Rapport Cont Role Interne

R P U B L l Q U E F R A N A l S E
rapport sur le contrle

interne comptaBle de ltat
www.comptes-publics.gouv.fr
Mai 2009
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Rapport sur le contrle interne comptable de ltat 2008
SOMMAIRE
AVANT-PROPOS 5
RFRENTIELS ET DILIGENCES AYANT PERMIS LLABORATION DU RAPPORT 6
1. LENVIRONNEMENT DU CONTRLE INTERNE COMPTABLE DE LTAT 7
1.1 ENVIRONNEMENT INSTITUTIONNEL DE LA PRODUCTION DES COMPTES DE LTAT 7
1.1.1 Un environnement institutionnel structur 7
1.1.2 Des objectifs nouveaux induits par la rforme de ltat 7
1.2 OBJECTIFS, MTHODE ET PRIMTRE DU CONTRLE INTERNE COMPTABLE DE LTAT 9
1.2.1 Lobjectif du contrle interne comptable: conformit et performance 9
1.2.2 Le contrle interne comptable de ltat : une dmarche de matrise des risques 10
1.2.3 Le primtre du contrle interne comptable de ltat 11
2. LES ACTEURS DU DISPOSITIF DE MATRISE DES RISQUES COMPTABLES 14
2.1 LES ACTEURS DU PILOTAGE DU CONTRLE INTERNE COMPTABLE 14
2.1.1 Le pilotage global du contrle interne comptable par la Direction gnrale des finances publiques 14
2.1.2 Le pilotage du contrle interne comptable dans les ministres 16
2.2 LORGANISATION OPRATIONNELLE DE LA MATRISE DES RISQUES COMPTABLES 18
2.2.1 Les acteurs des processus comptables: lactivit financire et la production des comptes de ltat 18
2.2.2 Un chelon intermdiaire de pilotage et dvaluation du contrle interne comptable 19
2.2.3 Surveillance, conseil et information au niveau du Service comptable de ltat 21
2.3 LVALUATION PRIODIQUE DU CONTRLE INTERNE COMPTABLE PAR LAUDIT 21
2.3.1 La structuration de la fonction daudit interne dans le cadre de la constitution de la DGFiP 21
2.3.2 Un audit externe qui relve de la Cour des comptes 25
3. LA DMARCHE DE CONTRLE INTERNE COMPTABLE: UN SYSTME GLOBAL
DE MATRISE DES RISQUES DANS UN OBJECTIF DAMLIORATION CONTINUE 27
3.1 LES TAPES DU PILOTAGE DU DISPOSITIF DE CONTRLE INTERNE COMPTABLE DE LTAT 27
3.1.1 La fixation dobjectifs mesurs par des indicateurs 27
3.1.2 Lidentification des risques: les cartographies des processus et des risques 28
3.1.3 Le traitement des risques: les plans daction comptable 30
3.2 LORGANISATION DES SERVICES, LA MODERNISATION DES SYSTMES DINFORMATION
ET LADAPTATION PERMANENTE DES CONTRLES AUX RISQUES 32
3.2.1 La mise en uvre de la rorganisation de ladministration de ltat 32
3.2.2 Des systmes dinformation dont les volutions intgrent les normes du contrle interne comptable 32
3.2.3 La formalisation dune dfinition claire des responsabilits: lorganigramme fonctionnel 34
3.2.4 Lvolution des points de contrle 34
3.3 LA DOCUMENTATION DES RISQUES ET DES PROCDURES FINANCIRES ET COMPTABLES 36
3.3.1 La normalisation et lanalyse des risques comptables: le rfrentiel de contrle interne comptable de ltat 36
3.3.2 La formalisation des processus comptables 38
3.4 LA TRAABILIT DES ACTEURS ET DES OPRATIONS COMPTABLES 40
3.4.1 Le renforcement de la piste daudit 40
3.4.2 LApplication Interne de Gestion des Risques (AGIR) 40
3.4.3 La scurisation des rgles daccs au systme dinformation 42
3.4.4 Dossiers de clture et de rvision 42
3.4.5 Rapports annuels des Contrleurs Budgtaires et Comptables Ministriels 42
CONCLUSIONS ET PERSPECTIVES 43
Sauf prcision contraire, lensemble des donnes chiffres prsentes dans ce document sont exprimes en millions deuros.
4
Le rapport sur le contrle interne comptable de ltat pour lexercice 2008 sinscrit, linstar des trois prcdents,
dans la volont dinformer le Parlement loccasion de la loi de rglement sur le dispositif de matrise des risques et
de qualit comptable mis en place par ladministration dans la production du compte gnral de ltat. Il sagit aussi
de partager les meilleures pratiques des grandes entreprises en application de la loi de scurit financire (LSF)
pour amliorer la transparence en matire de risques financiers et comptables.
La loi organique relative aux lois de finances (LOLF), en prvoyant que les comptes de ltat doivent tre rguliers,
sincres, et donner une image fidle de son patrimoine et de sa situation financire a en effet renforc les exigences
de qualit comptable et de transparence financire.
Pour rpondre ces impratifs, les services de ltat ont dvelopp un systme global de matrise des risques visant
amliorer de manire continue lefficacit et la fiabilit de leurs procdures comptables et financires, mme si,
dans ce domaine, les acquis de ladministration sont anciens et solides.
Le rapport sur le contrle interne comptable de ltat a ainsi vocation rendre compte des conditions dlaboration
des comptes de ltat, des actions engages par ses services pour en assurer la qualit et de lvolution des travaux
mens dun exercice lautre en vue dune amlioration permanente. Tout en tant intimement lie la rforme
comptable, la dmarche engage par ladministration rejoint des proccupations plus larges de pilotage et de performance
de laction publique.
Dans son acte de certification sur les comptes 2007, la Cour des comptes a pris la mesure des progrs accomplis par
ladministration en matire de dploiement du contrle interne comptable au sein des ministres, notamment au
niveau de leur appropriation de la mthode et des outils. Elle a cependant mis en vidence les marges damlioration
encore ncessaires en ce domaine pour fournir au certificateur une assurance raisonnable quant la matrise des
risques susceptibles daffecter les comptes publics. Cest pourquoi, la Cour des comptes a dcid de maintenir la
rserve substantielle sur le contrle interne comptable.
Ds lors, lanne 2008 a t consacre la poursuite du renforcement des dispositifs de contrle interne comptable
et daudit interne dans lensemble des services de ltat, dans le contexte du dploiement progressif du nouveau systme
dinformation financire et comptable de ltat, baptis CHORUS .
Le prsent rapport sattache ainsi dcrire les actions prioritaires engages pour renforcer la matrise des risques
financiers et la fiabilisation des comptes de ltat, en privilgiant le suivi et la gestion des principaux risques mis en
exergue par la Cour des comptes ou par des valuations internes de ladministration.
Le rapport 2008 se structure autour des trois parties suivantes:
- Lenvironnement du renforcement du contrle interne comptable de ltat ;
- Les acteurs du dispositif de matrise des risques comptables;
- Le pilotage du contrle interne comptable dans un objectif damlioration continue.
AVANT-PROPOS
5
Le rapport 2008 sur le contrle interne comptable de ltat est tabli suivant le rfrentiel prconis par lAutorit
des Marchs financiers (AMF) tmoignant ainsi de la volont de ladministration dharmoniser les cadres comptables
entre le public et le priv et de converger galement en matire de contrle interne.
Le rapport sur le contrle interne comptable de ltat est initi par la Direction gnrale des finances publiques en
charge de la conception et de lanimation du dispositif de contrle interne comptable, de la mise disposition doutils
adquats et de la coordination des acteurs qui y sont impliqus.
Ce rapport est vis par les instances charges de lvaluation interne du fonctionnement du dispositif de contrle
interne comptable et par les autorits hirarchiques. Le prsent rapport a t approuv par le Directeur gnral des
finances publiques.
Il a t transmis pour information et observations ventuelles aux services en charge du renforcement du contrle
interne comptable au sein des ministres et la Cour des comptes, et publi au premier semestre 2009 lappui du
compte gnral de ltat 2008.
DFINITION DU CONTRLE INTERNE COMPTABLE
Le contrle interne comptable, un sous-ensemble du contrle interne, est lensemble des dispositifs organiss,
formaliss et permanents, choisis par lencadrement, mis en uvre par lensemble des acteurs pour matriser le
fonctionnement des activits financires de ltat et donner ainsi une assurance raisonnable de la qualit des
comptes, cest--dire, leur fidlit la ralit conomique, patrimoniale et financire.
Cette dfinition du contrle interne comptable est directement inspire du COSO (Committee of Sponsoring
Organizations of the treadway Commission), lun des rfrentiels internationaux qui fait autorit en la matire. La
seule distinction notable tient au primtre dapplication qui est centr sur les activits financires et comptables
alors que le rfrentiel COSO porte sur tous les processus de lentreprise. Ce recentrage de la dmarche sur les
processus financiers et comptables justifie la notion de contrle interne comptable. Ce choix dun primtre propre
au domaine financier et comptable est en phase avec lAMF qui a retenu la notion de contrle interne comptable et
dfini ses objectifs ainsi que son contenu, tout en insistant sur sa complmentarit avec les autres aspects du
contrle interne.
Le rfrentiel de lAMF porte en effet une attention particulire au contrle interne comptable et financier, consi-
dr comme un lment majeur du contrle interne et qui concerne lensemble des processus participant la
production et la communication de linformation comptable et financire. Le cadre de rfrence a ainsi t com-
plt par un guide dapplication pour les procdures de contrle interne relatives llaboration et au traitement
de linformation financire et comptable publie . Dans le domaine informatique, le contrle interne comptable de
ltat sinspire des normes COBIT.
RFRENTIELS ET DILIGENCES AYANT PERMIS
LLABORATION DU RAPPORT
6
1. LENVIRONNEMENT DU CONTRLE INTERNE COMPTABLE
DE LTAT
1.1.1 Un environnement institutionnel structur
UNE ADMINISTRATION DTAT ORGANISE DANS UN CADRE
JURIDIQUE REPOSANT SUR LE STATUT DE LA FONCTION
PUBLIQUE
> UN ENVIRONNEMENT DE CONTRLE FAVORABLE
Laction administrative obit des principes dontologiques
et des rgles thiques qui prsident au quotidien
laction des agents publics. Cette culture du respect
des rgles et du contrle de leur conformit constitue
une base solide pour ancrer dans les esprits et les
pratiques un renforcement du dispositif de contrle
interne comptable. ce titre, le statut de la fonction
publique rappelle les droits, mais aussi les obligations
des fonctionnaires. Ce texte quivaut aux chartes de
dontologie ou de comportement labores dans le
secteur priv et traduit le professionnalisme requis
notamment des personnes qui manient et retracent
lutilisation des fonds publics.
> DES COMPTENCES CLAIREMENT IDENTIFIES
Lorganisation et le fonctionnement de ladministration
de ltat reposent sur un cadre juridique prcisant les
principes et les rgles qui rgissent laction des
services. Laction des services de ltat sorganise sur la
base de textes dfinissant clairement les responsabilits
de chaque acteur et les comptences qui lui sont
confies. Autorises par le Parlement, les oprations
financires et comptables de ltat sont organises
autour de la sparation institutionnelle entre les ordon-
nateurs et les comptables. Les ordonnateurs (ministres,
prfets) sont en charge des dcisions de gestion; aux
comptables appartient la tche dexcuter ces dcisions
et de les traduire dans les comptes aprs contrle.
Lexcution des oprations financires est fortement
dconcentre en raison de lorganisation territoriale des
services de ltat au plus proche des citoyens. Pour
autant, lorganisation comptable permet, lissue
doprations de centralisation des comptes des comptables
publics, de disposer annuellement au niveau national
dun compte gnral de ltat unique, mais aussi de
situations financires infra-annuelles. Lunicit du cadre
comptable et lhomognit des principes sappliquant
aux procdures financires constituent autant
dlments favorables la qualit des comptes.
UNE RESPONSABILISATION DES ACTEURS FINANCIERS ET
COMPTABLES
Ce cadre gnral de lactivit financire et comptable de
ltat est complt par une responsabilit particulire
des acteurs : au-del de la responsabilit quencourt
tout fonctionnaire en vertu des obligations issues du
statut de la fonction publique, les dcideurs financiers
sont passibles de la Cour de discipline budgtaire et
financire. Cest aussi dans ce contexte quil faut noter
la responsabilit personnelle et pcuniaire des comptables
de ltat devant le juge financier, sur leurs deniers
personnels, en cas de paiement indu dune dpense, de
non-recouvrement dune recette ou dun dficit en
caisse . Cet environnement institutionnel structure
laction administrative au quotidien et rpond dans le
domaine financier et comptable lobligation de tout
agent public de rendre compte tout moment de
lemploi des fonds publics conformment larticle 15
de la Dclaration des Droits de lHomme et du Citoyen.
1.1.2 Des objectifs nouveaux induits par la rforme
de ltat
UNE VISION PATRIMONIALE RESTITUANT UNE SITUATION
FINANCIRE PLUS FIDLE
La loi organique relative aux lois de finances (LOLF)
pose le principe dune comptabilit patrimoniale. Ainsi
ltat est-il pass dune comptabilit essentiellement de
caisse une comptabilit gnrale en droits constats,
et a ajout la perspective budgtaire une comptabilit
rellement patrimoniale. ltat prsente dornavant
annuellement des tats financiers enrichis et plus
lisibles: un bilan, un compte de rsultat, un tableau des
flux de trsorerie et une annexe.
Alors que le rsultat budgtaire ne reflte que le solde
des flux de recettes et de dpenses de lanne, la comptabilit
gnrale permet de complter le rsultat des charges et
des produits qui le concernent indpendamment de leur
dcaissement ou encaissement. Lapport de la comptabilit
gnrale va plus loin en restituant une vision patrimoniale
de ltat. Cette prsentation du patrimoine a ncessit
dans le cadre des oprations du bilan douverture au
1
er
janvier 2006 de reconstituer ses actifs et ses passifs
en procdant leur recensement et valorisation.
1.1 ENVIRONNEMENT INSTITUTIONNEL DE LA PRODUCTION DES COMPTES DE LTAT
7
Pour reflter fidlement la situation du patrimoine, ces
donnes comptables doivent tre actualises au moins
annuellement pour tenir compte des entres et des sorties
de lactif et du passif de ltat, ainsi que de lvolution
de leur valorisation.
Pour aboutir un tel enrichissement des comptes
publics, un nouveau rfrentiel comptable a t labor
et de nouvelles procdures ont t mises en place pour
collecter et valoriser les donnes. Or, le systme
dinformation de ltat utilis dans le cadre de la
rforme comptable a t, pour lessentiel conu dans un
cadre juridique antrieur, afin de rpondre des besoins
budgtaires. Pour satisfaire aux principaux besoins de la
comptabilit dexercice, les applications ont ds lors t
adaptes dans le cadre du systme du Palier LOLF .
En dpit de ces adaptations importantes, il ntait pas
possible de restituer toutes les informations utiles une
comptabilit en droits constats. Des applications
priphriques ont donc t conues pour permettre le
recensement de certaines donnes comptables non
disponibles. Lapplication CHORUS, dont les premires
tapes de dploiement sont intervenues en 2008, vise
simplifier le paysage des systmes dinformation
financire de ltat.
LA CRATION DU CONSEIL DE NORMALISATION DES COMPTES PUBLICS (CNCP)
Lanne 2008 a t marque par la cration du Conseil de normalisation des comptes publics (CNCP).
Linstauration de cet organisme consultatif, plac auprs du Ministre charg du budget, est essentielle pour donner
la pleine mesure la LOLF dans son volet comptabilit publique. En effet, le CNCP est charg dmettre un avis
pralable sur les rgles applicables la comptabilit gnrale de ltat. Il peut proposer par ailleurs toutes
mesures relatives la prsentation et lexploitation des comptes publics visant donner une image sincre et
fidle de la situation patrimoniale et financire des organismes publics, faciliter lanalyse des cots des
politiques publiques et assurer la cohrence des rgles comptables applicables aux administrations publiques et
des rgles relatives la comptabilit nationale, dans le respect des spcificits de ces dernires.
LE RENFORCEMENT DU RLE DU PARLEMENT DANS LE CONTRLE ET LVALUATION DES POLITIQUES
PUBLIQUES INDUIT PAR LA REVISION CONSTITUTIONNELLE DU 23 JUILLET 2008
Dans le cadre de la loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la V
me
Rpublique promulgue le 23
juillet 2008, le nouvel article 47-2 lie spcifiquement les missions dassistance de la Cour des comptes au
Parlement et la dfinition des exigences de qualit des comptes des administrations publiques (rgularit, sincrit,
image fidle du rsultat, du patrimoine, de la situation financire). La Cour des comptes assiste chacune des
assembles dans lexercice de leur mission gnrale de contrle de lexcution des lois de finances et de
lapplication des lois de financement de la Scurit sociale ainsi que dans lvaluation des politiques publiques et
contribue, par ses rapports publics, linformation des citoyens. Cest dans ce cadre constitutionnel quelle exerce
notamment le mandat lgal de certification des comptes de ltat qui lui est confi par larticle 58 (5) de la LOLF,
et que son concours peut tre sollicit par les assembles dans tous les domaines du contrle de la gestion
publique et de lvaluation des politiques publiques. Libert leur est laisse de sassurer par ailleurs tout autre
concours utile. La constitution, au sein de lAssemble nationale, dun comit dvaluation et de contrle renforce
le dispositif. Ce comit peut notamment coordonner les demandes dassistance qui maneront non plus seulement
des commissions des finances et des affaires sociales, mais de lensemble des commissions permanentes.
Les choix de politiques publiques peuvent, lappui dune comptabilit gnrale soumise certification par une
instance indpendante, tre dsormais faits avec une meilleure visibilit en terme de soutenabilit financire en
prenant en compte les engagements futurs que dcrivent, entre autres, court terme les charges payer et,
moyen et long terme, les provisions et les engagements hors bilan. Les comptes permettent galement danalyser
les volutions des actifs et des passifs et doptimiser ainsi par exemple la politique immobilire de ltat. De
mme, les gestionnaires en retireront des informations de gestion essentielles (cot des stocks, crances et
dettes).
UNE AMLIORATION DU PILOTAGE DES FINANCES PUBLIQUES
La rforme comptable est un volet indissociable de
lensemble de la rforme financire pose par la LOLF.
Elle rejoint les objectifs de performance en fournissant
aux autorits publiques un outil de pilotage supplmentaire
de laction publique. Les comptes de ltat ont, en effet,
vocation constituer un instrument dinformation, de
dcision et de contrle en apportant une meilleure
vision patrimoniale et sur la situation financire de ltat.
8
Cest dans ce cadre que sorganise le contrle interne comptable, dispositif de matrise des risques propre assurer
lobjectif de qualit des comptes de ltat souhait par le lgislateur dans la loi organique relative aux lois de finances
(LOLF).
1.2 OBJECTIFS, MTHODE ET PRIMTRE DU CONTRLE INTERNE COMPTABLE DE LTAT
1.2.1 Lobjectif du contrle interne comptable:
conformit et performance
Les objectifs gnraux dun contrle interne consistent
assurer la conformit aux normes (lois, rglements et
instructions internes), le bon fonctionnement des
processus internes (sauvegarde des actifs notamment)
et la fiabilit des informations financires et comptables
(diffuses en interne ou publies). Le cadre de rfrence
du contrle interne comptable de ltat est construit
autour de cibles similaires.
RESPECT DES NORMES ET FIABILIT DE LINFORMATION
FINANCIRE
Les articles 27 30 de la LOLF posent plusieurs principes
comptables gnraux. En particulier, les rgles
applicables la comptabilit gnrale de ltat ne se
distinguent de celles applicables aux entreprises quen
raison des spcificits de son action . Ces principes ont
t dclins par le Comit des normes de comptabilit
publique, sous la forme dun recueil des normes
comptables de ltat puis dtailles par la Direction
gnrale des finances publiques en instructions
comptables. Lensemble des documents constitue le
rfrentiel comptable de ltat.
Ce rfrentiel comptable de ltat concourt lobjectif
de qualit des comptes fix par le lgislateur organique,
selon lequel les comptes de ltat doivent tre
rguliers, sincres et donner une image fidle de son
patrimoine et de sa situation financire .
Le contrle interne comptable vise garantir le respect
du rfrentiel comptable de ltat et ainsi permettre
la fiabilit des informations financires.
Afin que lobjectif de qualit comptable fix par la LOLF
soit oprationnel et puisse tre apprhend par les
acteurs des services de ltat, il a t dclin en
critres . Cest la vrification de la ralisation de ces
diffrents critres de ralit, de justification, de bonne
information et prsentation, de sincrit, dexactitude,
de totalit, de non-contraction, dimputation et de
rattachement des oprations la bonne priode
comptable et au bon exercice qui permet, in fine, de
sassurer que les diffrents processus de ltat aboutissent
la publication de comptes fiables. Inspirs notamment
des assertions daudit utilises par les commissaires
aux comptes et prcisment dfinis et exclusifs les uns
des autres, ces critres permettent de donner une
vision claire de lobjectif de qualit des comptes.
Cet objectif de qualit des comptes ntait pas absent des proccupations des services de ltat avant la promulgation
de la LOLF. Il a nanmoins pris une dimension nouvelle avec lobligation pour ltat de tenir une comptabilit selon
des principes similaires ceux des entreprises.
MATRISE DES RISQUES ET AMLIORATION DE LA PERFORMANCE
La rforme comptable a permis damliorer les pratiques
des administrations publiques en matire de contrle
interne comptable et de montrer que la gestion des
risques constitue un levier essentiel dans la recherche
de la performance. Aussi, le renforcement du contrle
interne comptable de ltat a-t-il pour corollaire de favoriser
un pilotage efficace de lactivit. Dans le mme sens,
lAMF indique dans son cadre de rfrence que le
contrle interne contribue la matrise des activits,
lefficacit des oprations et lutilisation efficiente
des ressources . Lamlioration de lefficacit constitue,
en effet, un objectif cl de tout dispositif de contrle
interne, en permettant aux services de matriser le
risque de ne pas atteindre leurs objectifs.
La fiabilisation des procdures financires et comptables
contribue ainsi rduire les cots de non-qualit ,
rationaliser et fluidifier les circuits de dpenses et de
9
recettes, ou rduire les risques derreurs et de contentieux.
Le renforcement du dispositif de contrle interne comptable
de ltat joue donc un rle cl dans la conduite et le
pilotage des diffrentes activits publiques en offrant
au management public une plus grande visibilit et une
meilleure matrise des risques et des enjeux, y compris
dans la recherche de la performance.
1.2.2 Le contrle interne comptable de ltat : une
dmarche de matrise des risques
Le contrle interne comptable de ltat repose sur des
principes mthodologiques similaires ceux des entreprises.
UNE DMARCHE INTGRE LACTIVIT DES SERVICES
Le contrle interne ne se dissocie pas de lactivit courante
de ladministration, notamment dans le domaine comptable
et financier : il nexiste pas dacteurs ddis au contrle
interne au sens o tous les agents de ltat sont, leur
niveau, chargs de la correcte ralisation des missions
qui leur sont assignes. En ce sens, toute entit
administrative est dote dun dispositif de contrle
interne. Par ailleurs, la matrise des activits comptables
et financires de ltat ne saurait reposer sur les seuls
contrles dans leur acception stricte. Les activits de
contrle proprement dites ne reprsentent quun aspect
du contrle interne comptable, parmi lensemble des
dispositifs intgrs au fonctionnement des services
comme la sparation des tches ou la scurisation des
applications informatiques.
Pour autant, les besoins de pilotage ncessitent des
structures spcialement affectes au recensement et
la hirarchisation des risques afin de prioriser les
mesures de contrle interne. Sans incarner les acteurs
du contrle interne, ces structures de pilotage jouent un
rle dcisif puisquelles animent le dispositif et assistent
le management dans la fixation des objectifs stratgiques,
la dtermination des orientations de la politique de
contrle interne.
La prise en compte des proccupations en matire de
contrle interne comptable, en amont de la mise en
place dune nouvelle procdure ou dun nouveau systme
dinformation, permet dintgrer la matrise des risques
dans lexcution des processus et limite ainsi la ncessit
de multiplier les contrles hirarchiques. Cette parfaite
intgration du contrle interne comptable dans la gestion
quotidienne est une condition essentielle de son efficacit.
UNE DMARCHE PERMANENTE ET ITRATIVE
Pour matriser les risques, le contrle interne comptable
doit tre constamment adapt aux volutions de
lenvironnement de travail (nouvelles normes, nouvelles
applications informatiques, volutions organisationnelles)
et rajust en fonction de lvaluation permanente des
risques.
Ainsi, sil est ncessaire davoir des principes en matire
de contrle interne comptable, il nest pas envisageable
en revanche dimposer des rgles gnrales opposables
lensemble des gestionnaires publics et qui feraient
abstraction des spcificits de fonctionnement et de la
taille des services concerns. Aussi, lencadrement des
services joue-t-il un rle essentiel en matire de
contrle interne comptable dans la mesure o il lui est
demand, partir des normes fixes par le rfrentiel
de contrle interne, de diagnostiquer et dvaluer les
risques propres chaque service et de prendre les
mesures de contrle interne adquates.
Cette adaptation du contrle interne comptable
lenvironnement est galement une condition indispensable
son acceptation par les services qui refuseraient
naturellement des dmarches trop standards, loignes
de leurs vrais besoins.
10
UN ARBITRAGE PERMANENT ENTRE RISQUES ET MESURES DE
CONTRLE INTERNE
Le contrle interne comptable ne constitue quun moyen
et non une fin. Le rle de lencadrement consiste en
permanence sinterroger sur lutilit dune mesure de
contrle interne par rapport au cot que peut induire
son adoption. Laccumulation de mesures venant
sajouter les unes aux autres ne peut tenir lieu de
contrle interne performant. Il en est de mme
lorsquune entit voit voluer ses missions, ses moyens
ou connat un renouvellement considrable de son
personnel. La matrise des risques suppose de faire des
arbitrages entre lacceptation dun risque et sa couverture,
et pour dterminer la meilleure faon de couvrir ces
risques. Lapprciation du degr des risques est fonda-
mentale pour que le dispositif de contrle interne
comptable soit proportionn aux enjeux et aux risques.
Cest pourquoi le rfrentiel de contrle interne comptable
est suffisamment structurant dans son contenu et souple
dans sa mise en uvre pour permettre aux responsables
de ladapter aux entits et la ralit de leurs besoins
dans le souci permanent defficience du dispositif de
matrise des risques.
1.2.3 Le primtre du contrle interne comptable
de ltat
UNE APPROCHE PORTANT SUR LENSEMBLE DES ASPECTS DE
LA PRODUCTION DES COMPTES : ACTEURS COMPTABLES ET
SYSTME DINFORMATION
Le passage dune comptabilit de caisse une comptabilit
en droits constats renforce considrablement le rle
des gestionnaires dans la production de linformation
comptable. La fonction comptable est dsormais partage
entre les gestionnaires qui initient les oprations comptables
et les comptables qui les valident et en assurent le
dnouement financier.
Cest lensemble de ces acteurs et structures qui
concourent llaboration des comptes de ltat qui est
concern par le respect des normes de contrle interne
comptable.
CONTRLE INTERNE COMPTABLE ET LUTTE CONTRE LA FRAUDE ET LE BLANCHIMENT
La fraude
La prvention et la dtection de la fraude font partie intgrante de tout dispositif de contrle interne. Le contrle
mutuel existant entre les gestionnaires et les comptables participe de la prvention de la fraude en rendant incompati-
bles les fonctions de dcision de celles denregistrement comptable et de rglement financier. De mme,
lidentification de fonctions incompatibles au sein dorganigrammes fonctionnels participe la prvention de la
fraude. Un axe majeur du dispositif de contrle interne comptable de ltat consiste renforcer les contrles - et
notament les contrles de supervision de lencadrement - pour, dans toute la mesure du possible, prvenir et
dtecter la fraude.
La lutte anti-blanchiment
Chargs de lexcution doprations de nature bancaire au titre des activits de dpts de fonds au Trsor et de
prpos de la Caisse des Dpts, les comptables de la DGFiP sont soumis la rglementation contre le blanchiment.
Les risques induits par ces activits qui ne sont pas proprement comptables ont t intgrs au rfrentiel de
contrle interne du processus Caisse des Dpts pour favoriser une vision globale des risques et faciliter
lvaluation des risques par les services.
Ces modalits de dfinition et dapplication du contrle interne comptable sont en parfaite cohrence avec la
ncessit, rappele par lAMF, de respecter un rfrentiel tout en sadaptant lorganisation et au fonctionnement
de lentit concerne. De mme, comme le rappelle lAMF, le contrle interne ne donne aucune garantie absolue
mais vise donner une assurance raisonnable quant la matrise des risques et latteinte de lobjectif de
qualit comptable.
11
> LE CICE CONCERNE UNE GRANDE PARTIE DES ACTIVITS
DES SERVICES DE LTAT :
La comptabilit retrace lensemble des vnements
conomiques. Son champ trs large permet donc
dapprhender une part significative des risques induits
par lensemble de lactivit des services. Par ailleurs, la
scurisation des processus comptables implique
dapprhender les risques au cur des activits op-
rationnelles des administrations. Par exemple, la
valorisation des quipements routiers suppose pour le
ministre de lcologie, de lnergie, du dveloppement
durable et de lamnagement du territoire didentifier et
de grer les risques lis la collecte de donnes
relatives aux entres, la dprciation et aux sorties du
patrimoine.
> LE CICE CONCERNE TOUTES LES ACTIVITS DES SERVICES
DE LTAT DS LORS QUELLES ONT UN IMPACT COMPTABLE:
Pour autant, certains risques chappent lanalyse
comptable, comme, par exemple, la dcision en
opportunit de raliser un quipement routier, pour
reprendre le cas du ministre de lcologie, de lnergie,
du dveloppement durable et de lamnagement du
territoire. De mme, lvaluation et la rpartition des
crdits budgtaires nentrent pas dans le champ de
lanalyse comptable.
Il en rsulte naturellement pour ltat une multiplicit
des acteurs de la fonction comptable qui relvent ainsi
non seulement des services comptables de ltat mais
aussi des services gestionnaires dans lensemble
de ladministration. Cette dispersion des acteurs de la
fonction comptable se retrouve en matire de systme
dinformation. Les vnements comptables trouvent
souvent leur source dans des applications ministrielles
de gestion qui sont ou non interfaces avec les systmes
dinformation comptables proprement dits.
Dans ce contexte, un dispositif de contrle interne
comptable fort couvrant tous les acteurs de la fonction
comptable et tous les systmes dinformation est une
ncessit pour assurer un pilotage de la fonction comp-
table.
> LA NOTION DE FONCTION COMPTABLE : LA LOGIQUE DE
CYCLES ET PROCESSUS
Pour contribuer un pilotage efficace, le contrle
interne comptable sappuie sur une approche transversale
des activits de ltat et stend tous les acteurs de la
fonction comptable. En effet, depuis le passage une
comptabilit en droits constats, le fait gnrateur des
oprations comptables trouve sa source trs en amont
de lintervention traditionnelle du comptable. Ce sont en
ralit les gestionnaires des diffrents services de ltat
qui sont lorigine des oprations qui vont tre retraces
dans les comptes aprs leur validation dfinitive par le
comptable public. Dans ce cadre, la fonction comptable
est donc dornavant partage entre les comptables et
les gestionnaires, lobjectif de qualit comptable devant
tre rempli par tous les acteurs et chaque tape des
processus financiers et comptables. Le comptable,
garant de la qualit des comptes et des procdures en
application de larticle 31 de la LOLF, intervient pour
contrler ces oprations, les enregistrer dfinitivement
dans les comptes et le cas chant, en assurer le
dnouement en trsorerie.
Le contrle interne comptable est ainsi adoss une
logique de processus qui permet dapprhender les
risques de manire globale et de mettre en exergue les
interdpendances et la complmentarit des diffrents
acteurs. Il concerne donc lensemble des activits financires
de ltat, lexception des aspects dcisionnels et en partie,
des aspects budgtaires, en amont, ds lors quils
nauraient pas par eux-mmes des impacts comptables.
CONTRLE INTERNE ET CONTRLE INTERNE COMPTABLE
Le contrle interne comptable de ltat (CICE) est une composante essentielle du dispositif global de matrise des
risques des services de ltat. Le primtre du CICE ne concerne pas uniquement les comptables mais tous les
acteurs qui interviennent en amont de lenregistrement comptable dans la mesure o leurs oprations ont vocation
tre retraces dans les comptes de ltat.
12
Le domaine budgtaire est couvert par un contrle
interne rpondant des objectifs propres. Celui-ci a fait
en 2008 lobjet dune exprimentation au ministre de la
Culture et de la communication. Lun des objectifs est
daboutir une cohrence densemble entre contrle
interne budgtaire et contrle interne comptable.
Lanalyse des risques repose, sans cloisonnement par
acteur, sur une approche par processus eux-mmes
regroups en sept cycles (immobilisations et stocks,
engagements et provisions, dettes, charges, produits,
trsorerie, tats financiers). Ce dcoupage des activits
financires et patrimoniales de ltat permet de regrouper
des blocs homognes doprations lmentaires
concourant la production de linformation comptable.
La cartographie des cycles et processus comptables
lance en 2004 permet de dfinir prcisment les
oprations ayant un impact comptable et ainsi, de
circonscrire le primtre du renforcement du contrle
interne comptable. Dans un second temps, cette carto-
graphie offre un classement en catgories homognes
des activits pouvant faire lobjet dun traitement similaire
en termes de recensement et danalyse des risques, par
lintermdiaire des outils de pilotage des risques.
13
2.1.1 Le pilotage global du contrle interne comptable
par la Direction gnrale des finances
publiques
UNE DMARCHE DE NORMALISATION ET DE COORDINATION
INTERMINISTRIELLE
Au sein du Ple de la Gestion Publique de la DGFiP, le
Service comptable de ltat est en tant que comptable
centralisateur des comptes de ltat (CCCE), responsable
de ltablissement du compte gnral de ltat, pour le
compte du Ministre charg du Budget et des comptes
publics. Rattache au Service comptable de ltat, la
Mission doctrine comptable et contrle interne comptable
est charge de la conception et de lanimation de
lensemble du contrle interne contribuant la ralisation
de lobjectif de fiabilit de linformation financire de
ltat et de ses tablissements. Sous lautorit du
Service comptable de ltat, les comptables de ltat, en
tant que garants du respect des procdures et de la
qualit comptable, dtiennent une responsabilit
particulire dans la mise en uvre et lvaluation du
contrle interne comptable propre leur permettre de
remplir la mission qui leur est confie.
Or, lenregistrement comptable initial relve des
gestionnaires placs sous lautorit des autres
ministres. La DGFiP doit nanmoins tre en mesure
dapprcier ladquation et lefficacit de tous les lments
du dispositif de contrle interne (environnement de
contrle, dfinition dobjectifs, identification des risques,
valuation des risques, activits de contrle, information
et communication, pilotage) sur lensemble de ce primtre,
dans le cadre de la propre responsabilit de chaque
ministre. Pour cela, elle a propos une offre de service
lensemble des gestionnaires ministriels. Lobjectif
est dinciter, de sensibiliser et de former. Le contrle
interne comptable est, en effet, une dmarche managriale
qui doit tre intgre et adapte lactivit des diffrentes
structures : le bon fonctionnement du contrle interne
comptable dpend donc de son appropriation par
lensemble des agents et de limplication de
lencadrement dans son pilotage et son adaptation aux
entits concernes.
Afin daccrotre lefficacit de cette action, chaque ministre
est dsormais dot dun comptable public ddi, le
Contrleur budgtaire et comptable ministriel (CBCM),
interlocuteur de proximit des gestionnaires pour
lensemble des travaux comptables. ce titre, il leur
apporte une assistance et constitue un appui en matire
de renforcement du contrle interne comptable.
Le socle du dispositif propos aux ministres est constitu
des normes de contrle interne comptable, par la
cartographie des processus commune lensemble des
services de ltat et une mthodologie de la dmarche
de matrise des risques. Ces normes de contrle interne
sont dclines de manire oprationnelle dans un
rfrentiel de contrle interne comptable qui identifie
les risques inhrents chaque processus et les
mesures de contrle interne pour les matriser.
UN RLE DINCITATION ET DASSISTANCE
Lanne 2008 a vu se concrtiser les rsultats de leffort
de sensibilisation et dassistance, qui a t entrepris
depuis 2004 par la DGFiP destination des ministres,
sous des formes diverses : mise en ligne dune docu-
mentation (guides de procdures, rfrentiels de
contrle interne,), accompagnement par les contrleurs
budgtaires et comptables ministriels (CBCM), offre de
formations notamment destination des rfrents
ministriels et directionnels en vue dune dclinaison au
niveau local.
En effet, convaincus des bnfices du renforcement du
contrle interne comptable, notamment en termes
damlioration de la gestion et de recherche de performance,
lensemble des ministres a dsormais intgr la
mthodologie de la dmarche de contrle interne
comptable, en adaptant ce dispositif aux spcificits de
leur environnement et de leurs missions dune part, et
au bilan cot/avantage induit dautre part. Ainsi, ils se
sont appropris les outils mis leur disposition par
2. LES ACTEURS DU DISPOSITIF DE MATRISE DES RISQUES
COMPTABLES
Larchitecture du contrle interne comptable de ltat comprend des structures de pilotage, des services oprationnels
et un systme dvaluation interne et externe.
2.1 LES ACTEURS DU PILOTAGE DU CONTRLE INTERNE COMPTABLE
14
la DGFiP en se dotant, pour la quasi totalit dentre eux,
dune cartographie des risques et dun plan daction couvrant
la fois leurs services centraux et dconcentrs.
Forte des rsultats obtenus au niveau des administrations
centrales des ministres, la DGFiP a complt, ds
2007, son offre de service de soutien aux ministres, en
proposant que les cellules de qualit comptable (CQC)
appuient les services ministriels dconcentrs dans la
mise en place des dispositifs de contrle interne comptable.
LES STRUCTURES DE GOUVERNANCE
Au sein de la Direction gnrale des finances publiques,
le contrle interne comptable repose sur la mise en
place de structures de gouvernance spcifiques.
Le Comit national de contrle interne (CNCI) est la
structure collgiale de gouvernance prside par le
Directeur gnral des finances publiques, charge de
dfinir la politique de contrle interne comptable, afin
dassurer une meilleure matrise des risques en ce
domaine. Ainsi, il dtermine les principales orientations
des travaux mener au sein du rseau du Trsor public,
dtailles dans le plan national de contrle interne
(PNCI), et mises en uvre par le Service comptable de
ltat.
MTHODOLOGIE DU DPLOIEMENT DU CONTRLE INTERNE COMPTABLE CHEZ LES OPRATEURS
Par ailleurs, consciente des enjeux de la qualit comptable au sein des oprateurs de ltat, la DGFiP a dcid, ds
2008, de proposer ces derniers, en liaison avec les tutelles, une offre daccompagnement dans la mise en uvre
du contrle interne comptable.
Le dispositif daccompagnement se traduit par la proposition:
dun cadre de rfrence, inspir de celui de ltat mais adapt aux spcificits des oprateurs, qui dfinit les
principales caractristiques de la dmarche. Celle-ci est incitative et en aucun cas contraignante. Elle entend
permettre la diffusion des bonnes pratiques sur la base de lexprience acquise pour les services de ltat.
Elle se veut par ailleurs pragmatique, le cadre de rfrence ne remettant pas en cause les pratiques existantes.
Elle repose en outre sur un partenariat ordonnateur/comptable, ncessaire la bonne marche du dispositif.
Elle se fonde enfin sur une dmarche danalyse des risques pouvant altrer lobjectif de qualit comptable,
selon une logique dauto-valuation.
dune offre de service, dont les modalits sont dtailles dans un vade-mecum, et qui repose sur une bote
outils commune (modles de plans daction, dorganigrammes fonctionnels, rfrentiels de contrle interne
comptable, ) et une mthodologie de diffusion du contrle interne comptable et financier.
Par ailleurs, une liste doprateurs en fonction des enjeux financiers a t tablie pour prsenter loffre de service
des cibles prioritaires, reprsentant des groupes dtablissements problmatiques homognes.
Plusieurs actions de sensibilisation et de formation ont t engages en 2008, destination de lONIEP,
des Agences de leau et de lONEMA. De plus, le groupe de travail se poursuit avec le ministre de la Sant, de la
jeunesse, des sports et de la vie associative. Enfin, le 18 dcembre 2008 sest tenue la runion du premier G11 ,
rassemblant 11 oprateurs enjeux du ministre de la Culture et de la communication. Des ateliers ont t organiss
pour travailler sur la dmarche qualit comptable au sein du primtre des oprateurs.
15
LA DCLINAISON DU PLAN NATIONAL DE CONTRLE INTERNE AU NIVEAU DE CHAQUE COMPTABLE DE LTAT:
LES PLANS DPARTEMENTAUX DE CONTRLE INTERNE
Les orientations retenues par le Comit national de contrle interne au titre dun exercice sont formalises dans un
plan national de contrle interne et dclines par chaque comptable dans un plan dpartemental de contrle
interne (PDCI), qui est un lment majeur du dispositif de contrle interne, et ce double titre:
le PDCI formalise les choix en matire doprations de contrle au niveau du dpartement. En effet, il identifie
les personnes responsables des contrles a posteriori relevant de lencadrement, les processus qui seront diagnostiqus,
les points de contrle spcifique, le calendrier, les modalits de ralisation des contrles et ventuellement les
comptes identifis comme sensibles.
il permet aux auditeurs internes et externes dapprhender, au travers dun document synthtique, lapproche
par les risques adopte et les modalits dexercice des oprations de contrle qui en dcoulent au sein du dpartement
au titre de lexercice, mais aussi dans une perspective pluriannuelle.
En 2008, le plan national de contrle interne a dfini plusieurs volutions mthodologiques du contrle interne
comptable, visant recentrer les contrles obligatoires sur les oprations forts enjeux financiers et/ou sensibles
et rationaliser les contrles, en privilgiant lutilisation systmatique de linfocentre comptable INDIA, la revue analytique,
ou encore lanalyse des tableaux de bord de qualit comptable.
Le CNCI est une structure distincte du Comit national
daudit (CNA) charg du pilotage de laudit interne. Il a
t en effet jug souhaitable de sparer linstance
responsable de la politique du contrle interne comptable
de celle qui est en charge de son valuation. Ces deux
structures articulent nanmoins troitement leurs
travaux et des membres sont communs aux deux
instances.
En fin dexercice est mis en place un Comit de pilotage
de la clture, prsid par la chef du Service comptable
de ltat, charg de suivre le droulement des oprations
dinventaire et la clture des comptes.
Par ailleurs, pour institutionnaliser un dialogue permanent
entre le teneur de compte et le certificateur, la DGFiP et
la Cour des comptes ont mis en place un Comit
dchange et de suivi (CES) prpar par un comit technique.
Dans le cadre de la certification des comptes, ces
instances constituent un lieu privilgi de dialogue et de
travail sur les chantiers lis la mise en uvre du volet
comptable de la LOLF et au renforcement du dispositif
de contrle interne comptable. En cours danne, les
runions ont lieu un rythme gnralement trimestriel
pour le CES et mensuel pour le comit technique.
Durant la phase de clture des comptes, les comits
techniques deviennent hebdomadaires. Ces changes
permettent galement de mieux connatre les mthodes
de travail et les attentes de chaque acteur. linstar de
2007, la DGFiP et la Cour des comptes ont effectu un
bilan partag de la clture des comptes 2007, en vue
damliorer la prparation de la clture des comptes
2008.
2.1.2 Le pilotage du contrle interne comptable
dans les ministres
Sensibiliss aux enjeux lis lamlioration de la qualit
comptable et des travaux associs cette exigence, tous
les ministres sont dsormais dots des structures de
gouvernance indispensables au correct pilotage du dispositif
de contrle interne comptable, tant en administration
centrale quen services dconcentrs, afin dassurer la
diffusion des normes de contrle interne comptable
dans lensemble des services de ltat.
Tout dabord, a t dsign au sein de chaque ministre
un rfrent promoteur du contrle interne comptable,
dont le rle est gnralement dvolu au secrtaire
gnral ou directeur des affaires financires, et qui
occupe une fonction stratgique dans la conduite de la
dmarche, puisquil donne limpulsion ncessaire au
plus haut niveau en sensibilisant les hirarchies (en par-
16
ticulier des directions dites "mtiers") et arrte les axes
de diffusion du contrle interne comptable (primtre,
calendrier, etc.). En particulier, le rfrent promoteur
dirige les comits de pilotage du contrle interne, vritables
instances de dialogue et de programmation, qui runissent
lensemble des directeurs du ministre et ventuellement
des reprsentants des services dconcentrs. Ces comits
assurent une validation des priorits, des enjeux, des
actions ministrielles et de leur suivi, en sappuyant en
particulier sur la cartographie des risques et les plans
daction ministriels et/ou directionnels.
Puis, la totalit des ministres a dsign des rfrents
techniques chargs du pilotage, du suivi et de
lanimation du dploiement des actions programmes
au sein des plans dactions ministriels, ainsi que de la
formation et lassistance aux acteurs du contrle interne
comptable, incluant les services gestionnaires et les
ordonnateurs.
Au vu de limportance croissante prise par le contrle
interne comptable, les ministres ont mis en place des
structures spcifiques sous la forme de bureaux de la
qualit comptable ou du contrle interne pour pauler le
rfrent technique ministriel et institutionnaliser le
pilotage du contrle interne au plan national.
Par ailleurs, le rseau des rfrents ministriels, mis en
place linitiative du Service comptable de ltat, constitue
une instance favorisant la mutualisation des expriences
et des travaux de lensemble des services de ltat. La
mise en rseau des travaux concerne lensemble des
composantes du chantier : organisation, mthodes,
adaptation et mise en uvre des rfrentiels, documen-
tation, problmatique de traabilit des oprations.
Enfin, lanne 2008 voit se confirmer le renforcement du
pilotage du chantier, avec la monte en puissance des
rfrents locaux, chargs de dployer le contrle
interne comptable dans les services dconcentrs, en
troite collaboration avec les rfrents techniques
ministriels.
LA MONTE EN PUISSANCE DES RFRENTS LOCAUX DANS LES MINISTRES
Neuf ministres ont dores et dj dsign des rfrents locaux; dautres rseaux sont en passe de devenir effectifs
en 2009 (MEEDDAT, MCC).
MINISTRES RFRENTS LOCAUX
Sant, Jeunesse, Sports et Vie associative
- ex-MSS: interdpartementaux (26 DRASS)
et locaux (120 DDASS)
- ex-MJSVA: rfrents rgionaux (DRJS)
Travail, Relations sociales, Famille, Solidarit
Rfrents rgionaux (DRTEFP)
et dpartementaux (DDTEFP)
Intrieur, Outre-mer, Collectivits territoriales
Rfrents au sein des Prfectures (niveau dpartemental)
et des SGAP (niveau interrgional)
ducation nationale, Enseignement suprieur et recherche Rfrents au sein des Rectorats
MEIE-MBCPFP
Rfrents rgionaux (DGDDI, DGCCRF, DGTPE, INSEE)
ou dpartementaux (DGFIP)
Justice
Rfrents dans les Cours dappel ; les Directions inter-rgionales
des services pnitentiaires et Directions inter-rgionales de la
protection judiciaire de la jeunesse
Agriculture et pche Rfrents rgionaux (DRAF)
Dfense Rfrents dans les directions et dans les corps darme
MEEDDAT Rfrents rgionaux en cours de dsignation
Culture et communication Rfrents rgionaux (DRAC) en cours de dsignation
17
La dsignation de ces rfrents locaux et la ncessaire diffusion des concepts et outils du contrle interne comptable
ont impliqu la poursuite en 2008 de la mobilisation de la DGFiP et des ministres dans le cadre des importantes
actions de formation, inities ds 2007.
LE RENFORCEMENT DES ACTIONS DE FORMATION DISPENSES PAR LA DGFIP ET LES MINISTRES
En 2008, les formations interministrielles ralises dans le cadre de lIGPDE ont runi, au cours de 3 sessions de
3 jours, 52 stagiaires originaires de lensemble des ministres. De plus, la demande de certains ministres ou
directions, des formations spcifiques ont, par ailleurs, t organises et animes par la DGFiP en prsence du
rfrent technique ministriel. Ces sessions ont concern le ministre de lAgriculture et de la pche (MAP),
la DGTPE, le ministre de lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et de lamnagement du territoire et
le ministre de la Justice. Loffre de formation assure au niveau central par la MDCCIC de la DGFiP est complte
au niveau dconcentr par des actions de formation dispenses par les cellules de qualit comptable (CQC) des
trsoreries gnrales destination des services dconcentrs de ltat (cf. supra). Dans ce cadre, une campagne
nationale de formation des rfrents des prfectures et des SGAP (MIOMCT) encadre par les administrations centrales
a par ailleurs t ralise, plus de 120 personnes ayant t formes au cours du deuxime trimestre 2008.
En complment de loffre de service de la DGFiP, les quipes de pilotage ministrielles ont commenc dployer
leur propre cycle de formation sur les concepts et outils du contrle interne comptable. Destines dans un premier
temps aux rfrents locaux et en particulier dpartementaux, ces actions de formation visent galement sensibiliser
les responsables dunits chargs de dployer les dispositifs de contrle interne comptable. titre dillustration,
peuvent tre indiques les actions de sensibilisation destination des hirarchies des DRAC entreprises en 2008
par lquipe de pilotage ministrielle du ministre de la Culture et de la communication. Une action similaire a
par ailleurs t ralise destination des hirarchies des DRAF par le ministre de lAgriculture et de la pche en
collaboration avec le DCM.
2.2 LORGANISATION OPRATIONNELLE DE LA MATRISE DES RISQUES COMPTABLES
La mise en uvre oprationnelle de la dmarche de
renforcement de la qualit comptable repose sur un
dispositif fond sur la responsabilit de lencadrement
et sur un partenariat entre lordonnateur et le comptable.
Le dispositif de contrle interne comptable sappuie sur
une architecture comprenant trois niveaux dacteurs,
correspondant lorganisation de ltat, dont les rles
sont prcisment dfinis.
2.2.1 Les acteurs des processus comptables :
lactivit financire et la production des
comptes de ltat
Le premier niveau de contrle interne est par dfinition
directement intgr lactivit courante des services de
ltat, quil sagisse des gestionnaires - et notamment
des ordonnateurs - ou des comptables. Cest ce niveau
que sexercent pleinement les trois leviers du contrle
interne comptable: lorganisation des services, la docu-
mentation des procdures et la traabilit des oprations.
Depuis 2004, le dispositif rnov de contrle interne
comptable, propre rpondre aux exigences fixes par
la LOLF, a t progressivement mis en place et tendu
aux diffrents acteurs de la fonction comptable. Selon
une approche pragmatique, ce dispositif fait lobjet
dadaptations au regard des constats de services et des
recommandations des auditeurs internes et externes.
En ce sens, il a toujours t privilgi une logique
dexprimentation pralable la gnralisation.
En 2008, cette logique dexprimentation a notamment
port sur lactivit bancaire des comptables de la DGFiP
(en tant que prpos de la Caisse des dpts et consignations,
et en tant que teneur de comptes de dpts de fonds au
Trsor) comme sur les valuations domaniales dont ces
comptables ont la charge et qui ont un impact direct sur les
immobilisations figurant lactif du bilan de ltat.
18
2.2.2 Un chelon intermdiaire de pilotage et
dvaluation du contrle interne comptable
Le deuxime niveau de contrle interne comptable de
ltat est du ressort de structures ddies, les cellules
de qualit comptable places auprs des comptables.
Elles sont charges du pilotage de la fonction comptable
au niveau des trsoreries gnrales et des services de
contrle budgtaire et comptable ministriel. Avec une
vision globale de lensemble des processus, elles peuvent
apporter un soutien mthodologique lensemble des
acteurs comptables (gestionnaires et comptables) et
valuer la mise en uvre du contrle interne de premier
niveau. Responsables de la tenue des dossiers de clture
et de rvision, les CQC constituent galement les
acteurs essentiels du systme de signalement des
risques au Service comptable de ltat.
En terme de structuration de la gouvernance du dispositif
de contrle interne au niveau de chaque comptable, une
tape supplmentaire a t franchie en 2008 avec la
dcision de gnraliser les comits comptables
lensemble des comptables principaux de ltat, dici la
fin de lexercice 2009. En effet, la synthse de lenqute
mene auprs des trsoreries gnrales sur le comit
comptable en a montr le bnfice incontestable dans
lamlioration de la qualit des comptes; un tel comit,
auquel participent activement les chefs de service et la
direction locale afin de permettre la rsolution de
problmatiques de qualit comptable (plan de contrle
interne, plan daction, volutions dans la mthodologie
du contrle interne comptable de ltat, suivi des
indicateurs), constitue effectivement un excellent
levier de pilotage et danimation de la politique de
contrle interne.
Dsireuses de faire partager leur exprience acquise
dans les services comptables, les CQC ont poursuivi en
2008 laccompagnement actif des rfrents locaux au
sein des services dconcentrs de ltat qui les ont
sollicites dans la mise en uvre du contrle interne
comptable. Ainsi, comme en 2007, les CQC se sont
fortement mobilises au travers dexpertise mthodologique
et technique, et par le biais dactions de formations
destination de tous les acteurs de la fonction comptable,
et ce au profit de quatre ministres en 2008: le ministre
de lAgriculture et de la pche ( destination des DRAF),
le ministre de la Justice (pour les trois rseaux des
Cours dappel, Services pnitentiaires et Services de la
protection judiciaire de la jeunesse), le ministre de
lIntrieur, de lOutre-Mer et des collectivits territoriales
(Prfectures et SGAP) et le ministre du Travail, des
relations sociales, de la famille et de la solidarit
(DRTEFP).
Loffre de service propose sarticule autour de trois
types dactions menes auprs des rfrents locaux du
contrle interne des ministres ayant adhr la
dmarche:
- un appui llaboration dune cartographie locale des
risques partir de lexploitation des rsultats issus du
contrle hirarchis de la dpense ralis par les
comptables (CHD) ;
- des oprations de sensibilisation et de formation aux
enjeux, concepts et outils du contrle interne. titre
dexemple, on peut citer la formation des rfrents des
Prfectures et des SGAP au cours du deuxime trimestre
2008 (plus de 200 personnes formes) ;
- des oprations dexpertise et de conseil pour le
dploiement de la documentation et des outils structurants
du contrle interne.
Par ailleurs, les CQC ont t sollicites par les directions
locales dautres ministres ou directions pour des
actions de mme teneur (Rectorats et Inspections
acadmiques, DRASS, Douanes, IRA). Les actions
engages ont majoritairement concern les processus
Commande publique et Interventions , mme si
dautres structures ont port leur attention sur des
processus plus spcifiques (rmunrations des dtenus
et cantine des dtenus pour la DRPJJ, provisions pour
risques et parc immobilier pour les Prfectures).
Compte tenu du bilan trs positif de la campagne 2008,
cette offre de service destination des services
dconcentrs de ltat sera reconduite en 2009 et largie
dautres ministres tels que le ministre de lcologie,
de lnergie, du dveloppement durable et de
lamnagement du territoire (MEEDDAT) pour les directions
rgionales de lquipement, le ministre de la Culture et
de la communication (MCC) pour les directions rgionales
des affaires culturelles, ou encore le ministre de la
Sant, de la jeunesse, des sports et de la vie associative
(MSJSVA) pour les directions rgionales de la jeunesse
et des sports.
19
RSULTATS DE LA CAMPAGNE 2008 : EXEMPLES DU MINISTRE DU TRAVAIL ET DU MINISTRE DE LA JUSTICE
Dploiment du CIC dans les DRTEFP - Situation au 1
er
dcembre 2008
Dploiment du CIC dans les Cours dappel/SAR - Situation au 1
er
dcembre 2008
Source cartographique: Articque
Analyse CHD + Formation + Appui
Analyse CHD + Appui
Analyse CHD + Formation
Analyse CHD
CHD + Formation + Appui
CHD + Appui
CHD + Formation
CHD
Non connu
20
2.2.3 Surveillance, conseil et information au
niveau du Service comptable de ltat
Cette triple mission de surveillance, de conseil et
dinformation auprs des acteurs de la fonction comptable,
quils relvent du premier ou du deuxime niveau, est
confie au niveau national au Bureau de contrle de la
qualit des comptes (BCQC), rattach au Service comptable
de ltat de la DGFiP.
Constituant ainsi le troisime niveau du dispositif de
contrle interne de ltat, le BCQC a en charge, au titre
de son rle de surveillance, le contrle courant des
oprations comptables et de lenvironnement comptable,
au travers de la mise en uvre du plan national de
contrle interne (PNCI), ainsi que les contrles de
niveau national spcifiques aux arrts intermdiaires
et annuels des comptes de ltat. Par ailleurs, sa mission
de conseil sexerce auprs des cellules de qualit comp-
table (CQC) dans le cadre du suivi permanent du
contrle interne comptable de deuxime niveau, tandis
que sa mission dinformation se traduit par la diffusion
dindicateurs de qualit comptable et dlments
dinformation sur les enjeux et les risques comptables,
ainsi que par llaboration de reporting gnraux de
qualit comptable synthtisant les contrles oprs par
lensemble du dispositif de contrle interne.
Ces volutions organisationnelles et les diverses
exprimentations contribuent renforcer le contrle
interne comptable et trouver lquilibre optimal entre
les diffrents niveaux, afin dviter toute redondance
entre leurs missions.
2.3.1 La structuration de la fonction daudit
interne dans le cadre de la constitution de la
DGFiP
Complment indispensable au dispositif de matrise des
risques comptables, laudit interne est spcifiquement
charg, dans une logique de contrle priodique, de
vrifier le fonctionnement du dispositif de contrle
interne, dapprcier lefficacit des procdures de matrise
des risques et des procdures de contrle associes, et
de formuler des recommandations damlioration si
ncessaire. Ces dernires formules conformment aux
normes internationales daudit interne diffuses par
lInstitut des auditeurs internes relayes en France par
lInstitut franais de laudit et du contrle Interne (IFACI),
alimentent les plans daction et sont, ainsi, mme de
renforcer le contrle interne comptable et de garantir la
qualit des comptes de ltat.
Lexercice 2008 a t marqu par des volutions
substantielles de la fonction daudit interne au sein des
ministres financiers, qui a d se structurer dans le
cadre de la constitution de la DGFiP. En consquence,
laudit comptable et financier (ACF) est dsormais gr
par la Mission nationale daudit et de conseil de la DGFiP,
issue de la fusion de la Mission daudit, dvaluation et
de contrle (MAEC) de lex-DGCP et de la Mission
dexpertises et de liaisons (MEL) de lex-DGI.
Ce contexte na toutefois pas remis en cause la forte
implication de laudit interne de la DGFiP dans le
domaine de laudit comptable et financier. La mthodologie
mise en uvre en la matire, et dont la qualit est
reconnue par le certificateur, a t maintenue. Lactivit
daudit comptable et financier demeure une des priorits
de la Mission nationale daudit et de conseil. Ainsi,
13 audits internes (dont celui du Bureau de contrle de
la qualit des comptes - CE1D - et du processus trans-
verse organisation de la fonction comptable en TG )
ont t raliss dans ce domaine avec lappui des audi-
teurs du rseau. Le programme daudit de la qualit des
comptes des tablissements publics nationaux a t
poursuivi avec prs de 80 interventions planifies
pour 2008. La DGFiP a par ailleurs contribu la mise
en place du Comit ministriel daudit et la ralisation
des premiers audits programms dans ce cadre. Enfin,
15 audits ont t effectus en partenariat avec les
ministres.
2.3 LVALUATION PRIODIQUE DU CONTRLE INTERNE COMPTABLE PAR LAUDIT
21
UN COMIT MINISTRIEL DAUDIT DES MINISTRES FINANCIERS
Un Comit ministriel daudit (CMA) ayant comptence sur les services des deux ministres financiers afin de
structurer une fonction ministrielle permanente daudit interne a t constitu fin juin 2008. La runion constitutive
du CMA, qui sest tenue le 30 septembre 2008 sous la prsidence du Secrtaire gnral et laquelle ont particip
lensemble des directeurs des deux ministres, des chefs de corps daudit et le CBCM, a permis de valider le projet
de charte daudit ainsi que le programme de travail 2008-2009. Il est prvu que le CMA se runisse dans sa formation
plnire deux fois par an.
La contribution de laudit interne lvaluation et au renforcement des dispositifs de matrise des risques comptables
et financiers au sein des ministres financiers constitue sa priorit.
Cinq objectifs principaux sont assigns aux travaux raliss par laudit interne sous lautorit du CMA:
valuer de manire indpendante et objective lefficacit et lefficience du dispositif de contrle interne comptable
et financier et faire des recommandations pertinentes en vue de lamlioration continue de ce dispositif ;
Apporter des conseils aux services oprationnels pour traiter des problmatiques complexes dans le domaine
comptable et financier ;
Optimiser les cots daudit par une meilleure coordination avec lauditeur externe (certificateur), en premier
lieu, mais aussi en interne, par une meilleure coordination des diffrents corps de contrle du MEIE et du
MBCPFP;
Disposer dune assurance raisonnable sur la qualit de la gestion comptable et financire et la matrise des
risques;
Accompagner les mutations venir des dispositifs de contrle interne comptable et financier lis la mise en
place de Chorus et la rvision gnrale des politique publiques (RGPP).
Le champ de comptence du CMA correspond aux processus comptables associs aux programmes LOLF des
ministres financiers. Le CMA ne se substitue pas aux comits daudit directionnels qui existent, tels ceux de la
DGFiP ou de la DGDDI. Les missions sont effectues par des auditeurs internes appartenant aux deux ministres
sur le fondement dune mthodologie commune et dans le respect de normes professionnelles partages.
Le CMA est prsid par le Secrtaire gnral. Les directeurs du ministre en sont membres de droit
1
. Sont membres
du comit en tant que personnes qualifies: le Chef du service de lInspection gnrale des finances, le Chef du
service du Contrle gnral, conomique et financier, le Vice-prsident du Conseil gnral des mines, le Vice-prsident
du Conseil gnral des technologies de linformation, le Chef du service du Contrle budgtaire et comptable ministriel.
Sont membres en tant quexperts le Chef de la Mission nationale daudit et de conseil de la DGFiP et le Chef de
linspection des services de la DGDDI.
Le CMA valide le programme daudit, en sappuyant notamment sur les cartographies directionnelles des enjeux et
des risques et sur le plan daction ministriel de contrle interne comptable. Il est destinataire des synthses des
rapports daudits quil a commandits et dont il effectue le suivi des plans daction en rsultant.
Le secrtariat permanent du Comit ministriel daudit est assur par le reprsentant du secrtaire gnral au
sein du service des affaires budgtaires et immobilires. Pour accomplir cette mission, le reprsentant du secrtaire
gnral travaille avec les reprsentants des corps daudit de manire collgiale.
1
Pour le MEIE: le directeur gnral du Trsor et de la politique conomique, le directeur gnral des entreprises, le dlgu gnral lemploi et
la formation professionnelle, le directeur du commerce, de lartisanat, des services et des professions librales, le directeur gnral de la concurrence,
de la consommation et de la rpression des fraudes, le directeur gnral de lINSEE, le directeur du tourisme.
Pour le MBCPFP: le directeur gnral des finances publiques, le directeur gnral des douanes et des droits indirects, le directeur du budget, le
directeur gnral de ladministration et de la fonction publique, le directeur gnral de la modernisation de ltat, le chef du service des pensions.
Pour le MEIE et le MBCPFP: le directeur des personnels et de ladaptation de lenvironnement professionnel, le directeur des affaires juridiques.
22
En appui du Comit ministriel daudit, a t constitu un comit mthodologique auquel participent les diffrents
corps et services daudit des deux ministres. Il a pour mission dharmoniser les mthodes daudit au sein des
ministres financiers dans le respect des normes professionnelles, et de sassurer de la ralisation et de la mise
jour de la cartographie des risques pour les deux ministres, MBCPFP et MEIE. Il veille galement la diffusion
des mthodologies appropries, et propose le programme daudit soumis la validation du Comit ministriel daudit.
Le tableau ci-dessous rcapitule les thmes daudit pour la priode 2008-2009 ainsi que les corps et services pressentis
pour les mettre en uvre. Il tmoigne du dveloppement de la contribution du Contrle gnral conomique et
financier (CGEFI) la fonction daudit interne, allant au-del de sa spcialisation sur son champ dintervention
traditionnel auprs des oprateurs:
THME PRIODE
CORPS OU SERVICE
AUDIT DGFIP IS CGEFI IGF CGTI CGM
Processus parc immobilier 2009 X X X X
Provisionnement des prts et avances
novembre
2008
X
Suivi des contentieux et des provisions
pour litiges
novembre
2008
X X
Participations: gestion des dotations
aux tablissements publics
mi 2009 X
CAS pensions fin 2009 X X
Participations: dispositif de pilotage
et de fiabilisation du compte 26
mi 2009 X X
Immobilisations incorporelles: logiciels fin 2009 dterminer
Procdures de contrle des crdits
affects des organismes privs
second
semestre
2009
X X
Rorganisation des fonctions budgtaires
et comptables au sein de la DGTPE
dbut 2009 X X
Provisions pour charges au titre des CET mi 2009 dterminer
Dettes et crances rciproques avec
les oprateurs des ministres financiers
second
semestre
2009
X X X
Recensement des passifs dintervention
premier
semestre
2009
X X
Processus commande publique
et frais de dplacement
dterminer dterminer
23
Traditionnellement ax sur le rseau comptable, laudit
interne a volu vers une approche globale par processus
en application de larticle 31 de la LOLF, qui a consacr
lmergence dune fonction comptable partage. Ainsi, il
a tendu progressivement son primtre dintervention
aux gestionnaires ministriels, afin de favoriser le
dveloppement de laudit interne lchelon ministriel.
cet gard, la DGFiP, par lintermdiaire de la Mission
nationale daudit et de conseil, poursuit son offre de service
auprs des ministres sous la forme daudits partenariaux.
Cette dmarche a un double objectif :
- faire bnficier les corps de contrle des ministres de
lexprience et des comptences acquises par la
Mission daudit de la DGFiP dans le domaine de laudit
comptable et financier. En ce sens, la Mission daudit
propose galement une formation laudit comptable
et financier destine lensemble des ministres, qui
inclut un module relatif au contrle interne comptable
assur par la MDCCIC, et associe galement la Cour
des comptes : 4 sessions ont t organises fin 2008-
dbut 2009 pour prs de 100 auditeurs des ministres;
- dvelopper un audit interne qui permette de sassurer
de la fiabilit de lensemble du processus comptable
partag entre ordonnateur et comptable en associant,
au sein dune mme quipe daudit, des auditeurs de
la DGFiP et des ministres intresss. ce titre, les
thmes sont dfinis en cohrence avec les priorits
dfinies dans les plans daction ministriels dans le
souci de favoriser la matrise des principaux risques
comptables.
Lance en 2006, la dmarche daudit partenarial sest
poursuivie en 2008 avec un primtre encore largi par
rapport 2007 (ministre des Affaires trangres et
europennes, ministre du Travail). Le tableau ci-aprs
recense les thmes daudit sur lesquels ont port les
quinze audits conduits ce titre et associant dix ministres:
MINISTRE THMES DAUDIT
Justice Procdures comptables des services pnitentiaires
Agriculture Charges de bonification dintrt
MEEDDAT Infrastructures routires
Intrieur/Outre Mer
Audit informatique de lapplication GMMPN
Pilotage et suivi des engagements contractuels de ltat au titre du
programme 123 de la mission doutre mer dans le cadre de
lamnagement du territoire
Dfense
Bases ariennes Istres - frais de dplacements
Marine AICS
Marine recettes
Air - CICE la SLAM de Chteaudun
ducation nationale
Dispositif de rconciliation des dettes et crances rciproques
entre les MEN/MESR et leurs oprateurs
Affaires trangres et europennes Processus commande publique et fonction achat du ministre
Travail Dispositif de contrle interne en administration centrale et dconcentre
Sant/Jeunesse et sports
Organisation, mise en uvre et pilotage du dispositif de contrle
interne comptable au ministre de la Sant, de la jeunesse et des sports
Coordination du contrle interne comptable des CBCM et des
comptables des tablissements et oprateurs
Services du Premier ministre Programme 158 et BAPOIA
24
La multiplication de ces audits partenariaux tmoigne de
la volont des ministres de sapproprier la dmarche
daudit afin de dvelopper une vritable fonction daudit en
leur sein. Ainsi, le dveloppement de laudit interne
lchelon ministriel est bien amorc (dveloppement de
cette activit au sein du ministre de la Justice, ministre
de lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et
de lamnagement du territoire, mise en place du Comit
ministriel daudit au ministre de la Dfense), voire
dj structur (ministre de lAgriculture et de la pche).
2.3.2 Un audit externe qui relve de la Cour des
comptes
En vertu de larticle 58-5 de la LOLF, la Cour des
comptes, institution suprieure de contrle dont
lindpendance rsulte des dispositions de la
Constitution, est charge, dans le cadre de sa mission
dassistance du Parlement depuis lexercice 2006, de la
certification annuelle de la rgularit, de la sincrit et
de la fidlit des comptes de ltat.
La mission de la Cour est voque dans le prsent rapport
uniquement dans la mesure o son intervention
sarticule avec la dmarche de contrle interne comptable
et o sa prsentation rapide permet ds lors une meilleure
comprhension du dispositif de matrise des risques
comptables dans son ensemble.
En effet, conformment aux normes internationales
daudit, la Cour des comptes sappuie sur le contrle
interne comptable des services de ltat pour planifier
ses diligences. Ses constats au cours de ses missions
daudit permettent dalimenter les plans daction. Elle
sassure, en particulier, de la correcte application des
normes du rfrentiel comptable adopt, de la qualit
des valuations et des estimations, de lenregistrement
adquat des informations enregistres dans les tats
financiers, ainsi que de la pertinence de linformation
financire.
La mission de la Cour ne consiste donc pas contrler
lintgralit des oprations de ltat mais obtenir
lassurance raisonnable que les comptes de ltat ne
comportent pas derreurs significatives de nature
affecter leur rgularit, leur sincrit et leur fidlit.
Dans ce cadre, le dispositif de contrle interne et daudit
interne doit lui procurer une assurance raisonnable
quant la qualit des enregistrements comptables et
des informations portes dans les tats financiers.
Dans le cadre du premier exercice de certification des
comptes 2006, la Cour des comptes avait formul une
rserve portant sur la ncessit de renforcer plus largement
le dispositif de contrle interne comptable de ltat dans
lensemble des services de ltat. Elle a reconduit cette
rserve dans lacte de certification des comptes 2007, en
estimant que les dispositifs de contrle interne comptable
et financier ont t, au cours de lexercice 2007, insuffi-
samment efficaces et effectifs dans lensemble de
ladministration pour corriger les faiblesses structurelles
de lenvironnement informatique et abaisser les risques
derreurs significatives un niveau raisonnable , et en
relevant la persistance des faiblesses de laudit interne
dans les ministres. La Cour des comptes soulignait
toutefois les amliorations constates dans ce cadre.
LARTICULATION ENTRE LAUDIT INTERNE ET LAUDIT EXTERNE
Le service daudit interne de la DGFiP rpond lensemble des critres dfinis par la norme ISA 610 pour la prise
en compte des travaux de lauditeur interne par le certificateur des comptes de ltat. Il convient de relever que la
dmarche qualit a t poursuivie. La certification ISO 9001-2000 du ple national daudit de la DGFiP a ainsi t
prolonge en 2008. Les quatre missions rgionales daudit certifies en 2007 (Bourgogne, PACA-Corse, Haute-
Normandie et Languedoc-Roussillon) ont vu celles-ci renouveles. Par ailleurs, sept autres rgions ont t
certifies en 2008 (Alsace, Aquitaine, Basse-Normandie, Bretagne, Franche-Comt, Ile-de-France et
Midi-Pyrnes).
Le protocole conclu en 2007 entre le certificateur et la DGFiP afin de garantir une coordination forte de leurs
travaux respectifs et de favoriser une mutualisation de leurs mthodologies et des rsultats de leurs audits a t
maintenu. Ce protocole a vocation tre progressivement largi aux corps de contrle des autres ministres, sous
une forme tripartite, en fonction de la consolidation de la fonction daudit interne. A ce titre, le CGEFi et lIGAS ont
rejoint en 2009 ce dispositif.
25
AMLIORATIONS CONSTATES PAR LA COUR DES COMPTES DANS LE CADRE DE LA RSERVE N2 SUR LE
DISPOSITIF DE CONTRLE INTERNE COMPTABLE DE ltat
La Cour des comptes a relev : au cours de lexercice 2007, une tape significative a t franchie en termes de
conception, de dveloppement et de comprhension de lutilit des dispositifs de contrle interne comptable et
financier. Sappuyant gnralement sur les outils proposs par la Direction gnrale de la comptabilit publique et
dans le cadre dune dmarche structure et planifie au moyen des plans daction ministriels, les ministres
ont poursuivi les travaux de documentation du contrle interne et, dans un certain nombre de cas, ont tir des
consquences organisationnelles de ces travaux en reconfigurant, par exemple, les chanes de dpense ou en
amliorant les modalits de recensement et de suivi des litiges. Les effets positifs des actions de renforcement
des dispositifs de contrle interne ralises par la Direction gnrale du Trsor et de la politique conomique
constituent une illustration notable de cette dynamique.
De mme, a pu tre constate une extension du primtre des dispositifs de contrle interne vers lamont des
actes de gestion, notamment dans le cadre de dmarches de renforcement de la qualit juridique des actes.
Lapport du contrle interne lamlioration de la gestion et sa contribution la performance sont mieux perus
dans de nombreux ministres. Toutefois, les travaux conduits au cours de lexercice 2007 ne commenceront, dans
de nombreux cas, faire sentir leurs effets que sur les comptes des exercices 2008 et suivants.
LES 12 RSERVES DU RAPPORT SUR LES COMPTES 2007
La Cour des comptes a lev trois rserves substantielles formules sur les comptes de 2006 : les contrats
dchange de taux dintrt pour la gestion de la dette financire, le rseau routier national, les comptes des
Pouvoirs publics. Elle a certifi les comptes de ltat de 2007 sous douze rserves. Les neuf premires dj formules
sur les comptes de 2006 et reconduites cette anne revtent un caractre substantiel, cest--dire un impact
majeur sur la lecture des tats financiers; trois nouvelles rserves nont pas de caractre substantiel :
1 Les systmes dinformation financire de ltat
2 Le dispositif de contrle et daudit internes
3 Les actifs du ministre de la Dfense
4 Les comptes des oprateurs
5 Les produits rgaliens
6 Les immobilisations spcifiques
7 Le compte des procdures publiques gres par la COFACE et la section des fonds dpargne centralises
la Caisse des dpts et consignations
8 Les passifs dintervention
9 Le parc immobilier
10 Les comptes de trsorerie
11 Les provisions pour risques
12 Les autres inventaires dactifs et de passifs
Pour les comptes 2008, le processus de certification
tait en voie de finalisation la phase d'achvement du
prsent rapport. Le rapport sur le contrle interne
comptable 2009 voquera les actions menes suite
l'acte de certification 2008.
Ces dmarches daudit interne et externe participent
aux cts des acteurs du contrle interne comptable
lidentification des risques et contribuent ainsi au
mouvement damlioration continue de la qualit des
comptes et plus largement defficacit des procdures
dans le cadre dun systme global de matrise des risques.
26
3. LA DMARCHE DE CONTRLE INTERNE COMPTABLE:
UN SYSTME GLOBAL DE MATRISE DES RISQUES DANS
UN OBJECTIF DAMLIORATION CONTINUE
3.1.1 La fixation dobjectifs mesurs par des
indicateurs
Dans le cadre de ses missions, la DGFiP se voit assigner ou
dtermine par elle-mme des objectifs stratgiques qui
sont dclins ensuite en objectifs oprationnels qui concernent
toutes les entits de la DGFiP et qui sont formaliss dans la
lettre de mission des responsables nationaux et locaux.
Ainsi, dans le domaine comptable, la LOLF fixe comme
objectif stratgique que les comptes de ltat doivent tre
rguliers et sincres et donner une image fidle. Cet objectif
stratgique a t dclin en objectifs de qualit comptable
oprationnels (exhaustivit, exactitude, rattachement
lexercice, prsentation, ralit, justification, ) qui servent
de grille de lecture dans lanalyse des risques.
Si en ce domaine, lindicateur essentiel demeure lopinion de
la Cour des comptes sur les comptes de ltat, dautres
outils de mesure de lefficacit du dispositif de matrise des
risques ont t dvelopps par la DGFiP. Ces indicateurs sont
suivis par le Service comptable de ltat. Il sagit notamment
de lanalyse du nombre de jours-anomalies constats dans
la comptabilit gnrale de ltat (nombre de jours durant
lesquels une anomalie est recense par le systme
dinformation) ; du volume financier des processus
comptables fiabiliss par laudit interne comptable et
financier; des taux des anomalies relevs loccasion des
contrles de la dpense; des taux moyens dindus sur les
dpenses de rmunrations; de la proportion de processus
comptables ayant fait lobjet dun diagnostic; ou encore des
taux de rgularisation des comptes transitoires et dattente
de la comptabilit gnrale (comptes dits dimputation
provisoire).
Il convient de noter parmi ces indicateurs que plusieurs
dentre eux participent au suivi de la performance de la DGFiP
en tant quintgrs au projet annuel de performance (PAP) et
dans le contrat pluriannuel de performance de la DGFiP.
3.1 LES TAPES DU PILOTAGE DU DISPOSITIF DE CONTRLE INTERNE COMPTABLE DE LTAT
Le dispositif de contrle interne comptable de ltat doit prendre en considration la diversit des mtiers et la forte
dconcentration de lexcution quotidienne des processus de gestion. Cest pourquoi le dispositif mis en place repose
sur un systme de pilotage permettant de cibler les zones de risques et de mobiliser diffrents leviers destins en
assurer le traitement et la matrise, ainsi que sur une dmarche dvaluation renforce.
Ces diffrents leviers sont utiliss dans le cadre dune approche globale reposant sur des mesures organisationnelles
et des adaptations des systmes dinformation, des ajustements des politiques de contrle et la mise en uvre de
diffrents leviers de prvention et de gestion des risques, afin de renforcer lenvironnement de contrle.
LES RSULTATS DES INDICATEURS TRADUISENT UNE MONTE EN CHARGE DU DISPOSITIF DE CONTRLE
INTERNE COMPTABLE DE LA DGFIP
des jours anomalies de la comptabilit gnrale en diminution de 50 % par rapport 2006;
un quasi apurement des imputations budgtaires de dpenses et de recettes;
plus de 45 % des processus diagnostiqus par les comptables.
ce titre, lindicateur diagnostics de processus permet de mesurer leffort des acteurs du contrle interne et de
laudit comptable et financier en matire de qualit comptable. Il sagit dune mthode dauto-valuation mise en uvre pour
certains processus par lencadrement des services de trsoreries gnrales et de contrles budgtaires et comptables
ministriels, sous le pilotage des cellules de qualit comptable. Les processus sont dtermins pour partie par le
Comit national de contrle interne, pour partie par les comptables. Les dysfonctionnements dtects lors de ces
diagnostics font lobjet dun plan daction, le tout tant valu par laudit interne lanne suivante. noter que cette
dmarche dauto-valuation des risques stend progressivement des services gestionnaires dans certains ministres.
Ces indicateurs sont complts lors de la clture des comptes dune srie dindicateurs plus ponctuels, la disposition
du comit de pilotage de la clture, qui, coupls aux contrles de la fin dexercice et aux revues analytiques, offrent
une meilleure matrise pour ltablissement des tats financiers annuels.
27
CARTOGRAPHIE DES RISQUES RSIDUELS AU 31 DCEMBRE 2008
Les travaux de cartographie mens par la DGFiP ont permis de rpertorier et de documenter :
68 processus;
dclins en 237 procdures;
dclines en 635 tches;
et 3271 risques inhrents.
LIEN ENTRE LVALUATION DES RISQUES ET LAUDIT INTERNE
3.1.2 Lidentification des risques: les cartographies
des processus et des risques
Lidentification des vnements susceptibles daffecter
latteinte des objectifs fixs, se matrialise par la cartographie
des processus/procdures/tches pour chaque mtier ou
fonction auxquels sont associs les risques inhrents qui sy
rattachent. La cartographie compte 68 processus comptables
au 31 dcembre 2008. Continuellement adapte pour tenir
compte de lvolution du systme dinformation et des
travaux de r-ingnierie des processus, elle est rgulirement
actualise en fonction des restructurations, de nouvelles
missions ou au contraire de missions supprimes ou transf-
res. En fonction de la sensibilit et des enjeux des
processus, le niveau de granularit de lanalyse sera variable; la
priorit premire tant davoir une vision la plus exhaustive
possible des risques majeurs. Le point dvolution majeur
en 2008 consiste en llargissement du primtre
didentification des risques avec llaboration dune
cartographie des processus adapte aux tablissements
publics nationaux (EPN).
Lidentification des principales zones de risques aboutit
pour chaque processus une cartographie des risques
permettant de hirarchiser les risques par processus en
fonction de leur occurrence (frquence des risques) et de
leur impact (financier, juridique, ...). Indispensable pour
assurer un pilotage efficace des risques comptables,
cette connaissance prcise et consolide des risques
potentiels au plan local, et a fortiori au plan national, et
de leur niveau de matrise, est alimente et actualise par
les signalements des acteurs de la fonction comptable et par
les constats des auditeurs internes et externes.
Cette tape du dispositif de gestion des risques dpend
ainsi troitement de la qualit de lvaluation des
risques ralise par laudit (contrle priodique) mais
surtout par les acteurs eux-mmes (contrle permanent),
et conditionne largement la pertinence du traitement
des risques.
Au sein des services de la DGFIP, cette valuation permanente,
rattache au rle de supervision de lencadrement,
consiste diagnostiquer rgulirement les processus de
gestion et raliser des contrles ponctuels de certaines
oprations (premier niveau de contrle). Lvaluation du
contrle est ensuite corrobore par les CQC (second
niveau de contrle) pour dresser un diagnostic contra-
dictoire des points forts et des points faibles des
procdures. Les constats raliss au titre de la supervision
et de la corroboration sont ensuite formaliss dans un
reporting destination des directions locales et nationale.
Ce reporting est un aspect essentiel du dispositif de
gestion des risques pour organiser une remonte des
informations et permettre ainsi une actualisation de la
cartographie des risques, des plans daction et des activits
de contrles. ce titre, les tableaux de bord de qualit
AUDIT
Expertise des risques mtiers
Audit de la fonction gestion des risques
Rsultats daudit
Besoin nouveau daudit
GESTION DES
RISQUES
Programme
daudit
Cartographie
des risques
28
LES TABLEAUX DE BORD DE QUALIT COMPTABLE DE LTAT (TBQCE)
Le projet de tableau de bord de qualit comptable de ltat (TBQCE) est n, en 2005, lors des travaux mens dans
le cadre de la mise en uvre de linfocentre INDIA-LOLF.
Lobjectif des TBQCE est double:
mettre disposition des acteurs du contrle interne comptable de ltat (CQC et BCQC) des outils compltant
les outils existants et permettant dlaborer des indicateurs portant sur certaines natures dcriture ou sur
certains comptes; dtablir des comparaisons entre comptables comparables; de permettre des comparaisons
entre exercices.
fournir, sur ces indicateurs, des informations consolides au niveau national, dans une perspective de pilotage
densemble de la qualit comptable.
laboration dindicateurs: Le TBQCE, labor dans linfocentre partir des donnes issues des applications CGL
et TCC, se dcline en 18 indicateurs et est compos de 10 restitutions. Les agrgats permettant llaboration des
indicateurs sont calculs tous les mois. Pour chaque indicateur actualis mensuellement, la restitution prsente
deux situations: la situation mensuelle qui prend en compte les oprations du mois, et la situation Cumul qui
prend en compte lensemble des oprations depuis le dbut de lanne. linstar de toutes les restitutions de
qualit comptable , celles relatives au tableau de bord bnficient dune documentation accessible via linfo centre.
Comparaisons entre comptables comparables: Outre des informations par comptable, le tableau de bord permet,
avant tout, aux comptables de se comparer par rapport la situation la plus couramment rencontre parmi les
comptables comparables. Les comparaisons ont t rendues possibles en constituant des groupes fonctionnels,
spcifiques ce tableau de bord, fonds sur la volumtrie des critures CGL passes en 2007.
Comparaisons entre exercices: Les restitutions prsentent systmatiquement la situation sur lexercice en cours
ainsi que la situation, sur la mme priode, au cours de lexercice prcdent. Cette information permet donc aux
comptables didentifier une ventuelle amlioration ou dgradation des indicateurs. Ds 2009, les restitutions
fourniront les indicateurs calculs, sur une priode donne, pour 2009 et 2008.
Mise disposition de nouveaux outils de pilotage: Si les informations en cumul servent la dtermination des
indicateurs en alerte, les informations mensuelles offrent des informations utiles en matire de pilotage. Ce pilotage
est facilit par une approche graphique associe la restitution CPT-QC-001F (cf. infra). Il est ainsi possible
didentifier le ou les mois o on constate une augmentation de la proportion dcritures rectificatives, du dlai de
rectification des critures ou encore dune augmentation du dlai de correction des comptes en anomalies, etc.
Ainsi, les indicateurs constituant le tableau de bord ainsi que la logique dalerte mise en uvre ont pour objectif
dengager une logique damlioration permanente.
comptable (TBQC) mis en place en 2008 au sein des
services des comptables et dont lutilisation est effective
depuis le 1
er
janvier 2009, ont vocation amliorer et
complter les outils de pilotage existants. De mme,
lapplication AGIR (application de gestion interne des
risques) exprimente en 2009, permettra damliorer
ce reporting avec une vision plus prcise et pratiquement
en temps rel des risques.
29
TITRE
PERIMETRE
EXERCICE
MOIS
COMPTABLE
DATES
ASTER TTC 19/09/2008
CGL 19/09/2008
CGL - ACCT 19/09/2008
Niveau national Niveau groupe fonctionnel de TG Niveau TG Niveau TG N-1
TG
% en nombre
(oprations
rectificatives/
oprations
passes)
% en montant
(oprations
rectificatives/
oprations
passes)
Dlai moyende
rectification
% en nombre
(oprations
rectificatives/
oprations
passes)
% en montant
(oprations
rectificatives/
oprations
passes)
Dlai moyen de
rectification
% en nombre
(oprations
rectificatives/
oprations
passes)
% en montant
(oprations
rectificatives/
oprations
passes)
Dlai moyen de
rectification
% en nombre
(oprations
rectificatives/
oprations
passes)
% en montant
(oprations
rectificatives/
oprations
passes)
Dlai moyen de
rectification
0590000 11,10 % 1,85 % 11,20 16,63% 5,22% 11,14 14,21% 3,51% 11,73
Seuil 20,88 % 7,40 % 25,69 30,89 % 12,7 % 15,88
Niveau national Niveau groupe fonctionnel de TG Niveau TG Niveau TG N-1
TG
% en nombre (nombre de
comptes en anomalie /
nombre de comptes
mouvements)
Dlai moyen de
rgularisation
nombre de comptes
mouvements)
Dlai moyen de
rgularisation
nombre de comptes
mouvements)
Dlai moyen de
rgularisation
nombre de comptes
mouvements)
Dlai moyen de
rgularisation
0590000 0,53 % % 1,56 0,44 % 1,80 0,31 % 1,11
Seuil 1,21 % 3,35 0,59 % 0,70
Synt hse st at i st i que mensuel l e des i ndi cat eur s de qual i t compt abl e par TG
TG : 059000 EDITION 09/10/2008
2008
08
069000
Suivi critures rectifi cati ves
Suivi comptes en anomalie TCC
NORD COMPTABLE
Moyenne du groupe fonctionnel Seuil d'alerte du groupe fonctionnel
Synthse des indicateurs par comptable: exemple de restitution CPT-QC-001 F
Cest cette imbrication troite entre les composantes du dispositif de contrle interne qui dtermine lamlioration
continue de la gestion des risques. La logique de cartographie des risques, mise en place au dpart pour la partie des
processus relevant du comptable, a dailleurs t tendue la partie des processus concernant les gestionnaires.
Les processus concernant les gestionnaires des autres services de ltat et notamment les ordonnateurs donnent
galement lieu ltablissement et la mise jour au moins annuelle dune cartographie des risques dans les ministres.
Celle-ci rsulte notamment des travaux du certificateur et des rsultats du contrle hirarchis de la dpense fournis
par les trsoreries gnrales. Les outils dauto-diagnostic mis leur disposition par la DGFiP sont galement exploits
par les ministres, notamment au niveau des services dconcentrs.
3.1.3 Le traitement des risques: les plans daction
comptable
Au vu de la cartographie des risques rsiduels, labore
partir des reportings raliss par les cellules de qualit
comptable et des constats oprs par les auditeurs, la
direction, quelle soit de niveau central ou dconcentr,
dfinit les mesures adquates mettre en uvre
permettant de couvrir les risques pralablement identifis
et hirarchiss conformment au seuil de tolrance fix
au plan national. La cartographie des risques dbouche
en consquence sur ltablissement dun plan daction
pluriannuel destin traiter les risques ainsi dtects.
Tous les risques ne pouvant tre couverts et chaque
mesure de contrle interne ayant un cot, chaque direction
est amene faire des arbitrages en mesurant les avantages
procurs par une mesure de contrle interne supplmentaire
et ses diffrents inconvnients. Les gestionnaires des
services dconcentrs des ministres doivent galement
raliser des arbitrages tenant compte des risques locaux
spcifiques quils ont dtects.
Les plans daction formalisent ainsi les diffrentes
actions mener qui sont structures autour des trois
leviers du contrle interne comptable, savoir
lorganisation des services, la documentation des procdures
et la traabilit des acteurs et des oprations comptables
(ces trois composantes sont dveloppes dans les parties
ci-aprs).
Au niveau national, le plan daction comptable de ltat
(PACE) est gr par le Service comptable de ltat.
Un plan daction est en outre tenu par chaque comptable.
30
En 2008, la consolidation des plans daction ministriels
actualiss indique que le nombre dactions programmes
par les ministres sur la priode 2006 2010 slve
1606 actions, soit en augmentation de 40 % par rapport
2007. Le volume dactions programmes par ministre
demeure globalement corrl la taille de ce dernier. Sur
la tranche 2008, 76 % des actions sont ralises ou en
cours. Par ailleurs, la part des actions programmes
sur le seul primtre des services dconcentrs
progresse de 5 points par rapport la programmation
2007, les services concerns par un peu plus de 56 % de
la programmation totale 2006 - 2010. Enfin, 620 actions
sur les 1606 programmes sont consacres la diffusion
des outils structurants du contrle interne comptable
(audits comptables et financiers, organigrammes
fonctionnels, rfrentiels de contrle interne comptable,
guides de procdures). Si le levier organisationnel
demeure mobilis en regroupant 31 % des actions
relatives aux outils structurants, le levier documentation
semble privilgi, 27 % des 620 actions se rapportant
aux rfrentiels de contrle interne et 33 % aux guides
de procdures comptables.
Il est noter enfin quune attention particulire est bien
videmment apporte aux engagements pris par les
ministres, eux-mmes suivis de faon trs dtaille
dans le cadre des plans daction ministriels (PAM).
Formalisation de leur stratgie de couverture des
risques, ces PAM font galement lobjet dune prsentation
la Cour des comptes en Comit dchanges et de suivi.
La cartographie des risques et le plan dactions ministriels
constituent ainsi de vritables instruments de pilotage,
dont le contenu et le primtre se sont enrichis. En
particulier, le dploiement du contrle interne comptable
sest trouv renforc en 2008 par lintgration des
oprateurs dans le primtre du chantier, par une
extension de la dmarche aux services dconcentrs de
ltat (avec lappui des cellules de qualit comptable) et
par un dveloppement de laudit comptable et financier.
POINT SUR LACTUALISATION EN 2008 DES ACTIONS PROGRAMMES DANS LES PAM
Selon la mthode prconise par la DGFiP depuis 2007, chaque ministre a procd lactualisation au 30 juin 2008
de sa cartographie des risques et de son plan daction. Ce travail sappuie principalement sur les donnes issues des
restitutions 2007 des comptables publics au titre du contrle hirarchis de la dpense (CHD), sur les rserves et
observations du certificateur, et sur les recommandations formules dans les rapports daudit comptable et financier.
Les plans daction actualiss sont ensuite transmis la DGFiP pour consolidation et synthse afin de prsenter
une vision unifie des risques comptables et de favoriser le partage des travaux. Cette synthse permet de suivre
la ralisation des engagements pris collectivement auprs de la Cour des comptes.
LE PLAN DACTION COMPTABLE DE LTAT: FEUILLE DE ROUTE DE LTAT ET FIL CONDUCTEUR DES CHANGES
AVEC LA COUR DES COMPTES
Le plan daction comptable de ltat (PACE) matrialise lensemble des actions que ladministration sest engage,
auprs de la Cour des comptes, mettre en uvre et qui sont susceptibles de lever ou dattnuer les 12 rserves
mises dans lacte de certification 2007, dont 9 revtent un caractre substantiel. ce titre, le PACE constitue vri-
tablement la feuille de route de toute ladministration, sous limpulsion de la DGFiP, pour mener bien la rforme,
en priorisant et conduisant les chantiers comptables et en matire de renforcement du contrle interne. En effet,
priodiquement actualis en interne au sein du Comit de suivi du PACE, il permet le suivi rgulier de
lavancement des diffrents engagements de ladministration, en prcisant les moyens, les dlais et les acteurs
chargs des mesures propres matriser les risques dtects et en particulier les travaux destins rpondre aux
recommandations du certificateur. Certaines actions ne pourront toutefois tre satisfaites qu lhorizon du dploie-
ment des futurs systmes dinformation.
Ainsi, le PACE est un outil structurant du dialogue avec la Cour des comptes, qui est rgulirement informe, tout
au long de lexercice de certification, de lavancement des diffrents chantiers qui lui sont prsents lors des
Comits techniques et des Comits dchanges et de suivi. En avril 2009, le taux de ralisation des actions du
PACE programmes pour 2008 slevait 91 %.
31
3.2.1 La mise en uvre de la rorganisation de
ladministration de ltat
Au niveau central, cest dans le cadre de la rforme de
ltat que sinscrit, parmi dautres rorganisations, la
fusion de la Direction gnrale de la comptabilit publique
et de la Direction gnrale des impts. Cette nouvelle
direction, la DGFiP, doit rendre plus efficace les actions de
ladministration financire au service des citoyens. Parmi
les synergies attendues du rapprochement des deux
rseaux figure une plus forte intgration des processus
lis lassiette, au recouvrement et la comptabilit des
produits rgaliens qui devrait contribuer renforcer la
qualit des comptes de ltat, dont la DGFiP est le teneur
de comptes. Cette fusion qui aura des consquences au
niveau territorial, nest pas la seule volution: une rorga-
nisation globale a t engage dans le cadre du processus
de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) fin
2007. Cette volution profonde rpond quatre principes
majeurs pour la rforme de ltat dans son ensemble:
ladaptation de ltat aux missions; la responsabilisation
des prfets et des chefs de service; le dcloisonnement
des services; et la modularit de lorganisation en fonction
des besoins locaux.
Autre volution, la rforme des procdures drogatoires
du ministre de la Dfense a pour objectif de moderniser
et de rendre plus efficients les circuits financiers des
units militaires. Lensemble des rorganisations se
droule par ailleurs dans la perspective globale du
dploiement de CHORUS.
3.2.2 Des systmes dinformation dont les volutions
intgrent les normes du contrle interne
comptable
Le nouveau cadre dexercice des oprations financires
impose une constante volution des applications infor-
matiques. Dans le contexte du "palier LOLF" et dans la
perspective du dploiement du systme cible CHORUS,
leffort considrable dadaptation a minima du systme
dinformation de ltat se poursuit pour prendre en
compte lessentiel des exigences de la comptabilit
dexercice et dvelopper de nouvelles fonctionnalits
pour une meilleure intgration avec les applications
informatiques utilises par les gestionnaires dans le
cadre de la fonction comptable partage.
LE DPLOIEMENT EN COURS DE CHORUS
Les proccupations en matire de contrle interne ont ds
lorigine t intgres dans le choix et la conception du
nouveau progiciel de gestion intgre CHORUS qui a pour
objectif de mettre la gestion financire, budgtaire et
comptable disposition de lensemble des acteurs finan-
ciers de ltat. CHORUS doit ainsi permettre doptimiser le
pilotage et la performance de la gestion publique. Son pri-
mtre couvrira les domaines de la programmation
budgtaire, de la dpense, des recettes non rgaliennes et
du suivi des actifs. CHORUS a galement pour objectif de
remplacer les applications TGPE-STGPE par un outil inter-
ministriel de gestion immobilire plus performant pour la
fiabilisation du suivi et loptimisation de la gestion des pro-
prits de ltat et de ses oprateurs. Son dploiement
progressif a dbut en juillet 2008 sur un primtre rduit.
3.2 LORGANISATION DES SERVICES, LA MODERNISATION DES SYSTMES
DINFORMATION ET LADAPTATION PERMANENTE DES CONTRLES AUX RISQUES
LES AMLIORATIONS MAJEURES ATTENDUES DE CHORUS
Des relations plus troites entre gestionnaires et comptables: CHORUS constitue un outil intgr, partag par les
gestionnaires et les comptables. Les donnes saisies sont visibles en temps rel par chacun des acteurs habilits. Il
impose donc un dialogue permanent entre les acteurs impliqus dans le processus. De plus, le comptable nest plus
seul initiateur du contenu des comptabilits, dans la mesure o les actions ralises par les gestionnaires gnrent
directement des critures comptables. A contrario, le rle de conseil du comptable, en tant quexpert du fonctionnement
du systme dinformation, auprs des managers publics est renforc. Une telle collaboration est indispensable
latteinte des objectifs de qualit comptable. La dynamique partage du contrle interne, dcline notamment au
niveau des normes de contrle interne informatique, trouve avec CHORUS un nouveau champ de mise en uvre.
Le renforcement de la qualit, de la traabilit et lauditabilit des donnes : travers lutilisation de CHORUS,
lautomatisation dun nombre important de processus permet dacclrer et de fluidifier les changes et de scuriser
les contrles. Par ailleurs, CHORUS fournit des outils unifis qui permettent une comptabilisation plus efficace et
plus exacte des actifs et des stocks et le rattachement des charges et produits lexercice.
Les adaptations organisationnelles et lvolution du systme dinformation financire et comptable, rpondent la fois des
proccupations defficacit et de scurit des processus et sont donc destines renforcer lenvironnement de contrle.
32
Loptimisation de lorganisation: CHORUS induit ncessairement une rflexion sur lorganisation: centres de services
partags entre administrations de ltat, services facturiers, dmatrialisation des pices justificatives, dans la
perspective dune plus grande efficacit
LES BNFICES ATTENDUS DU PROJET NEPTUNE
Le projet NEPTUNE vise regrouper lensemble des donnes relatives aux pensions au sein dun rfrentiel
unique, gr de faon centralise et permettant un accs ais aux donnes nationales par tous les agents des CRP
et du Service des pensions.
La nouvelle application NEPTUNE doit ainsi reprendre les fonctionnalits dj assures par lapplication PEZ en
les amliorant et en rnovant cette dernire de faon progressive pour aller vers une application oriente mtier,
dergonomie web. Par ailleurs, la modernisation de lapplication doit permettre de rpondre aux objectifs fixs en
termes de reporting, de scurit et de traabilit, en concertation avec les normes dfinies par le contrle interne,
et tout en facilitant la mise en uvre des maintenances. ce titre, la rcriture du transactionnel doit permettre de
retracer plus finement lorigine des mouvements, en particulier ceux considrs comme sensibles, et permettre
ltablissement de tableaux de bord.
LA MODERNISATION DE LA CHANE DE LA PAYE DE LTAT
LOprateur National de Paye (ONP) rattach conjointement
la DGFiP et la Direction gnrale de ladministration et
de la fonction publique (DGAFP) a pour mission de conduire
un programme de modernisation de la chane de paye de
ltat et des outils interministriels danalyse et de pilotage
en matire de paye et de gestion des ressources humaines
rpondant aux enjeux de la LOLF.
Ce projet sinscrit pleinement dans la dmarche de
modernisation des fonctions transverses de ltat et de
la rvision gnrale des politiques publiques. Il sagit de
construire puis de mettre en uvre le nouveau systme
dinformation de paye et le systme dinformation dcisionnel
interministriel, de poursuivre la dmarche
dharmonisation des systmes dinformation des res-
sources humaines (SIRH) ministriels, ainsi que de
proposer aux ministres qui le souhaiteraient des
services nouveaux mutualiss en matire de SIRH
(assistance aux projets, fournitures de services).
terme, le nouveau progiciel intgr sera aliment par
les donnes des SIRH ministriels. Les changes
dinformations entre administrations seront ainsi fiabiliss
et le nouveau systme dinformation permettra la mise
en place de nouvelles modalits de contrle pour accro-
tre la qualit comptable et rglementaire des lments
de paie. Pour les agents de ltat, cette rforme permettra
de faciliter la gestion et le suivi des diffrents lments
constitutifs de leur rmunration.
LONP sera ainsi progressivement loprateur unique du
traitement de la paye des agents de ltat. Les fonctions de
comptable assignataire de la paye dvolues au directeur du
service prendront effet au rythme du raccordement des
SIRH ministriels harmoniss au nouveau systme
dinformation de paye. La gouvernance de ce grand
programme associe lensemble des acteurs mtiers de la
gestion des ressources humaines et de la paye de ltat.
La modernisation de la chane de paye doit, au terme de
son dploiement, se traduire la fois par des gains qualitatifs
et des conomies significatives sur les moyens quelle
mobilise financirement et en emplois.
LA RFORME DU PROCESSUS DES PENSIONS
Le Conseil de modernisation des politiques publiques du
12 dcembre 2007 a entrin le principe dune rforme
de lensemble de la chane des pensions, suivant quatre
orientations:
- la constitution du compte individuel retraite (CIR) de
chaque fonctionnaire permettant une connaissance de
lvolution des droits retraite au fur et mesure du
droulement de la carrire;
- la mise en place des centres dappel tlphonique et
internet pour obtenir des renseignements caractre
gnral sur les dossiers personnels de pension;
- moyen terme, le passage un processus industrialis
de liquidation des pensions reposant sur le CIR permettra
de dgager des gains de productivit;
- la fusion du Service des pensions et des centres rgionaux
des pensions de la DGFiP dans une entit unique.
Cette rforme de structure saccompagne de la moder-
nisation de lapplication de gestion des pensions.
33
LE RENFORCEMENT DU CONTRLE INTERNE COMPTABLE AU MINISTRE DE LA DFENSE:
Pour renforcer le contrle interne comptable portant sur l'tablissement des donnes comptables la clture
2008, les actions suivantes ont t demandes aux responsables d'inventaire:
utilisation du programme informatique de contrle automatis des fichiers informatiss dinventaire (PICAFII)
pour vrifier l'ensemble des donnes renseignes par les responsables d'inventaire dans les fichiers informatiss
dinventaire (FII) : codes nomenclatures, formats, valeurs, formules, totaux, doublons, etc. ;
ralisation de revues analytiques via lapplication MIRANA pour s'assurer de l'enchanement entre les valeurs
initiales des diffrents FII, les corrections/mouvements de l'exercice et les valeurs finales;
mise en uvre de contrles exhaustifs et/ou alatoires portant sur les fichiers informatiss dinventaire, tracs
dans une grille de contrle. Ces contrles permettent de fiabiliser les donnes produites en s'assurant de
l'exactitude des informations des lignes de FII (code catgorie du bien, date de mise en service, valeur
d'entre, amortissement/dprciation, date de sortie, valeur comptable au 31/12/N, codes commentaires, etc.).
Par ailleurs, rdig par la Direction des affaires financires (section CIC), le projet de rapport 2008 sur ltat du
contrle interne comptable au ministre de la Dfense a fait lobjet dune prsentation et dchanges lors du
3
me
comit ministriel d'audit comptable et financier (CMACF) le 9 dcembre 2008. La version amende suite aux
remarques formules lors du CMACF, a t ensuite approuve par les 14 autorits responsables de contrle
interne comptable le 30 janvier 2009.
3.2.4 Lvolution des points de contrle
Larchitecture du dispositif de contrle interne comptable
repose sur le positionnement et la modulation de points
de contrle en fonction de la norme de sparation des
tches que structure notamment le principe de sparation
de lordonnateur et du comptable. Cet aspect est crucial
3.2.3 La formalisation dune dfinition claire des
responsabilits: lorganigramme fonctionnel
La mise en uvre de la rforme comptable sest accom-
pagne de lmergence de nouveaux processus
(provisions; immobilisations) ou de nouvelles tches
dans des processus traditionnels (charges payer pour le
processus commande publique).
Un organigramme fonctionnel permet de positionner
chaque acteur au sein dun processus et dapprcier le
primtre de sa responsabilit. Cest une tape incon-
tournable dans tout dispositif de contrle interne
comptable qui rejoint des proccupations de bonne gestion.
La mise en place et lactualisation des organigrammes fonc-
tionnels constituent un lment essentiel de renforcement
de lenvironnement de contrle et de documentation des
procdures en permettant de croiser lorganisation dun
service avec la cartographie des processus comptables.
Lencadrement a alors la possibilit danalyser lexistant
(attribution des tches, supplance), de sinterroger sur
les possibilits damlioration (absence de contrles
mutuels, redondances de contrles) afin de limiter les
risques comptables. En outre, les organigrammes fonctionnels
constituent un lment essentiel de la piste daudit
dans la mesure o, par exemple, les codes utilisateurs
correspondant aux habilitations informatiques doivent
y tre mentionns.
Depuis 2008, tous les ministres ont mis en place des
organigrammes fonctionnels, en privilgiant un ou
plusieurs processus enjeu. Une mthodologie et des
organigrammes types ont t proposs par la DGFiP
lensemble des ministres pour les principaux processus
des cycles Charges et Immobilisations et stocks.
Lorganigramme fonctionnel constitue lun des vecteurs privi-
lgis par les ministres pour diffuser la dmarche dans leurs
services gestionnaires et familiariser ainsi leurs rfrents
avant dengager une dmarche plus aboutie. Le dploiement
des organigrammes fonctionnels est engag dans les
services dconcentrs de la plupart des ministres et
directions: ministre du Travail, des relations sociales, de la
famille et des solidarits, ministre de la Sant, de la
jeunesse, des sports et de la vie associative, ministre de
lconomie, de lindustrie et de lemploi - ministre du Budget,
des comptes publics et de la fonction publique (DGDDI,
DGCCRF), ministre de la Justice, ministre de lAgriculture et
de la pche, ministre de la Culture et de la communication,
ministres de lducation nationale et de lenseignement
suprieur et de la recherche, ministre de lIntrieur, de
loutre-mer et des collectivits territoriales, ministre
de la Dfense.
34
LE RENFORCEMENT DU DISPOSITIF DE MATRISE DES RISQUES POUR LES PROCESSUS RMUNRATIONS
ET PENSIONS EN 2008
Suite notamment aux audits raliss en 2007 par la Mission daudit sur ces deux processus, plusieurs mesures de
consolidation du contrle interne ont t prises:
Amlioration de lorganisation de la fonction comptable:
Concernant le processus Rmunrations , lorganisation des services SLR a t scurise en 2008 par plusieurs mesures:
sparation accrue des tches (transmission des bulletins de paye, rotation des personnels); limitation du nombre dacteurs
habilits crer un dossier de paye; mise en place dune cellule de contrle dans les SLR les plus importants.
Concernant le processus Pensions , une revue des codes utilisateurs a t mise en place et consiste faire
valider par les Centres rgionaux des pensions (CRP) une liste dhabilitations tablie par le dpartement
informatique dexploitation de lapplication PEZ.
Renforcement des points de contrles:
Le plan national de contrle interne 2008 prvoyait la ralisation dun certain nombre de contrles de supervision:
En matire de pensions, deux contrles de supervision portant respectivement sur les modifications des coordonnes
bancaires des pensionns, et sur la liste des paiements hors chance cre manuellement linitiative
des agents des CRP, ont t mis en uvre. De plus, au titre des contrles spcifiques, le contrle sur le compte
daffectation spciale Pensions a t reconduit en 2008.
Pour les rmunrations, un contrle de supervision de la cration des dossiers de paye linitiative des agents
des SLR a t effectu en 2008.
Par ailleurs, les deux processus Rmunrations et Pensions ont obligatoirement fait lobjet dun diagnostic
conformment au PDCI 2008.
Enfin, des contrles de phase dinventaire des charges de personnel ont t raliss.
Enrichissement de la documentation des risques et procdures en matire de paie et pension:
Les rfrentiels de contrle interne correspondants aux processus Rmunrations et Pensions ont t enrichis en 2008.
De plus, des fiches de contrles associes ces rfrentiels ont t tablies et diffuses en 2008 afin de documenter
les autocontrles cls des agents des SLR (13 fiches, auxquelles viendront sajouter 10 fiches de contrle suppl-
mentaires en 2009, ainsi que 3 fiches de contrle relatives aux rejets de virements figurant au RCIC Compte
bancaire , etc) et des CRP (70 fiches).
Enfin, le guide de procdures comptables Rmunrations Gestionnaires a t finalis en mai 2008, sajoutant aux
guides des procdures comptables dj disponibles sur ces processus (GPC Rmunrations PSOP ; GPC Pensions ).
dans la mise en place ou lvolution du systme
dinformation telle que celui du projet CHORUS, en
structurant les profils des acteurs et en insrant des
points de contrle automatiques. Cest galement dans
ce cadre global que slabore la rflexion sur le position-
nement des contrles de supervision. Sajoutant aux
contrles permanents mis en uvre par les services, les
contrles de supervision, relevant de lencadrement,
portent sur les processus et les comptes en fonction des
risques et des enjeux dtects. Programms dans le
plan de contrle interne, ils sont en effet destins
sassurer de lapplication des directives donnes au sein
de lentit et de la pertinence des choix organisationnels
retenus au regard du respect des diffrents critres de
qualit comptable des oprations passes. ce titre, le
diagnostic de processus constitue lune des mthodes
de lencadrement pour assurer cette supervision.
UNE CAMPAGNE DE CONTRLES EN 2008 MIEUX CIBLS ET
ADOSSS DES OUTILS PLUS PERFORMANTS.
Lanne 2008 a consacr la mise en uvre des volutions
mthodologiques du contrle interne comptable au sein
des services de la DGFiP, valides par le CNCI et destines
prendre en compte les constats des services et des
recommandations des auditeurs internes et externes. Ces
orientations visent mieux concentrer les efforts des
acteurs sur les contrles obligatoires relatifs aux oprations
forts enjeux financiers et davantage apprhender les
risques, en privilgiant lutilisation systmatique de
linfocentre INDIA, la revue analytique, ou encore lanalyse
des tableaux de bord de qualit comptable.
Pour 2008, le CNCI a dfini six processus devant tre obligatoi-
rement diagnostiqus par les comptables: Parc immobilier ,
Autres immobilisations corporelles , Pensions ,
Rmunrations , Autres dpenses sans ordonnancement
(remboursement TIPPN-TICGN) , Chques sur le Trsor .
35
DES ENSEIGNEMENTS PRCIEUX EN TERME DE CONTRLE INTERNE
Les travaux conduits par le dispositif de contrle interne pendant lensemble de la priode des deux arrts
intermdiaires ont t considrables. Une traabilit de ces points de contrle est paralllement assure dans les
dossiers de rvision qui sont mis la disposition du certificateur. De plus, la qualit des reporting dtaillant les
contrles et leurs rsultats ont t notablement enrichis en terme de signalement des anomalies les plus
significatives releves, quelles donnent ou non lieu des ajustements comptables. En particulier, les commentaires
accompagnant les grilles de reporting ont permis une analyse trs fine qui constitue un effet de levier devant enrichir
lensemble des plans de contrle interne, tant locaux que national.
En moyenne, les contrles a posteriori raliss par
lencadrement des diffrentes entits, ont permis de couvrir
670 risques distincts au cours de lanne 2008, soit
20 % des risques inhrents identifis dans la cartographie
des risques comptables et financiers de ltat.
UN ARRT INTERMDIAIRE 2008 DDOUBL ET AU
CONTENU ENRICHI
Au vu des effets positifs retirs de la premire exprience
conduite en 2007, ladministration a organis pour
lexercice 2008 un arrt intermdiaire comptable en deux
temps: au 30 juin puis au 31 aot 2008. En effet, le renou-
vellement de lexercice darrt intermdiaire sinscrit
dans une trajectoire denrichissement permettant de franchir
chaque anne des tapes supplmentaires.
Trois objectifs ont ainsi t atteints en 2008:
- anticiper les oprations de clture en fiabilisant les flux
comptables;
- largir le primtre des contrles mis en uvre dans le
cadre de larrt intermdiaire, notamment par
lamlioration de la revue analytique centrale et du pilotage
des oprations dinventaire, afin de retracer une
fiabilisation encore plus significative des oprations
comptables en cours de gestion et prparer les
oprations de clture;
- introduire enfin une participation des gestionnaires
ces arrts intermdiaires afin de les associer progres-
sivement cette opration au-del du simple aspect
purement comptable quelle peut prsenter a priori.
La diffusion dune information adquate, pertinente et fiable
constitue une composante importante de tout dispositif
de contrle interne comptable. La DGFiP a souhait que
cet effort de documentation puisse sappuyer sur une
logistique technique la plus performante pour en faciliter
laccs, lutilisation quotidienne et lactualisation.
Lintranet interministriel hberge les deux principaux
supports de documentation: le rfrentiel de contrle
interne comptable de ltat et les guides de procdures.
Compltant la documentation de niveau circulaire, ces
supports permettent de mieux impliquer les agents des
services ordonnateurs et comptables et daccompagner la
mise en place de nouvelles procdures.
3.3.1 La normalisation et lanalyse des risques
comptables : le rfrentiel de contrle
interne comptable de ltat
Le rfrentiel de contrle interne comptable (RCIC) a
vocation faire le lien entre le recensement des risques et
les procdures de gestion des principaux risques, confor-
mment la prconisation de lAMF qui considre que les
mesures de contrle interne comptable sont dautant plus
appropries quelles sappuient sur un recensement par
lentreprise des principaux risques identifiables.
tabli par le Service comptable de ltat et accessible en
ligne, le rfrentiel de contrle interne comptable (RCI),
destin lencadrement intermdiaire des services
comptables et ordonnateurs, identifie, pour chaque
processus, les risques susceptibles de compromettre
les critres de qualit comptable et met en regard les
mesures de contrle interne les plus appropries pour
couvrir ces risques.
Document de rfrence, le RCI est galement utilis
comme support de contrle, dans la mesure o il sert de
base au diagnostic, par lencadrement, de la matrise des
processus comptables dans leur entit. Le RCI volue en
fonction des risques relevs par les auditeurs et les
acteurs de la fonction comptable, notamment lors de la
ralisation des diagnostics Le rfrentiel de contrle
interne comptable est compos de plusieurs documents:
- Les normes de contrle interne comptable de ltat et le
glossaire associ dfinissent et fixent les principes
applicables dans les domaines fonctionnels et
informatiques ;
- La note mthodologique relative au cadre de rfrence
du contrle interne comptable de ltat dcrit
larchitecture et lensemble des rouages du dispositif
3.3 LA DOCUMENTATION DES RISQUES ET DES PROCDURES FINANCIRES ET COMPTABLES
36
LA DOCUMENTATION DE LANALYSE DES RISQUES TRANSVERSES: LE RFRENTIEL INTERMINISTRIEL DE
CONTRLE INTERNE COMPTABLE ORGANISATIONNEL
Le rfrentiel interministriel de contrle interne organisationnel a t refondu en 2008 par la MDCCIC en adaptant
au contexte interministriel la version initiale dploye dans les services de la DGFiP.
Cet outil a pour finalit dexpliciter les risques potentiels portant sur lorganisation des structures, des comptences
et des systmes dinformation. Il a ainsi vocation prsenter les normes de contrle interne devant tre appliques
dans toute organisation.
Reprenant le format des RCIC par processus et compltant ces derniers, le rfrentiel de contrle interne organisationnel
est structur autour de trois items: lorganisation du service, lorganisation comptable, et lorganisation informatique.
Son exploitation est facilite par la grille de diagnostic associe, qui reprend sous forme de questions les risques
identifis dans le rfrentiel. Cette grille permet chaque service de dresser un bilan sur les forces et les
faiblesses de son organisation, et denvisager les mesures de couverture des risques organisationnels formalises
dans un plan daction.
Le rfrentiel peut trs utilement tre dploy lors de lactualisation des organigrammes fonctionnels, compltant
ainsi lanalyse des risques organisationnels devant tre conduite par le responsable dunit.
dans les services comptables. En 2008, un cadre de
rfrence du contrle interne comptable applicable
aux tablissements publics nationaux a t dfini ;
- Le rfrentiel de contrle interne organisationnel traite
des aspects transverses de lensemble des processus
comptables et complte les outils danalyse des risques
par processus qui ont une logique mtier . Il prsente
les risques touchant lorganisation des structures, des
comptences et des responsabilits (attribution des
tches, dlgations des signatures, scurit physique,
circulation de linformation), le dispositif comptable
(calendrier et acteurs de lenregistrement comptable,
tenue et archivage des documents et pices
comptables) et le systme dinformation (doctrine
demploi des applications, scurits logiques) dans la
mesure o ils peuvent altrer la qualit comptable.
Au cours de lanne 2008, de nouveaux rfrentiels de
contrle interne organisationnel ont t labors: une
version interministrielle du RCI organisationnel
adaptable aux spcificits ministrielles, un RCI
organisationnel spcifique aux postes comptables non
centralisateurs du Trsor dans le cadre de la gnrali-
sation du nouveau dispositif de contrle interne
comptable, et enfin un RCI organisationnel destin aux
tablissements publics nationaux ;
37
3.3.2 La formalisation des processus comptables
LA DESCRIPTION DES OPRATIONS RALISER :
LES GUIDES DE PROCDURES COMPTABLES
Principalement destins aux oprationnels, les guides de
procdures, complets, actualiss et facilement accessi-
bles (accs en ligne partir du poste de travail pour
lensemble des agents des ministres), donnent la fois
une vue synthtique de lensemble dun processus et une
dcomposition fine des tches qui le constituent au
niveau fonctionnel et informatique. Ils visent constituer
un mode opratoire de rfrence, dhomogniser les
tches, de diffuser les bonnes pratiques, et de permettre
une meilleure comprhension par les acteurs de leur
rle dans lexcution de processus complexes et par
nature trs morcels, et ont vocation terme se substituer
lensemble du corpus documentaire existant.
Le guide de procdures comptables interministrielles
(GPCI) concerne actuellement les processus comptables
grs sous ACCORD-LOLF et sous NDL. Il a t enrichi
en 2008 des processus Immobilisations incorporelles
Logiciel , Commande publique sous NDL et
Commande publique en mode service facturier . Par
ailleurs, un espace "Pilotage" a t cr dans GPCI
lattention des rfrents "contrle interne comptable"
des services de ltat pour mettre leur disposition
lensemble du fonds documentaire relatif au dploiement
des outils de matrise des risques.
Le guide de procdures comptables de la DGFiP complte
le GPCI et a permis la documentation de certains pro-
cessus propres la Direction gnrale des finances
publiques. Les processus actuellement publis sont
essentiellement axs sur les cycles Charges et
LA DCLINAISON DU DISPOSITIF DE CONTRLE INTERNE COMPTABLE AUX OPRATEURS DE LTAT
Dans le cadre de laccompagnement des EPN dans leur dmarche de renforcement du contrle interne, la DGFiP a
mis en place une offre de service base sur une bote outils commune comprenant notamment des rfrentiels
de contrle interne comptable. Cest pourquoi, la DGFiP a mis en place six groupes de travail pour dcliner aux
EPN les rfrentiels de contrle interne comptable initialement conus pour ltat. Ces groupes de travail sont
chargs de ladaptation des rfrentiels concernant les processus des cycles: Immobilisations et stocks, Charges,
Engagements et provisions, Trsorerie, Produits et tats financiers. Ces rfrentiels sont accessibles lensemble
des agents comptables, afin quils puissent mettre en uvre le dploiement du contrle interne dans les tablissements,
en concertation avec les services ordonnateurs.
- Des rfrentiels de contrle interne comptable par
processus comptables analysent les risques par
processus, procdures et tches dans une logique de
fonction comptable partage. Lvaluation permanente du
dispositif de matrise des risques permet lamendement
et lenrichissement des rfrentiels labors depuis
2005. Ainsi, par exemple, les rfrentiels de contrle
interne correspondants aux processus Rmunrations ,
Pensions , Recettes trangres limpt et au
domaine , Compte bancaire , Dotations aux
CEPL , Baux dans sa partie ordonnateur ont t
enrichis en 2008. ces rfrentiels de contrle interne
comptable par processus comptables sont associes
des fiches de contrles destines documenter les auto-
contrles cls des agents. Par ailleurs, les travaux de
dclinaison aux oprateurs de ltat des rfrentiels de
contrle interne se sont poursuivis en 2008.
Les rfrentiels de contrle interne comptable organisa-
tionnel et par processus sont dsormais labors
partir dun outil de modlisation, diffuss par
lintermdiaire dun intranet gr par la DGFiP et acces-
sibles lensemble des acteurs gestionnaires et
comptables sous un format web ergonomique.
La consultation du RCI est accessible pour lensemble
des services de la DGFiP, des services des CBCM ainsi que
pour les rfrents ministriels. Portant des outils et une
documentation qui sont devenus incontournables pour
lensemble de ces services, le nombre daccs au RCI a
connu une progression significative sur lanne, avec en
moyenne 7 200 consultations par mois (contre 6 600 en 2007).
Au niveau ministriel, les gestionnaires peuvent utiliser
et adapter les outils mis disposition par la DGFiP pour
lanalyse des risques dans les services centraux et
dconcentrs. Cest le cas, par exemple, du ministre de
lIntrieur qui a adapt le RCIC relatif au processus
Baux en administration centrale, ou encore du
ministre de la Sant, de la jeunesse, des sports et de la
vie associative qui a labor, partir du modle de RCI
propos par la DGFiP et de lanalyse des pratiques des
services prsentant un fort enjeu financier dans le
domaine de la commande publique, un RCI support pour
les services dconcentrs du ministre et qui a effectu
une exprimentation dans la rgion Languedoc-
Roussillon. On peut galement citer les travaux mens
par le ministre des Affaires trangres et europennes
sur la fiabilisation du processus Interventions ou
encore llaboration et la diffusion dun RCI spcifique aux
marchs procdure adapte par le ministre du Travail.
38
Trsorerie. En 2008, est venu sajouter le guide de
procdures comptables Rmunrations Gestionnaires .
La dmarche de dclinaison ministrielle ou directionnelle
des guides de procdures, lance en mai 2006, sest
poursuivie en 2008. En effet, sil appartient chaque
ministre de dfinir la mthode et les outils qui
correspondent au mieux son environnement, il apparat
essentiel dassurer une cohrence densemble entre les
guides dploys et de prserver une cohsion avec les
principes dfinis par la DGFiP qui constituent le cadre de
rfrence pour le certificateur. Les ministres peuvent
donc utiliser les guides de procdure publis ou apporter
des adaptations et des complments en fonction de leurs
spcificits. La DGFiP et les ministres qui souhaitent
dcliner les guides de procdures concluent un protocole
qui dfinit les conditions de collaboration entre eux.
En 2008, plusieurs ministres ont prvu, dans leur plan
daction, llaboration de guides de procdure propres
sappliquer leurs spcificits ministrielles. Ainsi, cette
anne, le ministre de lcologie, de lnergie, du
dveloppement durable et de lamnagement du territoire,
le ministre de la Dfense, le ministre des Affaires
trangres et europennes, le ministre de lAgriculture
et de la pche, le ministre de lIntrieur de loutre-mer
et des collectivits territoriales, la Direction gnrale des
douanes et des droits indirects et lINSEE participent au
chantier notamment pour les processus du cycle des
immobilisations, ainsi que les processus de charges
dintervention, de commande publique et de baux.
La mise disposition de loutil de modlisation des guides
de procdures comptables au profit des ministres par la
DGFiP a permis de concevoir leurs propres sites
documentaires en lien avec le site interministriel. Cest
le cas par exemple du ministre de lcologie, de
lnergie, du dveloppement durable et de
lamnagement du territoire, qui a sign un protocole de
collaboration avec la DGFiP en 2008.
39
3.4 LA TRAABILIT DES ACTEURS ET DES OPRATIONS COMPTABLES
LES TRAVAUX SUR LES GUIDES DE PROCDURES COMPTABLES DANS LENVIRONNEMENT CHORUS
Des travaux relatifs aux guides de procdures sous environnement CHORUS sont actuellement mens en
partenariat avec lAIFE et le MIOMCT.
La collaboration initie avec le MIOMCT a permis de fixer le primtre des guides, de dterminer les processus et les
procdures devant tre dcrits, et de les modliser. Les premiers travaux portent sur les processus Commande
publique et Parc immobilier , ainsi que la procdure de mise disposition des crdits (de la mise disposition des
ressources via FARANDOLE leur redistribution aux BOP et UO). Aprs validation par les ministres et les comptables
utilisateurs de la V2 de CHORUS, les premiers guides de procdures seront diffuss au cours du premier semestre 2009.
Lensemble des ministres et des directions a, par ailleurs, men des travaux importants de documentation sous
divers autres formats (guide papier, rpertoire contrle interne dans les sites intranet ministriels).
3.4.1 Le renforcement de la piste daudit
En matire de contrle interne comptable, la DGFiP porte
une attention soutenue, dans le domaine informatique, la
constitution dun chemin de rvision (ou piste daudit) fiable
et continu la fois pour les applications dont elle a la charge
et qui constituent lossature du systme dinformation
comptable, mais aussi pour les applications dveloppes
par les autres administrations. ce titre, la dfinition des
spcifications fonctionnelles de CHORUS, du programme
COPERNIC pour limpt ou bien de lOprateur National de
Paie (ONP) intgrent, au niveau des normes de contrle
interne informatique, les proccupations de piste daudit.
En terme de qualit de la traabilit des contrles, il
convient de souligner lapport que constituent les requtes
issues de linfocentre INDIA-LOLF et des logiciels
danalyse automatise de donnes. En effet, ces outils
dextraction des donnes comptables permettent aux CQC
et au Bureau de Contrle de la qualit des comptes de
procder aux revues analytiques, aux contrles de cohrence
des comptes, la recherche doprations atypiques ou la
corroboration des oprations dpassant un seuil prdfini
(50 ou 100 millions deuros selon les cas).
En outre lapplication AGIR, en cours dexprimentation
en 2009, est destine formaliser les contrles raliss
a posteriori et qui ne peuvent donc tre retracs dans le
systme dinformation comptable.
3.4.2 L Application Interne de Gestion des Risques (AGIR)
Le projet AGIR, initi en 2006, a vocation porter
lensemble de la dmarche de contrle interne comptable
de ltat mene par les chefs de service/poste de la
40
- Homogniser le mode opratoire des comptables
grce au format web dAGIR qui se substitue aux multiples
applications bureautiques (Word, Excel, Access)
utilises actuellement ;
- Automatiser le reporting mensuel et le suivi de
lexcution du PDCI (analyse des contrles de 1
er
niveau) ;
- Centraliser les constats sur une base unique : ce
titre, AGIR peut tre considr comme un dossier de
rvision national, dclin par comptable;
- Valoriser les informations relatives au contrle interne
pour un renforcement du pilotage stratgique (consti-
tution de la cartographie des risques rsiduels, ).
Fonctionnalits:
Lapplication AGIR reprend lensemble des fonctionnalits
existantes : PDCI, formalisation des contrles de 1
er
et
2
me
niveau a posteriori, gestion des plans daction,
reporting et pilotage du dispositif. Elle offre en outre de
nouvelles fonctionnalits : suivi automatis de
lexcution du PDCI ; reporting automatis ; suivi
automatis de la mise en uvre des actions; valorisation
des donnes (cartographie des risques rsiduels etc.).
Modalits de dploiement :
AGIR sera expriment, en 2009, auprs de 25 comptables
principaux de ltat et sera utilis par tous les chefs de
service de ces comptables, dont les activits impactent la
qualit des comptes, ainsi que tous les chefs de poste
spcialiss impts et/ou amendes (hors SIP).
Lapplication sera ensuite gnralise lensemble des
comptables principaux de ltat lors des exercices suivants.
DGFiP dans le cadre de leurs contrles de supervision a
posteriori et les cellules de qualit comptable.
linverse, les contrles directement intgrs aux
procdures, et notamment les contrles raliss par les
oprationnels, ne seront pas intgrs dans AGIR.
Objectifs poursuivis:
- Consolider le dispositif de contrle interne comptable
de ltat, en donnant aux comptables une application
portant lensemble de ce dispositif, en complment de
lapplication ARIS;
41
3.4.3 La scurisation des rgles daccs au systme
dinformation
En raison du rle prgnant des systmes dinformation
dans la production des comptes, la scurisation de
lenvironnement informatique est un point fondamental
qui fait partie intgrante du dispositif de contrle interne
et conditionne lintgrit et le caractre probant de
linformation comptable.
En consquence, laccs au systme dinformation est
organis au sein des services de la DGFIP de faon ,
dune part, respecter le principe dattribution et de
sparation des tches et, dautre part, permettre une
traabilit des acteurs. Outre llaboration de nouveaux
guides daccs au systme dinformation, la revue des
habilitations a t renforce ds 2007 pour ce qui
concerne lapplication de comptabilit gnrale CGL avec
la mise en place dun contrle semestriel pilot par le
dpartement dexploitation de lapplication et relay par
les cellules qualit comptable. En 2008, une revue des
habilitations a t mise en place de manire similaire
pour lapplication PEZ de gestion et de comptabilit des
pensions.
3.4.4 Dossiers de clture et de rvision
La traabilit des oprations comptables tant essentielle,
des dossiers de clture et de rvision des comptables ont
t structurs ds lexercice 2006 afin de disposer dun
archivage homogne.
Le dossier de rvision est destin documenter
lorganisation et le pilotage de la fonction comptable et
retrace lexcution de la politique de contrle interne
comptable, telle quelle a t dfinie dans le plan de
contrle interne. ce titre, il recense notamment les
oprations de contrle de supervision a posteriori et de
second niveau des CQC effectues tout au long de
lexercice.
Complment indispensable du dossier de rvision, le dossier
de clture des comptables principaux de ltat a t mis
en place dune part, pour justifier la ralit et lexactitude
des soldes des comptes la clture et dautre part, pour
fournir, dans le cadre de revues analytiques, des lments
dinformation sur lvolution des comptes au cours de
lexercice qui sachve. Sa constitution est pilote par la
CQC mais sa tenue relve des services en fonction de la
rpartition de la responsabilit des comptes.
Au niveau central, un dossier de clture et un dossier de
rvision sont tenus par le service comptable de ltat. En
particulier, le dossier de clture central comprend une
revue analytique nationale et des dossiers thmatiques
par cycles, permettant une auditabilit accrue des
oprations.
3.4.5 Rapports annuels des Contrleurs
Budgtaires et Comptables Ministriels
Avec la mise en place des contrleurs budgtaires et
comptables ministriels, une relation de proximit avec
les ministres se concrtise notamment par la remise
dtats financiers destins prsenter une vue
densemble sous la forme dune situation financire et
comptable ministrielle (SFCM), mise en uvre depuis
2008. Pour accompagner la SFCM, les CBCM laborent
chaque anne, un rapport prsentant la situation
financire globale du ministre et dveloppant un point
sur le contrle interne comptable.
Les dpartements exprimentateurs:
76
75
80
59
02
08
54
28
35
44
79
86
58
03
42
69
38
81
11
2A
29
57
67
75600 ACSIA
162 Nouvelle Caldonie
42
Consciente de limportance du chantier de modernisation des comptes de ltat, ladministration sest rsolument
engage dans la rforme comptable, qui a dbut par une priode de prparation en 2004 et en 2005 destine dune
part poser les bases mthodologiques induites par la loi organique relative aux lois de finances en matire de
respect des nouvelles normes comptables, de modernisation du systme dinformation de ltat, ainsi que de
dploiement du contrle interne comptable, et dautre part, lancer les travaux de reconstitution du bilan
douverture.
Cette mobilisation de tous les acteurs de la fonction comptable se poursuit ds lors autour dune trajectoire destine
enrichir et fiabiliser progressivement les comptes de ltat, en tant quoutil de pilotage des finances publiques.
En 2006, premire anne de certification des comptes de ltat, ces travaux se sont concrtiss par un renforcement
sensible des dispositifs de matrise des risques financiers et comptables, grce la mise en place de structures et
doutils de pilotage et laccompagnement au plan interministriel de lensemble des gestionnaires publics.
Au cours de lanne 2007, un pas significatif a t franchi en terme dappropriation de la dmarche et des outils par
les services centraux et dconcentrs dun nombre important de ministres dsormais convaincus de lapport du
contrle interne lamlioration de la gestion et sa contribution la performance.
Lanne 2008 marque quant elle la concrtisation de leffectivit de la dmarche dans les ministres au sein desquels
les structures et les outils de pilotage du contrle interne, adapts leurs risques et leurs enjeux, sont dsormais
oprationnels. Ainsi, la quasi totalit des ministres se sont dots dune organisation pour piloter le chantier de
contrle interne au plan central et disposent pour ce faire dune cartographie des risques et dun plan daction couvrant
la fois les services centraux et dconcentrs.
Le maintien de la mobilisation des ministres sest galement traduit en 2008 par la monte en puissance de laudit
interne lchelon ministriel. La cration du comit ministriel daudit au sein des ministres financiers ou encore
les travaux sur le rfrentiel de comptabilit budgtaire, tmoignent galement de lextension de la dynamique engage,
laquelle la Cour des comptes est pleinement associe.
La poursuite de la rforme comptable doit dsormais intgrer le dploiement progressif de CHORUS, dont les
premires tapes se sont droules avec succs en 2008. Les fonctionnalits de cette application apporteront des
amliorations significatives en terme denrichissement et de fiabilisation des comptes, de scurisation des processus
et de consolidation de la collaboration troite entre les gestionnaires et les comptables qui fonde la fonction comptable
partage. Elles impliqueront en retour un renouvellement des efforts pour adapter les processus aux volutions
gnres par CHORUS, en matire de rglementation comptable, de structuration des points de contrle, de
documentation des procdures et de traabilit.
Mais, cest ce prix que la rforme comptable qui contribue lamlioration de la performance de laction de ltat,
conformment aux objectifs fixs par la loi organique relative aux lois de finances, sinscrira dans la dure.
CONCLUSIONS ET PERSPECTIVES
43
44
45
R
a
l
i
s
a
t
i
o
n

:

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