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Proceso judicial contencioso - administrativo

La Nacin no tiene cdigo, en el mbito nacional, el proceso contenciosoadministrativo est regulado en algunos aspectos bsicos que tienen que ver con la pretensin anulatoria del acto en la misma Ley de procedimientos administrativo nacional 19.549 que trae un pequeo captulo dedicado a la impugnacin judicial de decisiones administrativas. Con esas normas y las que surgen del decreto reglamentario y, en lo que hace a codificacin, el CPCC de Nacin, con esos elementos es con los que se maneja el proceso contencioso - administrativo nacional. En la Provincia de Buenos Aires debemos partir de la reforma constitucional del 94. Antes de la reforma del 94 la Constitucin provincial prevea en su art. 149 inc. 3ro. La competencia en materia contencioso- administrativo de manera exclusiva y excluyente, adems de originaria, de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia para entender en este tipo de cuestiones. Por lo tanto se tramitaba nicamente ante la corte de la provincia, en nica instancia y en juicio pleno, es decir, que no haba posibilidad alguna de tramitar un proceso contencioso- administrativo provincial o municipal fuera de la Corte. Los nicos recursos admisibles eran los recursos a la Corte de Nacin, el extraordinario federal y si no, no haba otra posibilidad revisora. Adems el contencioso estaba regulado a nivel legal por el Cdigo de Varela que regulaba el proceso que tena caractersticas especiales ya que estaba estructurado en base al principio de unidad de accin y unidad de pretensin, por lo tanto prevea un nico tipo de procesos para obtener una sentencia de mrito sobre el fondo de la cuestin que motivara la demanda. Esta cuestin slo poda ser vinculada o estar referida a la anulacin de un acto administrativo, es decir, la nica pretensin que se poda articular era la pretensin anulatoria o impugnatoria de un acto administrativo, ya sea de alcance general o particular. En todo caso, la pretensin indemnizatoria por el dao que pudiera causar ese acto cuya anulacin se demandaba, slo poda articularse como una pretensin accesoria de la principal por lo que para que pudiera prosperar la indemnizatoria deba declararse primero la nulidad del acto cuestionado. Luego de la reforma del 94, el nuevo rgimen modific esta clusula reemplazndola por su actual texto del Art. 166 5to. prrafo que prev la descentralizacin del fuero, sale de la Corte para instalarse en tribunales locales obtenindose una posibilidad de inmediatez y la tutela judicial continua y facilitar la

litigiosidad a nivel local. Por lo tanto se encomienda al legislador dictar dos leyes: por un lado la nueva ley de organizacin del fuero contencioso, y por otro lado, dictar una ley que regulara el proceso contencioso- administrativo. Adems el constituyente previ en la clusula transitoria del Art. 215 de la Constitucin un plazo de tres aos para que legislador dictara estas leyes y se pusiera en funcionamiento el nuevo rgimen. Estos plazos constitucionales nos e cumplieron, sobre el vencimiento de este plazo se dicta la Ley 12.008 que es el Cdigo contencioso- administrativo y en diciembre se dicta 12.074 que es la de Organizacin del Fuero. Toda esta puesta en marcha tuvo que ver con el Consejo de la Magistratura como el rgano al que se le encomend la tarea de seleccionar los jueces, antes lo designaba el titular del ejecutivo con acuerdo del senado. Finalmente se dictan ambas leyes las que fueron luego modificadas por las leyes 12.310 y 13.101 las que introdujeron reformas en aspectos institucionales, en una primera versin de la 12.074 se prevea la creacin de tribunales colegiados como los laborales los que fueron luego cambiados ya que se opt por un sistema de unipersonales como los civiles con doble instancia en cmara colegiada. La que s trajo reformas de gran envergadura fue la 13.101 que tuvo que agiornar varias normas e incluso se la conoce como la contrarreforma porque retrotrajo algunos aspectos que estaban bien regulados en la Ley 12.008. Con todas las criticas que se puedan hacer en general, todo el sistema de este nuevo rgimen, es mucho ms moderno del que previa el Cdigo Varela. La clusula constitucional del 166 5to prrafo est prcticamente reproducida en el Art. 1 del Cdigo contencioso- administrativo. Este Art. tiene algunas particularidades muy notorias: por un lado habla de pretensiones, mltiples, variadas, lo que nos da la pauta que es ms de una, a diferencia de Cdigo Varela que prevea solo una pretensin. Tambin habla de la existencia de un caso, como sinnimo de controversia o litigio. Ese caso, a su vez, tiene que estar originado o bien por actuacin o bien por omisin; la omisin no estaba prevista en el Cdigo Varela que hablaba de previa decisin denegatoria de la autoridad administrativa. Al hablar de actuacin no slo se incluye al acto sino tambin a los hechos como actuacin material. Se aclara expresamente que tanto esta actuacin, formal o material, u omisin, debe ser realizada en ejercicio de funcin administrativa. Y habla tambin de los rganos de la provincia, una actuacin u omisin emana del Poder Legislativo o Judicial si se comete o efectiviza en el ejercicio de esa porcin administrativa que tiene a su cargo, es entonces justiciable en este fuero. Tambin habla de los municipios, de los entes descentralizados y de otras personas. Nosotros vimos que esas otras personas son los entes pblicos no estatales como los

Colegios profesionales, las Cajas de Jubilacin Social para profesionales, los eventuales concesionarios de obras de servicios pblicos, los prestadores de esos servicios, en tanto y en cuanto asuman el ejercicio de funcin administrativa por encomienda del estado. El cdigo prev tambin en el Inc. 2 del Art. 1 una presuncin respecto de las actividad de los rganos estatales, no respecto de los no estatales. Esta presuncin es iuris tantum, es decir, que admite prueba en contrario. Establece el Cdigo que esa presuncin procede an cuando se aplicaren por analoga normas del derecho privado, aqu es donde vemos la responsabilidad del estado, recuerden que no hay normas del derecho pblico que regulen al responsabilidad del estado por lo que aplicamos por analoga normas del derechos civil, a esto se refire esta presuncin. En el Art. 2 hace una enumeracin meramente ejemplificativa de aquellas controversias, no slo incluye las pretensiones impugnatorias, Se habla de impugnacin de actos administrativos, se excluyen las impugnaciones emanadas del Tribunal de cuentas, del Tribunal Fiscal de Apelacin. Conflictos que puedan suscitarse entre prestadores de servicios pblicos y usuarios Aquellas en que sea parte una persona publica no estatal refirindose a los Colegios profesionales y Cajas previsionales, Actividad patrimonial por su actividad licita o ilcita, recordar el reclamo indemnizatorio antes solo tena cabida cuando era accesorio a la pretensin anulatoria principal. Aplicacin de tributos provinciales: Deben tener en cuenta que por un lado se habla de aplicacin de tributos provinciales, aqu estamos hablando del procedimiento administrativo de determinacin del tributo. Por ejemplo, tengo un negocio, llegan los inspectores de rentas o municipales, hacen un examen de libros y de mis registros contables y determinaros que tengo algn tipo de deuda con el Fisco por algn concepto de tipo tributario, por ejemplo, rentas, por lo tanto ah comienza un procedimiento administrativo donde yo voy a tener, como contribuyente, participacin activa para ejercer mi derecho de defensa y cuestionar ese importe final que resulte de esa determinacin. Este es un proceso que yo voy a articular contra el Fisco y no al revs. En cambio, cuando se habla de ejecucin de tributos se est refiriendo al Juicio de Apremio, a los provinciales, porque los municipales van al Civil por una cuestin de poltica legislativa, por el volumen de causas que integran por lo que hay una secretaria de apremios especfica. Por el contrario los apremios provinciales se ejecutan en el fuero

contencioso administrativo, son juicios breves regulados fuera del Cdigo en la Ley 13.406 (Ley de apremios provinciales) del ao 2005 que reemplaza al viejo Decreto - Ley 9122. Cuando hablamos de ejecucin es un proceso donde el Fisco me demanda a m por una deuda determinada y firme, que ya no tiene discusiones en cuanto a la causa generadora. Este Cdigo deja de lado el principio de unidad de accin y unidad de pretensiones y prev una amplia gama de conflictos susceptibles de ser tramitados ante este fuero. Se prevn distintos carriles procesales o distintas variedades de procesos. El Cdigo est estructurado en tres ttulos, el Ttulo I prev normas generales y proceso ordinario, en realidad es un proceso innominado porque la ley no lo llama especficamente ordinario. El Ttulo II prev procesos especiales y el Ttulo III prev normas complementarias y transitorias, entre estas el Art. 77 que refiere a la aplicacin subsidiaria del CPCC. Titulo I Pautas generales El Art. 3 prev expresamente la posibilidad de que se pueda descartar la inconstitucionalidad de leyes, ordenanzas municipales o actos administrativos de carcter general. Este cdigo es bastante reaccionario porque ha remarcado algunas cosas que quizs no hubiera sido necesario aclarar. Ustedes saben que cualquier juez que frente a alguna controversia se le plantee la inconstitucionalidad de alguna norma puede declararla, pero esta comisin que redact el cdigo prevea aquellas doctrinas restrictivas de la Corte deca que si esta prevista la competencia originaria de la Corte en asuntos de inconstitucionalidad no poda admitirse la misma a travs del contencioso. Hay marcadas diferencias entre la accin originaria de inconstitucionalidad que se plantea ante la Corte y el planteo de inconstitucionalidad que se pueda articular en el marco de proceso contencioso administrativo, porque la primera tiene una finalidad preventiva; en el marco de un proceso articulado ante cualquier tribunal de grado hay un acto de aplicacin, directo o indirecto, de una norma que yo reput inconstitucional, aqu mi planteo de inconstitucionalidad es reflejo, aqu hay una consumacin de la aplicacin de la norma. El art. 4 indica aquellas pretensiones expresamente excludas de la competencia contencioso administrativo. Otros aspectos salientes hablan de la representacin estatal en el Art. 9. La provincia est representada por el Fiscal del estado, rgano de la constitucin cuya

competencia est prevista en el Art. 155 de la Constitucin provincial, es quien tiene una legitimacin procesal de rango constitucional. Su ley orgnica es el decreto ley 7543 representa a las entidades autrquicas provinciales as como a la administracin central. En el mbito de los municipios sern representados por las Asesoras letradas propias de cada reparticin. En el caso de los entes descentralizados provinciales sern representados por el Fiscal de estado salvo excepcin legal de que puedan ser representados por sus propios abogados, y los terceros o particulares se rigen por reglas del CPCCBA. Cuando el Fiscal del Estado fuera quien promueve un contencioso administrativo, en ese caso la defensa de la provincia la asume la Asesora general de Gobierno. Otra novedad que trae el Cdigo en su Art. 10 es la figura del coadyuvante. Este es aquel que se encuentra directamente favorecido por la actuacin u omisin que diera lugar a la pretensin. Lo podemos ver fcilmente por ejemplo en lo que hace al derecho previsional. Cuando fallece una persona y queda un cnyuge y un concubino/a puede generar que, o bien se comparta el beneficio, o bien, por no haberse podido acreditar los presupuestos para compartirlo, se le otorgue el beneficio a uno solo. En tal caso hay un favorecido y un perjudicado, este ltimo ser quien ir a cuestionar el acto que le deniega el beneficio y plantear una pretensin anulatoria. Aqu es cuando la parte demandada puede pedir la presentacin del beneficiado como coadyuvante porque es un directo interesado del resultado del pleito. La sentencia que en ese pleito se dicte har cosa juzgada a su respecto es por eso que est prevista su participacin en el carcter de coadyuvante, es decir, quien participa en el pleito. Se diferencia de cualquier otro tercero porque es el directo beneficiado. Tambin el Cdigo prev la posibilidad de citar a otro tipo de terceros, que no son coadyuvantes, se van a regir, en cuanto a notificacin u otros efectos, por las normas del CPCC. Otros aspectos salientes del Cdigo estn regulados por los Arts. 12 a 22. Este Captulo III del Ttulo I habla de las pretensiones. En el Art. 12 se prev una suerte de catlogo de posibles pretensiones, entre las cuales podemos mencionar: Pretensin anulatoria del Acto administrativo. Pretensin de reconocimiento o reestablecimiento de derechos. Resarcimientos de daos y perjuicios: aqu estn las demandas por responsabilidad del Estado. Pretensiones declarativas de certeza sobre determinadas situaciones jurdicas regidas por el Derecho Administrativo, no todas las declaraciones de certeza

vienen al juego, en cuyo caso se aplicarn las normas procesales del 322 y sgtes. del CPCC. Cesacin de vas de hecho: recuerden que importan comportamientos materiales de la Administracin cercenadores de derechos individuales y estn proscriptas. Frente a esto se prev una accin especfica regulada en el Art. 21 del Cdigo y prev el trmite por la va del juicio sumarsimo de CPCC. Libramiento de una orden judicial de pronto despacho que es ni ms ni menos que el amparo por mora. Que tiende a obtener un pronunciamiento expreso de la Administracin, al contrario del silencio que presume la denegatoria cuando acciona por va del silencio. Hay un cambio sustancial en materia de legitimacin, Art. 13, que se ampla respecto de lo que prevea el Cdigo de Varela que hablaba nicamente de derechos subjetivos. Recuerden que en el anterior sistema quien era titular de un inters legtimo no poda acceder a la jurisdiccin, hasta el caso Rusconi que comienza a abrir por va jurisprudencial los trminos del Cdigo. Aqu, para evitar todo el problema y las consecuencias de injusticia que trajo aparejado esta categorizacin en inters simple, inters legtimo y derecho subjetivo, el Cdigo habla de aquellos que puedan invocar una lesin, o afectacin, o desconocimiento de sus derechos e intereses tutelados por el ordenamiento jurdico. Con esta formula ms abarcadora se comprenden los derechos subjetivos y los que poseen inters legtimo, es decir, se pregona una legitimacin amplia para el acceso a la justicia. Los Arts. 14 a 19 prevn los requisitos de admisibilidad de cada una de las pretensiones. El Art. 14 se refiere a aquellos casos en que resulte necesario agotar la va administrativa, que no siempre es un requisito de admisibilidad de la pretensin procesal, donde hay que volver a mirar la clusula constitucional del 166 5to prrafo donde dice expresamente el constituyente que el legislador habr de determinar en qu casos resulte necesario agotar la va administrativa. De la manera que qued redactado el texto constitucional est consagrando el principio de la demandabilidad directa. Cul es el criterio que adopt el Cdigo? La versin original repeta el principio constitucional pero la Ley 13.101 dio vuelta este principio ya que dice el Cdigo ser necesario agotar la va administrativa como requisito de admisibilidad de la pretensin procesal en todos los casos salvo los siguientes supuesto No obstante no ha generado demasiados problemas

interpretativos, porque si leen cuando s hace falta agotar la va administrativa, vemos que se mantiene el principio original de la Ley 12.008, que parte de evaluar quin es el emisor del acto. Cuando hablamos de agotamiento de va estamos hablando de pretensin anulatoria de un acto administrativo, sino no hay necesidad de agotar la va. Si el acto emana de la autoridad jerrquicamente superior, es decir del gobernador, del presidente de la Suprema Corte si fuera un acto administrativo, del Presidente de alguna de las Cmaras de la Legislatura si fuere acto administrativo, del presidente o director mximo de un Ente descentralizado provincial, del intendente como autoridad jerrquica superior de la comuna, del presidente de un ente autrquico provincial, en dichos casos no se requiere agotar la va porque esto significa que el rgano superior conozca la decisin tomada por un rgano inferior que est siendo cuestionada en la justicia o va a serlo. El agotamiento de la va tiende a darle a la propia administracin la posibilidad de revisar los actos emanados de sus rganos inferiores por parte del jerarca mximo para que vea si es un acto ilegtimo y eventualmente lo corrija en sede administrativa sin necesidad de llevar al pleito. Ahora, si el acto emana de la autoridad administrativa jerrquicamente superior y con competencia resolutoria final no hace falta agotar la va. Lo mismo ocurre entre los Entes reguladores, en los procedimientos especiales que pueda haber ante los Entes reguladores de los Servicios pblicos privatizados. Dentro de los requisitos de admisibilidad puede estar la configuracin del silencio si es que opto por ingresar a la justicia por este camino. El art. 17 qued derogado que prevea la pretensin prestacional, cuando se pretenda que la Administracin diera satisfaccin a una determinada prestacin, la ley 13101 lo derog y estas pretensiones caminan por la va del amparo. El Art. 18 prev los plazos para interponer las distintas acciones. El art. 19 prev le principio del Solve et repete, en materia tributaria primero paga luego repita. Prev un solve morigerado, mucho ms atenuado que el que prevea el Cdigo de Varela porque aqu exige el pago del depsito previo del capital. Estamos hablando de aquellas acciones donde el particular cuestiona la aplicacin del tributo, reclama la aplicacin de las normas tributarias. Para cuestionar esta aplicacin de las normas tributarias, como requisitos de admisibilidad de la pretensin, se le exige el depsito previo, pero nicamente del capital no de los

accesorios, como por ejemplo, intereses. No es necesario el depsito previo cuando se persigue una declaracin administrativa de certeza o cuando se prueba que la imposibilidad de pago o el posible quebranto que pueda generar el egreso de esta suma. El Art. 20 prev la posibilidad de plantear juntamente con la pretensin anulatoria, la resarcitoria derivada de esta, o bien la posibilidad de plantearla con posterioridad. Se hace esta diferencia porque antes, con el Cdigo Varela, me hacan correr la prescripcin que gener muchos conflictos si era desde la fecha de dictado del acto o desde la fecha de la sentencia que lo anulaba. Si las planteo juntas, la resarcitoria slo va a prosperar si me anulan el acto. O bien, puedo platear la anulatoria y una vez que obtengo sentencia favorable y firme desde all se me comienza a contar el plazo para plantear la indemnizatoria posterior. El Art. 21 prev el proceso de cesacin de vas de hecho que remite a las normas del juicio sumarsimo. En cuanto al rgimen de cautelares es bastante particular porque adems de la suspensin del A.A. que era la medida cautelar por excelencia del anterior Cdigo, aqu se prev una amplia gama de medidas cautelares, incluso de contenido positivo. Pero se adiciona un requisito ms que las cautelares comunes, no slo la verosimilitud en el derecho, el peligro en la demora y la contracautela, sino que tambin el juez deber merituar que la medida que se est peticionando no afecte gravemente el inters pblico. Algunas particularidades del proceso ordinario que les quiero marcar son los Arts. 30, 32 y 31, lanlos en ese orden que les dar la secuencia lgica. El Art. 30 dice que frente al planteo de la demanda, el juez pedir, en su primer despacho, la remisin de las actuaciones administrativas de las que le dar vista al actos por 15 das quien podr modificar (de acuerdo a lo que dice el Art. 32), habiendo tomado debida vista de estas actuaciones, podr modificar los trminos de su original demanda. Esto es por a veces la Administracin retacea la vista del expediente y quien demanda no ha podido tener un acceso completo a las actuaciones y puede ser que su demanda adolezca de fallas por no tener cabal conocimiento de lo actuado en el expediente. Entonces, para sanear inicialmente en el proceso esta posible falencia, se prev esta posibilidad de requerir las actuaciones administrativas. Si la Administracin no los mandara entonces el juez correr traslado teniendo en principio lo validado en la demanda. Otro aspecto

saliente es el examen de admisibilidad de la pretensin previsto en el Art. 31. Completada esta primera etapa de vista del expediente y mejora de los trminos de la demanda, el juez deber hacer el examen de admisibilidad y aqu va a evaluar los requisitos previstos desde los Arts. 13 a 19 que tienen que ver con la legitimacin, el agotamiento de va, los plazos, etc. Si faltare algn requisito susceptible de ser subsanado, el juez lo mandar a subsanar. De no ser posible sanearlo declarar la inadmisibilidad formalmente de la pretensin y ah se termina el juicio. Otra particularidad es que adems de las excepciones comunes que se pueden plantear, se incluye la excepcin de inadmisibilidad de la pretensin, es decir, si el juez hubiera declarado formalmente admisible la pretensin y corre traslado, cuando la demanda viene a contestar puede detectar que el juez se ha equivocado por ejemplo por la presencia de algn defecto formal que pueda hacer caer la pretensin. Esta es una excepcin propia del proceso contencioso que tiene que ver con el eventual incumplimiento de los requisitos formales. Por ltimo, otra caracterstica particular que tiene el proceso contencioso ordinario es la audiencia del Art. 41. En esa audiencia, una vez ya producida la traba de litis, es decir, promovida la demanda y su contestacin, y antes de abrir el juicio a prueba, se va a celebrar una audiencia donde el juez por s, ha analizado los hechos alegados por la partes y los elementos ofrecidos como prueba, va a fijar los hechos controvertidos y va a fijar cules son las pruebas conducentes para acreditarlos. Si encontrara que hay prueba para producir va a abrir la causa a prueba por un trmino no mayor de 40 das y all mismo ordenar la produccin de las pruebas. El plazo de prueba comienza a correr a partir del da siguiente al de celebracin de la audiencia. Si el juez encontrara que, no obstante haber hechos controvertidos, con las pruebas documentales aportadas por las partes y el expediente administrativo que pudiera ser remitido, resulta suficiente para dilucidar la cuestin, directamente pondr los autos para alegar por el trmino de 5 das, el alegato no slo es sobre los hechos sino tambin en el derecho invocado en la demanda.