Académique Documents
Professionnel Documents
Culture Documents
Noţiunea de mediu, noţiune cameleon, cum este caracterizată de Michel Prieur 1, cunoaşte
nenumărate valenţe şi este folosită cu înţelesuri mai mult sau mai puţin diferite în numeroasele
medii ale societăţii umane.
Oamenii de ştiinţă, economiştii, juriştii, politicienii, slujitorii artelor, sensibilizaţi de
importanţa covârşitoare a imperativului de protecţie a mediului şi a resurselor naturale, reliefează
anumite aspecte ale mediului, care, de fapt, este unic.
Termenul de mediu rămâne, totuşi, o noţiune generală, dificil de sintetizat într-o definiţie
care să satisfacă pe toată lumea.
Există, însă, în mod obişnuit, două sensuri diferite pe care le îmbracă expresia “mediul”.
O primă accepţiune, izvorâtă din ştiinţele naturii şi aplicată societăţii umane, deci o abordare
ecologică (ansamblul de elemente şi echilibre de facto care condiţionează viaţa unui grup
biologic); cealaltă accepţiune, care este datorată limbajului arhitecţilor şi urbaniştilor şi care se
referă la zona de contact între spaţiul construit şi mediul natural (deci între spaţiul artificial şi cel
natural).
Aceste două accepţiuni ale noţiunii de mediu nu lasă, desigur, indiferentă calificarea sa
din punct de vedere juridic. Aşadar, până în prezent nu putem afirma că mediul se bucură de o
calificare juridică sau de un statut juridic unanim acceptat.
Creaţie a doctrinei, a jurisprudenţei şi a reglementărilor juridice convenţionale sau legale,
noţiunea de mediu cunoaşte o relativă varietate şi înregistrează, totodată, o evoluţie.
Astfel, pentru Comunităţile europene mediul reprezintă ansamblul elementelor care, în
complexitatea relaţiilor lor, constituie cadrul, ambianţa şi condiţiile vieţii oamenilor, astfel cum
există sau cum sunt percepute2.
Subliniind caracterul dinamic al dispoziţiilor legislative (dreptul pozitiv), trebuie să
punem în evidenţă atât rolul doctrinei în fundamentarea noţiunii, cât şi rolul creator al
jurisprudenţei, care au contribuit la definirea mediului.
În dreptul italian, prima definiţie a mediului, dată în mod formal de Legea nr.349/1986, a
provocat o amplă dezbatere în doctrina juridică. Pentru a interpreta cât mai exact conţinutul
noţiunii de mediu, Curtea Constituţională (Decizia nr.210 din 28 mai 1987) a declarat că există o
1
.Michel Prieur, Droit de l’Environnement, Ed.Dalloz, Paris, 1991, pag.1
2
.M. Prieur, op. cit., pag.2.
2
tendinţă a legiuitorului de a parveni la o concepţie unitară care cuprinde toate resursele naturale
şi culturale, precizând: “Mediul înseamnă conservarea, gestionarea raţională şi ameliorarea
condiţiilor mediului natural (aer, apă, sol şi toate celelalte componente), existenţa şi conservarea
patrimoniului genetic terestru şi acvatic, a tuturor speciilor vegetale şi animale care vieţuiesc în
mediu în stare naturală şi, în fine, fiinţa umană cu toate manifestările sale”.
Dar decizia Curţii Constituţionale Italiene cea mai cunoscută în materie (din 30 decembrie
1987) şi care dă o definiţie juridică mult mai precisă, în care se regăsesc şi ecourile doctrinei,
afirmă: “Mediul este considerat ca un bun imaterial unitar cu diferitele sale componente, fiecare
dintre ele putând constitui, separat, un obiect de protecţie; dar toate, în ansamblul lor, constituie o
unitate”. Curtea explică în continuare că mediul este protejat deoarece este o condiţie care
defineşte calitatea vieţii, el constituind habitatul natural în care omul trăieşte şi activează, fiind
absolut necesar colectivităţii. Protecţia mediului se impune, de altfel, înainte de orice, prin
dispoziţii constituţionale (art.32 din Constituţia Italiană).
Această idee este susţinută şi de doctrina belgiană3 care caută să definească mediul ca pe o
constatare elementară având în vedere că fiecare specie vie - fie că este vegetală, animală sau
umană - are nevoie de condiţii naturale fundamentale care să-i garanteze existenţa şi dezvoltarea.
Este, deci, mediul fizic sau biologic - mediul înconjurător - în care poate găsi aceste condiţii
necesare.
Tot asemenea, Maurice Kamto4, analizând dreptul mediului în Africa, subliniază faptul că
nu există o definiţie generală unanim admisă în dreptul pozitiv. Unele texte naţionale dând
definiţii parţiale sau limitate la un obiectiv precis, nu se ajung, totuşi, la o definiţie globală.
Aşa cum remarcă M. Kamto, în acel moment Proiectul de Pact Internaţional privind
Mediul şi Dezvoltarea (Comisia U.I.C.N.) propunea o definiţie generală în cadrul art.1 al
acestuia prevăzând că "se înţelege prin mediu materia în ansamblul său, resursele naturale,
inclusiv patrimoniul cultural şi infrastructura umană indispensabilă activităţilor social-
economice".
O altă definiţie juridică a mediului o oferă Convenţia privind răspunderea civilă pentru
prejudiciile cauzate de activităţi periculoase pentru mediu, redactată de Consiliul Europei şi
deschisă spre semnare la Lugano la 21 iunie 19935 şi care, în cadrul definiţiilor cuprinse de art.2
la punctul 10 menţionează:
“Mediul cuprinde:
3
Benoit Jadot, Jean-Pierre Hannequart, Etienne Orban de Xivery, "Le droit de l'environnement", Edit. De Boeck Université,
1988, pag.7.
4
Maurice Kamto, Droit de l'environnement en Afrique, Edicef AUPELF, Paris, 1996, pag.16.
5
.Convenţie la care are vocaţie de a deveni parte contractantă şi România.
3
- resursele naturale abiotice şi biotice, cum sunt aerul, apa, solul, fauna şi
flora, precum şi interacţiunile între aceşti factori;
- bunurile care compun moştenirea culturală; şi
- aspectele caracteristice ale peisajului”.
Această definiţie, care se impune cu forţă juridică părţilor semnatare ale Convenţiei este,
în opinia noastră6, rezultatul dezbaterilor dintre filosofi, economişti, ecologişti şi jurişti, fiind una
dintre cele mai elaborate şi complete. Alte texte juridice nu şi-au asumat, după câte cunoaştem,
un asemenea demers.
Legea-cadru pentru protecţia mediului7, în anexa 1 ce facea, după cum se preciza în
articolul 2, parte integrantă din legea respectivă, pare a fi “lămurit înţelesul unor termeni în
sensul legii”. Vom trece peste contradicţia dintre formularea art.2 care preciza că sunt formulate
unele definiţii cuprinse în anexa 1 şi titlul anexei care menţiona că era vorba de “înţelesul
termenilor în sensul legii”. Credem că a fost vorba numai de o inadvertenţă redacţională.
Oricum, noţiunea de “mediu” din anexa legii este considerată a cuprinde “ansamblul de
condiţii şi elemente naturale ale Terrei: aerul, apa, solul şi subsolul, toate straturile atmosferice,
toate materiile organice şi anorganice, precum şi fiinţele vii, sistemele naturale în interacţiune
cuprinzând elementele enumerate anterior, inclusiv valorile materiale şi spirituale”.
Această definire sau “lămurire” a termenului de mediu, ce pare a fi fost terorizată de ideea
de a nu omite ceva care să facă, totuşi, parte din mediu, nu a constituit rezultatul unui efort prea
mare de sinteză şi sistematizare.
Credem, însă, că prin modificarea Legii nr. 137/1995 prin Ordonanţa de Urgenţă a
Guvernului nr. 91/2002, aprobată prin Legea nr. 294/20038 aceasta defineşte, acum, în mod
explicit “mediul ca fiind ansamblul de condiţii şi elemente naturale ale Terrei, aerul, apa, solul,
subsolul, aspectele caracteristice ale peisajului, toate straturile atmosferice, toate materiile
organice şi anorganice, precum şi fiinţele vii, sistemele naturale în interacţiune cuprinzând
elementele enumerate anterior, inclusiv valorile materiale şi spirituale, calitatea vieţii şi condiţiile
care pot influenţa bunăstarea şi sănătatea omului”.
Faţă de textul definiţiei, credem că am putea să observăm că nu este exprimat în mod
direct faptul că din mediu face parte şi omul cu bunurile sale. Socotim, însă, că acest lucru
rezultă neîndoios din mai multe elemente ale definiţiei, cum sunt: “toate (…)fiinţele vii” şi
6
. A se vedea M.Uliescu, La responsabilite civile pour les activites dangereuses dans le cadre du Conseil de l’Europe, Revue
internationale de droit compare, 1994, Paris, pag.49.
7
. Legea pentru protecţia mediului, nr.137/1995, până la modificarea sa prin OUG nr 91/2002, aprobată prin Legea nr
294/2003
8
O.U.G. nr. 91/2002 privind modificarea şi completarea Legii protecţiei mediului nr. 137/1995 în M.Of. P.I nr.465 din 26
iunie 2002 şi respectiv Legea nr. 294/2003 privind aprobarea O.U.G. nr. 91/2002, în M.Of. P.I nr. 505 din 14 iunie 2003.
4
“valorile materiale şi spirituale, calitatea vieţii şi condiţiile care pot influenţa bunăstarea şi
sănătatea omului”.
Ni se pare, de asemenea, demn de remarcat faptul că “aspectele caracteristice ale
peisajului” au fost incluse în noţiunea de mediu, desigur, ca o consecinţă a armonizării legislaţiei
noastre cu legislaţia Uniunii Europene9.
De altfel, şi alte texte juridice, cum ar fi, de pildă, în dreptul comunitar, directiva10 privind
studiile de impact prevăd, într-o manieră detaliată, că mediul cuprinde “omul, fauna şi flora,
solul, apa, aerul, climatul şi peisajul, interacţiunea între aceşti diferiţi factori cât şi bunurile
materiale şi patrimoniul cultural”.
Programul de acţiune (Acţiunea 21)11, la rândul său, dă o definiţie a mediului înconjurător
ce pare mai sintetică şi mai precisă, fără a fi excesiv “bioenergizantă”, menţionând că mediul
“este constituit din toate resursele care condiţionează cadrul de viaţă: apa, aerul, spaţiul (sol şi
peisaj), climatul, materiile prime, mediul construit, patrimoniul natural şi cultural.”
9
A se vedea în acest sens Legea nr.451/2000 pentru ratificarea Convenţiei Europene a peisajului adoptată la Florenţa la 20
octombrie 2000, M.Of. P.I nr. 536/23.07.2002.
10
Directiva Uniunii Europene 85/337, amendată prin Directiva Uniunii Europene 97/11.
11
.Programul de Acţiune pentru secolul XXI, adoptat de Conferinţa Mondială ONU pentru Mediu şi Dezvoltare, Rio de
Janeiro, 1992.
5
După raportul Comisiei Brundtland (1987), veritabil bilanţ universal al politicilor privind
mediul înconjurător, a apărut o evidentă necesitatea de a combina dezvoltarea cu protecţia
mediului, premisă a conceptului de dezvoltare durabilă şi a noului principiu al “dezvoltării
durabile”. Acest principiu a fost proclamat şi în cadrul “Declaraţiei de la Rio” (pct.3), declaraţie
semnată de majoritatea statelor lumii, printre care şi România, în cadrul Conferinţei ONU pentru
protecţia mediului şi dezvoltare din iunie 1992. Conform principiului 3 al Declaraţiei privind
mediul şi dezvoltarea, “dreptul la dezvoltare trebuie realizat astfel încât să satisfacă echitabil
nevoile privind dezvoltarea şi mediul înconjurător ale generaţiilor prezente şi viitoare”.
Analizând relaţia (ecuaţia) dezvoltare - mediu, André Beauchamp afirmă existenţa unei
duble crize: a mediului şi a dezvoltării, precum şi dificultăţile reconcilierii acestor două realităţi.
Mai mulţi observatori evocă necesitatea, în această situaţie, a unui recurs la etică. Termenul etică,
în acest caz, pare a acoperi o gamă complexă de semnificaţii, de la deontologia profesională până
la imperativul kantian, incluzând consideraţii de ordin strategic.
Dacă dăm termenului “etică” un sens îndeajuns de apropiat sensului curent al moralei - ca
o regulă de conduită impusă de om sie însuşi cu scopul de a atinge un obiectiv superior -, în acest
sens, etica ar putea corespunde manierei specific umane de a-şi asuma existenţa biologică.
Maniera specific umană de a defini conduitele trece prin discursul etic. Forţa eticii rezidă în
maleabilitatea şi adaptabilitatea sa la o pluralitate de situaţii.
Punând problema reîntoarcerii la etică în relaţia sa cu dezvoltarea şi cu mediul, ajungem la
recunoaşterea unei duble crize a mediului şi a dezvoltării; spre a găsi o soluţie pentru ieşirea din
criză, este necesară, deci, o nouă etică.
Comisia Brundtland propune, prin termenul de dezvoltare durabilă, o formă de
reconciliere, dezvoltarea durabilă presupunând satisfacerea nevoilor (principiul economic),
respectul echilibrelor ecologice (principiul ecologic) şi luarea în consideraţie a echităţii inter şi
intra-generaţii (principiul solidarităţii).
Lacunar s-ar putea vorbi de: etica naturii, o etică a cunoaşterii, etica echităţii şi etica
democraţiei.
6
Dreptul mediului şi dreptul dezvoltării trebuie să-şi perfecţioneze conţinutul, dar mai ales,
trebuie perfecţionate mecanismele instituţionale de punere în aplicare a procedurilor
administrative şi judiciare, larg deschise particularilor, asociaţiilor, marelui public.
Inventare critice ale normelor legale existente trebuie organizate cu scopul de a furniza
guvernului (executivului) şi legislativului informaţii şi propuneri combinând informaţia juridică
specializată şi opiniile experţilor.
Programe naţionale de control şi de evaluare a respectării sau a violării normelor legale,
care să permită evaluarea periodică a eficienţei instrumentelor şi instituţiilor juridice, vor trebui,
tot asemenea elaborate.
Ţinând cont de dezvoltarea dreptului internaţional, se consolidează obligaţia statului de a
pune în aplicare pe plan naţional acordurile internaţionale privind mediul şi dezvoltarea, în
vederea respectării angajamentelor internaţionale asumate. Aceasta cu atât mai mult cu cât
12
A se vedea în acest sens şi Convenţia de la Aarhus din 25.06.1999 publicată în M. Of. P.I 224 din 22.05.2000 privind
accesul la informaţie, participarea publicului la luarea deciziei şi accesul la justiţie în probleme de mediu, ratificată prin
Legea 86/2000, precum şi H.G. 1115/2002 privind accesul liber la informaţia de mediu, publicată în M.Of. 331/15 ianuarie
2003
7
principiile fundamentale ale dreptului mediului izvorăsc atât din surse internaţionale, cât şi din
cele naţionale.
Astfel, ceea ce Kant denumea dreptul cosmopolit este în curs de a se generaliza graţie
conştientizării şi a unei solidarităţi mondiale a popoarelor planetei - care se manifestă în tratate,
recomandări, declaraţii, constituţii, legi naţionale, toate împreună formând un drept al mediului şi
al dezvoltării comun întregii umanităţi, preocupate de a prezerva resursele naturale pentru
generaţiile viitoare şi de a se dezvolta în armonie cu natura.
După Rio '92 s-ar putea enunţa 7 principii fundamentale ale armonizării protecţiei
mediului şi dezvoltării durabile:
- Principiul 1 al Declaraţiei de la Rio reia sub altă formulare dreptul omului la
mediu proclamat la Stockholm (16 iunie 1972): “Omul este în centrul preocupărilor
privitoare la dezvoltarea durabilă, având dreptul la o viaţă sănătoasă şi productivă, în
armonie cu natura”.
- Principiul prevenirii a fost unul din primele principii declarate încă din anii
'70 - Evitarea oricăror atingeri şi prejudicii aduse mediului, avându-se în vedere caracterul
ireversibil al acestora (Convenţia ESPOO 1991, art.14; Convenţia privind biodiversitatea,
principiile 11, 17 - Declaraţia de la Rio).
13
Convenţia ESROO a fost semnată şi ratificată de România prin Legea 22/2001 publicată în M. Of. 105 din 1 martie 2001
9
juridice de precauţie pentru a limita efectele dăunătoare. În acest sens putem lua în consideraţie
şi multele preocupări, la nivel mondial, privind gestionarea riscurilor legate de dezvoltarea
biotehnologiei, (Protocolul de la Cartagena la Convenţia privind biodiversitatea)
Legea 137/1995 cu modificările ulterioare14 prevede la art. 3 privind principiile şi
elementele strategiei, că acestea guvernează reglementarea cadru de protecţie a mediului în
scopul declarat al asigurării dezvoltării durabile.
Pentru atingerea unor parametri sociali, economici şi ecologici, dimensiuni care,
constituie, de fapt, elementele de bază ale Strategiei Naţionale pentru Dezvoltarea Durabilă, au
fost avute în vedere, în România, şi aspectele instituţionale menite să pună în aplicare aceste
obiective.
Astfel, a fost constituit prin lege15 Consiliul Naţional pentru Mediu şi Dezvoltare
Durabilă, organism autonom de interes public având ca scop şi funcţie principală de a oferi un
cadru instituţional organizat de consultare şi de dialog între reprezentanţii autorităţilor publice şi
cei ai societăţii civile asupra problemelor fundamentale ce privesc politicile, programele şi
planurile de acţiuni actuale şi de perspectivă în sectoarele economice şi sociale, luând în
considerare protecţia mediului.
În acelaşi sens prin Hotărârea Guvernului16 nr.115din 2002 a fost constituită Comisia
Naţională permanentă de elaborare a Strategiei de dezvoltare durabilă a României – Orizont
2025. Comisia îşi desfăşoară activitatea pe baza exprimării libere a opiniilor, promovarea
consensului şi caracterul deschis al proiectelor.
În componenţa comisiei se regăsesc grupuri de experţi (independenţi, desemnaţi de
Guvern sau de partide politice), grupuri de reflecţie recomandate de Academia Română,
reprezentanţi ai patronatelor, sindicatelor, cultelor Bisericii Ortodoxe Române, personalităţi ale
ştiinţei, culturii, reprezentanţi ai organizaţiilor neguvernamentale, ai administraţiei publice, etc.
În elaborarea lucrărilor Comisia ia în considerare prevederile strategiilor şi planurilor de
acţiuni convenite cu organisme internaţionale, Comisia Europeană, NATO, Fondul Monetar
Internaţional sau Banca Mondială.
Comisia îşi desfăşoară activitatea în deplină independenţă de concepţie şi opinie.
14
Legea 137/1995 privind protecţia mediului modificată prin Legea 159/1999 şi republicată, modificată şi completată prin
OUG 91/2002 aprobată prin Legea 294/27 iunie 2003
15
HG nr.732/2003, publicată în M. Of. nr.500/2003
16
a se vedea Legea 158/1999 publicată în M. Of. nr.513/1999
10
Câmpul de aplicare are în vedere, după cum am mai văzut, desigur, mediul şi protecţia
lui, noţiunea de mediu este, în principal, expresia interacţiunilor şi a relaţiilor fiinţei umane, pe
de o parte cu semenii săi şi, pe de altă parte, între toate formele de viaţă şi mediul care este
suportul vieţii. Natura relaţiilor are un caracter orizontal. Astfel, dreptul mediului se regăseşte
sub acest aspect în toate ramurile de drept clasic, atât în dreptul privat cât şi în dreptul public,
precum şi în dreptul internaţional.
Conceptul de dezvoltare durabilă cunoaşte,astfel după cum am văzut, la rândul său, o
multitudine de definiţii date de economişti, jurişti, sociologi etc. În esenţă, putem să desprindem
o definiţie lato sensu care se axează pe o coordonată funcţională, mai ales din punctul de vedere
al economiştilor,17 a parteneriatului dintre economie şi mediul înconjurător.
În România, legea-cadru şi numeroase alte acte normative după cum am probat în cele ce
precedă, fac referire la dezvoltarea durabilă ca tentă a politicilor şi strategiilor de dezvoltare şi de
protecţie a mediului pe termen scurt, mediu şi lung.
17
A se vedea Gh. Zaman, "Concept, strategii, metode", în Opinia Naţională nr.253, pag 609, 1999.
11
Dezvoltarea durabilă presupune, în opinia lui Gh. Zaman, existenţa unei compatibilităţi
şi a unui echilibru dinamic între resurse şi consumul acestora, între sistemul ecologic,
tehnologic şi economic, între rata de utilizare şi rata naturală de regenerare a resurselor, între
cantitatea de poluanţi şi nivelul capacităţii de suportabilitate (asimilare) a mediului.
Astfel, criteriul potrivit căruia un standard mai ridicat de viaţă poate fi asigurat pe seama
reducerii stocului de resurse naturale trebuie coroborat şi cu noţiunea de creştere demografică
optimă şi cu eficienţa utilizării resurselor. Aceasta presupune şi introducerea unor elemente de
negociere, de compromis între nivelul stocului de resurse şi calitatea vieţii.
Desigur, pentru realizarea principiilor şi elementelor strategice ce stau la baza dezvoltării
durabile este necesar un cadru juridic adecvat şi flexibil precum şi înlăturarea obstacolelor
instituţionale care ar putea să frâneze sau chiar să împiedice punerea lor în aplicare.
Dreptul mediului penetrează, deci, în toate sectoarele, integrând protecţia mediului în
toate compartimentele vieţii economice şi sociale. Putem pune astfel în evidenţă caracterul său
de interactivitate.
Faptul că normele dreptului mediului reglementează relaţiile sociale de protecţie şi
conservare ale acestuia în toate sectoarele, cum ar fi, de pildă, elementele mediului (apa, aerul,
solurile)şi ecosistemele respective (acvatice, aeriene, terestre), precum şi acţiunile antropice
transversale (care se manifestă în toate sectoarele), putem să punem în evidenţă caracterul
globalizant al acestui drept.
Obiectul acestei ramuri de drept poate fi determinat de finalitatea sa. Pornind iniţial de la
ideea unui drept pentru mediu, urmat de aceea a unui drept care să ocrotească fiinţa umană de un
mediu deteriorat (poluat), se ajunge, în final, la ocrotirea fiinţei umane şi a mediului în care ea îşi
desfăşoară activităţile, ca la un tot unitar, aşa după cum am menţionat omul făcând parte din
mediu.
Ca fenomen social, dreptul mediului este acela care, prin conţinutul său, contribuie la
sănătatea publică şi la menţinerea echilibrelor ecologice. Cu alte cuvinte, odată ce societatea a
devenit conştientă de gravitatea problemelor ecologice şi de interesul general pe care îl implică
au luat naştere şi raporturile juridice legate de protecţia şi conservarea mediului, în baza
reglementărilor dreptului pozitiv.
Poate că nu ar fi lipsit de interes să precizăm că dreptul mediului este în acelaşi timp
stăpânul şi sclavul său. El îşi prezidează propria evoluţie dar din aceasta pot să decurgă şi unele
12
şi apa, dar şi numeroase organisme vii (microorganisme - alge, ciuperci, bacterii, protozoare
etc.), cât şi adeseori şi pe cele de talie mai mare (insecte etc), care fizic nu pot fi separate. Din
punct de vedere juridic se poate afirma că "accesoriul urmează principalul". Ne îndoim însă de
aplicarea acestei reguli la elementele componente ale mediului.
Dar, în afară de sol, apă, aer, plante, animale, apar anumite universalităţi cum sunt
resursele genetice, ecosistemele20 (terestre, acvatice) care constituie elemente ale mediului şi sunt
protejate ca atare.
Recunoaşterea lor distinctă în cadrul mediului a fost lung timp ignorată şi problema nu
este încă pe deplin clarificată.
Exprimat mai mult sau mai puţin în aceiaşi termeni, obiectul se proiectează clar cât
priveşte originea sa ideologică şi, deci, politică. Cum orice regulă de drept are în cele din urmă o
semnificaţie politică, situaţia actuală a dreptului mediului este în curs de continuă transformare şi
perfecţionare, spre atingerea idealului - o politică globală, integrală, de protecţie şi conservare a
mediului pe întreaga planetă.
20
„Ecosistem”, fiind definit, conform anexei la OUG 91/2002, „ ca un complex dinamic de comunităţi, plante, animale şi
microorganisme şi mediul lor lipsit de viaţă , care interacţionează într-o unitate funcţională.”
14
Normele dreptului mediului au, sub foarte multe aspecte, un pronunţat caracter tehnic
datorat în principal strânsei legături a acestora cu datele ştiinţifice şi tehnice. În general, stabilirea
unor limite maxime de impact asupra mediului, de la care sunt interzise unele activităţi sau până
la care sunt permise altele, depind de o evaluare a impactului şi sunt, întotdeauna, determinate
printr-un demers tehnico-ştiinţific.
În acelaşi timp, tocmai acest caracter tehnic al normelor determină o revizuire continuă a
lor, dat fiind că datele ştiinţifice şi tehnice sunt în necontenită schimbare şi evoluţie. Legiuitorul
trebuie în permanenţă să-şi refacă opera. Această cursă permanentă poate să conducă şi la unele
efecte nedorite cum ar fi, de pildă, tendinţa de diluare a normelor în măsura în care volumul lor
creşte; cu cât încearcă să îmbrăţişeze aspectele tehnice, cu atât aservirea creşte.
Caracterul tehnic al normelor nu trebuie confundat cu normele tehnice - care nu sunt
norme juridice.
Complexitatea instituirii acestor norme şi dificultatea interpretării lor sunt facilitate de
anumite prescripţii tehnice, normative şi de standarde.
Tot din această cauză, quasi-totalitatea normelor de drept al mediului sunt însoţite de
definiţii legale ale unor termeni, pentru a înlesni aplicarea uniformă a dispoziţiilor legale.
Caracterul tehnic al normelor, axat pe datele tehnice şi ştiinţifice, prezintă însă un avantaj
în ceea ce priveşte posibilitatea de armonizare şi chiar de uniformizare a lor la nivel internaţional
şi regional. Acest lucru este extrem de important cât priveşte prevenirea, reducerea poluării şi
protecţia mediului, care nu se pot realiza în mod eficient decât printr-o abordare integrată şi
globală şi prin aplicarea aceloraşi norme şi standarde.
În acelaşi timp, se constată, ca o reacţie a caracterelor economiei de piaţă, o tendinţă de
schimbare a "dreptului dur" (preconizat de partizanii statului intervenţionist), într-un "drept
suplu" (preconizat de protagoniştii autoreglării). Astfel, statul nu dă numai comenzi celor pe care
îi administrează, ci găseşte de cuviinţă să negocieze cu partenerii economici. Un astfel de
exemplu îl constituie programul pentru conformare21, negociat de autoritatea competentă pentru
protecţia mediului cu titularul activităţii, în urma efectuării bilanţului de mediu.
În opinia noastră, orice persoană fizică sau persoană juridică poate să aibă calitatea de
subiect al raporturilor juridice privind protecţia şi conservarea mediului.
21
Legea pentru protecţia mediului, nr.137/1995 cu modificările ulterioare, art.15 alin.2
15
Calitatea de subiect activ sau pasiv poate să aparţină oricărei persoane fizice sau juridice,
în funcţie de raportul juridic concret care se naşte, în baza normei juridice.
Astfel, potrivit art.6 din Legea nr.137/1995, “protecţia mediului constituie obligaţia şi
responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, precum şi a tuturor
persoanelor fizice şi juridice”.
În acelaşi timp, potrivit art.5 din aceeaşi lege, statul recunoaşte tuturor persoanelor
dreptul la un mediu sănătos.
Oricând una şi aceeaşi persoană fizică poate fi titular al unui drept sau al unei obligaţii, în
funcţie de raportul juridic concret în care se găseşte.
Raporturile juridice concrete, ce pot lua naştere în baza normelor de protecţie a mediului,
pot îmbrăca "haina" unor raporturi de drept civil (dacă este vorba de repararea prejudiciilor
produse prin înfrângerea dispoziţiilor legale privind protecţia mediului); raporturi de drept penal
(dacă sunt săvârşite fapte incriminate ca infracţiuni de Codul penal sau de legile speciale ce au ca
obiect protecţia mediului); raporturi de drept administrativ (dacă au ca obiect raporturile dintre
organele administraţiei publice în domeniul protecţiei mediului, între ele, precum şi între acestea
şi celelalte persoane fizice sau persoane juridice).
16
lumii s-au angajat la nivel internaţional să îndeplinească un Plan de măsuri (Agenda 21), care are
în vedere întreaga planetă.
Menţionăm, însă, că la 10 ani de la Conferinţa de la Rio a avut loc Reuniunea Mondială la
vârf, tot sub egida ONU, având ca obiectiv declarat un bilanţ al rezultatelor obţinute în cei 10 ani
şi amplificarea cooperării internaţionale pentru realizarea în fapt a documentelor adoptate la Rio
şi în special a Agendei 21 privind dezvoltarea durabilă.
S-au adoptat în acest sens Declaraţia de la Johanesburg privind dezvoltarea durabilă şi
Planul de punere în aplicare.
Documentele adoptate pot pune în evidenţă următoarele aspecte:
- dezvoltarea durabilă ca element principal al agendei internaţionale, cu corolarul său,
protecţia mediului;
- lupta împotriva sărăciei;
- folosirea resurselor naturale.
Cu alte cuvinte noţiunea de dezvoltare durabilă îmbrăţişează toate aceste aspecte, fiind o
noţiune integratoare.
Paşi concreţi îi reprezintă stabilirea unui fond mondial pentru eradicarea sărăciei şi un
Parteneriat pentru dezvoltarea Africii în scopul sprijinirii nevoilor de dezvoltare, parteneriatul
între guverne, oameni de afaceri şi societatea civilă (concretizarea resurselor financiare înainte şi
în timpul reuniunii, cifrate la aproximativ 300 miloane dolari SUA) pentru Declaraţia de la
Johanesburg – dezvoltarea durabilă (37 puncte) desigur fără forţă juridică, la fel cu toate
declaraţiile, reprezintă totuşi un izvor de drept prin respectarea sa în cadrul mecanismelor de
cooperare şi prin pătrunderea „spiritului” acestui act cu caracter programatic în prevederile
tratatelor şi convenţiilor internaţionale. Planul de punere în aplicare cuprinde o serie de aspecte
politice, strategice, administrative, juridice pentru realizarea principiilor şi obiectivelor
dezvoltării durabile stabilite în Declaraţia de principii şi în Agenda 21 adoptate la Rio de Janeiro
în 1992.
Ca remarcă personală, „Rio +10” pare o verigă mai slabă a conferinţelor mondiale
organizate de Naţiunile Unite, mai ales prin faptul că nu s-a izbutit adoptarea unor măsuri
obligatorii atât de necesare pentru protecţia şi conservarea mediului la nivel mondial.
Organizaţia Naţiunilor Unite a constituit, încă de la Conferinţa de la Stockholm, pe plan
instituţional, Programul Naţiunilor Unite pentru Mediu (PNUE), care permite la nivel mondial nu
numai coordonarea tehnică şi ştiinţifică (cercetarea), dar şi armonizarea sub aspectul dreptului.
La nivel regional, o asemenea sarcină este completată de activitatea desfăşurată de
Uniunea Europeană şi de Consiliul Europei.
18
Deloc de neglijat, în acest proces, sunt cele două caractere ale dreptului mediului şi
anume:
- vocaţia universală a acestuia, şi
- caracterul tehnic al normelor.
Acestea conduc la utilizarea metodelor comparative şi la uniformizarea normelor de drept,
sub presiunea opiniei publice, pe de o parte şi prin necesitatea înscrierii normelor în cadrul
aceloraşi parametri tehnici şi ştiinţifici, pe de altă parte.
Cât priveşte România, prin încheierea Acordului de aderare cu Comunităţile Europene,
armonizarea legislativă cu cea a UE este o obligaţie asumată şi o condiţie de aderare.
protecţia mediului, cum ar fi, de pildă, exploatarea minieră sau petrolieră, industria chimică,
activitatea comercială etc.
Aceste reglementări constituie dreptul pozitiv.
Desigur, pe lângă acest izvor principal se înscriu, fiecare cu rolul său determinat, atât
jurisprudenţa, cât şi doctrina.
Reglementările legale, într-un sens larg, cuprind toate categoriile de norme juridice,
începând cu Constituţia şi continuând cu legea, ordonanţa guvernamentală, hotărârea Guvernului,
ordinul ministrului, deciziile Consiliilor organelor administraţiei publice locale, regulamente şi
altele asemenea.
4.4.1. Constituţia României, adoptată în decembrie 1991, prevedea, cu titlu de principiu,
în articolul 134, alineatul 2, unele activităţi specifice ale Statului în domeniul de care ne
preocupăm, şi anume:
- exploatarea resurselor naturale în concordanţă cu interesul naţional (alin.2, lit.d);
- refacerea şi ocrotirea mediului înconjurător, precum şi menţinerea echilibrului ecologic
(alin.2, lit.e);
- crearea condiţiilor necesare pentru creşterea calităţii vieţii (alin.2, lit.f).
Analizând consacrarea la nivel constituţional a responsabilităţilor statului în domeniul
protecţiei mediului nu este greu de observat că aceste atribuţii erau menite să răspundă unor
sarcini de interes general.
Urmând logica reglementării constituţionale, considerăm necesar să punem în evidenţă
faptul că, în acelaşi context, statul era ţinut să asigure crearea condiţiilor necesare pentru
creşterea nivelului calităţii vieţii.
Calitatea vieţii, înţeleasă adeseori ca o noţiune complementară mediului înconjurător,
marchează, în opinia noastră, aspectul sociologic al mediului în care omul trăieşte, proiectându-l
şi pe planul raporturilor sociale de muncă şi de folosire a timpului liber. Calitatea vieţii,
considerată de unii autori22 ca neputând face obiectul dreptului, ar fi putut, credem, să constituie,
prin consacrarea constituţională şi un puternic fundament moral şi social al protecţiei mediului.
Prin Legea de revizuire a Constituţiei, nr.429/2003, aprobată prin referendum-ul naţional
din 18-19 noiembrie 2003 reglementarea la nivel constituţional a protecţiei mediului a cunoscut
cu adevărat o consacrare la nivelul cerinţelor actuale, am îndrăzni să afirmăm, o adevărată
revoluţie conceptuală.
22
A se vedea J. Lamarque “ Droit de la protection de la nature et de l’environnement” 1975, p.XIV.
21
4.4.6. Alte izvoare ale dreptului mediului înconjurător pot fi, desigur cele ale dreptului în
general sau ale oricărei ramuri a acestuia, cum ar fi:
- cutuma sau obiceiul, ori dreptul creat de moravuri, care poate avea un rol deosebit în
protecţia mediului, având în vedere că se referă la mijloace tradiţionale ale populaţiilor
autohtone;
- uzanţele internaţionale stabilite într-o anumită regiune şi care se referă în special la
interpretarea contractelor din mediul comercial. Pot fi, de pildă, acelea din cadrul comerţului
internaţional cu exemplare din specii exotice din faună sau floră şi se pot referi la condiţiile de
transport pentru supravieţuirea acestora.
25
Cât priveşte jurisprudenţa şi doctrina ca izvoare auxiliare de drept, ele pot avea un rol
deosebit în acest domeniu, cu o natură socială, filosofică, ştiinţifică şi care se regăsesc în cadrul
politicilor şi strategiilor de mediu.
Credem că am putea, cu acest prilej să ne îngăduim un demers pentru susţinerea
elaborării unui cod al mediului, care să sistematizeze, printr-o reglementare de ansamblu,
legislaţia, extrem de stufoasă, greu de cuprins, din domeniul protecţiei mediului, mai cu seamă
după avalanşa de acte normative adoptate în vederea armonizării reglementărilor româneşti cu
legislaţia UE din acest domeniu.
26
Ca disciplină de sine stătătoare în sistemele moderne ale dreptului intern al diferitelor ţări,
dreptul mediului îşi datorează existenţa evoluţiei extrem de rapide şi diversificate a preocupărilor
privind ocrotirea mediului înconjurător - condiţie esenţială pentru salvgardarea premiselor
existenţei omului pe Terra -, cât şi dezvoltării unei noi concepţii asupra drepturilor omului.
Într-adevăr, a treia generaţie a drepturilor omului a îngăduit recunoaşterea, ca drept
fundamental al fiecărei fiinţe umane, a dreptului la un mediu sănătos şi echilibrat, dând expresie
unei noi concepţii asupra existenţei individuale în raporturile sale complexe cu contextul social
în care îşi află locul. Dreptul individual la un mediu propice transformă, într-un anume sens,
însuşi obiectul dreptului mediului, deplasând accentul de la raporturile omului şi ale societăţii
omeneşti privind elementele naturii, la raporturile individului cu societatea, cu statul şi, în cele
din urmă, cu comunitatea internaţională. Principiile dreptului mediului reflectă, în evoluţia lor
din ultimii ani - şi care îşi găseşte o expresie originală în prevederile legii româneşti a mediului, -
pe de o parte aşezarea omului în centrul preocupărilor privind protecţia mediului, iar pe de altă
parte internaţionalizarea politicilor legislative şi a jurisprudenţei în domeniul acestei protecţii.
Fiinţa umană devine, în considerarea statutului său de membru al colectivităţii, raţiunea ocrotirii
mediului.
Dacă axa primei generaţii a drepturilor omului a fost constituită de condiţia individuală a
omului, iar cea de-a doua generaţie a avut în vedere, cu precădere, condiţia sa socio-economică, a
treia generaţie a acestor drepturi porneşte de la constatarea necesităţii solidarităţii între oameni,
care se impune ca o condiţie pentru supravieţuirea speciei umane. Într-o asemenea perspectivă se
înscriu, ca piloni ai celei de-a treia generaţii, dreptul la pace, dreptul la dezvoltare, dreptul la un
patrimoniu comun al umanităţii, dreptul la un mediu sănătos şi echilibrat 24; acest din urmă drept,
avut în vedere, uneori şi în studiile de început asupra disciplinelor juridice ale mediului, devine,
aşadar, element al unui sistem al acestor drepturi, a căror aplicare depinde de eforturile solidare
ale tuturor: ale statului, ale altor entităţi publice sau private, ale fiecărui individ.
24
. A se vedea Abdelfattah Amor, “Existe-t-il un droit de l’homme a l’environnement” în vol. “La protection juridique de
l‘environnement”, Faculte des Sciences Juridiques, Politiques et Sociales, Tunis II, Colloque de Tunis 11-13 mai 1989, pag.
23.
27
globale de protecţie a mediului. Este cu deosebire dificilă formularea unor principii care să
aparţină în primul rând dreptului şi, abia apoi să reprezinte, eventual, direcţii strategice sau
elemente tehnice ale realizării unor politici ecologice. Este, de pildă, cazul principiului
proximităţii, dedus de unii autori francezi din reglementările cuprinse în legea franceză din 2
februarie 1995 (privind mediul înconjurător)27, principiu ce vizează tratarea deşeurilor cât mai
aproape de locul producerii lor. Exprimând o regulă cu caracter tehnic şi economic menită să
asigure un circuit cât mai restrâns deşeurilor de toate categoriile, inclusiv al celor periculoase,
acest principiu corespunde atât exigenţelor ocrotirii mediului (prin scurtarea circuitului
deşeurilor în timp şi în spaţiu se micşorează implicit posibilităţile de poluare), cât şi cerinţelor de
economie şi eficienţă. Este indiscutabil că această regulă trebuie avută în vedere în cadrul
oricărei reglementări legislative privind problema deşeurilor, dar pare greu de susţinut că
principiul proximităţii ar aparţine dreptului mediului; şi aceasta cu atât mai mult cu cât,
referindu-se numai la o categorie de factori virtual poluanţi - deşeurile - principiul în chestiune
nu are, desigur, caracterul de universalitate pe care îl presupune un principiu al unei ramuri de
drept sau discipline juridice.
Tot astfel - spre a ne referi la legea română a mediului - art.3 din această lege enumeră
“principiile şi elementele strategice” ce stau la baza legii, în scopul unei dezvoltări durabile. Cea
mai mare parte a acestora reprezintă, fără îndoială, principii juridice, principii ale dreptului
mediului28; există, însă - cum de altfel rezultă şi din enunţul enumerării din art.3 -, alături de
principii, referirea la elemente de strategie, cum ar fi, de pildă, crearea sistemului naţional de
monitorizare integrată a mediului29.
De altfel, chiar în cazul unor reguli acceptate unanim printre principiile dreptului mediului
există numeroase consacrări ale unor norme tehnice30 ori cu caracter strategic-metodologic. Iată,
27
. A se vedea Chantal Cans, “Grande et petite histoire des principes generaux du droit de l’environnement dans la loi du 2
fevrier 1995”, în Revue juridique de l’environnement, 1995, nr.2, pag. 200-201.
28
. Aceste principii şi elemente strategice sunt, în enumerarea dată prin art.3 al legii, următoarele: a) principiul precauţiei în
luarea deciziei; b) principiul prevenirii riscurilor ecologice şi a producerii daunelor; c) principiul conservării biodiversităţii şi
a ecosistemelor specifice cadrului biogeografic natural; d) principiul poluatorul plăteşte; e) înlăturarea cu prioritate a
poluanţilor care periclitează nemijlocit şi grav sănătatea oamenilor; f) crearea sistemului naţional de monitorizare integrată a
mediului; g) utilizarea durabilă; h) menţinerea, ameliorarea calităţii mediului şi reconstrucţia zonelor deteriorate; i) crearea
unui cadru de participare a organizaţiilor neguvernamentale şi a populaţiei la elaborarea şi aplicarea deciziilor; j) dezvoltarea
colaborării internaţionale pentru asigurarea calităţii mediului.
29
Prin Ordonanţa 91/2000 pentru modificarea şi completarea Legii 137/1995, aprobată prin Legea 294/2003, art.3, la care ne-
am referit, a fost modificat şi completat: după lit.a s-a introdus la lit.a 1 “principiul prevenirii, reducerii şi controlului integrat
al poluării prin utilizarea celor mai bune tehnici disponibile pentru activităţile care pot produce poluări semnificative“ lit.g –
acelaşi articol s-a completat şi anume “utilizarea durabilă a resurselor naturale” iar litera i prin modificarea textului
menţionează “participarea publicului la luarea deciziilor privind mediul”
30
A se vedea în acest sens, art.3 lit.a1 din OUG 91/2002 aprobată prin Legea 294/2003 pentru modificarea şi completarea
Legii 137/1995 pentru protecţia mediului şi anume „prin utilizarea celei mai bune tehnici disponibile” care sunt definite în
anexa actului normativ la care ne referim, ca fiind „stadiul de dezvoltare cel mai avansat şi eficient înregistrat în dezvoltarea
unei activităţi şi a modului de exploatare, care demonstrează posibilitatea practică de a constitui referinţe pentru stabilirea
valorilor limită de emisie în scopul prevenirii, iar în cazul în care acest lucru nu este posibil, pentru reducerea globală a
emisiilor şi a impactului asupra mediului în întregul său”.
29
de pildă, principiul “poluatorul plăteşte” care, dacă este examinat dintr-un unghi exclusiv juridic,
ca un principiu al răspunderii civile, exprimă o constatare axiomatică, căci este evident că acela
care provoacă o pagubă trebuie să fie obligat să o repare. Numai că acest principiu are în vedere
mai mult decât o simplă obligaţie de dezdăunare, el presupunând că toate cheltuielile ce se
angajează pentru a preveni, reduce sau combate o poluare trebuie să fie suportate de responsabilii
virtuali ai acestei poluări, efective sau numai eventuale. Nu este - sau nu este numai - o
obligaţie de a repara un prejudiciu adus mediului, de vreme ce acest principiu are în vedere atât
daunele efective, cât şi pe cele virtuale; reparaţia nu poate privi o pagubă care nu s-a produs încă,
decât dacă sunt certe atât producerea în viitor cât şi întinderea prejudiciului respectiv, ceea ce nu
este cazul când ne referim la principiul enunţat. Este vorba, mai degrabă, despre un sistem de
asigurare, bazat pe mutualitatea tuturor “poluatorilor”, a acoperirii pagubelor produse mediului,
inclusiv în scopul prevenirii şi înlăturării efectelor poluării şi reconstrucţiei ariilor deteriorate.
Depăşind cadrul răspunderii juridice pentru pagubele produse, principiul nu încetează, însă, să
aibă un marcat conţinut juridic.
Nu vom stărui asupra faptului că enunţarea fiecărui principiu poate fi diferită de la un
autor la altul; ceea ce este, însă, cu adevărat important se referă la conţinutul unui principiu sau al
altuia. Or, sub acest aspect, studiul dreptului comparat în domeniul ocrotirii mediului duce la
concluzia că, în linii mari, principiile dreptului mediului sunt identice sau foarte asemănătoare în
diferite ţări, ceea ce nu pare a fi deloc surprinzător. In primul rând, deoarece pericolele şi
problemele care privesc integritatea şi calitatea mediului sunt foarte asemănătoare, poate chiar
aceleaşi pretutindeni; soluţiile, inclusiv cele consacrate prin texte legislative, nu pot fi, nici ele,
foarte diferite. În al doilea rând, dreptul mediului cunoaşte, în ultimele decenii, o foarte
accentuată tendinţă de internaţionalizare.
mediului, cât, mai ales, principiile de reglementare în domenii sectoriale ale ocrotirii naturii.
Câteodată este vorba despre deosebiri care oglindesc diferenţe în dezvoltarea istorică a
instituţiilor ori în experienţa practică dintr-o ţară sau alta. Transplantul legislativ - fie şi numai la
nivelul principiilor reglementării legale - nu este întotdeauna cu putinţă într-un domeniu ca acela
al ocrotirii mediului, în care aspectele tehnice şi economice sunt hotărâtoare.
Iată, de pildă, ceea ce în Franţa s-ar putea defini, în lumina practicii judiciare şi a
legislaţiei, ca un principiu în domeniul răspunderii pentru prejudicii aduse mediului şi care
corespunde, potrivit autorilor francezi, unei veritabile recunoaşteri a dreptului de a polua33; este
vorba despre exonerarea de răspundere a poluatorilor în cazul “pre-ocupării” individuale. Înainte
de 1976 jurisprudenţa regla “în mod perfect”34 problema înlăturării sau atenuării răspunderii
poluatorului în cazul în care viitoarea victimă venea să se instaleze alături de o instalaţie poluantă
deja existentă; judecătorul ordinar pronunţa o exonerare parţială de răspundere, în raport cu culpa
sau imprudenţa victimei, în timp ce judecătorul administrativ refuza întotdeauna despăgubirea,
cu excepţia cazurilor în care, după instalarea victimei, poluarea se agrava. Odată cu modificările
legislative aduse prin Legea de orientare agricolă din 1980 exonerarea de răspundere a
poluatorului este generalizată în toate cazurile de instalare ulterioară a victimei (cu condiţia ca
activităţile dăunătoare să se desfăşoare în aceleaşi condiţii35).
Problema nu a fost, încă, la cunoştinţa noastră, ridicată în practica sau în doctrina din ţara
noastră. Este, însă, neîndoielnic că odată cu apariţia în practică a unor asemenea cazuri,
principiul de răspundere la care ne referim va fi “descoperit” şi în România. În opinia noastră,
însă fără şansa ca poluatorul să obţină exonerarea de răspundere.
Deşi în literatura de specialitate din România sunt analizate, în afara principiilor dreptului
intern al mediului, principiile dreptului internaţional al acestuia36, observatorul atent va constata
că, prin consacrarea principiilor reglementării interne, legea mediului dă expresie convenţiilor
internaţionale la care ţara noastră este parte sau la care urmează să devină parte în viitorul
apropiat37. Aşa după cum am mai arătat, credem, că este cazul să precizăm că dreptul mediului
este un drept esenţialmente preventiv, protector şi imperativ, supus unor schimbări permanente
dar care, astfel cum am arătat, în pofida tinereţii sale are principii generale bine conturate,
devenind aşadar, un drept mai mult sau mai puţin clasic.
33
A se vedea Michel Prieur, Droit de l’environnement, ediţia 2-a, 1991, Dalloz, Paris, pag.743-745.
34
. Idem, ibidem
35
Situaţie rezolvată în prezent pe calea reglementării legale, în sensul că „pre-ocuparea” nu mai constituie un motiv de
exonerare de răspundere cât priveşte prejudiciul cauzat victimei „instalată mai târziu”
36
. A se vedea, de pildă, dr. Mircea Duţu, Dreptul mediului, Tratat, vol I, Editura Economică, Bucureşti, 2000, pag.203
37
. Ca, de pildă, Convenţia de la Lugano, din 21 iunie 1993, privind răspunderea civilă pentru prejudicii rezultând din
activităţi periculoase pentru mediu.
32
Aceste principii, după cum am afirmat38 se aplică şi în cadrul altor ramuri de drept, în
măsură în care se aplică normele de dreptul mediului.
Amintindu-ne noţiunea de mediu, normele de protecţie a acestuia îmbracă toate
elementele componente şi factorii de mediu, inclusiv relaţiile sociale cu privire la protecţia sa.
În ceea ce priveşte principiile generale şi normele care le permit aplicarea, în măsură în
care acestea sunt „generale” sau norme cadru, celelalte ramuri ale dreptului le preiau cu
specificitatea lor, fără să-şi poată permite încălcarea lor.
De aici, ne-am permite să subliniem actualitatea arzătoare, cu implicaţii pe termen lung,
de integrare a politicilor de mediu în celelalte politici sectoriale, ceea ce ne aduce la concepţia de
dezvoltare durabilă.
Această integrare („multidimensională”) necesită, desigur, de asemenea, o dublă
convergenţă:
- pe de o parte integrarea diverselor politici naţionale într-un ansamblu coerent;
- pe de altă parte o cooperare internaţională eficientă, deoarece natura problemelor
depăşeşte cadrul naţional, chiar regional. Credem că mediul este prin excelenţă de
natură să mondializeze societatea noastră şi să abordăm integrat societatea umană
planetară.
38
A se vedea M. Uliescu „La penetration du droit de l’environnement dans le domaine du droit rural” – raport naţional la
Congresul European de Drept Rural, Oxford, 1994
33
Formularea unor principii ale dreptului internaţional al mediului este o întreprindere încă
mai dificilă decât deducerea unor asemenea principii în dreptul intern. Cu referire la sistemul
constituţional românesc, va trebui să admitem, însă, că desprinderea unor principii, atât în dreptul
intern, cât şi în dreptul internaţional, precum şi o cât mai exactă precizare a conţinutului acestor
principii, sunt esenţiale. Căci nu numai substanţa unor reglementări concrete, ci şi conţinutul
principiilor poate fi invocat în acţiuni introduse la instanţele judecătoreşti; iar din acest punct de
vedere, apartenenţa principiilor de drept internaţional la dreptul intern nu mai trebuie, la noi,
demonstrată în măsura în care ne aflăm în prezenţa unor acte internaţionale la care România este
parte.
O precizare se impune, însă, dintru început: anume că principiile şi normele de drept
internaţional nu pot avea, în dreptul intern, o forţă juridică mai mare decât cea care rezultă din
caracterul actelor în care sunt cuprinse.
Or, din acest punct de vedere numai principiile (şi normele) cuprinse în acte internaţionale
cu caracter convenţional au putere juridică obligatorie, în timp ce principiile conţinute în
declaraţii sau în alte acte de acest fel nu au valoare juridică.
Examinarea actelor de drept internaţional în domeniul ocrotirii mediului este, însă, de
natură să învedereze faptul că, în multe cazuri, asemenea acte preferă să definească principii mai
degrabă decât să formuleze obligaţii concrete, iar pe de altă parte că, sub denumirea de principii
se ascund formulări ce nu au, de multe ori, nici o valoare juridică şi, chiar, uneori, cuprind simple
constatări, axiome ori truisme.
Aşa, de pildă, Declaraţia de la Dublin din ianuarie 1992 asupra apei, enunţă, sub titlul de
“principii directoare”, următoarele: a) apa - resursă fragilă şi care nu poate fi înnoită - este
indispensabilă vieţii, dezvoltării şi mediului înconjurător; b) gestiunea şi punerea în valoare a
resurselor de apă trebuie să asocieze, la toate eşaloanele, pe utilizatori, planificatori şi factori de
decizie; c) femeile au un rol esenţial în aprovizionarea, gestiunea şi prezervarea apei; d) apa,
folosită în scopuri multiple, are o valoare economică şi trebuie, prin urmare, să fie recunoscută ca
un bun economic. Este lesne de observat că, în timp ce la lit.a şi c sunt enunţate simple
constatări, în celelalte două cazuri putem vorbi, neîndoielnic, despre principii având valoare
juridică.
În aceste condiţii este pusă în discuţie însăşi noţiunea de principiu în sens juridic, aşadar
de principiu al dreptului - intern şi, mai ales, internaţional; aceasta deoarece înclinaţia către
34
principii, şi de multe ori către false principii în dreptul internaţional, pare a ascunde lipsa de
voinţă a statelor de a se angaja juridic - ori, poate, incapacitatea realizării unui consens al
acestora în domenii importante ale cooperării în ocrotirea mediului. Aceasta ar putea fi o
explicaţie pentru slăbiciunile - mereu agravate - ale unui “drept” arareori caracterizat prin
prescripţii imperative şi, mai ales, prin măsuri sancţionatoare şi de constrângere.
Cauzele unei asemenea situaţii depăşesc sfera fenomenelor juridice şi, ca atare, nu ne vom
putea ocupa de ele; ne mărginim să exprimăm aici credinţa că, dacă crearea unei veritabile ordini
juridice internaţionale în domeniul ocrotirii mediului aparţine viitorului, este, totuşi, de o
importanţă extraordinară chiar şi numai simplul consens al statelor cu privire la pericolul vital
care ameninţă omenirea prin degradarea neîncetată a mediului. Depăşirea acestei etape - a unui
consens ţinând de axiologia elementelor ce interesează colaborarea şi cooperarea statelor -
presupune rezolvarea unor dificultăţi cu caracter politic, dar mai ales cu caracter economic.
Situaţia dreptului internaţional al mediului este, de aceea, comparabilă şi, poate, asemănătoare cu
aceea a dreptului internaţional al dezvoltării.
În ştiinţa dreptului, un principiu poate fi:
a) o regulă sau o normă generală fără caracter juridic din care pot fi deduse norme
juridice - cum sunt, de pildă, principiul suveranităţii statelor şi principiul cooperării;
b) o regulă juridică - stabilită sau nu printr-un text legal - cu un caracter îndeajuns
de general încât să poată inspira diferite aplicaţii şi să se impună cu o autoritate general admisă
(atunci când nu are caracter reglementar).
Aşadar, cu sau fără caracter juridic, un principiu are, înainte de toate, direct sau numai
mijlocit, o înfăţişare normativă; el ordonă - sau presupune ca o consecinţă - o anumită
comportare39.
În lumina celor arătate putem preciza că, independent de valoarea juridică, deci de forţa de
constrângere ce le pot asigura aplicarea, principiile dreptului - intern sau internaţional - al
mediului “trimit” la “principiul pozitiv de drept”, adică la o normă explicit formulată într-un text
de drept pozitiv, anume fie o dispoziţie legală, fie o normă construită plecând de la elemente
cuprinse în aceste dispoziţii. În acest fel, se va vorbi despre principii cu referire la o maximă
juridiceşte obligatorie, deşi necuprinsă într-un text (de pildă, principiile generale ale dreptului),
ori cu referire la o regulă generală care trebuie, în lipsa unui text special, să regleze un anumit
caz, prin opoziţie faţă de o excepţie.
39
. Aşa, de pildă, principiul suveranităţii şi cel al cooperării statelor nu au, prin ele însele, caracter juridic, dar presupun fie
obligaţia de a nu întreprinde nimic împotriva voinţei unui stat sau fără acordul său, fie, după caz, obligaţia statelor de a-şi uni
eforturile într-o anume direcţie sau pentru realizarea unui anumit scop, de pildă, pentru ocrotirea anumitor elemente ale
mediului înconjurător.
35
40
. Ch.Cans, op.cit.,pag.2o2.
36
41
. Literatura juridică de specialitate din Franţa deduce principiul general al recunoaşterii legislative a mediului ca având o
finalitate de interes public din recunoaşterea prin lege, ca având acest caracter, a elementelor ce compun mediul înconjurător.
Intr-adevăr, art.1 al Legii din 10 iulie 1976 referitoare la protecţia naturii prevede că protecţia spaţiilor naturale şi a peisajelor,
prezervarea speciilor animale şi vegetale, menţinerea echilibrelor biologice la care participă acestea şi protecţia resurselor
naturale împotriva tuturor cauzelor de degradare care le ameninţă, sunt de interes general. Or, astfel, cum precizează prof.
Michel Prieur (op.cit.,pag.52), deşi mediul înconjurător nu este vizat în mod expres, este sigur că toate elementele ce-l
compun se regăsesc în acest articol 1, dat fiind că aici figurează protecţia naturii şi lupta împotriva poluărilor, trecând prin
degradarea mediului.
38
printre care, spre pildă: regimul substanţelor şi al deşeurilor periculoase, gospodărirea deşeurilor
menajere, industriale şi agricole; regimul pesticidelor; protecţia litoralului şi a zonelor costiere;
piscicultura şi pescuitul; răspunderea pentru prejudiciile aduse mediului42.
Este evident că fiecare dintre legile speciale a căror elaborare şi adoptare a fost necesară
trebuie să pornească, în reglementările specializate pe care le vor conţine, de la principiul potrivit
căruia protecţia mediului reprezintă un obiectiv de interes public. Este, desigur, de la sine înţeles
că toate consecinţele legate, pe plan teoretic şi practic, de aplicarea acestui principiu, vor privi, în
egală măsură, atât reglementarea cuprinsă în legea-cadru, cât şi în legile speciale, reglementări
completatoare.
Acestei prime consecinţe a principiului de care ne ocupăm aici, i se adaugă, neîndoielnic,
altele.
Astfel cum precizează dr. Mircea Duţu, “o asemenea dispoziţie generală relevă valoarea
social-juridică deosebită conferită păstrării echilibrului ecologic şi conservării stării elementelor
şi factorilor de mediu şi imprimă un caracter imperativ normelor de drept pertinente. In
consecinţă, prevederile dreptului mediului sunt de “ordine publică”, nepermiţând derogări de la
prescripţiile lor”43.
Recunoaşterea unei ordini publice ecologice ca limită şi ca obiectiv al acţiunii
administrative este un subiect controversat44. Acest subiect se loveşte de dificultatea de a admite
existenţa mai multor ordini publice, fiecare specifică unei anume ramuri a dreptului, ca şi de
împrejurarea că, la noi, definiţia şi trăsăturile acestei noţiuni nu sunt îndeajuns de bine precizate.
Dar, chiar dacă am admite existenţa, în domeniul ocrotirii mediului, a unei ordini publice,
n-am putea fi de acord cu opinia menţionată mai sus în sensul că, întrucât anumite prevederi
legislative sunt de ordine publică, nu sunt îngăduite derogări de la acestea. Într-adevăr, o
asemenea consecinţă nu ţine de caracterul de ordine publică al normelor legale, ci de faptul că
42
O mare parte din aceste domenii beneficiază de legi speciale, adoptate după 1995 dar mai ales în cadrul procesului de
armonizare a legislaţiei de mediu cu legislaţie UE. În acest sens, cu titlu de exemplu menţionăm:
- Legea 22/2001 - M.Of. 105 din 1 martie 2001 (de ratificare a Convenţiei privind evaluarea impactului de mediu în context
transfrontier -Convenţia Espoo);
- Legea nr.655/2001 (M. Of.773 din 4 decembrie 2001) pentru aprobarea Ordonanţei de Urgenţă nr.243/2000 privind
protecţia atmosferei
- Legea nr.458/2002 privind calitatea apei potabile (M. Of. 552/29.07.2002)
- Legea nr.9/2001 pentru ratificarea Amendamentului de la Copenhaga al Protocolului de la Montreal (M. Of.61 din 5
februarie 2001)
- Legea 214/2002 (M.Of. 316 din 14 mai 2002) pentru aprobarea OG 49/2000 privind regimul de obţinere, testare, utilizare şi
comercializare a OMG prin tehnicile biotehnologiei moderne, precum şi a produselor rezultate din acestea, etc
43
. Mircea Duţu, op.cit.,pag.47.
44
. M. Prieur (op.cit.,pag.57-58) admite că în dreptul pozitiv (francez) nu se poate găsi o referire veritabilă la o asemenea
ordine publică, dar precizează că s-ar putea considera că de la punerea în lucrare a unei politici privind protecţia mediului şi
recunoaşterea caracterului de a fi de interes general al acestei politici asistăm la apariţia unei noi ordini juridice, având ca
finalitate protecţia mediului (idem, pag.57).
39
este vorba despre norme imperative; or, cea mai mare parte a legislaţiei este alcătuită din
dispoziţii imperative, dar numai o parte dintre acestea ţin de ordinea publică.
Printre alte efecte ale declarării legislative a interesului public ce caracterizează
activităţile privind protecţia mediului, Michel Prieur se referă la controlul de legalitate privind
activităţile ce aduc atingere mediului, prin aplicarea teoriei bilanţului la aprecierea legalităţii
declarării ca fiind de utilitate publică a unei anumite operaţii 45. Autorul are, tot astfel, în vedere
crearea unor servicii publice ale protecţiei mediului; astfel, în opinia sa, “începând din momentul
în care protecţia mediului este socotită a fi de interes general, nu mai există nici un obstacol
pentru crearea, de către autorităţile publice, a unor servicii publice însărcinate cu gestionarea
acestuia”46. Asemenea servicii publice existau chiar la începutul deceniului şapte, însărcinate
fiind cu protecţia mediului, fie în parte (de pildă, serviciile descentralizate ale statului, precum
direcţia departamentală a agriculturii), fie în totalitate (stabilimente publice specializate, precum
parcurile naţionale sau agenţiile financiare de bazin); unele fiind organisme de drept privat,
printre care şi asociaţiile de protecţie a mediului, controlate riguros de către stat47 şi care exercită
prerogative de putere publică (controlul unei rezervaţii naturale) pot fi recunoscute de instanţa
judecătorească ca gestionare ale unui serviciu public administrativ de ocrotire a mediului.
b) Principiul anticipării, prevenirii şi corectării la sursă a riscurilor ecologice şi a
producerii daunelor este formulat la pct.18 al preambulului Convenţiei de la Rio (iunie 1992)
asupra diversităţii biologice, care subliniază că este de cea mai mare importanţă să fie anticipate
şi prevenite cauzele reducerii sau pierderii diversităţii biologice la sursă. Desigur, însă, că
acţiunea principiului depăşeşte limitele diversităţii biologice, acesta putând şi trebuind să fie
aplicat la toate domeniile ocrotirii mediului - ca, de pildă, cu privire la climă, poluare,
dezertificare, protecţia stratului de ozon, etc.
Acest principiu este, în termenii legii protecţiei mediului, nr.137/1995 cu modificările
ulterioare (art.3), stabilit într-o formă mai simplă, care omite referirea la anticiparea riscurilor,
ceea ce, însă, nu schimbă cu nimic conţinutul principiului. Trebuie, însă, subliniat faptul că
întreaga concepţie ce stă la baza reglementării protecţiei mediului în această nouă lege porneşte
de la recunoaşterea importanţei activităţilor de prevenire a producerii daunelor ecologice. Într-
adevăr, întreaga reglementare a activităţilor economice şi sociale cu impact asupra mediului
cuprinsă în capitolul al II-lea al legii – privind procedura de autorizare, regimul substanţelor şi
45
. Op.cit., pag.54. Judecătorul administrativ francez a formulat principiul că o operaţie nu poate, legal, să fie declarată de
utilitate publică decât dacă atingerile aduse proprietăţii private, costul financiar şi, eventual, inconvenientele de ordin social pe
care le comportă nu sunt excesive în raport cu interesul pe care îl prezintă. Punerea în balanţă a intereselor în joc ar trebui să
conducă inevitabil la includerea protecţiei mediului, printre interesele publice eventual în conflict cu alte asemenea interese ce
ar servi la justificarea unei exproprieri.
46
. Idem, pag.55.
47
. Beneficiază de agrement.
40
48
Introdus în Legea 137/1995 prin OUG 91/2002- art.3 lit. a1
49
. Op.cit., pag.204.
41
prevenirii, iar în cazul în care acest fapt nu este posibil, pentru reducerea globală a emisiilor şi a
impactului asupra mediului în întregul său.”
Chiar dacă, psihologic sau numai sentimental, pare greu de admis că uneori este mai
economic să repari un prejudiciu adus naturii decât să-l previi, o asemenea politică ecologică ar
trebui avută în vedere în orice ţară, aşadar şi în România. Căci protecţia mediului, ca activitate
economică, se supune - şi ea - regulilor economiei de piaţă. Iar uneori, în acest domeniu, în care
cunoştinţele ştiinţifice şi tehnice au încă graniţe, repararea unei pagube ce părea puţin probabilă
poate, într-adevăr, să coste mult mai puţin decât ar costa adoptarea unor măsuri complicate şi
dificil de înfăptuit în scopul împiedicării producerii unui prejudiciu eventual.
Amintim că legea ocrotirii mediului nu condiţionează activitatea de prevenire a vătămării
naturii de anumite costuri acceptabile economiceşte. O singură precizare credem că s-ar impune:
alegerea între folosirea mijloacelor preventive şi cele de reparare a prejudiciului ar fi conformă
cu principiile ocrotirii mediului doar atunci când prejudiciul virtual este reversibil, iar repararea
pagubei asigură repunerea deplină a mediului în situaţia anterioară.
O asemenea discuţie are, însă, la noi, mai degrabă un caracter teoretic. Într-adevăr, textul
art.9 şi 10 din OUG 91/2002 pare a absolutiza acţiunea principiului prevenirii, prevăzând că
“autorizaţiile de mediu50 nu se emit în cazul în care nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute prin
normele tehnice şi reglementările în vigoare şi că ele sunt supuse revizuirii dacă apar elemente
noi”.
c) Principiul precauţiei, strâns legat de principiul anticipării, prevenirii şi corectării
riscurilor şi a evaluării acestora, instituie ca regulă de conduită în domeniul ocrotirii mediului,
luarea în consideraţie, înainte de adoptarea oricărei decizii, a probabilităţii şi gravităţii unei
pagube ecologice a cărei producere nu este certă.
În Declaraţia de la Rio figurează ca principiul nr.15, având următoarea formulare: “Pentru
a proteja mediul, statele trebuie să aplice pe scară largă măsuri de precauţie, în raport cu
posibilităţile de care dispun. In cazul unui risc de prejudicii grave, ireversibile, lipsa certitudinii
ştiinţifice absolute nu trebuie să servească drept pretext pentru a lăsa pe mai târziu adoptarea de
măsuri efective vizând prevenirea degradării mediului”.
Principiul este reluat pe un plan specific în Convenţia asupra diversităţii biologice (Rio de
Janeiro, 1992)51, al cărei Preambul declară că “atunci când există o ameninţare de reducere
sensibilă sau de pierdere a diversităţii biologice, absenţa unor certitudini ştiinţifice totale nu
trebuie să fie invocată ca motiv de amânare a măsurilor care ar permite evitarea unui pericol sau
atenuarea efectelor”.
50
Avizul, acordul şi autorizaţia de mediu
51
. Ratificată de România prin Legea nr.58/1994.
42
52
. Corinne Lepage, “Les grands principes tels que les decline la Loi Barnier sont a revoir”, în Le Courrier de
l’Environnement, martie 1995, pag.23; Pierre Lascoumes, “Des agents un peu epars”, în Le Courrier de l’Environnement,
aprilie 1995, pag.8.
43
culpei persoanei care urmează să răspundă pentru fapte prin care s-au cauzat pagube, ca şi pentru
simpla înfrângere a unor obligaţii ce-i reveneau potrivit legii.
Numai că, dacă este să ne referim la răspunderea civilă delictuală, în prezenţa dispoziţiei
cuprinse în art.81 al Legii nr.137/1995, potrivit căreia “răspunderea pentru prejudiciu are caracter
obiectiv, independent de culpă”, referirea la obligaţia de precauţie este inutilă. Cu toate acestea,
pentru cazul în care este vorba despre alte forme de răspundere - penală, contravenţională, de
drept al muncii -, în care existenţa vinovăţiei este esenţială pentru angajarea răspunderii, referirea
la principiul precauţiei poate fi foarte importantă. In funcţie de obligaţiile asumate de părţi,
principiul la care ne referim poate avea consecinţe importante pentru desluşirea raporturilor
decurgând din contractul de asigurare.
Credem că nu ar fi lipsit de interes să amintim, rolul ce se acordă principiului precauţiei
în Protocolul privind biosecuritatea, Protocolul de la Cartagena privind prevenirea riscurilor
biotehnologice semnat în anul 2000 şi ratificat de România, la Convenţia privind diversitatea
biologică din 1992.
Având în vedere că principiul precauţiei este prezent în numeroase acorduri internaţionale
în special în convenţiile care asigură încadrarea juridică a activităţilor susceptibile de a fi
potenţial riscante pentru mediu şi având în vedere că biotehnologia poate avea nu numai aspecte
pozitive ci poate aduce atingeri mediului (Agenda 21) şi ţinând cont de riscurile ce le pot
comporta organismele genetic modificate (OGM) – în special asupra biodiversităţii, a sănătăţii
umane, animale şi vegetale, aplicarea principiului precauţiei apare indispensabilă şi justificată.
În context strict juridic, principiul precauţiei, presupune că un risc posibil sau care a fost
definit fără o probă ştiinţifică privind realizarea sa nu trebuie să servească drept motiv pentru a
nu pune în funcţiune un sistem de prevenire a unui asemenea risc. Astfel după cum am mai
arătat, precauţia are un caracter anticipativ,cu deschidere spre viitor.
Nu încape nici un fel de îndoială că principiul precauţiei, introdus în Protocolul privind
biodiversitatea, intră în acest fel, cu toate că timid, din dreptul internaţional al mediului şi în
dreptul internaţional al securităţii alimentare.
Din economia Protocolului apare că principiul precauţiei are câmpul său de aplicare
având o utilitate multiplă: spiritul de solidaritate privind, politica riscului, spiritul universal pe
care îl încarnează ; mecanismele de cooperare pe care le instituie în special în domeniile:
ştiinţific, tehnic şi juridic53
53
Georges Naksen Nanefang „Le principe de precaution dans le contexte du Protocol de Cartagena – Les cahiers du Droit
vol.43 nr.1, martie 2002, pg.39-42
44
Ne-am permite, sintetic, să facem o comparaţie între principiul prevenirii, care presupune
gestionarea unui risc cunoscut şi principiul precauţiei, care impune stăpânirea sau anticiparea
unui risc necunoscut.
d) Principiul poluatorul plăteşte, consacrat de Legea ocrotirii mediului în art.3 lit.d, se
regăseşte într-o serie de acte internaţionale, printre care vom menţiona Declaraţia de la Rio
(principiul nr.16), potrivit căreia “autorităţile naţionale trebuie să depună eforturi pentru
promovarea internalizării costurilor protecţiei mediului şi pentru utilizarea unor instrumente
economice, ţinând cont de ideea că poluatorul este cel care trebuie, în principiu, să-şi asume
costul poluării, având în vedere interesul publicului şi fără a altera jocul comerţului internaţional
şi al investiţiilor.
Astfel cum, pe bună dreptate, scrie prof. Michel Prieur54, acest principiu ridică probleme
economice şi juridice complicate şi, am adăuga, politice şi ştiinţifice. Am arătat deja că dacă prin
acest principiu s-ar consacra simpla obligaţie a celui care cauzează un prejudiciu concret
mediului, de a-l repara, atunci ne-am afla în prezenţa unei axiome, fără o valoare juridică
proprie; nu acesta este sensul principiului în discuţie.
În sens larg, principiul are în vedere să se impute poluatorului costul social al poluării pe
care el o generează, ceea ce presupune toate efectele unei poluări nu numai asupra bunurilor şi
persoanelor ci şi asupra naturii însăşi55.
Într-o accepţiune mai restrânsă56 principiul poluatorul plăteşte are în vedere obligarea
poluatorului de a suporta cheltuielile luptei împotriva poluării; este, aşadar, pe planul relaţiilor
specifice, o “internalizare” parţială, care îngăduie impunerea unor taxe sau redevenţe, de
depoluare, poluatorilor, spre a nu obliga colectivitatea în ansamblu să suporte costurile
depoluării.
Înţelegerea exactă a conţinutului principiului în discuţie presupune o precizare; anume că
într-un asemenea sistem de organizare acordarea, de către stat, a unor subvenţii care să-i ajute pe
poluatori să finanţeze investiţiile antipoluare este contrară principiului poluatorul plăteşte57.
54
. Op.cit., pag.123.
55
. Asupra accepţiunilor acestui principiu a se vedea M.Prieur, op.cit., pag.123.
56
. Este accepţiunea reţinută de Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (OCDE) şi fosta Comunitate
Economică Europeană.
57
. În cadrul OCDE, principiul a fost inserat mai întâi în Recomandarea C (72) 128 din 1992 având semnificaţia că poluatorul
avea să suporte cheltuielile referitoare la măsurile de prevenire şi de luptă împotriva poluării, stabilite de autorităţile publice,
astfel încât mediul să se menţină într-o stare acceptabilă. Costul acestor măsuri trebuia să se repercuteze în costul bunurilor şi
serviciilor care stau la originea poluării provocate prin producerea sau consumarea lor; asemenea măsuri n-ar fi trebui să fie
acompaniate de subvenţii susceptibile de a crea distorsiuni în comerţ. O a doua recomandare C (74.223) din 1974 admitea
unele excepţii de la aceste principii, precizând că un ajutor acordat poluatorilor (sub formă de subvenţii, avantaje fiscale sau
alte măsuri) nu este incompatibil cu principiul poluatorul plăteşte dacă este selectiv, limitat la perioade tranzitorii sau adaptat
unor situaţii regionale.
În cadrul comunităţilor europene, într-un al treilea program de acţiune, principiul poluatorul plăteşte figurează sub
forma unei strategii având ca scop folosirea cea mai bună a resurselor; faptul de a imputa poluatorilor costurile legate de
protecţia mediului - presupus de acest principiu - îi incită pe aceştia să reducă poluarea provocată de activităţile lor şi să caute
45
produse ori tehnologii mai puţin poluante, ceea ce este esenţial pentru a evita o distorsiune a concurenţei. Pornind de la faptul
că o asemenea sarcină ar putea să pună, în unele cazuri, în dificultate întreprinderile existente, s-a admis, în 1974 şi în 1980,
ca statele membre să acorde, până în 1987, în anumite condiţii, ajutoare având ca scop facilitarea introducerii unor
reglementări noi, vizând o mai adecvată protecţie a mediului.
58
. A se vedea Du Pontavice, La protection juridique de l’environnement en droit civil compare, în Revue juridique de
l’environnement nr.2/1978, pag.151; J.Untermaier, “Le droit de l’environnement, reflexions pour un premier bilan”, în
“Annee de l’environnement, 1980, pag.116; autorii sunt citaţi de M.Prieur, op.cit., pag.125.
59
Legea 73/2000 privind Fondul pentru mediu cu modificările ulterioare.
46
60
. M.Prieur, op.cit., pag.91.
47
În prezent, cadrul legal al participării publicului este constituit de: Legea nr.137/1995
astfel cum a fost modificată şi completată prin OUG nr.91/2002 şi aprobată prin Legea nr.
294/2003 care cuprinde prevederi exprese la capitolul II şi III se referă la evaluarea de mediu
pentru planuri şi programe şi reglementarea activităţilor economice şi sociale cu impact asupra
mediului, inclusiv participarea publicului (art.17), Legea 52/2003 privind transparenţa
decizională în administraţia publică care prevede în cap II sect. 1 şi 2, intitulat Decizii privind
participarea publicului la procesul de elaborare a actelor normative şi de evaluare a deciziilor;
Legea 22/2001 pentru ratificarea Convenţiei de la Espoo (1991) privind evaluarea impactului
asupra mediului în context transfrontier, precum şi alte acte ce reglementează proceduri la nivel
de hotărâri de guvern şi ordine ale miniştrilor61.
Respectivele reglementări stabilesc procedurile de participare a publicului, precum şi
persoanele responsabile de respectarea acestora.
Importanţa participării publicului ni se pare evidentă pentru autorităţile competente în
protecţia mediului, care pot lua cunoştinţă de ideile şi opiniile „utilizatorilor de mediu”, fiind
astfel în măsură să adopte deciziile în cunoştinţă de cauză, evitându-se riscurile pentru mediu şi
sănătatea umană.
În ordinea practică ni se pare, însă, de un interes excepţional pentru aplicarea principiului
participării şi informării, reglementarea, prin Legea nr.137/1995 cu modificările şi completările
ulterioare, a procedurii de evaluare a impactului activităţilor economice şi sociale asupra
mediului; între etapele acestei proceduri se numără aducerea la cunoştinţă şi dezbaterea publică a
raportului privind studiul de impact asupra mediului, precum şi consemnarea observaţiilor şi a
concluziilor rezultate, iar procedura de autorizare este publică. Mediatizarea proiectelor şi
activităţilor pentru care se cere aviz, acord şi/sau autorizaţie de mediu şi a studiilor de impact,
precum şi dezbaterea publică se asigură de către autoritatea competentă pentru protecţia
mediului.
Cu referire la reglementarea, cuprinsă în legea - cadru, privind protecţia aşezărilor umane,
aceasta prevede că: “autorităţile pentru protecţia mediului şi consiliile locale vor iniţia acţiuni de
informare şi participare, prin dezbatere publică, privind programele de dezvoltare urbanistică şi
gospodărie comunală, asupra importanţei măsurilor destinate protecţiei mediului şi aşezărilor
umane, discutându-se din ce în ce mai mult despre un „mediu urban” echivalent cu noţiunea de
mediu.
Vom preciza, în fine, caracterul de largă deschidere pe care îl reprezintă, în legislaţia
noastră, textul art.87 din legea protecţiei mediului, prin care organizaţiile neguvernamentale
61
H.G. nr. 918/2002 privind stabilirea procedurii - cadru de evaluare a impactului asupra mediului, O.M. nr. 860/2002 privind
procedura de evaluare a impactului şi de emitere a acordului de mediu, care la cap. III detaliază participarea publicului .
50
capătă legitimare procesuală activă, putând introduce acţiuni în instanţă în vederea conservării
mediului, indiferent cine a suferit prejudiciul. Foarte important pe plan teoretic şi,
neîndoielnic, sub aspect practic, art.87 al legii, introdus în proiect în timpul dezbaterilor
parlamentare, este marcat, din păcate, de consecinţele grabei excesive cu care a fost discutat şi
adoptat; textul este, în opinia noastră, cel puţin incomplet dacă nu chiar greşit.
Într-adevăr, acest articol (87) al legii se referă la organizaţiile neguvernamentale, fără vreo
altă precizare, ceea ce ar avea înţelesul că priveşte orice organizaţie neguvernamentală, indiferent
de obiectul său de activitate şi de scopul pentru care s-a constituit; or, o asemenea rezolvare este
greu de conceput, chiar şi numai în lumina principiului specialităţii capacităţii de folosinţă a
persoanelor juridice. Este vorba, credem,numai despre organizaţiile neguvernamentale având ca
obiect de activitate ocrotirea mediului.
Pe de altă parte, intervenţia organizaţiilor respective - concretizată în acţiuni judiciare - nu
intervine numai în ipoteza în care un prejudiciu s-a produs, ci şi – poate, mai ales, - pentru
prevenirea unui prejudiciu.
În al treilea rând, în ipoteza în care prejudiciul propriu-zis a fost suferit de o persoană
fizică sau juridică anume, nu este de conceput ca o organizaţie de ocrotire a mediului să i se
substituie cerând în justiţie repararea prejudiciului.
În fine, art.87 din lege pare a institui un privilegiu în favoarea unor organizaţii
neguvernamentale, acordându-le un drept pe care art.5 lit.c) din aceeaşi lege îl garantează, într-o
formulare mult mai largă, tuturor persoanelor62. Este - trebuie să remarcăm aici - singurul caz
în legislaţia noastră în care se recunoaşte posibilitatea exercitării unei veritabile “acţiuni
populare”; or, chiar în dreptul comparat, legiuitorul se arată, pretutindeni, foarte reticent faţă de o
asemenea reglementare63.
f) Principiul abordării globale presupune reglementarea şi tratarea unitară, sistematică, a
întregii problematici a mediului, pornind de la ideea că ocrotirea acestuia este o chestiune
complexă, cuprinzând aspecte şi elemente strâns legate între ele, interdependente şi, totodată,
unitare. În acelaşi timp, problematica vastă a ocrotirii mediului este strâns legată de dezvoltarea
economică şi socială a ţării, de o dezvoltare durabilă în care satisfacerea nevoilor actuale prin
62
. Anume, “dreptul de a se adresa, direct sau prin intermediul unor asociaţii, autorităţilor administrative sau judecătoreşti în
vederea prevenirii sau în cazul producerii unui prejudiciu direct sau indirect.
63
. În literatura de specialitate din ţara noastră, pornind de la exemplul legislaţiei franceze, se afirmă existenţa principiului
colaborării - cunoscut şi sub denumirea de “concertarea cu poluatorii şi organismele publice (a se vedea, de pildă, Mircea
Duţu, op.cit., pag.49, iar pentru doctrina franceză M.Prieur, op.cit., pag.116 şi urm.). Aplicarea acestui principiu are în vedere,
în esenţă, concertarea cu poluatorii - pe calea contractelor de ramură sau a unor programe interdepartamentale -, acordându-se
acestora sprijin financiar sub diferite forme, cu condiţia aplicării unor măsuri de depoluare, iar pe de altă parte, concertarea cu
organismele publice responsabile, concretizată în convenţii pentru reducerea zgomotelor sau adoptarea altor măsuri specifice.
În ce ne priveşte, nu credem că, în actualul stadiu al reglementării legislative şi al activităţii practice, afirmarea unui
atare principiu al dreptului mediului este posibilă în România. Ne abţinem, de aceea, deocamdată, de a enumera principiul
respectiv printre celelalte, care îşi găsesc un suport legislativ şi practic îndestulător.
51
exploatarea naturii să lase loc, printr-o politică raţională, posibilităţii dezvoltării generaţiilor ce
vor urma.
Credem că reglementările din Legea-cadru privind ocrotirea mediului reflectă în mod
corespunzător aceste preocupări; este, însă, în chip absolut necesară completarea sau revizuirea
reglementărilor legislative sectoriale, specializate, care, în cea mai mare parte a fost realizată
odată cu armonizarea legislaţiei în cadrul procesului de aderare la UE.
Afirmarea acestui principiu suscită unele consideraţii legate, inclusiv pe plan
internaţional, de interdependenţa între mediu şi dezvoltare sau, în alţi termeni, de principiul
articulării măsurilor de protecţie a mediului cu exigenţele dezvoltării. Este ceea ce în limbajul
unor autori s-a caracterizat a fi un principiu cu doi versanţi; primul dintre aceştia exprimă ideea -
importantă pentru ţările în curs de dezvoltare - că protecţia mediului n-ar trebui să constituie un
obstacol pentru dezvoltare, în timp ce al doilea susţine ideea ţărilor dezvoltate, potrivit căreia nu
poate exista o dezvoltare durabilă fără luarea în seamă a mediului în elaborarea şi aplicarea
politicilor de dezvoltare.
În acest sens, principiul 2 a) al Declaraţiei asupra pădurilor recunoaşte dreptul suveran şi
inalienabil al statelor de a folosi, gestiona şi exploata pădurile ce le aparţin potrivit cu nevoile lor
în domeniul dezvoltării şi la nivelul propriu de dezvoltare economică şi socială.
52
64
Michel Prieur, Le droit de l’homme a l’environement – rapport national a la reunion de UE, 15 – 20 aprilie 2003, Ankara.
65
Având o valoare superioară legii, se impune, ca atare, ordonarea acestor preocupări, mediul reprezentând un interes
superior.
54
66
Art.1 din Convenţia Internaţională privind accesul la informaţie, participarea la luarea deciziei şi accesul la justiţie,
Aarhus,1998.
55
Constituţia României, adoptată în anul 1991, cu toate că a fost o constituţie modernă, care
a avut şi exemplul altor reglementări la nivel constituţional în diferite ţări, nu a “îndrăznit” să
enumere dreptul la mediu printre celelalte drepturi şi libertăţi fundamentale. Nimic însă din
dispoziţiile constituţionale nu se opunea unei astfel de recunoaşteri. Am spune chiar dimpotrivă,
căci consacrarea unor drepturi ca: dreptul la informaţie (art.31), dreptul la ocrotirea sănătăţii
(art.33), dreptul la asociere (art.37), dreptul de petiţionare (art.37), sau chiar restrângerea
exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi (art.49) pentru “… apărarea sănătăţii, prevenirea
consecinţelor unor calamităţi naturale şi ale unui sinistru deosebit de grav…” reprezintă, de fapt,
unele aspecte ale conţinutului dreptului la mediu.
După mai bine de un deceniu, Constituţia revizuită prin referendum consacră, după cum
am mai menţionat, la art. 35, dreptul oricărei persoane la un mediu sănătos şi echilibrat ecologic.
Această consacrare îl departajează din start de dreptul la sănătate, oferindu-i individualizarea atât
de necesară. Cât priveşte alin.(2) al art. 35 şi anume obligaţia statului de a asigura cadrul
legislativ pentru exercitarea acestui drept, credem că este necesar să punem în evidenţă că, acesta
a precedat dispoziţiile alin. 2.
În acest sens, arătăm că art. 5 din Legea cadru pentru protecţia mediului nr.137/1995
prevedea, încă de la adoptarea sa, în mod expres că “statul recunoaşte tuturor persoanelor dreptul
la un mediu sănătos,” prevăzând şi o serie de garanţii.
Garanţiile privesc:
a) accesul la informaţii referitoare la calitatea mediului, care, după modificarea şi
completarea prin OUG nr.91/2002, este „accesul la informarea privind mediul cu respectarea
condiţiilor de confidenţialitate prevăzute de legislaţia în vigoare”;
b) dreptul de a se asocia în organizaţii de apărare a calităţii mediului;
c) dreptul de consultare în vederea luării deciziilor privind dezvoltarea politicilor,
legislaţiei şi normelor de mediu, eliberarea acordurilor şi a autorizaţiilor de mediu, inclusiv
pentru planurile de amenajare a teritoriului şi de urbanism67;
d) dreptul de a se adresa direct sau prin intermediul unor asociaţii autorităţilor
administrative sau judecătoreşti în vederea prevenirii sau în cazul producerii unui prejudiciu
direct sau indirect;
e) dreptul la despăgubire pentru prejudiciul suferit.
Dacă toate aceste garanţii legale sunt mai mult sau mai puţin fireşti, fiind cuprinse
disparat şi în alte reglementări ce aparţin dreptului civil, dreptului administrativ, dreptului
constituţional sau altor ramuri de drept, ni se pare demn de evidenţiat mai ales dreptul oricărei
67
Textul lit.c altfel cum a fost redat aici este cel în vigoare după modificarea prin O.U.G. nr. 91/2000.
56
persoane fizice, nemijlocit sau prin intermediul unei asociaţii, de a dobândi legitimitatea
procesuală activă pentru prevenirea sau repararea unor prejudicii suferite de mediu şi care, în
mod obişnuit nu pot fi socotite o daună directă.
Prin aceasta, legislaţia noastră a devenit o legislaţie de avangardă în repararea
prejudiciului ecologic suferit de “bunuri elemente ale mediului” care, prin natura lor, în general,
nu sunt apropriabile şi deci nu pot fi considerate ca obiecte ale unui prejudiciu direct ce poate fi
constatat în patrimoniul persoanelor fizice sau al persoanelor juridice.
Cât priveşte legitimarea procesuală activă ex lege conform art. 5 la care ne-am referit,
pentru persoanele fizice, am putea invoca ideea unei „Actio popularis” – pentru interese comune,
dar acţiunile din această categorie nu puteau fi îndreptate decât împotriva unui act general, în
măsura în care dispoziţiile acestuia făceau referire la propria poziţie juridică. Pe de altă parte,
trebuie să menţionăm că jurisprudenţa a lărgit definiţia „problemei juridice”, admiţând că
anumite „interese ideale” pot fi apărate în justiţie.
Legea cadru pentru protecţia mediului acordă prin această legitimare procesuală activă un
larg acces la justiţie pentru protecţia mediului, dar în acelaşi timp şi o garanţie reală pentru
apărarea dreptului, recunoscut şi, acum, garantat prin dispoziţiile constituţionale „la un mediu
sănătos şi echilibrat ecologic”.
Putem invoca în acest context opinia profesorului Vlad Constantinesco privind noţiunea
de „interes” pentru a introduce o cerere în faţa instanţelor judecătoreşti, noţiune care a fost în
mod substanţial atenuată de când violarea unui drept a fost reţinută de instanţele administrative
ca „interes” printr-o interpretare literală, la sfârşitul secolului XIX, pornind de la ideea cercurilor
de interese.
Conform acestei idei, nu este necesar ca un drept să fie propriu şi special al celui ce se
plânge, fiind suficient să aparţină unei categorii de persoane, cu excepţia unei simple apartenenţe
la o colectivitate naţională.
De asemenea, interesul de a te adresa justiţiei a fost larg recunoscut persoanelor juridice,
după obiectul lor, asociaţiilor, sindicatelor, etc.
În ceea ce priveşte reglementarea legii române, la care am făcut referire, credem că este
vorba de o legitimare procesuală activă legală cât priveşte atingerile aduse mediului.
Acest lucru este pus în evidenţă şi de dispoziţiile art. 87 (Legea nr.137/1995) potrivit
cărora organizaţiile neguvernamentale dobândesc o legitimare procesuală activă, putând
introduce acţiuni în justiţie în vederea conservării mediului, indiferent cine a suferit prejudiciul.
Nu putem să nu relevăm dispoziţiile alin. (3) art. 35 din Constituţia României care
reglementează expres îndatorirea tuturor persoanelor fizice şi juridice de a proteja şi ameliora
57
mediul înconjurător. Aşadar, la prima vedere, cât priveşte persoanele fizice în calitatea lor de
titulari ai dreptului fundamental la un mediu sănătos şi echilibrat ecologic în acelaşi timp, aceştia
sunt şi titularii obligaţiei de a proteja mediul.
În calitatea lor de titulari ai acestei obligaţii, ei nu se pot prevala, pentru a fi exoneraţi de
răspundere, în cazul în care prin activităţile pe care le desfăşoară au cauzat un prejudiciu, de
faptul că prin activitatea respectivă nu au încălcat anumite dispoziţii exprese şi concrete ale
reglementărilor legale. Aceştia nu au respectat obligaţia de a proteja mediul.
Aceste dispoziţii constituţionale se regăsesc şi în art. 6 al legii cadru, care, prin
modificările aduse de O.U.G. nr. 91/2002 menţionează: „Protecţia mediului constituie obligaţia şi
responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale precum şi a tuturor
persoanelor fizice şi juridice”.
58
68
. Legea nr.137/1995 privind protecţia mediului înconjurător.
69
. Michel Prieur, Droit de l’environnement, Ed.Dalloz, Paris, 1991, pag.125.
70
. Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică.
71
. Comunitatea Europeană.
59
În acest sens se instituie un sistem de taxe de poluare, impunerea unor norme restrictive
(antipoluare) şi punerea în aplicare a unor mecanisme financiare diverse (compensaţii, scutiri de
impozite etc.).
Principiul poluatorul plăteşte ar trebui, de asemenea, să se traducă juridic prin abolirea
drepturilor câştigate în caz de poluare.
Astfel:
72
. A se vedea M.Uliescu, La responsabilite pour le dommage ecologique, Revue Internationale de Droit Compare nr.2/1993,
Paris, pag.392.
73
. Michel Despax, Droit de l’Environnement, Ed. TEC, Paris, 1980.
74
. A se vedea M.Raymond-Gouilloud, “Du droit de detruire. Essai sur le droit de l’environnement”, P.U.F., 1989, p.42-46.
75
. Prefaţă la lucrarea lui D.Giroud, “La reparation du dommage ecologique, L.G.D.J., Paris, 1974.
61
Însă, o asemenea optică pune în umbră tocmai prejudiciul ecologic propriu zis, suferit de
mediul însuşi (cum ar fi, de pildă, cel referitor la viaţa sălbatică), fără repercusiuni imediate şi
evidente asupra activităţii umane.
Sub acest unghi, prejudiciul ecologic ar consta în degradarea elementelor naturale sau,
după definiţia dată de M. Caballero “prejudiciul cauzat direct mediului luat în sine, independent
de repercusiunile sale asupra persoanelor şi asupra bunurilor”76. Aşadar, victima directă este
mediul înconjurător prin elementele sale neapropriate şi neapropriabile. Or, aceste “bunuri ale
mediului înconjurător”77 nu sunt “subiecte de drept”, cu toate că s-ar putea profila o evoluţie în
sensul recunoaşterii lor ca subiecte de drept. Faptul că ele constituie un patrimoniu colectiv, un
patrimoniu comun al umanităţii este, desigur, indubitabil; că atingerile aduse acestora lezează
interesele colective este, de asemenea, cert, numai că mecanismele juridice “clasice” cunosc
doar protecţia exclusiv individuală.
Independent de inadaptarea recunoscută, demonstrată, a sistemelor juridice tradiţionale
pentru integrarea “prejudiciului ecologic pur”, realitatea acestui gen de prejudiciu reprezintă o
evidenţă, iar asigurarea reparării lui o necesitate absolută.
Cu toate eforturile doctrinare nu s-a ajuns la o definire a “prejudiciului ecologic pur”.
Credem că doar ştiinţele naturii ar putea da răspunsuri inteligibile şi coerente.
În acest sens, pentru a caracteriza un atare prejudiciu, pornind de la strategia mondială a
conservării, s-a propus ca definiţie: menţinerea proceselor ecologice esenţiale, menţinerea
diversităţii genetice şi menţinerea unei exploatări durabile a speciilor şi a ecosistemelor;
atingerile aduse acestor obiective ar constitui “prejudiciu ecologic pur”.
Desigur, în căutarea unei definiţii cât mai exacte, aceste elemente se pot combina cu
elementele constitutive ale prejudiciului cauzat naturii, cum ar fi, de pildă, prejudiciul adus
speciilor sau ecosistemelor.
Elementele caracteristice ale prejudiciului ecologic pot fi până la urmă identificate, dar
dificultatea formulării juridice subzistă.
Legea română şi prevederile Legii 137/1995 până la modificarea prin OUG nr 91/2002
prevedea în cuprinsul anexa 1, fără a avea expres în vedere prejudiciul ecologic, că “Prejudiciul,
în înţelesul legii, este un efect cuantificabil în cost al daunelor asupra sănătăţii oamenilor,
bunurilor sau mediului, provocat de poluanţi, de activităţi dăunătoare”.
Iar în prezent apare la anexa A privind definiţiile termenilor specifici utilizaţi, în lege
„prejudiciu – efect cuantificabil în cost al daunelor asupra sănătăţii oamenilor, bunurilor sau
76
. M.Caballero, op.cit., pag.291.
77
.” Biens- environnements” după expresia lui Gilles Martin, “Le repression du prejudice ecologique”, Colloque de Brest,
1988.
62
mediului provocat de poluanţi, activităţi dăunătoare, accidente ecologice sau fenomene materiale
periculoase”.
Dacă ne uităm în aceeaşi anexă la definiţia noţiunii de „mediu”, ea include toate
elementele componente „inclusiv valorile materiale şi spirituale, calitatea vieţii şi condiţiile care
pot influenţa bunăstarea şi sănătatea omului”; aşadar, omul şi bunurile sale fac parte din mediu şi
nu pot fi enumerate distinct de acesta.
Fără a stărui prea mult asupra explicării noţiunii de “prejudiciu” prin aceea de efect
cuantificabil în cost al daunelor (în loc de cuantificare a costului reparaţiei daunelor), observăm
că mediul ca victimă este enumerat fără o preocupare specială pentru noţiunea de daună
ecologică.
Ni se pare că aceste preocupări s-ar putea regăsi, eventual, la aceeaşi anexă, sub
denumirea de “deteriorarea mediului”. În înţelesul legii, deteriorarea mediului reprezintă
alterarea caracteristicilor fizico-chimice şi structurale ale componentelor naturale ale mediului,
reducerea diversităţii şi productivităţii biologice naturale şi antropizate, afectarea echilibrului
ecologic şi a calităţii vieţii, cauzate în principal de poluarea apei, atmosferei şi solului,
supraexploatarea resurselor, gospodărirea şi valorificarea lor deficitară, inclusiv amenajarea
necorespunzătoare a teritoriului.
Desigur, această definiţie, care pe lângă caracterizarea noţiunii de degradare a mediului
cuprinde şi cauzele ce pot determina degradări, păcătuieşte prin dorinţa de a cuprinde totul în
dauna unei caracterizări sintetice şi clare.
Aşadar, în condiţiile legii române pentru protecţia mediului, pentru a ajunge la
recunoaşterea juridică a daunei ecologice trebuie să pornim de la definiţia mediului, care este luat
în consideraţie atunci când se determină prejudiciul şi să continuăm raţionamentul făcând apel la
determinarea legală a deteriorării mediului, pentru a cuprinde şi elementele componente ale
acestuia, diversitatea şi productivitatea ecosistemelor naturale, echilibrul ecologic. Astfel, am
putea tinde la o luare în consideraţie indirectă a “daunei ecologice pure”.
Nu putem, însă, nega faptul că legea cuprinde şi unele elemente esenţiale care sunt
specifice daunei ecologice.
În cele ce urmează, vom cita, cu titlu de exemplu, unele dispoziţii novatoare din dreptul
american şi canadian.
Dreptul federal american recunoaşte de peste douăzeci de ani existenţa unui drept la
reparaţie pentru daunele cauzate resurselor naturale “pentru fapta unor activităţi sau substanţe
periculoase”.
63
78
. Trans-Alaska Pipeline Authorisation Act.1973.
79
. Comprehensive Environmental Reponse, Compensation and Liability Act of 1980.
80
. Cităm, în aceste sens, Oil Pollution Act of 1990.
81
. Legea de modificare a Legii privind calitatea mediului, (art.31-43).
64
expunerea de motive, necesitatea izolării acestor daune ca o nouă categorie în raport cu cele
precedente82.
Art.2 al Directivei defineşte leziunile aduse mediului ca “atingeri importante şi persistente
ale mediului, determinate de o modificare a condiţiilor fizice, chimice sau biologice ale apei,
solului, aerului”. Se mai precizează că sunt “incluse atingerile aduse florei şi faunei datorate unei
modificări a acestor condiţii”.
De fapt, căutarea unei soluţii mai adaptate pentru repararea daunei ecologice pure, definită
ca o atingere adusă elementelor componente ale mediului natural, porneşte de la insatisfacţia
formelor juridice clasice, care au fost concepute esenţialmente pentru repararea prejudiciului
suferit de om.
Or, este cunoscut că un prejudiciu suferit de victimă dă naştere unui drept de reparaţie
numai dacă prejudiciul este cert, iar victima este subiect de drept.
Luând în considerare aceste condiţii - atingerile aduse mediului - ca sursă de perturbare
pentru om cât priveşte sănătatea sa sau patrimoniul său, nu putem distinge o specificitate reală, în
schimb cât priveşte prejudiciul ecologic pur, numeroase dificultăţi pot fi relevate cu privire la
certitudinea (cuantificarea ) lui ori a caracterului personal al interesului lezat.
7.2.2. Dauna ecologică şi cerinţa unui prejudiciu cert. Fără îndoială, o serie de
dificultăţi însoţesc orice demers care îşi propune determinarea certă a unui prejudiciu ecologic.
Aceasta nu pune, însă, la îndoială realitatea acestuia.
82
. Modificare prezentată de Comisie la 28 iunie 1990, în virtutea art.149 al Tratatului C.E.E.
65
83
. A se vedea Raportul Pireu III, Le dommage ecologique en droit communautaire et compare, Economica, Paris, 1992, p.32
şi urm.
84
. Commonvealth of Puerto Rico v. Zoe Colocotroni, aug.12, 1980, 10 E.L.R. 20.286.
85
. Patrick Giroud, La reparation du dommage ecologique, Paris Librairie generale de droit et de jurisprudence, p.49.
66
Această concepţie se poate desprinde şi din Convenţia privind răspunderea civilă pentru
prejudiciile aduse mediului prin activităţi periculoase, care prevede, la art.8, consacrat
exonerărilor de răspundere, că exploatantul nu este responsabil pentru prejudiciu (între alte
prevederi) dacă probează că “acesta rezultă dintr-o poluare de nivel acceptabil în raport cu
circumstanţele locale pertinente”. Or, noi credem că însăşi existenţa prejudiciului este dovada
indubitabilă că acesta trebuie reparat dacă se demonstrează legătura de cauzalitate între
activitatea pe care o desfăşoară şi respectivul prejudiciu.
Aşadar, victima are, potrivit legii, obligaţia de a face proba culpei autorului faptei, să
dovedească realitatea şi certitudinea prejudiciului şi, desigur, legătura cauzală dintre faptă şi
prejudiciu.
Cât priveşte ilicitatea faptei, codul civil nu pretinde ca fapta cauzatoare de prejudiciu să
fie ilicită; articolul 998 vorbeşte numai de greşeală.
86
. Pentru întreaga demonstraţie, a se vedea M.Eliescu, Răspunderea civilă delictuală, Editura Academiei, 1972, pag.223.
68
7.3.3. Răspunderea fără culpă pentru fapta lucrului. În baza articolului 1000 alin.1
Cod civil, care prevede că “suntem răspunzători de prejudiciul cauzat prin fapta persoanelor
pentru care suntem obligaţi a răspunde sau de lucrurile ce sunt sub paza noastră”.
Doctrina şi jurisprudenţa au desprins, din acest text elastic, un principiu general de
răspundere pentru fapta lucrurilor, în temeiul căruia cel păgubit poate obţine repararea
prejudiciului, fără a dovedi culpa celui chemat să răspundă. Lucrurile la care se referă textul la
care ne-am referit sunt toate lucrurile apropriabile, indiferent de natura lor.
Lucrurile neapropriabile precum aerul, lumina solară, apa mării etc. - res communis –
fiind, prin natura lor, menite să folosească tuturor şi deci nefiind în paza juridică a cuiva, nu pot
deci intra în domeniul de aplicare a art.1000 alin.1 Cod civil.
Aşadar, în materie de poluare, este dificil să se aplice această categorie de răspundere,
poluatorul fiind presupus a avea sub paza sa juridică fumul, mirosul sau vibraţiile sonore, cauze
ale numeroase daune ecologice.
Nu înseamnă însă că acest temei juridic nu a fost invocat de numeroase victime ale
poluării în lipsa unei reglementări speciale adecvate.
87
. A se vedea D.Alexandrescu, Explicaţiune teoretică şi practică a dreptului civil român, vol.V, Iaşi, 1898, p.468-469.
88
. G.Marty et P.Raymond, Droit civil, vol.II, Sirey, Paris, p.397.
69
Cazurile de exonerare de răspunderea prevăzută de art.1000 alin.1 Cod civil sunt: forţa
majoră, fapta unei terţe persoane sau fapta victimei, ceea ce exclude cu desăvârşire ideea de
culpă, fie şi prezumată, aflându-ne pe tărâmul legăturii cauzale.
89
. Răspunderea fără culpă consacrată de Codul aerian, 1982, art.97.
90
. Art.1 din Legea nr.137/1995, republicată în 2000
91
. A se vedea art.6 şi art 7, art. 80 şi art.81 din Legea nr.137/1995 cu modificările şi completările ulterioare.
70
va face specificitatea acestei răspunderi, aşa cum vom vedea în cele ce urmează, sunt condiţiile
de angajare a răspunderii şi modul de reparare a prejudiciului din punctul de vedere al autorului
şi al stabilirii victimei care are dreptul la reparaţie.
Articolul 81 al legii proclamă în mod expres caracterul obiectiv al răspunderii,
independent de culpă.
Desigur, proclamarea principiului răspunderii obiective nu este tocmai o noutate, deoarece
şi până în prezent, în practică, pentru repararea prejudiciilor cauzate prin poluare, victima putea,
la alegere, să-şi întemeieze pretenţiile pe art.1000, alin.1 Cod civil (răspunderea obiectivă) sau pe
art.998-999 Cod civil (răspunderea pentru culpă).
Importanţa acestei reglementări constă în aceea că, avându-se în vedere specificitatea
daunei ecologice, s-a instituit prin puterea legii o răspundere care revine autorului faptei
păgubitoare, ce nu poate invoca lipsa culpei sau să se prevaleze de o autorizaţie administrativă
încercând să fie exonerat de răspundere. Aşadar, victima nu va fi obligată să probeze culpa celui
a cărui răspundere încearcă să o angajeze în vederea reparării prejudiciului.
Principiul răspunderii obiective este, de altfel, singurul în măsură să pună în aplicare
principiul “poluatorul plăteşte”, răspunderea fiind angajată pentru riscul pe care-l prezintă
activitatea pe care acesta o desfăşoară. În opinia noastră, victima urmând să facă dovada
prejudiciului (care în acest domeniu am văzut că prezintă destule obstacole) şi faptul că acest
prejudiciu este consecinţa activităţii poluatorului.
Articolul 81 alin.1 al legii pe care o analizăm adaugă: “În cazul pluralităţii autorilor
răspunderea este solidară”. Condiţie indispensabilă, după părerea noastră, dat fiind caracterul
difuz al pagubei, de cele mai multe ori rezultat al mai multor surse de poluare şi al unor acte
succesive.
În această situaţie victima nu este pusă în situaţia de a demonstra contribuţia fiecărui
poluator în parte, probă care ar presupune cunoştinţe şi mijloace tehnice, care de cele mai multe
ori ar depăşi posibilităţile acesteia.
Solidaritatea debitorilor (solidaritate pasivă) dă posibilitatea victimei să fie indemnizată
pentru întreg prejudiciul de către oricare dintre debitorii solidari - aceştia fiind obligaţi la acelaşi
lucru (in solidum). Şi în această situaţie ne aflăm în faţa unei obligaţii solidare de drept, în
virtutea legii92.
Cât priveşte repararea prejudiciului, în Legea-cadru de protecţie a mediului se
menţionează, la art.85 lit.g privind obligaţiile persoanelor fizice şi juridice, că “autorul suportă
92
. A se vedea şi art.1041 Cod civil.
71
costul pentru repararea prejudiciului şi înlătură urmele produse de acesta, restabilind condiţiile
anterioare producerii prejudiciului”.
Desigur, această precizare are în vedere persoanele fizice sau persoanele juridice a căror
răspundere a fost stabilită, urmărindu-se repararea integrală a prejudiciului, inclusiv aducerea la
starea anterioară a mediului căruia i s-a adus atingerea respectivă (deci, inclusiv, reconstrucţia
ecologică, dacă aceasta este posibilă).
Dreptul la acţiune în repararea unui prejudiciu adus persoanelor, bunurilor sau mediului,
aşa după cum am văzut în dreptul comun, aparţine celui lezat direct. Instituind un regim special,
legea protecţiei mediului, având în vedere că de cele mai multe ori victima este mediul însuşi,
recunoaşte tuturor persoanelor “dreptul de a se adresa, direct sau prin intermediul unor asociaţii,
autorităţilor administrative sau judecătoreşti în vederea prevenirii sau, în cazul producerii unui
prejudiciu direct sau indirect”93.
Este practic, vorba, de conferirea unei legitimări procesuale active tuturor persoanelor în
virtutea recunoaşterii dreptului la un mediu sănătos, dreptul la acţiune făcând parte din sistemul
de garanţii juridice alături de dreptul de informare şi de participare la luarea deciziilor privind
calitatea şi politicile de mediu.
Este, de asemenea, de salutat dispoziţia legală cuprinsă de art.87 prin care organizaţiile
neguvernamentale au dreptul la acţiune în justiţie în vederea conservării mediului, indiferent cine
a suferit prejudiciul.
Dreptul la acţiune al organizaţiilor neguvernamentale dă satisfacţie mai multor cerinţe
legate de protecţia mediului şi dezvoltarea durabilă.
Faţă de necesitatea reparării prejudiciilor suferite de mediu, prin obţinerea unei sentinţe,
este limpede că organizaţiile respective “reprezintă” în faţa instanţelor judecătoreşti interesul
general al colectivităţilor atunci când “victima” nu este un bun apropriabil, deşi ele pot, conform
legii, acţiona şi pentru repararea prejudiciilor individuale.
Nu este, poate, locul aici, dar ne îngăduim să evocăm faptul că o asemenea reglementare
răspunde şi cerinţelor principiilor cuprinse în Declaraţia de la Rio, adoptată cu prilejul
Conferinţei ONU pentru mediu şi dezvoltare din 1992, care subliniază necesitatea creşterii
rolului actorilor societăţii civile în toate activităţile care presupun integrarea protecţiei mediului
în toate problemele dezvoltării societăţii.
Obligaţiei legale a persoanelor fizice şi juridice de a repara prejudiciile cauzate îi
corespunde dreptul tuturor persoanelor, consfinţit prin dispoziţiile legii, “la despăgubire pentru
prejudiciul suferit”94.
93
. A se vedea art.5 lit.d din Legea nr.137/1995.
94
. Vezi art.5 lit.e, Legea nr.137/1995.
72
Caracterul penal este dat de gradul de pericol social ridicat pe care îl prezintă fapta, ea
trebuind să înfăţişeze o serioasă ameninţare pentru mediu, sănătatea şi viaţa oamenilor şi a
oricăror forme de viaţă.
Pentru angajarea răspunderii penale, faptele incriminate ca infracţiuni trebuie săvârşite cu
vinovăţie.
Codul penal român, cu toate modificările şi completările aduse prin Legea nr.88/1992, nu
cuprindea decât puţine dispoziţii privind incriminarea unor fapte periculoase din domeniul
protecţiei.
Multe infracţiuni sunt reglementate prin legi speciale adoptate în măsura în care au fost
adoptate reglementări sectoriale de protecţie a mediului. În acest sens am putea cita: protecţia şi
asigurarea calităţii apelor - Legea nr.107/1996, Legea 192/2001 privind fondul piscicol, pescuitul
şi acvacultura, Legea 645/2002 privind prevenirea, reducerea şi controlul integrat al poluării,
Legea 103/1996 privind fondul cinegetic şi protecţia vânatului, Legea 26/1996 - Codul silvic,
Legea 655/2002 privind protecţia atmosferei etc, exemplele desigur putând continua.
Aceste reglementări dispersate nu sunt rezultatul unei concepţii unitare privind
infracţiunile specifice domeniului de care ne ocupăm. Şi la noi, ca şi în alte ţări, sancţiunile
penale au urmat pas cu pas procesul de elaborare a regulilor politicilor în materia mediului,
lipsind o abordare globală ce şi-ar fi putut găsi locul în chiar codul penal95.
Este momentul să revenim, însă în actualitate. Prin Legea 300 din 2004 (publicată în M.
Of. nr 575 din 29 iunie 2004) a fost adoptat noul Cod penal ce va intra în vigoare pe 29 iunie
2005, potrivit art 512 din acest Cod. Noul Cod penal răspunde exigenţelor actuale ale societăţii
noastre precum şi dezvoltarea ştiinţelor juridice şi contribuţiei practicii judiciare.
La nivelul principiilor şi al conceptelor s-au înregistrat modificări şi completări.
În domeniul protecţiei mediului, apare pentru prima dată, la titlul VIII –Crime şi delicte de
pericol public incriminarea în cadrul capitolului V art 395-405 a faptelor care constituie crime şi
delicte contra mediului înconjurător.
O primă constatare, mediul este tratat ca o victimă a faptelor astfel incriminate de legea
penală.
Într-un studiu comparativ privind noul Cod penal şi Codul penal anterior George Antoniu
arată că sunt crime şi delicte contra mediului „încălcarea regulilor privind protecţia mediului, a
regulilor privind protecţia apei, a regulilor privind gospodărirea apelor, a utilizării apei potabile,
distrugerea lucrărilor de protecţie a apelor, încălcarea regulilor privind protecţia solului, a
fondului forestier, poluarea fonică şi poluarea accidentală.”96
95
. A se vedea Michel Prieur, Droit de l’environnement, Ed.Dalloz, Paris, 1991, p.706.
96
A se vedea George Antoniu „Noul Cod penal, Codul penal anterior” Ed All Beck, Bucureşti 2004, pag 176
78
răspunderea penală a persoanelor fizice ca participante la comiterea faptului infracţional (art 45).
Este vorba, desigur, despre faptele prevăzute de lege, săvârşite în numele sau în interesul
persoanelor juridice, de către organele sau reprezentanţii acestora.
Remarcăm, de asemenea, că în reglementarea Codului penal, răspunderea persoanei
juridice pentru anumite infracţiuni este expres prevăzută de lege şi deci, intervine numai în astfel
de cazuri.
Această instituţie nou introdusă în legislaţia penală românească, pe care o salutăm ca pe o
garanţie a unei atitudini mai respectuoase faţă de mediu a marilor poluatori, a avut deja un
succes remarcabil în cadrul altor legislaţii penale din alte ţări şi în unele acte internaţionale.
Astfel, Convenţia pentru protecţia mediului prin dreptul penal elaborate de Consiliul
Europei din 4 noiembrie 1998, având în vedere necesitatea unei politici penale comune, a statelor
membre, pentru protecţia mediului şi faptul că atingerile aduse mediului antrenează consecinţe
grave care constituie infracţiuni, are în vedere luarea unor măsuri eficace astfel încât autorii unor
asemenea infracţiuni să nu scape de urmărirea penală şi sancţionarea corespunzătoare. În
preambulul Convenţiei se pune în evidenţă faptul că persoanele juridice ce vor răspunde penal,
astfel responsabilizate vor avea un aport eficient în acţiunile de prevenire.
În Convenţie sunt prevăzute măsurile ce trebuie luate la nivel naţional, infracţiuni comise
intenţionat (emiterea sau introducerea ilicită a unei cantităţi de substanţe sau de radiaţii ionizante
în atmosferă, sol sau apă susceptibile de a cauza moartea sau deteriorarea durabilă a mediului),
alte infracţiuni socotite a fi „de neglijenţă” (în materie de deşeuri, de atingeri aduse elementelor
naturale, parcuri naţionale, arii protejate. Nu este neglijat nici comerţul ilicit cu specii protejate.
La capitolul sancţiuni sunt prevăzute sancţiuni specifice care dovedesc înţelegerea exactă
a mediului ca victimă spre deosebire de noul Cod penal român o sancţiune esenţială fiind
refacerea stării mediului (art 8 din Convenţie).
Aşa cum este de aşteptat art 9 din Convenţieconsacră răspunderea persoanelor juridice
pentru infracţiuni comise de organele lor, de un membru al acestora sau de către alte persoane
reprezentative.
7.5.1. Faptele incriminate ca infracţiuni prin Legea nr.137/1995 a protecţiei
mediului.
În conformitate cu Legea pentru protecţia mediului nr 137/1995 modificată şi republicată
în Monitorul Oficial 70 din 2000 şi modificată şi completată ulterior prin OUG nr 91/2002
aprobată prin Legea 294 din 27 iunie 2003, legea cadru cu caracter de lege specială prevede
faptele care constituie infracţiuni şi pedepsele penale corespunzătoare fiecărei categorii (art 85).
80
Nu este ănsă mai puţin adevărat că la capitolul V, al Codului penal sunt incriminate crime
şi delicte la regimul armelor şi muniţiilor, materiilor radioactive şi a materiilor explozive (art
407).
Pe de o parte, criteriul plasării materialelor radioactive ni se pare cel puţin bizar iar pe de
altă parte, punerea în funcţiune a instalaţiilor, exploatarea, modificarea şi dezafectarea acestora-
activităţi nucleare în sine –sunt abordate prin intermediul regimului juridic al materialelor
nucleare, abordare, care în opinia nosatră, ni se pare incorectă.
De asemenea pentru infracţiunile incriminate în capitolul VI este prevăzută expres
răspunderea penală a persoanelor juridice:
descărcarea apelor uzate şi a deşeurilor de pe nave sau platforme plutitoare direct
în ape naturale cât şi evacuarea sau scufundarea unor substanţe sau deşeuri
periculoase (art 40 lit d),
luarea măsurilor de eliminare totală a substanţelor şi preparatelor chimice
periculoase care au devenit deşeuri (art 21 lit c).
D. Infracţiuni la reglementările referitoare la condiţiile prealabile desfăşurării activităţii,
eliberarea autorizaţiilor şi respectarea lor şi aspecte legate de acestea în timpul desfăşurării
activităţii.
O primă remarcă se poartă asupra faptului că posibilii răspunzători din punct de vedere
penal pot fi atât autorităţile publice cât şi persoanele fizice şi persoanele juridice, altele decât
acestea.
pentru protecţia mediului (art 20 şi art 35 alin 5). Comiterea faptei infracţionale menţionate mai
sus, priveşte autorităţile vamale.
2. Pentru persoanele fizice sau juridice, infracţiunile se referă la:
- continuarea activităţii după suspendarea acordului sau autorizaţiei de mediu (art.10
alin.2);
- prezentarea în studiile şi analizele de impact a unor concluzii şi informaţii false (art.12
alin.6);
- transportul sau tranzitul de pesticide, substanţe sau deşeuri periculoase fără autorizaţie
(art. 17 alin 1 şi art.23 alin 1);
De menţionat că pentru toate infracţiunile prevăzute de art.85 - tentativa se pedepseşte.
Sancţiunile penale prevăzute de lege sunt pedeapsa privativă de libertate (închisoare) şi
pentru un număr restrâns de infracţiuni este posibilă aplicarea unei amenzi penale.
Constatarea şi cercetarea infracţiunilor se fac din oficiu de către organele de urmărire
penală conform legii.
Toate aceste etape şi considerente au fost avute în vedere şi de legiuitorul român, care, aşa
după cum am mai arătat în noul Cod penal consacră la art 45 răspunderea penală a persoanelor
juridice, precizând că răspunedrea penală a persoanei juridice nu exclude răspunedrea penală a
persoanei fizice care a participat la săvârşirea faptei infracţionale.
Credem însă că la gradarea pedepselor ar trebui să se aibă în vedere gravitatea daunei
ecologice provocate, alături de gravitatea pericolului social.
Precizăm că, tentativa se pedepseşte pentru toate infracţiunile prevăzute de art 85 al Legii
137 din 1995.
85
Obligaţia juridică de a lua în consideraţie mediul cu ocazia oricăror acţiuni sau decizii
care ar putea să-i aducă atingere presupune, pe plan administrativ, instituirea unor proceduri de
autorizare.
Dintre aceste proceduri, de care ne vom ocupa în cele ce urmează, procedura evaluării
impactului asupra mediului ocupă un loc central ca instituţie specifică dreptului mediului.
8.1.1. Obiectivul acestei proceduri administrative este simplu şi logic: evitarea ca o nouă
activitate justificată şi interesantă din punct de vedere economic în plan imediat, să se releve
ulterior nefastă sau chiar catastrofală pentru mediu.
Cu alte cuvinte, se urmăreşte prevenirea poluărilor şi a altor atingeri ce ar putea fi aduse
mediului, evaluându-se din faza de proiect efectele acţiunilor antropice asupra mediului natural.
Cazuri de poluare grave, cum ar fi scandalul SEVESO din Italia, Bopal din India sau
Copşa Mică din România, ar fi trebuit să nu se fi produs. Desigur, nu excludem şi situaţia ca, în
anumite cazuri, anumite modificări ale echilibrului ecologic să nu poată fi estimate, încă din faza
de proiect.
Aceasta ar presupune ca mijloacele de investigare ştiinţifică din perspectiva ecologică să
fie din ce în ce mai avansate şi mai nuanţate.
De fapt, procedura studiului de impact nu este altceva decât o punere în aplicare a unei
vechi înţelepciuni care spune că este mai bine să previi decât să vindeci.
În mod logic, pentru a preveni trebuie studiate dinainte consecinţele şi efectele unei
acţiuni ce se doreşte a fi întreprinsă, ceea ce este o regulă de bun simţ şi reprezintă, totodată, o
procedură care, proiectând în viitor, poate determina luarea unei decizii în prezent.
Procesul de evaluare a impactului asupra mediului se rescrie, desigur, în cadrul
reglementării activităţilor cu impact semnificativ asupra mediului şi se realizează pe baza
legislaţiei naţionale 97 armonizată cu legislaţia comunitară în domeniu.
97
Legislaţia în vigoare fiind: Legea Protecţiei mediului nr 137/1995 modificată şi completată conform OG 91/2002, Legea nrr
86/2000 pentru ratificarea Convenţiei privind accesul la informaţie, participarea publicului la luarea deciziei şi accesul la
justiţie în probleme de mediu, Legea 645/2002 pentru aprobarea Ordonanţei de Urgenţă nr 334/2002 privind prevenirea,
reducerea şi controlul integrat al poluării, Legea 22/2001 pentru ratificarea Convenţiei privind evaluarea imapctului asupra
mediului în context transfrontieră adoptată la Espoo la 25 februarie 1991, Legea 462/2002 pentru aprobarea OUG nr 236/2000
86
privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei şi faunei sălbatice, Legea 655/2001 pentru
aprobarea OUG nr 243/2000 privind protecţia atmosferei, Legea 426/2001 pentru aprobarea OUG nr 78/2000 privind regimul
deşeurilor, HG nr 1115/2002 privind accesul liber la informaţia privind mediul, HG nr 162/2002 privind depozitarea
deşeurilor, HG nr 573/2002 privind autorizarea comercianţilor, Ordinul nr 860/2002 pentru aprobarea procedurii de evaluare a
impactului asupra mediului şi de emitere a acordului de mediu, ordinul nr 863/2002 privind aprobarea ghidurilor
metodologice aplicabile etapelor procedurii cadru de evaluare a impactului asupra mediului, Ordinul nr 864/2002 al
ministrului apelor, pădurilor şi protecţiei mediului pentru aprobarea procedurii de evaluare a impactului şi de participare a
publicului la luarea deciziilor în cazul proiectelor cu impact transfrontieră.
98
. A se vedea A. Ch. Kiss et. Cl. Lambrechts, “Les procedures d’etudes d’impact en droit compare”, R.S.E., 1976, nr. 3-4 - P
230.
99
. A se vedea M.Prieur, op.cit., pag.62 şi urm.
87
conferă dreptul de a fi realizat un proiect determinat. Eliberarea oricărei autorizaţii, care ignoră
sistemul de evaluare - nota de evaluare şi, dacă este cazul, studiul de incidenţă asupra mediului,
atrage nulitatea acesteia.
100
. Vezi art.11 din Legea 137/1995 a protecţiei mediului şi Ordinul M.A.P.P.M. nr.125/1996;
101
. Există şi posibilitatea întocmirii unei liste negative, care cuprinde activităţile pentru care nu se cere studiu de impact;
pentru activităţile nemenţionate (toate cele care se pot determina pentru prezent şi viitor) fiind obligatoriu studiul de impact. În
opinia noastră lista negativă este mult mai eficace, deoarece nu poate scăpa nici o activitate nouă ale cărei efecte nu sunt încă
ştiute fără o evaluare prealabilă.
88
102
. A se vedea Legea nr.16/1991, Legea nr.42/1992, Legea nr.23/1993, Legea nr.12/1994 ş.a.m.d.
89
Cu toate aceste distincţii, care se pot face pe baza reglementării legale, acordul de mediu,
odată eliberat şi pus în aplicare de către titular, poate fi atacat de orice persoană interesată sau de
către orice organizaţie neguvernamentală, dacă prin acesta s-a adus un prejudiciu direct sau
indirect ori pentru conservarea mediului înconjurător105.
Credem, de asemenea, că în cazul unor atingeri grave sau ireversibile aduse mediului
înconjurător, autorităţile competente pentru protecţia mediului pot să ceară o reexaminare şi,
eventual, modificarea proiectului înaintea executării acestuia şi chiar, în anumite situaţii,
anularea acestuia.
De asemenea, considerăm că o analiză a posteriori a proiectelor supuse studiului de
impact trebuie să se facă în mod obligatoriu pentru a verifica pertinenţa previziunilor şi
adoptarea măsurilor corective necesare formându-se, dacă este cazul, chiar o comisie care să
urmărească punerea în aplicare, compusă din experţi, reprezentanţi ai unor asociaţii şi ai
autorităţilor locale.
8.1.3. Realizarea studiului de impact. Petiţionarul este acela care, pentru proiectele şi
activităţile pentru care este obligatoriu studiul de impact, trebuie să prezinte autorităţilor
competente rezultatul realizării acestuia, deci, raportul. El trebuie, aşa cum am mai arătat, să
suporte şi cheltuielile aferente. Realizarea efectivă a studiului de impact nu se poate face însă de
către promotor, aşa cum legislaţia unor state o prevăd. Este cazul Franţei, unde petiţionarul care
dispune de mijloace tehnice sau de cercetare proprii, poate realiza, el însuşi, studiul de impact,
care este supus controlului, expertizării şi analizării de către organele publice competente.
Legea română prevede expres că studiile de impact se realizează prin unităţi specializate,
persoane fizice sau juridice atestate106.
Condiţiile impuse de lege privind atestarea, credem că au în vedere, în primul rând,
capacitatea tehnică şi ştiinţifică a celor abilitaţi şi, desigur, imparţialitatea lor. Atestarea cerută de
lege echivalează cu o garanţie în acest sens.
Executantul studiului de impact trebuie să respecte îndrumarul cu problemele ce trebuie
analizate şi modelul-cadru de întocmire a raportului, impuse de autorităţile competente pentru
protecţia mediului. Credem că în analiza ce se efectuează nu poate lipsi o evaluare a stării iniţiale
a mediului şi o previziune ştiinţifică a efectelor pe care le-ar produse introducerea noii acţiuni
propuse. Concluzia trebuie să arate motivele pentru care proiectul poate fi reţinut sau respins şi
să propună eventuale variante mai favorabile mediului.
105
. A se vedea art.5 lit.d şi art.8 din Legea 137/1995.
106
A se vedea în acest sens Ordinul 860/2002 privind aprobarea Regulamentului de atestare pentru elaborarea studiilor de
impact asupra mediului înconjurător.
92
8.1.4. Controlul studiului de impact. Putem afirma că acest control se realizează atât de
public, cât şi de administraţie.
a) aducerea la cunoştinţa publicului a raportului studiului de impact şi dezbaterea
sa cu toţi cei interesaţi, care-şi pot exprima reticenţele sau chiar opoziţia faţă de soluţia propusă,
presupune accesul fără rezerve la toate datele şi analizele, deci şi a controlului.
b) controlul administrativ se realizează de către autoritatea competentă, care poate
dispune refacerea studiului de impact sau completarea lui cu prilejul analizei preliminare.
După dezbaterea publică a raportului studiului de impact, acesta este supus unui nou
control, în care sunt avute în vedere şi observaţiile făcute cu acest prilej în vederea luării deciziei
finale.
c) controlul jurisdicţional se poate exercita, în opinia noastră, în cel puţin trei
situaţii:
- comunicarea prin act administrativ a rezultatelor analizei preliminare, prin care autoritatea
publică dispune refacerea sau completarea studiului de impact;
- în urma aducerii la cunoştinţa publică a deciziei finale;
- după eliberarea sau refuzul motivat al acordului de mediu.
În cele ce precedă am dorit să evidenţiem rolul special pe care îl joacă studiul de impact în
cadrul procedurii de autorizare a activităţilor economice şi sociale cu impact asupra mediului
înconjurător.
Un mijloc juridic uzitat atât pe plan internaţional, cât şi la nivel naţional pentru protecţia
mediului îl constituie metoda autorizărilor.
a) Acordul de mediu, după cum am precizat mai sus, se solicită pentru acele activităţi
care presupun lucrări de realizare a proiectului înainte de darea în funcţiune a obiectivului
investiţiei. Pentru realizarea unor asemenea proiecte, pentru investiţii noi sau modificarea celor
existente, eliberarea acordului de mediu are ca stâlp central realizarea studiului de impact, ceea
ce reprezintă, credem, cu unele excepţii, diferenţa principală în raport cu autorizaţia de mediu.
Acordul de mediu este valabil până la darea în funcţiune a obiectivului dar nu mai mult de
5 ani de la data eliberării.
Acordul integrat se solicită conform dispoziţiilor legale.
b) Autorizaţia de mediu. Obţinerea acestei autorizaţii este obligatorie pentru punerea în
funcţiune a obiectivelor noi care au acord de mediu. Noua lege a mediului impune obţinerea
autorizaţiei de mediu şi pentru activităţile existente, în termen de un an de la intrarea în vigoare a
acesteia.
Deşi autorizaţia de mediu sau, după caz, auttorizaţia integrată de mediu este unica
autorizare necesară pentru darea în funcţiune a unor obiective ce nu implică lucrări de
construcţii-montaj, există şi unele excepţii107.
Aceste excepţii se referă la unele activităţi ce pot avea un impact negativ considerabil cât
priveşte echilibrul ecologic al unor ecosisteme naturale. Este vorba de importul şi exportul
plantelor şi animalelor din flora şi fauna spontană şi defrişarea vegetaţiei forestiere din afara
fondului forestier, acestea fiind supuse procedurii de evaluare a impactului.
107
. A se vedea Anexa II, pct.8 - literele g) şi I) din Legea 137/1995.
94
108
A se vedea reglementarea din Legea 137/1995 modifcată pentru aprobarea procedurii de realizare a bilanţului de mediu;
95
compensaţii şi facilităţi din partea acestuia. Este, credem, evident că înţelegerea dintre fostul
proprietar şi noul proprietar va trebui validată de autoritatea competentă pentru protecţia
mediului.
8.3.2 Programul pentru conformare este un plan de măsuri cuprinzând etapele care
trebuie realizate la intervale de timp precizate de către titularul activităţii. Acest program pentru
conformare este stabilit de autoritatea de mediu care apreciază situaţia activităţii respective şi
posibilităţile de aducere a acesteia la condiţiile impuse de reglementările legale. In opinia
noastră, acest program ar trebui să fie rezultatul negocierii dintre autoritatea de mediu şi titularul
activităţii respective.
Odată stabilit programul, care în opinia noastră ar trebui să joace rolul unui contract, la
expirarea fiecărui termen acordat, în caz de neconformare, autoritatea pentru protecţia mediului
dispune încetarea activităţii.
Reglementarea legală precizează că dispoziţia de încetare este executorie.
Din experienţa altor state, cum ar fi, de exemplu, S.U.A., acest gen de “program flexibil”
dă rezultate mult mai bune decât o dispoziţie administrativă rigidă.
În prezent programul pentru conformare reprezintă un instrument administrativ extrem de
util până la îndeplinirea condiţiilor legale pentru eliberarea autorizaţiei integrate de mediu.
prevăzute expres în lege, fie sunt supuse etapei de încadrare în procedura de evaluare a
impactului asupra mediului.
Pentru activitatile existente care nu intrunesc conditiile de autorizare autoritatea
competenta pentru protectia mediului dispune efectuarea bilantului de mediu in termen de
maximum un an de la data constatarii neîndeplinirii acestor condiţii şi negociază cu titularul
activităţii programul pentru conformare, pe baza concluziilor şi recomandărilor din bilanţul de
mediu (L. 137/95, art. 10, alin. 2).
Pentru obtinerea autorizatiei de mediu activitatile existente care nu sunt conforme cu
normele si reglementarile de mediu in vigoare sunt supuse, conform deciziei autoritatii
competente pentru protectia mediului, unui bilant de mediu; bilantul de mediu se solicita,
conform deciziei autoritatii competente pentru protectia mediului, inclusiv in cazul derularii
procedurilor prevazute la alin. 2 (pentru eliberarea avizului de mediu – s.n.). Procedura de
realizare a bilantului de mediu se stabileste prin ordin al conducatorului autoritatii publice
centrale pentru protectia mediului. (L.137/95, art. 8, alin.6).
109
Ordinul MAPM nr. 860/2002 pentru aprobarea Procedurii de evaluare a impactului asupra mediului şi de emitere a
acordului de mediu.
110
H.G. nr. 573/2002 pentru aprobarea procedurilor de autorizare a funcţionării comercianţilor, Anexa nr. 4. Procedura de
autorizare a activităţilor cu impact asupra mediului înconjurător.
99
in context transfrontiera, adoptata la Espoo la 25 februarie 1991, ratificata prin Legea nr.
22/2001." (L.137/95, art. 11)