre et une institution dtat autonome. En revanche, par-del de cette dfinition de la notion dautonomie, qui selon toute vidence rend anodine la nuance souleve plus haut, on peut chercher en faire ressortir une certaine ralit : lorganisme autonome est gnralement li, dans sa relation de tutelle, un ministre132. Toutefois, dans la catgorie des organismes autonomes caractre commercial, industriel et financier, dites entreprises publiques , lexercice de la tutelle peut tre dlgu un autre organisme public. Le cas chant, on peut avoir un organisme autonome (plus prcisment une entreprise publique) qui nest pas sous la tutelle dun ministre. Cest le cas, par exemple, de la TELECO sur qui le CONATEL exerce un contrle de tutelle.

2.-

COMPETENCE INDUE VIS-A-VIS DE LA POLICE

Par ailleurs, eu gard au rgime mme de ce type de contrle externe ladministration133, LOffice de la Protection du Citoyen est cens confier une partie des plaintes aux membres des grands corps de contrle et dinspection. Il est donc normal que la comptence de lOPC vis--vis de la police suscite certaines apprhensions. Larticle 9 de la loi du 29 novembre 1994134 prvoit que les droits et devoirs des agents de la police seront dabord rgis par des statuts particuliers, qui doivent correspondre la loi sur la fonction publique, et galement par les rglements internes de la police.

131 132

Guy BRAIBANT, Op. Cit. p. 109-110 ; E. JEAN-CHARLES, OP Cit, p. 65 Ibid., p. 111. 133 Tel le cas du Mdiateur de la Rpublique en France. Ibid., p. 441. 134 Le Moniteur No 103 du mercredi 28 dcembre 1994, loi portant cration, organisation et fonctionnement de la Police Nationale dHati (PNH).
104

De fait, LInspection Gnrale de la Police Nationale (IGPN) est un service de contrle et denqute la disposition du Directeur Gnral de la PNH et du Ministre de la justice ; laquelle a pour vocation de recevoir les plaintes et procder aux enqutes relatives aux atteintes aux droits humains et tous autres abus qui pourraient tre reprochs aux fonctionnaires de police. A cet effet, lOPC est suppos transmettre les plaintes dont il est saisi lIGPN pour toutes suites opportunes et ncessaires. Mais, loffice ne sclipse pas totalement car il doit tre tenu au courant du suivi quon en aura fait. Dun autre ct, les choses ne suivent pas forcment, dans la pratique, litinraire de la loi. Il semble tre fait une application exagre de larticle 7.12 de ladite loi selon lequel la PNH doit en tout temps faciliter la tche lOPC. En effet, nous raconte Me Amos, juriste de lOPC, les victimes aiment gnralement se plaindre loffice, le fait tant que lIGPN est un organe de la police et partant nest pas vraiment susceptible de donner une rponse impartiale. LOPC intervient directement, et son action nest pas gne. Dans tous les cas, le champ de comptence de lOPC semble dans une certaine mesure convenir aux exigences pratiques de la justice quitable. Cependant, on nest toujours pas arrivs saisir lopportunit de la comptence de loffice sur les glises, encore que ces dernires ne relvent nullement de ladministration publique.

b)

DE LA DECONCENTRATION DES SERVICES DE LOPC

Cette question est prvue larticle 12 dudit dcret relatif lorganisation de loffice. En effet, au troisime alina de cet article, il est prvu neuf (9) dlgus dpartementaux dont les attributions et les fonctions seront tablis par les rglements. De prime abord, on anticipe lexpression dconcentration parce quil est question de dlgus . Il convient justement de rappeler au passage que la dconcentration est un systme dans lequel lautorit centrale dlgue ses pouvoirs ses subordonnes135.

135

E. JEAN-CHARLES, Op. cit. p. 49.


105

De fait, la dconcentration de lOPC consiste dans le fait quun suprieur hirarchique dlgue lexercice de certaines comptences des agents subordonns. Leurs activits se rattachent au Protecteur du Citoyen. De mme, en France le Mdiateur de la Rpublique dispose, sur lensemble du territoire, de dlgus quil dsigne136. Ils apportent aux personnes vises au premier alina de larticle 6 les informations et lassistance ncessaire a la prsentation des rclamations137. .Ainsi du Protecteur du Citoyen qui est, comme le veulent la Constitution et les autres dcrets rgissant loffice, celui qui dirige. Beaucoup plus quune simple tche de direction, linstitution est totalement empreinte de son prestige, de sorte que tout se fait par lui et pour lui . En tout tat de cause, ltablissement des services dpartementaux nest rest que thorique. Un seul bureau dpartemental avait vu le jour aux Gonaves et avait fonctionn au cours de lexercice fiscal 1999-2000. Aux dires de Me Venus Marie Myrthe THEBAUD, juriste de lOPC, ces dlgus auraient t des bnvoles et se seraient bien vite dcourags.

B. -

LES IMPLICATIONS DU SERVICE

Il sied, dans lensemble, de voir que les attributions et pouvoirs du Protecteur du Citoyen sappliquent forger un cadre mieux appropri au respect des droits des administrs tels quils sont dfinis par le droit interne (et droit international conventionnel). A ce propos, on veut surtout faire allusion la DUDH, le Pacte International relatif aux Droits Economiques Sociaux et Culturels et le Pacte International relatif aux Droits Civils et Politiques ; trois pices incontournables qui dfinissent les redevances de lEtat, sanalysant des droits fondamentaux de la personnalit humaine.

136 137

Voir art. 6-1 de la loi du janvier 1973, modifi par la loi no 2005-882 du 2 aout 2005 at. 82 (JORF 3 aout 2005) Toute personne physique ou morale qui estime, a loccasion dune affaire la concernant, quun organisme na pas fonctionn conformment a la mission de service public quil doit assurer, ne peut, par une rclamation individuelle, demander que laffaire soit porte a la connaissance du Mdiateur de la Rpublique. Art. 6 de la loi du janvier 1973 modifie par la loi no2000-321 du 12 avril 2000 art. 26 (JORF 13 avril 2000).
106

Sur ce cadre lgal se fonde le travail de lOPC. Loffice na pas la prtention de se substituer lEtat, mais, au contraire, travaille en complmentarit de la justice (quil soit justice judiciaire ou administrative). Le Protecteur pourra ainsi agir en toute neutralit en gardant une certaine crdibilit puisquil restera observateur138 . Dune certaine manire, cela va de pair avec son statut d indpendant . A cet effet, et sous linfluence des Principes de Paris en particulier, lOffice de la Protection du Citoyen cherche honorer sa vocation par des fonctions prcises. Il sagit notamment : dune fonction de sensibilisation et de formation aux droits de lhomme, dune fonction de conseil au Gouvernement et au Parlement et dune fonction denqute.

a) FONCTION DE SENSIBILISATION ET DE FORMATION AUX DROITS DE LHOMME Cest peut-tre le point sur lequel les mcanismes sur les droits de lhomme ont le plus insist. De fait, dans les Principes de Paris , on retrouve bon nombre de recommandations faites loffice en tant quinstitution nationale pour la dfense des droits de lhomme. Cest dailleurs partir de ces principes que lOPC est redevable dune telle fonction. A cet effet, lOPC doit, entre autres, tre associ llaboration de programmes concernant lenseignement et la recherche sur les droits de lhomme et participer leur mise en uvre dans les milieux scolaires, universitaires et professionnels139. De mme, loffice doit faire connatre les droits de lhomme et la lutte contre toutes les formes de discrimination, notamment la discrimination raciale, en sensibilisant lopinion publique par linformation et lenseignement, en faisant appel tous organes de presse140. Ainsi, dans le Rapport annuel 2000-2001 (pages 29 a 41), recense-t-on une srie dactivits dites activits du Protecteur ; elles englobent les activits de promotion, les sorties

138

Intervention de la Protectrice adjointe du Citoyen, Florence ELIE, in Rapport Annuel 2000-2001, La Relance Institutionnelle, p.137. 139 In Principes de Paris, Comptences et attributions, Op. Cit, 3- f 140 Ibid., point, 3- g
107

protocolaires, les relations interinstitutionnelles, les relations internationales et autres activits diverses. Ce travail de promotion et de vulgarisation est certes en amont du systme de protection des droits de lhomme (ou, si lon prfre, des liberts publiques), car llaboration des lois et la mise en place de mcanismes dapplication ne suffisent pas pour la pleine ralisation du droit. Mais cela ne semble en rien receler une quelconque particularit du Protecteur qui, en loccurrence, serait relgable au mme rang que nimporte quelle autre institution nationale dans ce domaine. En effet, il importe de toujours trouver au Protecteur du Citoyen l instance capable de ramener, dans une certaine mesure et sur la base des droits de lhomme, le Citoyen et lAdministration sur un terrain d quilibre et d quit . Ds lors, en respectant les strictes limites de notre travail, il savrerait superflu dinsister sur cette fonction de sensibilisation aux droits de lhomme dans la mesure o ladministration de l Etat viole des droits que la Constitution et la loi reconnaissent. Au reste, il sagirait de porter la puce loreille des particuliers de manire ce quils reconnaissent les abus de ladministration publique et quils sachent o recourir pour le recouvrement de leurs droits.

b)

FONCTION DE CONSEIL A LEXECUTIF ET AU PARLEMENT

Ainsi, la deuxime fonction de lOPC repose-t-elle sur le double pouvoir dont il dispose de faire des recommandations lexcutif141 et de proposer des reformes lgislatives142. Gnralement, le premier dcoule de lintervention quaura faite le Protecteur du Citoyen lencontre de telle ou telle administration par rapport une rclamation reue ou nimporte quelle situation dont il se serait saisi.

141 142

Voir article 23 du dcret du 12 septembre 1995 Voir article 27 dudit dcret


108

En effet, larticle 24 du dcret du 22 septembre 1995 dispose que : Le Protecteur du Citoyen et de la Citoyenne, en donnant son avis au dirigeant dun organisme public, peut lui faire toute recommandation juge utile, et requrir dtre inform des mesures prises en vue de remdier la situation prjudiciable . Autrement dit, le pouvoir de recommandation du Protecteur est tributaire dune violation aux droits de lhomme de ladministration publique nonobstant son pouvoir dauto-saisine. Par ailleurs, son aptitude proposer des reformes lgislatives semble, dans une certaine mesure, sadjoindre au travail du Parlement143 lors mme que ce pouvoir stende galement lexcutif. Nanmoins, pour bien la cerner, il convient dadmettre de prime abord que le Protecteur a un droit de regard sur tous les projets et propositions de loi. Dautre part, procdant de son pouvoir dauto saisine, le Protecteur peut, en le motivant, proposer au parlement de modifier une loi ou de lgifrer sur des domaines ponctuels dans lesquelles les rclamations se rvleraient rcurrentes. Dans tous les cas, il nest pas toujours vident que ladministration, faisant lobjet dune intervention de loffice, ragisse favorablement la recommandation qui peut lui tre faite. Auquel cas sattribue larticle 25 dudit dcret, disposant que : Si aucune rponse satisfaisante nest prise dans un dlai raisonnable pour redresser la situation, le Protecteur peut en aviser le Gouvernement sil le juge propos et exposer, dans un rapport circonstanci, les faits en question au chef de lExcutif et au Parlement . Dans la pratique le schma suivant peut tre envisag : le Protecteur sadressera ventuellement au suprieur hirarchique, soit le Directeur General ou, un plus haut degr, au Ministre, et enfin au Premier Ministre et au Parlement, si jusque l ladministration concerne ne sest pas conforme. Dsormais, limportance et lefficacit de cette fonction doivent, dans une certaine mesure, sanalyser partir du travail du Parlement par le truchement duquel lintervention du Protecteur semble de toute vidence se consolider.

143

Car selon les articles 111 et s. de la Constitution, le Parlement fait toutes les lois dintrt public.
109

c)

FONCTION DENQUETE

Mais lespace par excellence o lOPC participe de faon concrte dans le renforcement de la justice administrative est celui de lenqute. Le centre des Droits de lHomme des Nations Unies Genve sexprime ainsi : Enquter sur les violations des Droits de lHomme est lune des missions les plus importantes que lon puisse confier une institution nationale pour les Droits de lHomme. Lexistence dun mcanisme national habilit enquter sur les manquements et offrir des voies de recours aux victimes peut constituer un puissant facteur de dissuasion des comportements porteurs de violations. Elle manifeste par ailleurs clairement de la part de lEtat concern la volont dassurer le respect des Droits de lHomme et un vritable souci de prendre au srieux ses obligations tant internationales quinternes . Dans la pratique, les enqutes sont organises sur plaintes individuelles ou collectives, ou simplement parce que le Protecteur du citoyen le juge ncessaire ; il sagit l du cas de lauto saisine. Une compilation danalyses de ces enqutes, statistiques et autres, sinscrit dans le rapport annuel du Protecteur, prsent sparment devant le Parlement et devant le Conseil des Ministres (cf. art. 26 du dcret du 12 septembre 1995).

II.-

LOPC : un contrle prtendu externe ladministration

Sans mettre en cause limportance et les principes du contrle juridictionnel, des formes nouvelles de contrle externe, inspires dans une certaine mesure des expriences trangres, ont t institues dans la priode rcente. Un tel agissement fait corps trs probablement avec le postulat quil est ncessaire de concilier les prrogatives exorbitantes de ladministration avec les droits et intrts des administrs: si le juge administratif est trop proccup a lexcs des exigences de ladministration, un contrle externe (et forcment indpendant) y parviendra-t-il peut-tre.
110

En fait, il sagit, dune part, de la cration dune instance, lOffice de la Protection du Citoyen, et dautre part, de la mise en uvre dune notion, la transparence. Loffice reoit des plaintes formules propos des relations quotidiennes entre ladministration et les administrs. Au-del des cas individuels, il recherche les rformes qui pourraient amliorer ces relations et les expose dans son rapport annuel144. Par contraste au contrle juridictionnel, cette formule prsente le double avantage dtre moins formaliste et de permettre un examen en quit, au-del de la stricte interprtation des textes. Son action complte celle de la juridiction administrative qui demeure primordiale145. En gnral, eu gard cette formule (de contrle externe) et dans la manire dont les plaintes sont traites il y a lieu dy rattacher en effet la notion de transparence146. On verra, dans un point A, la transparence et, dans un point B, la mthodologie des plaintes.

A.-

LA TRANSPARENCE

Selon Guy BRAIBANT147, il sagit de donner aux citoyens le droit de savoir , de connatre les tenants et les aboutissants de laction administrative, dtre informs des motifs et daccder aux dossiers. Cest donc une forme de contrle permanent, exerc indpendamment dun litige ou dune plainte. Ce systme existe en Sude depuis le dbut du XIXe sicle. Il a t adopt aux Etats-Unis en 1966 et en Hati, il a t prvu par la Constitution de 1987. Chez nous, en effet, pour les raisons de droit et de pratique, la doctrine a retenu le secret administratif . Ainsi, en lisant Mr E. JEAN-CHARLES148, retient-on que labsence de publicit des informations lies linstruction des affaires conduit viter que soient divulgus

144 145

Voir articles 26 et 27 de la loi du 22 septembre 1995. Guy BRAIBANT, Op. Cit, p. 441. 146 En France, cette notion trouve pleine conscration dans les textes. Ibid., p. 401. 147 Id. P. 441. 148 Dans son livre intitul Manuel de droit administratif hatien, Op. Cit., p. 366.
111

de simples soupons qui pourraient ventuellement par la suite se rvler non probants. Ou bien, il faut viter que des indices concluants ne jettent la puce loreille de contrebandiers. Ds lors, ce type de contrle devait servir de palliatif aux multiples pouvoirs discrtionnaires de ladministration susceptibles de lser irrmdiablement les droits des administrs. Ainsi, le travail du Protecteur du Citoyen tourne-t-il autour de cette notion de transparence pouvant servir de tremplin une justice quitable. Mais, loffice dispose-t-il de moyens lgaux adquats la tache ? A cette interrogation, le seul dcret de 1995 essaie, dans un niveau qui est le sien, dapporter des lments de rponse. Paralllement, en France le secret administratif a t longtemps la rgle, assortie seulement dexceptions assez rares comme les dlibrations des conseils municipaux ou les permis de conduire. Trois lois, promulgues en lespace dun an, sont venues modifier profondment le systme traditionnel : il sagit de la loi du 6 janvier 1978 sur linformatique, les fichiers et les liberts ; une loi du 17 juillet 1978, contenant un titre 2 intitul la libert daccs aux documents administratifs ; la loi du 3 janvier 1979 tend les rgles des prcdentes aux documents dposs aux archives En outre, il existe, entre autres, une commission dite Commission nationale informatique et liberts , charge de veiller de veiller au respect de lensemble de la disposition de la loi du 6 janvier 1978. Cest dailleurs l une autre forme de contrle sajoutant elle aussi au contrle juridictionnel. Dune certaine manire, ladministration se trouve contrainte la transparence autant de fois quil y a des lois mettre des balises dans les domaines quelle intervient. Ainsi samenuise, en France, le travail du Mdiateur de la Rpublique.

B.-

METHODOLOGIE DE LA PLAINTE

La mthode utilise comprend gnralement trois tapes : lentrevue initiale avec le plaignant, la rception de la plainte puis le traitement et suivi de cette plainte.
112

a)

LENTREVUE INITIALE AVEC LE PLAIGNANT

La rception dune plainte se fait ordinairement de faon directe. Le plaignant se prsente en personne ou se fait reprsenter dans certains cas. Le plaignant est reu par un prpos, qui lui fait, sil en est besoin, un expos sur le rle, le mandat et les comptences de linstitution. Le prpos procde galement la collecte dinformations personnelles pertinentes relatives au plaignant ou la personne qui le reprsente. Notons que la rception peut se faire galement par courrier ou par tlphone quand le plaignant nest pas en mesure de se prsenter au bureau de loffice. Dans ce cas, des demandes dinformations supplmentaires ou de communications de pices peuvent lui tre adresses, au besoin. Une fois toutes les informations recueillies lentrevue initiale, le prpos transmet le dossier un enquteur qui procdera laudition de la plainte.

b)

LA RECEPTION DE LA PLAINTE

Lentretien avec le plaignant permet de connaitre toute la nature et ltendue de laffaire. Apres lexpos des faits et la communication des pices, lenquteur fait, sil y a lieu, une analyse juridique du dossier avant de la communiquer au protecteur. Mais, tant donn que la direction juridique ne fonctionne pas, il y a de quoi avoir des apprhensions ce sujet 149. Cest ce niveau et de manire conjointe avec lenquteur que la recevabilit de la plainte sera examine. Si elle est dclare irrecevable, lenquteur en informe le plaignant tout en lui prodiguant des conseils sur les recours possibles et les voies prendre. Par consquent, le dossier est ferm et signal comme tel dans les registres de loffice. En revanche, la plainte juge recevable suit le processus rgulier de traitement et de suivi qui constitue la 3e tape de la mthodologie de la plainte.

149

Voir Supra, p.78.


113

c)

LE TRAITEMENT ET LE SUIVI DE LA PLAINTE

La 3e phase dbute par une enqute dont les modalits varient selon la nature de la plainte. Cette enqute se fait le plus souvent sous la forme de demandes dinformations produite par une lettre adresse linstitution mise en cause. Si aucune rponse nest communique loffice dans un dlai de deux semaines, une lettre de rappel est expdie ladministration concerne. Si cette seconde lettre demeure sans rponse, le Protecteur tente de rencontrer le plus haut responsable de linstitution pour faire le point sur la plainte. Les informations recueillies lenqute permettent loffice de mieux apprcier la situation afin de formuler les recommandations adquates et damener les parties trouver un terrain dentente. Dautres recommandations sont aussi faites, si le cas le requiert, aux autorits de lEtat, soit pour corriger certaines pratiques administratives (cf. art. 24 du dcret du 12 septembre 1995), soit pour rformer les rglements ou lois qui rgissent ladministration (cf. art. 25 dudit dcret).

SECTION II.-

DE LADJONCTION DES INTERVENTIONS DU PROTECTEUR A LA CSC/CA

Il est en gnral de bon ton de considrer sparment la CSC/CA, plus prcisment le contrle juridictionnel de ladministration publique, et lOPC. La nuance se trouve tant dans les textes, parce que la loi le dit clairement, que dans les faits, parce quils ne rpondent pas aux mmes paramtres daction. De fait, dans le contrle juridictionnel, lintervention du juge administratif est scrupuleuse des textes par lesquels elle est dicte ; et partant, elle saccommode respecter la lettre de la loi : la justice rendue par la juridiction administrative est donc foncirement lgale .

114

A linverse, le Protecteur du Citoyen, par son pouvoir dauto saisine, entre autres, et par la priorit de son intervention150, semble videmment sopposer au juge administratif qui, daprs CHAPUS151, doit lui aussi tre un administrateur dans lme . On aura, travers cette section, prcis les modalits de leur intervention.

I.-

DESAVANTAGE DE LETANCHEITE DES CONTROLES

LOPC est une institution rcemment importe de ltranger. Il est donc normal quil regorge ou cherche relever des mmes critres que ses homologues trangers. Ce phnomne est tel que Me Patrick PIERRE-LOUIS152 le qualifie de mimtisme institutionnel . Aussi, lit-on larticle 14 alina 3 du dcret du 22 septembre, rgissant lOPC que la CSC/CA est exclue de la comptence de loffice. Par consquent, lhypothse suivant laquelle lOPC aurait pour vocation de compenser aux lacunes de la juridiction administrative semble tre, dentre de jeu, dmentie.

A.-

DU FAIT DES TEXTES

Toujours est-il que le comportement du juge administratif est dict par la loi. Cela revient dire que le juge observe la lettre ce que la loi prescrit. Il est donc, quelque soit la situation, li par les termes de la loi. Il nest pas habilit apprcier la validit de celle-ci, tant donn quelle le transcende. Aussi, ne convient-il pas de lui reprocher, le cas chant, le fait que les liberts publiques ne triomphent pas toujours au procs. De fait, si lon se rfre la hirarchie des normes, il devient ais de comprendre que constitution, loi et trait commandent le travail du juge administratif. Au reste, rappelons que deux ralits empchent que la juridiction administrative soit efficace :
150 151

Voir larticle 207 de la Constitution Voir, supra. p. 3. 152 Dans son intervention en octobre 2000 au forum libre : LOffice de la Protection du Citoyen dans le contexte post-87 , Port-au-Prince.
115

Dune part, il sagit dun contrle interne ladministration, o le juge est appel administrer en mme temps quil juge. A ce propos, il y a de quoi tre sceptique car il nest pas toujours vident quil tranche contre lintrt gnral. Dautre part, il sagit dune justice strictement lgale , cest-a-dire qui sappuie sur le seul fait de la loi. De ces deux ralits, l affinit lgale de la justice administrative parat dune certaine manire sattribuer le fait que la CSC/CA soit inefficace et peu fiable. En fait, la justice de la CSC/CA est tributaire de la loi. Celle-ci est luvre du Parlement qui peut, sans confronter des limites institutionnelles considrables, jouer sur la corde des liberts publiques : soit en ratifiant les traits, puisquil nexiste pas de mcanisme de contrle de constitutionnalit153 pour ces instruments de droit international ; soit en votant des lois anticonstitutionnelles qui, comme de fait, peuvent ravir des droits et liberts reconnus par la Constitution. Par ailleurs, le droit administratif tant essentiellement jurisprudentiel, assujettir les dcisions du juge administratif au pourvoi en cassation par-devant le juge judiciaire semble dune certaine manire concourir rendre la justice administrative douteuse (voir supra, p.). Cet tat de fait gagnerait donc tre rgl autrement que par le juge administratif, malencontreusement li par la loi. Il faudrait alors lapport du Protecteur du Citoyen. En effet, ce dernier est capable de dpasser, contrairement au juge administratif, le seul respect du droit. Pourquoi, alors, ne pas laisser au Protecteur la latitude de rformer une dcision de la CSC/CA qui comporterait une iniquit ?

153

Voir supra, p. 36 et s.
116

B.-

DU FAIT DE LEUR OBJET

Relativement notre objet dtude

(les droits fondamentaux), il est ncessaire de

rappeler que la CSC/CA est, aux termes de larticle 200 de la Constitution, linstance juridictionnelle charge de rsoudre les conflits dcoulant des actes administratifs. Car, nous disent D. TRUCHET et B. ODENT154, une requte au juge administratif va presque toujours lencontre dun acte administratif. On sest pralablement mis daccord que les liberts publiques, constituant une zone de non-contrainte en faveur des individus, ncessitent lapport tatique pour leur pleine constitution . De fait, la DUDH reconnat la Constitution (et la loi) la facult de consacrer ou non tel ou tel droit. On en conclut que le quota des droits fondamentaux se concocte travers le prisme du droit interne . Ceci, une fois acquis, autorise attribuer au juge administratif la tche de rendre la justice en fonction de ce droit (interne), car dune manire ou dune autre luvre du juge de la CSC/CA doit sy conformer.

Quel est en dfinitive lobjet de la CSC/CA ? Cet objet, ne rencontre-t-il pas celui de lOPC ?

Selon Ren CHAPUS155, le contentieux administratif cherche concilier les besoins de ladministration avec les droits et intrts des administrs. Mais pour des raisons de rglementation par exemple (ou parce que juger ladministration, ce doit tre encore administrer), les individus ne sen sortent pas toujours indemnes dans leurs droits et intrts propres. De lautre ct, lOPC semble appartenir un autre rgime. Demble, il faut remarquer quil est investi dune mission contrastant dans une certaine mesure avec ladministration, nen

154 155

Dans leur livre commun, Op. cit, p. 64-68 Dans son livre intitul Droit du contentieux administratif, Op. cit, p. 7.
117

faisant dailleurs pas partie, et qui parat accompagner tout la fois le travail du juge administratif : parer aux abus de ladministration (article 207 de la Constitution). En effet, lOPC a pour objet de favoriser les droits des individus face aux abus de ladministration publique. Cependant, la CSC/CA ne peut pas faire lobjet de son intervention, tant au mme titre, une institution indpendante. De son ct, la CSC/CA est saisie par tout individu qui estime avoir t prjudici dans ses rapports avec ladministration publique. En grosso modo, les deux semblent remplir le mme rle : rparer le tort caus par ladministration, et seraient commutatifs , donc interchangeables . Mais, il est des subtilits qui pourraient les rvler plutt complmentaires . On la dj en maintes fois mentionn dans nos recherches, le juge administratif fait partie de ladministration. A ce titre, il sacquitte, dans le cadre de son travail, du service public de la justice. A fortiori, il est susceptible dtre proccup lexcs des exigences de ladministration. Qui plus est, ladministration fait toujours figure dun gant par rapport lindividu. Dailleurs, les mcanismes mis en place, tels que la cellule dinstruction156, etc. semblent favoriser ladministration, dj forte. En revanche, le caractre inquisitoire de la procdure, par exemple, pourrait faire dune certaine manire le contrepoids de cette situation combien dfavorable au particulier, de sorte que la charge de la preuve incombe au juge. Nanmoins, le procs risque de subir de terribles retards, comme cest le plus souvent le cas, encore que cette procdure soit essentiellement crite157 ; ce qui arrive aisment dcourager lintress. Par ailleurs, il sied toujours de voir lintervention du Protecteur du Citoyen comme celle qui va tenter de mettre ladministration et lindividu de plain-pied . De fait, lOPC aurait pour objet de parer aux abus de ladministration vis--vis des individus par leffet de les ramener sur un terrain dquit, tout la fois exempt de procdures (trop souvent dilatoires) et respectueux (mais plus ou moins passif) du droit crit.
156 157

Voir supra, p. 42. Voir supra, p. 59, 62.


118

Au reste, sils prtendent la mme aspiration, lobjet de lun diffre toutefois de celui de lautre. Ds lors, ils se veulent plutt complmentaires dans une certaine mesure.

II.-

LINTERVENTION DU PROTECTTEUR ADJOINTE A CELLE DU JUGE DE

LA CSC/CA

Si la loi semble, dun ton froid et autoritaire, stipuler que la CSC/CA est exclue de la comptence de lOPC, il y a par ailleurs, dans la pratique notamment, possibilit quils entretiennent un certain rapport. De fait, la pratique de la justice administrative a parfois voir dans des circonstances runissant la fois les deux instances. Aussi, nous sommes-nous proposer les titres suivants.

A.-

LE PROTECTEUR A LEGARD DE LA PROCEDURE CONTENTIEUSE

Larticle 14 du dcret du 12 septembre 1995 dispose en effet que la CSC/CA est exclue de la comptence de lOPC. La ralit semble pourtant en statuer autrement.

a)

SA SAISINE

Daprs larticle 15, alina 1er, les personnes ou organismes lss disposant dun recours lgal ne peuvent bnficier de lintervention du Protecteur du Citoyen. Cela revient dire que, ds lors quil y a possibilit dun recours par-devant la CSC/CA ou nimporte quel tribunal judiciaire, le Protecteur peut daucune manire tre saisi de laffaire ni sautosaisir.

119

Autrement dit, seulement aprs lpuisement du recours par-devant les instances judiciaires comme par-devant la CSC/CA, lintervention du Protecteur peut prvaloir. Cela recle pour le moins une certaine ambigit. Quoiquil en soit, le lgislateur a volontairement prcis, larticle 15 al. 3 et larticle 16 al. 2, quil sagit seulement des instances judiciaires. Toutefois, cela ne savre pas suffisant, encore que dans la pratique les choses ne se passent pas toujours comme la loi entend le prescrire.

b)

PRATIQUE DE SON INTERVENTION

Rappelons au passage que, conformment au principe de la dcision pralable, il faut de prime abord soumettre ladministration la dcision que lon veut attaquer. De cette procdure on obtient une dcision dfinitive susceptible de faire lobjet dun recours par-devant la CSC/CA (ou, selon le cas, au juge judiciaire158). Lintress de la dcision dispose dun dlai de 90 jours pour intenter son action (cf. art. du dcret du 4 novembre 1983). La pratique de la justice (administrative) est telle que les individus (ou organismes) aiment plutt a sadresser a lOPC. Deux raisons, entre autres, peuvent expliquer cet intrt : lintress peut certes sadresser directement la CSC/CA, mais la complexit du cas (affrente des modalits finement procdurales) requiert fort souvent le concours dun avocat ; encore que cela confre une aura dofficialit la cause, ce qui nest jamais de trop ; la procdure contentieuse est crite et, donc, assortie de beaucoup de dlais ; cela risque de dcourager lintress ; etc.

158

Notamment en ce qui concerne les abus profilant des liberts individuelles et de la proprit immobilire.
120

Au fait, lorsque lintress se prsente loffice, nous raconte Me Amos, Coordonnateur de la section des plaintes lOPC, on lui refuse pas la mdiation lors mme quil nait pas encore puis son recours lgal , moyennant quil en saisisse cheval le juge administratif. Ainsi, loffice entame la mdiation en mme temps que lintress adresse son recours au juge administratif. Cela lui en pargne le bnfice au cas o la mdiation venait a na pas aboutir. Gnralement, les dmarches de loffice donnent assez vite des rsultats qui assouvissent les deux antagonistes, et dispense ainsi dune longue procdure par-devant le juge administratif. Cependant, ladministration (de mauvaise foi) souvent lindividu. Cela peut nous amener tirer une certaine rserve du dcret de 1995 en ce qui a trait la comptence de lOPC vis--vis de la CSC/CA. Cette rserve prvaut dans la mesure quon est mme dinterprter les vocables recours lgal et instances juridictionnelles en les attribuant strictement aux tribunaux judiciaires, ayant au pralable exclu larticle prcdent (art. 14) la CSC/CA. En effet, cette rserve sillustre bien dans la pratique et, ds lors, exige dcarter lhypothse selon laquelle lindividu est forc dpuiser de son recours lgal avant daccder au service du Protecteur afin de dsengorger loffice. Au demeurant, le jugement qui dcoule de la procdure contentieuse administrative, le cas chant, fait suite un autre type dintervention pour le Protecteur, mme si ce dernier peut assister lindividu au cours de la procdure de manire laider, par exemple, prparer son dossier159. peut dcider daller en instance

juridictionnelle, o le jugement risque a fortiori de lser la partie la plus faible qui est le pus

159

Propos de Me Vnus Marie Myrthe THEBAUD, juriste-enquteur de loffice, lors dune entrevue le 16 juillet dernier.
121

B.-

LE PROTECTEUR A LEGARD DU JUGEMENT DE LA CSC/CA

Le Protecteur du Citoyen peut dans une certaine mesure tre considr comme un auxiliaire du juge.

a)

SA SAISINE

La question de la saisine du Protecteur du Citoyen lgard dune dcision juridictionnelle semble ne pas se poser. Elle est traite en aval de lincomptence de loffice vis-vis des instances juridictionnelles. Car, au fait, si la CSC/CA est exclue de son champ de comptence, plus forte raison il en va aussi des dcisions quelle rend.

b)

PARAMETRES ET PORTEE DE SON INTERVENTION

Dune manire gnrale, lOPC ne peut tre saisi lgard dune dcision juridictionnelle. Sil en tait diffremment, cela reviendrait accorder au Protecteur le pouvoir de rformer une dcision ayant la force de chose juge . Cela va lencontre du principe de la mdiation. De fait, de tous les pouvoirs du Protecteur, aucun ne lhabilite reformer le jugement de la CSC/CA. En revanche, lobservateur que Me Florence ELIE reconnat en la personne du Protecteur peut parvenir dceler des abus que peuvent emporter certains jugements (de la CSC/CA comme des instances judiciaires).

122

Ainsi, lintervention du Protecteur lgard dune dcision sanalyse de son aptitude saisir le Parlement (ainsi que le gouvernement dans une certaine mesure) des reformes a apporter aux lois de manire a parer a la rcurrence de situations prjudiciables. Au demeurant, le Protecteur du Citoyen ne peut - videmment- intervenir dans une procdure en cours, ni remettre en cause le bien - fond dune dcision juridictionnelle ; mais - et ceci se rattache son intervention dquit il peut faire des recommandations la personne publique en cause, si celle-ci la emport. Si elle a perdu, et si elle nexcute pas la dcision, il peut lui enjoindre de sy conformer, ce qui na dailleurs quune porte comminatoire .

123

CONCLUSION GENERALE.-

Conscients de lindispensabilit et de lminence de lintervention de lEtat en faveur des liberts publiques, la justice administrative a donc pour objet de trancher le contentieux administratif. Toutefois, pour bien apprhender les tenants et les aboutissants de cette juridiction, il ne suffit plus de saccommoder analyser les structures et les procdures juridictionnelles, mais galement, et surtout, les rgles de fond, matire substantielle du droit administratif. Dune manire ou dune autre, la justice de la CSC/CA est peu convaincante quant sa finalit premire : juger ladministration. En effet, elle doit cela a fortiori aux rgles sur lesquelles elle est fonde, do bien sr, entre autres, lorganisation peu commode de cette juridiction au systme dualiste, ou la dpendance pure et simple du juge administratif au juge judiciaire Pour lessentiel, les failles de la CSC/CA peuvent, dans une mesure toute relative, sanalyser mme la Constitution de 1987 : Dune part, se rfrant la doctrine de Vedel160, on parvient difficilement en poser les bases constitutionnelles ; ou bien, avec CHAPUS161, on peut admettre que, vu que le Parlement sest substitu au pouvoir rglementaire autonome, quil nexiste pas un vritable ordre juridictionnel et que son indpendance est bannie, il est difficile de lui attribuer un statut constitutionnel, qui lui vaudrait de ne pas tre enclin aux atteintes de la loi. Du reste, lapplication de la Constitution la juridiction administrative risque de crer autant de lacunes quil existe de domaines quelle rgit (directement et indirectement). Cela revt une importance particulire, sachant que la justice administrative est suppose respectueuse du droit interne positif, dont la Constitution se trouve au fate, et que, compte tenu du pourvoi en cassation, il nest pas vident de sappuyer sur sa porte jurisprudentielle. Cependant, la Constitution nest pas la seule tre considre, ayant de prime abord attribu au Parlement le rgime des liberts publiques dune part (art. 16-1) et, dautre part, la fonction de rgir tous les objets dintrt public.
160

In Memoriam Georges VEDEL (1910- 2002), Revue franaise de Droit Constitutionnel 2002/2, no 50, p.259- 277 cit par cf. R. CHAPUS, Droit du contentieux administratif, Op. Cit. p. 52. 161 V. supra, p. 33 et s.
124

De mme, il appartient au Parlement de sanctionner les traits ou conventions. De fait, outre le bloc de constitutionnalit , le droit international conventionnel sert de fondement aux liberts publiques travers le prisme de la ratification ; cette dernire est susceptible datteindre indment . Par ailleurs, la juridiction administrative nest pas linstance exclusive rsoudre les conflits qui peuvent opposer une administration un administr. Si le juge administratif exerce son contrle sur ladministration dont il fait lui-mme partie et, partant, nest pas de tout scrupule dtachable de celle-ci, lOffice de la Protection du Citoyen, illustre la notion de transparence , grce laquelle le Protecteur est apte assurer un contrle externe, faisant foi de la plus nette indpendance. Nanmoins, ltablissement rcent de ce type dinstitution, aux origines sudoises, ne suffit pas lui valoir le statut dindpendant auquel il est vou. Il y a, et l, des donnes qui contribuent rendre son rgime mconnaissable . Il sensuit que loffice sidentifie difficilement ses modles trangers. En tous cas, par contraste son tablissement et son rgime imparfaits, lintervention du Protecteur du Citoyen parvient, au moins mieux que le juge administratif, traiter en quit les relations entre ladministration et les administrs. Au demeurant, cette situation est telle que les formalits de son intervention sen trouvent largement pratiques (et prtoriennes).

125

VII BIBLIOGRAPHIE I.- Les monographies et les ouvrages de rfrence A.- Avec un auteur ou une auteure CHAPUS, Ren, Droit administratif gnral, 15e dition, Montchrestien E.J.A., tome 1, 1995, 1427 pages. CHAPUS, Ren, Droit du contentieux administratif, 11e dition,

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126

B.- Avec deux auteurs ou auteures RIVERO, Jean et WALINE, Jean, Droit administratif, 20e dition, Dalloz, Droit public, Science politique, 2004, 623 p. TERR, Franois et SIMLER, Philippe, Droit civil, Les biens, France, 5e dition, Dalloz, Droit priv, 1998, 748 p. ODENT, Bruno et TRUCHET, Didier, La justice administrative, France, Que sais-je ?, 2004, 127 p.

C.- Avec plus de deux auteurs LONG, M., WEIL, P., BRAIBANT, G., DVOLV, P. et GENEVOIS, B., Les grands arrts de la jurisprudence administrative, France, SIREY, 11e dition, Dalloz, Les grands arrts, 1996, 847 p. VINCENT Jean, GUINCHARD Serge, MONTAGNIER Gabriel, VARINARD Andr, La justice et ses institutions, Dalloz, Droit priv, 1996, p. 38.

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II.- Les mmoires et les thses. FLORESTIL, Marie Florcie, LOPC et la situation de lusager, Mmoire de sortie, FDSE/UEH, 2003, 87 p.

127

THOMAS, Alix Sandra, Linefficacit de la protection de ladministr contre ladministration, Universit Quisqueya, 1998.

III.- Revues et journaux Le Nouvelliste du 8 fvrier 2002, No 36383, Morts par lectrocution, Port-auPrince. HUART, Isabelle, Le Mdiateur, vol. 32 no 8, mai 2000. IV.- Textes juridiques Le Moniteur No 78, loi tablissant le statut gnral de la fonction publique hatienne, du 11 novembre 1982. Constitution hatienne, le 27 mars 1987. Le Moniteur No 59, Dcret rtablissant les institutions indpendantes, 19 aout 1982. Le Moniteur No 73, Dcret portant cration de lOPC, 21 septembre 1989. Le Moniteur No 103, loi portant cration, organisation et fonctionnement de la Police, 28 dcembre 1994. Le Moniteur No 82-A, Dcret portant cration de lOPC, 16 octobre 1995.

V.- Sites internet www.google.frwww.mediateur-de-la-republique.com www.mediateur-de-la-republique.com

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