Presupuestos Participativos Ecuador - UN HABITAT 2009 Sauliere

Presupuestos Participativos en el Ecuador: anlisis del camino recorrido para definir pasos futuros
2009
Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, UN-HABITAT, 2009 Crditos: Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, UN-HABITAT Banco del Estado Cities Alliance Elaboracin del documento: Saya Saulire Consultora UN-HABITAT, Ecuador Email: sayasauliere@gmail.com Coordinacin: Mnica Dvila UN-HABITAT Edicin: Mnica Rhon D. UN-HABITAT Diseo: Zonacuario, Comunicacin con Responsabilidad Social www.zonacuario.com Impresin: XXX ISBN XXX Este material puede ser utilizado siempre que se cite la fuente. Nota: Las opiniones vertidas en el presente documento son de exclusiva responsabilidad de su autora y no reflejan necesariamente los criterios del Sistema de Naciones Unidas. Av. Amazonas 2889 y La Granja Edificio de las Naciones Unidas Telfonos: (593 2) 2460 330 / 2460 332 Fax: 246 1964 Email: monica.davila@undp.org/monica.rhon@undp.org Pgina web: www.unhabitat.org/ www.un.org.ec Quito - Ecuador
VIGILANCIAPLANIFICIACIN DESARROLLO SOSTENIBLE EMPODERAMIENTO
Presentacin
La aplicacin de Presupuestos Participativos en la gestin pblica supone innovar la relacin entre las diferentes esferas de gobierno y la poblacin. Las diversas experiencias en el mundo han mostrado los beneficios de esta prctica para estimular el involucramiento de la ciudadana en la toma de decisiones y la bsqueda de una mayor inclusin poltica, justicia social y profundizacin de la democracia. Como veremos en los estudios de caso recogidos en esta investigacin, no existe un nico modelo para la implementacin del Presupuesto Participativo, ste es ms bien un proceso que se configura y reconfigura en funcin del grado de participacin ciudadana, la rigurosidad y capacidades tcnicas para ajustar las herramientas a la realidad y dinamismo local; y principalmente, la visin y voluntad poltica. El actual contexto del Ecuador, con una nueva Constitucin aprobada mediante referndum, presenta una gran oportunidad para avanzar en el desarrollo de una vida en armona y equilibrio entre hombres y mujeres, entre las comunidades, entre los seres humanos y la naturaleza. Igualmente, el reconocimiento en el nuevo marco normativo ecuatoriano de la obligatoriedad de elaborar Presupuestos Participativos, marca un modelo de gestin del Estado, que no solamente contribuir a la transparencia de la adjudicacin, el uso y control de los recursos pblicos, sino tambin a reducir la inequidad social y territorial. Para cumplir con esta gran aspiracin, el Banco del Estado como institucin financiera pblica que contribuye a mejorar la calidad de vida de la poblacin y al desarrollo sustentable del pas, mediante el financiamiento de proyectos de inversin pblica y asistencia tcnica, considera fundamental implementar herramientas tcnicas como el Presupuesto Participativo, que coadyuven al fortalecimiento institucional de los gobiernos autnomos descentralizados y a la participacin de los ciudadanos en el nuevo sendero integral de la democracia. Esta publicacin, que recoge experiencias de procesos de gestin y presupuestacin participativa desarrolladas por algunos municipios, busca contribuir al conocimiento, la reflexin y el debate sobre los retos para la construccin de una democracia participativa.
Banco del Estado
UN-HABITAT, Ecuador
DELIBERACIN INTERCULTURALIDAD SOSTENIBILIDADGNERO
PARTE I
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DEMOCRACIAPARTICIPACIN CONTROLPODERDECISIN SOLIDARIDADJUSTICIA
Agradecimientos
A los actores polticos, Alcaldes, Alcaldesas y Concejales as como a funcionarios pblicos de los municipios de: Francisco de Orellana, Colta, Ibarra, Esmeraldas y Morona, que bridaron su tiempo para responder a nuestras preguntas y compartir sus experiencias. A los y las representantes de la sociedad civil por su apoyo en las entrevistas. Al equipo de UN-HABITAT, Ecuador y a Alberto Paranhos de ROLAC por sus consejos, soporte y la lectura final de este texto. A Roco Granda y Flor Mara Vaca por sus valiosos aportes. A Luca Ruiz y Otto Zambrano por sus orientaciones tiles.
DESARROLLO LOCAL INCLUSINEQUIDAD CIUDADANATRANSPARENCIA
NDICE
ICE Presentacin
Agradecimientos ndice Cuadros Siglas Introduccin
3 4 5 9 11 13
PARTE I: PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS: CONTEXTO, DIFERENCIAS, RESULTADOS, DIFICULTADES Y DESAFOS FUTUROS I. CONTEXTO DEL SURGIMIENTO DE LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS
1. Crisis poltica e institucional en el Ecuador 2. Tejido social dinmico y gobiernos locales alternativos 3. Ciudadana, derechos y profundizacin democrtica 4. Espacios locales de participacin ciudadana y Presupuestos Participativos 5. Dinmica regional de los Presupuestos Participativos
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17 17 18 18 19 22
II. PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS EN EL ECUADOR

1. Ubicacin y expansin de los procesos de Presupuestos Participativos 1.1 Mapa actual de los procesos de Presupuesto Participativos 1.2 Fase de expansin de los Presupuestos Participativos 2. Funcionamiento del Presupuesto Participativo 2.1 Definicin del Presupuesto Participativo 2.2 Objetivos del Presupuesto Participativo 2.3 Actores del Presupuesto Participativo 2.4 Fases del Presupuesto Participativo 3. Principios del Presupuesto Participativo
24 25 25 26 27 27 27 27 28 29
III. DIFERENCIAS ENTRE LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS EN EL ECUADOR

1. Enfoques del Presupuesto Participativo 2. Dimensin metodolgica 2.1 Presupuesto Participativo con base territorial y/o temtica 2.2 Anclaje institucional municipal de los Presupuestos Participativos 3. Dimensin presupuestaria 3.1 Monto y porcentaje del Presupuesto de Inversin destinado al Presupuesto Participativo
31 31 33 33 34 35
PARTE I
7
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3.2 Transparencia del Presupuesto Participativo, del Presupuesto Municipal y alfabetizacin presupuestaria 3.3 Criterios de distribucin de los Presupuestos Participativos 3.4 Porcentaje de ejecucin de las obras priorizadas 3.5 Presupuesto previsto para la implementacin del proceso 4. Dimensin participativa 4.1 Participacin de todos y todas versus participacin de representantes de la sociedad civil 4.2 Participacin deliberativa versus participacin simple 4.3 Formas de participacin 4.4 Participacin y articulacin con los concejos municipales 4.5 Participacin de los funcionarios 5. Dimensin territorial 5.1 Vnculo entre los planes de largo plazo y el Presupuesto Participativo 5.2 Grado de descentralizacin y papel de las Juntas Parroquiales 6. Dimensin normativa 7. Matriz de recopilacin 36 37 39 39 39 39 40 40 42 43 44 44 45 45 46
IV. RESULTADOS Y DIFICULTADES DE LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS

1. Resultados e impactos de los procesos de Presupuesto Participativo 1.1 Resultados de participacin y profundizacin democrtica 1.2 Resultados del desarrollo local y de la justicia social 1.3 Resultados a nivel de la gestin municipal 2. Dificultades en los Presupuestos Participativos 2.1 Dificultades en la implementacin del Presupuesto Participativo 2.2 Dificultades en los resultados del Presupuesto Participativo 2.3 Dificultades de los Presupuestos Participativos como un mecanismo de profundizacin democrtica
48 48 48 50 51 53 53 54 55
V. PREGUNTAS Y TEMAS PARA EL DEBATE EN EL CONTEXTO ACTUAL

1. Definir lo que se entiende por Presupuesto Participativo a nivel nacional 2. Definir el funcionamiento del Presupuesto Participativo a nivel parroquial 3. Impulsar el Presupuesto Participativo en un contexto menos favorable 4. Definir una estrategia que fortalezca el tejido social 5. Articular el Presupuesto Participativo con otros mecanismos locales de participacin 6. Articular el Presupuesto Participativo con visiones de desarrollo 7. Reflexionar sobre cmo los Presupuestos Participativos puedan promover un desarrollo sostenible 8. Conjugar la transparencia con el Presupuesto Participativo 9. Crear herramientas para incentivar la calidad de los procesos 10. Promover el seguimiento de los resultados y la evaluacin de objetivos para permitir el aprendizaje 11. Capitalizar las capacidades nacionales en el tema 12. Aprender de las experiencias regionales
59 59 60 60 61 61 61 62 62 62 63 63 63 64
VI. CONCLUSIN

PARTE II: ESTUDIO DE CASOS EXPERIENCIA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DEL CANTN FRANCISCO DE ORELLANA I. CONTEXTO II. NUEVO MODELO DE GESTIN: ESPACIOS DE PARTICIPACIN CIUDADANA
1. Reestructuracin del Gobierno Municipal 2. Espacios de Participacin Ciudadana
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69
71 72 73 73
III. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DEL CANTN FRANCISCO DE ORELLANA

1. Enfoque del Presupuesto Participativo en el Cantn Francisco de Orellana 2. Metodologa del Presupuesto Participativo 2.1 Organizacin metodolgica: territorial y temtica 2.2 Fases del Presupuesto Participativo 3. Espacios de participacin ciudadana y Presupuesto Participativo 4. Departamentos municipales y Presupuesto Participativo
75 75 75 76 76 79 80
IV. DISTRIBUCIN Y ANLISIS DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

1. Monto del Presupuesto Participativo adjudicado 2. Distribucin del Presupuesto Participativo 3. Criterios para la distribucin 3.1 Criterios de distribucin entre parroquias 3.2 Criterios de distribucin entre zonas urbanas 4. Anlisis presupuestario del Presupuesto Participativo 4.1 Inversin a nivel parroquial 4.2 Inversin a nivel urbano 4.3 Inversin temtica por mesas 4.4 Nivel de ejecucin
81 81 82 83 83 84 84 84 87 88 90
V. RESULTADOS, DIFICULTADES Y RECOMENDACIONES DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

1. Resultados del Presupuesto Participativo 1.1 A nivel de participacin 1.2 A nivel del gobierno municipal 1.3 A nivel de implementacin 2. Dificultades del Presupuesto Participativo 3. Recomendaciones
92 92 92 93 94 95 96
PARTE I
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EXPERIENCIA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DEL CANTN COLTA I. CONTEXTO II. PROCESO DE PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL CANTN COLTA III. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DEL CANTN COLTA
1. Enfoque y objetivos del Presupuesto Participativo en el Cantn Colta 2. Metodologa del Presupuesto Participativo 2.1 Un Presupuesto Participativo Territorial 2.2 Fases del Presupuesto Participativo 3. Departamentos municipales y funciones hacia el Presupuesto Participativo
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101 102 103 103 104 105 105 106

1. Monto de Presupuesto Participativo y Presupuesto Municipal 2. Formas de distribucin territorial 3. Criterios de distribucin territorial 4. Proyectos y obras priorizadas en el Presupuesto Participativo de Colta 4.1 Detalle de la inversin del Presupuesto Participativo en el ao 2008
108 108 108 109 110 110
V. RESULTADOS Y DIFICULTADES DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

1. Resultados del Presupuesto Participativo 1.1 A nivel de participacin 1.2 A nivel de gobierno local 1.3 A nivel de la inversin 2. Dificultades del Presupuesto Participativo 3. Recomendaciones
114 114 114 115 116 116 117
BIBLIOGRAFA ANEXOS
121 129
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CUADROS
PARTE I
Cuadro 1: Cuadro 2: Cuadro 3: Cuadro 4: Cuadro 5: Cuadro 6: Cuadro 7: Cuadro 8: Esquema del proceso de desarrollo local y mecanismos de Participacin Ciudadana Visin sinptica de las instancias y procesos de participacin ciudadana en un gobierno local participativo Mapa de los procesos de Presupuesto Participativo en el Ecuador Lista de cantones y aos de implementacin del Presupuesto Participativo, por regiones Fases del ciclo de Presupuesto Participativo Escalera de la participacin Diferencias por dimensin entre los Presupuestos Participativos: forma mnima, mediana y mxima Tipologa exploratoria de la correlacin entre el grado y la forma de asociatividad de la sociedad civil y la innovacin municipal
PARTE II ESTUDIO DE CASO: CANTN FRANCISCO DE ORELLANA

Cuadro 9: Cuadro 10: Cuadro 11: Cuadro 12: Cuadro 13: Cuadro 14: Cuadro 15: Cuadro 16: Cuadro 17: Cuadro 18: Esquema del nuevo modelo de gestin del Cantn Francisco de Orellana Objetivos y funciones de las instancias de Participacin Ciudadana Matriz de priorizacin de proyectos Fases del Presupuesto Participativo del Cantn Francisco de Orellana Participacin de departamentos municipales e instancias ciudadanas, por fases Presupuesto de inversin y Presupuesto Participativo del GMO, montos y porcentaje, entre 2004 y 2008 (en USD) Esquema de distribucin del monto del Presupuesto Participativo Territorial y Temtico Criterios de distribucin del monto de Presupuesto Participativo, por parroquia, entre 2004 y 2008 Criterios de distribucin del monto de Presupuesto Participativo, por zonas urbanas, entre 2004 y 2008 Montos del Presupuesto Participativo y del Presupuesto de Inversin en las parroquias, entre 2004 y 2008 (en USD)
PARTE I
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Cuadro 19: Cuadro 20: Cuadro 21: Cuadro 22: Cuadro 23: Cuadro 24: Cuadro 25: Cuadro 26: Cuadro 27: Temas priorizados en las parroquias en el Presupuesto Participativopromedio entre 2005 y 2007 Temas priorizados en el Presupuesto Participativo a nivel parroquial y descripcin de proyectos Montos del Presupuesto Participativo y del Presupuesto de Inversin en las zonas urbanas, entre 2004 y 2008 (en USD) Temas priorizados en las zonas urbanas en el Presupuesto Participativo promedio entre 2005 y 2007 Temas priorizados en el Presupuesto Participativo a nivel urbano y descripcin de proyectos Temas priorizados en el Presupuesto Participativo a nivel de mesas temticas, y descripcin de proyectos Monto y presupuesto por mesas temticas promedio entre 2005 y 2007 (en USD) Distribucin de gastos del Gobierno Municipal del Cantn Francisco de Orellana, entre 2005 y 2007 (en USD) Cobertura de servicios de agua potable, electricidad, alcantarillado, en la ciudad y en las zonas rurales, entre 2001 y 2007
ESTUDIO DE CASO: CANTN COLTA

Cuadro 28: Cuadro 29: Cuadro 30: Cuadro 31: Cuadro 32: Cuadro 33: Cuadro 34: Objetivos y mbitos del Presupuesto Participativo del Cantn Colta Presupuesto de Inversin y Presupuesto Participativo del Gobierno Municipal de Colta, montos y porcentaje, entre 2004 y 2008 (en USD) Esquema de distribucin del monto del Presupuesto Participativo territorial Frmula de distribucin del Presupuesto Participativo por comunidad Temas priorizados en la zona rural en el Presupuesto Participativo, porcentaje y monto invertido en el Cantn Colta Temas priorizados en la zona rural en el Presupuesto Participativo, en 2008 Ejemplo de proyecto productivo: compra de bovinos con el Presupuesto Participativo
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SIGLAS
ACDI BdE CCCC CEREPS CGC FEKUNAE FOCAO FUNDAMYF GMO IFI JP MIDUVI NBI ONG OOPP PGU-ALC PNUD POA PP SENPLADES TIC Agence Canadienne de Dveloppement International Banco del Estado Comisin de Control Cvico de la Corrupcin Cuenta Especial de Reactivacin Econmica, Productiva y Social Comit de Gestin Cantonal Federacin de Comunas Unin de Nativos de la Amazona Ecuatoriana Federacin de Organizaciones Campesinas de Orellana Fundacin Mujer y Familia Andina Gobierno Municipal de Orellana Instituciones Financieras Internacionales Junta Parroquial Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda Necesidades Bsicas Insatisfechas Organizacin No Gubernamental Obras Pblicas Programa de Gestin Urbana para Amrica Latina y El Caribe de UN-HABITAT Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Plan Operativo Anual Presupuesto Participativo Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo Tecnologa de la Informacin y Comunicacin
PARTE I
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INTRODUCCIN
esde hace diez aos, surgieron -en algunos gobiernos locales del Ecuadorprcticas de participacin de ciudadanos y ciudadanas en la gestin local y en lo pblico. Como reaccin ante una democracia representativa deficiente y a la transformacin de la poltica en politiquera, algunos alcaldes y alcaldesas innovaron en la forma de gestionar, planificar e invertir a nivel local. Gestin participativa, gestin con participacin ciudadana o gobiernos locales participativos, estas prcticas se caracterizan por una nueva forma de involucrar a los habitantes y actores de un territorio en la gestin pblica y las decisiones. Los primeros municipios en implementar esta nueva forma de gestin con participacin fueron los municipios llamados alternativos, la mayora ubicados en la Sierra norte y centro, en el sur y en las provincias amaznicas. Los resultados de esos procesos, tanto en trminos de desarrollo local, eficiencia del gobierno local, reconstruccin de una cultura democrtica, fortalecimiento del tejido social, han sido sistematizados y reconocidos, a nivel nacional e internacional, provocando una segunda ola de expansin, con la adaptacin de estas prcticas a un nmero ms amplio de municipios con trayectoria y tendencia poltica diferentes, generalmente asesorado por la cooperacin internacional (ONG nacional e internacional, agencias y programas de Naciones Unidas). Cuando se instal la Asamblea Nacional Constituyente (2007-2008), actores sociales, ONG y gobiernos locales con prcticas a favor de la gestin con participacin ciudadana, vieron la oportunidad de incidir en la Carta Magna para que sta facilite y est en concordancia con el impulso de nuevos procesos de gestin participativa, a nivel nacional. Gracias a sus mltiples propuestas y estrategias de incidencia, la nueva Constitucin, aprobada ampliamente por referndum en septiembre 2008, instaur la Participacin Ciudadana y el Control Social como el Quinto Poder del Estado. La participacin ciudadana, en todos los niveles, escalas territoriales y mbitos, se vio fortalecida. Nuevos mecanismos de democracia participativa, tanto a nivel nacional como local, complementaron formas y prcticas de la democracia representativa. El Presupuesto Participativo est mencionado en la nueva Constitucin como una modalidad para la planificacin y la adjudicacin presupuestaria, a nivel de las parroquias rurales.
Por ejemplo, la experiencia del gobierno local de Cotacachi.
PARTE I
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DEMOCRACIAPARTICIPACIN CONTROLPODERDECISIN SOLIDARIDADJUSTICIA Objetivos y presentacin de la publicacin

En este contexto poltico de transicin constitucional, de redefinicin del marco legal y de obligatoriedad de implementacin de la presupuestacin participativa en la ms pequea de las escalas territoriales, es importante reflexionar sobre las experiencias de Presupuestos Participativos experimentadas e implementadas en el Ecuador. Por lo tanto, los objetivos de esta publicacin son: Contextualizar la emergencia de los Presupuestos Participativos en el Ecuador y Amrica Latina (Parte I, I). Exponer el funcionamiento del Presupuesto Participativo y explicar su diversidad de enfoques, metodologas y prcticas en las experiencias ecuatorianas (Parte I, II). Dar a conocer los resultados e impactos, as como las dificultades de las diferentes opciones metodolgicas (Parte I, III). Identificar las preguntas y los temas de debate dentro del contexto actual nacional (Parte I, IV). Exponer estudios de casos exitosos de Presupuesto Participativo a nivel nacional, su contexto, enfoque, metodologa, resultados, dificultades y recomendaciones (Parte II). Por ende, en esta publicacin, luego de una contextualizacin nacional y regional de la emergencia de prcticas de gestin local participativa, participacin ciudadana y democracia participativa, de las cuales los Presupuestos Participativos son parte (Parte I, I) y de una recapitulacin de su funcionamiento para el lector no familiarizado (Parte I, II), se realiza un anlisis comparativo de las diferencias, tanto metodolgicas como presupuestarias, de participacin y territoriales de los Presupuestos Participativos nacionales (Parte I, III). Se compilan resultados y dificultades encontradas, permitiendo identificar las preguntas para un debate dentro del contexto de transicin constitucional y de definicin del marco legal de la participacin ciudadana (Parte I, IV y V). En la Parte II, dos estudios de casos, del Cantn Francisco de Orellana (Orellana) y del Cantn Colta (Chimborazo), son detallados con el fin de ilustrar y dar a conocer el funcionamiento, metodologa, distribucin, resultados y dificultades de estas dos experiencias exitosas a nivel nacional. El contenido de esta publicacin se apoy en el recorrido de cinco experiencias nacionales y en la sistematizacin de dos experiencias exitosas. Se realiz una extensa revisin bibliogrfica, tanto nacional como regional, sobre el tema (literatura acadmica, documentos organizacionales, recursos disponibles en Internet, etc.), que permiti contrastar con los resultados de las sistematizaciones. Adems, se apoy sobre un exhaustivo conocimiento de las experiencias nacionales hasta 2006. El libro se dirige a los actores y actoras interesados en reflexionar, impulsar y fortalecer los mecanismos de democracia participativa (profesionales de ONG, organizaciones sociales y de base, funcionarios municipales y estatales, polticos, etc.).
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DORPODERDECISIN NSPARENCIAEQUIDAD LIDARIDADJUSTICIA RDESARROLLO LOCAL INREDISTRIBUCIN ODERPLANIFICACIN ARROLLO SOSTENIBLE DE CUE E N D I C I N Participativos: N T A S Presupuestos N Tcontexto, diferencias,A L I D A D E R C U L T U R resultados, dificultades y A R T futuros C R A C I A Pdesafos I C I P A C I UADORPODERDECISI RANSPARENCIAEQUID SOLIDARIDADJUSTIC DORDESARROLLO LOC USINREDISTRIBUCI PODERPLANIFICACI ESARROLLO SOSTENIB RENDICIN DE CUENT
PARTE I
I. CONTEXTO DEL SURGIMIENTO DE LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS

a participacin de los ciudadanos y ciudadanas en la elaboracin, definicin y control del presupuesto municipal, prctica conocida como Presupuesto Participativo, se ha convertido en estos ltimos aos en uno de los mecanismos ms novedosos para lograr la democracia local. En el Ecuador, cerca de treinta gobiernos locales involucran a sus habitantes en la orientacin de los recursos municipales. Los Presupuestos Participativos en el Ecuador emergieron en una doble coyuntura: la invencin y creacin de nuevos modelos de gestin local con participacin ciudadana en algunos gobiernos locales, y el impulso de la sociedad civil, de los movimientos sociales y la ciudadana para promover espacios de participacin a nivel local. Estas dinmicas nacieron como reaccin frente a la aguda crisis poltica, social y econmica que atraves el pas en los ltimos quince aos que llev a la ciudadana a desconfiar de las instancias electas, pero que levant su voluntad de reconstruir lo pblico y poner en prctica la democracia. En este captulo, se expone brevemente el contexto del desarrollo de los Presupuestos Participativos, tanto a nivel nacional como sudamericano, permitiendo ubicar al lector en cmo estos procesos locales han sido y son parte de una dinmica de nuevas formas de democracia.
1. Crisis poltica e institucional en el Ecuador

En el Ecuador, la dictadura militar dio paso a una transicin democrtica, en el ao 1978; sin embargo, el rgimen democrtico existente desde hace treinta aos cumple solamente con los requisitos mnimos para ser clasificados como tales: el derecho a votar y ser votado, la pluralidad de partidos polticos, etc. Las inequidades sociales y econmicas cuestionan algunos fundamentos democrticos. En la ltima dcada, el Ecuador atraves una crisis poltica e institucional, que deriv en una de las mayores inestabilidades de la regin latinoamericana, caracterizada por la gran alternancia de presidentes (nueve, entre 1998 y 2007). El nivel de desencanto poltico (Campuzano, 2002) y de desconfianza hacia los partidos polticos y las instituciones (Congreso y Justicia) han sido muy altos hasta el 2007 2 . Los partidos polticos son percibidos por las y los ecuatorianos como lites separadas de la sociedad, que responden ms a intereses de grupos corporativos u oligarquas que a los de la sociedad en su conjunto.
2 2007 fue el ao de la eleccin del actual presidente Rafael Correa, que marc un hito en la reconstruccin democrtica y de la confianza.
PARTE I
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Los niveles de corrupcin vividos a nivel nacional crearon, por un lado, un desvo importante de los presupuestos de programas e inversin social; y, por otro, una desconfianza generalizada hacia los actores polticos y pblicos. En el Ecuador, la Comisin Cvica de Control de la Corrupcin (CCCC) calcul que para el 2005- el equivalente del 27% del presupuesto nacional se perda cada ao por actos de corrupcin. Como evidencia el PNUD (2004), en su publicacin: La democracia en Amrica Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, La pobreza y la desigualdad no son slo problemas sociales, sino tambin dficit democrticos. Las ltimas dcadas dejaron un saldo muy negativo: los aos ochenta fueron calificados como dcada prdida, por la imposicin de ajustes estructurales, neoliberales de las instituciones financieras internacionales (IFI), que debilitaron al Estado y su poltica social, obligando a la privatizacin de varios sectores estratgicos del pas. En esos mismos aos, en el Ecuador, la tendencia a reducir el papel de regulacin poltica y econmica del Estado y a limitarlo al de coordinador funcional a los imperativos del comercio y las finanzas internacionales fue aplicada, incrementando la inequidad y creando una espiral de pauperizacin.
2. Tejido social dinmico y gobiernos locales alternativos

Como respuesta a la crisis y a la deficiencia de las funciones de participacin y representacin, a la violacin permanente de los derechos, desde mediados de la dcada de los noventas emergi un tejido asociativo dinmico auspiciado, a menudo, por el movimiento indgena y por varias organizaciones de ndole comunal, cantonal, provincial y regional, as como por organizaciones sociales barriales, de mujeres, jvenes, campesinas, etc., apoyado por organizaciones no gubernamentales (ONG), agencias de cooperacin internacional, organismos pblicos autnomos, ciertos partidos polticos y autoridades locales. Estas organizaciones de la sociedad civil crearon nuevas formas de luchar por el cumplimiento de sus derechos. Paralelamente y en articulacin, surgieron en los gobiernos locales prcticas y polticas innovadoras de participacin ciudadana (Cotacachi, Guamote, etc.). A travs de nuevos espacios y mecanismos democrticos, se reconstruy la esfera pblica en lo local.
3. Ciudadana, derechos y profundizacin democrtica

Los espacios de participacin que surgieron en el Ecuador desde los aos noventa, en los que se incluyen los espacios de Presupuesto Participativo, se enmarcaron en una corriente llamada de profundizacin democrtica (Fung y Wright, 2001), en la que la democracia no est percibida slo desde sus procedimientos y funcionalidades, sino desde los procesos a travs los cuales los ciudadanos y ciudadanas ejercen su derecho a participar, decidir, controlar y definir.
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La ciudadana democrtica es lograda a travs de la participacin y ejercicio de derechos civiles, polticos, sociales, econmicos y culturales, y su reto consiste en expandir la democracia, pasando de una Democracia de votantes a una Democracia de ciudadanos y ciudadanas (PNUD, 2004). Ms all de las elecciones, se trata de desarrollar un debate pblico sobre los intereses colectivos. De hecho, clsicamente, la ciudadana desde la corriente liberal- es entendida como la igualdad de los individuos frente a la Ley, asociada a un conjunto de derechos y responsabilidades otorgados por el Estado a sus ciudadanos. Pero el enfoque de profundizacin democrtica busca paliar la brecha entre la ciudadana y el Estado; es as que la ciudadana se concibe como algo que se practica, ms que como algo que se concede. Lister (1997) dice: ser ciudadano en sentido legal y sociolgico significa gozar de los derechos de ciudadana necesarios para la gestin y participacin social y poltica. Actuar como ciudadano implica realizar el potencial de ese estatus. La participacin activa se vuelve, as, fundamental para la prctica democrtica. Los ciudadanos son vistos como hacedores y formuladores (Gaventa, 2006), antes que como usuarios y escogedores de intervenciones o servicios diseados por otros. Segn este enfoque, los derechos y la ciudadana se obtienen a travs de la actora (no son simplemente otorgados por el Estado), el derecho de participacin es el derecho inicial: el derecho a pedir derechos, necesario para la realizacin de otros derechos. El concepto de ciudadana se vuelve esencial como herramienta de reivindicacin de luchas por los derechos a la inclusin social y econmica; no obstante, a travs de esta nocin, una nueva concepcin de la forma de hacer poltica tradicionalmente se ve promovida. Como punto de partida, siendo el derecho a tener derechos, las luchas no se limitan a la provisin de derechos legales o formales, sino que los movimientos sociales y ciudadanos crean nuevos derechos. La afirmacin y el reconocimiento de derechos implican cambios morales e intelectuales, transformacin de la prctica de la sociedad entera. Las y los ciudadanos pasan a ser actores sociales activos en esta construccin. Uno de los aspectos cruciales de esta redefinicin es la directa participacin de la sociedad civil y de los movimientos sociales en las decisiones, proponiendo una transformacin de las estructuras de relaciones de poder.
4. Espacios locales de participacin ciudadana y Presupuesto Participativo

A nivel local, dicha participacin se efectiviza mediante espacios de interfaces socio-estatales, pblico-ciudadano (Isunza Vera, 2006) de cogestin, decisin y control, que no tienen como lgica generativa la representacin de intereses, sino la idea de derecho: son espacios para la afirmacin de derechos, pensados para la formulacin programtica del inters pblico y no la suma de las capacidades polticas o de presin de los actores que los conforman (Ibd.). En estos espacios, emerge una nueva cultura poltica que permite una redefinicin de las relaciones de poder.
PARTE I
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La participacin ciudadana a nivel local incide en lo pblico a travs de varios mecanismos: definicin de las agendas, decisin de las polticas y de la inversin, seguimiento de las decisiones y gestin, y control. La planificacin estratgica participativa, los comits pluri-actorales, las asambleas, los presupuestos participativos, la rendicin de cuentas y el control social, son mecanismos y espacios implementados de democracia participativa y de participacin ciudadana, paralelos al dispositivo de democracia representativa. Si estos mecanismos se dieron en varias escalas (nacional a local), el lugar de experimentacin ms activo fue el nivel cantonal y parroquial. Las caractersticas comunes de estas iniciativas de participacin ciudadana, segn Gaventa (2006), son el de ir ms all de la consulta, para lograr formas de empoderamiento. Promueven la inclusin, sobre todo de los grupos que han sido tradicionalmente excluidos y marginados como: los jvenes, las mujeres, los indgenas, los afroecuatorianos, las personas de la tercera edad, las personas con capacidades distintas y necesidades especiales, etc., que estn en la bsqueda de nuevas formas de asocio entre actores y grupos de intereses distintos, que permita una ms amplia apropiacin de las decisiones y proyectos. El Presupuesto Participativo se enmarca en un conjunto de espacios creados y mecanismos desplegados de gestin local participativa. En la mayora de los municipios participativos, el proceso se inici por la definicin de planes estratgicos con participacin, que desembocaron -en numerosas ocasiones- en la creacin de espacios ciudadanos de gestin y decisin (p.e. Comit de Gestin, Asamblea Cantonal, etc.). El Presupuesto Participativo se implement como uno de los mecanismos para orientar recursos a la ejecucin de proyectos, obras y programas del Plan, y como un espacio de participacin anual. Adems, a menudo ha estado articulado con la rendicin de cuentas municipal y mecanismos de control social hacia la gestin local por parte de la ciudadana. Las dos figuras siguientes visibilizan esta articulacin entre los diversos mecanismos a nivel local: el Cuadro 1 muestra la articulacin entre los diferentes momentos y procesos de la gestin local participativa en el tiempo; mientras el Cuadro 2 muestra la visin sinptica y la articulacin entre los espacios y mecanismos de participacin con el gobierno local.
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Cuadro 1:
Esquema del proceso de desarrollo local y mecanismos de participacin ciudadana
DESARROLLO LOCAL
Plan de Desarrollo Local ESPACIOS DE CONCERTACIN Comits-Mesas temticas
Presupuesto Participativo
Sistema de Control Social
MOMENTOS INSTITUCIONALES
Fuente: Saulire, 2005.
Cuadro 2:
Visin sinptica de las instancias y procesos de participacin ciudadana en un gobierno local participativo
ASAMBLEA
GOBIERNO MUNICIPAL PLAN DE DESARROLLO CANTONAL
COMIT DE DESARROLLO CANTONAL MESAS DE CONCERTACIN
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
RENDICIN DE CUENTAS
Control Social
Fuente: Saulire, 2005.
PARTE I
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DEMOCRACIAPARTICIPACIN CONTROLPODERDECISIN SOLIDARIDADJUSTICIA 5. Dinmica regional de los Presupuestos Participativos

Ms all del contexto nacional, es importante considerar los procesos regionales en el impulso del Presupuesto Participativo para mostrar cmo el Ecuador es parte de una dinmica regional. Durante la dcada de los noventas, se produjo en varios pases latinoamericanos (como sucedi en el Ecuador) un proceso de descentralizacin que abri nuevos canales para la participacin a nivel local. Las siguientes experiencias fueron smbolos de esta tendencia: la de participacin popular de Bolivia, la de Presupuesto Participativo de Porto Alegre (Brasil) y la de Villa El Salvador (Per), as como la promocin de la cultura cvica en Bogot (Colombia). En trminos del Presupuesto Participativo, fue en 1989 que las ciudades de Porto Alegre y Santo Andr, en Brasil 3 , iniciaron el innovador proceso de participacin popular en la definicin de los presupuestos municipales, como ejercicio de democracia directa. Si bien hubo iniciativas de gobiernos locales anteriores, en Brasil, stas no fueron formalizadas ni institucionalizadas como poltica municipal. El municipio de Porto Alegre, liderado en este momento por el Partido de los Trabajadores, fue la ciudad que adopt el Presupuesto Participativo como bandera poltica y como uno de sus ejes principales de gestin local. Actualmente, es la experiencia ms investigada, sistematizada y conocida a nivel mundial (Fedozzi, 2001; Genro y Souza, 2001). La difusin de su metodologa, resultados e impactos 4 fue clave para la expansin del proceso a nivel internacional y regional , y para la rplica de sus experiencias a nivel local. Cabannes (2004) identifica tres fases en la expansin de los procesos de Presupuesto Participativo, a nivel regional: De 1989 a 1997: Fase de experimentacin. Nuevas formas de gestionar recursos pblicos fueron inventadas (en Porto Alegre, Santo Andr- Brasil y Montevideo- Uruguay). De 1997 a 2000: Fase de masificacin brasilera. Ms de 200 municipios brasileos adoptaron el mecanismo. Del 2000 hasta hoy: Fase de expansin y diversificacin. Se expendieron los procesos fuera de Brasil, en Amrica Latina, en Europa y frica. No existen cifras exactas sobre el nmero actual de procesos a nivel mundial, pero se estima que son alrededor de 2.500 municipios. Esta alta cifra se debe al nmero de procesos peruanos que se integraron a partir de 2004, como resultado de la Ley Marco de Presupuesto Participativo, que obliga a los diferentes gobiernos seccionales a implementarlo para recibir transferencias del Estado.
3 Los orgenes del Presupuesto Participativo son ms complejos; Goldfrank (2006) afirma que al final de la dcada de los setentas y comienzos del decenio de los ochentas, hubo municipios que sometieron a debate los presupuestos en Lages (Santa Catarina), Ba Esperanza (Par) y Pelotas (Rio Grande Do Sul). 4 La declaracin final de la Asamblea Mundial de Ciudades y Autoridades Locales (Estambul, Hbitat II, UN-HABITAT, 1996) que recomend la aplicacin de Presupuestos Participativos en el gobierno local y la calific como una de las mejores prcticas de gestin urbana a nivel internacional influy en este impulso.
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El impulso y la expansin de los Presupuestos Participativos en el Ecuador estn vinculados a esta dinmica regional. Si bien varios procesos de gestin local participativa en curso fueron el terreno favorable para su puesta en prctica, uno de los elementos detonadores de su desarrollo fue la asistencia de alcaldes y 5 alcaldesas al Encuentro Internacional sobre este tema, organizado por el Programa de Gestin Urbana para Amrica Latina y El Caribe (PGU-ALC), de UN-HABITAT en 2001, en Cotacachi, que cont con la presencia de actores polticos de gobiernos locales clave de Brasil. Por otro lado, varias experiencias se iniciaron con la asesora de expertos brasileros de UNICEF a gobiernos locales en el Ecuador, construyendo puentes entre el proceso regional y la dinmica nacional.
PARTE I
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El I Encuentro Internacional tuvo el auspicio de: PNUD, PGU-ALC, Coordinadora de Gobiernos Locales Alternativos y CIUDAD. Luciano Brunet, coordinador del Presupuesto Participativo de Porto Alegre en esa poca, fue uno de los expositores. Los talleres de capacitacin fueron conducidos por tcnicos brasileos del PNUD. El evento permiti intercambiar experiencias nacionales e internacionales (Ecuador, Brasil y Per) y firmar la carta de compromiso de cerca de 40 autoridades locales y representantes internacionales, para promover y velar por los principios del presupuesto participativo y la gestin democrtica. La relatoria del Encuentro Internacional disponible en http://staging.unchs.org/ cdrom/ump/CD/documents/lac/ct-94.pdf.
II. PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS EN EL ECUADOR
n el captulo anterior, se expuso cmo los procesos de Presupuestos Participativos en el Ecuador son parte de un conjunto de mecanismos de gestin local con participacin ciudadana. Se demostr cmo estos mecanismos innovadores municipales de democracia participativa y este dinamismo social de lucha por los derechos, fueron una reaccin a la crisis poltica e institucional en Ecuador, por un lado, y se adscribieron a una tendencia regional de profundizacin democrtica y participacin ciudadana. Aquella recapitulacin permiti enmarcar el Presupuesto Participativo en un panorama ms amplio, tanto nacional como regional, evitando caer en la visin instrumentalista que lo concibe y presenta nicamente como un mecanismo metodolgico fuera de contexto poltico. Los siguientes captulos presentan un anlisis ms detallado de las variedades de Presupuestos Participativos existentes en Ecuador: si para, algunos municipios, el conjunto de mecanismos de participacin ciudadana a nivel local (planificacin, presupuestacin y control) forman parte de un proceso indivisible, con fines analticos y metodolgicos, se realizar un anlisis especfico del Presupuesto Participativo en ste y los siguientes captulos. Este ejercicio que puede sonar artificial para algunos (por la forma integral de concebir su intervencin local) permite analizar ms en detalle el Presupuesto Participativo, su diversidad, los diferentes enfoques, as como comprender las formas de participacin, examinar metodologas e impactos en el territorio. El Presupuesto Participativo, en Brasil sobre todo, dio lugar a una extensa literatura en Ciencia Poltica, Sociologa y Ciencias Sociales, debido a su importancia como poltica pblica en la gestin local. Es a partir de esta literatura (ver bibliografa) y la adaptacin de la problemtica a la realidad ecuatoriana, que se delinearon los ejes de anlisis presentes en los siguientes captulos. En este punto, se presenta un mapa de los Presupuestos Participativos y las fases de su expansin en Ecuador y se realiza una recapitulacin de su funcionamiento y principios, para el lector no familiarizado con su metodologa.
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VIGILANCIAPLANIFICIACIN DESARROLLO SOSTENIBLE EMPODERAMIENTO 1. Ubicacin y expansin de los procesos de Presupuestos Participativos
1.1 Mapa actual de los procesos de Presupuestos Participativos
La mayora de los Presupuestos Participativos en Ecuador se ubican en la Sierra norte y centro, algunos en el sur y otros en la Amazona. Todava no existen procesos de Presupuestos Participativos en la Costa ecuatoriana.
Cuadro 3:
Mapa de los procesos de Presupuesto Participativo en el Ecuador
Montfar Cotacachi Ibarra Otavalo Pimampiro Cayambe Quijos Archidona Saquisil

TUNGURAHUA
Pedro Moncayo
Cascales La Joya de los Sachas
Sigchos
Francisco de Orellana
Pllaro
CHIMBORAZO
Colta Guamote Alaus Suscal Cuenca Girn Nabn Oa Puyango Pindal Zamora El Pangui Yantzaza Centinela del Cndor Morona Suca
Costa Sierra Oriente

Cantones que implementan PP Provincias que inplementan PP
PARTE I
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1.2 Fase de expansin de los Presupuestos Participativos
Se pueden discernir tres fases de expansin de los Presupuestos Participativos en el Ecuador:
Los procesos iniciados a principios del 2000, hasta el 2004: municipios pioneros o gobiernos locales alternativos, encabezados por alcaldes y alcaldesas con una visin poltica de inclusin de la participacin ciudadana en la planificacin, gestin, decisin y control del accionar municipal y de impulso a la democracia participativa. Varios de los alcaldes y alcaldesas son indgenas (Pachakutik o partidos de izquierda). A partir de 2004: expansin a municipios, con dos lgicas: - Asesora de la cooperacin internacional o al desarrollo: varias ONG, nacionales e internacionales, y las Naciones Unidas, apoyaron a la implementacin de Presupuesto Participativo (p.e. PGU-ALC de UN-HABITAT, UNICEF, CARE, SNV, COSUDE, CIUDAD, etc.), en gobiernos locales, como parte de su estrategia de fortalecimiento de la participacin ciudadana y de la gestin local municipal. - Expansin por proximidad: un municipio, inspirado por una experiencia de gobierno local cercano a nivel geogrfico, decidi implementar el Presupuesto Participativo. A partir de 2009: se puede prever una expansin, sobre todo en el territorio rural de los municipios, debido a la nueva norma constitucional que obliga su implementacin en la escala parroquial.
Cuadro 4:
Lista de cantones y aos de implementacin del 6 . Presupuesto Participativo, por regiones
SIERRA
Carchi Montfar (2002)
SIERRA
Chimborazo Alaus (2004) Colta (2002) Guamote (1998) Provincial Azuay Cuenca (2001) Girn Nabn (2003) Oa Caar Suscal
AMAZONA
Sucumbos Cascales (2003)
Imbabura Cotacachi (2002) Ibarra (2002) Otavalo (2003) Pimampiro Pichincha Cayambe (2003) Pedro Moncayo (suspendido) Tungurahua Pllaro Provincial Cotopaxi Quijos Saquisil (2001) Sigchos (2003)
Orellana Francisco de Orellana (2003) La Joya de los Sachas (2003)
Napo Archidona (2001)
Loja Pindal (suspendido) Puyango (2005)
Morona Santiago Morona (2002) Suca (suspendido) Zamora Chinchipe Centinela del Cndor (2008) El Pangui (2005) Yantzaza Zamora
Result complicado encontrar informacin exhaustiva a nivel nacional sobre este tema. Probablemente haya cantones y experiencias recientes que no se las ha incluido en este cuadro. Las experiencias que se auto denominan Presupuesto Participativo pero que no tiene ninguna caracterstica que permita a un observador exterior calificarlo as no fueron mencionadas en esta lista.
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VIGILANCIAPLANIFICIACIN DESARROLLO SOSTENIBLE EMPODERAMIENTO 2. Funcionamiento del Presupuesto Participativo

Con la finalidad de permitir que el lector no familiarizado con la temtica tenga una comprensin de su funcionamiento y en un intento de nivelar conocimientos para la aproximacin a las variaciones y diferencias de los Presupuestos Participativos que se abordar en los siguientes captulos, se recapitulan brevemente los objetivos y el funcionamiento de los Presupuestos Participativos (Saulire, 2005) y se destacan los principios y fases de la gran mayora de los Presupuestos Participativos en el Ecuador.
2.1 Definicin del Presupuesto Participativo

Si bien las definiciones son mltiples (cf. III. 1.), una simple y descriptiva podra ser la siguiente: el Presupuesto Participativo es un proceso de participacin ciudadana en la definicin, deliberacin, decisin y control del presupuesto municipal.
2.2 Objetivos del Presupuesto Participativo 7

Objetivos polticos - Ampliar la democracia participativa y distribuir el poder - Mejorar la relacin gobierno local/ciudadana o Estado/sociedad civil Objetivos sociales - Promover la inclusin social - Redistribuir los recursos pblicos garantizando una mayor asignacin a los sectores tradicionalmente excluidos - Promover el desarrollo local Objetivos administrativo-institucionales - Mejorar la eficiencia y eficacia de la gestin local - Institucionalizar procedimientos transparentes y rendicin de cuentas
2.3 Actores del Presupuesto Participativo

El Presupuesto Participativo es un proceso abierto, en el que puede participar toda persona interesada en influir y decidir sobre la distribucin del presupuesto municipal. En general, en los procesos en el Ecuador participan delegados, delegadas y representantes de organizaciones de la sociedad civil del territorio.
Adaptacin de los objetivos en la publicacin de Ruiz (2007).
PARTE I
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Los actores involucrados son: Actores de la sociedad civil: delegados, delegadas y representantes de la sociedad civil (organizaciones de base, barriales, rurales, campesinas, etc.), ciudadana no organizada, ONG y organizaciones de la cooperacin internacional, iglesias, etc. Actores polticos locales: alcalde o alcaldesa, concejales y concejalas municipales, presidente o presidenta de las juntas parroquiales Actores pblicos: funcionarios y funcionarias municipales
2.4 Fases del Presupuesto Participativo

A continuacin, se presentan las diferentes fases que se desarrollan al formular e implementar el presupuesto en forma participativa. Estas fases son esquemticas, pero permiten tener una visin global del proceso.
Cuadro 5:
Fases del ciclo de Presupuesto Participativo
7 Control del PP Ejecucin del PP 6 1 Definicin de la metodologa Validacin y aprobacin del PP 5 2 Informacin sobre PP 4 3 Priorizacin del PP Ao 1 Ao 2
En el ao 2 se realizan las fases 6 y 7 de ejecucin del PP en curso y, paralelamente, las fases 1 a 5 de formulacin del PP del siguiente ao.
Estudios tcnicos
Fuente: adaptacin Saulire, 2005.
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a. Definir la metodologa Los actores locales definen las reglas de juego del Presupuesto Participativo de manera participativa y responden a las siguientes preguntas: Qu monto se destinar al Presupuesto Participativo? Qu criterios de distribucin se adoptarn para repartirlo entre los territorios? Se repartir o no a las mesas o a las instancias temticas? b. Informar sobre el Presupuesto Participativo Se informa a los habitantes del cantn sobre el Presupuesto Participativo, a travs de asambleas, cuas, perifoneo y medios adaptados a la realidad local, con el propsito de invitar a su participacin activa en los diferentes espacios de priorizacin. c. Priorizar para el Presupuesto Participativo En varias asambleas, reuniones temticas o territoriales, se explican el proceso y el monto del presupuesto municipal; la ciudadana delibera y prioriza los proyectos, las obras o programas a ser implementados con los Presupuestos Participativos, sobre la base del Plan de Desarrollo. d. Realizar estudios tcnicos El equipo tcnico municipal realiza los estudios tcnicos sobre los proyectos, obras y programas priorizados en la etapa anterior, con el objeto de conocer su viabilidad y costear su implementacin. e. Validar y aprobar el presupuesto municipal La ciudadana valida y aprueba el presupuesto municipal, con los montos de las obras, proyectos y programas del Presupuesto Participativo. Se decide conjuntamente el cronograma de su implementacin para el ao siguiente. g. Ejecutar el Presupuesto Participativo y controlar su buena implementacin El siguiente ao, el municipio coordina la ejecucin de la implementacin de los proyectos y programas del Presupuesto Participativo con la participacin de las comunidades y sus habitantes, para el siguiente ao. Un grupo de ciudadanos y ciudadanas ejerce el control social, para evaluar su buena implementacin.
3. Principios del Presupuesto Participativo

Deliberacin democrtica: el Presupuesto Participativo es un ejercicio de democracia directa, voluntaria y universal, en el cual la ciudadana delibera y participa activamente en la asignacin de recursos pblicos. Participacin: el gobierno local promueve la participacin ciudadana en la definicin, deliberacin, decisin y control del presupuesto municipal, en concordancia con los planes participativos.
PARTE I
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Equidad: en el Presupuesto Participativo, se facilita la participacin de la ciudadana interesada en tomar parte del proceso deliberativo, sin discriminaciones de carcter poltico, ideolgico, de gnero, religioso, racial o de cualquier otro tipo. Se promueve una distribucin equitativa de los recursos. Solidaridad: en los procesos de Presupuesto Participativo, el ceder recursos para favorecer a los grupos o territorios que presentan ms necesidades, es una prctica permanente en la distribucin del presupuesto. Objetividad: la asignacin de recursos pblicos no debe basarse en las redes clientelares, sino en criterios transparentes, tcnicos y objetivos, acordados a priori entre el gobierno local y la ciudadana. Transparencia: el gobierno difunde la informacin sobre el presupuesto municipal (presupuesto de inversin, principales fuentes de ingresos, etc.), con el fin de que la ciudadana pueda disponer de esta informacin durante el proceso de deliberacin y decisin. El presupuesto participativo contrarresta la tradicin de un presupuesto secreto, clientelar, con actos de corrupcin, para transformarlo en un presupuesto pblico, en un proceso abierto y transparente. El gobierno realiza una rendicin de cuentas al finalizar el proceso de Presupuesto Participativo. Eficacia y eficiencia: los proyectos y programas priorizados en el Presupuesto Participativo se realizan alrededor de objetivos, metas y planes consensuados con anterioridad, procurando optimizar los recursos municipales. El monitoreo y la evaluacin de la implementacin del Presupuesto Participativo permite un sistema permanente de retroalimentacin y mejora del proceso. Flexibilidad: la metodologa del Presupuesto Participativo es flexible, pues es un proceso que cada ao puede ir perfeccionndose. Compromiso gubernamental: la participacin ciudadana en el Presupuesto Participativo se basa en el compromiso del gobierno local de respetar los acuerdos y realizar una rendicin de cuentas que informe, tanto de las dificultades, como de los logros obtenidos. Enfoque de inclusin y de gnero: el Presupuesto Participativo promueve la participacin, sin discriminacin de grupos tradicionalmente excluidos de los espacios polticos, tales como: mujeres, nios, nias, jvenes, indgenas, afrodescendientes, personas con capacidades diferentes, personas de la tercera edad, etc. Enfoque intercultural: el Presupuesto Participativo ofrece un espacio de comunicacin y entendimiento entre personas y grupos sociales de diferentes culturas, en condiciones de igualdad y respeto mutuo, para crear nuevos conocimientos y saberes que generen unidad en la diversidad. Enfoque pedaggico: el Presupuesto Participativo es un proceso de aprendizaje en el cual se crean, desarrollan y fortalecen las capacidades ciudadanas.
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VIGILANCIAPLANIFICIACIN DESARROLLO SOSTENIBLE EMPODERAMIENTO III. DIFERENCIAS ENTRE LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS EN EL ECUADOR
n este captulo, se vislumbran las diferencias entre los Presupuestos Participativos en el Ecuador. Al analizarlas, se puede entender el carcter especfico de cada proceso y las diferentes opciones metodolgicas, polticas y estratgicas tomadas por cada gobierno local. Si bien existen diferencias que responden a una adaptacin metodolgica a la realidad local, existen otras que han sido el resultado de una visin distinta de objetivos y formas de participacin. Los anlisis comparativos sobre Presupuestos Participativos a nivel regional son an muy escasos (Cabannes y Baierle, 2005; Goldfrank, 2006; Wampler, 2007; CARE Per, 2007). Todava la mayor parte de la literatura sobre el tema es monogrfica. La investigacin comparativa, desgraciadamente incipiente, permite obtener otro entendimiento de los enfoques, las metodologas, los resultados e impactos. En este punto, se analizarn las diferencias en trminos de enfoque, de la dimensin metodolgica, presupuestaria financiera, de participacin, territorial 8 y normativa . El presente anlisis es inicial, se realiz a partir del examen de cinco experiencias nacionales, realizado a fines de 2008, pero con un exhaustivo conocimiento de las experiencias nacionales hasta 2006, sumado al anlisis de las sistematizaciones realizadas a nivel nacional (Anexo 2) y complementado con una revisin extensa de la literatura nacional y regional.
1. Enfoques del Presupuesto Participativo

Las definiciones del Presupuesto Participativo difieren ampliamente entre los gobiernos locales.
Definiciones y enfoques del Presupuesto Participativo

En Francisco de Orellana, se define como una herramienta que permite evidenciar el modelo de gestin y ejecutar los proyectos del Plan de Desarrollo Cantonal, a travs de un proceso de democracia directa voluntaria y universal, en el que la poblacin discute y define el presupuesto para las polticas pblicas, establecindose una relacin entre la democracia directa y la democracia representativa. En Montfar, es definido como la herramienta para fomentar la democracia participativa, la distribucin equitativa de los recursos y la bsqueda del desarrollo integral de los habitantes del cantn. Est orientado a propiciar el uso racional, la eficiencia y transparencia de los recursos municipales, fortaleciendo las relaciones entre el gobierno local y la poblacin, bajo los principios de solidaridad, equidad y unidad.
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Estas dimensiones de anlisis son una adaptacin del marco desarrollado por Cabannes, en UN-HABITAT (2004).
PARTE I
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En el libro Buenas prcticas en participacin - Experiencias de participacin y control social de la sociedad civil en procesos de desarrollo en Ecuador (Rast y Camacho, 2008) se menciona que Un presupuesto participativo se diferencia de la forma tecnocrtica tradicional en el hecho de que la ciudadana organizada es consultada acerca de las obras a realizarse, de la prioridad de los proyectos y de los volmenes de la inversin. El presupuesto participativo se orienta a mejorar la inversin de los recursos pblicos y a satisfacer las demandas sociales, especialmente de los grupos marginados y vulnerables. Por lo tanto, la presupuestacin participativa tiene un doble reto: por una parte, una mayor eficiencia y eficacia, es decir, disminucin de costos y mejores resultados y, por otra, la redistribucin de la riqueza, la equidad de gnero y la inclusin social.
Fuente: elaboracin propia a partir de Martnez (n/a); Ruiz (2007) y Rast y Camacho (2008).
Se pueden distinguir, principalmente, tres enfoques: 1) Enfoque poltico: el Presupuesto Participativo como un proceso de democracia participativa y de cambio de relaciones de poder Estado-Sociedad Civil. 2) Enfoque social: el Presupuesto Participativo como mecanismo que permite una inversin estratgica en programas sociales, planes de desarrollo y sectores vulnerables. 3) Enfoque tcnico-administrativo: el Presupuesto Participativo como herramienta para una gestin transparente y eficiente. Esta categorizacin es tipolgica (construcciones que definen las principales caractersticas), lo que no implica el reflejo de la realidad, sino una representacin abstracta que permite analizar y entender sus diferentes formas. Por ende, cada proceso no necesariamente se ubica en una de estas categoras, incluso puede tener los tres enfoques, con nfasis en uno de ellos, o responder a un slo enfoque. El enfoque del Presupuesto Participativo tiene relacin con la metodologa elegida y la estrategia desplegada: en caso de tratarse de un proceso con enfoque poltico, se incentiva la construccin de instancias de decisin con representantes de la sociedad civil para definir las prioridades y las reglas de juego (con cuotas de poder). En el carcter ms tcnico-administrativo, el Presupuesto Participativo puede verse direccionado por los funcionarios municipales, con un nfasis en las herramientas de transparencia.
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VIGILANCIAPLANIFICIACIN DESARROLLO SOSTENIBLE EMPODERAMIENTO 2. Dimensin metodolgica

2.1 Presupuesto Participativo con base territorial y/o temtica
Existen tres modalidades principales de funcionamiento del Presupuesto Participativo: El Presupuesto Participativo basado en lo territorial, que se refiere a los procesos en los que se discute el presupuesto por zonas del territorio municipal (parroquias, comunidades, barrios o zonas rurales/urbanas); los recursos son divididos entre estas unidades territoriales y asignados para la implementacin de obras o proyectos. El Presupuesto Participativo basado en lo temtico, que significa que el presupuesto est asignado, por temas o sectores, en general, a mesas sectoriales y temticas, para que sus integrantes puedan definir los programas o polticas que se financiarn con el Presupuesto Participativo de escala cantonal. El Presupuesto Participativo basado en lo territorial y lo temtico, que mezcla las dos formas anteriormente expuestas. En el Ecuador, existen Presupuestos Participativos con base territorial y procesos que son mixtos, con base territorial y temtica. Los procesos que se iniciaron sobre una base temtica (como en el Cantn Alaus) evolucionaron hacia una forma mixta, con el fin de involucrar a un mayor nmero de participantes.
Presupuesto Participativo basado en lo territorial y/o lo temtico

En Colta, se distribuye el monto del Presupuesto Participativo a nivel de comunidades y ellas definen los proyectos u obras ms necesarias. Se trata de un Presupuesto Participativo basado en lo territorial. En el Cantn Francisco de Orellana, el 80% del monto del Presupuesto Participativo se distribuye a nivel territorial, entre parroquias y zonas urbanas del Cantn. El 20% restante est distribuido a nivel temtico: se divide en quince mesas sectoriales y temticas proporcionalmente con su capacidad de gestin y de propuesta. Se trata de un Presupuesto Participativo basado en lo territorial y temtico.
Fuente: elaboracin propia.
PARTE I
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2.2 Anclaje institucional municipal de los Presupuestos Participativos
Existen diferentes anclajes municipales de los Presupuestos Participativos, es decir, varan los departamentos municipales responsables, la organizacin municipal y la adaptacin municipal al tema.
Anclaje institucional municipal de los Presupuestos Participativos

En El Coca, el proceso est liderado y coordinado por el Departamento de Participacin y Desarrollo, que fue creado al finalizar el Plan Participativo. La Direccin Financiera, los Departamentos de Obras Pblicas, Agua y Saneamiento y Planificacin tienen responsabilidades y funciones en varias de las etapas del proceso: proyeccin de presupuesto, factibilidad, implementacin, fiscalizacin, etc. (cf. Estudio de caso, III. 4.). En Colta, el proceso est coordinado por el Departamento de Estrategia, Perspectiva y Relacin Internacional, que es un departamento asesor del alcalde. Cada funcionario municipal es partcipe directo del proceso, a travs de su colaboracin, facilitacin y apoyo tcnico a las reuniones de priorizacin a nivel comunitario (cf. Estudio de caso, III. 4.). En Ibarra, se cre una Unidad de Gestin y Participacin Ciudadana, en una oficina espacialmente separada del municipio, con un equipo compuesto por un economista, un arquitecto, un abogado, un contador y tres promotores. Dicha unidad tiene las competencias necesarias para cumplir la mayora de las funciones municipales del Presupuesto Participativo, los estudios de factibilidad y apoyo en la implementacin. En Macas, un tcnico del Departamento de Administracin es el responsable del proceso. Los otros departamentos no tienen claras funciones en el proceso.
Se pueden identificar diferentes anclajes y estrategias institucionales: 1) La redefinicin de los procesos institucionales, de funciones de los departamentos hacia el Presupuesto Participativo; 2) La creacin de una unidad independiente del municipio, concentrando las competencias necesarias; 3) La concentracin de las responsabilidades en un departamento, sin redefinir los procesos municipales; 4) La concentracin de las responsabilidades en una persona o en un tcnico. Es importante analizar los diferentes anclajes, a la luz de la sostenibilidad del proceso y su institucionalizacin e importancia como poltica pblica.
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VIGILANCIAPLANIFICIACIN DESARROLLO SOSTENIBLE EMPODERAMIENTO 3. Dimensin presupuestaria

3.1 Monto y porcentaje del Presupuesto de Inversin destinado al Presupuesto Participativo
El monto del presupuesto propuesto a la ciudadana y la relacin que tiene sobre el presupuesto de inversin total son datos clave para caracterizar el Presupuesto Participativo. La informacin y transparencia de estos datos son importantes para evaluar cun participativo es el presupuesto municipal (Cabannes, 2004). En el Ecuador, existen procesos de Presupuesto Participativo en los que se discute el 100% del Presupuesto de Inversin. En otras experiencias, este porcentaje es ms bajo; a veces, no est definido y tampoco transparentado.
Monto y porcentaje del Presupuesto de Inversin propuesto en el Presupuesto Participativo

En Colta, se discute la totalidad del Presupuesto de Inversin de manera participativa (decisin y consulta). En lo que concierne a la inversin territorial comunitaria y parroquial, se prioriza y decide en reuniones ampliamente concurridas por la comunidad. En stas, se consultan y validan las propuestas de inversin a escala cantonal: obras de inters cantonal (presentes en el Plan Equidad y Vida del cantn). Existe un fondo de inversin que permite al municipio tener una reserva en caso de emergencia (p.e. catstrofes naturales), y de imprevistos (p.e. subida del precio del hierro) (cf. Estudio de caso, IV.). En El Coca, en el reglamento, se plantea que el 80% del Presupuesto de Inversin se destine para el Presupuesto Participativo. Si bien este porcentaje se refleja en los primeros aos del Presupuesto Participativo, en 2008 disminuy, de acuerdo con lo analizado en el estudio de caso (cf. Estudio de caso, IV.). Esto se debi, en parte, a ingresos especficos que afectaron la relacin porcentual entre el Presupuesto Participativo y el Presupuesto de Inversin. En Ibarra, la ordenanza municipal explicita que los recursos destinados para el Presupuesto Participativo corresponden al 30% de los fondos 9 enviados por el Estado a travs de la Ley del 15%.
Cabe sealar que, a nivel regional, existen experiencias en las que el gasto corriente tambin es puesto en discusin, concertacin y participacin. An no existen experiencias en el Ecuador similares; sin embargo, es importante tener presente que la participacin se puede dar sobre el 100% del presupuesto municipal.
Actualmente, se propone una reforma a la ordenanza, debido al cambio constitucional y a reformas en la Ley de Transferencia del 15% a los Municipios.
PARTE I
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En general, es difcil obtener datos del porcentaje del monto del Presupuesto Participativo sobre el Presupuesto de Inversin en los municipios. A veces, este dato no est calculado y/o transparentado. Esta informacin es clave, porque permite visualizar la proporcin del presupuesto determinado con participacin y, en definitiva, cun participativo es el presupuesto. Cuando el porcentaje del Presupuesto Participativo sobre el Presupuesto de Inversin es bajo, es importante analizar, por un lado, si es evolutivo: algunos municipios inician con un monto bajo, en forma experimental, para poder aprender en la gestin e implementacin del proceso, pero cada ao suben esta proporcin con la finalidad de que la participacin se realice sobre un monto significativo (y no simblico). Por otro lado, es interesante ver cmo el resto del Presupuesto de Inversin (el que no est puesto a consideracin) est transparentado (en rendicin de cuentas, pginas Web, etc.) y examinar si la pauta de inversin sigue los ejes 10 del plan de desarrollo, o si sigue otra lgica (electoral, clientelar, etc.).
3.2 Transparencia del Presupuesto Participativo, del Presupuesto Municipal y alfabetizacin presupuestaria
En la literatura sobre el Presupuesto Participativo, tanto en Brasil como en el Ecuador, uno de sus principios fundamentales es la transparencia. Si bien en las experiencias ecuatorianas la transparencia est estipulada en textos, ordenanzas, etc., su puesta en prctica es an desigual: existen procesos que no revelan el monto de Presupuesto Participativo, ni las prioridades; otros transparentan lo priorizado pero no el Presupuesto Municipal; y otros transparentan la integralidad del proceso.
Transparencia del Presupuesto Participativo y del Presupuesto Municipal

En Colta, en todas las reuniones de priorizacin con las comunidades, se explican los componentes del Presupuesto Municipal (ingresos y egresos), con una proyeccin de Power Point. Se explicita el monto adjudicado al Presupuesto Participativo y la frmula para la divisin entre parroquias y comunidades. La lista de contratistas por obras es accesible. La radio municipal est haciendo un esfuerzo importante por explicar y favorecer la comprensin del Presupuesto Municipal: funcionamiento, monto, ingresos y egresos, as como el mecanismo del Presupuesto Participativo.
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Los municipios que destinan un monto bajo al Presupuesto Participativo e implementan el resto del Presupuesto de Inversin en forma no transparente y clientelar, desencadenan un proceso no acorde a los principios fundamentales del Presupuesto Participativo y, por ende, no tendrn los resultados esperados, generando desconfianza, escepticismo y falta de credibilidad ante la poblacin.
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En El Coca, en los boletines de difusin de la priorizacin, se transparenta el monto del Presupuesto Participativo. Existe un folleto que disemina los resultados de las asambleas, priorizaciones, lugares, costos de obras. Adems, en la rendicin de cuentas, se explicita la inversin municipal a nivel territorial, por barrios y parroquias. En la pgina Web de los Gobiernos Municipales de Cotacachi y 12 Cuenca , para el ao 2007, consta con transparencia el Presupuesto Municipal y la informacin sobre el Presupuesto Participativo, monto por zonas, proyectos priorizados, costos, etc.
11
Por otro lado, la dimensin pedaggica de estos procesos est analizada en los textos sobre Presupuesto Participativo de los tericos brasileos (p.e. Fedozzi, 2001). La posibilidad de los participantes de crear capacidades para ser mejores ciudadanos y ciudadanas, optimizando su comprensin del funcionamiento de las instituciones pblicas, de los problemas sociales, del presupuesto, etc., son aspectos fundamentales del proceso. Desde esta perspectiva, ms all de la transparencia del presupuesto municipal, es interesante analizar los esfuerzos y estrategias implementadas a nivel local para explicitar y favorecer la comprensin de la ciudadana no experta en relacin al funcionamiento del presupuesto municipal. Si dar acceso a la informacin es un primer esfuerzo, incentivar su comprensin requiere gran creatividad en trminos de comunicacin y produccin de materiales. La creacin de estas capacidades es la base para un exitoso control social de la gestin pblica.
3.3 Criterios de distribucin de los Presupuestos Participativos

Los criterios de distribucin del Presupuesto Participativo son aquellos aplicados para la reparticin del presupuesto a nivel territorial (en general entre parroquias y, 13 a veces, entre comunidades ). Los mismos materializan los principios de equidad y solidaridad.
11 12 13
www.cotacachi.gov.ec/htms/esp/Municipio/municipio.htm www.cuenca.gov.ec/contenido.php?id=695 A veces a nivel temtico.
PARTE I
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Criterios de distribucin de los Presupuestos Participativos
En El Coca, los criterios usados para la distribucin a nivel parroquial son: poblacin (peso 10), necesidades bsicas insatisfechas NBI- (peso 4), impactos petroleros (peso 3), atencin ltimo ao (peso 2) y lejana (peso 1). En el Presupuesto Participativo Parroquial de Cuenca, el presupuesto se distribuye siguiendo las proporciones siguientes: poblacin parroquial (60%), NBI (25%), calificacin por eficiencia administrativa de la junta parroquial (10%) y extensin parroquial (5%). En Ibarra, los criterios para la reparticin son: participacin ciudadana (peso 5), carencia de servicios bsicos (peso 4), poblacin (peso 2) y aporte tributario (peso 1). En Colta, el criterio de distribucin es poblacional. Al existir una homogeneidad del territorio, se ha decidido distribuir el presupuesto proporcional de acuerdo al nmero de habitantes en la parroquia (c.f. Estudio de caso: IV. 3). En Nabn, el Presupuesto Participativo se asigna de la siguiente manera: el 15% del monto se distribuye a zonas, bajo el criterio de equidad; el 40% se distribuye proporcionalmente con relacin a la poblacin y de acuerdo a cuatro indicadores: el ndice de feminidad, el de envejecimiento, el de jefatura de hogar femenina y el porcentaje de nios y nias que trabajan y no estudian; el 25%, segn el criterio de pobreza establecido por las NBI; y el 20%, en funcin del territorio y del ambiente (Unda y Jcome, 2006).
Algunos de los criterios permiten una distribucin equitativa: carencia en servicios, NBI, atencin recibida, extensin parroquial; otros son criterios que permiten una distribucin igualitaria: poblacin. Algunos son incentivadores (motivan otro comportamiento): participacin ciudadana, aporte tributario, calificacin por eficiencia administrativa de la junta parroquial. Los criterios y sus relativos pesos (o porcentajes) determinan la inversin recibida a nivel territorial; por ende, su escrutinio es clave.
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3.4 Porcentaje de ejecucin de las obras priorizadas
El porcentaje de ejecucin de las obras priorizadas es un indicador importante en el Presupuesto Participativo; sin embargo, en los procesos nacionales no estn debidamente registrados, varan segn las percepciones de los entrevistados, entre el 45% y el 85% en el ao previsto. Las obras no ejecutadas en el ao, en su gran mayora, son trasladadas para el siguiente.
3.5 Presupuesto previsto para la implementacin del proceso

La implementacin del proceso de Presupuesto Participativo tiene un costo: capacitacin de los funcionarios y de los actores sociales y ciudadana, produccin de materiales de comunicacin, organizacin de asambleas de sensibilizacin, priorizacin, rendicin de cuenta, etc. Si algunos municipios no adjudican un presupuesto especfico, asumiendo estos costos desde varios rubros presupuestarios, otros conceden un presupuesto especfico destinado a su funcionamiento y fortalecimiento lo que permite incrementar su grado de institucionalizacin y mejorar la calidad de su implementacin.
4. Dimensin participativa
4.1 Participacin de todos y todas versus participacin de representantes de la sociedad civil
En Brasil, los Presupuestos Participativos promueven la participacin universal y voluntaria de la poblacin en el proceso. En cambio, en el Ecuador, se promueve y privilegia la participacin de representantes de organizaciones sectoriales o territoriales. Cabannes (2004) nombra a dichas formas de democracia participativa y de democracia representativa comunitaria o asociativa, respectivamente.
Participacin de todos y todas versus participacin de representantes de la sociedad civil

En Colta, en los primeros aos del Presupuesto Participativo, las reuniones parroquiales fueron abiertas a representantes de cada comunidad: seis delegados/as (presidente, vicepresidente, secretaria, una representante de las mujeres, un/a representante de los jvenes, un/a representante de los nios y nias). A partir del 2007, se experiment un cambio metodolgico en el Presupuesto Participativo y se decidi realizar reuniones de priorizacin a nivel comunitario, con amplia participacin comunitaria (la mayora de las familias) y con poder de decisin. Este cambio en la metodologa permiti pasar de un promedio de 1.200 participantes a aproximadamente 7.000 participantes, a nivel cantonal.
PARTE I
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En el proceso de El Coca, se trabaja en reuniones parroquiales con un nmero restringido de delegados y delegadas. La participacin con las bases, a nivel de priorizacin, est a cargo y bajo la responsabilidad de los/as representantes sin coordinacin municipal, por lo que no existe un registro del nmero de participantes a nivel comunitario.
Estas dos formas tienen una implicacin clave sobre la representatividad y legitimidad (cf. Parte I. IV. 2.3).
4.2 Participacin deliberativa versus participacin simple

La deliberacin es clave en el Presupuesto Participativo, como la es para la democracia, como describieron varios tericos (Habermas varios; Fung y Wright, 2001). En algunas de las experiencias de Presupuesto Participativo, la metodologa incentiva y posibilita la deliberacin amplia entre actores y con tcnicos, facilitando la expresin de todos y todas. En otros casos, la metodologa no posibilita esta deliberacin: a las reuniones de priorizacin acude un nmero pequeo de representantes, con un pedido firmado a nivel de sus bases; de esta manera, la reunin se convierte en un espacio de entrega. Por cierto, en estos casos se asume que, a nivel comunitario, se da esta priorizacin consensual, pero no existe certeza de que ocurra un proceso debatido; se deja margen a que se trate de un espacio en el cual se reproduzcan formas existentes de poder visible, oculto e invisible, limitando la voz y voto de ciertos participantes (Gaventa, 2005). Lo que est en juego en las reuniones de priorizacin, no slo es la priorizacin de obras, sino la vivencia de una nueva prctica democrtica inclusiva, que permite la voz y voto del pueblo (y no solamente de las lites locales). La observacin 14 participante y el escrutinio de las prcticas y lgicas subyacentes son factores clave para conocer el funcionamiento de estos espacios de participacin y su capacidad de inclusin.
4.3 Formas de participacin

En los Presupuestos Participativos en el Ecuador, existen varias concepciones y prcticas de participacin. La escalera de la participacin representa los diferentes modos de ejercerla, de manera gradual, iniciando desde su mal uso (en forma manipulada), hasta la participacin ejercida como forma de control (Cuadro 6).
14 La observacin participante es una tcnica de observacin utilizada en las Ciencias Sociales, que implica que el investigador comparta con los investigados su contexto, experiencias y vida cotidiana, para conocer directamente toda la informacin que poseen los sujetos de estudio sobre su propia realidad.
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Cuadro 6:
Escalera de la participacin ciudadana
Control Decisin (co gestin) Consulta Informacin Manipulacin
Fuente: adaptacin de Mcgee, 2003.
Formas de participacin en los Presupuestos Participativos

En la metodologa del Presupuesto Participativo de El Coca, se cre una Comisin de PP integrada por representantes del Comit de Gestin (representantes de la sociedad civil) y por la Comisin de Finanzas del Concejo Municipal. Esta instancia tiene el poder de definicin y decisin sobre las reglas de juego del Presupuesto Participativo. A nivel normativo, se enmarca como instancia mixta ciudadana-poltica de decisin, con mayora ciudadana. Actualmente, encuentra dificultades en su funcionamiento. En este mismo Cantn, durante las fases de formulacin y priorizacin de los proyectos de Presupuestos Participativos, las reuniones a nivel parroquial son determinantes (participacin como decisin). Adems, a nivel de las mesas temticas, existe un grado de cogestin con los departamentos municipales y otros entes nacionales. En la fase de implementacin, consta en el Reglamento, la conformacin de Comits de Vigilancia para acompaar y ejercer el control sobre la buena ejecucin del proceso. A pesar de su estatuto, no est en funcionamiento todava, debido a la falta de tiempo y voluntad ciudadana; solamente existen algunas iniciativas informales y espontneas. Las formas de participacin en El Coca pueden ser calificadas de participacin como decisin, cogestin y control, a nivel normativo y metodolgico. En la realidad de los procesos, algunas instancias ciudadanas tienen dificultad de funcionamiento y de materializacin de este derecho, por falta de disponibilidad e inters de sus integrantes.
PARTE I
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En el Cantn Pindal, en el 2005, el alcalde realiz un proceso de priorizacin de las obras a nivel parroquial y cantonal. El siguiente ao, al momento de la ejecucin, decidi cambiar algunas de estas prioridades, sin consultar a ninguna instancia ciudadana. Este proceso se podra calificar de consultivo, porque las decisiones tomadas a nivel parroquial no fueron definitivas, se las tom en cuenta parcialmente y algunas fueron modificadas sin claras reglas del juego.
En un momento en el cual el trmino participacin est mencionado por actores con diferentes visiones polticas y distintas intenciones, es importante recordar las diferentes formas de participacin. Por consiguiente, es importante analizar la composicin de las instancias ciudadanas y su funcionamiento as como, la real cuota de poder entregada, en trminos de decisin de las reglas de juegos del Presupuesto Participativo, del monto adjudicado y, en las priorizaciones de proyectos y el control de su ejecucin. Se prestar atencin en la propuesta normativa y el reglamento de las instancias de participacin ciudadana, as como en su real funcionamiento. A veces existen diferencias entre lo propuesto y lo acontecido; interrogarse sobre este contraste resulta interesante. En algunas experiencias (cf. Estudio de caso Francisco de Orellana) a nivel reglamentario s existe esta delegacin de poder, pero la ciudadana no logra responder a este nuevo papel y actuar en estos nuevos espacios. La delegacin de poder a la ciudadana es un parmetro relevante para que el Presupuesto Participativo funcione como un mecanismo de democracia participativa y que adems sea sostenible.
4.4 Participacin y articulacin con los concejos municipales

En los procesos nacionales, la participacin y articulacin de los concejos municipales a nivel local es dismil. En algunas experiencias, existe una participacin activa de los concejales y concejalas municipales en el Presupuesto Participativo; en otros casos, existe una ausencia y no participacin, o una participacin limitada a la instancia de la firma del presupuesto municipal. En algunas localidades, existe una estrategia de tergiversacin, obstaculizacin y desestabilizacin.
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Participacin de los concejales y concejalas en los Presupuestos Participativos

En Colta, los concejales y concejalas estn presentes en los espacios de deliberacin del Presupuesto Participativo. Son mbitos que, segn sus testimonios, resultaron importantes para comprender las necesidades locales. En El Coca, de los siete concejales, uno est a favor del proceso, mientras los seis restantes se mantienen al margen del mismo, sin participar. Solamente en la Asamblea Cantonal de Presupuesto Participativo se requiere su presencia, porque se instala in situ el Concejo Municipal para la aprobacin, en primera instancia, del presupuesto municipal frente a los miles de participantes de la asamblea. En el Cantn El Pangui, en Zamora Chinchipe, se produjo una obstaculizacin por parte de los concejales. Tergiversaron el Presupuesto Participativo sealando, a nivel parroquial, que el Presupuesto Participativo consiste en dar mano de obra gratis, intentando que la ciudadana confronte polticamente el proceso. La estrategia fue fallida.
Cabe sealar que varios de estos procesos se construyeron, a nivel retrico, en contra de la partidocracia, de su lgica clientelar y corrupta, llevando a una polarizacin posible con el concejo municipal. Se presentan como una renovacin poltica en la cual la ciudadana define, decide y controla. A nivel terico, numerosos autores insistieron sobre la importancia de la articulacin de formas de democracia participativa con formas de democracia representativa, a fin de fortalecerla.
4.5 Participacin de los funcionarios

La participacin y el compromiso de los funcionarios varan en las diferentes experiencias de Presupuesto Participativo. Depende de la poltica municipal en el tema: desde la transversalizacin (todos los departamentos tienen responsabilidades), hasta la focalizacin (slo un departamento tiene la responsabilidad directa).
PARTE I
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Nivel de participacin de los funcionarios
En Colta, se cre una modalidad interesante para incentivar a la participacin, comprensin y adopcin del Presupuesto Participativo por parte de los funcionarios municipales: cada ao, todo el equipo municipal participa con las comunidades en la reunin de sensibilizacin y priorizacin. Durante la semana del Presupuesto Participativo, el Municipio se cierra (a excepcin del Departamento de Recaudacin) y los funcionarios salen al campo, para estar en las comunidades. Esto ha permitido, no solamente una adhesin y entusiasmo al Presupuesto Participativo, sino adems una mayor comprensin de los problemas enfrentados por las comunidades rurales. En El Coca, cada departamento tiene responsabilidades y funciones hacia ciertas fases del Presupuesto Participativo. Se encuentran inmersos en un esfuerzo constante por mejorar los procesos internos, la coordinacin y la comunicacin, para ser ms eficientes. No obstante, algunos departamentos no se muestran tan favorables al tema, pese a lo cual, debido al nivel de institucionalizacin dado, se ha logrado disminuir el nivel de discrecionalidad personal. El proceso fluye y los funcionarios participan. En Macas, la mayora de funcionarios no son activos participantes ni tienen mayor empata con el proceso. Un solo tcnico del Departamento de Administracin es responsable del Presupuesto Participativo, mientras los departamentos municipales no tienen funciones claras.
El nivel de adhesin hacia el proceso es un factor clave para la calidad del Presupuesto Participativo y depende de varios factores: la capacitacin realizada por el municipio, la motivacin, la voluntad poltica, los recursos disponibles, etc.
5. Dimensin territorial
5.1 Vnculo entre los planes de largo plazo y el Presupuesto Participativo
En la mayora de las experiencias andinas (Grey Figueroa, 2003), la implementacin del Presupuesto Participativo sigue un proceso de planificacin estratgica participativa. El Presupuesto Participativo resulta ser la herramienta que, tericamente, permite la implementacin del plan.
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Existen experiencias en las cuales la inversin del Presupuesto Participativo est acorde al plan de largo plazo (cf. Estudio de caso: Colta); en otros casos, a pesar de la voluntad de articulacin entre el plan y el Presupuesto Participativo anunciado en el discurso, el anlisis de la inversin realizada con este mecanismo demuestra que la inversin a nivel temtico no contempla varias dimensiones del plan y an privilegia una inversin en obras fsicas comunitarias (p.e. presencia de casas comunales, cancha de uso mltiple).
5.2 Grado de descentralizacin y papel de las Juntas Parroquiales

En casi la totalidad de la experiencia, el Presupuesto Participativo territorial se articul, a nivel rural, en torno a las parroquias, a excepcin de Cotacachi y Nabn, cantones en los cuales se crearon zonas. El papel asignado a las juntas parroquiales en los Presupuestos Participativos vara ampliamente. Las juntas parroquiales pueden tener un papel menor hasta un rol coordinador del proceso a nivel rural.
Rol de las Juntas Parroquiales

En Macas, las Juntas Parroquiales tienen un rol coordinador del Presupuesto Participativo: convocan, organizan y facilitan el taller de priorizacin. Estas etapas se hacen en forma casi autnoma del municipio. En Colta, el municipio trabaja directamente con las comunidades, sin que las Juntas Parroquiales tengan un papel definido en el Presupuesto Participativo. Fueron percibidas como posibles obstaculizadoras del proceso amplio de participacin a nivel de las comunidades. En los procesos de Cuenca e Ibarra, las Juntas Parroquiales gestionan parte de los recursos del Presupuesto Participativo.
6. Dimensin normativa
En los procesos brasileos, los Presupuestos Participativos no tienen ordenanzas que los institucionalicen, el reglamento interno elaborado por los Consejos de Presupuesto Participativo define su funcionamiento (Cabannes, 2004). El motivo principal para no institucionalizar es que el Presupuesto Participativo est concebido como un proceso cambiante y perfectible. Se percibe que las normativas y ordenanzas obstaculizan ese proceso de transformacin y adaptacin, burocratizando el mecanismo. En el Ecuador, la referencia a la ordenanza es importante y, por ende, en varios de los municipios el Presupuesto Participativo consta en una ordenanza.
PARTE I
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Las ordenanzas de Presupuesto Participativo abordan una serie de temas: presupuesto destinado al PP, mecanismo de participacin, forma de decisin, criterios de distribucin, etc. En varias de las ordenanzas revisadas, existe una gran diferencia entre lo descrito y la realidad del proceso. A veces, lo descrito en la ordenanza no se ve reflejado, convirtindose en una herramienta de referencia ms simblica que real.
7. Matriz de recopilacin
Con el objetivo de sintetizar las diferencias entre los procesos de Presupuesto Participativo, Cabannes (2004) dise una matriz que lo clasifica entre formas mnimas, medianas y mximas de Presupuesto Participativo. A continuacin, se encuentra la propuesta de adaptacin de la matriz a la realidad ecuatoriana. El presente cuadro sintetiza las diferencias presentadas en este captulo.
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Cuadro 7:
Diferencias por dimensin entre los Presupuestos Participativos: forma mnima, mediana y mxima
MNIMO
Enfoque Enfoque tcnicoadministrativo: Mejorar la eficacia
MEDIANO
Enfoque social: Invertir en prioridades sociale s y en el Plan
MXIMO
Enfoque poltico: Profundizar o democratizar la democracia
Metodologa
PP con base territorial
PP con base territoria l y temtica
PP con base territorial y temtica (las mesas tienen capacidades y visin para definir polticas y programas a nivel cantonal) Coordinacin municipal Institucionalizacin Proceso readaptado del gobierno municipal
Anclaje municipal
Concentracin en un departamento
Participacin de algunos departamentos con funcionarios nombrados
DIMENSIN PRESUPUESTARIA
% del Presupuesto de Inversin en el Presupuesto Participativo Transparencia presupuestaria Menos del 30% del Presupuesto de Inversin est destinado al PP Entre 30 y 70% est destinado al PP Ms del 70% est destinado al PP
No hay transparencia
Transparencia del PP
Transparencia del presupuesto municipal y PP, con componente de alfabetizacin presupuestaria
Criterios de distribucin Porcentaje de ejecucin de las obras priorizadas Presupuesto para la implementacin del PP
No hay criterios
Los criterios son igualitario s
Los criterios son equitativos
Menos del 40%
Entre el 40 y el 70%
Ms del 70%
Sin presupuesto especfico para la implementacin del PP
Presupuesto adjudicado para la implementacin del PP: asambleas, comunicacin, transporte
Presupuesto adjudicado para la implementacin del PP y capacitacin de los actore s
DIMENSIN PARTICIPATIVA
Participacin de todos/as versus participacin de representantes de la sociedad civil Forma de participacin Participacin de representantes sin mandatos Participacin de representantes con legitimidad (eleccin, representacin de sectores, etc.) Participacin abierta, amplia, universal
Consulta
Participacin en la decisin
Participacin en la decisin, cogestin y control
Relacin con el concejo municipal
Obstaculizacin
No participacin
Participacin y articulacin
Participacin de los funcionarios
Obstaculizacin
Participacin de algunos, indiferencia de otros
Participacin de la mayora de los funcionarios, adhesin y cooperacin
DIMENSIN TERRITORIAL
Vnculo con los Planes y el PP Grado de descentralizacin No hay vinculacin Vinculacin mediana Articulacin entre la planificacin a largo plazo y el PP
No existe un rol especfico de las JP
Rol parcial de las JP
Rol protagnico de las JP
DIMENSIN NORMATIVA
Ordenanza de Criterios Presupuesto Participativo No hay ordenanzas Hay una ordenanza Hay una ordenanza que refleja el proceso y un reglamento que detalla la metodologa y se revisa anualmente
Fuente: adaptacin de Cabannes, 2004.
PARTE I
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IV. RESULTADOS Y DIFICULTADES DE LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS

1. Resultados e impactos de los procesos de Presupuesto Participativo
Los resultados mencionados aqu no son los efectos de cada Presupuesto Participativo, sino el conjunto de resultados encontrados en varios de los procesos. La relacin entre la participacin en el presupuesto municipal y el resultado e impacto del empoderamiento, justicia social o profundizacin democrtica es ms compleja que una simple relacin causal. Wampler (2007) y Goldfrank (2006) realizaron investigaciones respectivamente en Brasil y a nivel regional, que muestran cmo los resultados del Presupuesto Participativo varan mucho dependiendo de la voluntad poltica, la capacidad delegativa de autoridad y poder, del capital social y de la conformacin del tejido social. Con esta precaucin metodolgica, a continuacin se presentan varios de los resultados encontrados en las experiencias nacionales.
1.1 Resultados de participacin y profundizacin democrtica

Incremento de la participacin ciudadana a nivel cuantitativo mayor participacin El Presupuesto Participativo es uno de los mecanismos de la gestin local participativa ms movilizadores de la participacin de la sociedad civil. Como se puede ver en los estudios de caso (cf. Parte II), existe una tendencia de incremento del nmero de participantes de ao en ao. Segn el anlisis de Arroyo e Irigoyen (2005) sobre las experiencias peruanas de participacin, la demanda de participacin depende del costo y calidad del sistema participativo. Los autores identifican los factores costo-tiempo, calidad-de-lareunin, importancia-de-la-agenda, como clave para explicar la voluntad de participar. Analizndolos, parecera que los Presupuestos Participativos permiten una relacin precisa de factores: la participacin de un ciudadano o ciudadana en las reuniones puede verse materializada en un resultado concreto: proyecto y obra para su comunidad o barrio. Por consiguiente, esta relacin costo-tiempo e importancia-de-la-agenda en los procesos efectivos de Presupuesto Participativo es alto, y podra ser una razn de la tendencia de incremento del nmero de participantes y del incentivo a participar, influyendo en que el mecanismo de gestin local participativo sea ms movilizador.
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Participacin de nuevos actores En varios procesos, se puede notar un aumento de la participacin de actores que se encuentran tradicionalmente excluidos o marginados de los espacios de decisin: mujeres, jvenes, nios y nias, personas de la tercera edad y grupos locales excluidos, etc. Esta inclusin y participacin ocurre en los procesos que son construidos deliberadamente con el fin de crear espacios inclusivos, es decir, que no se limitan a una participacin de las lites locales. Creacin de capacidades ciudadanas: el Presupuesto Participativo como escuela de ciudadana Los espacios de Presupuesto Participativo (asambleas, reuniones, etc.) pueden constituirse en verdaderas escuelas de ciudadana. Al deliberar en asambleas y reuniones, los ciudadanos y ciudadanas aprenden sobre gestin pblica y problemas sociales, pero tambin crean capacidades y destrezas ciudadanas: hablar en pblico, lidiar con diferentes intereses, aliarse para lograr mayoras, negociar con el gobierno, dialogar con las autoridades, etc. Este resultado se da cuando se conciben las reuniones o espacios de priorizacin como espacios de deliberacin y potenciales lugares de creacin de capacidades ciudadanas (y no solamente como eventos de entrega de listado de prioridades sin ningn debate, como an ocurre en algunos cantones). La ciudadana con capacidades deliberativas permite que estos espacios sean de calidad de participacin y, adems crea una cultura democrtica. Nueva prctica y conciencia ciudadana mejor participacin Nuevas prcticas ciudadanas emergen del Presupuesto Participativo y de la gestin local participativa, con una expansin de espacios y objetos de participacin: en la definicin del desarrollo del cantn, en la implementacin del desarrollo (cogestin, participacin en minga) y en la vigilancia y control social ejercidos tanto hacia obras y proyectos como hacia el desempeo de funcionarios pblicos y autoridades. Adems, propicia el despertar de una nueva conciencia ciudadana. A travs de las asambleas y del dilogo entre pobladores, los participantes se sensibilizan, a veces, sobre los problemas vividos por los dems, propiciando una conciencia de solidaridad y equidad presente al momento de distribuir o priorizar. Por otro lado, ms consciente de las limitaciones del presupuesto municipal (alta dependencia del Estado central, falta de puntualidad de las transferencias, importancia de los impuestos y tasas locales, etc.), la ciudadana de algunos cantones ha optado por un actuar con corresponsabilidad apoyando, por ejemplo, la realizacin de proyectos a travs de mingas en cantones con esta tradicin.
PARTE I
51

En general, existe una mayor conciencia de los derechos y, en algunos casos, se testimoni que el hbito de los moradores de pedir obras al municipio a manera de favor se ha convertido en la exigencia al gobierno local del cumplimiento de derechos. Desaparicin de prcticas polticas como el clientelismo La promesa electoral clsica de los concejales de obras por voto no tiene ms cabida en los procesos de Presupuesto Participativo saludables. El clientelismo, como relacin privada entre actores con desigual poder poltico, disminuye. Con los Presupuestos Participativos, son los ciudadanos y ciudadanas del cantn quienes, en asambleas y reuniones, discuten y deciden cmo se distribuir el presupuesto municipal. Al transparentar la discusin de las demandas entre diferentes actores sociales y polticos, incluyendo a las autoridades de gobierno, existe menos espacio para la manipulacin y el uso de cuotas de poder con fines polticos. El control social, adems, permite vigilar la realizacin de los compromisos. Existen municipios en los cuales slo una parte del presupuesto se dispone para la participacin. A veces, en estos gobiernos locales, el presupuesto no participativo se maneja con los viejos hbitos polticos, de forma clientelar y poco transparente. Existe ah una contradiccin entre el principio de transparencia que requiere el Presupuesto Participativo y la gestin desempeada con hbitos clientelares. En estos casos, se crean distorsiones muy graves en trminos de confianza y legitimidad del proceso. Posibilita el cambio de la estructura de poder El Presupuesto Participativo puede contribuir al cambio de relaciones de poder a nivel local. El concejo municipal, lugar de concentracin del poder poltico, compuesto de concejales que a menudo tienen hbitos clientelares, se encuentra en una reconfiguracin del poder local. De hecho, los espacios ciudadanos de decisin (asambleas, comits de desarrollo, etc.) permiten a la ciudadana hacer uso de su cuota de poder, dando un contrapeso a las instancias de la democracia representativa.
1.2 Resultados del desarrollo local y de la justicia social

Reparticin ms justa de la inversin municipal a nivel territorial El Presupuesto Participativo promueve una distribucin ms equitativa de los recursos, privilegiando en los criterios de distribucin la orientacin de la inversin hacia territorios con mayores necesidades bsicas o menos atendidos tradicionalmente por el municipio, as como hacia sectores poblacionales ms excluidos (en el caso de mesas actorales).
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En el Ecuador, la implementacin del Presupuesto Participativo transform la reparticin e inversin del presupuesto a nivel territorial. Si bien, en los presupuestos municipales clsicos, la mayor parte de la inversin se diriga a la cabecera cantonal y zonas urbanas, en los cantones con Presupuesto Participativo, la inversin se orient al sector rural, territorio ms carente y menos atendido histricamente. Cambio en la pauta de inversin a nivel cualitativo Existe un cambio en los tipos de proyectos financiados con los Presupuestos Participativos, cuando estos estn articulados con los Planes de Desarrollo. En aquellos casos, permite orientar anualmente fondos a proyectos y temas ms estratgicos en trminos de desarrollo local (proyectos productivos, agua, etc.), contrastando con las tpicas obras financiadas (ornamento, canchas deportivas, etc.). Incremento de la inversin y del nmero de proyectos En algunos municipios, la poblacin corresponsable colabora con mano de obra (mingas) para la implementacin de obras y proyectos. En ciertos cantones est estimado que, al contabilizar este aporte de los pobladores, se duplic el presupuesto de inversin municipal. Los municipios con Presupuesto Participativo incrementan drsticamente el nmero de obras y proyectos ejecutados anualmente; en algunos cantones, se estima que se cuadruplic el nmero de proyectos (cf. Estudios de caso). Resultados sociales de la inversin El Presupuesto Participativo tiene grandes resultados en los temas invertidos: agua, salud, educacin, vialidad, electrificacin y proyectos productivos. Desgraciadamente, pocas son las estadsticas e indicadores a nivel nacional que permiten medir cuantitativamente estos resultados e impactos derivados. En los estudios de caso, se presentan algunos indicadores interesantes de resultados a nivel de servicios.
1.3 Resultados a nivel de la gestin municipal

Transparencia y rendicin de cuentas En algunos cantones, el proceso de Presupuesto Participativo concede la oportunidad de transparentar el presupuesto municipal: se informa y explicita claramente el monto y proveniencia de los ingresos, as como la cantidad y destino de los egresos en los espacios de participacin, a travs de folletos, presentaciones o pginas Web. Adems, se rinden cuentas de la ejecucin de las obras y proyectos del Presupuesto Participativo del ao anterior y del presupuesto global. Pero cabe sealar que an en varios cantones no se ha enlazado el principio de transparencia a lo largo del proceso.
PARTE I
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Cambios en la administracin: mayor coordinacin La implementacin del Presupuesto Participativo ha impactado en el gobierno local, en su proceso de formulacin del presupuesto municipal, desde su proyeccin hasta su fiscalizacin. Existen distintos niveles de adaptacin de los gobiernos municipales hacia este mecanismo; pero, en varios casos, se puede notar un mayor nivel de coordinacin (cf. Estudios de caso) entre los diferentes departamentos, fruto de este proceso. Equipo municipal ms cercano a la ciudadana El Presupuesto Participativo cambia el hbito de trabajo de los funcionarios, pues los obliga a pasar del escritorio a un trabajo de campo. Este nuevo relacionamiento facilita la comprensin de la problemtica social y una mayor cercana con los pobladores, cambiando poco a poco la cultura institucional. Mayor eficiencia municipal En general, las obras de Presupuesto Participativo son numerosas y de corte mediano; a diferencia de las obras implementadas en un municipio sin Presupuesto Participativo, las cuales son grandes, limitadas y concentradas. Esto ha incrementado drsticamente el nivel de trabajo de los departamentos municipales, por el nmero de obras a ejecutar, por su dispersin en el territorio (muchas son a nivel rural, no concentradas en la cabeza parroquial sino a nivel comunitario). Los municipios tuvieron que adaptarse a esta exigencia de gestin e implementacin, lo que provoc una mayor eficiencia y capacidad de respuesta (contratacin, estudios tcnicos, etc.). Descentralizacin y fortalecimiento de las juntas parroquiales Las juntas parroquiales son entes clave en los procesos del Presupuesto Participativo: convocan, informan, renen y participan en la planificacin y ejecucin del proceso. Estos procesos brindan a las juntas la oportunidad de fortalecer su protagonismo a nivel local. En algunos procesos, gestionan los fondos de Presupuesto Participativo (como en Cuenca e Ibarra).
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VIGILANCIAPLANIFICIACIN DESARROLLO SOSTENIBLE EMPODERAMIENTO 2. Dificultades en los Presupuestos Participativos

2.1 Dificultades en la implementacin del Presupuesto Participativo
Equipos municipales no motivados Una dificultad recurrente en varias experiencias municipales es la poca participacin y motivacin del equipo municipal en el proceso, llegando a veces a una obstaculizacin o resistencia a esta nueva forma de gestin y de relacin con la ciudadana. Esta actitud resta fuerza al potencial de cambio social del Presupuesto Participativo. Algunas estrategias de motivacin del personal son necesarias para poder implicar a los funcionarios y funcionarias en el proceso. Procesos municipales no adaptados a las nuevas exigencias del Presupuesto Participativo En algunos municipios, no se ha redefinido y revisado el proceso municipal presupuestario y de planificacin a raz de la implementacin del Presupuesto Participativo. Por consiguiente, al momento de planificar e implementarlo aparecen varios obstculos, debido al conflicto entre el proceso tradicional y las nuevas exigencias de coordinacin municipal, de dilogo y de relacin con la ciudadana. Retraso en la ejecucin Con la adopcin del Presupuesto Participativo, los municipios enfrentan un incremento drstico del nmero de obras y esto, en la mayora de experiencias, crea dificultades internas en la planificacin y en la ejecucin. Numerosos municipios tienen retraso en la ejecucin y arrastran un porcentaje de obras priorizadas no ejecutadas. No obstante, cada ao, se nota un esfuerzo por mejorar la coordinacin municipal, en pos de que este problema no se vuelva estructural. Sobrestimacin Participativo del presupuesto disponible para el Presupuesto
En varios municipios, se mencion la dificultad inicial de proyectar el presupuesto disponible de inversin. Varias veces se dio una sobreestimacin y esto provoc, en los primeros aos, la no ejecucin de los proyectos priorizados, por falta de presupuesto. Cada ao, el departamento financiero, con el Presupuesto Participativo, hace un esfuerzo para acertar mejor el Presupuesto Municipal de Inversin.
PARTE I
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Capacitacin instrumental y lmites de desarrollo de capacidades sostenibles En varios procesos, se imparte capacitacin a la ciudadana para llevar el proceso; sin embargo, est an orientada al manejo instrumental del proceso. Es necesario comprenderlo y articularlo al desarrollo sostenible de capacidades ciudadanas.
2.2 Dificultades en los resultados del Presupuesto Participativo

Dificultad para crear vnculos entre el Presupuesto Participativo y la planificacin estratgica Ciertos procesos tienen dificultad en vincular y articular los planes estratgicos cantonales con el Presupuesto Participativo. Este ltimo, al no estar articulado a un instrumento de planificacin a largo plazo, puede no tener el impacto deseado en trminos del desarrollo local, y reducirse en una inversin en obras fsicas no estratgicas. La metodologa, sus herramientas y el acompaamiento tcnico permiten esta articulacin. Atomizacin de obras y proyectos Ciertos criterios de distribucin inducen a la divisin del presupuesto en montos pequeos (por ejemplo, cuando se trata de una divisin igualitaria para cada comunidad); en estos casos, se corre el riesgo de atomizar la inversin. Si bien cada comunidad tiene un presupuesto pequeo, esta modalidad limita una inversin mayor y ms estratgica, a nivel territorial. Infraestructura versus desarrollo local En los procesos nuevos, la priorizacin por parte de la ciudadana es a menudo en obras de infraestructura, a veces no estratgicas. La madurez ciudadana y del proceso, as como la calidad del acompaamiento y la capacitacin, permiten dar un salto desde la mini-obra hacia proyectos estratgicos de desarrollo local. Existen riesgos, en los procesos en los cuales la metodologa no se articula al Plan y no existe un buen acompaamiento tcnico, de que la inversin no logre dar un salto cualitativo.
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2.3 Dificultades de los Presupuestos Participativos como un mecanismo de profundizacin democrtica
Prcticas clientelares paralelas a las prcticas de Presupuesto Participativo Existen municipios que destinan al Presupuesto Participativo un monto bajo y manejan el otro Presupuesto de Inversin con lgicas clientelares. Esta contradiccin entre el principio de transparencia que requiere el Presupuesto Participativo y la gestin desempeada con hbitos no transparentes, provoca una distorsin muy grave en trminos de confianza y legitimidad del proceso. Carencia de capacidades ciudadanas en algunos cantones Los espacios de gestin participativa a nivel local requieren un nuevo rol ciudadano, de proposicin, interlocucin, de corresponsabilidad y de control, adems de un papel tico y transparente. En los cantones con un tejido social dbil y poca trayectoria de luchas sociales, son escasas las destrezas ciudadanas necesarias para el funcionamiento de estos espacios y la calidad de participacin. Por esto, es necesario tener presente las carencias para definir una estrategia de creacin de capacidades ciudadanas locales. Imposibilidad de participacin de un sector poblacional y variacin en la participacin La participacin no es constante ni estable. Arroyo e Irigoyen (2005) hablan de elasticidad de la participacin: la demanda de participacin por la gente depende del costo y calidad del sistema participativo. Toda la data hace pensar que en nuestro pas15 ahora la demanda de participacin es relativamente elstica a los cambios en los costos y calidad de la participacin, es muy variable a factores: costo-tiempo, calidad-de-la-reunin o a la importancia-de-la-agenda. Hay una franja de la poblacin que no puede pagar el costo de oportunidad de las horas-reunin que representa participar; por ende, no es parte de la democracia participativa. Se requiere innovar modalidades para involucrar a esta franja de la poblacin ausente de los espacios, porque representa a los sectores ms vulnerables. Pero, adems, para el o la ciudadana que ya ha pagado el costotiempo de participar en las reuniones, estar atento a la calidad de la instancia de participacin-concertacin. Si la reunin resulta larga, tediosa, desordenada y sin acuerdos concretos, la participacin se retraer y, tal vez, no se presentar otra oportunidad. Por ende, es clave la planificacin y organizacin de estos espacios de calidad para incentivar a la participacin y no correr el riesgo de desmotivarla.
15
En este caso, se hace referencia a Per, pero las caractersticas son muy similares a las de los procesos en Ecuador.
PARTE I
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Falta de articulacin con los concejos municipales En algunos municipios que implementan el Presupuesto Participativo, existe una oposicin del concejo hacia el proceso. En estos casos, el concejo percibe que el Presupuesto Participativo es un mecanismo que le quita el poder tradicionalmente (y errneamente) adquirido. Por otro lado, el alcalde y los espacios de participacin pueden adoptar una posicin crtica y adversa hacia el concejo. Esta polarizacin puede incrementar el debilitamiento de la democracia. Representacin sin mandato En varios de los procesos de Presupuesto Participativo en el Ecuador, intervienen principalmente representantes, lderes y lideresas, lo que Cabannes (2004) llama una Democracia Representativa Comunitaria, o Arroyo e Irigoyen (2005), Democracia Participativa de Representantes, por su representatividad limitada a sectores u organizaciones. Al analizar ms detalladamente el liderazgo, se puede ver que en algunas localidades y territorios los lderes son, por lo general, hombres -muchas veces lderes de por vida- con una comunicacin escasa con sus bases. Refirindose a la experiencia peruana, que por varios aspectos tiene rasgos similares a la ecuatoriana, Arroyo e Irigoyen (2005) subrayan que la participacin de instituciones y lderes de organizaciones sin mandato de sus representados ni rendicin de cuentas de sus actos suele, por tanto, ser o devenir una democracia de lites o poliarquas locales. Hoy en da, algunos lderes representantes de organizaciones de la sociedad civil tienden a sentirse autnomos frente a quienes los eligieron y no dan cuenta de su accionar, como Chirinos (1991) llam representacin sin mandato. Esta dificultad marca la pregunta de fondo sobre la representatividad y legitimidad de los actores participantes de estos espacios de democracia participativa: expresan en estos espacios intereses sectoriales u organizacionales, o solamente opiniones personales o de grupos de poder y lites locales? Lderes con hbitos clientelares y con poca visin estratgica En algunos procesos, fue mencionado que ciertos lderes mantienen actitudes clientelares y priorizan obras que pueden reivindicar electoralmente, en lugar de las consultadas con las bases. Es muy frecuente, por ejemplo, que soliciten la dotacin de casas comunales en comunidades con necesidades bsicas. Tambin se dieron casos en los que desaprueban los procesos por motivos de filiacin poltica (de oposicin al partido del alcalde, por ejemplo). Los lderes con falta de visin debilitan y obstaculizan los procesos. Por ello, es esencial involucrar a un liderazgo nuevo y no trabajar solamente con las autoridades ya establecidas. El Presupuesto Participativo puede permitir una renovacin del liderazgo.
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Mltiples caractersticas necesarias para el buen funcionamiento de la gestin participativa Ramrez y Campuzano (2001) exploraron los parmetros y las caractersticas, tanto desde el gobierno local como desde la composicin del tejido social, para el funcionamiento de una gestin participativa de la cual el Presupuesto Participativo es parte. Exponen que las dificultades para impulsar un proceso con participacin ciudadana tienen que ver con lmites tcnicos y polticos, pero tambin con la cultura poltica, el capital social y de participacin de las organizaciones de la sociedad civil, y ciudadana. La tipologa exploratoria presentada a rengln seguido, realizada en el ao 2001 (en un momento de emergencia de las gestiones participativas) indica la correlacin entre el grado y la forma de asociatividad de la sociedad civil y la innovacin municipal.
Cuadro 8:
Tipologa exploratoria de la correlacin entre el grado y la forma de asociatividad de la sociedad civil y la innovacin municipal
Tipo 1: Sistema de gestin participativa tecnificada y frgil

En este primer tipo, el nivel de innovacin institucional es alto y el nivel de organizacin autnoma de la sociedad es bajo. Por cierto, el nivel tcnico de la participacin se encuentra por un lado altamente desarrollado; pero, por el otro, al interior de la sociedad civil, el nivel de asociatividad es bajo y eminentemente sectorial. As que, a pesar de la sofisticacin tcnica de los municipios, el sistema de gestin participativa es todava muy frgil, o incipiente si se quiere, a causa del bajo nivel de asociativismo de la sociedad civil o de la poca consolidacin de esferas pblicas dbiles. Tiene un grado muy bajo de consolidacin en el tiempo. Este hecho nos sugiere que, sin un fuerte tejido asociativo, el decreto municipal de participar en asambleas o cabildos choca con fuertes restricciones que provienen de una cultura poltica privada, no pblica.
Tipo 2: Gestin con participacin instrumentalizada

En este segundo tipo, la gestin participativa no se ha desarrollado en una serie de prcticas estables que configuren mecanismos que regulen y hagan posible la participacin. No existe una dinmica entre sociedad y gobierno local a la hora de producir la gestin pblica. En ellos, tanto la innovacin institucional del municipio como la organizacin autnoma de la sociedad tienen un nivel medio.
16
Se trata de agrupaciones, por ejemplo, organizaciones barriales que funcionan como un engranaje, o un apndice, de maquinarias polticas clientelares y de cacicazgo, o de gremios empresariales que actan como grupos de presin, cabildeando para la consolidacin de marcos jurdicos que aseguren el crecimiento econmico de sus empresas y de sus asociados.
PARTE I
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A este tipo corresponden las experiencias en las que las autoridades municipales y organizaciones civiles jerrquicamente estructuradas se valen del discurso sobre la participacin e implementan algunos cambios en la institucionalidad del gobierno local, con la finalidad de conseguir determinados objetivos inscritos en su agenda de intereses privados. No existen espacios de deliberacin ampliada (como las asambleas), y el encuentro entre municipio y sociedad civil es puntual y restringido. Desde la perspectiva municipal, tal acercamiento a la sociedad civil es el resultado de un clculo poltico para asegurar la obediencia ciudadana frente a la administracin, o para sembrar votos a ser cosechados durante las prximas elecciones. Y, desde la ptica de la sociedad civil, este encuentro puntual con el municipio es netamente estratgico, de organizaciones jerrquicas 16 orientadas para obtener dividendos polticos y/o econmicos. En contextos de alta desconfianza entre los actores, en el que el clientelismo aparece como la nica forma de asegurar algn bienestar privado, no existe un sistema de gestin participativa, sino una institucionalizacin no oficial de intercambio mutuo de favores entre Estado y sociedad, a veces llamada eufemsticamente como participacin ciudadana.
Tipo 3: Sistema de gestin participativa estable y fuerte

En este tipo, existe un grado de innovacin institucional medio, al interior del municipio, pero la organizacin social autnoma mantiene un nivel muy alto. La piedra angular de la estabilidad y consolidacin del sistema de gestin participativa la constituyen la fuerza organizativa y la capacidad de movilizacin de la sociedad civil. En asambleas, parlamentos y otros espacios, se encuentran -y compiten- los intereses civiles y las agendas oficiales del municipio. El respaldo municipal es clave para la consolidacin de un sistema de gestin participativa. La sociedad mantiene su autonoma frente a la institucionalidad estatal; lejos de ser cooptada por el gobierno local, de ser burocratizada.
Fuente: Ramrez y Campuzano, 2001.
Esta tipologa muestra las mltiples caractersticas necesarias para que el involucramiento de la ciudadana en la gestin local resulte en un proceso tangiblemente democrtico. Se trata de un equilibrio entre innovacin municipal y conformacin del tejido social. Da mayor complejidad a la lgica expuesta en alguna literatura sobre desarrollo local que a veces simplifica la relacin causaefecto entre la implementacin de un mecanismo o una poltica y sus resultados, en trminos de gobernabilidad local. Los autores (Ramrez y Campuzano, 2001) indican la dificultad de llevar una experiencia de gestin participativa y, por deduccin, de Presupuesto Participativo en localidades en donde existen relaciones clientelares y cacicazgos, donde la cultura poltica es aptica, individualista o presentaron un bajo nivel de confianza.
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V. PREGUNTAS Y TEMAS PARA EL DEBATE EN EL CONTEXTO ACTUAL

a nueva Constitucin del Ecuador, aprobada ampliamente por referndum en septiembre 2008, instaur la Participacin Ciudadana y el Control Social como el Quinto Poder del Estado. Este avance fue el resultado de la incidencia y presin social realizada por actores y organizaciones sociales, movimientos ciudadanos, ONG, gobiernos locales, en defensa de nuevas formas democrticas. La nueva Carta Magna refuerza la participacin ciudadana en todos los niveles, escalas territoriales y mbitos, y nuevos mecanismos de democracia participativa, tanto a nivel nacional como local, complementan formas y prcticas de democracia representativa. El Presupuesto Participativo es especficamente mencionado como la modalidad para la planificacin y la adjudicacin presupuestaria a nivel de las parroquias rurales. En este contexto poltico de redefinicin del marco legal de la participacin ciudadana y de obligatoriedad de la presupuestacin participativa, es importante identificar preguntas posibles, elementos metodolgicos que ameriten profundizacin para un debate nacional, plural y participativo entre actores y organizaciones sociales, ONG, polticos y gubernamentales. Se mencionan aqu, cuestiones conceptuales, metodolgicas, de aprendizaje y procesos a los cuales articular el presente tema. No es listado exhaustivo sino inicial que pretende dar elementos para comenzar una discusin nacional y definir pistas para los prximos pasos.
1. Definir lo que se entiende por Presupuesto Participativo a nivel nacional

Como se ha visto en el punto (Parte I, IV. 1), detrs del trmino y de las prcticas llamadas de Presupuesto Participativo (Goldfrank, 2006), as como en las consideradas de participacin ciudadana (Dagnino, 2005), en el Ecuador o en la regin, existen prcticas y enfoques diferentes en trminos de los objetivos buscados, de las formas de posibilitar la participacin, de la delegacin de poder, del monto real discutido y de la articulacin con la planificacin y desarrollo local. El Presupuesto Participativo a nivel parroquial siendo ahora obligatorio, es importante generar un debate sobre sus diversas formas, discerniendo las diferencias de adaptacin metodolgica a la realidad local (forma), de las de enfoque y visin poltica (fondo). Las preguntas a debatir seran las siguientes: qu se entiende por Presupuesto Participativo: mecanismo de priorizacin parroquial o proceso de democracia participativa para orientar y controlar el presupuesto municipal? Por consiguiente, qu niveles y formas de participacin se promover? y qu mecanismos de distribucin del poder se adoptar?
PARTE I
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Estas preguntas son polticas, ya que implican una reflexin sobre la visin de la participacin ciudadana en la sociedad, su relacin con el Estado, la forma de democracia local y la reparticin del poder. Son preguntas a ser respondidas a travs de un debate amplio y participativo.
2. Definir el funcionamiento del Presupuesto Participativo a nivel parroquial

Despus de la definicin y acuerdo sobre su enfoque, sera interesante definir guas para orientar su implementacin a nivel local. Las reglas de juego no son insignificantes y, ms bien, reflejan la visin y concepcin del Presupuesto 17 Participativo (Wampler, 2007) . Es necesario encontrar un equilibrio sutil entre el dar orientaciones que permiten a los procesos, el seguir la visin del Presupuesto Participativo acordada a nivel nacional y el permitir que las reglas sean lo suficientemente flexibles para adaptarse a las dinmicas locales. En el caso contrario, se corre el riesgo de promover reglas engorrosas, paralizando las dinmicas innovadoras locales, o de dejar un marco tan amplio, que permita a los actores polticos justificar cualquier proceso bajo la etiqueta de Presupuesto Participativo. En Per, est en vigor la Ley Marco de Presupuesto Participativo y cada ao se 18 emite un instructivo , tomando en cuenta los resultados, dificultades e impactos no deseados del ao anterior. La experiencia peruana de cinco aos y sus lecciones aprendidas deberan ser elementos importantes en la reflexin colectiva sobre las guas para el proceso en el Ecuador.
3. Impulsar el Presupuesto Participativo en un contexto menos favorable

Como se vio en el punto (Parte I. V.), el Presupuesto Participativo tiene impactos positivos en trminos de democracia participativa, justicia social y desarrollo, siempre y cuando exista la voluntad poltica favorable al proceso. En el caso de su obligatoriedad, hay que estar conscientes de que puedan existir estrategias de tergiversacin que podran ser utilizadas por alcaldes y concejales reacios a compartir el poder (p.e. en Per, los alcaldes realizaban asambleas con miembros afiliados de su partido para la priorizacin y enviaban la lista de participantes al Ministerio de Economa y Finanzas, requisito necesario para tener la transferencia del presupuesto). En esos casos, la presin ciudadana es necesaria para conseguir la cuota de poder y decisin que se entrega sobre la decisin presupuestaria de su cantn. Al momento de definir las reglas, formas y procesos de construccin de capacidades, se deber ver cmo prevenir y anticipar estos escenarios y las estrategias de subterfugio. En efecto, los Presupuestos Participativos con disfuncionalidad crean un quiebre en la legitimidad y confianza difcil de reconstruir en el tiempo.
17 18
Wampler (2007) realiz un anlisis comparativo de varios procesos en Brasil, y concluyo cmo las reglas de juego son importantes en la orientacin de un proceso. http://presupuesto-participativo.mef.gob.pe/app_pp/entrada.php
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VIGILANCIAPLANIFICIACIN DESARROLLO SOSTENIBLE EMPODERAMIENTO 4. Definir una estrategia que fortalezca el tejido social
An es muy prematuro pensar en estrategias de implementacin de Presupuesto Participativo a nivel nacional, que declare cmo implementar procesos en todo el territorio rural nacional. Pero las lecciones aprendidas de los procesos regionales dicen que para que los Presupuestos Participativos tengan resultados en trminos de justicia social, democracia participativa y desarrollo local, es necesario que haya un tejido social empoderado y con capacidad de exigir este nuevo derecho de participacin en la decisin de la distribucin de recursos pblicos. La estrategia de implementacin y acompaamiento tcnico para la multiplicacin de procesos locales podr considerar este aspecto, y, concomitantemente con las capacitaciones a los actores polticos y funcionarios municipales, podr considerar una estrategia de fortalecimiento de actores de la sociedad civil, interlocutor necesario para dar legitimidad y sostenibilidad a este proceso.
5. Articular el Presupuesto Participativo con otros mecanismos locales de participacin

El Presupuesto Participativo es parte de una serie de mecanismos locales de participacin: planificacin, espacios de concertacin, rendicin de cuentas, control social (cf. Parte I, I.). La articulacin del Presupuesto Participativo a estos procesos debe ser pensada y definida de acuerdo al dinamismo de la participacin ciudadana en curso a nivel local. Por otro lado, los Presupuestos Participativos a nivel parroquial deben ser articulados y complementar los Presupuestos Participativos a escala cantonal y provincial, para promover mayor eficiencia del proceso (optimizacin de la participacin ciudadana para no llevar a un desgaste por la multiplicidad de procesos) y eficiencia de la inversin (cada fondo con su especificidad).
6. Articular el Presupuesto Participativo con visiones de desarrollo

Existe un esfuerzo actual, realizado por la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo-SENPLADES, de planificacin estatal nacional, enlazando cada escala territorial (nacional, regional, local). Esta planificacin nacional debe ser el marco de la inversin para el desarrollo y, por ende, el Presupuesto Participativo debe articularse a este plan, generando varias implicaciones a nivel tanto metodolgico, normativo y territorial, como de orientacin de la inversin. Por otro lado, existe un compromiso nacional hacia el cumplimiento de los Objetivos del Milenio. Ser clave la puesta en perspectiva de cmo el Presupuesto Participativo coadyuva al cumplimiento de estos objetivos y subrayar qu precauciones metodolgicas deben ser tomadas en cuenta, para permitir su avance as como su monitoreo.
PARTE I
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DEMOCRACIAPARTICIPACIN CONTROLPODERDECISIN SOLIDARIDADJUSTICIA 7. Reflexionar sobre cmo los Presupuestos Participativos puedan promover un desarrollo sostenible
Se diagnostic que el cambio climtico y los problemas ambientales colaterales sern unos de los mayores problemas de este siglo. La transversalizacin del enfoque ambiental ser pronto un requisito en los ejercicios de planificacin del desarrollo. Por consiguiente, una reflexin sobre cmo hacer que los Presupuestos Participativos permitan la promocin del desarrollo sostenible ser precursor, as mismo, indagar el cmo su metodologa pueda incluir la dimensin de la sostenibilidad ambiental.
8. Conjugar la transparencia con el Presupuesto Participativo

La transparencia es uno de los principios del Presupuesto Participativo (cf. Parte I, III. 3.). Existe an un camino por recorrer en trminos de investigacin, reflexin y creacin de herramientas para articular la transparencia del presupuesto municipal y la del Presupuesto Participativo. Todava no existen experiencias que puedan servir de modelo a nivel nacional en la transparencia del Presupuesto Participativo. Consecuentemente, se asume como importante una definicin de metodologas y una indagacin sobre el potencial de las nuevas tecnologas de la informacin y comunicacin (TIC) y de otros instrumentos de comunicacin, para facilitar la provisin de informacin accesible, relevante, calificada y confiable (Cunill, 2005).
9. Crear herramientas para incentivar la calidad de los procesos

La produccin de herramientas de apoyo, tanto dirigidos a los actores sociales y a la ciudadana como a los funcionarios municipales y actores polticos, puede colaborar a la calidad de los procesos. Se necesita crear materiales de sensibilizacin y capacitacin para la sociedad civil sobre diversos temas, tales como: alfabetizacin presupuestaria, nuevo marco o ley sobre el tema, articulacin de planificacin con presupuestacin, transversalizacin de gnero, presupuesto y desarrollo local, principios y valores del PP, capacidades ciudadanas, etc. Por otro lado, los materiales dirigidos a funcionarios municipales permitirn apoyar la creacin de capacidades, acompaar la adaptacin municipal al Presupuesto Participativo y motivar para que el equipo municipal se transforme en un aliado en vez de un obstculo. Tambin existe una necesidad de diversos materiales dirigidos a capacitadores de ONG y funcionarios del Estado, pensndolos como multiplicadores del proceso y capacitndolos para expandir el Presupuesto Participativo en todo el territorio rural.
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VIGILANCIAPLANIFICIACIN DESARROLLO SOSTENIBLE EMPODERAMIENTO 10. Promover el seguimiento de los resultados y la evaluacin de objetivos para permitir el aprendizaje
No se ha desarrollado an una metodologa de seguimiento y de evaluacin del Presupuesto Participativo, ms all de herramientas simples de monitoreo de la implementacin de obras. Instrumentos y metodologas para evaluar la multi-dimensionalidad del proceso (en trminos de calidad de la participacin, transparencia, promocin del desarrollo local, distribucin del poder, eficiencia municipal, reduccin de la desigualdad, etc.) son necesarios. stas permitirn medir los avances de los objetivos planteados (cf. Parte I, II. 2.2). Adems, facilitar la recoleccin de datos para futuras mediciones de tendencias nacionales y desarrollo de anlisis comparativos claves para la comprensin de estos procesos locales.
11. Capitalizar las capacidades nacionales en el tema

Los conocimientos, el saber hacer y las experticias sobre este tema a nivel nacional son dispersos y diversos, tanto en el mbito metodolgico como temtico. Los funcionarios municipales que acompaaron da a da el Presupuesto Participativo durante cuatro aos tienen un conocimiento clave sobre cmo llevar e incentivar el proceso con los actores locales y cmo adaptar los procesos municipales a este nuevo mecanismo, por ejemplo. Por otro lado, los tcnicos de ONG tienen competencias en el acompaamiento, tanto de la creacin de espacios de la sociedad civil como del fortalecimiento municipal; adems, en el manejo de las tensiones polticas locales. Los actores sociales adquirieron prcticas de negociacin, deliberacin y uso de su cuota de poder. Este saber hacer y las competencias que lo configuran, deben servir de base para el fortalecimiento de capacidades nacionales pluri-actorales y podran ser utilizados como punto de partida para el debate nacional. Ser interesante ver cmo la estrategia de difusin y expansin en el territorio rural se basa en estos conocimientos transformados en capacidades.
12. Aprender de las experiencias regionales

En Per, existe una Ley Marco de Presupuesto Participativo que, desde el ao 2004, lo declar obligatorio para la asignacin de recursos, en todos los gobiernos seccionales (regional, departamental, provincial, distrital). Los resultados e impactos previstos as como los no previstos deben ser cuidadosamente analizados para alimentar la reflexin y anlisis del posible marco en el Ecuador. Adems, las lecciones aprendidas de la implementacin de las Leyes de Participacin Ciudadana pueden dar muchos elementos de anlisis para la experiencia nacional (ver investigacin de Goldfrank, 2006).
PARTE I
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VI. CONCLUSIN
omo resultado de la incidencia de actores y organizaciones sociales, ONG, gobiernos locales, ciudadanos y ciudadanas, varios mecanismos de Democracia Participativa, entre los que se encuentra el Presupuesto Participativo Parroquial, fueron incluidos en la nueva Constitucin del Ecuador, ampliamente votada en septiembre de 2008.
En el pas, durante el 2008, ms de 25 municipios involucraron a sus ciudadanos y ciudadanas en la definicin, decisin y control del presupuesto municipal. La actual Constitucin implica un cambio radical de cobertura territorial, en la realizacin de estos procesos locales de gestin participativa. Esto conlleva primero a acordar participativamente a nivel nacional lo que se entiende y comprende por Presupuesto Participativo, lo cual permitir el saber, cmo orientar su implementacin y qu estrategias adoptar para la formacin de capacidades pluri-actorales alrededor del tema. De hecho, en esta publicacin, se intenta demostrar que ms que Presupuesto Participativo, actualmente en el Ecuador son formas plurales de Presupuestos Participativos. Tambin se muestra las diversas formas y opciones adoptadas tanto metodolgicas, como de participacin y poder, en lo territorial y normativo. Si algunas de estas diferencias responden a una adaptacin metodolgica a la realidad y dinamismo local (forma), se visibiliza como otras, responden a enfoques y visiones polticas (fondo). Por ende, el debate conceptual en este momento de definicin de leyes es imprescindible. Los Presupuestos Participativos han sido ampliamente reconocidos tanto a nivel internacional (Estambu +5, UN-HABITAT) como nacional, por sus resultados en trminos de fortalecimiento de actores sociales, impulso a la justicia social y al desarrollo local con equidad, transparencia y eficiencia municipal, etc. Estos resultados e impactos han sido detallados en esta publicacin con el propsito de reafirmar el cmo su implementacin conlleva a una profundizacin democrtica. Pero adems, la opcin elegida en esta publicacin tambin fue la de advertir y mostrar que, para que estos resultados se hagan realidad, es necesaria una adecuada implementacin del Presupuesto Participativo acompaada de una ciudadana activa. Existe el riesgo de que la obligatoriedad del Presupuesto Participativo pueda llevar a su instrumentalizacin y su manipulacin por parte de sectores polticos que no tienen el inters de dejar sus prcticas de poder y de entrega de favores a redes clientelares. En estos casos, existe un verdadero desafo: pensar colectivamente cmo y qu estrategias adoptar para que no ocurra esta desviacin y as permitir un empoderamiento ciudadano de este nuevo derecho de decisin presupuestaria y su control, en pos de su genuina implementacin. La voluntad de mencionar las dificultades y los riesgos en trminos de profundizacin democrtica no responde a una actitud pesimista hacia estos procesos, cristaliza el deseo de encontrar, con todos los actores nacionales, la mejor y ms eficiente forma de avanzar hacia la democracia participativa, la inclusin poltica y de justicia social.
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El Presupuesto Participativo presenta una gran oportunidad para seguir el 19 camino del sumak kawsay , y las futuras definiciones legales y metodolgicas marcarn el sendero que se recorrer en la prxima dcada. En consecuencia, participativa y colectivamente, se debe afrontar estos desafos. La prctica del Presupuesto Participativo a nivel parroquial podra marcar el primer paso hacia su implementacin a nivel cantonal, provincial, regional y nacional, para transmitir y ejercer solidaridad, equidad, justicia y transparencia en la adjudicacin de los fondos pblicos en el Ecuador.
19 Sumak kawsay es la expresin de una forma ancestral de ser y estar en el mundo, significa vida en armona y equilibrio entre hombres y mujeres, entre las comunidades, y sobre todo entre los seres humanos y la naturaleza, porque ellos son parte de ella. La prctica de este concepto implica evidentemente saber vivir en comunidad, alcanzar condiciones mnimas de igualdad, eliminar el prejuicio y la explotacin y respetar la naturaleza preservando su equilibrio.
PARTE I
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DORPODERDECISIN NSPARENCIAEQUIDAD LIDARIDADJUSTICIA RDESARROLLO LOCAL INREDISTRIBUCIN ODERPLANIFICACIN ARROLLO SOSTENIBLE ENDICIN DE CUENTAS N T E R C Estudios R A L I D A D U L T U de casos CRACIAPARTICIPACI UADORPODERDECISI RANSPARENCIAEQUID SOLIDARIDADJUSTIC DORDESARROLLO LOC USINREDISTRIBUCI PODERPLANIFICACI ESARROLLO SOSTENIB RENDICIN DE CUENT
PARTE II
VIGILANCIAPLANIFICIACIN DESARROLLO SOSTENIBLE EMPODERAMIENTO EXPERIENCIA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DEL CANTN FRANCISCO DE ORELLANA
Cantn Provincia Superficie Parroquias
Francisco de Orellana (El Coca) Cabecera cantonal: Puerto Francisco de Orellana Orellana 6.942 km 2 Puerto Francisco de Orellana (urbana) El Dorado Taracoa Dayuma Ins Arango Garca Moreno La Belleza Nuevo Paraso San Jos de Guayusa San Luis de Armenia Alejandro Labaka El Edn 42.010 habitantes (INEC, 2001) El cantn se caracteriza por una importante poblacin flotante (personal vinculado a las petroleras) En el ltimo perodo intercensal (1990-2001), hubo un crecimiento del 7% Realizando la proyeccin con esta tasa de crecimiento, la poblacin en 2008 rodeara los 65.000 habitantes Mestizos, Kichwa, Huaorani, Shuar y afroecuatorianos Poblacin indgena 20% Kichwa (PDC / 2002); 1.500 personas Huaorani; 15 centros Shuar, con 1.500 personas (2008); afroecuatorianos (Sin datos PDC / 2002) Hombres: 22.853 - 54,4% / Mujeres: 19.157 - 45,6% Urbana: 18.298 - 43,6% / Rural: 23.712 - 56,4%
Poblacin
Crecimiento poblacional
Etnias / nacionalidades
Poblacin rural/urbana mujer/hombre
PARTE II
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I. CONTEXTO
l Coca, o el Cantn Francisco de Orellana, es capital provincial desde 1998, fecha de creacin de la provincia de Orellana. Exponer el contexto histrico, econmico y poltico de este territorio amaznico permite poner en perspectiva el proceso local: desde inicios de los setentas, en el territorio existe un proceso de profundo cambio social debido a la explotacin petrolera que ha provocado una colonizacin colateral, con impacto sobre el desplazamiento de la poblacin indgena y sobre la contaminacin ambiental. La cada de los precios internacionales del caf, en 2001, llev a un xodo del campo a la ciudad y al exterior. El conjunto de estos procesos gener un crecimiento urbano alto y un nuevo tipo de pobreza en la ciudad. Adems, existe una alta poblacin flotante, originada por las formas de empleo de las petroleras. A nivel poltico-social, la proximidad a la frontera norte y el Plan Colombia han generado inestabilidad y problemas de seguridad en una parte de la zona, a lo que se suma la llegada de refugiados colombianos. Los pobladores de las dos provincias (biprovincial: Sucumbos y Orellana), durante los ltimos aos, se han organizado realizando huelgas de reclamo de servicios bsicos para tener atencin del Gobierno central en los cantones de la frontera norte. Las protestas de la parroquia Dayuma, a finales de 2007, en contra del incumplimiento de obras y servicios, desembocaron en el encarcelamiento de varios manifestantes. Este hecho, susceptible de varias interpretaciones, provoc una tensin entre el gobierno, la Provincia y el Cantn. Dentro de este contexto social, econmico y poltico, desde hace ocho aos, el Cantn de Francisco de Orellana ha realizado una gestin transparente y con participacin ciudadana, renovando el casco urbano y el acceso a servicios en el 20 sector rural. Los cambios en el casco urbano, la regeneracin urbana, el acceso a agua potable (o entubada) a nivel de las parroquias, etc., son cambios drsticos hacia el mejoramiento urbano que ha vivido el cantn desde el ao 2002, con un nuevo modelo de gestin con participacin ciudadana.
20
El Coca se ha tranformado en los ltimos ocho aos. Antes no tena un metro de asfalto, no tena adoquinado, no tena iluminacin, no haba absolutamente nada, tena vergenza de decir que viva en El Coca Ahora, todo el mundo dice: S yo vivo en El Coca! (Testimonio de un morador del casco urbano de El Coca).
PARTE II
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II. NUEVO MODELO DE GESTIN DEL GOBIERNO MUNICIPAL
esde el ao 2002, el Gobierno Municipal de Francisco de Orellana (GMO) promueve la participacin ciudadana en el cantn y en su gestin municipal.
El objetivo poltico enunciado es la democratizacin en la toma de decisiones y la reparticin del poder. Para hacer realidad esta voluntad poltica, se inici un proceso de planificacin estratgica participativa en el que participaron los pobladores para definir ejes, prioridades y estrategias de desarrollo, hacia el 2012. Despus de siete meses de trabajo colectivo, el proceso culmin con la publicacin del Plan de Desarrollo Estratgico 2002 2012 (GMO, 2002). La implementacin de este Plan, por un lado, y la propuesta poltica de democracia participativa, por otro, urgieron la creacin de una nueva estructura municipal, as como la conformacin de espacios de participacin. As, se defini en el GMO un nuevo modelo de gestin (Cuadro 9).
Cuadro 9:
Esquema del nuevo modelo de gestin del Cantn Francisco de Orellana
Asamblea Cantonal
Concejo Municipal
Comit de Gestin Cantonal

Departamento de Participacin y Desarrollo
Alcalda
Mesas de trabaj o
Departamentos municipales
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VIGILANCIAPLANIFICIACIN DESARROLLO SOSTENIBLE EMPODERAMIENTO 1. Reestructuracin del Gobierno Municipal

A nivel del gobierno municipal, hubo un trabajo de organizacin del personal (cambio de funcionarios con hbitos no transparentes e ineficientes), capacitacin (gestin municipal, desarrollo, etc.) y motivacin (autoestima); as como de estructuracin de los departamentos y de creacin de un nuevo dentro del organigrama municipal: el Departamento de Participacin y Desarrollo. Este departamento result clave en el funcionamiento de varios de los espacios y mecanismos de participacin ciudadana, tales como el Presupuesto Participativo (cf. III. 4).
2. Espacios de participacin
A nivel de los espacios de participacin ciudadana, se institucionalizaron varios espacios de participacin ciudadana: la Asamblea Cantonal, el Comit de Gestin Cantonal y las Mesas de Trabajo (inicialmente fueron siete y ahora son diecisiete). Los objetivos y funciones de cada una de estas instancias estn descritos en la Ordenanza y el Reglamento de Participacin Ciudadana y sintetizados en el Cuadro 10.
Cuadro 10:
Objetivos y funciones de las instancias de Participacin Ciudadana
La Asamblea Cantonal: mxima instancia de participacin
ciudadana de representacin
La Asamblea Cantonal est conformada por los integrantes del Comit de Gestin Cantonal de Orellana, representantes de los barrios, comunidades, parroquias, organizaciones, asociaciones o grupos de mujeres, jvenes, niez y adolescencia, adultos mayores, nacionalidades indgenas y afroecuatorianos, delegados y delegadas de los gremios, iglesias, profesionales de todos los mbitos y en general de toda la sociedad civil21. La Asamblea Cantonal se rene dos veces al ao ordinariamente y, extraordinariamente, previa convocatoria oficial por el Comit de Gestin Cantonal. Es el espacio de aprobacin de los presupuestos participativos y el espacio de rendicin de cuentas. El Comit de Gestin de Desarrollo: instancia ejecutiva de
la Asamblea Cantonal encargada de dar funcionalidad a las decisiones de la Asamblea

El Comit de Gestin Cantonal de Orellana est constituido por: cuatro representantes de las Juntas Parroquiales, cuatro representantes de las Zonas Barriales, coordinador de cada mesa sectorial legalmente reconocida: Agropecuaria, Salud, Educacin, Deportes, Niez y Adolescencia, Jvenes, Mujeres (urbanas y rurales), Turismo, Artesanos, Empleo, Derechos Humanos, Ambiente, Personas con discapacidad, Tercera Edad, Nacionalidades, Transporte y Artistas; un representante de cada una de las federaciones (FOCAO, FEKUNAE, C. Agrcola, Ganaderos); un representante de cada una de las Nacionalidades o Pueblos (Kichwa, Shuar, afroecuatoriano); un representante de cada iglesia (Catlica, Evanglica), un representante de las ONG.
21
Reglamento de la Ordenanza de Participacin Ciudadana en el Cantn Francisco de Orellana.
PARTE II
75

Las principales funciones del Comit de Gestin Cantonal formuladas en la ordenanza son: la elaboracin y aprobacin del Plan Operativo Anual (POA) del Comit de Gestin Cantonal, la promocin e impulso del establecimiento y desarrollo de las contraloras sociales a travs de la rendicin de cuentas y la conformacin de los Comits Ciudadanos de Vigilancia; y la promocin de la participacin en sus diferentes escalas y mbitos. Est definido su papel en la priorizacin, gestin y seguimiento de las demandas y propuestas de los ciudadanos y ciudadanas, organizaciones sociales, gremiales, barriales, parroquiales del cantn y su papel en la elaboracin de diagnsticos barriales, parroquiales y de las organizaciones sociales del cantn. Tiene la obligacin de rendir cuentas a la Asamblea Cantonal, en relacin con sus funciones y actividades, de acuerdo al cumplimiento del mandato de la ciudadana. Las Mesas de Concertacin Sectorial o Mesas Temticas Son espacios intersectoriales de ejecucin colectiva para la cogestin de polticas, proyectos y actividades definidas por la Asamblea Cantonal, el Comit de Gestin Cantonal y los Foros o Asambleas Temticos, expresados en el Plan de Desarrollo Estratgico Cantonal, en los Presupuestos Participativos anuales y en las recomendaciones emanadas de las instancias de participacin ciudadana. Cada Mesa tiene su reglamento interno, procedimiento necesario para su operatividad. Todas tienen las siguientes atribuciones: definir proyectos de obras de acuerdo al Plan; elaborar un POA sometindose a las disposiciones del Comit de Gestin Cantonal y en coordinacin con la comisin de Presupuestos Participativos y el Departamento de Participacin y Desarrollo; presentar propuestas de proyectos y realizar el seguimiento y fiscalizacin. Por otro lado, deben rendir cuentas a la Asamblea Cantonal. Adems de estas tres instancias, se realizan Asambleas o Foros Temticos, Asambleas Parroquiales y Asambleas de Zonas Barriales.
Fuente: Reglamento de la Ordenanza de Participacin Ciudadana en el Cantn Francisco de Orellana.
Esta recapitulacin permite entender la estructura organizativa deseada, como apuesta poltica del gobierno municipal, para la creacin de espacios de participacin ciudadana. Pero, como lo demuestran varios anlisis de experiencias de participacin ciudadana a nivel latinoamericano22, existen a menudo diferencias entre la propuesta diseada y el real funcionamiento de estas instancias y espacios de participacin ciudadana.
22
Goldfrank (2006) y Mcgee (2003).
76
III. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DEL CANTN FRANCISCO DE ORELLANA

espus de algunos ensayos parciales en el ao 2003, se inici plenamente el Presupuesto Participativo a partir de 2004, bajo el mandato de la alcaldesa Guadalupe Llori, y se consolid durante el mando subsiguiente, de la alcaldesa Anita Rivas. En el ao 2008, se cumplieron cinco aos consecutivos de formulacin del Presupuesto Participativo, durante los cuales se ha fortalecido la participacin ciudadana en el proceso y se ha adaptado la administracin municipal a esta nueva forma de priorizar y responder a la ciudadana.
1. Enfoque del Presupuesto Participativo en el Cantn Francisco de Orellana

En la sistematizacin del Presupuesto Participativo del Cantn Francisco de Orellana (Martnez, n/a), la presupuestacin participativa es definida como una herramienta que permite vivenciar el modelo de gestin y ejecutarse los proyectos del Plan de Desarrollo Cantonal a travs de un proceso de democracia directa voluntaria y universal, donde la poblacin discute y define el presupuesto para las polticas pblicas, establecindose una relacin entre la democracia directa y la democracia representativa. Se percibe al Presupuesto Participativo como una herramienta para el cumplimiento del objetivo de implementacin del Plan, por un lado; pero se establece que, a travs de ste se materializa la democracia directa o participativa. Por otro lado, se lo enfoca como herramienta democratizadora y que permite compartir el poder y luchar contra la corrupcin. Es un enfoque poltico claro del proceso de participacin, con una visin del Presupuesto Participativo como herramienta. Plantearse la democratizacin del poder, para decidir el cmo y dnde se va a invertir los recursos que ingresan al Gobierno Municipal es, para nosotros, un aporte a la gran campaa de combatir la corrupcin y la mejor forma de hacerlo para el Gobierno Municipal, es el mantener a la ciudadana informada y lo que es ms, respetar las decisiones que se d en la Asamblea Cantonal (Martnez, n/a).
2. Metodologa del Presupuesto Participativo

La elaboracin del presupuesto en forma participativa se inici plenamente a partir 23 de 2004 y la definicin de la metodologa se realiz en forma participativa, con los integrantes del Comit de Gestin Cantonal.
23 Resolucin de Concejo Municipal, 22 de julio de 2003; Aprobacin del proceso de PP en la IV Asamblea, 9 de agosto de 2003; Aprobacin de los PP 2004, en la VI Asamblea Cantonal, 17 de enero de 2004.
PARTE II
77

Se ha concebido la metodologa en forma evolutiva y cada ao hay un espacio para analizar, revisar y mejorarla frente al contexto y la realidad cambiante del cantn. As que, en estos cuatro aos, algunas de sus reglas fueron cambiadas para adaptarse a la nueva realidad (p.e. evolucin de los criterios de distribucin, cf. Estudio de caso: IV. 3.). Es as que, la metodologa abajo descrita muestra aquella que entr en vigor en el ao 2007, para el ao 2008.
2.1 Organizacin metodolgica: territorial y temtica

El Presupuesto Participativo del Cantn Francisco de Orellana es un Presupuesto Participativo Territorial y Temtico, lo que significa que el presupuesto est distribuido sobre estas dos bases: Territorial, est dividido a nivel rural, en las once parroquias rurales; a nivel urbano, en seis zonas urbanas (la zona corresponde a una agrupacin de varios barrios) y una zona periurbana. Temtico, las diecisiete mesas temticas participan en grado diferente en el Presupuesto Participativo y su inversin, dependiendo de su capacidad de gestin y proposicin de proyectos, as como de la importancia estratgica del tema para el cantn. Las mesas temticas son: 1) Educacin ; 2) Salud ; 3) Niez ; 4) Medio ambiente; 5) Turismo; 6) Agropecuaria; 7) Artesanos; 8) Gnero y diversidad sexual; 9) Deporte; 10) Jvenes; 11) Adultos mayores; 12) Nacionalidades ; 13) Cualidades diferenciadas; 24 25 14) Derechos Humanos ; 15) Empleo ; 16) Artistas; 17) Transporte. La reparticin del presupuesto entre el nivel territorial y temtico est explicado en el punto IV. 2.
2.2 Fases del Presupuesto Participativo del Cantn Francisco de Orellana

La metodologa de Presupuesto Participativo est dividida en fases: Establecimiento de Reglas, Fase Informativa, Fase Deliberante, Fase Decisoria, Fase de Fiscalizacin. Fase I: Establecimiento de Reglas La Fase de Establecimiento de las Reglas es la fase de arranque del Presupuesto Participativo: el director financiero realiza un anlisis de la evolucin presupuestaria municipal de los tres ltimos aos para determinar la proyeccin de ingresos. Esto permite definir qu monto se proyecta para el presupuesto municipal y deducir el monto para el Presupuesto Participativo. La Comisin de Presupuesto Participativo, normalmente, analiza y evala brevemente los criterios de distribucin del Presupuesto Participativo del ao previo y, si es necesario, los modifica (ver modificaciones ocurridas en IV. 3.). Con los criterios, define el monto del Presupuesto Participativo disponible en tres bloques: por parroquias, barrios y mesas.
24 y 25
A las Mesas de Transporte y Artistas se les asign recursos para el ao 2009.
78

En tres sesiones separadas: una de presidentes de barrios, otra de presidentes de parroquias y otra de coordinadores de mesas, se aprueban anualmente los criterios de distribucin al interior de cada uno de estos bloques y se concreta el monto asignado a: (1) cada una de las seis zonas barriales; (2) cada una de las once parroquias y (3) cada una de las diecisiete mesas. Fase II: Fase Informativa En la Fase Informativa, se realizan asambleas informativas con los presidentes, dirigentes de comunidades de las once parroquias y representantes de las seis zonas urbanas y una zona periurbana. En dichas asambleas, se informan las nuevas reglas de funcionamiento del Presupuesto Participativo, el monto disponible a travs de Presupuesto Participativo por zona y el cronograma de ejecucin. Se les encomienda consultar y priorizar con sus bases, comunidades o barrios, para la prxima etapa: la Fase Deliberativa. Entre estas dos fases, los presidentes deben realizar una reunin con sus bases para socializar el monto del presupuesto y proceder a la priorizacin de obras y proyectos locales. Fase III: Fase Deliberativa En la Fase Deliberativa, se realizan asambleas parroquiales y zonales, en las cuales los y las representantes o delegados comunitarios y barriales llegan con el pedido ya seleccionado en la reunin de base. A partir del listado, se priorizan las obras que sern financiadas con el Presupuesto Participativo del presente ao. En El Coca, el monto de la parroquia no se divide por el nmero de comunidad (para no dividir en montos pequeos), sino que se utiliza una matriz (ver Cuadro 11) para priorizar y dirimir con los delegados y delegadas los proyectos prioritarios para la zona o parroquia. Los proyectos con mayores puntajes son seleccionados, sumando el monto estimado hasta llegar al monto previsto. La metodologa usada permite priorizar obras o proyectos estratgicos, usando un criterio de equidad y solidaridad, y creando un canal de dilogo y consenso entre los delegados comunitarios y barriales.
Cuadro 11:
Matriz de priorizacin de proyectos
PROYECTOS
Barrio/ comunidad
Monto estimado
Beneficiarios
Puntaje
Urgencia
Alianza
NBI de la comunidad 0-3
rea prioritaria 0-4
Aporte visin 0-3
Aporte barrio 0-4
Recursos recibidos (2004-2007) 0-3
0-10
0-3
0-2
PARTE II
79

Entre estas dos fases, los departamentos municipales responsables realizan un banco de proyectos y proceden a la inspeccin tcnica. Dependiendo de la obra o proyecto priorizado, interviene el Departamento de Obras Pblicas, Agua Potable, etc. Los funcionarios salen del municipio para hacer la inspeccin de las obras. Fase IV: Fase Decisoria Durante esta fase, se realiza una reunin de delegados y delegadas de las comunidades, y representantes de barrios, en la cual se presenta el informe de viabilidad (o no viabilidad) de las obras priorizadas, el costo estimado, el tipo de ejecucin (mediante contratacin, administracin directa o convenio). Se realiza un taller de integracin de las prioridades, con la participacin de tcnicos municipales de los departamentos involucrados y la Comisin de Presupuesto del Comit de Gestin. El producto de este trabajo se presenta como propuesta para ser aprobada en la Asamblea Cantonal. En un segundo tiempo, se realiza una Asamblea Cantonal, cuyo mandato es socializar con los actores del cantn lo priorizado en el Presupuesto Participativo, para aprobarlo en la primera sesin de Concejo. Para la aprobacin del Presupuesto Participativo, se procede a conformar grupos de trabajo entre las once parroquias, siete zonas barriales y diecisiete Mesas Temticas, para analizar cada uno de los proyectos y obras priorizados participativamente, montos, calendario, seguimiento y ejecucin. Es un espacio para recoger sugerencias y dar aclaraciones. Con el objetivo de aprobar formalmente en medio de la Asamblea Cantonal, se instala la sesin del Concejo Municipal en la cual se aprueba en primera instancia frente a los y las asamblestas. En este mismo espacio, se renuevan los representantes del Comit de Gestin Cantonal. El nmero de participantes en este espacio ha ido creciendo a lo largo del proceso; en 2007, asistieron 1.350 personas. Fase V: Fase de Fiscalizacin El siguiente ao de ejecucin del Presupuesto Participativo, se trata de conformar los Comits Ciudadanos de Vigilancia, a travs de once Asambleas Parroquiales con las y los delegados de las comunidades beneficiarias del Presupuesto Participativo y una Asamblea General en la zona urbana. Pero en el ao 2008 los Comits de Vigilancia no lograron consolidarse. Existen formas de seguimiento ms informal desde algunos representantes comunitarios que realizan trmites en el municipio.
80

Cuadro 12:
Fases del Presupuesto Participativo del Cantn Francisco de Orellana
AO 1 - FORMULACIN
Fase I: Establecimiento de reglas
RESULTADOS
AO 2 IMPLEMENTACIN
Fase II: Informativa
Intermedio: Priorizacin en las bases Obra / proyecto prioritario seleccionado con la participacin de los moradores de las comunidades y de los barrios
Fase III: Deliberativa
Intermedio: Inspecciones tcnicas - Inspeccin tcnica realizada por un funcionario municipal - Viabilidad tcnica de las obras comprobada - Presupuesto de obras estimado Funcionarios municipales de los departamentos de OOPP, Planificacin, Agua Potable, Participacin y Desarrollo
Fase IV: Decisoria
Fase V: Fiscalizacin
- Presupuesto proyectado - Monto para PP definido - Criterios de distribucin para el ao presente evaluado y definido
Parroquias y zonas informadas sobre las reglas del PP, del monto del PP y del cronograma
A partir del conjunto de proyectos, proyectos priorizados a financiar por el PP seleccionados con la aplicacin de la matriz Delegados/as de las comunidades. Presidentes barriales
- Informes tcnicos realizados y comunicados a la comunidad - Modalidad de ejecucin definida
Mecanismos de seguimiento y fiscalizacin implementados por las comunidades
ACTORES PRESENTES
- Comisin PP - Delegados del CGC, Comisin de Finanzas - Asesora del Departamento de Participacin y Desarrollo
- Delegados/as de las comunidades - Presidentes barriales
Proceso abierto de participacin de los/as moradores/as de las comunidades y de los barrios
- Delegados/as de las comunidades - Representantes de organizaciones - Presidentes barriales - Espacio abierto a la ciudadana
Delegados/as de las comunidades, parroquias, barrios y zonas
3. Espacios de participacin ciudadana y Presupuesto Participativo

Dentro de las instancias de participacin ciudadana, los siguientes espacios tienen funciones en el Presupuesto Participativo: La Comisin de Presupuesto Participativo del Comit de Gestin Cantonal: compuesta por seis personas del CGC, tiene los roles de ajuste metodolgico de Presupuesto Participativo, de representar a la ciudadana en el anlisis de las proyecciones de ingresos municipales, de distribuir porcentajes de inversin y de facilitar el proceso de elaboracin de los Presupuestos Participativos anualmente. El Comit de Gestin Cantonal: analiza cada uno de los proyectos definidos en el Presupuesto Participativo y da atencin a las quejas vinculadas con este tema. Las Mesas Temticas: elaboran proyectos que someten al Presupuesto Participativo y cogestionan su implementacin. La Asamblea Cantonal: valida y aprueba, en primera instancia, el Presupuesto Participativo. Los Comits de Vigilancia: supervisan la ejecucin de los proyectos de Presupuestos Participativos. La Comisin de Control Ciudadano: da seguimiento y fiscaliza la ejecucin de los proyectos y obras de los Presupuestos Participativos anuales.
PARTE II
81

Varias de estas instancias no logran desempear totalmente las funciones previstas en el Reglamento, a pesar de la voluntad poltica del equipo municipal. El involucramiento ciudadano en estas instancias an est por fortalecerse. De hecho, el nuevo papel ciudadano para estas instancias requiere un cambio de cultura poltico-tica, de tiempo y de competencias tcnicas.
4. Departamentos municipales y Presupuesto Participativo

El Departamento de Participacin y Desarrollo apoya el proceso de Presupuesto Participativo: respalda al buen desarrollo de cada una de las fases, colabora y fortalece los espacios de participacin ciudadana, y da seguimiento a nivel municipal para la implementacin de las obras. Este departamento fue creado como resultado del plan y del nuevo modelo de gestin; por consiguiente, su creacin es reciente. Los departamentos que estn directamente vinculados con la implementacin son el departamento de OOPP, Planificacin, Administrativo, Agua Potable y Financiero. Este ltimo tiene un papel clave en la proyeccin de los ingresos y en la definicin del monto del presupuesto de inversin y del Presupuesto Participativo.
Cuadro 13:
Participacin de departamentos municipales e instancias ciudadanas, por fases
FASE
DEFINICIN METODOLGICA Comisin de Presupuesto Participativo
PROYECCIN PRESUPUESTARIA Comisin de Presupuesto Participativo
FORMULACIN
ANLISIS DE LA PROPUESTA Comit de Gestin Cantonal
APROBACIN
EJECUCIN
INSTANCIAS DE PARTICIPACIN CIUDADANA
Mesas Temticas Asambleas de delegados/as parroquiales
Asamblea Cantonal
Comit de Vigilancia y Comisin de Control Ciudadano Departamento de Participacin y Desarrollo Departamento de OOPP Departamento de Potable y Alcantarillado Departamento de Planificacin Departamento Financiero
DEPARTAMENTO MUNICIPAL
Departamento Financiero
Departamento de Participacin y Desarrollo Departamento de OOPP Departamento de Agua Potable y Alcantarillado Departamento de Planificacin Departamento Financiero
82
qu, se examina el monto del Presupuesto de Inversin destinado al Presupuesto Participativo, su reparticin entre los territorios rural y urbano, las Mesas Temticas y los criterios de distribucin en las parroquias rurales y zonas urbanas. Se analizan los temas y proyectos priorizados en estos ltimos aos.
1. Monto del Presupuesto Participativo adjudicado

En la metodologa del Presupuesto Participativo, se anuncia que el 80% del Presupuesto de Inversin se colocar a travs del Presupuesto Participativo. El porcentaje adjudicado fue fluctuante; pero, los dos ltimos aos, el monto del Presupuesto Participativo no se ha incrementado frente a la inversin municipal (ver Cuadro 14).
Cuadro 14:
Presupuesto de inversin y Presupuesto Participativo del GMO, montos y porcentaje, entre 2004 y 2008 (en USD)
2004
Presupuesto de Inversin - previsto Presupuesto de Inversin - ejecutado Presupuesto Participativo - previsto Presupuesto Participativo - ejecutado Relacin PP previsto/Presupuesto de Inversin previsto Relacin PP ejecutado/Presupuesto de Inversin ejecutado $ 2.979.000 $ 3.676.910 $ 2.141.153 $ 2. 783.498 (aproximado) 71,9%
2005
$ 4.500.000 $ 4.691.216 $ 3.600.000 $ 4.423.318
2006
$ 4.167.892 $ 9.468.365 $ 3.788.392 $ 5.054.757
2007
$ 17.452.177 $ 12.019.092 $ 3.535.973 $ 4.333.554
2008
$ 21.730.166 An no hay datos $ 3.800.000 An no hay datos
80,0%
90,9%
20,3%
An no hay datos
75,7% (aproximado)
94,3%
53,4%
36,1%
An no hay datos
Con el propsito de entender la evolucin del Presupuesto Municipal, del Presupuesto de Inversin y del porcentaje dedicado al Presupuesto Participativo, cabe sealar una serie de factores que llevaron a la incertidumbre sobre los ingresos municipales.
PARTE II
83

A finales de 2005, ingresaron al municipio ms de cinco millones de dlares en la cuenta del CEREPS, que fueron usados para la realizacin de ms de treinta proyectos de agua y alcantarillado. Esto increment drsticamente el presupuesto total de inversin. Parte de estos fondos incrementaron los recursos disponibles para Presupuesto Participativo; pero, en general, fueron dirigidos a obras de mayor tamao que las financiadas por el Presupuesto Participativo (alcantarillado, etc.). En consecuencia, disminuy el porcentaje del Presupuesto Participativo sobre el Presupuesto de Inversin. Adems, estos fondos llegaron solamente un ao, generando expectativas de ingresos posteriores no realizados (lo que explica la diferencia entre el presupuesto previsto y el ejecutado). Adems, en 2007, el municipio gestion fondos de canje de deuda (con el gobierno de Espaa) as como varios proyectos directos del MIDUVI y del BdE para financiar proyectos grandes, lo que explica que el Presupuesto Participativo haya servido para proyectos medianos en zonas urbanas, as como medianos y pequeos en zonas rurales, disminuyendo el porcentaje del monto del Presupuesto Participativo sobre el Presupuesto de Inversin.
2. Distribucin del Presupuesto Participativo

El Presupuesto Participativo del Cantn Francisco de Orellana es Territorial y Temtico. El siguiente esquema explica su divisin a nivel rural, urbano y temtico.
Cuadro 15:
Esquema de distribucin del monto del Presupuesto Participativo Territorial y Temtico
Monto total del PP
100%
PP territorial
80%
PP temtico
20%
Rural - 35%
11 parroquias
6 zonas y 1 zona periurbana
Urbano - 65%
17 mesas
En los aos 2006 y 2007, la distribucin entre Presupuesto Participativo Territorial y Presupuesto Participativo Temtico tena una relacin 77% / 23%; pero, en 2008, se plante el 80% / 20%. En resumen, en 2008, 52% del Presupuesto Participativo fue adjudicado a la zona urbana y periurbana, 28% a las parroquias y 20% a las Mesas Temticas.
84
VIGILANCIAPLANIFICIACIN DESARROLLO SOSTENIBLE EMPODERAMIENTO 3. Criterios para la distribucin

Existen criterios de distribucin diferenciados a nivel rural y urbano. En el siguiente cuadro, estn presentados los criterios, su peso y su evolucin a lo largo de los cuatro aos de Presupuesto Participativo.
3.1 Criterios de distribucin entre parroquias Cuadro 16:

Criterios de distribucin del monto de Presupuesto Participativo por parroquia entre 2004 y 2008
Poblacin
Necesidades no satisfechas
Atencin recibida
Impactos petroleros
Lejana
TOTAL
ANLISIS
2004 2005 2006 2007 2008
0a6 0 a 10 0 a 10 0 a 10 0 a 10
0a5 0a4 0a4 0a4 0a4
0a2 0a2 0a2 0a2 0a2 1a3 1a3 1a3
0a1 0a1 0a1 0a1 0a1
14 17 20 20 20
La poblacin y NBI determinan la reparticin. La poblacin es el peso principal que determina la priorizacin. La poblacin es el peso principal que determina la priorizacin. La poblacin es el peso principal que determina la priorizacin. Se introduce el criterio del impacto petrolero.
Las Necesidades Bsicas Insatisfechas estn entendidas como el porcentaje de cobertura de red elctrica, agua potable, existencia de un centro de salud con mdico permanente y un colegio presencial. Se entiende por atencin recibida, la atencin del Gobierno Municipal de Orellana entre 2004 y el ao presente en dlares. La lejana se entiende como la distancia de la parroquia a El Coca, privilegiando a las provincias lejanas. En trminos de impactos petroleros, se recompensa con un mayor puntaje a las parroquias que sufren altos incidentes de derrames. Es as que, mientras ms alto es el nmero de derrames, mayor es el puntaje.
PARTE II
85

3.2 Criterios de distribucin entre zonas urbanas Cuadro 17:
Poblacin
Criterios de distribucin del monto de Presupuesto Participativo, por zonas urbanas, entre 2004 y 2008
Necesidades no satisfechas Atencin recibida Nivel de participcin
TOTAL
ANLISIS
2004 2005 2006 2007 2008
0a7 0 a 10 0 a 10 0 a 10 0 a 10
0a8 0a8 0a8 0 a 10 0 a 10
0a3 0a3 0a3 0a3 0a3 0a3 0a3 0a3
18 21 24 24 24
El peso de las NBI y de la poblacin son los dos criterios predominantes del presupuesto. El peso de las NBI y de la poblacin son los dos criterios predominantes del presupuesto. Se incrementa el criterio de participacin en el pr oceso de PP.
El criterio de Participacin Ciudadana para la distribucin del Presupuesto Participativo en la zona urbana hace referencia al nmero de participantes en el proceso de formulacin del Presupuesto Participativo. Los criterios usados, tanto a nivel rural como a nivel urbano, de la experiencia de Presupuesto Participativo del Cantn de Francisco de Orellana son: Criterios de distribucin equitativa: necesidades bsicas insatisfechas, atencin recibida, impacto petrolero, lejana. Criterios de distribucin igualitaria: poblacin. Criterios incentivadores: participacin ciudadana.
4. Anlisis presupuestario del Presupuesto Participativo

4.1 Inversin a nivel parroquial
Inversin municipal versus inversin del Presupuesto Participativo en parroquias rurales Alrededor de USD 1.060.000 anuales se han invertido en el Presupuesto Participativo en las parroquias, entre 2005 y 2007. Este monto corresponde al 55,7%, aproximadamente, de la inversin municipal a nivel parroquial (ver Cuadro 18); la cifra restante sigue siendo parte de la inversin municipal.
86

Cuadro 18:
1.200.000 1.000.000
Montos del Presupuesto Participativo y del presupuesto de inversin en las parroquias, entre 2004 y 2008 (en USD)
En USD
800.000 600.000 400.000 200.000 0

a sa ia m en en yu ba lle so ra Pa do n go Ed yu m or ua an Do Be Da M Ta r La Ar El ac ra oa ka o za Nu
Comunitario 17%
Ar
A.
La
El
ca
PP invertido
ar
Inversin tota l
Proyectos priorizados a nivel parroquial Hasta el ao 2006, la totalidad de los proyectos priorizados se vieron reflejados en obras de infraestructura en la construccin de: aulas, comedores, casas, letrinas, subcentros de salud, redes de alumbrado, mejoramiento de caminos, mejoramiento del agua (agua entubada). En el ao 2007, aparecen algunos proyectos productivos de capacitacin, pero an son minoritarios. El monto para educacin representa el 32%; en general, se trata de construccin de aulas o de comedores escolares. El rubro comunitario constituye el 17% de los proyectos priorizados, compuesto de las obras clsicas solicitadas por la comunidad al gobierno municipal: casas comunales. El Cuadro 19 muestra los temas priorizados y sus respectivas temticas a nivel parroquial, entre 2005 y 2007.
Cuadro 19:
Temas priorizados en las parroquias en el Presupuesto Participativo promedio entre 2005 y 2007
Agua 13% Vialidad 12% Alcantarillado 5%
Turismo 0% Salud 2% Recreacin 3% Produccin 3% Organizacin 0% Electricidad 12%
In
ev
Educacin 32%
PARTE II
87

Cuadro 20:
Tema
Educacin Comunitario Electrificacin Vialidad Agua Saneamiento Productivo Recreacin Salud Turstico Capacitacin
Temas priorizados en el Presupuesto Participativo a nivel parroquial y descripcin de proyectos.

% 32% 17% 12% 12% 13% 5% 3% 3% 2% 0,5% 0,5%
Tipo de proyectos
Comedor escolar, aula escolar, construccin de guar dera, vivienda para profesores, equipamiento de escuelas, computadoras Casa comunal, casa parr oquial, casa talle r, mobiliario para las casas Electrificacin en kilmet ros, aporte estudio para alumbrado, generador de luz Lastrado de calle, estudio para la apertura de vas, mantenimiento de vas, mejoramiento de puentes Agua entubada, elaboracin de estudios para el agua Alcantarillado, letrinizacin, bateras sanitarias Proyecto pisccolas Canchas de uso mltiple Equipamiento de cent ros de salud, botiqun comunitario, equipamiento odontolgico, equipamiento de subcent ros Proyecto turstico Capacitacin a Junta Parr oquial
El monto o cantidad de la inversin municipal en la zona rural ha cambiado 26 drsticamente desde el inicio del Presupuesto Participativo . La inversin municipal en las parroquias y en las comunidades estaba casi ausente antes del Presupuesto Participativo y del nuevo modelo de gestin, privando a estas zonas de infraestructura. El Presupuesto Participativo no slo canaliz la inversin hacia las parroquias sino, adems, descentraliz la inversin de las cabeceras parroquiales hacia la inversin en las comunidades, como atestiguaron algunos habitantes: lejos de las carreteras, pero donde la gente necesita. Metodolgicamente, resulta complicado valorar la percepcin de los resultados e impactos solamente de la inversin de Presupuesto Participativo en las zonas rurales, porque el Presupuesto Participativo representa el 55,7% de la inversin y la percepcin de los moradores hace referencia al conjunto del accionar municipal. Adems, desde hace dos aos, la provincia est implementando el Presupuesto Participativo Provincial, lo que permiti un nivel de inversin en las mismas reas. Los entrevistados pronuncian y testimonian una mejora de la atencin de obras en las reas rurales. La nueva gestin permiti invertir en forma participativa y directa a nivel rural, en la construccin de infraestructura comunitaria, para educacin, vialidad y electrificacin.
26
Desgraciadamente, no se pudieron recuperar y analizar los datos de la gestin 1990-2000, para visualizar la falta de inversin a nivel rural. Los testimonios de los moradores concuerdan con la falta de presencia y de obras del GMO en la zona rural.
88

4.2 Inversin a nivel urbano
Inversin municipal versus inversin de Presupuesto Participativo en las zonas urbanas Se han invertido, en promedio, USD 2.499.238 por ao en las zonas urbanas, entre 2005 y 2007. Este monto corresponde aproximadamente a 61,6% de la inversin a nivel urbano (ver Cuadro 21); el resto, concierne a inversin municipal directa (fondos con destino especfico).
Cuadro 21:
3.500.000 3.000.000 2.500.000
Montos del Presupuesto Participativo y del Presupuesto de Inversin en las zonas urbanas, entre 2004 y 2008 (en USD)
En USD
2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0
PP invertido Inversin total
6 na Zo Zo na pe
na
na
na
na
na
Zo
Zo
Zo
Zo
Zo
Proyectos priorizados a nivel urbano El Cuadro 22 muestra los temas priorizados y sus respectivas temticas, a nivel urbano. La zona urbana se encuentra en pleno proceso de consolidacin: los barrios nuevos priorizan alcantarillado y vialidad; los ms consolidados, el adoquinado y la construccin de espacios de recreacin.
Cuadro 22:
Temas priorizados en las zonas urbanas en el Presupuesto Participativo promedio entre 2005 y 2007
Agua 6% Adoquinado 17%
Vialidad 14%
riu
rb
Alcantarillado 46%
Turismo 1% Recreacin 5% Electricidad 4%
an
Educacin 3%
Comunitario 4%
PARTE II
89

Cuadro 23:
Tema
Alcantarillado Vialidad Adoquinado Agua Recreacin Comunitarios Electrificacin Educacin
Temas priorizados en el Presupuesto Participativo a nivel urbano y descripcin de proyectos
%
46% 14% 17% 6% 5% 4% 4% 3%
Tipo de proyectos
Alcantarillado fluvial, alcantarillado sanitario Relleno y aperturas de calle, lastrados de calle Adoquinado en metraje Construccin de un pr oyecto de agua potable Construccin de parques, cancha cubierta de uso mltiple Casa comunal, casa equipada para guar dera, casa taller Alumbrado pblico Aula escolar
4.3 Inversin temtica por mesas

Hasta el ao 2008, fueron quince las mesas temticas constituidas en el Cantn 27 Francisco de Orellana . Algunas mesas se instalan alrededor de un tema: Educacin, Salud, Medio ambiente, Turismo, Agropecuaria, Deporte, Derechos Humanos y Empleo; otras son de actores (etario, generacional y de gnero): Nios y nias, Mujeres, Jvenes, Tercera Edad, Nacionalidades, Discapacitados; y otra, gremial: Artesanos y Artistas. Existen mesas que funcionan como extensin del municipio (p.e. Turismo); otras son coordinadas por uno de los departamentos municipales (p.e. Salud); y otras que son independientes (p.e. Artesanos). No existe un criterio definido (indicador) para la distribucin entre las mesas, pero lo que se toma en cuenta en el Presupuesto Participativo Temtico es la capacidad de gestin, de funcionamiento y de propuesta de cada mesa; adems del nivel de funcionamiento (reunin, interlocucin) y de proposicin de estas mesas que es muy variado (definicin del POA, capacidad para proponer proyectos), etc.
27
A partir de 2009, sern diecisiete Mesas Temticas.
90

Cuadro 24:
Mesas temticas
Educacin Salud
Temas priorizados en el Presupuesto Participativo a nivel de mesas temticas y descripcin de proyectos

Tipo de proyectos
Capacitacin, equipamiento, infraestructura educativa, paneles solares Incremento de la cobertura en la atencin primera, fortalecimiento de las instituciones sanitarias, cumplimiento e incr emento de la cobertura de la Ley de Maternidad, impulso del pr oceso de descentralizacin Creacin y fortalecimiento del Comit de Gestin Ambiental Cantonal, aplicacin del programa de educacin ambiental, incentivos a las comunidades para la conservacin del bosque, mejora del sistema de recuperacin de residuos reciclables a travs de la recogida selectiva en la fuente, informacin ambiental SIG, formacin de pr omotores ambientales, fortalecimiento de centros de informacin ambiental, creacin de zoo criaderos para insercin de fauna, propuesta de reforestacin Inventario de atractivos tursticos, sealizacin y marca, clster turstico, capacitacin e informacin turstica Fortalecimiento organizativo, techado de huerto hortcola, proyecto de produccin de cacao con manejo orgnico, micro-empresa de procesamiento de cacao, aporte a las asociaciones, adecuacin de tercena Proyecto de comercializacin de comunidades indgenas bajo Napo erradicacin de la fieb re aftosa, adquisicin de equipos para la agroindustria, sistema de comercializacin asociativa, proyecto pisccola, fortalecimiento de la caja agraria, fortalecimiento de la mesa Conformacin del Concejo Cantonal de la Niez y Adolescencia, sistema integrado de proteccin de la niez, difusin de los derechos, renovacin Convenio PMT, proyecto radio para nios, publicacin mdulo de derechos, apoyo iniciativa de los gobier nos estudiantiles, coordinacin con representantes de organizaciones no gubernamentales que trabajan con la niez Fortalecimiento mesas, oficina de empleo, sucursal del SECAP en Francisco de Orellana, capacitacin de talento humano, publicidad, materiales Fortalecimiento de las organizaciones juveniles, participacin juvenil, capacitacin, mejora el acceso a una mejor educacin de calidad, apoyo a micro proyectos productivos Fortalecimiento de las organizaciones de muje res del rea rural y urbana, participacin laboral y empoderamiento econmico, salud y calidad de vida de las mujeres, programa de alfabetizacin para el sector urbano/rural, formacin de escuela de lderes, consolidacin de las organizaciones Aula taller con bodega, infraestructura comunitaria, proyecto centro gerontolgico Fortalecimiento de la mesa de deporte, apoyo a ligas barriales, implementacin deportiva, adecuacin de la cancha de ftbol, fortalecimiento organizacional Reuniones mensuales, capacitacin a los miembros del comit, celebracin del da internacional, Participacin a evento de Derechos Humanos, fortalecimiento a la oficina de Derechos Humanos, fortalecimiento a las mesas de Derechos Humanos Fortalecimiento organizativo, capacitacin, implementacin Capacitacin de centros artesanales, facilitacin para el gremio de mecnicos, facilitacin para el gr emio de maestros carpinteros, facilitacin para la asociacin de construccin civil Capacitacin, fortalecimiento de mesas
%
32% 20%
Medio ambiente
9%
Turismo Agropecuario
6% 6%
Niez
5%
Empleo Jvenes Mujeres
5% 3% 3%
Tercera Edad Deportes Derechos Humanos
3% 3% 2%
Discapacitados Artesanos
2% 1%
Nacionalidades
1%
PARTE II
91

Cuadro 25:
800.000 700.000 600.000
Monto y presupuesto por mesas temticas promedio entre 2005 y 2007 (en USD)
En USD
500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0

Medio ambiente Discapacitados Derechos Humanos Nacionalidades Agropecuario Tercera Edad Educacin Artesanos Turismo Nios Salud Empleo Jvenes Mujeres Deportes
PP por mesas
Mesas Temticas
Dependiendo de las mesas, los proyectos o lo priorizado tienen una lgica diferente. Se pueden discernir cuatro lgicas: 1) Proyectos temticos de mbito cantonal (p.e. salud: fortalecimiento de las instituciones sanitarias; agropecuarias: eliminacin de la fiebre aftosa; ambiente: mejora del sistema de recuperacin de residuos slidos); 2) Obras de infraestructura de escala local (p.e. infraestructura educativa); 3) Inversin para el fortalecimiento a la Mesa o al espacio interinstitucional (Concejo Cantonal); 4) Inversin para el fortalecimiento de los actores que conforman la mesa (p.e. Artesanos: capacitacin a artesanos; Jvenes: capacitacin a jvenes). En general, el Presupuesto Participativo Temtico tiene el objetivo de contrarrestar la lgica de divisin territorial que tiene el Presupuesto Participativo Territorial (inversin a nivel comunitario, parroquial o por zonas). Es as que debe permitir pensar el territorio en su conjunto y realizar tanto obras como proyectos/ programas a manera de polticas pblicas que puedan tener esta escala cantonal de intervencin. En el Cantn Francisco de Orellana, algunas de las mesas tienen la capacidad de formular un proyecto a escala y de impacto cantonal. Varias de las mesas estn en una fase de fortalecimiento y en consecuencia, an cuentan con inversiones para su fortalecimiento. Es as como, en 2007, se evidenci su proceso y existen ms propuestas de inversin con visin cantonal.
4.4 Nivel de ejecucin

Al final del ao presupuestado, la ejecucin es de un 30%, aproximadamente. Al cabo de 365 das, el nivel es mayor al 80%, aproximadamente. El ao siguiente se logra el 90-95% del mismo presupuesto.
92

Las razones por las cuales existe un retraso en el ao previsto de ejecucin son varias: en algunas ocasiones, existe un cambio de obras de parte de la comunidad, lo que atrasa la implementacin (se debe esperar la reforma de presupuesto al segundo semestre). Por otro lado, existe un problema de coordinacin entre los equipos municipales, lo que implica que algunos procesos se dupliquen. Adems, el nmero de obras y su dificultad de implementacin (comunidades lejanas), ha incrementado drsticamente el trabajo con un mismo equipo municipal. El personal es ms eficiente pero an faltan personas para poder atender a todos estos pedidos. Los resultados de ejecucin de los Presupuestos Participativos desde su inicio son: PP 2004: 99%; PP 2005: 98%; PP 2006: 95%; PP 2007: 86%; PP 2008: 35%. Las cifras de 2007 y 2008 se explican porque estn en implementacin.
PARTE II
93
V. RESULTADOS, DIFICULTADES Y RECOMENDACIONES DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

1. Resultados del Presupuesto Participativo
1.1 Resultados a nivel de participacin
Incremento del nmero de participantes En las diferentes fases del Presupuesto Participativo del Cantn, en las reuniones informativas parroquiales, barriales, reuniones de priorizacin, de mesas existe participacin de delegados y delegadas o representantes comunitarios y gremiales. El espacio ms amplio y abierto de participacin es la Fase Decisoria, a travs de la realizacin de la Asamblea Cantonal. Los datos de participacin en los diferentes espacios de informacin, formulacin y deliberacin no fueron tabulados; pero, a nivel cantonal, el nmero de participantes en la Asamblea Cantonal fue registrado. Al analizar este indicador, se puede visualizar la evolucin y crecimiento paulatino, en trminos cuantitativos, de la participacin ciudadana en este espacio. De la primera asamblea, en la cual participaron ms de 200 personas, el nmero de asistente se multiplic por cinco en cuatro aos, logrando una asistencia de casi 28 1.000 personas. La participacin se da, tanto por parte de actores de las parroquias, como de los barrios de la ciudad (en promedio, en los cuatro aos, 47% de los participantes provenan de la zona urbana). El promedio de la participacin de las mujeres en las Asambleas Cantonales durante los cuatro aos es de 39,4%. Aqu se puede notar un crecimiento de la participacin tanto numrica como porcentual de las mujeres, de 81 a 445, y del 35,84% en 2007 a 47,88% en 2008. Nueva prctica ciudadana La participacin ciudadana se concreta con la incorporacin de nuevas prcticas ciudadanas. Gracias a la relacin creada por el Gobierno Municipal de Francisco de Orellana con los pobladores, la ciudadana ahora concibe al municipio como un espacio abierto. Por otro lado, las y los delegados, presidentes comunitarios o barriales, siguen los trmites y la implementacin de obras del Presupuesto Participativo. Si antes de esta nueva gestin, el edificio era simblicamente cerrado, slo conocidos podan entrar, ahora se caracteriza por ser concurrido por moradores, para conversar con autoridades polticas y funcionarios.
28
Esta cifra no considera a los funcionarios municipales que participaron en las asambleas. Cabe destacar que no todas las asambleas fueron vinculadas al Presupuesto Participativo.
94

Existen prcticas informales de seguimiento y control de la gestin municipal, de la implementacin de obras, de los contratistas para asegurar la calidad y transparencia de la ejecucin.
1.2 Resultados a nivel del gobierno municipal

Mayor comunicacin y coordinacin en el equipo municipal La implementacin del Presupuesto Participativo ha tenido varios impactos a nivel municipal. Las exigencias ciudadanas y las formas de control han comprometido al municipio con una planificacin ms exacta respecto de los planes y del cronograma de implementacin. Por otro lado, ha conducido a una mejor comunicacin y coordinacin a pesar de que, segn los funcionarios, ste an es un punto por fortalecer. Con el objetivo de mejorar el nivel de coordinacin e informacin, se decidi instalar una aplicacin dentro del sistema informtico municipal (en va de implementacin) que permita ver cmo y en qu estado est el trmite o la ejecucin de una obra, para informar a la ciudadana que ejerce sus derechos de seguimiento y control. Mejor conocimiento de la realidad Existe un mayor conocimiento de la realidad por parte de los funcionarios. Las visitas tcnicas al campo para averiguar la factibilidad de las obras ayudan a romper con una tradicin de planificacin desde el escritorio. Sin creer que esta nueva modalidad de gestin est al gusto de todos y todas, es una ruptura con el trabajo de escritorio. Estas salidas permitieron una familiarizacin con la realidad territorial y en conocimiento de las necesidades. Mayor eficiencia en la implementacin de obras Las obras de Presupuesto Participativo son numerosas y medianas (a diferencia de las obras anteriores, grandes, pocas y concentradas), lo que ha incrementado drsticamente el nivel de trabajo de los departamentos municipales. Existe un nmero mayor de obras que, adems, son ms dispersas en el territorio (muchas a nivel rural y no concentradas en la cabeza parroquial, sino a nivel comunitario). stas se estn planificando con el mismo personal municipal, lo que significa un mejoramiento de la eficiencia y un incremento de las horas trabajadas. El Municipio de Orellana se caracteriza por un equipo que llega a trabajar desde las siete de la maana hasta las siete de la noche, incluyendo los das sbados.
PARTE II
95

Incremento del monto del Presupuesto de Inversin A nivel financiero, el Municipio -en los tres ltimos aos- ha podido incrementar el gasto de inversin sin incrementar los gastos corrientes, demostrando una eficiente capacidad de gestin. Por otro lado, ha desarrollado una mejor facultad de presupuestacin.
Cuadro 26:
Distribucin de gastos del Gobierno Municipal del Cantn Francisco de Orellana, entre 2005 y 2007 (en USD)
14.000.000 12.000.000
En USD
10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 0

Gastos corrientes Gastos de inversin Gastos de capital Aplicacin de financiamiento
2004 2005 2006 2007
1.3 Resultados a nivel de implementacin

Cambios en la ciudad de El Coca La ciudad de El Coca se ha transformado durante estos dos perodos de gestin municipal. Es una constatacin de todos los moradores de la ciudad. Estos cambios no se deben solamente al Presupuesto Participativo (responde al 61,6% de la inversin urbana), este mecanismo de inversin en las reas urbanas ha ayudado al mejoramiento de calles, adoquinado, acceso a saneamiento y agua, creacin de infraestructura en varios barrios de la zona urbana. Obras en zonas rurales La inversin a nivel rural se ha incrementado drsticamente, llevando obras de infraestructura a todas las parroquias y a casi la totalidad de las comunidades. El Presupuesto Participativo ha permitido incrementar y mejorar la infraestructura educativa del Cantn, el acceso al agua y la vialidad. En los grficos siguientes, se visualiza el incremento en el porcentaje de cobertura de estos servicios. No se puede deducir que este incremento sea el resultado del Presupuesto Participativo solamente, porque la inversin extra Presupuesto Participativo representa ms del 40%, adems de inversin extra municipal (provincia, fundaciones, etc.), pero es importante valorar cmo la inversin del Presupuesto Participativo tambin coadyuv a la provisin de estos servicios.
96

Cuadro 27:
100 80
Cobertura de servicios de agua potable, electricidad, alcantarillado, en la ciudad y en las zonas rurales, entre 2001 y 2007
En %
60 40 20 0
Ciudad Rural Ciudad Rural Ciudad Rural
2001 2007
Agua potable
Electricidad
Alcantarillado
2. Dificultades del Presupuesto Participativo

A nivel municipal Los niveles de compromiso y adhesin de parte del equipo municipal al Presupuesto Participativo varan y, por consiguiente, a veces existen resistencias internas en algunos departamentos. El escepticismo sobre el Presupuesto Participativo deriva de la percepcin de que se trata de un proceso que no permite el uso ptimo de recursos, o la inversin acorde a una planificacin. Por otro lado, el nivel de coordinacin en la implementacin no ha sido ptimo, pues en ocasiones ha provocado la duplicacin del trabajo. Por las circunstancias descritas, se est implementando un sistema informtico que se prev permitir dar seguimiento, ver el grado de responsabilidad y etapas del proceso de planificacin, ejecucin o fiscalizacin. A nivel de planificacin A travs de las mesas temticas de los Presupuestos Participativos, se financian generalmente proyectos o polticas a escala cantonal. En el caso de algunas mesas cantonales de El Coca, la inversin no se basa en un accionar cantonal sino en el fortalecimiento de la mesa o de sus actores (plan de capacitacin). Por otro lado, las mesas financian a travs del Presupuesto Participativo la ejecucin de proyectos que en general corresponden ms a obras de infraestructura (p.e. en educacin) que a proyectos o polticas de mbito cantonal. Esta dificultad de las mesas para tener una visin y planificacin temtica sobre el territorio cantonal, genera el riesgo de perder la dimensin territorial cantonal y estratgica de la inversin del presupuesto. Algunas de las mesas siguen una lgica gremial, sin tener la visin estratgica temtica para el Cantn.
PARTE II
97

A nivel del Presupuesto Participativo Territorial, si bien la planificacin responde a temas estratgicos del Plan (el uso de matrices propicia la seleccin de temas vinculados a: educacin, agua, saneamiento y vialidad, cf. III. 2.2 Fase III), no se establece la prioridad a partir de los proyectos del Plan. Casi la totalidad de las inversiones an responde a obras de infraestructura y no se ha logrado invertir en proyectos estratgicos para el desarrollo econmico y humano del Cantn (productivos, calidad de educacin). A nivel de los espacios de participacin ciudadana Existe una diferencia entre las funciones previstas de los espacios de participacin ciudadana y su funcionamiento real. El diseo de las instancias de participacin ciudadana, dentro de la ordenanza y reglamentos, entrega poder de proposicin, decisin y control a varias de estas instancias. En el funcionamiento real, algunas de stas estn -en el presente ao- con un funcionamiento mnimo, los integrantes apenas se renen (Comit de Gestin Cantonal), no tienen presente su rol y no tienen el conocimiento tcnico de varios aspectos (funcionamiento del presupuesto municipal) para poder ejercer las funciones en forma ptima. A nivel de las mesas, parece que el alto nmero (quince) causa primeramente una dificultad de funcionamiento y, en segundo lugar, una falta de integracin temtica en proyectos ms amplios y ms estratgicos (de desarrollo humano).
3. Recomendaciones
Inversin ms estratgica La metodologa de priorizacin para el Presupuesto Participativo, tanto a nivel parroquial como urbano, se realiza a nivel comunitario y barrial, organizados por los presidentes comunitarios. Esta escala de priorizacin, micro-local, sin la presencia de tcnicos o funcionarios municipales que puedan hacer de este espacio un lugar de capacitacin y de socializacin del Plan, explica por qu en los tres aos, los proyectos priorizados son obras de infraestructura bsica: aula/comedor escolar, casas comunales, arreglo de vas, mejoramiento del agua, canchas comunales. En otras experiencias de Presupuesto Participativo, la priorizacin se ejecuta a nivel parroquial, con una amplia presencia de moradores de la parroquia. Este espacio es utilizado tambin para explicar el presupuesto, reafianzar el plan de desarrollo, deliberar sobre la importancia de proyectos de desarrollo estratgico. La inversin, hasta ahora, ha podido paliar las carencias en infraestructura, pero existe la necesidad de dar un salto cualitativo en la inversin del Presupuesto Participativo en el Cantn Francisco de Orellana.
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Capacidades y proceso de aprendizaje Uno de los principios importantes del Presupuesto Participativo es su dimensin pedaggica. El Presupuesto Participativo puede ser concebido como un espacio de aprendizaje de la ciudadana, deliberacin, ejercicio de la democracia participativa, comprensin de problemticas de desarrollo, aspectos tcnicos de la gestin municipal, etc. Por esto, los espacios tienen que ser facilitados, para as asegurar la voz y participacin de los sectores tradicionalmente excluidos. En el Cantn Francisco de Orellana, sera interesante tratar de reforzar esta dimensin para fortalecer el accionar ciudadano y el funcionamiento de los espacios de participacin ciudadana, que han caminado de forma desigual a lo largo de estos cuatro aos. Alfabetizacin y transparencia del presupuesto municipal Muchos de los entrevistados de los espacios de participacin no conocan el monto del presupuesto municipal, ni la forma de distribucin del Presupuesto Participativo. Una de las dimensiones claves del Presupuesto Participativo es la alfabetizacin presupuestaria, es decir, crear capacidades de comprensin del Presupuesto Municipal, de los ingresos y egresos, y dar acceso a informacin presupuestaria clara. Es un elemento primordial para la ejecucin del control social. En el Municipio de El Coca, si bien los primeros folletos contenan informacin global sobre el Presupuesto Participativo, a partir del ao 2007, no se publicaron ms las cifras globales del presupuesto. Otra herramienta que podra ser utilizada por los Municipios para facilitar el acceso y la transparencia de su presupuesto a la ciudadana es a travs de la pgina Web que permite dar accesibilidad a esta informacin. Esto reforzara el accionar ciudadano y el control tanto para esta la administracin actual como para las futuras. Funcionamiento de los comits de vigilancia Los comits de vigilancia no se encuentran en funcionamiento este ao; sin embargo, tienen una tarea clave para el seguimiento y control del Presupuesto Participativo. Es necesario su nuevo impulso y la capacitacin de sus actores en temas tcnicos. Rendicin de cuentas y el Presupuesto Participativo La Alcaldesa realiz un proceso de rendicin de cuentas a nivel barrial y parroquial, en asambleas con la participacin de los moradores. sta fue rigurosa por el nmero de asambleas, la metodologa basada en su presencia y el dilogo directo con los participantes, su capacidad de mediacin y de gestin.
PARTE II
99

Es indispensable articular el proceso y la dinmica de Presupuesto Participativo con la rendicin de cuentas a travs de estos espacios, para aprovechar el tiempo y articular las sinergias. El Presupuesto Participativo Municipal con el Provincial Debido a problemas polticos, la intencin de conjugar el Presupuesto Participativo Municipal con el Presupuesto Participativo Provincial no se transform en una realidad. Actualmente, los moradores de las parroquias viven dos procesos paralelos (Asamblea de Priorizacin de Presupuesto Participativo cantonal y Presupuesto Participativo provincial), sin que haya un nivel de coordinacin tanto logstico como de planificacin. Es estratgico articular estos dos procesos. Creacin de indicadores La falta de indicadores de gestin y de una lnea base, no permite medir el impacto de la gestin municipal como del Presupuesto Participativo. La creacin de indicadores sera recomendada para orientar la gestin y decisin de los tcnicos municipales
100
EXPERIENCIA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DEL CANTN COLTA
Cantn Provincia Superficie Parroquias
Colta. Cabecera cantonal Cajabamba Chimborazo 878 km2 Cai Cajabamba Columbe Juan de Velasco Sicalpa Santiago de Quito 120.000 habitantes (flotantes) 46.701 habitantes fijos (INEC, 2001) - 6% Mestizo, Kichwa Hombres: 21.004 47% / Mujeres: 23.697 53% Urbana: 5,5% / Rural: 94,5%
Poblacin Crecimiento poblacional Etnias / nacionalidades Poblacin rural/urbana mujer/hombre
PARTE II
101
I. CONTEXTO
ace 500 aos, el Cantn Colta se sita en el prehispnico Liribamba, centro estratgico del seoro tnico Puruhuay y, posteriormente, la Riopamba Incsica, asumiendo las caractersticas de un tambo, lugar de intercambio de sociedades costeras, andinas y posiblemente amaznicas (Plan de Vida y Equidad, n/a). Este pasado histrico se encuentra presente en la identidad cultural de los habitantes del Cantn Colta. En la actualidad, es una zona rural e indgena de la Provincia de Chimborazo, que se caracteriza por un decrecimiento poblacional debido a la migracin principalmente al interior del pas y una poblacin flotante alta. La economa es principalmente agrcola, el 80,4% de la poblacin es calificada como trabajadores agrcolas (Plan Vida y Equidad). En el ao 2000, fue electo por una gran mayora el lder indgena, el Dr. Pedro Curichumbi Yupanqui. En su campaa electoral, prometi una gestin democrtica de los recursos del Cantn. Al llegar al Gobierno Municipal, el Alcalde recientemente posicionado, se dedic a implementar un nuevo sistema de administracin de recursos el Presupuesto Participativo a la manera de Colta.
103
PARTE II
II. PROCESO DE PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL CANTN COLTA

l Alcalde despus de ser elegido propuso romper con las gestiones verticales, autoritarias y discriminantes que las anteriores autoridades haban practicado. Como anunci en su campaa, plante realizar una gestin con participacin ciudadana, en la definicin de la asignacin de recursos del Cantn. Inici su gestin con un proceso amplio de planificacin participativa. La formulacin participativa del Plan Equidad y Vida tom varios meses, durante los cuales tuvo el apoyo tcnico y financiero de la FUNDAMYF y del Foro para la Igualdad de Gnero ACDI. Se realiz un amplio proceso de participacin ciudadana, que dio como resultado un Plan con enfoque de desarrollo humano sustentable, compuesto de cuatro dimensiones: 1. Dimensin territorial y ambiental; 2. Dimensin productiva y de economa solidaria; 3. Dimensin de calidad de vida; 4. Dimensin polticoinstitucional. En marzo de 2002, el Plan fue aprobado por el Concejo Municipal, mediante una ordenanza. A fin de cumplir con la visin, objetivos y proyectos identificados participativamente en el Plan de Vida y Equidad 2001 2011, el Alcalde decidi instaurar un nuevo sistema de administracin de recursos: el Presupuesto Participativo a la manera de Colta que se institucionaliz mediante la aprobacin de la ordenanza, en agosto de 2003. A diferencia de la mayora de los procesos en el Ecuador, en el Cantn Colta, el Presupuesto Participativo es la principal poltica municipal de participacin ciudadana. No existen mesas, comits de gestin o asamblea cantonal, sino que es a travs del Presupuesto Participativo (articulado al Plan Participativo) que la ciudadana participa, decide y controla los recursos municipales. El Presupuesto Participativo de Colta, uno de los primeros a nivel nacional, tiene prcticas innovadoras en trminos de participacin por parte del equipo municipal y de buenas prcticas en trminos de participacin ciudadana de base, control social y articulacin territorial.
104
III. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DEL CANTN COLTA

espus de la formulacin participativa del Plan Equidad y Vida, en 2002, el Alcalde tena la firme voluntad de realizar la distribucin de los recursos municipales con participacin ciudadana. Fue invitado por un asesor de UNICEF a una presentacin sobre Presupuesto Participativo (en la cual se expuso la experiencia de Porto Alegre, la metodologa y los resultados). Esta reunin fue el detonante para la implementacin del Presupuesto Participativo en el Cantn, pero exista la clara voluntad poltica de adaptar e inventar a nivel local y realizar el Presupuesto Participativo a la manera de Colta. El alcalde cumpli su promesa electoral de democratizar la distribucin del presupuesto, respondiendo a un pedido de la ciudadana de acabar con el presupuesto politizado y atender a todas las comunidades rurales, poco consideradas en las precedentes administraciones.
1. Enfoque y objetivos del Presupuesto Participativo en el Cantn Colta

La definicin, dentro de la sistematizacin realizada por el Municipio sobre su proceso (Curichumbi, 2008), es: El Presupuesto Participativo es un instrumento de planificacin anual que ayuda a la priorizacin de las necesidades del Cantn permitiendo un acceso universal de toda la poblacin en las decisiones prioritarias de las comunidades y de los barrios donde deciden las inversiones de cada ao. Se sustenta en la co-gestin, control y la rendicin de cuentas de manera solidaria entre la ciudadana y el gobierno local para aprovechar los beneficios de la globalizacin y de la localizacin del mundo. Es la estrategia para fusionar la teora (Plan de Desarrollo Cantonal) y la prctica (proyectos y obras), es la aplicacin del sistema de presupuesto participativo (Curichumbi, 2008).
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PARTE II

Objetivos y mbitos del Presupuesto Participativo del Cantn Colta
Cuadro 28:
Objetivos del Presupuesto Participativo del Cantn Colta

Impulsar la participacin ciudadana como mecanismo de profundizacin democrtica. Propiciar mecanismos para extender la participacin de la ciudadana, individual o colectivamente considerada, en la confeccin del presupuesto municipal anualmente. Abrir nuevos cauces de participacin ciudadana que supongan una profundizacin en las prcticas de la democracia participativa. Distribuir los recursos municipales y mejorar las condiciones de vida de la poblacin, barrios, comunidades y organizaciones.
mbitos del Presupuesto Participativo

mbito de la democracia: el Presupuesto Participativo permite palpar la prctica de la ideologa poltica, que es la distribucin de la riqueza, espacialmente, el elemento fundamental, el dinero pblico. Entonces, es la mejor va para impulsar la democracia participativa en los Estados modernos. mbito institucional: es un puente para unir la distancia existente entre las instituciones del Estado con el pueblo para que fluya la concertacin, la solidaridad y el trabajo, bajo una visin de futuro real. mbito social-cultural: es una herramienta que permite unir en la diversidad, es decir, apreciar, respetar y desarrollar los elementos culturales entre las diferentes tnicas que coexisten en un territorio local. mbito poltico: es una estrategia adecuada para reflexionar sobre los fenmenos del Estado y de la historia de sus organizaciones polticas en el transcurso del tiempo de un pas. Es decir, establecer las causas y determinar las conclusiones fundamentales con la reflexin colectiva. Aspecto econmico: es un buen medio para optimizar los ingresos y egresos pblicos, considerando que la economa es el arte de administrar y ordenar los ingresos y los gastos de la manera ms efectiva.
Fuente: Curichumbi, 2008.
2. Metodologa del Presupuesto Participativo

El Presupuesto Participativo se implement por primera vez en el ao 2002 y es, actualmente, un eje principal de la poltica municipal de participacin ciudadana. El Presupuesto Participativo se enfoca como el mecanismo de implementacin del Plan Equidad y Vida.
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Al inicio, el Municipio recibi un apoyo tcnico puntual por parte de UNICEF; rpidamente y en forma autnoma, se defini una metodologa a nivel local. Fue nombrado un coordinador municipal sobre el tema, responsable de formular las guas metodolgicas, acompaar el proceso, capacitar a los actores locales y municipales, etc. La metodologa es evolutiva y fue cambiando a lo largo de estos aos, fruto de la evaluacin anual. Las diferentes fases fueron revisadas cada ao a partir de un anlisis del proceso.
2.1 Un Presupuesto Participativo Territorial

El Presupuesto Participativo del Cantn de Colta es un Presupuesto Participativo Territorial, lo que significa que el presupuesto est distribuido nicamente sobre la base territorial (no existen mesas a las cuales se asigna presupuesto). Est repartido a nivel rural en las 270 comunidades de las cinco parroquias rurales, a nivel urbano en la zona de Cajabamba.
2.2 Fases del Presupuesto Participativo

En los primeros aos de implementacin del Presupuesto Participativo, la primera fase consista en una capacitacin sistemtica sobre el Presupuesto Participativo del ente poltico y tcnico de la Municipalidad, as como representantes, delegados y delegadas de las comunidades. Al momento, esta fase ya no se requiere porque los actores estn ya capacitados, es as que las nuevas fases se exponen a continuacin: FASE I: Organizacin En esta fase, se realiza la evaluacin de todos los proyectos del ao inmediato anterior y se analiza los requisitos de viabilidad de los proyectos, los procedimientos y se define el cronograma de elaboracin del Presupuesto Participativo por comunidades. FASE II: Talleres de elaboracin del Presupuesto Participativo por comunidades Entre los aos 2003 y 2007, se inici la fase de priorizacin con una primera reunin denominada Cumbre de los representantes de las comunidades, jvenes, mujeres y nios, a la cual fueron convocados los representantes de cada comunidad (seis personas): presidente, vicepresidente, secretaria, representante de las mujeres, un/a representante de los jvenes, un/a representante de la niez. En esta reunin, se difunda el Plan de Equidad y Vida, se explicaba el Presupuesto Municipal y el monto disponible para el Presupuesto Participativo por comunidades, as como sus principios y funcionamiento. Adems, se exponan las posibilidades de ejecutar obras o proyectos cantonales para el ao siguiente.
107
PARTE II

Despus de esta reunin los representantes de las comunidades presentes tenan la responsabilidad y obligacin de llamar a reuniones comunitarias para informar a los habitantes del funcionamiento del Presupuesto Participativo, el monto destinado para esa comunidad y realizar consensualmente la priorizacin. En este espacio, se deba levantar conjuntamente proyectos/programas de posibles obras y su priorizacin dentro del Presupuesto Participativo de ese ao. La reunin se finaliz con un acuerdo formal de la comunidad sobre la obra o el proyecto elegido. Este acuerdo se lo entregaba a funcionarios municipales responsables del tema, para la elaboracin del acta, en la cual constaba el monto exacto destinado a la comunidad y la obra/proyecto priorizado firmada por el presidente de la comunidad y el Alcalde. Se entregaba tambin el resultado del voto de la comunidad, sobre las obras o proyectos cantonales de mayor importancia. Desde hace dos aos, se cambi la metodologa de priorizacin de Presupuesto Participativo, porque en algunos casos los delegados y delegadas no realizaban un proceso amplio y participativo de consulta con sus bases, lo que resultaba en un proyecto no necesariamente prioritario y decidido por una mayora (muchas veces los pobladores se acercaban al municipio para cambiar de proyecto). Esta modificacin de metodologa busc ampliar la participacin de las bases en el proceso. El cambio consisti en realizar reuniones directas a nivel comunitario de informacin y priorizacin, con una amplia convocatoria con el fin de permitir una gran participacin de los habitantes. Estos espacios se realizan con la presencia, el apoyo tcnico y la facilitacin de funcionarios municipales. FASE III: Implementacin de obras, control ciudadano y rendicin de cuentas Los funcionarios municipales responsables coordinan la implementacin de los proyectos priorizados y, por otro lado, los miembros de la comunidad (puede ser el presidente, la secretaria, u otros miembros) siguen la ejecucin de la obra o del proyecto priorizado para el Presupuesto Participativo. Exigen conocer el detalle del presupuesto: el porcentaje del contratista, el fiscalizador, el precio del material, etc. Este seguimiento al proceso permite vigilar los problemas y, si el caso lo requiere, realizar denuncias formales al municipio. Se finaliza con una rendicin de cuentas.
3. Departamentos municipales y funciones hacia el Presupuesto Participativo

Al inicio del proceso, exista un coordinador del Presupuesto Participativo y, desde hace dos aos, se formaliz con la creacin de un departamento denominado Estrategia, Perspectiva y Relacin Internacional y es el jefe de este departamento quien coordina el proceso. Tiene la responsabilidad de definir la estrategia del Presupuesto Participativo, las nuevas metodologas, elaborar con el departamento financiero el presupuesto (proyeccin, egresos, proyectos de inversin), realizar el seguimiento de la implementacin de los proyectos y la evaluacin del proceso.
108

Este departamento est dentro del orgnico funcional con el rango de Asesora al Alcalde, una posicin que permite coordinador con los otros departamentos. Los departamentos involucrados activamente son:
Departamento Financiero: proyeccin, asignacin de partidas,
seguimiento de implementacin Departamento de Obras Pblicas: estudios, realizacin de obras de contratacin directa Departamento de Comunicacin: informacin del proceso, informacin del presupuesto, capacitacin sobre el tema, cobertura del proceso (radio, etc.)
Desde hace dos aos, el Municipio de Colta ha encontrado una forma para involucrar a todos los funcionarios municipales en el proceso. El da de las reuniones de priorizacin a nivel comunitario, el Municipio cierra y todos los funcionarios participan, ya sea como facilitadores u orientadores tcnicos en estas reuniones. Esta participacin colectiva de los funcionarios del Municipio ha permitido una mejor comprensin de las realidades y necesidades de las comunidades y ha generado entusiasmo hacia el proceso.
109
PARTE II
asi la totalidad del presupuesto de inversin se destina al Presupuesto Participativo en el Cantn Colta. En este captulo, se presentan brevemente los montos destinados al Presupuesto Participativo a lo largo de los cinco aos de implementacin, los criterios y formas de distribucin a nivel territorial y tambin una retrospectiva de los proyectos priorizados.
1. Monto de Presupuesto Participativo y Presupuesto Municipal

En el siguiente cuadro, se expone la evolucin del Presupuesto Municipal, el de Inversin y el Participativo, del ao 2004 al 2008.
Presupuesto de inversin y Presupuesto Participativo del Gobierno Municipal de Colta, montos y porcentaje, entre 2004 y 2008 (en USD)
Cuadro 29:
2004
Presupuesto de Inversin - previsto Presupuesto Participativo parroquial - previsto Relacin PP parroquial previsto/Presupuesto de Inversin previsto Relacin PP parroquial total/Presupuesto de Inversin total Presupuesto Participativo -obras de inters cantonal (consultado en PP) $ 2.287.500 $ 2.187.500
2005
$ 2.404.000 $ 2.304.000
2006
$ 2.502.500 $ 2.402.500
2007
$ 2.605.000 $ 2.455.000
2008
$ 2.858.700 $2.658.700
95,6%
95,8%
96%
94,2%
93%
100%
100%
100%
100%
100%
$ 100.000
$ 100.000
$ 100.000
$ 150.000
$ 200.000
2. Formas de distribucin territorial

Casi la totalidad del Presupuesto de Inversin se destina al Presupuesto Participativo. La mayora de este monto va al Presupuesto Participativo Territorial, es decir, es una decisin a nivel parroquial y comunitario. No existe un porcentaje fijado en la metodologa.
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Otra parte del monto global del Presupuesto Participativo se destina a obras de inters cantonal. Esta obra es decidida por el gobierno municipal (en general, priorizada en el plan Equidad y Vida) e informada, consensuada, consultada y aceptada en las reuniones comunitarias. Adems, en el presupuesto municipal existe un rubro llamado Proyecto de Inters Urbano, que no necesariamente sirve para proyectos de este nombre sino que se trata de un fondo de emergencia, para casos de obras emergentes (riesgo) o para prever una obra mal presupuestada del Presupuesto Participativo.
Cuadro 30:
Esquema de distribucin del monto del Presupuesto Participativo territorial
Monto total del PP
PP terriorial
PP para obras de inters cantonal
Proyecto de inters urbano
PP emergencia
Criterios: nmeros de habitantes por parroquia

Cajabamba Cai Columbe Juan de Velasco Sicalpa Santiago de Quito
Criterios: nmero de comunidades
Para cada comunidad
3. Criterios de distribucin territorial

Los criterios de distribucin del Presupuesto Participativos son igualitarios. Se divide en proporcin al nmero de habitantes. La frmula de distribucin entre parroquias y comunidades es la siguiente: Se divide el monto total de Presupuesto Participativo Territorial disponible por el nmero de habitantes. Se obtiene el Presupuesto Participativo por habitante. Con el propsito de obtener el monto por parroquia, se multiplica este monto por el nmero de habitantes en la parroquia. Para obtener el monto por comunidades, se divide este monto por el el nmero de comunidades en la parroquia.
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PARTE II

Cuadro 31:
Frmula de distribucin del Presupuesto Participativo por comunidad
Monto PP MONTO DE PP POR COMUNIDAD
Nmero del hab
Nmero de hab. por parroquias
Nmero de comunidades
Por ejemplo, las 270 comunidades de las seis parroquias recibieron un presupuesto y cada una prioriz un proyecto en el Presupuesto Participativo. Para el ao 2008, el monto por comunidades vari de USD 9.000 para las parroquias menos pobladas a USD 12.000 para las parroquias ms pobladas. Para el sector urbano, un barrio recibi USD 22.000.
4. Proyectos y obras priorizadas en el Presupuesto Participativo de Colta

4.1 Detalle de la inversin del Presupuesto Participativo en el ao 2008
La inversin es mayoritariamente rural y anualmente todas las comunidades reciben un monto. Esta forma de distribucin hace que los montos recibidos por cada comunidad no sean muy altos, pero gracias a la participacin voluntaria (a travs de mingas) se logr bajar los costos y as, con el presupuesto adjudicado, fue posible realizar ms obras y cumplir con los proyectos. La priorizacin ciudadana por temas en 2008 se reparti de la siguiente forma: el 20,22% son proyectos de agua; los productivos representan el 20,1% y los proyectos viales, el 17,54% (ver Cuadro 32). Lo que es destacable, y casi nico en trminos de tendencias de inversin a nivel de los Presupuestos Participativos en Ecuador, es el porcentaje de proyectos productivos priorizados: en el ao 2008 los proyectos sumaron 44, en el Cuadro 38, se detalla uno de los proyectos productivos.
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Cuadro 32:
Temas priorizados en la zona rural en el Presupuesto Participativo, porcentaje y monto invertido en el Cantn Colta
Tema
Agua Produccin
%
20% 20%
Tipos de proyectos
Sistema de agua potable; potabilizacin de agua; sistema de riego Compra de bovinos, ovinos; mejoramiento de pasto. equipamiento tecnolgico; equipamiento de quesera; equipamiento textil; equipamiento de panadera; adquisicin de trilladora; adquisicin de molino de granos Lastrado y apertura de va; construccin de puente; adoquinado vehicular Cancha de uso mltiple; construccin de piscina; construccin de casa comunal; construccin de bvedas Terminacin de centro de administracin y desarrollo comunitario; terminacin de centro de capacitacin; centro de cmputo, de guardera Alcantarillado; batera sanitaria Terminacin de las aulas del colegio; construccin de cocina y comedor escolar Terminacin de la casa artesanal; terminacin de centro de arte y cultura; adecentamiento de las ruinas histricas Alumbrado pblico de vas; iluminacin de calle. Construccin de muro de contencin; embaucamiento de la quebrada Turismo comunitario; reconstruccin de centro turstico comunitario Terminacin de sala de velaciones; cerramiento del cementerio Malecn escnico Cocina comedor, construccin de comedor comunitario
Vialidad Obras comunales
18% 16%
Obras para capacitacin
6%
Saneamiento Educacin Obras de cultura produccin Electrificacin Obras contra riesgo Turismo Obras para desarrollo humano Obra cantonal Cocina
5% 3% 2%
1% 1% 1% 1% 1% 1%
113
PARTE II

Cuadro 33:
Temas priorizados en la zona rural en el Presupuesto Participativo, en 2008
Obra contra Obras para riesgo Turismo desarrollo humano 1% 1% 1% Electrificacin 1% Obra cantonal Obras de cultura1% produccin 2% Cocina 1% Educacin 3% Agua Sin definir 20% 4% Saneamiento 5% Obras para capacitacin 6%
Produccin 20% Obras comunales 16% Vialidad 18%
Cuadro 34:
Ejemplo de proyecto productivo: compra de bovinos con el Presupuesto Participativo
En la comunidad de Miraflores se form una asociacin de ganaderos compuesta de 60 familias. Con el monto del Presupuesto Participativo de USD 8.000, se compr 30 cabezas de ganado. Los socios los cran, engordan y venden la carne de estos animales. Esta asociacin estableci un banco de la comunidad, lo que permite a cada socio en tiempos de crisis realizar prstamos. El Banco tiene ahora un capital de USD 4.000. Del fondo del Presupuesto Participativo, se desarroll un proyecto productivo local que permiti crear un banco de ahorro.
Todava la mayor parte de la inversin de los Presupuestos Participativos en el Ecuador, se caracteriza por una inversin en obras fsicas y obras clsicas (casas comunales, cancha de uso mltiple, etc.). En el Cantn Colta, en el ao 2008, el 15% de los proyectos responden a obras comunales, pero la mayora de los proyectos son estratgicos y responden a problemas del cantn (produccin, salud, etc.).
114

La metodologa resulta muy interesante: la facilitacin adoptada para la priorizacin explica, en parte, la inversin y los temas elegidos. A estas reuniones acuden la mayora de los integrantes de la comunidad (desde hace dos aos, se privilegi a la participacin directa), permitiendo contrarrestar el deseo de los delegados y presidentes la priorizacin de obras fsicas vistosas asociadas con su mandato. Por otro lado, en las reuniones cada ao, se divulga y sensibiliza sobre el Plan Equidad y Vida, y desde hace dos, se muestran los proyectos exitosos tanto de produccin, como los que tuvieron impacto en la comunidad y en el desarrollo humano. La asesora de funcionarios municipales en las reuniones y la orientacin tcnica permiten priorizar de una manera mejor informada. El hecho de dar prioridad a los proyectos de agua permiti que en el ao 2008, el 97% del agua fuera entubada. La decisin de orientar todo el presupuesto a la educacin en 2005, ayud a mejorar la infraestructura y el equipamiento, teniendo impacto en la calidad de la educacin. A travs de la implementacin de los proyectos productivos, se atac el problema de vulnerabilidad y pobreza de las familias, por ejemplo, aportando con oportunidades de ahorro y crdito.
115
PARTE II
V. RESULTADOS Y DIFICULTADES DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

n este punto, se mencionan los principales resultados en trminos de participacin e inversin, as como los impactos en los gobiernos locales; se destacan las principales dificultades y algunas recomendaciones para fortalecer el proceso.
1. Resultados del Presupuesto Participativo

1.1 A nivel de participacin
Cambio de visin ciudadana Antes del Presupuesto Participativo y de esta gestin municipal, los moradores solicitaban obras al municipio como pedir favores. Ahora, existe una conciencia y empoderamiento desde los participantes y habitantes de las comunidades de que el presupuesto responde a un fondo pblico y que, a travs de estos pedidos, exigen el cumplimiento de sus derechos. Contraparte de la comunidad en mingas Las comunidades indgenas rurales de la provincia de Chimborazo tienen una larga tradicin de trabajo colectivo voluntario, las mingas. No existen datos e indicadores sobre el aporte de las comunidades. De acuerdo a estimaciones de varios entrevistados, este aporte voluntario en trminos de ahorro por costo de mano de obra duplica el monto del presupuesto. Prcticas de control social En las reuniones de informacin-priorizacin se realiza una sensibilizacin, y capacitacin sobre el presupuesto municipal. Se transparenta: los ingresos y los egresos, se explica la forma y los criterios de distribucin del Presupuesto Participativo entre las parroquias y las comunidades. Esto permiti que los moradores se sensibilizaran y se apoderaran del monto del Presupuesto Participativo que les fue destinado. Por consiguiente, existe un control social realizado por los comuneros y comuneras hacia la realizacin del proyecto y su costo real. Los moradores piden a los contratistas los recibos o comprobantes de las compras y de la mano de obra, con el propsito de examinar y controlar el buen uso del dinero. Han existido casos en los cuales la obra cost menos que el monto destinado en el Presupuesto Participativo; la diferencia o el sobrante fue usado para compras menores, tales como medicamentos.
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Participacin de la niez Desde el inicio del proceso, los nios y las nias participan en el Presupuesto Participativo. En sus primeros aos, cuando la priorizacin se realizaba entre los delegados y delegadas, entre los representantes haban un nio y una nia. En la metodologa actual, en la cual existe una mayor participacin desde las bases, estn presentes varios nios y nias de los gobiernos estudiantiles. Respondiendo a los pedidos de la niez del Cantn, se declar el ao 2005, Ao de la Educacin, esto permiti orientar la totalidad del Presupuesto Participativo a la educacin, infraestructura, equipamiento, material y capacitacin. Una alta participacin Entre los aos 2001 y 2006, se estima que un promedio de 1.200 personas participaron en las reuniones del Presupuesto Participativo. El cambio de metodologa (cf. III. 2.2 Fase II) ha permitido incrementar la participacin, con la apertura de las reuniones comunitarias al pblico; es as que, en el ao 2007, participaron 7.310 personas. El fortalecimiento del liderazgo de las mujeres En la actualidad, se puede notar un cambio en el protagonismo femenino en la esfera pblica en la ltima dcada, como resultado de los incentivos y la capacitacin dentro de los espacios ciudadanos. Segn testimonios, este protagonismo ha tenido impacto en el mbito privado.
1.2 A nivel de gobierno local

Mayor eficiencia por parte del Municipio Durante el ao 2008, se implementaron 270 proyectos en las 270 comunidades de las cinco parroquias del Cantn Colta. El nmero de proyectos se ha incrementado drsticamente en comparacin con un presupuesto tradicional. El Municipio tuvo que adaptarse a esta exigencia de gestin e implementacin y, en la actualidad, responde de una manera ms eficiente a las demandas. Una gestin ms transparente En las reuniones sobre Presupuesto Participativo, se transparenta el presupuesto municipal total; as mismo, se realiza una rendicin de cuentas sobre la ejecucin presupuestaria. Con la alta demanda de obras, fue llamado a concurso el Colegio de Ingenieros, para que sus miembros participaran con iguales condiciones en su ejecucin, rompiendo as con los clsicos favoritismos e implementando un proceso de seleccin transparente.
117
PARTE II

Una gestin municipal ms cercana y ms correspondiente a la ciudadana coltea En las nuevas reglas del Presupuesto Participativo, cada funcionario municipal participa del proceso, tanto en la facilitacin de la reunin de priorizacin como en el seguimiento. Esto ha permitido que los funcionarios tengan mayor compromiso y entusiasmo hacia el proceso, mejores conocimientos de la realidad rural y de su problemtica. Por otro lado, durante esta gestin municipal se cre un mecanismo de evaluacin del desempeo de los funcionarios (en plenaria y, despus, mediante un cuestionario). Los funcionarios mal evaluados pueden tener desde advertencias hasta el despido. Esta evaluacin ha obligado a los funcionarios a ser ms eficientes ante los pedidos de la ciudadana.
1.3 A nivel de la inversin

Una inversin en todo el territorio, atendiendo a cada comunidad A travs del Presupuesto Participativo se han implementado proyectos en las 270 comunidades de las cinco parroquias del Cantn Colta. Con este proceso, se ha logrado distribuir equitativamente en todo el territorio, rompiendo con las anteriores lgicas de invertir segn la carta electoral en los centros poblados. Inversin estratgica La inversin realizada a travs del Presupuesto Participativo es estratgica, se direcciona a temas priorizados en el Plan tales como: agua, educacin y produccin. En 2008, el 97% del agua era entubada, por un lado; y, por otro, la calidad e infraestructura en educacin mejor por la inversin realizada en 2005, elegido como Ao de la Educacin. Los proyectos productivos en curso tienen resultados en trminos de ahorro y acceso a crdito familiar.
2. Dificultades del Presupuesto Participativo

Retraso en la ejecucin Hasta el ao 2007, hubo un retraso en la implementacin de las obras de Presupuesto Participativo. Existieron algunas dificultades en el Municipio por el nmero de proyectos que deban realizarse. Por otro lado, debido a que los representantes priorizaban a veces sin una reunin amplia y consensuada con sus bases, a menudo en el transcurso del ao varios delegados comunitarios venan al Municipio a pedir cambios. Esto provoc un retraso en la realizacin de las obras que deban esperar la reforma presupuestaria durante el segundo semestre.
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El promedio de ejecucin de obras en los aos 2006-2007 fue del 70%, (los proyectos pendientes eran pospuestos para el siguiente ao). Para la ejecucin del Presupuesto Participativo del 2008, se realizaron varios cambios: por un lado, la presentacin de los anteproyectos por parte de los ingenieros, con la finalidad de liberar en este aspecto al personal municipal; por otro lado, se realiz el cambio de metodologa en una sesin facilitada y apoyada a nivel tcnico por los funcionarios municipales, para lograr que en las reuniones de priorizacin se garantice la presencia de la mayora de los habitantes de la comunidad. Estos dos cambios permitieron que, en el ao 2008, se lograra un 80% de ejecucin de las obras priorizadas. Dificultad de conformacin de la asociacin para Presupuesto Participativo Con el propsito de recibir fondos para proyectos productivos, las familias tienen que asociarse, para lo cual es necesario presentar una serie de papeles y requisitos, lo que ocasiona lentitud y otras complicaciones en la implementacin del proyecto. Falta de participacin de los migrantes El Cantn Colta tiene un alto nivel de migracin. El nmero de habitantes inmersos en el Presupuesto Participativo no est actualizado, no contempla este cambio a nivel de desercin por parte de algunas comunidades. Por otro lado, no existe un mecanismo de participacin de los migrantes dentro del Presupuesto Participativo.
3. Recomendaciones
Articular con el proceso provincial Existe un Presupuesto Participativo a nivel provincial pero, aparentemente debido a diferencias polticas, no se ha logrado articular los dos procesos hasta la actualidad. Existe el desafo de encontrar una eficiente articulacin a nivel de la planificacin y la metodologa, que permita una inversin ms estratgica y prevenga el desgaste de la participacin. Sistematizar los resultados e impactos La experiencia de Colta presenta innovaciones a nivel metodolgico. Sera interesante sistematizar sus resultados e impactos, con indicadores de monitoreo y metodologa cualitativa, para medir la participacin y el empoderamiento, as como el desarrollo local y productivo en el territorio. Su difusin podra coadyuvar al aprendizaje nacional sobre el tema.
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PARTE II
Planificacin a mayor escala Actualmente, se planifica a escala comunitaria y se implementan 270 proyectos anuales. Hubo intentos de planificar a mayor escala, a travs del incentivo a la creacin de circunscripciones territoriales, pero no funcionaron. Sera importante seguir innovando a nivel metodolgico para ver cmo se puede lograr planificar a mayor escala, en conjunto con las comunidades, sin perder la calidad actual de participacin. Sostenibilidad de las capacidades municipales Hoy por hoy, el Presupuesto Participativo es coordinado por un funcionario asesor del Alcalde. Aun cuando participa el equipo municipal en su integridad, las competencias tcnicas estn concentradas en funcionarios del departamento asesor, cuyos cargos son polticos, es decir, de libre remocin. La sistematizacin, la capacitacin de funcionarios de planta, el empoderamiento y el conocimiento tcnico de representantes ciudadanos permitirn asegurar que, en caso de cambios polticos, se pueda garantizar la continuidad y la sostenibilidad.
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DORPODERDECISIN NSPARENCIAEQUIDAD LIDARIDADJUSTICIA RDESARROLLO LOCAL INREDISTRIBUCIN ODERPLANIFICACIN ARROLLO SOSTENIBLE ENDICIN DE CUENTAS NTERCULTURALIDAD CRACIAPARTICIPACI UADORPODERDECISI RANSPARENCIAEQUID SOLIDARIDADJUSTIC DORDESARROLLO LOC USINREDISTRIBUCI PODERPLANIFICACI ESARROLLO SOSTENIB RENDICIN DE CUENT
DORPODERDECISIN NSPARENCIAEQUIDAD LIDARIDADJUSTICIA RDESARROLLO LOCAL INREDISTRIBUCIN ODERPLANIFICACIN ARROLLO SOSTENIBLE ENDICIN DE CUENTAS NTERCULTURALIDAD CRACIAPARTICIPACI UADORPODERDECISI RANSPARENCIAEQUID SOLIDARIDADJUSTIC DORDESARROLLO LOC USINREDISTRIBUCI PODERPLANIFICACI ESARROLLO SOSTENIB RENDICIN DE CUENT
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129
BIBLIOGRAFA
ANEXOS
Anexo 1:
Pginas web recursos sobre Presupuesto Participativo
Portal del Presupuesto Participativo - Ministerio de Economa y Finanzas de Per http://presupuesto-participativo.mef.gob.pe/portal_pp/html/index.php El presente portal Web constituye un esfuerzo del Ministerio de Economa y Finanzas por poner a disposicin de todo el pblico un conjunto de instrumentos e informacin en lnea sobre el Presupuesto Participativo. Se rene amplia informacin sobre el proceso del Presupuesto Participativo en el Per y experiencias a nivel mundial. Est disponible la normatividad vigente, documentos de consulta, documentos de investigacin y materiales de promocin, difusin y capacitacin sobre el presupuesto participativo. El Portal contiene tambin un mdulo de capacitacin en lnea (e-learning) a travs del cual obtener un conocimiento bsico del tema y recibir acreditacin por ello. Municipios espaoles para la democracia participativa www.presupuestosparticipativos.com Esta pgina destinada a municipios espaoles interesados en la democracia participativa, tiene un centro de documentacin amplio sobre los presupuestos participativos. Participatorybudgeting.org - A resource and forum on participatory budgeting and other forms of participatory democracy www.participatorybudgeting.org Una pgina web recursos sobre Presupuesto Participativo en Ingls que tiene recursos, documentos y novedades sobre el tema, la mayora en ingls. International Budget Partnership www.internationalbudget.org/ The International Budget Partnership (IBP) apoya a las organizaciones de la sociedad civil en pases en desarrollo a analizar, seguir, influenciar los procesos presupuestarios. Tiene documentos de inters sobre el tema.
131
ANEXOS
Rede Brasileira de Oramento Participativo www.pbh.gov.br/redebrasileiraop Creada en octubre 2007, la Red Brasilea de Presupuesto Participativo congrega a ciudades de todo el pas que se interesan por la participacin popular en la gestin de los recursos pblicos. La red tiene como objetivo principal el intercambio de conocimiento, la superacin de desafos y el mapa de experiencias brasileas de Presupuesto Participativo. Centro Internacional de Gestin Urbana www.cigu.org/cgi-bin/cigu/GET?ACTION=bib_main&data=bib_main El Centro Internacional de Gestin Urbana (CIGU) desarrolla proyectos de investigacin y estudio para la generacin y consolidacin del conocimiento sobre los temas urbanos; provee asistencia tcnica. En su pgina web existe una biblioteca virtual sobre Presupuesto Participativo.
132
Anexo 2:
Sistematizacin de experiencia de Presupuesto Participativo en el Ecuador
Cantn
Cayambe
Provincia
Pichincha
Sistematizacin
Forero Lozano, J. A. 2006. Sistematizacin de la iniciativa demostrativa de Cayambe: Mingas como expresin de voluntariado y Presupuesto Participativo. URB-AL y Municipio de Cayambe, Ecuador www.cigu.org/cgi-bin/cigu/GET?ACTION=VIEWDOC_E&DATA= doc_e4 - Presente estudio de cas o - Curichumbi, P. 2008. Sistematizacin experiencia de Presupuesto Participativo. Documento municipal Gobierno Municipal Alcalde Dr. Pedro Yupanqui - Colta. 2000-2009 - Ortiz, S. 2004. Cotacachi: una apuesta por la Democracia Participativa. FLACSO Sede Ecuador - Pgina web del Municipio de Cuenca que contiene informacin sobre: Qu son los Pr esupuestos Participativos?; rea de cobertura; Asignaciones; Herramientas metodolgicas y Polticas Municipales; Procesos de participacin; Participacin de la Mujer y Presupuesto Participativo; Marco legal - Presente estudio de caso - Martnez, A. (n/a) La Pr esupuestacin Participativa de Francisco de Orellana. Documento Municipal Sistematizacin de la experiencia de Presupuesto Participativo. Sistematizadora: Flor Mara Vaca (2008) Ruiz, L. 2007. Los presupuestos participativos en Ecuador. Balance Crtico: Los casos de Pllaro, Nabn y Montfar . Centro de Investigacin CIUDAD, PDDL, COSUDE, EED EZE www.ciudad.org.ec/index.php?sel=58&inicio=3 Sistematizacin de la experiencia de Presupuesto Participativo de Morona por parte de UNICEF (en curso) - Ruiz, L. 2007. Los presupuestos participativos en Ecuador. Balance Crtico. Los casos de Pllaro, Nabn y Montfar. Centro de Investigacin CIUDAD, PDDL, COSUDE, EED EZE www.ciudad.org.ec/index.php?sel=58&inicio=3 - Unda, P. R. 2006. El Proyecto Nabn: De lo sectorial agropecuario al desarrollo local, Ecuador 2005 . COSUDE. Quito-Ecuador www.cosude.org.ec/ressources/resource_es_91196.pdf Ruiz, L. 2007. Los presupuestos participativos en Ecuador. Balance Crtico. Los casos de Pllaro, Nabn y Montfar Centro de Investigacin CIUDAD, PDDL, COSUDE, EED EZE www.ciudad.org.ec/index.php?sel=58&inicio=3 Presentacin en evento de la experiencia del Presupuesto Participativo Provincial de Chimborazo www.cigu.org/images/doc/Planificacion%20y%20PP%20pluri cultural%20en%20Chimborazo.pdf Experiencia de gestin municipal con participacin ciudadana y Presupuesto Participativo http://municipiodesigchos.com/documents/presupuestoparticip ativo.pdf
Colta
Chimborazo
Cotacachi Cuenca
Imbabura Azuay
Francisco de Orellana Ibarra Montfar
Orellana
Imbabura Carchi
Morona Nabn
Morona Santiago Azuay
Pllaro
Tungurahua
PP Provincial
Chimborazo
Sigchos
Cotopaxi
133
ANEXOS

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Presupuestos Participativos en el Ecuador: anlisis del camino recorrido para definir pasos futuros

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Banco del Estado

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DEMOCRACIAPARTICIPACIN CONTROLPODERDECISIN SOLIDARIDADJUSTICIA

DESARROLLO LOCAL INCLUSINEQUIDAD CIUDADANATRANSPARENCIA

VIGILANCIAPLANIFICIACIN DESARROLLO SOSTENIBLE EMPODERAMIENTO

II. PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS EN EL ECUADOR

III. DIFERENCIAS ENTRE LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS EN EL ECUADOR

DELIBERACIN INTERCULTURALIDAD SOSTENIBILIDADGNERO

DEMOCRACIAPARTICIPACIN CONTROLPODERDECISIN SOLIDARIDADJUSTICIA

IV. RESULTADOS Y DIFICULTADES DE LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS

V. PREGUNTAS Y TEMAS PARA EL DEBATE EN EL CONTEXTO ACTUAL

DESARROLLO LOCAL INCLUSINEQUIDAD CIUDADANATRANSPARENCIA

VIGILANCIAPLANIFICIACIN DESARROLLO SOSTENIBLE EMPODERAMIENTO

III. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DEL CANTN FRANCISCO DE ORELLANA

IV. DISTRIBUCIN Y ANLISIS DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

V. RESULTADOS, DIFICULTADES Y RECOMENDACIONES DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

DELIBERACIN INTERCULTURALIDAD SOSTENIBILIDADGNERO

DEMOCRACIAPARTICIPACIN CONTROLPODERDECISIN SOLIDARIDADJUSTICIA

IV. DISTRIBUCIN Y ANLISIS DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

108 108 108 109 110 110

V. RESULTADOS Y DIFICULTADES DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

114 114 114 115 116 116 117

DESARROLLO LOCAL INCLUSINEQUIDAD CIUDADANATRANSPARENCIA

VIGILANCIAPLANIFICIACIN DESARROLLO SOSTENIBLE EMPODERAMIENTO

PARTE II ESTUDIO DE CASO: CANTN FRANCISCO DE ORELLANA

DELIBERACIN INTERCULTURALIDAD SOSTENIBILIDADGNERO

DEMOCRACIAPARTICIPACIN CONTROLPODERDECISIN SOLIDARIDADJUSTICIA

ESTUDIO DE CASO: CANTN COLTA

DESARROLLO LOCAL INCLUSINEQUIDAD CIUDADANATRANSPARENCIA

VIGILANCIAPLANIFICIACIN DESARROLLO SOSTENIBLE EMPODERAMIENTO

DELIBERACIN INTERCULTURALIDAD SOSTENIBILIDADGNERO

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Por ejemplo, la experiencia del gobierno local de Cotacachi.

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DEMOCRACIAPARTICIPACIN CONTROLPODERDECISIN SOLIDARIDADJUSTICIA Objetivos y presentacin de la publicacin

DESARROLLO LOCAL INCLUSINEQUIDAD CIUDADANATRANSPARENCIA

VIGILANCIAPLANIFICIACIN DESARROLLO SOSTENIBLE EMPODERAMIENTO

I. CONTEXTO DEL SURGIMIENTO DE LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS

1. Crisis poltica e institucional en el Ecuador

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DEMOCRACIAPARTICIPACIN CONTROLPODERDECISIN SOLIDARIDADJUSTICIA

2. Tejido social dinmico y gobiernos locales alternativos

3. Ciudadana, derechos y profundizacin democrtica

DESARROLLO LOCAL INCLUSINEQUIDAD CIUDADANATRANSPARENCIA

VIGILANCIAPLANIFICIACIN DESARROLLO SOSTENIBLE EMPODERAMIENTO

4. Espacios locales de participacin ciudadana y Presupuesto Participativo

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DEMOCRACIAPARTICIPACIN CONTROLPODERDECISIN SOLIDARIDADJUSTICIA

DESARROLLO LOCAL INCLUSINEQUIDAD CIUDADANATRANSPARENCIA

VIGILANCIAPLANIFICIACIN DESARROLLO SOSTENIBLE EMPODERAMIENTO

Esquema del proceso de desarrollo local y mecanismos de participacin ciudadana

Sistema de Control Social

Fuente: Saulire, 2005.

Fuente: Saulire, 2005.

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DEMOCRACIAPARTICIPACIN CONTROLPODERDECISIN SOLIDARIDADJUSTICIA 5. Dinmica regional de los Presupuestos Participativos

DESARROLLO LOCAL INCLUSINEQUIDAD CIUDADANATRANSPARENCIA

VIGILANCIAPLANIFICIACIN DESARROLLO SOSTENIBLE EMPODERAMIENTO

DELIBERACIN INTERCULTURALIDAD SOSTENIBILIDADGNERO

DEMOCRACIAPARTICIPACIN CONTROLPODERDECISIN SOLIDARIDADJUSTICIA

II. PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS EN EL ECUADOR

DESARROLLO LOCAL INCLUSINEQUIDAD CIUDADANATRANSPARENCIA