12 de Julio del 2012 Comparacin entre la Zonificacin Ambiental y Zonificacin Agrcola en el sistema de Planificacin de Puerto Rico.

Frank Silva Saldaa, agrnomo, estudiante de Primer Ao y Presidente de la Asociacin de Derecho Agrario Puertorriqueo de la Escuela de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica de Puerto Rico. I. La agricultura y su relacin con el medio ambiente. El Derecho Ambiental y el Derecho Agrcola estn fuertemente vinculados. Este fuerte vnculo, incluso lleva a los juristas a tener confusin acerca de cmo diferenciarlos. Es importante establecer la diferencia para poder utilizarlos adecuadamente en las situaciones que apliquen. La agricultura es definida como toda actividad econmica [que conlleva] la reproduccin a escala industrial, de seres vivos del reino animal y vegetal y, que debe realizarse en la naturaleza, que es su base de sustentacin, puesto que para la reproduccin se requiere, adems de humus o tierra frtil, factores climticos que son regulados por bosques, ros y lagos.1 El medioambiente incluye la flora, la fauna, las aguas, los terrenos, los recursos naturales y todo lo relacionado al ecosistema de un ser vivo. La agricultura necesita de un medioambiente saludable para su eficiente produccin. A travs de nuestra historia, la agricultura ha sido la mayor productora de alimentos. Debido a la necesidad del ser humano de la produccin de alimentos, la agricultura ha sido una de las causas principales de daos al medioambiente y de destruccin de ecosistemas de gran biodiversidad. Muchas de las especies que se encuentran en peligro de extincin en Puerto Rico son por causa del impacto negativo y la mala planificacin de parte del ser humano de lo que fue un da nuestra agricultura industrial, en especfico, la caa de azcar y el tabaco. Es por esta razn que para poder entender y comprender la diferencia entre ambos, la agricultura y el medio-ambiente, debemos conocer hasta donde llegan sus respectivos lmites, sus diferencias y sus semejanzas. El Derecho Agrario es la rama del Derecho que estudia la interaccin del ordenamiento jurdico en el contorno agrcola.2

Simunovic, Y., Introduccin al estudio del derecho agrario, Ministerio de Agricultura de Chile, 1998, Pg. 9. 2 Silva Saldaa F., Introduccin al Derecho Agrario Puertorriqueo

12 de Julio del 2012 El Derecho Ambiental es definido en el derecho internacional como el derecho que est concernido con la preservacin y el desarrollo del medio ambiente en el Planeta Tierra.3 En Puerto Rico el Derecho Ambiental es uno de carcter constitucional en el derecho puertorriqueo, ya que explcitamente sta los expresa en su Artculo VI Seccin 19.4 El Derecho Agrario esta implcitamente en la Constitucin de Nuestro Estado Libre Asociado de Puerto Rico, ya que est fuertemente relacionado con el derecho a los alimentos, el derecho a la vida, y otros derechos que estn expresados explcitamente en nuestra Carta de Derechos. En el Gobierno Federal la proteccin al medio ambiente y la implementacin de la poltica pblica de la agricultura se efecta por medio de agencias federales, Natural Resources Conservation Services (en adelante NRCS) y el United States Department of Agriculture (USDA) respectivamente. Estas agencias trabajan en conjunto y son quines fiscalizan y promueven el uso adecuado de la agricultura para minimizar el impacto negativo de sta en el medio ambiente. El NRCS es quien conserva los suelos en los territorios federales, incluyendo a Puerto Rico. En Puerto Rico la proteccin al medio ambiente est delegada a la agencia estatal, Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (DRNA). La implementacin de la poltica pblica de la agricultura a nivel local est a cargo del Departamento de Agricultura de Puerto Rico. Estas agencias no trabajan en conjunto para minimizar el impacto negativo de la actividad agrcola en el medio ambiente. La conservacin de los suelos ha sido delegada a la agencia federal NRCS en Puerto Rico. II. Poltica Pblica El Gobernador y los dems componentes de la Rama Ejecutiva en nuestro sistema de gobierno son los que implementan la poltica pblica. En el caso de la agricultura el Departamento de Agricultura por el Secretario de Agricultura es el que implementa la poltica pblica. Relativo a la poltica pblica ambiental es el Secretario del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales el que est facultado para implementar dicha poltica.

Buergenthal T. & Murphy S., Public International Law in a Nutshell, 4th edition, Thomson West, United States 2007, pg. 301 4 Constitucin del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Artculo VI, Seccin 19

12 de Julio del 2012 La Ley Sobre Poltica Pblica Ambiental expone que su poltica pblica ambiental es el utilizar todos los medios y medidas prcticas, incluyendo ayuda tcnica y financiera, con el propsito de alentar y promover el bienestar general y asegurar que los sistemas naturales estn saludables y tengan las capacidad de sostener la vida en todas sus formas, as como la actividad social y econmica, en el marco de una cultura de sustentabilidad, para crear y mantener las condiciones bajo las cuales el hombre y la naturaleza puedan existir en armona productiva y cumplir con las necesidades sociales y econmicas y cualesquiera otras que puedan surgir con las presentes y futuras generaciones de puertorriqueos.5 La Ley de Reorganizacin y Modernizacin de la Rama Ejecutiva6 expone que su propsito principal es reconocer al agricultor como eje principal de desarrollo en el sector agropecuario y estar comprometido en desarrollar una agricultura intensiva y de precisin, que sea responsable con el ambiente y de provecho para el entorno rural, econmicamente viable y de alta demanda.7 Ms adelante expone otros puntos sobre la poltica pblica relacionada a la agricultura. Ser poltica pblica del Gobierno de Puerto Rico asegurar el abasto de alimentos sanos y saludables que propicie una nutricin balanceada para nuestra ciudadana, opciones de energa renovable a nuestros consumidores y ofertas de servicios al constituyente en los cuales nuestros agricultores sean los productores por excelencia para atender esas necesidades. La poltica pblica en el rea agropecuaria debe estar orientada a la proteccin de los terrenos de alto valor agrcola mediante la zonificacin adecuada, donde se establezcan reservas agrcolas, servidumbres agrcolas y transferencias de derechos de desarrollo para que se pueda practicar el cultivo intensivo.8 Dicha poltica pblica agrcola establece en su lnea que debe ser responsable con el ambiente. La responsabilidad con el ambiente se puede realizar con un buen manejo de la agricultura.

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Ley Sobre Poltica Pblica Ambiental, Ley Nm. 416 de 22 de septiembre de 2004, 12 L.P.R.A. sec. 8001 Esta Ley fue aprobada en el 2009 y reorganiza la estructura de los poderes del ejecutivo en la implementacin de su poltica pblica. Las referencias a esta Ley son al Plan de Reorganizacin Nm. 4, aprobado el 29 de julio del 2010. 7 Titulo 3 Apndice XV Articulo 2 de las Leyes de Puerto Rico Anotadas 8 Titulo 3 Apndice XV Articulo 2 de las Leyes de Puerto Rico Anotadas

12 de Julio del 2012 El 7 de junio del 2012, durante el Foro Agrcola de la Asamblea Anual de la Asociacin de Agricultores celebrada en Hatillo, el Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico rechaz la conversin de los terrenos agrcolas en reservas naturales y expres que yo soy pro ambiente pero ni tanto. Tambin tenemos que comer. III. El proceso de zonificacin. La Junta de Planificacin mediante el poder cuasi-legislativo9 otorgado por la Legislatura en su Ley Orgnica de 197510, es quien tiene la autoridad jurdica en nuestro ordenamiento para clasificar los usos de los terrenos en el marco de la jurisdiccin de nuestras Islas de Puerto Rico. La Ley Nm. 81 de 1991 le confiri igual potestad a los municipios autnomos que no han adoptado los Reglamentos de la Junta de Planificacin.11 La zonificacin o calificacin es como se conoce a sta clasificacin de usos de terrenos, en el concepto de clasificaciones para desarrollo sostenible en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Hay varios tipos de zonificacin, entre los cuales se encuentran los siguientes: urbana, comercial, agrcola, ambiental, industrial, forestal, entre otras. Hay clasificaciones de zonificaciones por parte del Gobierno Federal, en Puerto Rico stas son un campo ocupado. Entre stas zonificaciones se encuentran las militares, reservas forestales, entre otras. En Puerto Rico hay varios terrenos de uso militar, como el Fuerte Buchanan, en Bayamn y el Campamento Santiago en Salinas. Entre las reservas forestales, se distingue El Bosque Tropical El Yunque. Cabe destacar que las islas de Puerto Rico forman parte del territorio norteamericano y que son dirigidas por el Congreso de Estados Unidos en el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales de Estados Unidos. El Reglamento nmero 795112 (en adelante Reglamento) es el reglamento administrativo creado por la Junta de Planificacin para regular los distritos de calificacin en la jurisdiccin que comprenden las Islas de Puerto Rico. El propsito de este reglamento en el rea del uso de terrenos es guiar y controlar el uso y desarrollo de los terrenos en Puerto Rico con el fin de contribuir a la seguridad, el orden, la convivencia, la solidez
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Luan Investment Corp. v. Romn, 125 D.P.R. 533, 546 (1990) Ley Orgnica de la Junta de Planificacin de Puerto Rico, Ley Nm. 75 del 24 de junio de 1975 11 Ley de Municipios Autnomos, Ley Nm. 181 del 30 de agosto de 1991 12 Reglamento Conjunto de Permisos para Obras de Construccin y Usos de Terrenos, Reglamento nm. 7951 del Departamento de Estado del 29 de octubre del 2010.
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12 de Julio del 2012 econmica y el bienestar general de los actuales y futuros habitantes.13 El reglamento define Zonificacin como el instrumento para designar usos de terrenos y ser sinnimo de Calificacin.14 El Reglamento define como reas Zonificadas o Calificadas Terrenos comprendidos dentro de los lmites de zonificacin o calificacin establecidos en los mapas adoptados por la Junta de Planificacin o el Municipio, segn, corresponda conforme a sus facultades legales.15 IV. Zonificacin Ambiental En el Reglamento no existe una zonificacin ambiental per s. Lo que s se puede hacer es agrupar todas las zonificaciones que tienen un mayor impacto en la conservacin del medio ambiente. Los distritos de zonificacin que se pueden agrupar bajo un grupo mayor denominado zonificacin ambiental son los siguientes: Conservacin de Bosques (CR), Conservacin de Cuencas (CR-C), Preservacin de Recursos (PR), Desarrollo Ecolgico Sostenible (DES).16 En todos estos distritos es permisible realizar prcticas agrcolas, pero siempre que se utilice la mayor practica de conservacin de los recursos utilizados, como el suelo y el agua. En el Capitulo 4 el Reglamento define varios conceptos, que se utilizan a la hora de determinar el uso de terrenos en Puerto Rico para su designacin como ambiental: rea de Reserva Natural Aquellas reas designadas mediante resolucin por la Junta de Planificacin a tono con la Ley Nm. 75 de 24 de junio de 1975, segn enmendada y que son recomendadas por el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (DRNA) o cualquier otra Agencia Federal, que por sus caractersticas fsicas, ecolgicas, geogrficas, y por el valor social de los recursos naturales existentes en ella, ameritan su conservacin, preservacin o restauracin a su condicin mental. rea Ecolgicamente Sensitiva rea donde existe una o ms de las siguientes condiciones: 1. Est designada por la Junta de Planificacin mediante resolucin como rea de reserva natural o as identificada en los Planes de Usos de Terrenos o Plan de Ordenamiento Territorial.
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Reglamento 7951, supra. Reglamento 7951, supra. 15 Reglamento 7951, supra. 16 Reglamento 7951, supra.

12 de Julio del 2012 2. Terrenos o reas oficialmente designadas o proclamadas como reserva forestal por cualquier agencia estatal o federal con facultad jurdica para ello como por ejemplo los bosques, las reservas naturales, los refugios de vida silvestre, entre otros. 3. rea identificada como ecolgicamente sensitiva por el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales con prioridad de conservacin o con potencial de restauracin, o que ubica dentro de alguno de los siguientes sistemas ecolgicos: lagunas, arrecifes de coral, bosques, cuencas hidrogrficas, manglares o la zona crsica. Balance Ecolgico Estabilidad dinmica que mantiene un ecosistema mediante la interaccin reciproca entre sus componentes vivos e inertes. Las mencionadas definiciones son utilizadas para clasificar los diferentes predios de terrenos en Puerto Rico en los distritos de zonificacin que le corresponden. Cada distrito de zonificacin guarda caractersticas que lo distinguen de los dems distritos de zonificacin. El valor econmico en su futuro uso social es un factor importante que se toma en cuenta en la Planificacin de los distritos de zonificacin. Los distritos de zonificacin ambiental tienen como propsito la conservacin de los recursos naturales de Puerto Rico, mediante un uso apropiado y un desarrollo sostenible adecuado a la poltica pblica ambiental. V. Zonificacin Agrcola En Puerto Rico hay varios distritos de calificacin que pueden ser incluidos dentro de la zonificacin agrcola. Estos distritos son los siguientes: Industrial Liviano (I-L), Agrcola Productivo (A-P), Agrcola General (A-G), Rural General (R-G), Bosque (B-Q),
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El propsito de los distritos I-L es distinguirlos de los Industriales Pesados y del Uso Residencial. El uso relacionado con la agricultura de stos terrenos es que por la regla de excepcin18, se pueden implementar en los dems terrenos de zonificacin agrcola, siempre y cuando sean compatibles. Los molinos elicos son parte del uso en ste distrito.19 El propsito del distrito agrcola A-P es proteger los terrenos cuya continuidad en uso agrcola se declara de importancia para el Pas, incluye terrenos urbanos ni
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Reglamento 7951, supra. Captulo 26, Reglamento 7951 19 Reglamento 7951, supra.

12 de Julio del 2012 desarrollados, llanos o semi-llanos, mecanizables, con facilidades de riego o disponibilidad para ello o que por su condicin natural no requiera riego; adems, incluye aquellos que puedan ser mejorados de forma tal que los hagan aptos para uso agrcola productivo y con Clase de Capacidad Productiva de los Suelos del I al IV, segn clasificados en el catastro de suelos del Servicio de Conservacin de Recursos Naturales del Departamento de Agricultura Federal.20 Los usos a permitirse en este distrito A-P sern compatibles con los propsitos del mismo y con las disposiciones de esta Seccin, tales como: a. Usos agrcolas, agropecuarios y agroindustriales. b. Usos y edificios accesorios. c. Elaboracin de productos cultivados en la finca, como jugos, conservas, congelados y otros similares. El rea del edificio no exceder de 75 metros cuadrados. d. Molinos Elicos (molinos de viento) e. Molinos para granos cosechados en la finca o fincas vecinas. f. Una vivienda de una (1) familia por finca g. Otros usos va consulta de ubicacin o de acuerdo a lo establecido en el Captulo 26 (Excepciones).21 El tamao mnimo de ste distrito A-P es de 50 cuerdas. Deben tener estacionamiento, espacio para cargar, descargar y sus separaciones de colindancias no pueden exceder los 6 metros. El propsito del distrito A-G es identificar reas utilizadas o con potencial reconocido para ser utilizadas en actividades agrcolas y agropecuarias en las que generalmente predominan los suelos de las Clases de Capacidad Productiva de los Suelos V, VI y VII segn clasificados por el Servicio de Conservacin de Recursos Naturales Federal. Estas son reas cuyo patrn general de desarrollo agrcola y agropecuario se afecta adversamente con la introduccin de usos urbanos, particularmente los residenciales.22 Los usos a permitirse en este distrito A-G sern compatibles con los propsitos del mismo y con las disposiciones de esta Seccin, tales como: a. Agrcolas, tales como siembra por mtodos convencionales o hidropnicos, crianza de animales y charcas para la crianza de peces y crustceos. b. Agropecuarios y agroindustriales, tales como, pero sin limitarse a vaqueras y polleras. c. Comercios que no excedan de 10,000 pies cuadrados. d. Hospedajes especializados e. Hospitales veterinarios. f. Molinos Elicos (molinos de
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Seccin 19.22.1, Reglamento 7951, supra. Seccin 19.22.2, Reglamento 7951, supra. 22 Seccin 19.23.1, Reglamento 7951, supra.

12 de Julio del 2012 viento) g. Facilidades agro-tursticas y eco-tursticas h. Vivienda de una (1) o dos (2) familia por finca i. Usos y edificios accesorios. j. Otros usos va consulta de ubicacin o de acuerdo a lo establecido en el Captulo 26 (Excepciones).23 El tamao mnimo para el distrito A-G es 25 cuerdas. 24 El propsito del distrito R-G consiste mayormente de terrenos de la Clase de Capacidad Productiva de los Suelos VII y en algunos casos de las Clases V y VI, que tienen algunas limitaciones para el cultivo agrcola. Estas limitaciones pueden deberse a factores de fertilidad, profundidad del suelo, topografa, condicin de pH, precipitacin pluvial, susceptibilidad a inundaciones y localizacin con relacin a obras de infraestructura y estructuras y a actividades de mucha concentracin de gente. Con prcticas adecuadas de conservacin, cultivo y manejo, estos terrenos son productivos agrcolamente. En este distrito general existen o pueden existir una diversidad de usos cuya limitacin principal ser la disponibilidad de infraestructura y las condiciones topogrficas y geolgicas.25 Los usos a permitirse en este distrito R-G sern compatibles con los propsitos del mismo y con las disposiciones de esta Seccin, tales como: a. Agrcolas, tales como siembra de productos agrcolas por mtodos convencionales o hidropnicos, crianza de animales y charcas para crianza de peces y crustceos. b. Agropecuarios y agroindustriales c. Artesanales d. Rotacionales e. Hospedajes Especializados f. Hospitales veterinarios g. Instituciones. h. Molinos Elicos (molinos de viento) i. Hospedera, proyectos agrotursticos y eco-tursticos j. Proyectos de carcter comercial. k. Proyectos de carcter industrial. l. Vivienda de una (1) o dos (2) familias por finca. m. Usos y edificios accesorios. n. Otros usos va consulta de ubicacin o de acuerdo al Capitulo 26 (Excepciones).26 En Puerto Rico hay una Zonificacin Especial para las Reservas Agrcolas de Puerto Rico.27 El propsito de esta Zonificacin Especial es establecer los usos a permitirse en terrenos designados como reservas agrcolas para proteger los mismos de manera que puedan ser utilizados en actividades agrcolas, para su conservacin, proveer
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Seccin 19.23.2, Reglamento 7951, supra. Seccin 19.23.3, Reglamento 7951, supra. 25 Seccin 19.24.1, Reglamento 7951, supra. 26 Seccin 19.24.2, Reglamento 7951, supra. 27 Captulo 23, Reglamento 7951, supra.

12 de Julio del 2012 para su manejo adecuado, proteger los recursos naturales, histricos y culturales, preservar las cuencas hidrogrficas y los sistemas de riego y desage, que puedan ubicar en los mismos y para garantizar su utilidad como abasto de agua as como la recuperacin de terrenos agrcolas.28 En Puerto Rico existen varias Reservas Agrcolas como el Valle Agrcola de Lajas, el Valle del Coloso, el Valle de Guanajibo y la Reserva Agrcola de Vega Baja. Para determinar la capacidad de un terreno en la agricultura es importante la clase de sus suelos. El Reglamento numero 7951 define la clase de capacidad productiva de los suelos, como la, clasificacin establecida y utilizada por el Servicio de Conservacin de Recursos Naturales Federal para agrupar los suelos base de la adaptabilidad de los cultivos, caractersticas fsico-qumicas del terreno, las exigencias de conservacin y viabilidad para producir cosechas, las cuales se establecen en ocho (8) clases generales. La mayor diferencia que tienen los diferentes distritos de zonificacin agrcola es la clase de sus suelos. Los suelos y el agua son importantes en la produccin de productos agrcolas. Es por sta razn que deben preservarse los suelos o minimizar el impacto negativo sobre ellos. Los suelos son un recurso natural cuasi-finito, lo que significa que una vez mal utilizados se daan y es sumamente difcil lograr reponerlos. Al identificar y clasificar stos suelos con alto valor agrcola en las diferentes distritos de zonificacin agrcola se logra el objetivo de la poltica pblica agrcola. En todos los distritos agrcolas se puede apreciar que se pueden realizar usos que sean compatibles con el uso designado. Es por esta razn que recientemente se construyeron los molinos de vientos en los terrenos agrcolas de Santa Isabel. VI. Comparacin entre la zonificacin agrcola y la zonificacin ambiental Al comparar ambos sistemas de calificacin se puede observar que hay varias diferencias entre la zonificacin agrcola y la zonificacin ambiental. La zonificacin agrcola es una de mayor impacto industrial. Es una zonificacin en la cual se busca la conservacin del suelo y los cuerpos de aguas, porque stos son parmetros necesarios en la produccin de productos agrcolas. En las zonificaciones agrcolas se busca minimizar el impacto ambiental que dicha actividad conlleva. Las zonificaciones de carcter ambiental son unas de conservacin. Dichas
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Seccin 31.1.1, Reglamento 7951, supra.

12 de Julio del 2012 zonificaciones se encargan de conservar todos los recursos naturales del rea protegida incluyendo la flora y la fauna. En dichas zonificaciones se busca conservar el medioambiente. VII. Conclusin. En un sistema eficiente de planificacin socioeconmica se deben comprender y definir todos sus componentes para saber sus limitaciones y fortalezas. En la planificacin de proyectos agrcolas se debe minimizar el impacto ambiental que dichas prcticas conllevan. La proteccin del medioambiente en Puerto Rico es una de carcter constitucional, por lo que es importante que los ciudadanos lo protejan, esto incluye al gobierno y sus empleados. La agricultura se ha mecanizado desde principios del siglo anterior, logrando un impacto adverso al medio ambiente. Por sta razn, se convirti en esa poca como la principal causa de dao ambiental. Ecosistemas de gran valor ecolgico han sido reducidos a su casi extincin, en los peores casos han sido completamente extintos. Es por esta razn que el Estado debe promover la mayor proteccin al medioambiente, clasificando las reservas naturales y ambientales a tiempo, antes de que sufran un cambio negativo permanente. En el caso de la agricultura, es importante y necesario proteger los suelos de alto valor agrcola en el pas. La agricultura siempre va a necesitar de un medioambiente saludable para la eficiente produccin de productos agrcolas. NOTA: Es importante sealar que las calificaciones del Reglamento 7951 solo son utilizadas en donde la Junta de Planificacin tiene jurisdiccin. La Junta de Planificacin tiene jurisdiccin en los terrenos de las Islas de Puerto Rico y en los municipios autnomos que as lo hayan adoptado.

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