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L ACCROISSEMENT DES POUVOIRS DE CONTROLE DE L UTILITE PUBLIQUE PAR LE JUGE DE L EXCES DE POUVOIR

Avec la jurisprudence Ville Nouvelle Est, les pouvoirs du juge s accroissent par l abandon du contrle abstrait (A), mais surtout par l avnement d un contrle concret (B).

A.L ABANDON DU CONTROLE ABSTRAIT Avant l arrt comment, le juge de l excs de pouvoir faisait un contrle abstrait de l utilit publique, dans le cadre une expropriation. C'est--dire que son contrle portait non pas sur l opportunit de l opration, mais sur la ralit de l utilit publique. C est ce type de contrle qui a t opr par le tribunal administratif de Lille, saisi en premire instance. Aussi, Le juge de l excs de pouvoir, dans le cadre du contrle de l utilit publique en matire d expropriation, ne vrifiait pas les inconvnients du projet, encore moins le choix de la parcelle exproprier. C est d ailleurs la position qu il avait adopt dans l arrt chenu , rendu par le Conseil d Etat le 27 fvrier 1970. Pour effectuer son contrle, le Conseil d Etat se bornait vrifier si le projet prsentait un intrt gnral, mieux, il vrifiait le critre du service public d une expropriation par dtermination de la loi. Par exemple, un arodrome tait en soi une opration pouvant tre lgalement dclare d utilit publique . Le Conseil d Etat se refusait d apprcier l opportunit des circonstances allgues par les requrants que l opration poursuivie par la commune d Aigle ne serait pas suffisamment justifies par les besoins de la population tant au regard du transport arien qu au regard du moyen financier dont elle dispose pour raliser la dite opration (CE 13 mai 1964, Malby et Bedouet). Cependant, le juge se limitait apprcier la rgularit de la procdure, notamment la comptence de l autorit administrative, lors du droulement de l enqute pralable. A cet effet, le tribunal administratif qui a t saisi de l affaire de la Ville Nouvelle Est en premier ressort a effectivement mis l accent sur la rgularit de la procdure et non sur les moyens d ordre pratique invoqus par l association de dfense. Par ailleurs, toujours dans la mme perspective du contrle abstrait de l utilit publique, le juge se cantonnait s assurer de la rgularit de la procdure non seulement sur les lments composant le dossier d enqute pralable, mais aussi sur les conditions de dsignation de la commission ou du commissaire enquteur. Et, c est sur ce moyen que le tribunal administratif va se fonder pour annuler l arrt pris par le ministre de l quipement et du logement. Toutefois, le Conseil d Etat saisi en appel va estimer que c tait tort que le tribunal administratif s tait fond sur l absence dans le dossier d enqute de certains documents exigs par la paragraphe I de l article premier du dcret relatif la procdure d enqute pralable sur la dclaration d utilit publique, pour annuler l arrt du ministre. De mme, le juge avait constat que la dsignation d un enquteur au lieu d une commission comme le voulait l association relevait du pouvoir discrtionnaire du projet et de ce fait, la procdure tait irrgulire. C est ce qui a conduit le Conseil d Etat annuler le

jugement du tribunal administratif attaqu, tout en rejetant par la mme occasion la requte de l association de dfense des personnes concernes par le projet Ville Nouvelle Est . Ainsi, le contrle abstrait, fond sur la vrification de l utilit publique sans tenir compte du caractre concret du projet s appuyait sur un contrle extrieur de l acte dclaratif d utilit publique, ainsi que sur le dtournement de pouvoir, comme le fait remarquer le juge gabonais dans l arrt C.C.A.F , rendu par la chambre administrative de la cour suprme, le 6 avril 1970. Cependant, mme dans le cadre du contrle abstrait, le juge parvenait dclarer illgales certaines dclarations d utilit publique. Ce fut le cas dans la jurisprudence commune de cassis (CE, 15 mars 1968). Mais le Conseil d Etat, en annulant le jugement du tribunal administratif de Lille, va utiliser un nouveau moyen pour contrler l utilit publique de l expropriation. Il va ainsi oprer un contrle concret.

B.L AVENEMENT DU CONTROLE CONCRET

Avec la jurisprudence Ville Nouvelle Est, le Conseil d Etat passe d un contrle abstrait un contrle concret des pouvoirs discrtionnaires de l administration, notamment en matire d expropriation pour cause d utilit publique. Ce qui signifie qu avec cette affaire, le contrle du juge est devenu effectif, tangible, matriel et pratique. Ainsi donc, le juge ne se borne plus dclarer l utilit publique d une expropriation juste parce que celle-ci reprsente un intrt gnral. Il va maintenant au-del, en tenant compte des lments concrets du projet. Ce qui va permettre d accroitre ses pouvoirs de contrle. La concrtisation du contrle de l expropriation pour cause d utilit publique se manifeste par la prise en compte par le juge de tous les intrts, c'est--dire les intrts publics et privs pouvant tre affects par l opration. Ainsi, le juge ne se contente plus de constater l utilit publique, mais il met en balance les avantages et les inconvnients, le cot et le rendement de la dite opration. A cet effet, dans l arrt comment, le Conseil d Etat a estim qu une opration doit tre lgalement dclare d utilit publique que si les atteintes la proprit prive, le cot financier, les inconvnients d ordre social et environnemental qu elle comporte ne sont pas excessifs. Par consquent, pour le juge administratif, tout dsquilibre n est pas cause de l illgalit de l acte. Il faut par contre que les inconvnients soient dmesurs par rapport aux avantages pour que l utilit publique soit dclare inexistante et que l acte ait un caractre illgal. Aussi en l espce, l assemble du Conseil d Etat a dcid que compte tenu de l importance de l ensemble du projet, la circonstance que disparaissent une centaine de maisons n est pas de nature retirer l opration son caractre d utilit publique . De plus, le juge administratif a encore voulu tendre son contrle, en vrifiant si le projet ne porte pas atteinte d autres intrts publics (CE Ass, 20 oct 1972, socit civile

Sainte Marie de l Assomption). Ainsi, il appartient en principe l administration d arbitrer en cas de conflit en deux intrts contradictoires, mais depuis cette jurisprudence, le Conseil d Etat accepte de procder cet arbitrage. Il est noter que cet arrt, c'est--dire socit civile SAINTE MARIE DE l ASSOMPTION , est le premier qui a abouti l annulation d une dclaration pour cause d utilit publique. Dans la mme logique d largir son contrle, le juge prend galement en compte l implantation de l ouvrage en cause dans la mesure o c est en fonction de sa localisation qu il apprcie le cot de l opration et l importance des atteintes portes la proprit prive, l ordre social et d autres intrts publics (CE Ass 22 fev 1974, Adam).

Toutefois, il est signaler que La jurisprudence Ville Nouvelle Est a eu un impact considrable dans le contentieux administratif.

II.L APPORT DE LA JURISPRUDENCE

Bien que par l arrt Ville Nouvelle Est, le Conseil d Etat a consacr une nouvelle thorie (A), les retombes de celle-ci se sont avres mitiges (B).

A.LA CONSECRATION DE LA THEORIE DU BILAN

La jurisprudence Ville Nouvelle Est a le mrite d introduire un nouveau moyen de contrle du juge parmi ceux dj existant. Il s agit de la thorie du bilan. Celle-ci est en effet la consquence du contrle in concreto . Bien que les prmices de cette thorie se fussent dj manifestes dans l affaire commune de cassis, en 1968, c est tout de mme en 1971 que le juge de l excs de pouvoir va consacrer cette thorie, ce qui vaut Ville Nouvelle Est d tre un arrt de principe. Encore appele contrle du bilan cots et avantages, la thorie du bilan a pour objet, en permettant au juge d exercer un contrle de proportionnalit, de pallier l absence de contrle de l adquation de la dcision aux motifs. En d autres termes, la thorie du bilan est un contrle par lequel le juge effectue une valuation des avantages et des inconvnients d une opration. En matire d expropriation comme c est le cas en l espce, le juge administratif apprcie si l expropriation projete entraine des atteintes la proprit prive, un cot financier ou des inconvnients d ordre social ou cologique excessifs, eu gard l intrt qu elle prsente. Ainsi, comme le contrle de l erreur manifeste d apprciation, le contrle de la mesure excessive constitue un instrument d une politique jurisprudentielle d ajustement de la comptence discrtionnaire au contentieux de l excs de pouvoir portant sur l exercice mme de cette comptence. Le Conseil d Etat a donc forg cette thorie pour renforcer son pouvoir de contrle sur les pouvoirs discrtionnaires de l administration.

La thorie du bilan a t tendue aux mesures administratives accordant des drogations aux rgles d urbanisme. L aussi, le juge de l excs de pouvoir se reconnait le droit d apprcier la lgalit des drogations accordes par l autorit administrative, en fonction de la confrontation des inconvnients et des avantages qu elles reprsentent pour l intrt gnral (CE 18 juillet 1973, VILLE DE Limoges, RDP 1974, conclusions Rougevin-Baville). La thorie du bilan a galement t applique dans les mesures de protection d un site (CE 8 juillet 1977, Mme Ri). Toutefois, bien que la conscration de la thorie du bilan par le Conseil d Etat a permis au juge administratif de bnficier d une nouvelle mthode de contrle du pouvoir discrtionnaire de l administration, cette thorie a cependant un bilan mitig.

B.UN BILAN MITIGE

Depuis l arrt Ville Nouvelle Est, la jurisprudence administrative a marqu une volution considrable dans la nature du contrle exerc par le juge de l excs de pouvoir sur les actes qui lui sont soumis. En effet, en thorisant et en appliquant la thorie du bilan dans une expropriation, le juge est all au-del de son champs d investigation traditionnel. Il examine dsormais non pas uniquement la rgularit de l acte mais galement son impact. Toutefois, l on ne doit pas considrer ce changement de la nature du contrle d une manire gnrale, car il se limite l expropriation et quelques autres mesures et projets administratifs. De plus, en raison du fait que le juge administratif a du mal mettre en place un raisonnement gnral applicable tout d acte, la thorie du bilan apparait quelque peu subjective. De mme, le recours la thorie du bilan est quasi inexistant en marge des cas d expropriation. C est le cas par exemple en matire de la fonction publique o le juge se limite un examen formel et procdural, li la lgalit de l acte. Il faut galement prciser que depuis la jurisprudence Ville Nouvelle Est, les annulations prononces par le juge administratif sur le fondement de la thorie du bilan cots-avantages, ont t relativement peu nombreuses. En bref, le bilan de la thorie du bilan reste dsirer : on aurait cru un bouleversement, une rvolution dans le domaine du contentieux administratif, mais la ralit en a t autre.

INTRODUCTION

Si vous arrivez contrler le processus du choix, vous pouvez contrler tous les aspects d une dcision disait le sociologue Robert BENNETT. Cette phrase trouve son illustration dans la dcision rendue par le Conseil d Etat, runi en Assemble, le 28 mai 1971, qui a trait aux pouvoirs du juge de l excs de pouvoir, en matire de contrle de l utilit publique d une opration d expropriation. En effet, il ressort des faits que le gouvernement franais dcida en 1966 de la cration, l est de la ville de Lille, d un ensemble urbain nouveau comportant un complexe universitaire. Le projet, affectant cinq cents hectares et s levant un milliard de francs, devait entrainer l expropriation d une centaine de maisons. L opration avait t dclare d utilit publique par un arrt du 3 avril 1968, pris le ministre de l quipement et du logement suite une enqute prfectorale. Une association dfra cet acte la censure du juge, au motif que la destruction d une centaine de logements constituait un prix trop lev pour la ralisation du projet, qui de ce fait n avait pas d utilit publique. Aussi, aprs que le tribunal administratif de Lille ait annul pour excs de pouvoir l arrt dclarant l utilit publique de l expropriation, le ministre de l quipement a interjet appel auprs du Conseil d Etat afin que celui-ci annule le jugement du tribunal administratif. A cet effet, le Conseil d Etat ayant t amen statuer sur l utilit publique d une opration d expropriation, domaine relevant des pouvoirs discrtionnaires de l administration, on peut alors se demander quelle est l tendue des pouvoirs du juge administratif en matire de contrle de l utilit publique d une opration d expropriation ? Ainsi par la jurisprudence Ville Nouvelle Est, le Conseil d Etat va accroitre son contrle de l utilit publique d une opration d expropriation (I), en dveloppant la thorie du bilan(II).

PLAN

I.L ACCROISSEMENT DES POUVOIRS DE CONTROLE DE L UTILITE PUBLIQUE PAR LE JUGE DE L EXCES DE POUVOIR

A.L ABANDON DU CONTROLE ABSRAIT

B.L AVENEMENT DU CONTROLE IN CONCRETO

II. L APPORT DE LA JURISPRUDENCE

A.LA CONSECRATION DE LA THEORIE DU BILAN

B.UN BILAN MITIGE