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ECOLE NATIONALE DADMINISTRATION ===== CYCLE DE PREPARATION AU CONCOURS DENTREE AU CYCLE NORMAL DE LENA =====

FINANCES PUBLIQUES (Quelques lments du Dossier Pdagogique)

Prof. Mostafa RHOMARI

SOMMAIRE

Objectifs du dossier pdagogique Introduction du cours Plan dtaill du cours Rsum du cours Conseils mthodologiques

Comment laborer une dissertation en finances publiques ? Comment faire un commentaire de texte ? Comment prsenter au mieux votre copie dexamen ? Quelques sujets pour tester vos connaissances. Sujets de dissertation avec propositions de plans dtaills
Bibliographie

LES OBJECTIFS DU DOSSIER PEDAGOGIQUE : Ce dossier pdagogique* est destin aux candidats au concours dentre lENA (cycle prparatoire). Il a pour objectif de leur permettre : Dacqurir les connaissances et de se familiariser avec les notions de base en matire de finances publiques ; Dassimiler les rgles de mthodologie des diffrents types dpreuves : dissertation et commentaire de texte ; De sentraner tous les exercices avec des sujets accompagns de leurs plans (donns ici titre dillustration). Lintrt de ce dossier pdagogique rside dans leffort didactique tent aussi bien sur le fond que sur la forme. Le fond : aprs avoir expos le contenu de la loi de finances, ce dossier indique les principes de prsentation et les diffrentes autorits intervenant dans le processus budgtaire. Celui-ci est ensuite analys du double point de vue : Des directions du Ministre des Finances qui en prparent et matrisent le droulement ; Du Parlement (2 chambres) qui contrlent, amendent et votent le document budgtaire. La forme : des tableaux synoptiques rsument clairement les procdures utilises, et les pouvoirs des diffrents intervenants ainsi que leurs limites.
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Ce document est inspir de louvrage de Mme Pascale Bertoni : Finances Publiques , d. Vuibert. 1998.

Cest ainsi une perspective globale qui est donne de la prparation lexcution du budget en passant par la discussion parlementaire. Une dmarche pragmatique et pdagogique.

PARTIE I : FINANCES PUBLIQUES ASPECTS THEORIQUES

Etant une des branches du Droit public, les Finances Publiques font appel au droit constitutionnel et droit administratif, lconomie et aux sciences politiques. Les finances publiques regroupent : Le droit budgtaire (rgles dexcution et de vote du budget) ; Le droit de la comptabilit publique (les rgles dexcution des dpenses et recettes publiques) ; Le droit fiscal (rgle dtablissement, de recouvrement et de contrle de limpt ; enfin Le droit applicable lmission dun emprunt.

INTRODUCTION Les finances publiques ont pour objet ltude des problmes financiers qui se posent aux personnes publiques (Etat, collectivits territoriales et tablissements publics) ainsi que ltude des rgles juridiques qui leur sont appliques. Les finances publiques est une discipline dont le contenu, les procdures, les techniques et les outils rsultent notamment dune quadruple approche : juridique, conomique, sociologique et politique.
Lapproche juridique des finances publiques ; Lapproche conomique des finances publiques ; Lapproche sociologique des finances publiques ; Lapproche politique des finances publiques.

I- APPROCHE JURIDIQUE DES FINANCES PUBLIQUES : La science des finances consiste en ltude des moyens par lesquels lEtat se procure les ressources ncessaires la couverture des dpenses publiques et en repartit la charge entre tous le citoyens ( G. Jze ). Partant de cette dfinition, la thorie financire fut essentiellement proccupe par ltude des rgles juridiques, administratives, ou constitutionnelles auxquelles devraient se plier les activits financires de lEtat. Ces rgles et procdures concernent : Ltablissement du budget et lexcution des dpenses et des recettes publiques Ltablissement et le recouvrement de limpt ; La gestion de lemprunt. Cette approche uniquement juridique des problmes financiers a t-elle rellement permis d apprhender toute la ralit financire ? La rponse est certes ngative mais daucuns pensent que cette critique ne parat pas fonde car jusqu la premire guerre mondiale , les finances publiques nont pos ni problmes politiques, ni problmes conomiques. Les affinits entre les institutions financires et le rgime parlementaire taient videntes et ne prtaient pas discussion. Dans ce sens, le budget permettait denregistrer les dpenses et les recettes de lEtat. Il tait loccasion de recenser et de contrler les dpenses, les besoins des administrations et lutilisation des ressources.

Quant aux effets conomiques des finances publiques, ils taient pratiquement inexistants une poque o : les limites de laction de lEtat correspondaient aux doctrines librales rien ne devait venir troubler le libre jeu de la concurrence et les mcanismes du march suffisaient pour ajuster loffre la demande ; tous les moyens de production taient la disposition du seul secteur priv ; lEtat tait charg dexcuter les grandes fonctions dordre public (ordre, scurit , dfense , diplomatie...) et les activits purement administratives. La science des finances tait ainsi condamne ntudier que les seuls problmes juridiques. Cest la conception classique des finances publiques qui a trois principes la base. Il sagit : du principe de la limitation des dpenses et des prlvements publics. Considr comme improductif, le budget doit se limiter couvrir les dpenses non-productives de lEtat. du principe de la neutralit du budget, ce dernier ne doit pas servir dinstrument dintervention dans la vie conomique ou sociale ;autrement dit, lordre conomique ne doit pas tre troubl par des initiatives tatiques.

du principe dun quilibre budgtaire rigoureux entre les recettes et les dpenses. Les recettes fiscales avaient essentiellement pour objet de couvrir les dpenses. Il y a des dpenses , il faut les couvrir. (G. Jze). Autrement dit, ltat ne doit pas dpenser ni prlever plus que le strict ncessaire. Il ne doit y avoir ni dficit, ni excdent. Les deux sont condamnables. En somme, la prpondrance de llment juridique et loubli de llment conomique ont fait la faiblesse de la conception classique des finances publiques. Des ractions viendront alors de deux directions le dveloppement des ides et la succession dune srie dvnements**. Elles ont fait prendre conscience du rle que les faiblesses publiques taient appeles jouer dans lconomie moderne.

Les deux guerres mondiales et la crise conomique de 1929 ont accru le rle conomique de lEtat. Ds le lendemain de la premire guerre mondiale, lEtat intervenant pour faire face aux difficults conomiques et montaires. La crise conomique de 1929 mis en cause les conceptions conomiques librales et ses consquences sociales (le chmage). La seconde guerre mondiale a donn lieu un contexte (infrastructures dtruites, insuffisance de capitaux privs pour reconstruire) favorable lintervention de lEtat dans les domaines conomiques et sociaux.

II- LAPPROCHE ECONOMIQUE DES FINANCES PUBLIQUES : La conception conomique des finances publiques aborde ltude des moyens par lesquels lEtat cherche raliser, en mme temps que la couverture des dpenses publiques par ressources publiques, des interventions dans le domaine conomique et social . Partant de cette dfinition, les finances publiques sintressent alors : limpact productif ou improductif des dpenses publiques ; lutilisation du dficit budgtaire et rle de lquilibre budgtaire sur la conjoncture ; leffet du prlvement fiscal sur le comportement et lactivit des agents conomiques. Il sest constitu une discipline nouvelle ; lconomie financire, que de nombreux auteurs considrent comme autonome aussi bien lgard de la science des finances que de lconomie politique puisquelle tudie lactivit conomique issue des rapports de contrainte, alors que lconomie politique soccupe, par contre de lactivit conomique issue des rapports contractuels (Cosciani). Il sest dgag aussi des approches fonctionnelles qui dfinissent les finances publiques comme ltude des fonctions des activits du rle , dun agent conomique : lEtat (Musgrave, Dalton, Buchanan, Cosciani Wagner...) Ds lors, la conception classique sest substitue une conception moderne des finances publiques articule autour de lutilisation volontaire des dpenses et des recettes publiques comme moyen dintervention en matire conomique et sociale.

Les caractristiques du budget sont les suivantes : un budget productif : les investissements raliss pour lEtat constituent un moteur de la croissance conomique ; un dsquilibre du budget : dans un contexte conomique donn, le dsquilibre ou le surquilibre du budget sont les moyens dune politique conjoncturelle. Les missions assigns au budget de lEtat sont : 1. La rgulation de la vie conomique : la dpense publique est alors utilis comme un instrument conjoncturel. De faon trs schmatique, on peut dire que : si les affaires tournent au ralenti, on rduit les impts ou lon augmente les dpenses ou les deux simultanment ; sil y a surchauffe, cest dire une hausse excessive des prix, on fait la manuvre contraire : des majorations fiscales et une austrit budgtaire. 2. Lallocation des ressources : la dpense publique est le moyen pour lEtat de prendre en charge le fonctionnement des services publics. Cest aussi le moyen de financer les activits industrielles et commerciales ( budgets annexes). 3. La redistribution des revenus : par la dpense publique, lEtat participe activement lexpansion et oriente lconomie . De ce fait, la dpense publique ne sanalyse plus comme un simple acte de consommation cest dire dans une absorption de biens dtruits pour satisfaire un besoin . La dpense publique se conoit comme un acte dinvestissement. LEtat ne consomme pas inutile, il redistribue.
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Lapproche des finances publiques prsente lavantage de donner un contenu conomique homogne la matire des finances publiques, dfini autour de lutilisation des deniers publics. Cependant, cette approche des finances publiques a un pouvoir explicatif faible. En considrant lEtat uniquement comme un agent conomique rduit un simple mcanisme dencaissements et dcaissements ; cette approche se dsintresse des profondes transformations institutionnelles et ne prend pas en considration les faits politiques. En labsence dune conception sociologique et politique des finances publiques, cette approche donne une description incomplte de la ralit financire.

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MISSIONS ASSIGNEES AU BUDGET DE LETAT


Axes dintervention Elments de la mission

Rgulation de la vie conomique - Limiter les troubles conjoncturels par une action budgtaire Favoriser la relance de lconomie pour contrer la rcession Refroidir la conjoncture pour contrer linflation.

Allocation des ressources - Assurer le perfectionnement des services publics de lEtat Allouer les recettes prleves aux services publics (administratif, industriel et commercial)

Redistribution des revenus - Redistribuer une partie des revenus Prlever des recettes partir de quelques sources de revenus ;

Mission

Objectifs viss

Affecter des dpenses Participer financirement des activits dtermines. des activits assures par le secteur priv. - Distribuer par le moyen des recettes : Linstitution dun impt progressif sur le revenu assorti de techniques

Moyens utiliss - Limiter la pression fiscale - Accorder des apports de par lEtat (par lacceptation dun lEtat aux entreprises dficit ; publiques sous les formes Distribuer des revenus suivantes : aux particuliers Les concours financiers
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(prestations sociales) ou aux entreprises (subventions, prts) afin daccrotre la consommation et la production. - Limiter lintervention de lEtat ;

titre dfinitif : * Subventions dexploitation pour couvrir un dficit rsultant dune vente prix infrieur au cot de production. * Subventions dquipement pour la Laisser les lois du march ralisation doprations rgler les dsquilibres dtermines. constats (inflation, dpression). * Dotation en capital : augmentations de capital - Diminuer la part des ralises par les socits dpenses publiques dans dont lEtat est propritaire lconomie afin de freiner ou actionnaire la consommation et la intgralement souscrites production pour limiter par le Trsor. linflation et les importations. Les concours financiers titre remboursables : * Les prts du Trsor
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adaptes (quotient familial, dduction) redistribue les revenus des particuliers entre eux. Linstitution dun impt particulier (impt de solidarit), de surtaxation de faon plus directe vise lcrtement des revenus levs. - Distribuer par le moyen de la dpense : Contribution de lEtat pour assurer les revenus aux plus dmunis, exemples : * Subventions accordes aux organismes de scurit sociale ; * Pensions, allocations assistance, mise

* Les bonifications dintrt pour ramener le cot dun prt consenti par un intermdiaire financier un cot infrieur celui de la collecte des ressources. * Les garanties de prts consentis par une banque ou un tablissement financier.

disposition de certains services.

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EXTENSION DU ROLE DE LETAT & ACCROISSEMENT DE LA DEPENSE PUBLIQUE (Quelques facteurs explicatifs)

Titre de la thse ou source dexplication

Facteurs dexplication

La loi de Wagner (1880) En priode dindustrialisation lorsque le revenu national par tte crot, la part des dpenses publiques dans le revenu crot galement : Lindustrialisation et le dveloppement conomique entranent une complexification de la socit qui ncessitent laccroissement de tches dadministration gnrale et de protection des citoyens ; Le dveloppement des actions dans le domaine ducatif et social : celui ci est une rsultante de lindustrialisation et un besoin dune main duvre mieux forme) La thse de Peacock et Les grands conflits et les vises Wiseman fournissent loccasion daugmenter les dpenses publiques (pour financer leffort militaire) ; Aprs les guerres, il se produit un effet de cliquet qui fait que le niveau des dpenses atteint pendant la priode de

conflit ne redescend pas. Le niveau des dpenses publiques serait en quelque sorte rentr dans les faits et accept par les citoyens supportent une charge fiscale accrue. La thse marxiste La phase du capitalisme monopoliste est marque par une extension des activits publiques (donc des dpenses publiques) ; La phase de transition (appropriations par lEtat des moyens de production se traduit par une nouvelle extension. Cette extension doit tre suivie par un mouvement de dprissement de lEtat. La thse keynsienne Le budget est un instrument essentiel de la politique conjoncturelle : il assure la rgulation conomique globale : * Dans un tat dquilibre conomique caractris par le sous emploi : le plein emploi, doit tre recherch par lintervention des pouvoirs publics (au moyen du budget de lEtat) ; * Lacceptation dun dsquilibre budgtaire revient distribuer aux agents conomiques un supplment de pouvoir dachat ; ce dernier sera son tour rintroduit dans le circuit conomique sous forme dinvestissements et de consommation ;
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la croissance sera accrue et le sous emploi diminuera ; * Lconomie se sera en dfinitive rapproche de lquilibre de plein emploi. La thse post keynsienne (jusquaux annes 80) (politiques de relance conjoncturelle par le moyen dun accroissement de la dpense publique). - LEtat apparaissait capable de dfinir et dimpulser les stratgies de sorties de crise ou de maximisation des besoins et satisfactions collectifs. LEtat constatant une trop faible demande, par une politique de redistribution des revenus peut agir en stimulant linvestissement par une baisse des taux dintrt ou par une rorientation des ressources fiscales, Le mcanisme de multiplicateur dinvestissement selon lequel laugmentation de linvestissement entrane accroissement des profits et des salaires do un accroissement des dpenses de consommation comme des recettes des producteurs lesquels voient leur production augmenter pour faire place aux nouvelles demandes, do une reprise globale de lactivit conomique et des rentres fiscales supplmentaires pour lEtat permettant de combler le dficit ouvert ou aggrav par la politique de relance.

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La thse no librale - Condamnation de toutes les formes dinterventionnisme dont les raisons F.A. Von Hayck conduisant la destruction de la libert (1946) et de lconomie. Milton Friedman et conomistes du Welfare State

- Diminution simultane des impts pesant sur les entreprises et les mnages ; ainsi que les dpenses publiques de Thoriciens de loffre faon relancer linvestissement et et retour une pleine lactivit conomique, et totale conomie de - Application de la politique no march. librale : dsengagement, recentrage du rle de lEtat, privatisations des entreprises publiques ; - Suppression de limpt sur les grandes fortunes, alignements fiscaux pour les mnages et les entreprises, rduction des concours aux entreprises, la libert des prix, la libralisation des changes et du crdit, la rduction du dficit, la rebudgtisation de dpenses.

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III- LAPPROCHE SOCIOLOGIQUE DES FINANCES PUBLIQUES : La conception sociologique des finances publiques consiste en ltude des dcisions et de leurs moyens dexcution par lesquels des gouvernants assurent la rpartition entre les groupes sociaux des charges publiques rsultant de la gestion administrative et du dveloppement conomique et social de lensemble national . Partant de cette dfinition, les finances publiques ont essentiellement pour objet lexamen des procdures de dcision ou dexcution qui permettent de tenir compte la fois des rgles juridiques, du jeu politique des forces sociales ou administratives ainsi que du rle conomique rel ou suppos des moyens financiers utiliss. A partir du moment o lEtat assure une direction de lconomie qui met en cause les intrts de tous les groupes sociaux, celle-ci doit devenir lobjet principal des recherches qui veulent aboutir une comprhension des phnomnes financiers. Cette conception permet dabord la pleine rintgration du fait politique qui nest pas dissociable du fait financier. Cette conception conduit centrer les tudes sur llaboration des choix financiers, lexpression et la rsolution des conflits dans les prises de dcisions, les tensions entre les groupes chargs de lexcution ou du contrle,... En somme, avec la conception sociologique, on assiste un passage dune approche des finances publiques en termes de fonctions une approche en terme de dimensions . Ainsi au lieu de sintresser uniquement la fonction et au rle des finances publiques, on accordera plus dimportance ltude de lessence de lactivit publique et des fins recherchs par cette activit

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publique. Cette essence des finances publiques est de nature sociale et de dimension collective spcifique. On est conduit ainsi transposer dans le domaine financier des modles dtudes utiliss en sociologie politique ; citons titre dexemple, laction de groupes de pression lgard de dcisions financires , le rle des idologies conomiques, le comportement des administrations publiques . Cette conception sociologique provoque un renouvellement des mthodes dtude des finances publiques. IV- LAPPROCHE POLITIQUE DES FINANCES PUBLIQUES : Il est convenu que tout choix budgtaire de lEtat est dabord un choix politique. Etant un outil daction du gouvernement, le budget est une transcription financire de la ralisation de son programme compos ncessairement dobjectifs politiques et sur lequel le parlement sexprime et corrige laffectation budgtaire lors du vote de la loi de finances. Pour raliser ces objectifs et de ce fait honorer ses engagements politiques, le gouvernement procde une affectation des recettes certaines dpenses. Il est appel oprer des choix rationnels : dterminer des priorits , les organiser en fonction de calculs et de raisonnements compatibles avec la conjoncture conomique et sociale . Cette dmarche a donn lieu la rationalisation des choix budgtaires. Lessence de cette dmarche consiste formuler les objectifs avec prcision et procder une comparaison systmatique de tous les moyens utilisables pour les atteindre.

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TITRE I : ETABLISSEMENT, VOTE, EXECUTION ET CONTROLE DU BUDGET La notion du budget : Le budget est un document comptable traduisant un plan daction dans le domaine financier. Llaboration dun budget va permettre de prvoir, pour lanne venir, les dpenses et les recettes dune personne publique. Cette prvision est le pralable toute possibilit dautorisation. Le caractre prvisionnel du budget : Lintrt dlaborer un budget est de permettre une valuation pralable et aussi prcise que possible de la nature et du montant des dpenses effectuer, ainsi que des recettes recouvrer. Notons que cette prvision budgtaire reste incertaine. Le caractre dautorisation du budget : Le rgime financier des finances publiques est caractris par le principe de lautorisation pralable. Cette autorisation est donne chaque anne par le Parlement dans la loi des finances pour le budget de lEtat.

Chapitre I :

Les grands principes budgtaires

Chapitre II : Prsentation, laboration et vote de la loi de finances Chapitre III : Excution de la loi de finances Chapitre IV : Contrle de lexcution de la loi de finances

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CHAPITRE I : LES PRINCIPES BUDGETAIRES Les finances publiques sont encadres par des principes appels les grands principes budgtaires . Ces principes ont tous pour objectif de permettre au Parlement dexercer un contrle approfondi sur les finances publiques. Ces principes sont : lunit, luniversalit, la spcialit, lannualit et lquilibre. a) Lunit budgtaire : signifie quun seul document doit retracer les dpenses et les recettes. Lobjectif est de prsenter une vue densemble claire de la situation financire. Cependant, cette rgle comporte des exceptions. Il existe en effet des budgets autonomes, des budgets annexes et des comptes spciaux du Trsor. b) Luniversalit budgtaire : signifie que non seulement les dpenses et les recettes doivent figurer dans un seul document mais ce dernier doit contenir toutes les dpenses et toutes les recettes. Cette rgle a deux consquences : Dabord, lintgralit des recettes et des dpenses doit figurer au budget, ce qui interdit une compensation entre les recettes et les dpenses ; Ensuite, cette rgle interdit laffectation dune recette une dpense particulire. Il en rsulte deux rgles importantes : la non-compensation et la non-affectation.

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La non-compensation : on doit inscrire au budget toutes les recettes et toutes les dpenses pour leur montant intgral, cest la rgle du produit brut. La non-affectation : il nest pas possible daffecter une recette particulire telle dpense particulire. Lensemble des impts est destin financer lensemble des dpenses. Cette rgle permet la solidarit financire entre les diffrents services de lEtat. Ce principe de luniversalit budgtaire comporte des drogations. Ce sont par exemple : les fonds de concours, les budgets annexes. c) La spcialit des crdits : Cette rgle concerne la prsentation, mais surtout lexcution des dpenses publiques. Les autorisations relatives aux dpenses sont spcialises, cest--dire que les crdits ne peuvent tre utiliss que pour une catgorie prcise de dpenses. Lautorisation dun crdit ne porte pas seulement sur un montant mais galement sur un objet. Il nest pas possible dutiliser des crdits ou surplus de crdits pour un objet diffrent. Cependant, des assouplissements ont t apports. Il est parfois possible au pouvoir rglementaire de virer (changer dobjet) ou de transfrer des crdits (changer de destinataire). d) Lannualit budgtaire : Cette rgle signifie que lautorisation dengager des dpenses et de percevoir des ressources humaines ne vaut que pour une anne. Pass ce dlai, il nest plus possible dengager aucune dpense ni de percevoir aucune recette si une nouvelle loi de finances ne vient donner une nouvelle autorisation.

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Le pouvoir excutif doit en outre raliser les autorisations budgtaires dans le cadre de lanne. Cela implique en principe que les crdits non utiliss doivent tre annuls. La rgle de lannualit prsente cependant un certain nombre dinconvnients. Cette division annuelle est artificielle. Certains quipements importants schelonnent sur plus dune anne. Les cycles conomiques ne sont pas annuels. Ds lors que le budget est un outil dintervention en matire conomique, il est ncessaire de prvoir une programmation budgtaire pluriannuelle. Cest pourquoi cette rgle de lannualit a t assouplie. Les assouplissements sont les autorisations de programme, les lois de programmes et les reports de crdits. e) Lquilibre budgtaire : Un budget est toujours en quilibre sinon cela signifierait que certaines dpenses ne seront pas payes, ce qui entamerait la confiance des cranciers de lEtat. Lorsquun budget est en dficit, cela veut simplement dire que le recours dautres ressources que les ressources ordinaires pour financer le dficit est ncessaire. En dautres termes, cela signifie quil faudra recourir notamment lemprunt parce que les recettes fiscales ne suffisent pas. Le problme du dficit ne sanalyse pas comme une absence de financement mais plutt comme un problme de modalits de financement. Il existe diffrents types dquilibre :

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* Lquilibre prvisionnel (ou solde de prvision) correspond lquilibre ou au dficit prsent dans la loi de finances. Ce nest quune prvision qui nest pas toujours proche de la ralit ; * Lquilibre dexcution (ou solde dexcution) est lquilibre qui apparat la clture de lexercice. Cest lquilibre dexcution qui est important et non lquilibre prvisionnel ; * Lquilibre rel et lquilibre comptable : Pour pouvoir porter un jugement sur un budget et en particulier sur son quilibre, il est ncessaire de sassurer que les budgets que lon compare ont le mme contenu. En effet, les pouvoirs publics sont souvent tents de masquer la ralit des dficits par manipulation comptable. La pratique la plus courante et la plus inquitante est la dbudgtisation. Elle consiste non pas supprimer rellement une dpense mais en dfier le mode de financement. Cette dpense, au lieu dtre inscrite au budget gnral, est prise en charge par dautres organismes. La dbudgtisation est particulirement gnante lorsquelle se fait au profit dune personne publique, puisquil ne sagit pas vraiment dun dsengagement de lEtat mais tout simplement dune manipulation comptable.

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LES PRINCIPES BUDGETAIRES Le principe LANNUALITE Significations Justifications Assouplissements Retard du vote : crdits provisoires (12 mois). Reconduction de Crdits. Construction de budget : lois de finances rectificatives. Exceptions Report de crdits. Crdits dengagement. Les autorisations de programmes. Lois de programmes.

Lautorisation et la Technique : prvision prvision plus budgtaire sont proche de la tablies pour une ralit. anne.

LUNITE

Lensemble des Technique : Vision Budgets annexes. dpenses et des claire des finances, C.S.T. recettes de lEtat met en vedette le doivent tre volume des groups dans un dpenses. document unique. Politique : Facilite le contrle parlementaire
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Budgets autonomes. Budgets extraordinaires.

LUNIVERSALIT Lensemble des recettes et des E recettes de lEtat (Produit Brut, pas doivent tre de contraction) intgres dans le budget de lEtat sans la moindre compensation.

Technique : Clart Budgets annexes et sincrit des (cot rendu). oprations C.S.T. budgtaires. Politique : Contrle parlementaire. Eviter la dissimulation dune dpense derrire une recette.

Fonds de roulement. Fonds de concours.

LA NONAFFECTATION DES RECETTES

Cette rgle interdit Fin, vite que le B. Annexes. que toutes recettes gouvernement C.S.T. servent donne la priorit spcialement certaines dpenses couvrir toutes par rapport dpenses. dautres. Les crdits Politique : budgtaires ne Contrle sont pas accordes parlementaire. Le
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Fonds de concours. Budgets autonomes.

LA SPECIALITE Rgle de plus en

Le transfert de crdit dun chapitre un

Virement de crdit (changement de la nature de la

plus abandonne

en bloc pour nimporte quel usage, ils sont spcialiss par chapitre.

Parlement examine les dpenses non par grande masse mais par des units ; le vote par chapitre abandonn.

autre.

dpense).

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CHAPITRE II : PRESENTATION, ELABORATION ET VOTE DE LA LOI DE FINANCES Budget et Loi de Finances : La loi de finances dtermine lensemble des charges et des ressources de lEtat. Le budget de lEtat est laspect comptable de la loi de finances. Il donne le dtail des autorisations donnes globalement dans la Loi de Finances. Le budget de lEtat comporte trois catgories de compte : le budget gnral, les budgets annexes et les comptes spciaux du Trsor. I. STRUCTURE ET CONTENU DE LA LOI DE FINANCES : I.1 Les diffrentes catgories de lois de finances : Il existe trois catgories de loi de finances : la loi de finances de lanne, les lois de finances rectificatives et la loi de finances de rglement. La loi de finances de lanne ou loi de finances initiale est la plus importantes. Cest dans cette loi que lon trouve les principales modifications apportes chaque anne la lgislation fiscale ainsi que les autorisations budgtaires accordes aux diffrents ministres pour lanne venir. Les lois de finances rectificatives ont pour objet de modifier en cours danne les prvisions et les autorisations effectues dans la loi de finances initiale.

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La loi de rglement a pour objet de constater et contrler lapplication qui a t faite de la loi de finances initiale et de ou des lois de finances rectificatives. I.2 Structure de la loi de finances : La loi de finances comprend deux parties distinctes et des annexes explicatives qui dtaillent les recettes et les dpenses. Dans la premire partie, le projet de loi de finances autorise la perception des ressources publiques, fixe les conditions gnrales de lquilibre financier, et value le montant des ressources demprunt et de trsorerie. Dans cette premire partie, le Parlement value et vote les grandes masses de ressources et de dpenses. La seconde partie, intitule Moyens des services et dispositions spciales comporte principalement les autorisations relatives aux dpenses des diffrents ministres. La loi de finances comporte galement des annexes explicatives. Celles-ci clairent les choix gouvernementaux en matire budgtaire. Il sagit notamment du rapport conomique et financier. Ce rapport retrace les rsultats conomiques connus et les perspectives venir ainsi que lexpos de la politique budgtaire. II. LA PREPARATION ECONOMIQUE DU BUDGET La prparation du budget est dabord une prparation conomique. Elle sinscrit dans un contexte macro-conomique et sociale intgrant la situation, les perspectives et lenvironnement international de lconomie nationale.

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Lanalyse de ce contexte se fait laide de quelques indicateurs refltant la situation du pays court et moyen terme ( exemple taux de croissance , taux dinflation, niveau dpargne et dinvestissement, campagne agricole, changes commerciaux, cots du ptrole et des matires premires). Lanalyse porte aussi sur le niveau acceptable du dficit budgtaire et les moyens de le financer. II.1 La prvision budgtaire : La prvision budgtaire constitue donc la base dlaboration du budget, do lintrt de faire des valuations aussi exactes que possible et opter pour des choix qui sont possibles raliser. II.1.1 La prvision des recettes publiques : a) Les recettes fiscales : La prvision des recettes fiscales tient compte de la conjoncture conomique, de lassiette imposable, de la pression fiscale sur les entreprises, de llasticit des impts par rapport lactivit , de limpact du prlvement du taux de certains impts par rapport dautres, des possibilits et conditions de recouvrement. b) Les recettes non- fiscales : La prvision des recettes non-fiscales tient compte des ralisations antrieures et des projets futurs de lEtat en matire de transfert des entreprises publiques au secteur priv, la vente de terrain ou autres bien en capital. Elle intgre galement les retombes de la performance financire des entreprises publiques qui alimentent le budget de lEtat, les dividendes reues des monopoles, les participations de lEtat dans diffrents secteurs de lconomie et les recettes demprunts en fonction des accords signs ou en perspective.

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II.1.2 La prvision des dpenses publiques : Cette prvision concernent la fois les dpenses de fonctionnement et les dpenses dinvestissement. a) Les dpenses de fonctionnement regroupent principalement les dpenses de personnel, les dpenses de matriel et dpenses diverses. Pour les dpenses de personnel ; il sagit de la dtermination des effectifs et des crdits qui se fait partir de la situation des postes budgtaires prvues et des paiements effectus et suivant une procdure dactualisation qui tiennent compte des postes vacants, des titularisations, des crations demplois et des avancements. Pour les dpenses de matriel et dpenses diverses ; il sagit de la prvision des dpenses courantes des administrations (les consommables, les locations, les oprations dentretien et de maintenance, les redevances deau, dlectricit et de tlcommunications). Il sagit aussi de la prvision des subventions accordes aux tablissements publics ainsi quaux services dEtat grs de manire autonome et qui sont dtermines en fonction de leurs programmes dactivit et de leurs ressources propres b) Les dpenses dinvestissement sont estims en tenant compte des projets en cours de ralisation et des nouveaux projets proposs. Ces projets font lobjet dautorisation de programme qui dterminent le cot global et maximum des investissements prvus. Les dpenses concernant la dette publique intgrent les dpenses en intrts et les commissions ainsi que les dpenses damortissement de la dette moyen et long terme. II.2 Llaboration du budget :

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Le travail de prparation budgtaire s'effectue en trois phases : la dtermination des perspectives, la fixation des plafonds de dpenses, la mise au point dfinitive du projet avant prsentation au Parlement. II.2.1 La dtermination des perspectives Cette phase, interne au Ministre des Finances, a pour objet de dgager un budget de reconduction, en prenant en compte l'volution spontane des recettes et des dpenses, et de dfinir la politique budgtaire pour l'anne venir. Pour cela, le Ministre des Finances se fonde sur les informations donnes par ses diffrents services. La direction de la prvision, tout dabord, fournit les informations conomiques indispensables llaboration du futur budget, en particulier les perspectives de croissance, le taux d'inflation prvisible pour permettre ainsi une rvaluation du montant des dpenses et des recettes. La direction du budget, partir de ces informations, labore les grandes orientations du prochain budget. Le Premier ministre adresse aux diffrents ministres une lettre de cadrage dans laquelle il leur expose les principes quils doivent mettre en uvre dans leur demande de crdit. II.2.2 La fixation des plafonds (les dpenses et arbitrages budgtaires) : Chaque ministre fait parvenir ses propositions au ministre charg du Budget. Des confrences budgtaires entre les reprsentants des diffrents ministres et les membres de la direction du budget ont pour objet de parvenir, au terme d'une ngociation, arrter les grandes masses de dpenses pour chaque ministre. l'issue de ces confrences, les arbitrages sont rendus soit par le Premier ministre, soit par le Ministre des Finances lui-mme qui bnficie de dlgation de pouvoir.

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Les arbitrages se traduisent par des lettres plafonds, adresses par le Premier ministre chaque ministre, leur fixant l'enveloppe globale de crdits accords.

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II.2.3 La mise au point dfinitive du projet de budget : La dernire phase consiste dans la mise au point dfinitive du projet. Il s'agit l de modifications de dtail qui permettent d'effectuer des redploiements de crdits au sein de chaque ministre. Au niveau des recettes, le Ministre des Finances se livre une valuation prcise. L'analyse des diffrentes phases de l'laboration du budget montre l'importance de l'excutif en matire budgtaire, en particulier du Ministre de Finances. Le pouvoir excutif a mme l'exclusivit de la prparation budgtaire. A cela, plusieurs raisons : Tout d'abord, seul l'excutif est suffisamment inform et dispose de techniciens comptents pour effectuer le dlicat travail de prvision budgtaire. Ensuite, la loi de finances est la traduction financire de la politique du gouvernement. Il est donc lgitime que celui-ci l'labore. Cependant, au sein de l'excutif, certains acteurs administratifs ont une position privilgie, tout particulirement le Ministre des Finances. Celui-ci exerce une grand emprise lors de l'laboration du budget. Il a, sa disposition, un personnel nombreux et comptent. Ce sont ses services qui fournissent la totalit des informations ncessaires l'laboration du budget. En outre, il joue un rle tout aussi important au stade de l'excution de la loi de finances. Il contrle l'excution de la loi de finances par lintermdiaire de l'inspection de finances et les comptables publics sont tous des agents du Ministre des Finances. III. EXAMEN ET VOTE DU BUDGET :

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Face la prpondrance de lexcutif exprim pleinement au stade de llaboration des budgets , le parlement (deux chambres) peut-il modifier le budget dpos par le gouvernement ? Sa comptence matrielle est-elle limite ? Autrement dit, est-il comptent pour lensemble des problmes financiers de lEtat ? Enfin, est-il toujours contraint dadopter le budget dans les dlais trs stricts ? Les rponses seront donnes ces diverses questions travers dune part lanalyse du processus de vote de la loi de finances et dautre part ltude de la porte du vote : a) Sagissant de processus du vote, lanalyse abordera le vote dans les dlais impartis (dlais relatifs au dpt du projet de loi et dlais relatifs au vote proprement dit, lexamen de la loi de finances en commission et le droulement du dbat en sance publique) et le vote hors dlais. b) Sagissant de la porte du vote, la prsentation portera sur ltendue des pouvoirs du Parlement en matire budgtaire (les donnes constitutionnelles, les limitations des pouvoirs effectifs du parlement) ainsi que les limites tenant la ncessit dviter des retards dans le vote du budget. Notons de faon sommaire que la discussion et le vote du budget concerne tout aussi bien les recettes que les dpenses et le Parlement doit gnralement se prononcer sur le projet de loi de finances avant le 31 dcembre. Pour les recettes ; un vote densemble est prvu pour le budget gnral et un vote par budget annexe et par compte spcial du Trsor ;

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Pour les dpenses ; un vote est prvu par titre et lintrieur dun mme titre par Ministre pour le budget gnral. Les dpenses des budgets annexes et des comptes spciaux sont vots par budget annexe et par catgorie de compte spcial. En conclusion, notons que le pouvoir lgislatif reste toutefois limit dans lexamen du projet de loi finances. Les propositions et les amendements formules par le parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour consquence soit une diminution des ressources soit laugmentation des charges publiques.

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CHAPITRE III : EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES Lexcution de la loi de finances comporte deux catgories de tches. Assurer l'excution des autorisations budgtaires contenues dans la loi de finances. Il s'agit d'un problme essentiellement juridique rgi par les rgles de la comptabilit publique. Assurer la disponibilit des fonds ncessaires aux dpenses publiques, cest--dire trouver les moyens financiers ncessaires aux objectifs de la loi de finances. Cette mission est remplie par le Trsor et ses allis. Les oprations figurant dans le budget vot par le parlement sont excutes selon des rgles prcises dans le cadre de lexercice financier ( anne civile) en faisant appel divers intervenants. I. LES AGENTS D'EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES I.1 La sparation des ordonnateurs et des comptables : Le grand principe de la comptabilit publique qui domine l'excution de la loi de finances est celui de la sparation des ordonnateurs et des comptables dont les fonctions et les statuts diffrent. Lexcution du budget repose sur un partage des tches fond sur le principe de la sparation des ordonnateurs et des comptables. Cette rgle ne fait que traduire la rpartition des missions ncessaires tant lexcution des dpenses quau recouvrement des recettes. Les oprations dexcution du budget sont ainsi diviss en deux phases distinctes, confies deux cadres dagents publics, indpendants lun de lautre, les ordonnateurs et les comptables.
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Autrement dit, le principe de sparation des ordonnateurs et des comptables implique que les fonctions d'ordonnateurs sont incompatibles avec celles de comptables. L'intrt de cette rgle est de faciliter les contrles et par l mme de lutter contre la fraude, en interdisant que le mme agent puisse engager une dpense et la payer, ou dcider d'une recette et la recouvrer. Les malversations sont ainsi plus rares, car l'ordonnateur et le comptable se contrlent mutuellement. Aucun des deux ne peut agir seul et il existe des possibilits de recoupement entre les comptes administratifs des ordonnateurs et ceux des comptables. I.2 Les ordonnateurs : a) Statut et rle des ordonnateurs : Les ordonnateurs ne constituent pas un corps d'administrateurs spcialement chargs d'assumer les dcisions de dpenses et de recettes. C'est une comptence attache certaines fonctions. Lordonnateur est la personne qui, la tte de chaque service, a le pouvoir de faire natre la dpense, d'en dterminer le montant et d'en prescrire le paiement. Les ordonnateurs qui sont normalement des administrateurs sont diviss en deux catgories : les ordonnateurs principaux et les sous-ordonnateurs. - Les ordonnateurs principaux ou ordonnateurs dEtat sont normalement les ministres chacun pour son dpartement. Cest un ordonnateur que les autorisations budgtaires sont directement donnes. Les ordonnateurs principaux n'ont pas toujours la possibilit matrielle de se prononcer sur l'ensemble des recettes et des dpenses relevant de leurs attributions. Ils peuvent dlguer leur pouvoir des

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chefs de services extrieurs qui deviennent ainsi des sousordonnateurs. - Les sous-ordonnateurs sont ceux auxquels les autorisations budgtaires sont dlgues par les ordonnateurs. Cette dlgation constitue un transfert de comptence. b) Responsabilit des ordonnateurs : La responsabilit des ordonnateurs est dlicate mettre en uvre, notamment pour les ordonnateurs principaux. Si cette responsabilit existe en thorie, elle est quasiment inexistante dans la pratique. Les possibilits de sanctions sont diffrentes selon qu'il s'agit de politiques ou de fonctionnaires. Les uns et les autres encourent une responsabilit soit politique, financire, civile ou encore pnale.

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I.3 Les comptables : Est comptable public de recettes et de dpenses, toute personne ayant qualit pour excuter au nom dun organisme public des oprations de recettes , de dpenses ou de maniement de titres , soit au moyen de fonds et de valeurs dont il a la garde soit par virement interne d critures, soit par lentremise dautres comptables publics ou de comptes externes de disponibilits dont il ordonne ou surveille les mouvements (texte de 67 sur la comptabilit publique). a) Rle des comptables : Le principe de sparation des ordonnateurs et des comptables et lincompatibilit entre les deux fonctions qui en dcoule, conduit confier exclusivement aux comptables les oprations ci-aprs assumes sous lautorit du ministre des finances. Le recouvrement ou l'encaissement de toutes les recettes des organismes publics ; le paiement des dpenses de ces mmes gnralement sur ordre des ordonnateurs ; organismes,

le maniement des fonds des organismes publics et des mouvements de comptes de disponibilits; la tenue de la comptabilit du poste comptable quils dirigent ; La conservation des pices justificatives des oprations et des documents de comptabilit. Les comptables ne se contentent pas de manier les fonds publics, ils exercent aussi toute une srie de contrles. la diffrence des ordonnateurs, il s'agit d'un corps particulier de fonctionnaires. Les comptables publics se rpartissent en deux secteurs :
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Les comptables de Trsor ont une comptence gnral (Trsorier Gnral du Royaume, Trsoriers rgionaux, prfectoraux ou provinciaux et receveurs des finances, percepteurs et receveurs communaux, Agent Comptable Central des chanceliers diplomatiques et consulaires ) et, Les autres comptables ont une comptence spciale (exemple : les receveurs comptables des douanes et des impts indirects). b) Responsabilit des comptables : Les comptables sont responsables personnellement et pcuniairement doprations dont ils sont chargs. C'est une responsabilit objective, la seule constatation d'une irrgularit la met en cause, qu'elle soit imputable un comptable ou un subordonn. Le comptable est responsable de sa caisse sans qu'il soit ncessaire qu'une faute ait t prouve. Ds lors qu'un dfi ou un manquement en deniers est constat ou qu'une dpense a t irrgulirement paye, la responsabilit pcuniaire du comptable est engage. Il doit verser, sur ses deniers personnels, une somme quivalente celle qui manque dans la caisse. Dans ce cas, il est en dbet. La responsabilit du comptable ne peut tre mise en jeu que par le ministre des Finances ou juge des Comptes. Cette responsabilit trs lourde est cependant insuffisante pour garantir le Trsor contre la dilapidation des deniers publics compte tenu du risque important d'insolvabilit. Il a donc fallu garantir la responsabilit du comptable. Avant d'tre installs dans leur poste, les comptables sont tenus de constituer diverses garanties. II. LA PROCEDURE D'EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES II.1 Lexcution des recettes :
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II.1.1 Les conditions dexcution des recettes : Lexcution des recettes suppose fournie au pralable une double condition : lexistence de crances publiques (condition de fond) et lautorisation annuelle donne par la loi de finances (condition de forme). Dans ce cadre la loi de finances de lanne autorise la perception des ressources publiques (de sorte que toute perception nonautorise est interdite). En outre, les dispositions relatives la comptabilit publique interdisent la perception de tout autre contribution qui ne soit autorise par les lois, les rglements et budgets des recettes. II.1.2 La procdure dexcution des recettes : Cette procdure dexcution des recettes peut tre normale ou simplifie. a) La procdure normale dexcution des recettes comporte trois tapes la liquidation et la mise en recouvrement opres par les ordonnateurs et le recouvrement effectues par le comptable : la liquidation des droits consiste dterminer le montant des crances publiques par rapport au tarif prvu ; la liquidation de limpt consiste rapporter les chiffres des revenus ou des affaires imposables aux barmes prvues par les dispositions fiscales ; la mise en recouvrement : les crances publiques liquides font lobjet dordre de recette mis aux ordonnateurs et rendus opposables aux dbiteurs ;

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le recouvrement : les ordres de recettes sont adresss aux comptables chargs den assurer le recouvrement. Ce recouvrement peut tre fait lamiable ( envoi de simples avis ou avertissements) ; ou encore le recouvrement forc en ayant recours aux moyens de droit (commandement, saisie mobilire ou immobilire, saisie- arrt, etc.). b) La procdure simplifie dexcution des recettes ; il sagit de la perception des droits au comptant ( cas des recettes encaisses par versements au comptant pour certains impts directs et indirects IGR, IS, TVA et redevances perues sans mission pralable de titres par les ordonnateurs) et les rgies de recettes dont les fonctions se limitent aux encaissement (excution matrielle des recettes des recettes, sous le contrle sur place et sur pices des comptables assignataires. II.2 Lexcution des dpenses : II.2.1 Les conditions dexcution des dpenses : Deux conditions simposent au pralable lexcution rgulire des dpenses publiques. Il sagit de lautorisation annuelle donne par le budget (condition de forme) et lexistence de dettes publiques (condition de fond). II.2.2 La procdure dexcution des dpenses : Deux procdures dexcution des dpenses publiques sont possibles : lune normale et lautre simplifie : a) La procdure normale de lexcution des dpenses : comprend deux tapes administrative et comptable : Ltape administrative consiste en trois lengagement, la liquidation et lordonnancement.
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oprations :

Lengagement est l'acte par lequel un organisme public cre ou constate son encontre une obligation de laquelle rsultera une charge. Lengagement est fait gnrateur de la dpense. C'est l'acte qui va rendre lEtat dbiteur et non la loi de finances qui nest qu'une autorisation de dpenser. La liquidation consiste vrifier la ralit de la dette et se livrer une valuation prcise et concrte de la dpense. Elle implique la vrification de la rgle du service fait. En principe, un paiement ne peut intervenir quaprs que les prestations ont t fournies ou les services accomplis. Cette d'application souvent gnante comporte des amnagements (pour les marchs publics, il est possible aux administrations de verser des acomptes). Lordonnancement est lacte administratif donnant , conformment aux rsultats de la liquidation, lordre de payer les dettes des organismes publics. Ltape comptable de la dpense Le paiement est l'acte par lequel l'organisme public se libre de sa dette. Le paiement est opr par le comptable qui non seulement est caissier et payeur, mais aussi contrleur de la rgularit de la dpense. Le comptable doit en effet, cette occasion, effectuer un contrle de l'excution avant tout paiement, sous peine de voir engage sa responsabilit financire. Ce contrle du comptable est trs efficace et justifie lui seul la rgle de sparation des ordonnateurs et des comptables. Outre le respect de la procdure budgtaire, il vrifie que les crances sur lEtat ne sont pas atteintes par la prescription.
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b) La procdure simplifie dexcution des dpenses : Il sagit des dpenses sans ordonnancement pralable, les rgies de dpenses et les payeurs dlgus (billeteurs). Pour les dpenses sans ordonnancement pralable, le paiement est autoris pour les dpenses dsignes par arrt du ministre des finances. Les comptables effectuent le paiement de ces dpenses au vu des justifications fournies par les ordonnateurs ou les cranciers. Ce paiement fait lobjet dune notification lordonnateur dont les crdits ont t consomms mais aussi au contrleur des engagements de dpenses. Pour les rgies de dpenses ; il sagit des dpenses urgentes ou de faible montant, cette excution peut tre dlgue des agents de ladministration qui sont au contact immdiat des cranciers sous le contrle des comptables assignataires. Les payeurs dlgus sont nomms pour recevoir des comptables publics certaines rmunrations revenant des agents dun mme service, charge pour eux den assurer le paiement entre les mains de leurs bnficiaires. Notons que les payeurs dlgus comme les rgisseurs agissent sous la responsabilit et le contrle, sur place et sur pice, du comptable de rattachement et du comptable assignataire de la dpense. En outre, les payeurs dlgus comme les rgisseurs assument la responsabilit pcuniaire des oprations de caisse quils ont la charge dexcuter.

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CHAPITRE IV : LE CONTROLE DE LEXECUTION DE LA LOI DE FINANCES La fonction de contrle est essentielle pour la bonne excution du budget. Tout le droit budgtaire repose sur l'ide d'autorisation. Le contrle de l'excution du budget consiste s'assurer de la conformit de cette excution aux autorisations donnes par le Parlement. Pour protger les deniers de l'Etat, plusieurs formes de contrles ont t mises en uvre : le contrle a priori et le contrle a posteriori, les contrles externes et internes. Le contrle a priori repose sur une intervention pralable tout acte engageant les finances publiques. Il est prventif. Il s'efforce de prvenir les irrgularits. Son but est d'empcher qu'une irrgularit soit commise. Il constitue cependant un facteur de paralysie de l'action administrative. Le contrle a posteriori intervient alors que la procdure de recette ou de dpense est dj totalement ralise, en sanctionnant les irrgularits commises. Il vite la paralysie gnre par le contrle a priori mais il est beaucoup moins protecteur des deniers publics, car les consquences d'une irrgularit budgtaire soit souvent difficilement rparables. En cas de dpenses engages irrgulirement, il ne reste, le plus souvent, au Parlement qu' couvrir ces irrgularits. Le contrle en matire budgtaire tente d'instaurer un quilibre entre le contrle a priori et le contrle a posteriori. Si l'on s'intresse aux autorits charges du contrle, les contrles peuvent se diviser entre contrles internes et contrles externes.
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Le contrle interne est effectu par l'administration charge d'excuter la loi de finances. Le contrle externe est exerc par des instances extrieures l'administration charge d'excuter la loi de finances.

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I. LES CONTROLES INTERNES Le contrle interne est exerc par l'administration des finances. Ce contrle peut paratre inattendu car il est rare qu'un organe d'excution soit en mme temps un organe de contrle. Le contrle diffre selon qu'il s'agit des ordonnateurs ou des comptables. I.1 Le contrle sur les ordonnateurs Le contrle administratif sur les recettes est relativement simple car le contribuable est un alli efficace. La rsistance du contribuable tout prlvement irrgulier limite le prlvement de taxes non autorises. Le danger est beaucoup plus grand en ce qui concerne le nonprlvement de taxes lgalement dues ou le paiement de dpenses non autorises car le bnficiaire se garde bien de protester. Cependant, les administrateurs sont plus enclins effectuer des dpenses au-del des autorisations qu' ngliger des recettes. C'est pourquoi il existe un contrle des dpenses par le contrleur financier auquel s'ajoute un contrle du comptable sur l'ordonnateur. a) Le contrleur financier est un agent du ministre des Finances, dont la fonction est de contrler et de conseiller les ordonnateurs principaux. Il intervient lors de l'engagement et de l'ordonnancement des dpenses. Ce contrle a t difficile tablir parce que les dcisions d'engagement et d'ordonnancement sont normalement prises par des ministres, qui sont au sommet de la hirarchie administrative. Par ailleurs, les dcisions d'engagement et d'ordonnancement supposent une apprciation d'opportunit qui ne doit pas tre contrle. Les contrleurs doivent se limiter s'assurer que la dpense est conforme aux autorisations budgtaires sans apprcier son opportunit. Ce type de contrle risque d'aboutir un dplacement du pouvoir de dcision au profit de l'organe de contrle. Il est cependant
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indispensable car il vaut mieux arrter une dpense irrgulire sa source. Le contrleur financier intervient au stade de l'engagement puis de l'ordonnancement de la dpense. - Le contrle de l'engagement. Le contrleur financier examine la rgularit des oprations d'engagement qui sont effectues par l'ordonnateur. Il vrifie tous les actes qui se traduisent par une dpense immdiate ou future. Toute proposition d'engagement doit tre soumise au contrleur avec pices justificatives sauf en cas d'engagement automatique pour les dpenses de personnel pour les effectifs existants. Celui-ci doit s'assurer de l'imputation de la dpense, de la disponibilit des crdits, de l'exactitude de l'valuation de la dpense. Une fois ces oprations de vrification opres, le contrleur financier peut : accorder son visa. La dpense est alors engage ; demander des justifications complmentaires. Lopration est alors retarde jusqu' ce que le contrleur obtienne les justifications suffisantes ; refuser son visa. Cette dernire situation est trs rare car, gnralement, les avis du contrleur financier ont t couts et le projet de dpense remani, afin d'viter le refus de visa. En cas de dsaccord, le contrleur financier doit en rfrer au ministre des Finances. Il ne peut tre pass outre au refus de visa que sur avis conforme du ministre des Finances. - Le contrle de l'ordonnancement. Le contrleur financier vise galement les ordonnancements avant signature du ministre. Il s'assure que la dpense a fait l'objet d'un engagement autoris et que l'ordonnancement est conforme l'engagement. En cas d'irrgularit,

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le contrleur vise avec observations et le comptable ne pourra procder au paiement qu'avec l'autorisation du ministre des Finances. Le contrleur financier est aussi conseiller du ministre qu'il contrle. Il formule un avis sur tous les projets et actes prpars par le ministre. Il rdige un rapport annuel l'intention du ministre contrl, mais aussi du ministre des Finances et des commissions des finances du Parlement. Il est mme quelquefois l'avocat du ministre auprs du ministre des Finances lors des demandes de crdits. Le contrle financier assure au ministre des Finances une prdominance qui n'existe pas dans les textes. Il s'agit d'un contrle efficace qui est avant tout prventif. Ainsi, les dpassements de crdits sont relativement rares. b) Le contrle du comptable sur l'ordonnateur prsente l'intrt essentiel, grce la sparation des ordonnateurs et des comptables, de permettre le contrle par le comptable de la rgularit des oprations administratives de dpense. Le comptable ne doit payer qu'aprs s'tre assur que l'ordonnateur tait bien comptent, que les crdits taient disponibles, que la dpense a t correctement impute dans les comptes, que la crance prsente est valable, qu'il a produit les justificatifs ncessaires, que le rglement est libratoire, que les visas du contrleur financier sont prsents. L encore, le contrle du comptable est un contrle de rgularit et non d'opportunit. S'il constate des irrgularits, il doit suspendre le paiement en informant l'ordonnateur. Celui-ci a la possibilit de passer outre au refus du comptable par la procdure de rquisition. Le comptable doit alors s'incliner et en informer le ministre des Finances. Dans ce cas, le comptable est exonr de sa responsabilit qui est assume par l'ordonnateur lui-mme. Le comptable doit cependant
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refuser d'obtemprer aux ordres de rquisitions si la suspension du paiement est motive par l'indisponibilit des crdits, l'absence de service fait, l'absence de caractre libratoire du rglement, l'absence de visa du contrleur financier. I.2 Le contrle sur les comptables a) Le contrle de l'Inspection gnrale des finances Comme les autres ministres, le Ministre des Finances dispose d'un corps de contrle. Le contrle de l'Inspection des finances porte sur l'ensemble du secteur public. Elle a une comptence l'gard de tous les agents du ministre des Finances y compris les comptables, l'gard des ordonnateurs secondaires ainsi que de tout organisme qui bnficie de fonds publics (tablissements publics). L'Inspection gnrale des finances relve directement du ministre des Finances. Il ne s'agit pas d'un corps intgr dans la hirarchie administrative et son autorit dpend uniquement du ministre des Finances. Les inspecteurs des finances exercent leur vrification sur pice et sur place par des tournes inopines. Ils n'ont aucun pouvoir de dcision. Ils signalent simplement au ministre des Finances toutes les irrgularits releves au cours de ces tournes et c'est le ministre qui prend, si besoin est, les mesures ncessaires. Lefficacit de ce contrle tient son caractre inopin. b) Le trsorier-payeur gnral surveille tous les comptables publics de son dpartement. Ce contrle est facilit parce qu'tant comptable principal de droit commun, il centralise tous les comptes des comptables publics du dpartement.

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II. LES CONTROLES EXTERNES II.1 Les contrles juridictionnels Les attributions de la Cour des comptes sont trs larges puisqu'elle connat non seulement les comptes des comptables, mais aussi les comptes administratifs des ordonnateurs. a) Le contrle sur les comptables. La Cour des comptes juge les comptes des comptables publics et non les comptables eux-mmes. Elle ne doit fonder ses arrts que sur des lments matriels, l'exclusion de toute apprciation sur le comportement des comptables. La Cour doit statuer au vu des oprations qui lui sont soumises, sans prendre en considration les circonstances extrieures. Cela dit, en apprciant la rgularit d'une opration, elle en tire des consquences quant la responsabilit personnelle et pcuniaire des comptables. Les comptables dont les comptes sont directement rendus par la Cour des comptes sont ceux des comptables principaux de l'Etat, mais la Cour connat aussi des oprations des comptables secondaires de l'Etat au travers des critures que ceux-ci fournissent aux comptables principaux. La comptence de la Cour ne se limite pas aux comptables de droit mais s'tend aussi aux comptables de fait. La dclaration de gestion de fait entrane pour son auteur les mmes obligations et responsabilits que pour les comptables de droit. La Cour des comptes est saisie d'office chaque anne des comptes qu'elle doit juger. Le programme des contrles est arrt par le premier prsident de la Cour des comptes. Il est tabli afin que toutes les institutions qui relvent de la Cour soient contrles en moyenne tous les quatre ou cinq ans.
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La Cour rend des arrts qui peuvent tre : des arrts de dcharge lorsque aucune charge n'a t retenue l'encontre du comptable et que celui-ci a satisfait l'ensemble de ses obligations ; des arrts de dbet lorsque la Cour constate que des irrgularits ont t commises. b) Le contrle sur les ordonnateurs. La Cour des comptes ne statue pas sur la gestion des ordonnateurs. Elle exerce cependant un contrle de plus en plus important sur l'excution administrative du budget. Elle se borne donner son avis sur la gestion des ordonnateurs et signaler les irrgularits rvles par l'examen des comptes des comptables. II.2 Le contrle parlementaire Thoriquement le contrle parlementaire devrait tre le principal contrle en raison de la comptence de principe du Parlement en matire budgtaire. C'est tout d'abord grce ses pouvoirs gnraux de contrle que le Parlement pourrait exercer un contrle de l'excution du budget, comme par exemple le recours aux commissions d'enqute et de contrle ou la mise en jeu de la responsabilit du gouvernement. Par ailleurs, le vote d'une loi de finances rectificative peut tre l'occasion de critiquer l'excution du budget. Le Parlement peut galement utiliser la procdure des questions crites.

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Enfin, le contrle du Parlement peut s'exercer l'occasion du vote de la loi de rglement. Le projet annuel de loi de rglement constate le montant dfinitif des encaissements de recettes et des ordonnancements se rapportant une mme anne. Il ratifie en outre les ouvertures de crdits non autorises par la loi de finances initiale ou une loi de finances rectificative.

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CONTROLE BUDGETAIRE

CONTROLE DINTERIEUR

Le contrle des Lengagement effectu engagements de dpenses par lordonnateur pour (CED) apposer son visa

Vrification : * Exacte imputation de la dpense * Disponibilit des crdits * Exacte valuation de la dpense * Respect de la rgularit

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LInspection Gnrale des Vrification sur place, Finances (IGF) sanctionne par un rapport contradictoire transmis au suprieur hirarchique de lagent contrl

Vrification des services de caisse et de comptabilit derniers et matires de comptables et de faon gnrale des agents de lEtat et des collectivits locales (rgularit-gestionorganisation)

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Le contrle comptable

Action ou refus du visa Rgularit de la du comptable lors du perception et celle de la paiement. Si le refus nest dpense (qualit de pas fond sur labsence lordonnateur, de crdits ou du visa ou disponibilit de crdits, du service fait ou le imputation service fait, caractre non libratoire exactitude des calculs de du paiement de liquidation, contrle lordonnateur exerce son pralables, prinscription droit de rquisition. et caractre libratoire du paiement) Contrle hirarchique Arrts de caisses Contrle sur pices Contrle sur place

CONTRO LE EXTERIE UR

La Trsorerie Gnral

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La cour des comptes

Procdure crite et Jugement des comptes contradictoire, la cour se sanctionn par lavance, prononce par arrt le quitus ou le dbit dfinitif sil nexiste Apprciation du respect aucune irrgularit. Si de la discipline non, elle se prononce par budgtaire et financire arrt provisoire incitant le Contrle de gestion comptable restituer les sommes qui manquent Vote de la loi de rglement intervient la fin de la 2me anne qui suit lanne dexcution du budget La loi de rglement a une porte politique, elle constate le montant dfinitif des encaissements de recettes et des ordonnancements de dpenses se rapportant une mme anne

La chambre des reprsentants

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TITRE II : LES RESSOURCES PUBLIQUES Pour excuter le budget, l'excutif doit possder des ressources suffisantes. Pour cela, il dispose principalement du produit de l'impt. Il se peut cependant que ces ressources permanentes soient insuffisantes ou qu'elles entrent irrgulirement dans les caisses de l'Etat. Il est alors ncessaire de recourir des ressources temporaires : lemprunt. La recherche des ressources temporaires, qui contrairement l'impt devront tre rembourses, relve de la comptence du Trsor public. Chapitre I : Ressources dfinitives Chapitre II : Ressources temporaires

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CHAPITRE I : LES RESSOURCES DEFINITIVES I. LES PRELEVEMENTS OBLIGATOIRES : Les prlvements obligatoires peuvent tre de nature fiscale et non fiscale I.1 Les prlvements fiscaux : a) Limpt : Limpt est une prestation pcuniaire et unilatrale requise des personnes physiques ou morales par voie dautorit titre obligatoire et dfinitif sans contrepartie directe ayant pour objet la couverture des dpenses publiques. b) La taxe fiscale : Elle se distingue de limpt car elle a une contrepartie directe. La taxe fiscale est un prlvement opr sur lusager dun service public, du fait de lutilisation de ce service, sans quil y ait ailleurs une quivalence exacte entre le montant du prlvement et le cot du service. I.2 Les prlvements non-fiscaux : a) Les taxes parafiscales sont perues dans un intrt conomique ou social au profit dune personne morale de droit priv ou public autre que lEtat, les collectivits territoriales et tablissements publics administratifs. b) Les cotisations sociales sont des prlvements effectus au profit des organismes sociaux et ne font pas partie de la parafiscalit. II. LES PRELEVEMENTS NON-OBLIGATOIRES :
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a) La rmunration pour services rendus ou redevances : La rmunration pour service rendu peut tre dfini comme un prlvement demand aux usagers dun service public en vue de couvrir les charges du service ou les frais dtablissement ou dentretien dun ouvrage public. La rmunration pour service rendu a une contrepartie directe dans les prestations fournies par le service ou dans lutilisation de louvrage. Il existe en principe une corrlation entre son montant et la valeur du service rendu. Cest donc le critre de lquivalence qui distingue la rmunration pour service rendu de la taxe fiscale. b) Les revenus du domaine : LEtat et les autres collectivits publiques tirent des ressources de lexploitation de leur domaine (exploitation des forts domaniales, occupation du domaine public,). Il sagit galement du produit des participations financires de lEtat, du produit dventuelles privatisations ou des bnfices des entreprises publiques. c) Les revenus divers : (ex : le produit des amendes diverses) III. LES DIFFERENTS TYPES DIMPOTS : Les diverses classifications des impts sont : III.1 Les impts sur les revenus, la capital ou la dpense : Dans ce type de classification, on prend en considration la matire imposable : le revenu, la dpense ou le capital. Les impts sur le revenu frappent le revenu du contribuable lors de son acquisition (ex : revenus du travail), les profits des entreprises. Les impts sur la dpense frappent le revenu au moment de son affectation lacquisition de biens ou de services (ex : TVA).
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Les impts sur le capital atteignent les lments du patrimoine du contribuable du fait de leur possession ou de leur acquisition titre gratuit ou onreux. III.2 Limpt direct / limpt indirect : Cette distinction repose sur un critre administratif et un critre conomique de la rpercussion. a) Le critre administratif : Limpt direct est en principe peru en vertu dun rle nominatif (liste indiquant pour chaque contribuable la matire imposable et limpt payer correspondant) par une administration des contributions directes. Limpt indirect, linverse, nest pas peru par voie de rle. Il est peru par ladministration des contributions indirectes. b) Le critre de la rpercussion conomique : Cette distinction permet de diffrencier celui qui paie limpt de celui qui supporte effectivement limpt. Limpt direct est celui qui est pay directement par le contribuable lagent charg de le recevoir. Limpt indirect, quant lui, repose sur des objets de consommations ou des services rendus et nest quindirectement pay par celui qui veut consommer les choses ou user des services frapps par limpt. Par exemple, en matire de TVA, le redevable qui paie limpt est le commerant, le contribuable, cest--dire celui qui supporte rellement limpt, est le consommateur. III.3 Les impts rels / les impts personnels :
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Cette distinction repose sur un critre administratif et un critre conomique de la rpercussion. Les impts rels : ce sont ceux qui visent atteindre un lment conomique sans considration de la situation personnelle de son dtenteur, cest--dire sans tenir compte des facults contributives (ex : les droits denregistrement,). Les impts personnels : ils atteignent la fortune ou les revenus du contribuable en tenant compte de sa situation personnelle, c'est-dire du niveau de son revenu ou de son patrimoine ou de sa situation familiale. III.4 Les impts de rpartition / impts de qualit : Les impts de rpartition : ce sont ceux qui, compte tenu des ressources attendues, sont rpartis entre les contribuables potentiels selon la base imposable dtermine pour chacun dentre eux. Les impts de qualit : ce sont ceux qui mettent en uvre lapplication dun taux sans quil soit possible par avance de prvoir exactement les ressources fiscales ainsi produites.

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e) Les impts dEtat / les impts locaux : Cette classification tient compte du bnficiaire de limpt selon quil sagit de lEtat ou dune collectivit locale. IV. LES FONDEMENTS JURIDIQUES DE LIMPOT : Le droit fiscal est soumis un certain nombre de principes fondamentaux qui simposent lensemble des pouvoirs publics. a) Le principe de la lgalit fiscale : Le rgime juridique de limpt est aujourdhui domin par le principe de la lgalit conu au sens strict comme relevant de la loi. Cette comptence lgislative dcoule du principe du consentement limpt. Le pouvoir dimposer est en effet lattribut de la souverainet. b) Le principe de lgalit fiscale : Lgalit fiscale est intimement lie au principe de lgalit. Par son caractre impersonnel, la loi assure lgalit entre les contribuables qui bnficient des mmes droits. En matire fiscale, le principe gnral dgalit devant la loi prend la forme particulire de lgalit devant la loi fiscale. En matire financire, ce principe gnral dgalit devant la loi coexiste avec dautres principes spcifiques, comme lgalit devant limpt mais aussi le principe dgalit devant les charges publiques. Le principe dgalit devant la loi fiscale nest quun sousprincipe du principe gnral dgalit devant la loi. Le principe dgalit devant les charges publiques : ce principe tant plus large puisquil concerne aussi les dpenses, les prestations et les prlvements non-fiscaux et pas seulement limpt.
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Ce principe dgalit devant limpt ou les charges publiques est trs diffrent du principe dgalit devant la loi fiscale, car il pose le problme de la juste rpartition du poids de limpt. Il a une toute autre porte puisquil pose en fait le trs dlicat problme de la justice fiscale. Il sagit dun problme plus politique que juridique. Le principe dgalit devant les charges publiques a t considr comme le corollaire de lgalit devant la loi. V. LES FONCTIONS DE LIMPOT Limpt moderne est la fois un outil financier destin couvrir les dpenses communes mais galement un outil de redistribution et dintervention en matire conomique et sociale. a) La fonction financire : Limpt sert financier les services collectifs ncessaires lorganisation de la vie en socit. Pour remplir ce rle, limpt doit tre le plus productif possible. Cela suppose quil soit pay par le plus grand nombre possible, tout en tant adapt aux capacits contributives des contribuables, pour le rendre supportable et donc viter la fraude. b) La fonction sociale : Le rle de limpt est aussi de corriger lingalit sociale grce la redistribution des richesses par le systme fiscal. Les thories keynsiennes donneront ces politiques de redistribution une justification conomique. Un resserrement des revenus peut, en assurant les grands quilibres conomiques (consommation, pargne, production), permettre le plein emploi et la prosprit conomique de la socit dans son ensemble. La fonction sociale de limpt est donc le corollaire de sa fonction conomique. c) La fonction conomique :
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Limpt est un moyen daction visant la relance ou la stabilisation conomique. Il revt une porte structurelle mais aussi conjoncturelle. En faisant varier la pression fiscale, il est possible de modifier les comportements des mnages ou des entreprises, soit par une action globale sur lconomie, soit de faon sectorielle. Il est possible ainsi de relancer lconomie, en rduisant la pression fiscale globale, laugmentation du revenu disponible des mnages, qui en rsultera, influencera la consommation, mais galement le niveau de la production. Inversement, en priode inflationniste, il est possible, en ponctionnant le revenu disponible des mnages, de rduire le niveau de la consommation et donc de faire baisser les prix. Cependant, cette utilisation de la fiscalit des fins de rgulation conjoncturelle est trs controverse car loutil budgtaire est trs lourd manier, et ses effets ne sont pas toujours prvisibles. (Exemple : laugmentation du revenu disponible, suite une rduction de la pression fiscale, ne se traduit pas forcment par une hausse de la consommation. Les mnages peuvent trs bien prfrer pargner pour se prmunir dun avenir incertain, plutt que de consommer). Lutilisation conjoncturelle de limpt est trs difficile mettre en uvre car beaucoup trop incertaine. Limpt peut plus facilement servir des interventions structurelles. Il est possible, notamment grce limpt, de favoriser certains secteurs conomiques (par exemple : des incitations fiscales sous forme dexonration ou des rductions dimpt pour encourager limmobilier, la cration dentreprises ou lpargne, etc)

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Les diffrentes fonctions de limpt sont parfois contradictoires. Son rle financier est souvent contrecarr par sa fonction conomique ou sociale. La multiplication dexonration et de rduction dimpt des fins dintervention conomique limite trs largement son rendement, ou son caractre redistributif. Il est ncessaire de trouver un quilibre entre ses diffrentes fonctions. VI. LE SYSTEME FISCAL MAROCAIN : Les recettes fiscales au Maroc se composent de quatre principales catgories dimpts : les impts directs, les impts indirects, les droits de douane et les droits denregistrement et de timbre. VI.1 Les impts directs : Les impts directs regroupent les impts assis sur le revenu soit sur les bnfices des personnes physiques ou morales. Ils se composent principalement de limpt sur les Socits (I.S.) et de limpt gnral sur le revenu (IGR). a) Impts sur les Socits (I.S) : LI.S. sapplique lensemble des bnfices et revenus acquis par les socits, les tablissements publics et autres personnes morales qui entrent dans le champ dapplication de limpt en question. b) Impt gnral sur le revenu (I.G.R) : LIGR frappe les revenus salariaux, fonciers, locatifs, professionnels et de capitaux mobiliers des personnes physiques et des socits de personnes. VI.2 Les impts indirects : Les impts indirects regroupent la taxe sur la valeur ajoute (TVA) et les taxes intrieures de consommation (TIC).
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a) La TVA porte sur les oprations de nature industrielle, commerciale, artisanale de prestations de services, ainsi que sur les professions librales et oprations dimportation. b)Taxes intrieures de consommation : Les TIC concernent un certain nombre de produits qui sont de large consommation comme les produits nergtiques. VI.3 Droits dEnregistrement et de Timbre : LEnregistrement est dfini comme tant une formalit administrative donnant lieu ltablissement dune taxe qualifie de droit denregistrement. Ce dernier peut tre considr comme un impt indirect intressant le capital. Il est compos de droits fixes et de droits proportionnels. Les droits de timbre se composent de trois catgories : les timbres de dimension, les timbres proportionnels et les timbres spciaux. VI.4 Droits de douane : Les droits de douane sappliquent aux importations. Ils visent assurer un niveau de protection conomique appropri et se composent en droits dimportation (DI) et en prlvement fiscal limportation (PFI).

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VI.5 Rformes du systme fiscal marocain Le systme fiscal marocain a fait lobjet dune profonde rforme depuis le milieu de la dcennie 80. Celle-ci a t suivie par une phase de baisse des taux, de renforcement des droits de contribuables et la promulgation de la charte dinvestissement. En parallle, plusieurs rformes tarifaires ont vu le jour, elles visaient llimination de certains obstacles au commerce international. 1) Objectifs de la rforme fiscale : Mettre en place un rgime fiscal adhrent, neutre, transparent et quitable ; Consolider les recettes de lEtat ; Dynamiser linvestissement ; Encourager les flux de capitaux trangers. 2) Les principaux axes de la rforme : La mise en uvre de : la TVA en 1986, lIS en 1987, lIGR en 1990. 3) Les complments de la rforme : La mise en place dun processus progressif de baisse des taux dimposition. Cette rduction des taux a t accompagne dun largissement de la base imposable afin dattnuer les rpercussions que peut avoir une telle baisse sur le budget de lEtat. Le manque gagner dans les recettes publiques devait tre compens par lintgration de certaines activits dans lassiette fiscale.

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La mise en place de mesures institutionnelles et dorganisation adoptes par les pouvoirs publics afin dinstaurer un climat de transparence et dquit, lutter contre la fraude fiscale et pousser les contribuables rgulariser leur situation.

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4) La pression fiscale : La pression fiscale est un indicateur mesurant le poids de limpt par rapport la masse des richesses produites et permet ainsi de reprer la charge fiscale . Cet indicateur a enregistr une hausse au Maroc. Il est pass de 18,9% entre 1980 et 1982 21,9 entre 1993 et 1998/1999. Il est de 21,4% en 1999/2000. Part des grandes catgories dimpts dans les recettes fiscales et aprs la rforme Avant la rforme 19801985 Impts indirects Impts directs Droits de douane Droits dEnregistrement et de Timbre 40,2% 25,0% 24,9% 9,9% Aprs la rforme 19861999 46,7% 28,5% 19,5% 5,3%

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CHAPITRE II : LES RESSOURCES TEMPORAIRES

I. LE TRESOR PUBLIC : Trouver les ressources ncessaires au fonctionnement rgulier de l'Etat est l'une des fonctions du Trsor. Celui-ci n'a pas de personnalit juridique distincte de celle de l'Etat. Il s'agit d'un service de l'Etat qui a des fonctions de caissier et de banquier, mais il doit galement assurer le maintien des grands quilibres montaires et financiers. I.1 Le Trsor est le caissier de l'Etat et des collectivits locales : Son rle est d'assurer la distribution des fonds dans l'espace et dans le temps. Il faut s'assurer qu' chaque point du territoire et chaque instant diffrents postes comptables sont en mesure de faire face aux paiements exigs par les cranciers de l'Etat. Ainsi, un mouvement de fonds doit tre organis pour approvisionner les diffrentes caisses des comptables. Le Trsor a donc pour mission principale d'oprer l'excution des encaissements et des dcaissements et de veiller l'existence de disponibilits suffisantes pour faire face aux engagements de lEtat. Pour cela, il bnficie de la rgle de lunit de caisse. Tous les fonds dtenus par les comptables publics sont runis sur un compte auprs de la Banque Al Maghreb et ce dernier sert payer l'ensemble des dpenses de l'Etat. Le problme de l'ajustement des encaissements et des dcaissements dans le temps est plus dlicat. Le problme de la trsorerie consiste trouver le moyen de disposer chaque instant des liquidits ncessaires pour faire face au paiement des dettes de l'Etat.
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En effet, les encaissements et les paiements sont fluctuants au cours de l'anne. Pour les dpenses, on note une certaine rgularit en raison principalement de l'importance des dpenses de personnel. Pour les recettes, en revanche, la rgularit est beaucoup moins grande. Les rentres de certains impts sont irrgulires, comme par exemple en matire d'impt sur le revenu ou d'impt sur les socits. C'est pour rduire ces irrgularits que la mensualisation de certains impts a t institue. Les irrgularits dans le recouvrement des recettes n'ont cependant pas compltement disparu, et le Trsor est amen raliser des ajustements par lutilisation des fonds des correspondants du Trsor, lmission demprunts court terme. I.2 Les autres fonctions du Trsor public Le Trsor a par ailleurs une fonction bancaire trs importante. Etant donn la masse des deniers collects par le Trsor, celui-ci a la possibilit de les utiliser d'autres fins que le paiement des dpenses publiques. Le Trsor agit comme un banquier en fournissant des capitaux ou en octroyant des avantages des entreprises dont il veut assurer le dveloppement. II. LEMPRUNT II.1 Problmatique et forme de l'emprunt II.1.1 Finalit de l'emprunt Limpt est aujourd'hui le procd normal de financement des dpenses publiques. Mais il se rvle quelquefois insuffisant. Il faut donc recourir l'emprunt pour assurer leur financement. a) L'emprunt se distingue de l'impt en raison de son caractre contractuel et non obligatoire. L'Etat se procure des ressources sans utiliser la
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contrainte mais uniquement par l'engagement qu'il prend auprs des souscripteurs. De plus, l'emprunt a une contrepartie directe et n'appauvrit pas le souscripteur qui reoit en change de son apport d'argent un titre ayant la mme valeur. Cependant, l'emprunt prsente beaucoup de points communs avec l'impt. Tout d'abord, il ne s'agit en fait que d'un impt diffr. Son remboursement se fera en recourant l'impt, moins d'emprunter pour rembourser l'emprunt. Ensuite, sa finalit le rapproche de l'impt. Ils peuvent tous deux avoir une finalit conomique ou budgtaire. b) L'emprunt a surtout une finalit financire. Les ressources que l'impt est susceptible de fournir sont limites. La pression fiscale ne peut dpasser une certaine limite sans susciter des ractions conomiques et politiques graves. Lemprunt est donc utilis titre accessoire lorsque le recours l'impt n'est plus possible, car l'emprunt est beaucoup plus onreux que l'impt. Il faudra rembourser le capital et les intrts. Quelquefois, la technique de l'emprunt est cependant mieux adapte que celle de l'impt. C'est le cas pour les investissements importants qui ne peuvent tre financs que sur une longue priode. c) L'emprunt peut tre un instrument d'intervention en matire conomique ou sociale. Dans cette hypothse, l'Etat capte son profit l'pargne disponible et utilise l'emprunt pour agir sur les structures conomiques (financement d'investissements dans certains secteurs : infrastructures routires, transports publics). Il peut galement tre utilis pour absorber le pouvoir d'achat excdentaire et rduire ainsi les tendances inflationnistes, la condition toutefois que les sommes prleves ne soient pas rinjectes dans l'conomie. II.1.2 Rgime juridique de l'emprunt

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Le Parlement est comptent pour autoriser le recours l'emprunt. L'emprunt engage les finances de l'Etat et influence pour l'avenir le montant de l'impt. Il faudra bien financer le remboursement et les intrts par l'impt. Le Parlement vote l'impt, il est donc logique qu'il consente galement l'emprunt. Les missions demprunt sont faites conformment aux autorisations gnrales donnes chaque anne dans la loi de finances. En ralit, toutes les lois de finances mentionnent que le ministre de l'Economie et des Finances est autoris procder, des emprunts long terme ou court terme. C'est donc en ralit le gouvernement qui fixe le rgime de l'emprunt. Cependant, le Parlement se prononce indirectement sur le montant de l'emprunt en adoptant le niveau du dficit budgtaire.

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TITRE III : LES FINANCES LOCALES Les finances locales sont abordes dans cette partie de manire trs rsume. Le but de ce condens est de mettre en relief les lments de la problmatique relative lautonomie financire des collectivits locales. La dcentralisation a-t-elle suffisamment accru l'autonomie financire locale ? Telle est la question. La rponse passe par l'analyse d'un problme vident et perptuel qui se retrouve partout et pour tous : celui de la raret des ressources et de l'immensit des besoins. Compte tenu de ce problme, il est irraliste de penser que toutes les collectivits locales puissent bnficier d'une relle autonomie alors mme qu'il est difficile pour l'Etat de continuer assurer le financement de tous les niveaux territoriaux (commune, wilaya, province-prfecture, rgion). C'est l une contrainte financire permanente qui est renouvele avec acuit par la conjoncture actuelle. Dans cette situation conjonctuelle, le systme financier local a des difficults soutenir les quipements collectifs ou les investissements locaux et s'adapter aux comportements conomiques des collectivits locales. Les possibilits de se doter de moyens financiers sont limites en dpit d'un vaste redploiement des diffrentes composantes des finances locales. L'analyse de la capacit financire des collectivits territoriales fait apparatre une marge de manuvre effective troite entre des recettes quasi-stagnantes et des dpenses encore croissantes.

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On ne peut garantir pour l'avenir qu'il y ait une exacte adquation entre l'volution des dpenses qui sont mises la charge des collectivits locales et les recettes qui sont transfres en compensation. En rsum, les recettes restent en de des besoins accrus des collectivits locales. Et le lancinant problme du financement des budgets locaux demeure entier. Comment procurer aux collectivits locales des ressources importantes et volutives ? C'est l toute la question de la rforme des finances locales. Ses principaux instruments sont : la fiscalit, l'emprunt, la subvention, la tarification, etc. C'est videmment partir de ces ressources et de leur importance dans la structure du budget local que l'on peut affirmer si oui ou non les collectivits locales peuvent, au moins en principe, mener une vritable politique financire qui serait- l'illustration de leur autonomie. Chapitre I : Les budgets des collectivits locales Chapitre II : Les ressources des collectivits locales

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CHAPITRE I : LES BUDGETS DES COLLECTIVITES LOCALES

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CHAPITRE II : LES RESSOURCES DES COLLECTIVITES LOCALES

I) LES REVENUS DU DOMAINE DES COLLECTIVITES LOCALES : Ces revenus n'existent de manire importante que pour les communes possdant des immeubles, des pturages, voire des titres d'emprunts, etc. Les communes qui en sont donc propritaires, les grent comme telles. Elles peuvent vendre, acheter, louer, dcider des prix de vente et du montant des locations ou des redevances. L'ensemble de ces biens produit des revenus parfois non ngligeables pour certaines communes. Pour ne citer que quelques exemples de produits des domaines, on peut rappeler qu'ils comprennent les ressources suivantes : les ventes de coupes de bois, les taxes de pturage, les locations de droits de chasse et de pche, les locations d'immeubles et de matriel, les droits de voirie ou de place de stationnement, etc. II. LES IMPOTS : Ressource naturelle en matire de finances publiques, la fiscalit locale demeure galement la ressource de droit commun des collectivits locales. Elle a connu une forte progression. D'aucuns parlent d'une explosion des impts locaux permettant de couvrir principalement l'augmentation des charges incombant aux collectivits locales. Elles couvrent, suivant un ratio que l'on retrouve dans de nombreux pays, environ 30 %, voire parfois la majorit des dpenses croissantes. Par ailleurs, la fiscalit locale est connue pour ses problmes classiques et ses multiples inconvnients. Juge dsute, vtuste et inadapte, voire anti-conomique, la fiscalit locale a continuellement fait l'objet
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d'amnagements successifs. Ces derniers ont abouti un rgime de fiscalit locale form d'une superposition d'impts frappant parfois lourdement la mme base. D'o les problmatiques traditionnelles : celle de l'assiette, celle du taux d'imposition et celle de l'ingalit de rpartition des bases d'imposition. S'agissant de l'assiette, les valeurs locatives constituent partout, pour tout ou pour partie, la base commune de toutes les taxes. Ces bases d'imposition sont primes. Le vieillissement des valeurs locatives traduisent de moins en moins la ralit du march locatif et prsente un certain nombre d'inconvnients : complexit et lourdeur. En outre, ces bases d'imposition (valeurs locatives notamment) relvent de la loi. Cette dernire dtermine les modalits de calcul des diffrents lments pris en compte pour dterminer l'assiette fiscale. Il en rsulte que l'assiette reste, pour les collectivits, une donne intangible fixe en dehors d'elles. S'agissant du taux d'imposition, les problmes d'assiette, tout fait rels, s'expriment, avec plus d'acuit lorsque le poids de l'impt est croissant. En fait, ces problmes d'assiettes ne pourraient tre rsolus que par une diminution du taux d'imposition car il est souvent admis qu'il n'est pas de rforme fiscale possible sans un allgement, dans une certaine proportion, du poids total de l'impt. En tout cas, l'on ne peut pas modifier l'assiette des impts locaux (qui sont des impts de rpartition) en augmentant le poids de certains et en rduisant le poids des autres, si dans le mme temps on lve sensiblement le poids fiscal total ; personne alors ne connat d'allgement et tous les contribuables subissent une augmentation. S'agissant de l'ingalit intercommunale du potentiel fiscal : celle-ci rsulte pour l'essentiel de l'ingalit de rpartition des bases d'imposition des entreprises et des contribuables. Son galisation rduirait les diffrences de richesse entre communes.
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Force est donc de constater que, quelles que soient la composition et l'tendue d'un systme fiscal, il est impossible d'avoir des ressources suffisantes et encore moins d'en assurer la plus large spatialisation. En rsum, notons que les impts demeurent la ressource de droit commun des collectivits locales et couvrent en majorit leurs dpenses croissantes. Mais ces recettes fiscales mritent assez souvent des amnagements successifs, coteux pour l'Etat et la mesure des capacits contributives des citoyens. Ces amnagements doivent conduire consolider l'autonomie financire et l'autofinancement dvelopper des ressources propres permettant de raliser les quilibres financiers. Une premire tape dans cette perspective a t accomplie dj avec l'affectation aux budgets des collectivits locales de 30 % du produit de la T.V.A. III. L'EMPRUNT : C'est une source complmentaire des ressources propres des collectivits locales qui permet de financer les investissements (et, notamment, les infrastructures d'quipement). Partout ailleurs, l'emprunt auprs des institutions financires communales demeure l'instrument de financement prfr. Loffre de prts constitue le principal facteur de dveloppement des investissements locaux. L'emprunt a toujours reprsent la ressource stratgique dont les avantages procurs immdiatement (notamment la croissance des quipements) relguaient au second plan les inconvnients futurs (le paiement des annuits). De ce fait, l'attrait des prts conduisait les responsables locaux demander continuellement plus de fonds, de sorte que le choix d'investissement tait dtermin par un comportement de maximisation des financements par les emprunts.
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Cette attitude s'explique par plusieurs raisons : l'emprunt est peru gnralement comme une subvention. Il est parfois abondant et d'un cot souvent faible. En revanche, l'autofinancement est souvent considr comme contraignant et peu avantageux. Tout effort d'autofinancement supporte souvent une pression fiscale en gnral trs coteuse. Au Maroc, le fonds dquipement communal (le F.E.C.) a pour objet d'accorder aux fins de financement de leurs travaux d'quipement, des prts ou des avances aux prfectures et provinces, aux communes urbaines, et rurales, a leurs syndicats ainsi qu'aux rgies communales dotes de la personnalit civile et de l'autonomie financire . Les ressources du F.E.C. proviennent des emprunts autoriss par l'tat et bnficiant de sa garantie, des avances de la C.D.G., des subventions budgtaires, des intrts et remboursements des prts qu'il consent, des dons et lgs et toutes autres ressources pouvant lui tre attribues. IV. SUBVENTIONS ET TRANSFERTS : Dans de nombreux pays, les collectivits locales doivent compter davantage sur des subventions ou des transferts des autorits centrales pour assurer leur financement. Ces transferts sont des versements automatiques de l'Etat. Elles revtent diverses formes : la dotation globale de fonctionnement, la dotation globale d'quipement, le fonds national de prquation de la taxe professionnelle (cas de la France), le fonds de compensation de la TVA, la contrepartie aux exonrations de l'impt foncier, la compensation fiscale des transferts de comptences, la dotation aux rgions pour la formation professionnelle et l'apprentissage, etc. En rsum, ces versements rguliers de l'Etat se font au titre du produit des impts vots ou au titre des diffrents autres concours.

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Etant une source de financement substantielle pour les collectivits locales, les transferts sont devenus importants et couvrent des charges accrues. Ils sont destins par excellence assurer l'quilibre de leurs budgets. Les statistiques varient certes d'une catgorie de pays une autre mais dcrivent toutes la mme tendance : la part des transferts dans la couverture des dpenses de fonctionnement et d'quipement des collectivits locales atteint partout un pourcentage important. Elle reprsente plus d'un tiers du budget local, prs d'un quart des recettes de fonctionnement et plus de la moiti des recettes d'investissement, soit plus de 50 % du total des finances locales. Il va de soi que ces subventions et ces transferts sont souvent octroys aux budgets provinciaux et prfectoraux et restent suprieurs ceux accords aux budgets ruraux. Le recours ces transferts est destin compenser les minorations de recettes fiscales. Il est fond sur des manques gagner des collectivits locales lis des mesures fiscales nationales qui sont justifies par des considrations d'intrt gnral (l'aide l'investissement industriel, ou la promotion de la construction neuve, etc.). L'autonomie des collectivits locales est donc ici inexistante. Ce recours est destin remdier aux situations romancires des communes qui sont inluctablement disparates faute de mcanismes de nivellement des dsquilibres. Les dsquilibres des richesses entre les communes sont souvent flagrantes. Aucune collectivit locale ne dispose de la mme surface fiscale et par consquent des mmes recettes que les autres. Les carts sont trs grands entre les collectivits. Partout, l'espace communal est par excellence le modle de l'htrognit. Chaque commune est une
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vritable exception, qui ne saurait s'accommoder d'un standard fiscal. V. LES TARIFS : La tarification est-elle un lment de rponse la raret des ressources financires locales ? Le financement par le tarif est-il tenu dans une relative indiffrence malgr les difficults rencontres par les collectivits locales pour faire crotre leurs ressources ? Ne trouve-t-on pas dans cette situation une nouvelle lgitimit pour recourir de faon accrue la participation des usagers ? Autrement dit, n'y a-t-il pas une nouvelle donne qui constitue un facteur incitatif puissant pour le dveloppement de politiques tarifaires ambitieuses ? Ou du moins, l'usage du tarif comme mode de financement des quipements collectifs et des services publics locaux est-il une voie suivre dans le futur ? Sil l'est, il ne peut tre que controvers. Au peu d'avantages qu'elle prsente, une forte tarification oppose de nombreux obstacles. En effet, il est certain que le tarif peut tre soit d'un usage assez modeste, soit totalement nglig. Sa conception reste domine par le poids des habitudes, son application est entrave par l'environnement rglementaire existant dans plusieurs pays, son cadre comptable vieillissant fait mal ressortir les cots. Les mthodes de gestion traditionnelles des collectivits locales ne se prtent pas aisment la dmarche du tarif et hypothquent les chances d'une tarification efficace. Dans ces conditions, peut-on compter sur le tarif et dvelopper son usage comme mode de financement des services publics locaux ? Ressource dcentralise et autonome, adapte par nature la diversit des situations locales et la multiplicit des modes d'intervention des
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collectivits, le tarif revt incontestablement un triple intrt financier, technique et social : sur le plan financier : tant une ressource d'un maniement souple et adapt chaque service, le tarif permet de dgager un apport non ngligeable pour le service et cela mme alors que le surcrot des recettes tarifaires atteindre ne saurait faire face, lui seul, la croissance des dpenses locales. sur le plan des techniques de gestion : l'utilisation du tarif des fins financires s'accompagne ncessairement d'un resserrement de la gestion et de la connaissance des cots et de la demande. Notons qu'il existe une action de rciprocit entre les pratiques tarifaires et les nouvelles mthodes de gestion : application de la comptabilit analytique, contrle de gestion, recherche de la qualit, etc. sur le plan social : le recours la modulation sociale des tarifs ou leur slectivit permet de faciliter l'accs au service aux catgories dfavorises et d'apporter ainsi quelques correctifs au systme de la distribution des revenus. Par ailleurs, l'application du tarif comme mode de financement parallle la fiscalit ncessite une rflexion de l'Etat et des collectivits locales sur ce qui fonde, au-del des fonctions rgaliennes, la lgitimit de l'action des acteurs locaux. CONCLUSION : Au regard des besoins futurs des collectivits locales en moyens financiers pour couvrir leurs charges ; l'Etat recherche plusieurs voies permettant d'obtenir des sources additionnelles et sres de financement. Bien entendu toutes les voies recherches ont des mrites et des limites.
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La voie de la fiscalit locale reste limite malgr les amnagements que l'on s'vertue d'y apporter. Elle reste nanmoins une voie privilgier parce qu'elle permet l'autofinancement des collectivits locales et d'quilibrer parfois les charges de fonctionnement et les fonds propres. Le recours la subvention ou la dotation d'quilibre reste dans une certaine mesure une fausse voie. Car en dfinitive quel que soit le concours en ressources que l'on peut apporter, nombreux sont les budgets des collectivits locales qui sont dficitaires. Et mme si ces budgets sont excdentaires, il n'est pas toujours vident que ces excdents des collectivits les mieux pourvues viennent en addition aux recettes affectes l'quipement. D'o la ncessit qu'il y a se doter d'un systme d'attribution des subventions fonds sur des normes objectives. La voie de l'emprunt auprs du fonds d'Equipement communal demeure une solution insuffisante - la limite dpasse si elle n'est pas complte par une ouverture sur le march financier national et international. Une solution consistant dvelopper l'usage du tarif comme mode de financement des quipements collectifs et des services publics locaux est-elle une voie suivre dans le futur ? les obstacles une forte tarification vont apparatre au grand jour et le tarif ne correspond pas aux donnes actuelles des collectivits principalement les communes rurales tant donn la modestie des activits conomiques propres. En fin, une solution la seule durable et dont l'impact est considrable, est la matrise de la dpense au niveau de sa gestion, son orientation, sa rationalisation, son optimisation et son contrle. C'est l une volution dj amorce qu'il convient de renforcer.

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BIBLIOGRAPHIE 1. Ouvrages gnraux CONAN M., Finances publiques, Nathan, Coll. Etapes Mmento , 1997. GAUDEMET P.-M, MOLINIER J.-P, Finances Publiques, tome 1 : Budget et Trsor, 7me d., 1996, tome 2 : Emprunt et impt, 5me d., 1992. ISAIA H., SPINDLER J. (tudes coordonnes), Histoire du droit des finances publiques, Economica, trois volumes. MUZELLEC R., Notions essentielles de finances publiques, Sirey, 1995. PAUL M., Les finances publiques de A Z, dictionnaire de droit budgtaire et comptabilit publique, droit public et sciences politiques, d. Eska. PAYSANT A., Finances publiques, Armand Colin, 4 d., 1997. PHILIP L., (sous la direction de), Dictionnaire encyclopdique de finances publiques, deux volumes, Economica, 2 d., 1997. PLAGNET B., Droit public, droit financier, droit fiscal, Sirey, 3me d., 1995. SAIDJ L., Finances publiques, Dalloz, 1995. TROTABAS L., COTTERET J.-M., Droit budgtaire et comptabilit publique, Dalloz, 5me d., 1995. LAURENT. BOYER B., Les stratgies financires des collectivits locales, Nathan, LGDJ, 1995. MAGNET J., Elments de la comptabilit publique, LGDJ, 1994, 2me dition. MAGNET J., Les comptables publics, LGDJ, 1995.
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MUZELLEC R. Finances locales, Dalloz, 1994.

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FINANCES PUBLIQUES* Prof. : Mostafa RHOMARI

Introduction Dfinition et caractres des Finances Publiques Domaine des Finances Publiques Grands Problmes poss par les Finances Publiques Partie I : Les problmes gnraux des Finances Publiques Chapitre I : Evolution des Finances Publiques Section I : Priode classique Section II : Priode de linterventionnisme tatique et crises des Finances Publiques Section III : Finances Publiques modernes Chapitre II : Aspects conomiques des Finances Publiques Section I : Dpenses publiques et conomie : Importances des dpenses publiques Diversification des dpenses publiques Influence conomique des dpenses publiques

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Section II : Ressources publiques et conomie : Importance des ressources Diversification des ressources de lEtat Influence conomique des ressources publiques Chapitre III : Insertion des Finances Publiques dans lconomie nationale Section I : Finances Publiques et comptes de la Nation Section II : Finances Publiques et politiques court terme Section III : Finances Publiques et politique moyen terme Section IV : Limites de la politique budgtaire Partie II : Droit budgtaire et financier Chapitre I : Principes gnraux du Droit budgtaire et financier Section I : Domaine constitutionnel des Finances Publiques Section II : Grands principes du Droit budgtaire Section III : Grands principes du droit budgtaire : Unit, universalit, annualit Principe de lquilibre Spcialit des crdits Chapitre II : Rgles de la comptabilit publique Section I : Notion de comptabilit publique Section II : Rgle de la sparation des ordonnateurs et des comptables Section III : Principe de lunit de trsorerie

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Partie III : Finances de lEtat Chapitre I : Prsentation des lois de finances Section I : Diffrentes catgories de lois de finances (loi de finances initiales, loi de finances rectificatives, loi de rglement, ) Section II : Structure et contenu de la loi de finances Section III : Documents budgtaires Chapitre II : Prparation et vote de la loi des finances Section II : Prparation de la loi de finances Section II : Vote de la loi de finances Chapitre III : Excution des lois de finances Section I : Excution des dpenses Section II : Excution des recettes Chapitre IV : Contrle des Finances Publiques Section I : Diffrents types de contrle : Contrle priori Contrle en cours Contrle posteriori Section II : Sanctions des irrgularits : Responsabilits du comptable Responsabilit de lordonnateur

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Partie IV : Ressources publiques Chapitre I : Ressources dfinitives Section I : Prlvements obligatoires : Impts Taxes Redevances Parafiscalit Section II : Prlvements non obligatoires : Rmunrations pour services rendus Revenus des domaines Revenus divers Chapitre II : Ressources temporaires Section I : Trsor public : Notion de trsor public Ressources du trsor Rle du trsor public Section II : Emprunt public : Notion demprunt Techniques de lemprunt Rle du trsor public Chapitre III : Limpt Section I : Thorie gnrale de limpt : Fondements juridiques de limpt Fonctions de limpt Grandes catgories dimpts Etablissement de limpt (assiettes, liquidations, recouvrement)

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Section II : Le systme fiscal : Imposition de la dpense (ex : TVA) Imposition des revenus (ex : IGR & I.S) Imposition du capital Section III : Elments de politique fiscale : Donnes de la psychologie fiscale Donnes de la justice fiscale Difficults de la rforme fiscale Partie V : Les institutions financires de lEtat Rle du parlement Rle du gouvernement Ministre des Finances Rle des juridictions : Cour des Comptes Partie VI : Les finances locales Introduction : Cadre institutionnel des finances locales Evolution des finances locales (priode 60-76 Priode 77-86 Priode 87 nos jours Chapitre I : Cadre budgtaire et comptable des collectivits locales Section I : Dfinition des principes budgtaires Section II : Documents budgtaires : prsentation, contexture et mthodes de lecture Section III : Techniques dlaboration, de vote et dexcution du budget communal Chapitre II : Moyens de financement des budgets des collectivits locales Section I : Ressources locales (fiscalit, produit du patrimoine) Section II : Ressources affectes Section III : Ressources demprunt (FEC) Chapitre III : Techniques danalyse des finances locales Section I : Analyse des recettes Section II : Analyse des dpenses Section III : Projections budgtaires
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Section IV : Analyse de la capacit de financement (exemple dune commune) Chapitre IV : Autonomie financire locale Section I : Dconcentration financire Dconcentration des investissements Dconcentration du contrle Section II : Dcentralisation financire Pouvoir financier communal Pouvoir financier rgional Concours financier de lEtat

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D- SUJETS DE CONCOURS DE CATEGORIE A

L'excution des dpenses publiques. Le Trsor : organisation et fonctions. Les relations financires entre lEtat et les collectivits locales. La prparation et le vote de la loi de finances. Limpt indirect est-il un outil important de politique budgtaire ? Le contrle de l'excution de la loi de finances. Le contrle de lexcution du budget de l'Etat. Les pouvoirs budgtaires du parlement. L'ajustement des ressources de l'Etat aux dpenses (oprations de trsorerie de lEtat Emprunt public). Le rle financier du parlement demeure-t-il important ? Le comptable public. L'utilit du principe de la sparation des ordonnateurs et des comptables. L'autonomie financire des collectivits locales (mythe ou ralit ?) Le Trsor public.

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