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1.3.7.

Circulaires, directives, instructions


Version du 20 octobre 2007

Sous des appellations diverses - circulaires, directives, notes de service, instructions, etc. - les administrations communiquent avec leurs agents et les usagers pour exposer les principes d'une politique, fixer les rgles de fonctionnement des services et commenter ou orienter l'application des lois et rglements. Si le terme circulaire est le plus souvent employ, la dnomination de ces documents qui suivent un rgime juridique principalement dtermin par leur contenu n'a par elle-mme aucune incidence juridique : une circulaire n'a ni plus ni moins de valeur qu'une note de service . Tout au plus convient-il de prciser que la directive administrative ne confondre ni avec les directives communautaires, ni avec les directives mentionnes au code de l'urbanisme est soumise un rgime juridique particulier (cf. infra) et que le terme instruction est souvent employ par l'administration fiscale pour fixer une doctrine qui peut juridiquement s'imposer dans des conditions fixes par le Livre des procdures fiscales (la prsente fiche ne traite pas du rgime juridique de ces instructions fiscales). Il doit tre fait un usage mesur des circulaires dont la multiplication comme l'incertitude rsultant de leur superposition compliquent l'action administrative plus qu'elles n'en amliorent l'efficacit. Les circulaires doivent respecter des rgles de forme et de fond destines en garantir l'utilit et la rgularit. 1. Une circulaire n'est jamais une condition ncessaire l'entre en vigueur d'une loi ou d'un dcret. L'administration n'est d'ailleurs jamais tenue de prendre une circulaire (CE, 8 dcembre 2000 Syndicat Sud PTT : irrecevabilit du recours dirig contre le refus de prendre une circulaire). Il convient donc de se garder d'utiliser toute formule posant explicitement ou implicitement une telle condition. Plus gnralement, une circulaire n'est en principe destine qu' exposer l'tat du droit rsultant de la loi ou du rglement qui justifie son intervention en vue d'assurer sur l'ensemble du territoire une application aussi uniforme que possible du droit positif : dans cette mesure elle ne saurait videmment ajouter cet tat du droit soit en dictant de nouvelles normes, soit en en donnant une interprtation errone. Par voie de consquence, il faut viter de confondre la circulaire avec le texte loi ou dcret qu'elle prsente en laissant entendre que telle dcision sera prise en application de celle-ci et non de celui-l. Une circulaire peut tre dfre au juge administratif, y compris lorsqu'elle se borne interprter la lgislation ou la rglementation, ds lors que les dispositions qu'elle comporte prsentent un caractre impratif (CE, Sect., 18 dcembre 2002, Mme Duvignres), ce qui est le plus frquemment le cas. Le juge censure alors c'est le motif le plus frquent de censure celles de ces dispositions que le ministre n'tait pas comptent pour prendre. On rappellera en effet que les ministres ne disposent pas du pouvoir rglementaire, qui appartient au Premier ministre et, par exception au Prsident de la Rpublique (voir articles 13 et 21 de la Constitution). Ils ne peuvent prendre de texte caractre rglementaire qu'en application d'habilitations lgislatives ou rglementaires expresses dans des domaines dtermins ou, en application de la jurisprudence Jamart (CE, Sect., 7 fvrier 1936), dont le champ d'application est aujourd'hui trs restreint, pour l'organisation de leurs services. Mais les circulaires peuvent tre annules pour d'autres motifs que celui de l'incomptence de leur auteur, notamment lorsqu'elles reprennent des dispositions qui sont elles-mmes contraires des normes juridiques suprieures (par exemple, circulaire ritrant les dispositions d'un dcret illgal, voir dcision Duvignres prcite).

Une circulaire peut nanmoins comporter des directives, c'est--dire des orientations au vu desquelles les dcisions individuelles seront prises par les autorits qui en sont les destinataires en application de la loi ou du rglement (CE, Sect., 11 dcembre 1970 Crdit foncier de France ; 20 dcembre 2000, Conseil des industries franaises de dfense). Ces directives, qui ne se justifient que lorsque le texte dont il sera fait application laisse une marge d'apprciation telle ces autorits que leur pouvoir de dcision peut tre orient dans un sens dtermin, doivent alors tre rdiges de manire faire apparatre que l'auteur de la dcision pourra y droger pour des motifs tenant soit la situation individuelle de l'usager ou du demandeur, soit l'intrt gnral. 2. Une circulaire constitue tout la fois un outil de travail pour les services destinataires et un document d'information pour les usagers. Il est rappel en effet qu'en vertu de l'article 1er du dcret n 79-834 du 22 septembre 1979 pris pour l'application de l'article 9 de la loi n 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amlioration des relations entre l'administration et le public, les circulaires, directives et instructions comportant une interprtation du droit positif ou une description de procdures administratives doivent tre publies dans un bulletin officiel ayant une priodicit au moins trimestrielle. Ce mode de publication n'exclut pas, titre exceptionnel, une publication au Journal officiel lorsque l'importance de la circulaire, apprcie par le secrtaire gnral du Gouvernement, le justifie. La rdaction et la prsentation des circulaires doivent faire l'objet d'une attention particulire pour tenir compte de ces diffrentes contraintes. Il est donc souhaitable que :

les services destinataires soient associs selon des formes appropries leur laboration ; l'ensemble des rfrences permettant d'insrer la circulaire dans son environnement juridique soit prcisment indiqu : texte(s) dont il est fait application et circulaires antrieures ou connexes traitant du sujet ; la ou les circulaires auxquelles celle-ci vient se substituer soient expressment abroge(s) ; au demeurant, le juge administratif regarde comme caduques les instructions mises dans un domaine o les textes ont fait l'objet de modifications et o de nouvelles instructions ont t prises (CE, 6 mars 2002, Union des mtiers et des industries de l'htellerie et autres) ; dans le mme ordre d'ides, il est gnralement prfrable de ne pas modifier les circulaires mais de les rcrire entirement.

3. Dans le cas o le ministre les ministres en cas de circulaire interministrielle - ne signe pas personnellement une circulaire, seul un directeur ou, si ses attributions le justifient, un sous-directeur d'administration centrale peut la signer, condition qu'ils disposent d'une dlgation de signature cet effet dans le domaine considr. Le directeur du cabinet du ministre ne peut signer que dans les conditions prvues par le dcret du 27 juillet 2005 (CE, 4 juin 2007, Ligue de l'enseignement et autres ; cf. fiche 3.9.3.). Certaines circulaires prpares par les ministres dont l'importance le justifie ou qui traitent d'un sujet caractre interministriel peuvent tre signes par le Premier ministre. Il convient alors de faire apparatre de faon claire et brve les orientations qui justifient la signature du chef du Gouvernement et, le cas chant, de renvoyer dans des annexes, les dispositions techniques de la circulaire. Elles sont soumises sa signature et diffuses par les soins du secrtariat gnral du Gouvernement.