Joseph Lajugie

Avant-propos. — Décentralisation et aménagement du territoire
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 5, 1985. pp. 1-7.

Citer ce document / Cite this document : Lajugie Joseph. Avant-propos. — Décentralisation et aménagement du territoire. In: Annuaire des collectivités locales. Tome 5, 1985. pp. 1-7. http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_1985_num_5_1_971

en même temps.R. entre Paris et les régions de province.E. des fissures apparais sent l'arsenal réglementaire. tertiaires ou de recherche.O. au moment même où les autorités régionales et locales bé néficient d'un élargissement sensible de leurs compétences. C'est dans cet esprit qu'avaient été adoptées.S. Première année d'applica tion effective des grandes réformes de 1982 et 1983 tendant à l'accroissement des pouvoirs des collectivités territoriales et à une véritable planification régio nale. revitalisation de certai nes zones rurales). semblait devoir s'insérer tout naturellement dans la politique nationale d'aména gementdu territoire. particu lièrement. on le sait. On aurait pu s'attendre à ce que l'année 1984 fût une année faste en matière de décentralisation et d'aménagement du territoire.un développement régional qui. elle aurait dû être marquée par un coup de fouet au développement régio nal. Qu'en est-il en réalité ? Paradoxalement.Avant-propos DÉCENTRALISATION ET AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE par Joseph LAJUGIE Doyen honoraire de la Faculté de Droit et des Sciences Économiques de Bordeaux Directeur-fondateur de PI. en vigueur depuis trente ans pour atténuer les dans disparités régionales de développement. grâce aux contrats de Plan État-régions. La politique élaborée dans les années 1954-1960 tendait. des mesures de dissuasion à rencontre de ce que l'on appelait alors la congestion de la région parisienne (agrément préalable pour les créations ou extensions d'entreprises) et des mesures d'incitation en fa veur des régions dont on souhaitait favoriser le développement (aides à l'implan tation d'activités industrielles. à un meil leur équilibre des activités et des revenus sur l'ensemble du territoire et. — 1 — .

dans le cadre d'une politique nationale de solidarité interrégionale. les trente années d'une croissance. celle d'un aménagement du territoire dynamiq ue. il ne s'agit plus là de l'aménagement créateur des périodes d'expansion mais d'opérations ponctuelles de sauvetage de l'emploi. fondé sur une vue prospective du développement des régions. Mais. c'est-à-dire de transfert d'activités de Paris vers la Province. au sens de « décentralisation industrielle ». les responsabilités principales en matière d'aménagement du terri toire. voire de la survie de certaines régions sinistrées par les mutations technologiques. sur la mise en valeur de leurs ressources et l'amélioration de leurs infrastructures d'accueil. ont bien connu un début de rééquil ibragedu territoire : la tendance séculaire à l'hémorragie démographique au profit de la capitale s'est ralentie puis inversée et les régions sous-industrialisées de l'Ouest ont vu s'amorcer un « décollage » impulsé. c'est aux régions que reviennent. par des activités de pointe. Sans doute ne s'agit-il pas seulement d'une réforme régionale. la crise allait continuer à réduire les disparités. imposant de nouvelles priorités à l'action gouvernementale. chez leurs tenants comme chez leurs adversaires. dans la nouvelle répartition des compétences alors décidée. que peut attendre l'aménagement du territoire du renforcement des pouvoirs régionaux ? Ne faut-il pas se préparer à une remise en cause de ses principes les mieux établis et de ses orientations traditionnelles ? A. A certains égards. bien entendu. un débat politique qui fut rarement à la hauteur de l'enjeu du débat. au côté de l'État. — 2 . portée voilée dans notre pays par un climat de passion post et pré-électoraliste et par les outrances verbales qui marquèrent. dont on a seulement me suré la portée quand elle s'est interrompue. Dans une telle conjoncture. Quoi qu'il en soit. pendant de longues années. — Les ambiguïtés de la décentralisation La plus grande réforme institutionnelle intervenue en France depuis la suppression des provinces en 1790 : c'est ainsi qu'à l'étranger beaucoup avaient perçu la portée des lois de décentralisation de 1982 et 1983. dans bien des cas.AVANT-PROPOS II est caractéristique d'ailleurs que le terme de décentralisation ait été em ployé. dans la me sure où elle frappait plus durement les régions de vieille industrialisation et pro voquait de nouveaux clivages dans l'appareil productif. puisqu'elle con cerne l'ensemble des collectivités territoriales et qu'en fait les grands bénéficiai res en sont les départements et les Présidents de Conseils Généraux. avant que ne pré vale une plus saine conception. C'est ce pendant l'aspect régional que nous retiendrons seul ici puisque. porteuses d'avenir.

les termes d'un consensus entre les forces économiques et sociales en présence. aujourd'hui. en matière d'intervention économique et de planification régio nale. devaient leur permettre de préciser la conception qu'ils se faisaient du de venir de la région. dans certaines régions tout au moins. par là même. Il est encore trop tôt pour apprécier la portée de cette première expérience de planification contractuelle. de déterminer librement les orientations qu'ils souhaitaient donner à son développement et les priorités qu'ils entendaient établir dans la réalisation de leurs projets. c'est bien souvent. On ne peut qu'enregistrer un décalage très net entre l'enthousiasme qui avait marqué la phase publique de préparation des plans r égionaux. c'est parce qu'elles n'avaient pas. celui du « développement par le haut ou du développement par le bas ». une certaine cohérence entre les plans des ré gions. tout le monde sait bien que si. elle permettait de pousser plus loin la démocratisation du plan. en fournissant au delà de normes purement politiques. on pouvait l'espérer. Il semblait possible dès lors de résoudre harmonieusement un problème que certains ont redécouvert ingénument il n'y a guère. les pouvoirs nouveaux donnés aux Établissements pu blics régionaux. En fait. en elles-mêmes. à bien des égards. L'écart entre les ambitions exprimées et les projets retenus reflète-t-il seule ment les sacrifices nécessaires pour rendre les plans des régions cohérents et compatibles avec les moyens financiers de l'État ? Exprime-t-il une tentative de récupération par l'appareil administratif de l'État d'une partie des pouvoirs délé gués par l'appareil politique ? Traduit-il une « crise de la contractualisation » ou dissimule-t-il une « contractualisation de la crise » ? N'est-il pas seulement le — 3 . hélas. Cette insertion de la contractualisation dans le processus de planification était. une convergence entre les priorités du Plan national et celles des plans régionaux et. Elle devait assurer. cer taines régions moins favorisées durent bénéficier d'une politique d'entraînement. comme par la « banalisation » des résultats. au cours des « Trente glorieuses ». 2. Conception d'autant plus prometteuse qu'en même temps ils disposaient. séduisante. les virtualités d'une croissance spontanée . et les déceptions engendrées par les marchandages auxquels ont donné lieu la négociation quasi-confidentielle des contrats de plan. si. parce que les sources d'investi ssementsextra-régionaux se font rares. par l'intermédiaire des contrats de plan État-régions. on prône avant tant d'insistance les vertus d'un déve loppement endogène. alors qu'il se pose depuis que l'on se préoccupe de développement régional.AVANT-PROPOS 1. d'un instrument apparem ment adapté pour associer l'État à leur effort et pour intégrer leur action bien dans le contexte du plan national de développement économique et social. Formule privilégiée d'économie mixte. En tout état de cause. en même temps.

aux grandes opérations d'équipement ou à des ac tions de développement régional directement productives. Certains en viennent à considérer l'Aménagement du territoire comme un luxe des périodes de prospérité et comme un frein à la reprise de la croissance. de plus en plus. en effet. — Vers une « révision déchirante » de l'aménagement du territoire N'est-ce pas. Le sauvetage d'entrepri ses en difficulté et la lutte contre le chômage l'emportent. pouvait-il en être autrement ? Après tout. au profit des plus faibles ? Ne serait-ce pas la négation même de toute la politique d'aménagement du territoire. sans associer le pays tout entier à une certaine péréquation des ressources nationales. à moins d'aller jusqu'à une solution fédérale qui n'est pas de mise pour l'instant. de gérer les restructurations industrielles. peut-on con tester le principe de cet arbitrage de la puissance publique ? Pourrait-on. maine. deux préoccupations majeures s'imposent aujourd'hui en ce do 4 — . discuter du bien-fondé de certaines décisions en ce qui concerne les projets retenus et aidés par l'État. au détr iment de régions constituant les piliers de la puissance industrielle du pays et d'activités qui étaient le moteur de son développement. sans risquer de voir s'aggraver les disparités régionales que l'on dit vouloir réduire ? Pourrait-on laisser les régions fortes poursuivre l'effort de développement que permet leur potentiel financier. alors que. à vrai dire.AVANT-PROPOS prix de l'apprentissage nécessaire pour faire sentir aux autorités régionales les l imites obligées de la décentralisation dans un État unitaire ? Autant de questions que l'on est en droit de se poser mais. dans les préoccupations gouvernementales sur les préoccupations à moyen terme de rééquilibrage territorial. même si l'on peut. déjà. sur leur territoire. laisser les régions décider seules du volume des crédits qu'elles voudraient voir affecter. De nouveaux enjeux apparaissent et de nouvelles priori tés s'imposent à l'État dont les interventions sont âprement contestées mais à qui on demande. en même temps. notre conception traditionnelle de l'aménagement du territoire qui doit être aujourd'hui reconsidérée ? La crise a profondément modifié la dynamique de l'espace régional. de favoriser la compétitivité internationale et de sauvegarder l'emploi. la crise en remet en question les principes les plus solidement établis ? B. En réalité. L'idée même « d'un territoire » national faisant l'objet d'un projet global d'amé nagement équilibré est contesté au projet des spécificités « des territoires » et de la promotion de leurs vocations propres. ajuste titre.

qui. Le débat reste ouvert mais il est. n° 7. s'interrogeaient-ils. Il s'agit d'un « allégement » du régime de l'agrément applicable aux entrepri ses souhaitant s'installer ou se développer en région parisienne. mécanisme auto correcteur que s'imposait l'Etat et qu'il imposait aux régions les plus riches. En effet. ou. (dans la Revue Vous et Nous. Cette exigence d'une autorisation préalable avait fait l'objet de violentes attaques. même si celui-ci est moins aigu en région parisienne qu'en bien d'autres parties de l'hexagone. partage territorial des fruits de la croissance qui avait été assuré jusqu'ici à l'in itiative du pouvoir central par un dirigisme décentraliseur. à la fois. au contraire. après tout. « la liberté du commerce » héritée de la Ré volution française. au 2. bien que limitée dès le départ aux établissements dépas sant une certaine taille et appliquée avec une grande souplesse en ce qui con cerne les entreprises de services et les installations de bureaux. c'est le principe même de cette politique qui était remis en cause par une décision du Conseil des Minist res 1 1 décembre 1984. de la politique française d'Aménagement du territoire : Olivier Guichard et Michel Rocard. la négociation et le contrat ? On pouvait. libérant les initiatives locales et régionales en faveur du développement économique et fondant l'expression de la solidarité nationale sur le dialogue. au plus haut niveau. aujourd'hui. entérinée par un Décret du 14 janvier 1985 curieuse du ment sous-estimé par la presse et les médias. supplanté par l'impact de mesur es récentes qui dépassent le champ des polémiques institutionnelles pour attein dre cœur de la politique d'aménagement du territoire. encore qu'il faille ramener à leur juste pro portion les migrations de population active qui lui sont imputables. La première s'exprime dans l'alternative bien soulignée au cours d'un per tinent débat entre deux anciens responsables. Tant bien que mal admise dans la période d'expansion économique. marqueront-elles «l'abandon d'une ambition». au nom de la liberté d'établissement tout d'abord. 1982).AVANT-PROPOS 1. favoriseront-elles l'émergence d'une <r nouvelle donne » pour l'amé nagement du territoire. s'inscrivaient dans la logique de la politique suivie depuis 1955 pour atténuer les disparités régionales. la promotion du développement local et l'accroissement du produit régional. en même temps. puis ensuite sur le thème de la « désindustrialisation » de l'Ile-de-France. celle d'un meilleur Les réformes récentes. Au moment même où entraient en vigueur plans régionaux et Contrats de plan État-régions. Le souci de renforcer la compétitivité de la — 5 — . se demander si l'instauration de trois niveaux de pouvoirs locaux dotés de compétences économiques et non subordonnés les uns aux autres serait en mesure de déclencher des effets de synergie susceptibles de favoriser. elle al lait être de moins en moins tolérée avec la prolongation de la crise et le dévelop pement du chômage. cette réglementat ionréduit de façon significative la part de la région parisienne dans les avait créations ou extensions d'entreprises.

en dépit de certaines difficultés. en 1984. a-t-il été annoncé également que « cette modulation des contraint es sur la région qui. reste la plus puis pesant sante et la plus dynamique de notre pays. 6 — . à instal ler leurs quartiers généraux européens en France. en souhaitant que la réflexion annoncée sur cette r éforme des aides passe par une concertation assez large pour que soient pris en considération tous les éléments de rééquilibrage indispensable. mais un développement régional qui s'inscrive dans une politique nationale d'aménagement du territoire. doit-elle être au jourd'hui révisée. pour certains d'entre eux. C'est un problème auquel sont confrontés tous les pays industriels. pour les investiss ements étrangers ». Plus significatif encore est la liquidation par le gouvernement italien de la Cassa per il Mezzogiorno. en particulier. Le gouvernement de Mme Thatcher. à la fois en fonction des résultats obtenus et du fait de la crise. L'Administration Reagan. Sans doute. au niveau fédéral. esquissée il y a trente ans. aux États-Unis. avait commencé à supprimer. Acceptons-en l'augure. même s'il n'est pas exempt. Certes. au Royaume-Uni. Le nouveau Délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale a bien précisé que « la mise en œuvre de la prime d'aménagement du territoire devait être notamment assouplie. On a voulu égale ment alléger les règles en vigueur pour les entreprises de taille moyenne (double ment seuils de superficie à partir desquels l'agrément reste exigé) et favoriser des le développement des villes nouvelles de la région parisienne (liberté d'implanta tion de locaux industriels et de bureaux). la conception de cet aménagement. la politique régionale des Démocrates. de préoccupations doctrinales. Il ne s'agit donc pas. Il s'agirait. au niveau européen. adaptée au financement de projets à fort contenu capitalistique et rendue plus attrayante. en supprimant des procédures jugées trop lourdes (liberté pour la construction de bureaux). devait être équilibrée dans un proche avenir par la révision des aides à la localisation des activités en province ». Ne serait-il pas paradoxal de voir le grand projet de décentralisation des collectivités territoria les déboucher sur un démantèlement de la politique régionale française ? •* Aux yeux de beaucoup. d'inciter les grandes entreprises étrangères.AVANT-PROPOS capitale au regard des grandes métropoles européennes a été l'un des arguments invoqués pour justifier le desserrement des normes administratives pesant sur les projets d'implantation en région parisienne. a abandonné. certains rêvant de faire de l'Ile de France le premier pôle tertiaire d'Europe. américaines ou japonaises notamment. dès 1978. d'un simple aménagement technique mais d'un changement fondamental dont il faut mesurer la portée. le régime de l'autorisa tion préalable pour l'agglomération londonienne. la décentralisation ne peut prendre tout son sens que si elle favorise le développement régional. on le voit.

c'est un autre principe qui ne tarder ait pas à être remis en cause : celui d'une décentralisation qui aboutirait seule ment à aggraver les écarts entre les régions fortes et les autres. et réexaminer nos modèles traditionnels de politique spatiale. sans souci suffisant de l'int égration nationale nécessaire . mais à condition que le problème soit posé dans toute son ampleur et non pas abandonné au jeu de décisions ponctuelles. Soit. faute de quoi. . sans doute faut-il accepter de voir remettre en question l'alternative Paris-province. tout au moins pendant un certain temps.AVANT-PROPOS En ce qui nous concerne. après avoir vu l'Arc Nord-Est et les pôles de con version supplanter le Grand Ouest dans les priorités gouvernementales.

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