Teoria Do Federalismo Fiscal

Teoria do federalismo fiscal:
notas sobre as contribuies de Oates, Musgrave, Shah e Ter-Minassian

Mauro Santos Silva
Tcnico do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Professor de Economia do FGV Management
Palavras-chave economia do setor pblico; finanas pblicas; federalismo fiscal; polticas pblicas. Classificao JEL H77.
Key words economics of public sector; public finance; fiscal federalism; public policy. JEL Classification H77.
Resumo Este texto apresenta e comenta as proposies clssicas de Oates e Musgrave, relativas ao esforo de compatibilizao entre o perfil do sistema federativo e as possibilidades de otimizao da poltica fiscal, e as contribuies recentes apresentadas por Shah e TerMinassian, voltadas ao aperfeioamento das relaes federativas fiscais em contexto de poltica econmica orientada prioritariamente ao alcance de objetivos relacionados estabilizao. O objetivo do artigo apresentar e comentar as contribuies tericas de Oates, Musgrave, Shah e Ter-Minassian, referentes aos temas centrais da questo federativa: autonomia, funes fiscais, competncias tributrias, transferncias fiscais e a relevncia da ao coordenadora liderada pelo governo central. O texto demonstra a complexidade que envolve o tratamento terico e as questes vinculadas a polticas federativas e mostra a necessidade de aperfeioamento permanente das instituies que presidem as relaes fiscais em contexto federativo, com base em ao coordenadora liderada pelo governo central.
Abstract This text presents and comments on the classic proposals of Oates and Musgrave, relative to the effort of conforming the profile of the federative system and the possibilities of optimizing the tax policy, to the recent contributions presented by Shah and Ter-Minassian, focused on the improvement of the fiscal federative relations in the context of a guided economic policy concentrated primarily on reaching the objectives related to stabilization. The objective of this article is to present and comment on the theoretical contributions of Oates, Musgrave, Shah and Ter-Minassian, referring to the core themes of the federative issue: autonomy, fiscal functions, taxing authorities, fiscal transfers and the relevance of the coordinating action conducted by the federal government. The text demonstrates the complexity involved in the theoretical treatment and the related issues on federative policies, and shows the need for continuous improvement of the institutions that preside over fiscal relations in the federative context, based on the coordinating action led by the federal government.
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Teoria do federalismo fiscal
1_ Introduo
O exerccio das funes fiscais alocativa, distributiva e estabilizadora, em tese, pode ser realizado pelo governo por meio de trs formas de organizao poltica: _ a plena centralizao, correspondente forma unitria de governo, cujas funes fiscais so exercidas exclusivamente pelo governo central; _ a absoluta descentralizao, modelo terico em que os governos locais desempenham as competncias fiscais; _ a forma federativa, que combina competncias centralizadas e competncias descentralizadas em um modelo cujas responsabilidades fiscais encontram-se compartilhadas entre os diferentes nveis de governo e suas respectivas unidades federativas. Na anlise do desenho organizacional mais adequado ao desempenho das funes fiscais do Estado, no conveniente pensar em termos de uma dicotomia entre plena centralizao versus extrema descentralizao, mas, sim, em desenhos federativos com diversidade no grau de descentralizao. A anlise das experincias histricas de federalismo fiscal indica gradaes de descentralizao.
Este artigo tem como objetivo apresentar e comentar as contribuies tericas de Oates, Musgrave, Shah e Ter-Minassian, no que se refere aos temas centrais relativos ao exerccio das funes fiscais em contexto federativo, quais sejam: autonomia, funes fiscais, competncias tributrias, transferncias fiscais e a relevncia da ao coordenadora liderada pelo governo central. A seo 2 analisa os aspectos relacionados autonomia, a cooperao e a concorrncia no exerccio das relaes fiscais federativas. A terceira seo trata as funes fiscais em contexto federativo, destacando a anlise das competncias para o exerccio das aes alocativas, distributivas e estabilizadora, por nvel de governo. A seo 4 discute as competncias tributrias, enfatizando os requisitos de um sistema tributrio e as possibilidades de exclusividade, concorrncia e compartilhamento de bases tributrias. A quinta seo aborda as motivaes econmicas para realizao de transferncias fiscais: externalidade, compensao e redistribuio. J a seo 6 discute os conflitos que podem ser gerados na execuo das polticas fiscais em federaes e ressalta a importncia da coordenao liderada pelo governo central.
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2_ Descentralizao fiscal: autonomia, cooperao e concorrncia

Na organizao governamental federativa, o setor pblico opera por meio de mltiplos centros decisrios (Musgrave e Musgrave, 1980, p. 531), combinando instrumentos operados pelo governo central e outros administrados pelos governos subnacionais. A adoo do federalismo fiscal implica distribuio de competncias constitucionais fiscais entre os diferentes nveis de governo, para que cada um, de modo autnomo, e na medida de suas competncias e capacidade de financiamento, possa construir desenhos institucionais capazes de disciplinar os procedimentos de contribuio e gesto tributria, transferncias fiscais, composio e dimenso da despesa. A razo econmica central que preside o processo de descentralizao, caracterstico do federalismo, a otimizao da relao existente entre preferncias dos agentes econmicos e o perfil do sistema fiscal, num contexto de produo e consumo em que o sistema de preos no capaz de gerar informaes relativas s preferncias dos indivduos, isso porque as decises alocativas do governo no so definidas pela lgica das preferncias reveladas nos espaos de
mercado, isto , do ponto de vista normativo, o mecanismo timo de proviso de bens pblicos considera as preferncias coletivas enquanto o mercado aloca em funo das preferncias individuais. A natureza dinmica do federalismo fiscal o faz assumir configuraes diversas ao longo do tempo e no espao, bem como produto da interao entre as regras institucionais e a organizao e dinmica econmica do Pas. O conceito de instituies tem por referncia a proposio de North (1998, p. 7) segundo a qual:
as instituies constituem as regras do jogo numa sociedade; mais formalmente, representam os limites estabelecidos pelo homem para disciplinar as interaes humanas. Conseqentemente, e em compensao, estruturam incentivos de natureza poltica, social e econmica.
Para Solns (1977, p. 17), a configurao do federalismo seria resultante da articulao entre as regras do jogo, ou etapa constitucional, e o impacto dessas regras no sistema econmico, ou etapa funcional. Alteraes em um desses elementos geram conseqncias sobre o desenho federativo, o que pode resultar em transformaes no quadro de competncias em escala nacional ou na capacidade fiscal para o atendimento das demandas orientadas ao setor pblico em cada nvel de governo ou unidade federativa.
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As relaes fiscais, cooperativas ou competitivas so operacionalizadas por trs mecanismos: _ o primeiro, denominado de vertical, refere-se s relaes estabelecidas entre os trs nveis de governo federal, estadual e local ou entre pelo menos dois desses segmentos; _ o segundo, definido como horizontal, est associado s relaes firmadas entre unidades federativas em um mesmo nvel de governo, ou seja, entre Estados ou entre municpios; _ por fim, identificado o modelo misto, que articula diferentes nveis de governo e diversas unidades federativas. Essas formas de gesto federativa podem ser adotadas como decorrncia de imposio institucional ou como produto da livre deciso entre as partes, com base no julgamento de que aes resultantes do esforo cooperativo ou competitivo podem conduzir otimizao dos retornos esperados pelas unidades federativas envolvidas no processo.
3_ Funes fiscais em contexto federativo

Nos Estados politicamente organizados em sistemas federativos, as diversas unin ova Economia_Belo Horizonte_15 (1)_117-137_janeiro-abril de 2005
dades federadas dividem a responsabilidade pela gesto das funes alocativas, distributivas e estabilizadoras. A principal questo relativa organizao do sistema fiscal a definio clara e precisa de competncias que devem ser atribudas a cada nvel de governo, isto , o grau de autonomia capaz de permitir o alcance de uma situao Pareto-eficiente. No que diz respeito funo alocativa, a autonomia, sob o ponto de vista terico-normativo, deve ser compartilhada entre os diferentes nveis de governo e diferentes unidades federadas, segundo o grau de correspondncia entre as preferncias relativas contribuio tributria e cesta de bens produzidos pelo setor pblico das comunidades componentes de cada jurisdio. Essa diversidade de preferncias o fator que explica a multiplicidade de unidades fiscais, ou seja, o determinante econmico da opo por um governo federativo em detrimento de um governo unitrio. Esse desenho, em tese, permite a maximizao do bemestar dos indivduos residentes em cada uma das jurisdies. O modelo timo aquele que permite perfeita correspondncia entre a oferta de bens pelo setor pblico e o perfil de demanda dos agentes econmicos que compem uma comunidade. Para o alcance terico desse cenrio, Oates (1977, p. 56) enumera nove pressupostos:
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_ produo governamental restrita a bens pblicos puros; _ nmero n de bens pblicos produzidos; _ conjunto de bens restrito a um conjunto geogrfico especfico; _ perfeita correspondncia entre agrupamentos geogrficos e preferncias individuais; _ igualdade no consumo individual entre membros de uma mesma comunidade; _ ausncia de externalidades; _ ausncia de custos de tomada de deciso; _ ausncia de mobilidade individual entre jurisdies; _ estabilidade de preos e pleno emprego. O modelo ideal prev que a forma federativa maximizadora de bem-estar aquela em que a proviso e o financiamento dos bens so realizados valendo-se de jurisdies constitudas em nmero e espaos proporcionais aos grupos populacionais com idnticas preferncias fiscais. O financiamento ordenado, conforme o princpio do benefcio, segundo o qual cada indivduo contribui de acordo com o bemestar obtido pela cesta de bens ofertados. Em sntese, o contedo do Teorema da Descentralizao de Oates (1977,
p. 59) afirma que h maximizao da eficincia econmica da ordenao federativa fiscal alocativa, sempre que for observada perfeita correspondncia entre as aes do governo e a preferncia dos grupos que o financiam. O governo central deve responder pela proviso de bens cujo consumo seja uniforme, em termos de preferncia e em termos de quantidade individual demandada em todo o territrio federativo. Os governos estaduais assumiriam a responsabilidade pela proviso de itens com preferncias regionais, e os governos locais responderiam pelos bens cujo perfil da demanda fosse especifico de uma localidade. O modelo terico ideal, que garante suporte ao Teorema da Descentralizao, precisa ser ponderado quando da realizao de estudos orientados resoluo efetiva de um problema econmico. Os desenhos federativos realmente existentes envolvem elementos que ampliam a complexidade do fenmeno; entre eles merecem especial ateno: _ as questes relativas a cesta de bens provisionados pelo setor pblico, que envolva bens pblicos puros, bens pblicos mistos e bens meritrios; _ assimetria nas preferncias e nas quantidades demandadas pelos
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membros de uma mesma comunidade; _ mobilidade dos indivduos entre diferentes jurisdies; _ custos de tomada de deciso; _ externalidades positivas ou negativas, _ observncia de economias de escala. Fenmenos em que uma mudana na quantidade produzida ou na quantidade de indivduos consumidores gera efeitos sobre os custos proporcionais associados, respectivamente, sobre a produo ou sobre o consumo de um bem. A plena mobilidade de indivduos entre jurisdies, nos moldes admitidos pelo modelo de Tiebout (1956, p. 416424), abre a possibilidade de ocorrncia de fenmenos de congestionamento; isso ocorre quando h desproporo entre a quantidade de bens ofertados e o volume da demanda efetiva, sendo esta ltima maior que a primeira. Esse fenmeno produz duas conseqncias: _ excluso de parte dos indivduos do processo de consumo; _ perda parcial da satisfao daqueles consumidores que permanecem dispondo do bem, porm, fazemno em condies insatisfatrias. A existncia de custos financeiros, decorrentes dos processos polticos de ma-
nifestao de preferncias e da necessidade de um suporte administrativo para que o poder pblico possa arrecadar os recursos tributrios e provisionar os bens demandados pela comunidade, acarreta restries quanto ao nmero de jurisdies e ao nmero de bens, cuja oferta deve ser coordenada diretamente pelo governo. A combinao entre a presena de economias ou deseconomias de escala e a plena mobilidade de indivduos agrega uma dificuldade adicional construo do desenho federativo maximizador, ou seja, a montagem de um tamanho timo para cada unidade produtiva nem sempre compatvel com o tamanho das comunidades existentes. Por fim, cabe mencionar que a incluso de novas variveis reais no modelo inicialmente proposto agrega complexidade definio do desenho timo do federalismo fiscal, tornando o novo modelo mais prximo de uma correspondncia imperfeita (Oates, 1977, p. 56), entre aes de arrecadao e proviso dos recursos pblicos e as preferncias individuais dos membros de cada unidade federativa. No que diz respeito funo distributiva, o modelo de descentralizao do tipo correspondncia perfeita, apresentada por Oates (1977, p. 56), pressupe a perfeita distribuio da renda e o
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pleno uso dos fatores. O modelo de correspondncia imperfeita, tambm elaborado por Oates, rompe com esses pressupostos e introduz a funo fiscal distributiva no desafio de construo de um modelo federativo timo. As economias de mercado observam padres de organizao e dinmica de acumulao, cujas variaes cclicas representam uma caracterstica central e cujo pleno emprego, quando observado, representa apenas um momento desse ciclo. Por outro lado, os espaos correspondentes s diferentes regies de uma federao dispem de especificidades no padro de organizao e na dinmica econmica, que implicam diferenas nos padres regionais de desenvolvimento e geram desigualdade nas oportunidades e possibilidades de escolha ou manifestao de preferncias entre indivduos, regies e setores produtivos. Esse cenrio desigual demanda aes econmicas complementares de iniciativa do setor pblico governamental orientadas a promoo da reduo das diferenas regionais, setoriais e em termos de renda e qualidade de vida dos indivduos. A ao governamental orientada a polticas redistributivas processa-se primordialmente por intermdio da poltica fiscal, ainda que polticas monetrias e
cambiais tambm exeram impactos sobre as rendas individuais e regionais. Em sntese, a poltica fiscal redistributiva pode ser implementada pela operacionalizao de trs instrumentos, a saber: _ a progressividade do sistema tributrio; _ o direcionamento das transferncias fiscais intergovernamentais; _ o perfil da cesta de bens provisionados pelo governo. A progressividade do sistema refere-se aplicao de carga tributria com alquotas que crescem de forma mais que proporcional em relao ao crescimento da renda. Isso produz um quadro de contribuies tributrias no qual os que dispem de maior renda contribuem com parcela relativamente maior, quando comparado aos recebedores de rendas menores. Pela tica da despesa, os programas redistributivos podem ser operacionalizados por meio de dois mecanismos. Primeiro, a definio da composio da cesta de bens produzidos pelo governo, maior quantidade de bens destinados ao consumo das populaes de renda inferior tende a implicar transferncias de recursos em forma de produtos e servios. Segundo, por meio de transferncias diretas para as populaes de renda mais baixa, de forma a possibilitar que os indi-
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vduos beneficiados possam realizar suas prprias escolhas, ou seja, possam dispor dos recursos segundo suas prprias preferncias. Essas aes so identificadas como tarefas primordialmente destinadas ao governo central do Estado federativo, por demandarem procedimentos em escala nacional e grau e uniformidade capazes de eliminar possibilidades de deslocamento espacial dos fatores produtivos. Aes dessa natureza, quando adotadas por governos subnacionais, num quadro de ampla mobilidade de fatores, podem ser neutralizadas, segundo Musgrave (1980, p. 540), por dois movimentos: _ o deslocamento de famlias de baixa renda para a jurisdio gestora das transferncias; _ a busca por outras jurisdies por parte dos indivduos e das unidades produtivas, detentoras de alto padro de renda, procura de menor custo tributrio. As polticas redistributivas so tratadas pela teoria do federalismo fiscal como polticas preferencialmente nacionais. Aes locais, num cenrio de mobilidade de fatores, tendem a alterar preferncias localizacionais e produzir decises ineficientes ao conjunto do sistema econmico. A participao de governos subnacionais em aes distributivas desej-
vel em circunstncias especiais, quando as restries supramencionadas no forem verificadas, criando, com isso, a possibilidade da adoo de medidas eficientes e eficazes. As transferncias s famlias realizadas pelo governo central com objetivo redistributivo no devem ser consideradas no mbito das transferncias fiscais intergovernamentais, dado que no possuem natureza econmica associada ao ordenamento fiscal federativo. Cabe mencionar que, no obstante as restries tericas, os governos subnacionais dispem de autonomia para execuo de polticas redistributivas e o fazem com xito em muitas circunstncias. No que diz respeito funo estabilizadora, o modelo federalista fiscal de Oates (1977, p. 56), centrado na correspondncia perfeita ou identidade tima entre as preferncias da comunidade e as aes e os custos associados ao setor governo, admite, como estratgia simplificadora, um cenrio de plena estabilidade econmica. A eliminao desse pressuposto permite incorporar anlise os efeitos da instabilidade econmica no jogo federativo, configurando um modelo de correspondncia imperfeita, conforme descrito pelo prprio Oates. Esse exerccio terico abre espao para a in-
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corporao e a anlise da funo fiscal estabilizadora na construo do modelo timo do desenho federativo. A varivel instabilidade de preos e emprego adicionada por Musgrave e Musgrave (1980, p. 541) anlise federativa, com o objetivo de discutir o papel dos nveis de governo nas aes governamentais orientadas para a busca de maior estabilidade nos ciclos de negcios, ou seja, variaes de curto prazo dos indicadores macroeconmicos em torno das tendncias de crescimento associadas a movimentos de longo prazo. A funo estabilizadora considerada, assim como as aes distributivas, como competncia priordial da esfera central de governo, em razo dos requisitos necessrios obteno de eficincia e eficcia. As aes fiscais estabilizadoras, numa perspectiva keynesiana, so operacionalizadas principalmente pela manipulao governamental do gasto pblico. Desse modo, uma tendncia de baixa no ciclo de negcios seria enfrentada como uma ao contracclica, centrada no aumento dos gastos pblicos e ou na reduo da carga tributria, de forma a incrementar o nvel de atividade da economia. Uma tendncia de alta no nvel de atividade permitiria uma retrao no gasto pblico e/ou aumento da carga tribut-
ria, de forma a reduzir a demanda agregada e evitar presses sobre o nvel de preos (Carvalho et al., 2000, p. 192). As polticas fiscais orientadas estabilizao, sejam elas restritivas, sejam expansionistas, quando adotadas isoladamente pelos governos subnacionais, acabam parcialmente anuladas pelos efeitos de transbordamento, decorrentes da ampla mobilidade de fatores entre jurisdies de um mesmo Estado federativo. Musgrave e Musgrave (1980, p. 541) afirma que as aes de poltica fiscal de natureza expansionista tendem a perder eficincia e eficcia por meio dos transbordamentos comercias; os aumentos dos gastos locais seriam parcialmente transferidos para outras jurisdies via compra de mercadorias e servios. As aes restritivas tenderiam a reduzir a demanda e a pressionar os preos para baixo, gerando incentivos sobre demandas oriundas de outras comunidades fiscais do mesmo universo federativo. Nos dois casos, os esforos desenvolvidos unilateralmente por uma unidade federativa seriam parcialmente neutralizados, gerando ineficincias econmicas. Esse o argumento central utilizado por Oates (1977, p. 55) para fundamentar teoricamente a delegao, ao governo central, das competncias associadas estabilizao.
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As participaes de governos subnacionais em aes estabilizadoras so desejveis; porm, tais esferas devem adotar procedimentos articulados e coordenados pelo governo central, para que possam gerar efeitos positivos. Regras definidoras de condutas fiscais, nos moldes da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF brasileira , representam esforo de normatizao de procedimentos das unidades federativas, dos diferentes nveis de governo, objetivando a otimizao das aes de poltica econmica orientadas estabilizao; isso implica custos em termos de perda de autonomia das unidades federadas, dado os limites impostos conduo da poltica fiscal.
_ adequabilidade aos objetivos de estabilizao e crescimento; _ transparncia; _ minimizao dos custos administrativos associados ao sistema. O conceito de eqidade compreendido como a igual distribuio do nus tributrio entre o universo de contribuintes de acordo com critrios que reconheam as suas diferenas em termos de capacidade de pagamento. Esse princpio admite duas leituras: _ uma horizontal, que trata da igualdade entre indivduos com mesma capacidade contributiva, o que pressupe o mesmo montante de transferncia monetria aos cofres pblicos; _ outra vertical, que reconhece as diferenas relativas capacidade contributiva dos indivduos e sugere a diferenciao no montante da contribuio dos agentes econmicos ao errio pblico. O tratamento conceitual da eqidade apresentado neste texto considera que teoricamente o sistema tributrio est fundamentado no princpio da capacidade contributiva, isto , cada indivduo contribui segundo sua capacidade de pagamento. Nesse caso, no h associao direta entre a cesta de consumo de bens
4_ Descentralizao fiscal e competncias tributrias

A constituio de um sistema tributrio timo, nos termos propostos por Musgrave e Musgrave (1980, p. 178), deve atender a pelo menos seis requisitos bsicos: _ eqidade horizontal e vertical do encargo tributrio; _ neutralidade, ou seja, minimizao de interferncia nas decises alocativas dos agentes econmicos; _ correo das ineficincias apresentadas pelo mercado;
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ofertados pelo governo e a contribuio tributria, ainda que, indiretamente, a capacidade contributiva do conjunto da comunidade implique restries dimenso e qualidade dos bens ofertados pelo setor governo. A capacidade de pagamento est associada a trs macroindicadores: _ os fluxos de renda; _ os fluxos de consumo; _ o estoque de riqueza. Ateno especial deve recair sobre as divergncias entre incidncia legal e incidncia econmica; esta ltima observada aps o processo de ajustamento via transferncias de encargos, em busca de proteo contra o nus tributrio. Outro requisito desejvel ao sistema tributrio a neutralidade, a no-interferncia ou a minimizao da interferncia dos tributos nas decises alocativas realizadas pelos agentes econmicos. A introduo de um tributo no sistema produtivo pode produzir desequilbrios de preos relativos e com isso provocar distores no sistema informacional configurado no espao de mercado, conduzindo os agentes a decises ineficientes do ponto de vista da maximizao dos retornos esperados. O requisito da neutralidade admite a observncia do efeitorenda, ou seja, a reduo do consumo decorrente da reduo na renda disponvel
sem alterao dos preos relativos, mas rejeita o efeito-substituio, a mudana na cesta de consumo decorrente de ajustamentos realizados pelos agentes econmicos na busca de reduo dos custos tributrios. Este ltimo efeito gerador de desequilbrios sobre os preos relativos e compromete a eficincia do sistema de trocas (Oates, 1977, p. 166). A correo das ineficincias apresentadas pelo mercado outra caracterstica identificada como positiva. O tributo tende a contribuir para a otimizao do sistema econmico sempre e na proporo em que for capaz de corrigir falhas de mercado, sejam elas relativas a externalidades, ao perfil distributivo, sejam elas relativas a qualquer outra natureza. A qualidade do sistema de tributos deve estar orientada no apenas alocao eficiente, mas, tambm, capacidade de produzir resultados compatveis com os outros objetivos desejados e necessrios ao bom funcionamento do sistema econmico: estabilizao dos nveis de preo e emprego, crescimento econmico e distribuio do bem-estar gerado pelo esforo produtivo entre indivduos, regies e setores econmicos. Outras caractersticas otimizadoras so o grau de transparncia nas regras que disciplinam o sistema tributrio e nos efeitos
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produzidos pelos tributos, um a um, e a eficincia do processo de gesto da estrutura administrativa competente para desenvolver as tarefas de arrecadao e gesto da receita. Cabe mencionar a necessidade de harmonizao do sistema tributrio, o que implica no apenas a estabilidade, a simplicidade e a uniformidade das regras, mas, especialmente, a compatibilidade entre o perfil da estrutura tributria federativa e o grau de mobilidade dos fatores. Essa mobilidade no se restringe mais ao universo intranacional. O mesmo processo observado, em relevncia crescente, em escala supranacional, especialmente dentro do espao geogrfico dos blocos econmicos regionais. Afonso e Arajo (2000, p. 143) afirmam que, nessa escala territorial, a ausncia de harmonizao entre os desenhos tributrios das naes e entre estes e a dinmica de integrao regional acaba por gerar distores competitivas prejudiciais dinmica econmica dos pases membros. Tais objetivos nem sempre so compatveis, o que provoca a existncia de conflitos e a necessidade de fazer opes, de acordo com os objetivos definidos como prioritrios no mbito da elaborao de polticas pblicas de natureza fiscal. Observando o Estado federativo, verifica-
se, como desafio adicional, a definio das competncias tributrias entre os nveis de governo, isto , o grau de autonomia para o exerccio das aes tributrias, dadas as restries de custos consideradas como admissveis pelo sistema econmico. Ao analisar a tributao em ambiente federativo, Ter-Minassian (1997, p. 9) sugere, como recomendao de poltica, que a distribuio de competncias entre diferentes nveis de governo deve obedecer aos seguintes critrios: i. submisso competncia federal dos tributos que apresentem pelo menos um dos seguintes requisitos: alta mobilidade da base de arrecadao; isso porque a adoo desses por governos subnacionais poderia implicar a induo aos deslocamentos inter-regionais dos fatores de produo, com custos de eficincia para o conjunto da Federao; forte sensibilidade a mudanas no nvel de crescimento da economia, ou seja, grau acentuado de elasticidaderenda; esse tipo de tributo representa um relevante instrumento de ao da poltica de estabilizao; bases de arrecadao relevantes e distribudas irregularmente entre as diversas regies e
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unidades federadas, dado que a descentralizao de tributos com esse perfil acentua o grau de assimetria inter-regional; ou tributos incidentes sobre o comrcio exterior importao e exportaes por sua importncia conquanto instrumento regulador das trocas externas e sua influncia sobre a balana comercial; ii. submisso competncia das esferas subnacionais de governo, dos tributos que apresentem baixa mobilidade da base de incidncia ou tributos do tipo taxas por servios pblicos prestados comunidade. A distribuio de competncias tributrias no cenrio federativo admite, segundo a teoria (Rezende e Lobo, 1985, p. 34), pelo menos trs regras institucionais distintas, que podem ou no ser adotados de forma articulada, conforme a base tributria de referncia; so elas: _ a competncia concorrente; _ a competncia compartilhada; _ a competncia exclusiva. As competncias concorrentes existem quando diferentes nveis de governo dispem de autonomia para estabelecer regras impositivas sobre mesma base de incidncia, podendo at fixar alquotas e definir
isenes. O aspecto concorrencial pode ser absoluto ou relativo, e as experincias institucionais apontam para esta ltima forma, de modo que a liberdade de gesto fiscal de cada nvel de governo disciplinada por legislao. As competncias compartilhadas representam desenhos tributrios cujos nveis de governo dividem, por mecanismos de transferncias compensatrias, o produto da arrecadao obtida sobre determinada base de incidncia, tomando por referncia critrios previamente definidos em legislao especfica. Esse modelo permite maior preciso e velocidade no processo de coordenao fiscal exercido pelo governo central. Finalmente, temos a figura da competncia tributria exclusiva, em que cada nvel de governo possui exclusividade para exercer a tarefa impositiva sobre determinada base arrecadatria. Nesse caso, os desequilbrios fiscais so corrigidos por transferncias intergovernamentais, via mecanismos do tipo fundos pblicos. O cenrio de competncias fiscais fragmentadas entre os diversos nveis de governo demanda esforos orientados melhoria do grau de harmonizao fiscal. A superao dos problemas associados definio das competncias dos nveis de governo no pode ocorrer pela simples montagem de uma matriz que relacione servios e esfera de governo. Como bem
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afirmou Prudhomme (1985, p. 218), o desafio central est na determinao do desenho cooperativo, capaz de otimizar os esforos produtivos do setor pblico.
tncia de repasses financeiros horizontais e verticais entre unidades federadas, para que essas possam fazer frente aos encargos de suas respectivas competncias, quais sejam: _ externalidades; _ compensaes; _ redistribuio de renda (Oates, 1977, p. 101). O motivo externalidades est associado correo dos custos ou benefcios, gerados pelos efeitos externos que o sistema econmico de uma jurisdio exerce sobre outras. So pagas indenizaes ou subsdios, conforme seja a natureza da externalidade, respectivamente, negativa ou positiva. A imposio de pagamento indenizatrio ou o recebimento em forma de subsdios funciona como sinalizao orientada, respectivamente, inibio ou ao incentivo do desenho produtivo gerador da externalidade. O motivo compensao est relacionado necessidade de mecanismos tributrios, cuja arrecadao, por razes de eficincia econmica, precisa ser realizada por jurisdies com abrangncia estadual ou pelo governo central. Essa configurao obriga a esfera arrecadadora a realizar transferncias com o objetivo de compensar regies tributadas e viabilizar os gastos dos respectivos governos. A de-
5_ Transferncias fiscais intergovernamentais

O modelo tipo correspondncia perfeita idealizado por Oates (1977, p. 56), pressupondo perfeita correlao entre preferncias comunitrias, base tributria, capacidade de financiamento, perfeita distribuio de renda e eficincia tributria por comunidade, no dispe de suporte emprico. A economia real no reserva espao para a correspondncia ideal entre distribuio de encargos previamente definidos e a distribuio de capacidade de financiamento. Oates (1977, p. 80) tambm desenvolveu o conceito de correspondncia imperfeita, admitindo, como o prprio termo sugere, imperfeies nas relaes entre rea de benefcio, universo de preferncias, mobilidade de fatores produtivos e pessoas, base de financiamento e capacidade de financiamento. Esse cenrio demanda adoo de mecanismos de transferncias fiscais intergovernamentais, capazes de corrigir falhas e reduzir imperfeies do sistema. Pelo menos trs fatores justificam a exis-
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voluo total ou parcial dos recursos permite aos agentes econmicos geradores do esforo tributrio maior autonomia para a realizao das escolhas e maior possibilidade de correspondncia entre preferncias e provises pblicas. Por fim, temos a motivao redistribuio vinculada a objetivos orientados reduo das diferenas fiscais entre unidades federativas, derivadas dos diferenciais relacionados ao grau de desenvolvimento da atividade econmica, dimenso da base tributria, aos custos de produo e ao perfil da demanda por bens cuja proviso de responsabilidade do setor governo. As transferncias fiscais intergovernamentais podem ser operacionalizadas por intermdio da combinao de diversos instrumentos de repasse. Ter-Minassian (1997, p. 11) prope um modelo composto por duas vertentes principais: cotas e concesses, cada uma com detalhamentos especficos. As transferncias por cotas (revenue sharing) so previamente determinadas por dispositivos constitucionais ou leis ordinrias, podem estar associadas a um imposto especfico ou a montantes disponveis em fundos pblicos constitudos por recursos com origem tributria diversificada. A composio das cotas pode estar orientada a duas finalidades: compensatria e redistributiva.
A primeira ocorre quando o repasse realizado com o objetivo de devolver recursos de uma base tributria especfica, cuja arrecadao se processou no territrio da jurisdio beneficiada, ainda que essa no tenha assumido a responsabilidade pela operacionalizao da arrecadao. A segunda finalidade assumida pela distribuio por cotas refere-se a aes de natureza redistributivas. Nesse caso, os recursos so repassados segundo critrios que guardam uma relao inversamente proporcional renda e diretamente proporcional populao e a indicadores de carncias associados disponibilidade de bens pblicos ou meritrios. As transferncias por concesses (grants) esto vinculadas execuo de polticas pblicas setoriais e independem de previso legal especfica; nesse caso, as unidades transferidoras dispem de autonomia para decidir sobre o montante e os requisitos necessrios ao credenciamento para recebimento dos recursos. A realizao de repasses dessa natureza depende de acordos negociados entre unidades federativas de governo e podem depender de condies impostas pela esfera repassadora, relacionadas performance da unidade solicitante na gesto de programas especficos ou de critrios de arrecadao, endividamento e trans-
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parncia da gesto fiscal. As transferncias do tipo grants no guardam relao direta com os motivos externalidade, compensao e redistribuio federativa , portanto possuem natureza fiscal federativa.
6_ Descentralizao fiscal, conflitos e necessidade de coordenao

Os conflitos de natureza fiscal so gerados com base em duas fontes principais de divergncias: a primeira refere-se s contradies entre funes; nesse caso, o uso de instrumentos disponveis e orientados ao alcance dos objetivos pretendidos a uma funo A acaba por provocar restries ao alcance dos objetivos desejados a outras funes B e C. A literatura sugere conflitos entre: alocao eficiente dos recursos e distribuio justa dos resultados do crescimento econmico; distribuio e estabilizao do nvel de preos sob condies adequadas de emprego; e alocao e estabilizao. A outra fonte de importncia relevante gerao de conflitos fiscais a adoo de polticas orientadas a objetivos totais ou parcialmente opostos pelos diversos segmentos governamentais em unidades federativas estaduais. Em especial, aqueles vinculados arrecadao, a transferncias, a in-
centivos fiscais, a gasto pblico e contratao e gesto do endividamento pblico dos governos subnacionais. A literatura especializada recente tem observado com freqncia que o principal ponto de conflito fiscal em sistemas polticos federativos reside nas divergncias entre o esforo de estabilizao desenvolvido pelo governo central e o modelo de descentralizao fiscal existente. Esse diagnstico tem merecido nfase especial na anlise da realidade brasileira ps-1988 (Shah, 2000, p. 83). Ao analisar a necessidade da coordenao e harmonizao fiscal, Tanzi (1988, p. 16) aponta para duas razes principais: _ a primeira se refere ao acentuado grau de interdependncia das unidades federativas, dada a abertura e plena mobilidade de fatores entre os diferentes espaos econmicos de abrangncia local ou regional; _ a segunda observa que tal motivao est fundamentada nas transmisses de externalidades, positivas ou negativas, geradas em cada um desses subsistemas econmicos subnacionais. Os quatro elementos fundamentais coordenao-harmonizao, segundo Ter-Minassian (1999, p. 56-59) e Shah (2000, p. 96), so:
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_ clareza na definio da destinao das receitas e responsabilizao dos gastos governamentais; _ mecanismos de transferncias com regras claras, estveis e transparentes; _ incentivo ao esforo fiscal; _ fixao de regras limitadoras do endividamento dos governos central e subnacionais. A transparncia e a preciso na definio de competncias associadas realizao da captao de recursos necessrios ao financiamento do setor pblico e ao desenvolvimento dos programas setoriais de atendimento das solicitaes comunitrias so essenciais ao perfeito esclarecimento das aes governamentais, quanto natureza da competncia exclusiva, compartilhada ou concorrente. Esses requisitos, quando plenamente atendidos, tendem a evitar desperdcios de recursos em aes exercidas, concomitantemente, por diferentes esferas de governo, ou a impedir custos sociais derivados da ausncia de atuao governamental em determinados segmentos de poltica. Por outro lado, a clareza na responsabilizao pela administrao dos recursos facilita as aes de controle exercidas pela sociedade e aumenta a possibilidade de obteno de eficincia na gesto fiscal.
As transferncias so essenciais ao alcance da eficincia tributria e complementao das disponibilidades financeiras necessrias aos governos subnacionais, para que possam fazer frente s suas competncias provisionais, especialmente em federaes com forte assimetria fiscal. No entanto, o desenho das transferncias deve estar pautado em trs requisitos, quais sejam: _ associao entre custos tributrios e benefcios gerados pela proviso de bens pblicos por comunidade, resguardadas as necessidades de transferncias redistributivas; _ mecanismos e critrios de transferncias compatveis com os objetivos desejados e incentivos ao alcance de metas fiscais, por exemplo: esforo de arrecadao a relao entre a arrecadao efetiva e a arrecadao potencial permite mensurar o grau de eficcia das administraes tributrias; _ equilbrio fiscal, ou mesmo metas sociais que podem estar ligadas a ndices como o de alfabetizao ou o de mortalidade infantil. O primeiro requisito demanda um esforo de coordenao entre funes, de forma a compatibilizar interesses alocativos, estabilizadores e distributivos. O segun-
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do impe a construo de um desenho institucional capaz de garantir aes gerenciais coordenadas e complementares entre Unio, Estados e municpios no esforo dirigido construo do bem-estar social. Por fim, mas no menos importante, observamos a demanda por gestes fiscais pautadas no equilbrio oramentrio, como forma de evitar a constituio de dficits e dvidas pblicas geradoras de efeitos negativos intergeracionais e incompatveis com o crescimento sustentado e equilibrado do conjunto da federao. A gesto fiscal dos governos subnacionais, quando no est pautada no equilbrio oramentrio, pode gerar duas conseqncias negativas diretas sobre o esforo de estabilizao (Riogolon e Giambiagi, 1999, p. 122-123). A primeira refere-se gerao de dficits fiscais e as suas transferncias para a esfera federal de governo, que, em ltima instncia, tende a garantir a solvncia dos crditos assumidos por Estados e municpios. A segunda conseqncia observada quando bancos pblicos vinculados a governos subnacionais praticam emprstimos pautados em demandas polticas, sem sustentabilidade financeira, e acabam sendo obrigados a recorrer s reservas bancrias ou a outros mecanismos de liquidez da autoridade monetria, para bancar
suas obrigaes contratuais, o que causa efeitos negativos sobre a gesto da poltica monetria. Pelo menos trs mecanismos de controle so importantes para o alcance da gesto fiscal equilibrada dos governos subnacionais (Ter-Minassian, 1997, p. 60-62): _ a submisso dos governos regionais e locais ao mercado de crdito privado e as suas regras de concesso de recursos e avaliao de riscos; _ o controle direto do governo central sobre as esferas governamentais subnacionais, via autorizao para a realizao do emprstimo e monitoramento dos recursos obtidos; _ regras institucionais formais disciplinadoras dos limites e das condies de acesso do setor pblico s linhas de crdito, opo semelhante lei Gramm-RudmamHollings Act, adotada nos Estados Unidos da Amrica para disciplinar a gesto fiscal dos governos da federao americana. Este ltimo mecanismo de controle apresenta como vantagens a reduo do nvel de conflito federativo, derivado da luta poltica pela contratao de emprstimos, e a garantia de maior estabilidade e transparncia na gesto fiscal sustentvel.
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7_ Consideraes finais
A leitura dos argumentos expostos no debate terico permite a apresentao de algumas consideraes finais sobre os assuntos comentados neste texto, sem pretenso de esgotar o universo de possibilidades conclusivas tampouco de definir essa perspectiva de anlise como nico caminho possvel para a compreenso e adequada interpretao das aes econmicas do setor pblico. A participao do Estado relevante para suprir as falhas de mercado, estabelecer, fornecer e fiscalizar o consumo de bens meritrios, e atender s demandas de carter normativo associadas mudana no perfil distributivo dos rendimentos gerados no processo produtivo. As aes associadas orientao alocativa exercida pelo mercado e a adoo dos instrumentos de que dispe o Estado para atuao na esfera econmica devem ser adotadas de maneira articulada e complementar, de forma a permitir a construo de um processo de coordenao tima do processo produtivo. Os instrumentos fiscais, monetrios e cambiais de que dispe o Estado para exercer aes no campo da poltica econmica devem ser programados e operacionalizados de modo articulado e complementar. A sustentabilidade das aes
econmicas do setor pblico guarda forte relao com a devida compatibilidade entre os instrumentos adotados e entre esses e os objetivos pretendidos pelos formuladores de poltica. Em economias em que a forma de operacionalizao da poltica fiscal processada de maneira descentralizada, por meio de mltiplos centros decisrios, desejvel que as aes fiscais dos entes federados primem pela cooperao sempre que esse procedimento for adequado maximizao da eficincia na utilizao dos recursos. Outra demanda relevante em sistemas federativos a necessidade de coordenao das aes fiscais das unidades federadas subnacionais pelo governo central, para permitir a minimizao de externalidades fiscais, como, por exemplo, as derivadas da gerao de dficits e da constituio de dvidas pelo setor governo, dado que, em grande parte desses eventos, os benefcios recaem sobre determinada comunidade fiscal local ou regional, e os custos acabam socializados pelo conjunto da comunidade fiscal nacional. Tambm se faz necessrio mencionar a necessidade de adoo de critrios de transferncias de receitas entre unidades federadas, destinadas a: _ realizar compensaes por contribuies tributrias a jurisdies de
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maior abrangncia territorial, dado os maiores custos operacionais da oferta de servios pblicos; _ realizar compensaes por externalidades geradas no processo produtivo, em especial os custos ambientais transferidos entre unidades federadas; _ satisfazer demandas normativas associadas ao cenrio distributivo entre regies ou mesmo entre esfera de governo. Quanto ao ltimo item mencionado, cabe destacar os limites das contribuies tericas analisadas neste texto no trato de desenhos fiscais federativos em pases que apresentam fortes indicadores de desigualdade regional. Por fim, cabe mencionar que a delimitao em termos de contribuies tericas observadas por este texto no implica a desconsiderao de relevantes contribuies apresentadas por autores que desenvolvem trabalhos sob a tica da teoria das escolhas pblicas e da nova economia institucional no tratamento de questes econmicas que envolvem decises polticas. A no abordagem dessas contribuies se deve especificamente s delimitaes de tamanho impostas a um texto dessa natureza e ao reconhecimento de que essas escolas merecem trata-
mento especfico e minucioso, dada a riqueza de contribuio que podem agregar anlise dos problemas relacionados ao federalismo fiscal.
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E-mail de contato do autor: mauroms@fgvmail.br

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n ova Economia_Belo Horizonte_15 (1)_117-137_janeiro-abril de 2005