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Universit Paul Czanne Aix Marseille III Centre de Recherche en Gestion CERGAM Institut de Management Public

Claude Rochet Professeur des universits

Quest-ce quune bonne dcision publique ?


ou le management public comme science morale
Un programme de recherche

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Un programme de recherche pour le management public

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Rsum :

Le dbat public sur le changement dans le secteur public sorganise actuellement selon une ligne de dmarcation qui oppose les tenants de la performance et de lefficience qui penchent vers la privatisation des services publics, et de lautre les tenants de lassimilation de la dfense du service public et de lintervention de lEtat au rejet de toute notion dvolution et de performance. Le programme de recherche du management public doit senrichir pour contribuer sortir de ces fausses alternatives et lier la question politique de lvolution de lEtat et celle, technique, de la rforme administrative. Nous posons le dbat du point de vue de la thorie de la connaissance, en montrant que ces deux postures se rattachant toutes deux au positivisme logique et quelles passent ct des grands enjeux du changement du secteur public. Dans la ligne des travaux de Hayek nous proposons une ligne de dmarcation entre positivisme et volutionnisme. En partant de la distinction entre institutions et organisations, nous analysons leur dynamique diffrente et le lien qui peut tre tabli entre innovation institutionnelle et organisationnelle dans le secteur public. Cette nouvelle perspective implique un retour au politique comme source de la dcision publique et donc la philosophie politique comme point do penser la dcision publique. Dans un deuxime temps, nous dfinissons des axes denrichissement du programme de recherche en management public pour lier philosophie politique et efficacit pratique. Le changement dans un environnement incertain demande de rviser le systme de croyances sous-jacent aux institutions et repose sur lapprentissage collectif et la progression par essais et erreurs. Le politique, rduit selon lactuelle ligne de dmarcation une fonction support de la gestion publique, retrouve toute sa place, au sens de la philosophie politique classique et de lhumanisme civique rpublicain, pour dfinir ce quest une bonne dcision publique. Support du questionnement thique la base de toute politique, et outil de rsolution de problmes, le management public peut sinscrire dans le domaine des sciences morales. Nous concluons sur le dveloppement de nouveaux arts pratiques de laction publique pour conduire le changement.

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Tu exaltes dans la personne des Thmistocle, des Cimon, des Pricls, des hommes qui ont fait faire bonne chre leurs concitoyens en leur servant tout ce quils dsiraient, sans se soucier de leur apprendre ce qui est bon et honnte en fait de nourriture. Ils ont agrandi lEtat scrient les Athniens ; mais ils ne voient pas que cet agrandissement nest quune enflure, une tumeur pleine de corruption. Voil tout ce quont fait ces anciens politiques pour avoir rempli la cit de ports, darsenaux, de murailles, de tributs et autres niaiseries semblables, sans y joindre la temprance et la justice Rplique de Socrate dans Gorgias, Platon

Tandis que l'homme se complat dans cette recherche honnte et lgitime du bientre, il est craindre qu'il ne perde enfin l'usage de ses plus sublimes facults, et qu'en voulant tout amliorer autour de lui, il ne se dgrade enfin lui-mme. C'est l qu'est le pril, et non point ailleurs. Il faut donc que les lgislateurs des dmocraties et tous les hommes honntes et clairs qui y vivent, s'appliquent sans relche y soulever les mes et les tenir dresses vers le ciel. Il est ncessaire que tous ceux qui s'intressent l'avenir des socits dmocratiques s'unissent, et que tous, de concert, fassent de continuels efforts pour rpandre dans le sein de ces socits le got de l'infini, le sentiment du grand et l'amour des plaisirs immatriels. Alexis de Tocqueville, De la dmocratie en Amrique, II- XV

Lducation librale qui consiste en un commerce permanent avec les plus grands esprits est un entranement la modestie la plus haute, pour ne pas dire lhumilit. Elle est en mme temps un entranement laudace : elle exige de nous une rupture complte avec le bruit, la hte, labsence de pense, la mdiocrit de la Foire aux Vanits des intellectuels, comme de leurs ennemis. Elle exige de nous laudace implique dans la rsolution de considrer les opinions ordinaires comme des opinions extrmes ayant au moins autant de chances dtre fausses que les opinions les plus tranges ou les opinions les moins populaires. Lducation librale est libration de la vulgarit Leo Strauss, Quest-ce quune ducation librale ?, in Le libralisme antique et moderne

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TABLE DES MATIERES

Prface __________________________________________________________________________ 11 Introduction : le management public a besoin daide ____________________________________ 13


A. B. C. D. Quand le management public tait une science morale ____________________________________ 13 Le management public a besoin daide ____________________________________________ 17 Les mcomptes dune approche purement gestionnaire ___________________________________ 20
D. 1. D. 2.

Dpasser lapproche gestionnaire : enrichir le programme de recherche _______________________ 22


Sortir des fausses alternatives ______________________________________________________________________22 Questions de mthode ____________________________________________________________________________23

1 Partie : Le problme de la ligne de dmarcation : sortir du processus deuthanasie bureaucratique du secteur public ________________________________________________________________ 28
A. B. C. Anatomie dun processus deuthanasie bureaucratique : le systme de Speenhamland _____________ 30 Le problme de la rforme selon lactuelle ligne de dmarcation ____________________________ 36 La thorie de la connaissance comme ligne de dmarcation ________________________________ 39
C. 1. C. 2. C. 3. C. 4. C. 5. C. 6. Hayek et la rfutation du dterminisme ________________________________________________________________40 Le dterminisme revisit : lhypothse ergodique ________________________________________________________43 Les perspectives ouvertes par labandon du positivisme logique au profit de lvolutionnisme _____________________46 La dynamique du changement dans une optique volutionniste ____________________________________________48 Freins et inducteurs du changement institutionnel _______________________________________________________50 La dynamique du dsquilibre cognitif ________________________________________________________________53 LEtat comme remise en cause des systmes de croyance ________________________________________________57 Le ncessaire retour au politique ____________________________________________________________________58 Un libralisme anglo-saxon bien franais _________________________________________________________62 Redcouvrir la vertu civique ________________________________________________________________________64

D.

D. 1. D. 2. E. 1. E. 2.

Consquences de la rectification sur le rle du politique __________________________________ 56

E.

Conclusion : les fondamentaux de la remise en cause de la ligne de dmarcation _________________ 61

2 Partie : Le changement comme modlisation de lvolution : le programme de recherche pour le management public ____________________________________________________________ 67
A. Le programme de recherche du management public ______________________________________ 68
A. 1. A. 2. A. 3. A. 4. Un constructivisme qui construit quoi ? ________________________________________________________________68 Quest-ce qui change ? Lapprentissage dans lincertitude _________________________________________________71 Le ncessaire retour la philosophie du bien commun ___________________________________________________76 Trois questions pour le programme de recherche________________________________________________________80 Vers un nouveau modle de la dcision publique ________________________________________________________93 Les points saillants dun nouveau modle de dcision publique _____________________________________________95 Une nouvelle parabole du livre et de la tortue ? _______________________________________________________100 Le management public est-il toujours une science morale ? ______________________________________________104 Synthse : le programme de recherche ______________________________________________________________106

B.

La prise de dcision publique selon la nouvelle ligne de dmarcation _________________________ 92


B. 1. B. 2. B. 3.

C.

Le management public comme science morale _________________________________________ 104


C. 1. C. 2.

Conclusion : _____________________________________________________________________ 119


A. La performance revisite : vers de nouveaux arts pratiques de laction publique _________________ 119
A. 1. Quest-ce quune bonne dcision publique? ___________________________________________________________122

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Un programme de recherche pour le management public


A. 2. A. 3. Comment stimuler linnovation institutionnelle par la performance organisationnelle ? __________________________ 124 Quelle mtrique pour la performance ?_______________________________________________________________ 126

B.

Management public et crise de la dmocratie _________________________________________ 128

Bibliographie ____________________________________________________________________ 132

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Figure 1: Le bon gouvernement , Fresque dAmbroggio Lorenzetti, Htel de ville de Sienne

La fresque se lit de gauche droite et du haut vers le bas. Cet ensemble symbolique commence par la figure de la Sagesse qui tient en main le livre biblique du mme nom. De l descend une corde qui est passe la Justice. Les plateaux de la balance reprsentent, d'une part la fonction de distribution de la Justice qui donne chacun suivant ses propres talents. D'autre part ces plateaux possdent aussi une fonction de commutation: ils attribuent chacun suivant ses mrites (on couronne le juste et on dcapite le rprouv). Ensuite la corde passe dans les mains de la Concorde avec un rabot sur ses genoux pour aplanir les disputes et les controverses. Puis la mme corde arrive aux mains de vingt-quatre citoyens habills et coiffs suivant la mode de l'poque. Ceux-ci symbolisent l'ancien gouvernement de Sienne que l'on appelait le Gouvernement des Vingt-Quatre. Enfin cette corde finit dans les mains d'un vieillard imposant, vtu de blanc et noir, cest--dire aux couleurs de la ville. Il reprsente la Commune, donc aussi le Bien Commun. L'autorit et la lgitimation de sa rgence sont exprimes par les conseillres. Celles-ci se tiennent ses cts pour le guider. Il s'agit des Vertus Thologales ( partir de la gauche : la Foi, la Charit et l'Esprance) qui planent au-dessus de lui et des Vertus Cardinales de Saint Ambroise (la Force, la Prudence (la phronesis), la Temprance, et la Justice) qui sont assises ct de lui avec la Magnanimit et la Paix. En bas droite, des hommes d'armes veillent la scurit des citoyens et un groupe de prisonniers lis montre ouvertement ce qui arrive aux rebelles et aux hors-la-loi. Deux nobles avec de longs cheveux offrent genoux leurs chteaux la Commune, renonant de la sorte librement leur souverainet en faveur de l'tat siennois.

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Prface

Quest-ce quune bonne dcision publique ? La manire de rpondre cette question trace une ligne de dmarcation qui ne spare pas des divisions politiques classiques entre droite et gauche, mais entre deux approches des capacits humaines rgir la vie en socit qui repose sur deux thories de la connaissance fondamentalement opposes. Pour les modernes, le monde est gouvern par des lois rationnelles qui sexprime dans le fonctionnement de lconomie. La question du bien se rsume donc la comprhension parfaite de cette rationalit et exclut par consquent la discussion thique sur la nature du bien. Si les post-modernes nient lexistence dune raison humaine, le relativisme cognitif et moral qu ils professent limine tout autant cette discussion. La recherche mene autour du progrs technologique et des techniques managriales montre au contraire que linterrogation sur la nature du bien est au cur de la gestion de linnovation et du changement, face aux diverses options quelle ouvre, et quil nexiste pas de bonne rponse universelle, contrairement ce que les organisations internationales comme lOCDE et la Banque mondiale ont propag par les concepts de bonne gouvernance . Cette interrogation sur la nature du bien tait au cur de la philosophie politique classique laquelle il est propos de faire retour. Il en rsulte un programme de recherche pour refonder la dcision publique sur les questions politiques fondamentales et la dgager du managrialisme actuel. Ce programme de recherche a t prsent lUniversit Paul Czanne Aix-enProvence en dcembre 2007 lors de la soutenance de mon mmoire dhabilitation diriger des recherches. La prsente version intgre les dveloppements intervenus depuis lors. Aix-en-Provence, mars 2011

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Introduction : le management public a besoin daide


Il est dusage dans les Etats libres de montrer dans tous ses dcrets plus de sensibilit pour le public que pour les intrts particuliers : tandis que le cas est tout autre dans une monarchie, parce que, sous cette forme, le plaisir du prince pse plus lourd que toute autre considration du bien commun. Et par suite, il se trouve quune nation na pas plutt perdu sa libert, et sest assujettie au joug dun tyran unique, quelle perd immdiatement son lustre antrieur . Marchamont Nedham, 1767, The Excellency of a Free State

Lobjet de cette recherche est de dpasser les impasses auxquelles a men la prdominance du concept de bonne gouvernance dans le management public. Le concept de gouvernance traduit la proccupation damliorer la gestion des politiques publiques (efficacit et transparence de laction publique, clarification des circuits de dcision et de responsabilits, etc.). Il est notamment promu par les organismes internationaux comme la Banque mondiale et le Fonds montaire international (FMI), dans la mise en uvre de laide au dveloppement, tout comme, pour les pays dvelopps, par lOCDE et lUnion europenne. La bonne gouvernance fait de plus en plus partie des conditions dattribution des soutiens financiers et de la signature des plans dajustements structurels. Sous des dehors techniques, le concept de bonne gouvernance nest cependant pas neutre. Il est lexpression de la critique du rle de la puissance publique inspire par lconomie noclassique. Il ne sagit plus de gouverner mais de gouvernancer , soit de rduire la politique la gestion. A loppos, les courants issus de lconomie institutionnelle et de lcole volutionniste que nous avons analys dans Linnovation, une affaire dEtat, (ci-aprs IAE) insistent sur le rle des institutions tant pour les pays en voie de dveloppement que dans lvolution des pays dvelopps au point didentifier des avantages comparatifs institutionnels dans lexplication des diffrences de croissance entre les nations.
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A. Quand le management public tait une science morale


Nous avons soulign les confusions et erreurs de stratgie auxquelles mne la prdominance de ce concept: bonne gestion ne signifie pas forcment bon gouvernement. Bien grer ne veut pas dire bien gouverner : nos comptes peuvent tre corrects mais nos choix politiques injustes ou errons. Dans la srie de fresques d'Ambroggio Lorenzetti dcorant lHtel de ville de Sienne, celle reprsentant Le bon gouvernement (figure 1) le montre reposant sur les vertus cardinales de saint Ambroise (Temprance, Justice, Force et Prudence) en compagnie de la Magnanimit et de la Paix, assises ses cts, et des vertus thologales. Mais la cl est la Justice, notamment sociale, qui repose sur la
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"Gouvernancer" ou gouverner ? , Claude Rochet, LUsine nouvelle, 5 septembre 2002

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Un programme de recherche pour le management public Concorde et l'galit qui doit rgner entre les citoyens reprsents en rang et tous tenant une corde (symboles de l'entente). Ce sens de la justice est le fondement de toute socit. Il trouve sa source dans la philosophie politique romaine, notamment chez Cicron pour qui seul laccomplissement des exigences de justice permettra lidal du bien commun de se perptuer. Si la justice tait supprime, dira Adam Smith, le grand et immense difice de la socit humaine [...] serait en un instant dispers en atomes . De la fresque mane un sentiment dquilibre et dharmonie qui est la construction dune cohrence systmique qui nest pas le rsultat dun ordre naturel mais dun ordre politique construit par lhomme. Lorenzetti est contemporain de Marsile de Padoue et des premiers thoriciens rpublicains italiens antrieurs Thomas dAquin - ceux que Skinner (2000) a dsigns comme no-romains, soit ne concevant un Etat libre que composs uniquement dhommes libres et ce, quelle que soit la forme du gouvernement .
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Le gouvernement de Sienne tait assur par neuf sages lus qui alternaient au pouvoir afin dviter que se constitua une oligarchie, reprsents par les neuf danseurs de la fresque sur les effets du bon gouvernement (Figure 2) qui illustrent la joie de la paix civile qui rgne dans la Cit. Lallgorie du bon gouvernement est domine une figure imposante que lon a longtemps interprte comme le souverain incarnant le bien commun. La relecture par Quentin Skinner du sens de ces fresques permet de penser quelle puise ses sources antrieurement luvre de Thomas dAquin et la redcouverte dAristote par les humanistes du XIV sicle, chez les thoriciens romains de la libert, Cicron, Salluste, Tite-Live. Pour Skinner nous reviendrons sur cette distinction importante dans lanalyse de la dynamique du bien commun cette figure royale est plutt lincarnation du type de dirigeant dont la cit a besoin si les prceptes de la justice doivent tre suivis et le bien commun protg (Skinner, 2003 :138). Ce magistrat idal possde toutes les vertus : les trois vertus thologales de saint Paul (la foi, lesprance et la charit), les quatre vertus civiques dont la plus importante est la phronesis (la prudence ou sagesse pratique) plus la vertu que Snque considrait comme essentielle pour occuper la magistrature suprme, la magnanimit, soit la capacit regarder avec ddain les toutes petites proccupations que le commun choisit au dtriment des plus grandes . Chacune de ces neuf vertus est reprsente par chacun des neuf sages gouvernant la ville. Mais la prsence minente du magistrat montre quaucun ne peut prtendre les possder toutes, que son rle est de le leur rappeler et de les inviter agir, sous le contrle du peuple qui les lit, pour la poursuite du bien commun.
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A. Smith, Thorie des sentiments moraux, trad. coll., PUF, 1999, p. 141-142. Cest ici loriginalit de Marsile, alors quAristote comme plus tard Thomas dAquin, fait de la monarchie le meilleur rgime politique o le monarque est dpositaire du bien commun et nest lgitime qu ce titre. Snque, cit par Skinner (2003 : 49)

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Quest-ce quune bonne dcision publique ?

Claude Rochet

Figure 2 : les effets du bon gouvernement

Cet Etat nest nullement une entrave lactivit commerciale et marchande. Une autre fresque de Lorenzetti dcrit les effets du bon gouvernement la ville (Figure 2) et la campagne : des choppes pleines, des paysans apportant leurs denres la ville, activit marchande et loisirs sont quilibrs, la ville est construite selon un plan durbanisme, des tudiants sont plongs dans leurs tudes. Le bon gouvernement nest donc pas hostile aux affaires, il en est ici explicitement la condition. Cest galement une conomie du savoir : au centre de la fresque, un professeur de droit civil enseigne ses tudiants. Des philosophes politiques romains (Cicron, Salluste, Snque, Tacite) aux prhumanistes (Latini, Jean de Viterbe) aux philosophes de la Renaissance, de Thomas dAquin Machiavel, suivis par les partisans anglais du commonwealth (Milton, Harrington, Nedham) luttant contre la monarchie, il y a bien, avec des grilles de lectures qui vont faire varier les poids et les rles des vertus civiques , une gestion politique de la chose publique (respublica, common weal) qui fait partie du domaine des sciences morales et qui traite du dveloppement conomique, pratiquement de politique industrielle, comme le Breve Trattato dAntonio Serra tentera de le montrer en 1613.
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Dans IAE nous avons vu dans quelles conditions lconomie avait progressivement supplant la philosophie morale dans lart de conduire les nations : lchec des rgimes rpublicains en Italie et en Angleterre li au dveloppement technologique et commercial va discrditer lidal humaniste et politique de la Renaissance et faire du commerce le ressort de laction collective. A un ordre politique bas sur le commandement qua incarn labsolutisme, un net mouvement se dessine entre 1690 (aprs la Glorious revolution anglaise) et 1720 (la maturit de Montesquieu avec la publication des Lettres persanes et le dbat politique qui suivit la crise financire de
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Voir Pocock, 1975 et Skinner, 2003. - Page 15/145 Edition du 18/02/11

Un programme de recherche pour le management public la Compagnie des Mers du Sud) vers un nouveau type dordre bas sur des rapports supposs galitaires : le commerce. Pour Montesquieu lintrt bien compris du commerce loigne des passions politiques que Machiavel avait tent de modrer par de bonnes institutions malgr la dfaite de la rpublique : on a commenc se gurir du machiavlisme crit-il et il est heureux que pendant que leurs passions leur inspirent la pense dtre mchants, ils ont pourtant intrt ne pas ltre . Le commerce suppose lgalit des partenaires et apparat comme un facteur puissant dvolution du rgime fodal vers un rgime galitaire. Nous avons soulign le rle ducateur quavait eu la bourgeoisie anglaise sur sa noblesse (IAE). Mais Montesquieu est bien loin de prner le march comme systme autorgulateur comme le feront les classiques du XIX. Le commerce est pour lui un facteur de modration des passions politiques, mais une nation peut sappauvrir en commerant. Il faut donc quune nation se mette, par des institutions appropries, en tat den profiter, ce que su faire merveille lAngleterre : le peuple du monde qui a le mieux su se prvaloir de ces trois grandes choses : la religion, le commerce, la libert . La question des institutions et de leur fondement moral reste donc essentielle et le reste dans luvre dAdam Smith.
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Le mouvement va saccentuer, venant dune autre direction, avec lhglianisme qui va associer la notion dEtat un dterminisme historique strict permettant la ralisation de la libert humaine. La conception de lEtat chez Hegel est la fois relativiste et absolutiste en ce quelle prtend la fois la rationalit absolue et dans un contexte propre chaque poque, chaque culture, chaque nation : cest le principe du cadre de rfrence (The Myth of Framework, Popper, 1994) qui autorisent de multiples de standards de vrit qui sont aussi absolument vrais. Dun ct, lEtat absolu et relativiste, incarnation de lIde, de lautre la logique de lintrt et du commerce comme modrateurs des passions politiques. Cela donnera naissance chez Isaah Berlin (1958) lopposition entre la libert positive , associe au Lviathan de Hobbes, et la libert ngative soit une conception librale dabsence de contrainte par lEtat : cest la quantit dautorit, comme coercition de la libert individuelle, qui importe, et ce, quel que soit le type de rgime politique. Berlin force dlibrment cette opposition en associant la libert ngative des auteurs srieux du panthon du libralisme- ceux des Lumires anglaises (Locke, Bentham, Mill), des Lumires franaises (Montesquieu, Constant, Tocqueville) et ceux des pres fondateurs amricains (Jefferson, Paine) des auteurs suspects de vises intrusives voire totalitaires (Herder, Rousseau, Fichte, Hegel, Marx) en englobant toute forme de radicalisme politique et religieux (Pettit, 2004 :36). Cette conception avait dj t formalise dans les Principles of Moral and Political Philosophy (1785) de William Paley qui sera la rfrence pour lenseignement de la thorie politique dans la jeune Amrique du XIX sicle : le degr de libert relle est toujours en proportion inverse du nombre et de la svrit des restrictions (Skinner, 2000 :34).

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Montesquieu, LEsprit des Lois , XXI, 20 Id., XX, 7

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Dans IAE nous avons abondamment montr que le dveloppement commercial et industriel et linnovation, na cess dtre politique et quaujourdhui, comme toujours linnovation est une affaire dEtat . La cl de lvolution des nations est celle de lEtat et nous montrions que, dans le contexte de la III rvolution industrielle, une telle volution ne pouvait se faire que par un retour aux principes de la philosophie politique classique. Conduire le changement dans lEtat nest donc pas un problme technique de bonne gouvernance mais une approche beaucoup plus globale, celle des sciences morales qui sont, dans la dfinition quen donnait Durkheim, les sciences de lesprit humain . La renaissance dun rpublicanisme contemporain (Pocock, Skinner, Pettit, Spitz) permet de dpasser lopposition entre libert positive et ngative de Berlin : La conception rpublicaniste de la libert permet de conjuguer protection contre larbitraire de ltat, en renouvelant la tradition de lhumanisme civique pour laquelle libert et loi, Etat et performance conomique, individualisme et sens du bien commun ne sopposent pas mais sont les deux aspects de la mme chose. LEtat a le devoir de sassurer que chacun ne dpende pas du bon vouloir dautrui et de le librer de ses liens de dpendance personnelle, tout en veillant ce que ses propres agents nutilisent pas lautorit qui leur a t confie de manire arbitraire (Pettit, 2004).
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Cette approche converge avec celle dconomistes rejetant le courant dominant noclassique comme Erik Reinert, Rainer Kattel et Wolfgang Drechsler qui animent le courant The Other Canon qui opre un retour la conception classique de lEtat comme acteur du dveloppement. Elle converge de facto avec le dveloppement de lhistoire et de lconomie institutionnelle anim par David Landes et Douglass North dans son cheminement qui la amen remettre en cause ses attaches originelles avec lconomie noclassique. Convergence manifeste, enfin, avec les travaux dconomistes du dveloppement comme Amartya Sen dont le projet explicite est la rintgration de lconomie dans le domaine des sciences morales.

B. Le management public a besoin daide


La rflexion sur le changement dans le secteur public, tout le moins en France, prsente un spectacle trange : un grand nombre dacteurs se prononcent sur ce quil faudrait faire, bien peu sur comment le faire. Et de fait, dans la pratique, les rformes annonces chouent ou, dans le meilleur des cas, parviennent des rsultats trs limits. A linverse, beaucoup de rformes russies le sont par des oprateurs de terrain dveloppant leur exprience labri des discours institutionnels (Rochet 2002).

Les sciences morales sont celles qui s'occupent spcialement de l'esprit humain. Examinons quelle est la mthode de ces sciences. On distingue quatre espces de sciences morales: les sciences philosophiques, sociales, philologiques, et historiques Durkheim, Cours de philosophie au Lyce de Sens, notes prises par Andr Lalande. Leur nature scientifique est pose par Montesquieu dans la prface de lEsprit des Lois : J'ai d'abord examin les hommes et j'ai cru que, dans cette infinie diversit de lois et de murs, ils n'taient pas uniquement conduits par leurs fantaisies. J'ai pos les principes, et j'ai vu les cas particuliers s'y plier comme d'eux-mmes; les histoires de toutes les nations n'en tre que les suites; et chaque loi particulire lie avec une autre loi, ou dpendre d'une autre plus gnrale. Je n'ai point tir mes principes de mes prjugs mais de la nature des choses. - Page 17/145 Edition du 18/02/11

Un programme de recherche pour le management public Elle sinscrit dans un contexte gnral daffaiblissement de la capacit des gouvernements prendre des dcisions stratgiques (Peters, 1996) avec la fin de lge dor des politiques publiques des annes 1950 1960, marque par lentre dans un nouveau cycle technologique caractrisant le dbut dune III rvolution industrielle. Les dirigeants ont eu tendance pallier cette difficult en adoptant un style fortement influenc par des valeurs politiques et idologiques dvalorisant le rle des politiques publiques (Aucoin 1988 ; Savoie 1994). Les contraintes objectives croissantes pesant sur les finances publiques ont encore limit leur marge de manuvre et ont confort la construction dun discours purement gestionnaire qui na pas rsolu les problmes. Faisant le bilan des rformes impulses par Margaret Thatcher, Ronald Reagan et Brian Mulroney, Donald Savoie (1994) conclut que leur erreur commune a t de se concentrer sur ladministration comme machine de production et non sur laccroissement de la capacit politique du gouvernement. Ils ont tent de contourner la difficult en instaurant des procdures de consultation et de dbat public qui nont constitu quun phnomne plutt ironique qui na pas enray la perte de confiance des citoyens dans les pouvoirs publics et enray encore plus leurs marges de manuvre (Peters, 1996). En bref, le bilan des rformes menes durant les annes 1980 et 1990, principalement dans le monde anglo-saxon, montre quil est difficile de rformer ce que lon discrdite et que lapproche anti-fonctionnaires et anti-services publics qui a prvalu de nombreuses rformes ne peut mener qu une impasse. Le discours gnral, dans la recherche et dans le milieu politique du monde anglo-saxon, est aujourdhui au retour de lEtat politique et au dpassement des approches purement gestionnaires des deux dcennies prcdentes (Kettl, 2005). Pour le chercheur, cette dconnection entre le quoi (la conception des politiques publiques) et le comment (la gestion) est rvlatrice dune part de la capacit insuffisante du management public, comme discipline acadmique, clarifier le discours public sur lvolution de lEtat, et plus fondamentalement dun problme de conception du processus de transformation du secteur public. Il va donc sagir pour nous, pour reprendre les termes dHerbert Simon, de reprer les processus cognitifs de conception par lesquels sont ralises les stratgies daction. Btir un discours et une mthodologie scientifiques sur le changement dans le secteur public prsente une triple difficult : La pression du sens commun tend dfinir des paradigmes qui acquirent la dimension dune idologie sous la pression des ides dominantes et qui rsistent lpreuve de la pratique, et auxquels adhrent de nombreux responsables : leaders dopinion, hommes politiques, dirigeants dentreprises et du secteur public La recherche dans le domaine est rcente, tout le moins en France, bien quen rapide expansion. Elle est longtemps reste cantonne au droit, dans la logique wbrienne de justification des administrations publiques. Elle est souvent domine par des dmarches purement inductives dont les infrences veulent saffirmer comme des vrits auto videntes. Le champ disciplinaire institutionnel est miett sans faciliter pour autant une dmarche pluridisciplinaire et crer les lieux de rencontre ncessaires. Les

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thses de management public sont actuellement disperses entre facults de droit, dconomie, de sciences de gestion, dinformation et de communication, de sciences politiques. Ces difficults sajoutent celles, gnriques, du management des organisations et aux difficults endognes du management public. Dans le monde anglo-saxon, le management public veut se distinguer des tudes de public administration en se centrant sur la performance organisationnelle, indpendamment des public policies , soit une optique plus restreinte que la ntre qui est celle du pilotage stratgique des politiques publiques .
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Ce phnomne est paradoxal car les premiers travaux en thorie des organisations ont eu pour cadre des organisations publiques : la thorie de la bureaucratie de Max Weber (1922), les travaux dHerbert Simon sur ladministration publique (1937), ceux de Michel Crozier sur le phnomne bureaucratique (1954). Mais bien que la taille du secteur public se soit considrablement accrue, la recherche sur le domaine sest atrophie avec le tournant de 1973 - 1975 (Kelman, 2005). Lentreprise a beaucoup investi dans la recherche en management, lcart de salaires entre hauts fonctionnaires et cadres du priv sest accru, et le prestige de la fonction publique a commenc baisser de manire durable, conduisant ce que nous avons analys dans notre thse comme un dcalage dvolution entre secteur public et secteur priv. Ce dcalage est particulirement criant en France qui a tant contribu au dveloppement de la sociologie des organisations et de la thorie gnrale des systmes avec les travaux de Michel Crozier, Ehrardt Friedberg, Jean-Louis Le Moigne, pour ne citer que les plus connus. Le secteur public y jouit dune rputation de pitre innovateur qui ne reflte pas la richesse des innovations empiriques de terrain (Rochet 2002) faute dun support suffisant de la recherche acadmique produisant lappareil conceptuel appropri. Le management public a besoin daide , tel est lappel lanc par le professeur Steven Kelman, de Harvard, au symposium de lAcademy of Management Journal (2005) runissant lensemble des chercheurs en organisation pour les inciter sintresser au secteur public. Notre propos est prcisment de rpondre cet appel laide en proposant une actualisation du programme de recherche du management public. Dans linnovation, une affaire dEtat (ci-aprs IAE), nous avons adopt une approche pluridisciplinaire fonde sur la thorie de lvolution, le temps long au sens de Fernand Braudel. Lvolution de la technologie y est analyse comme llment structurant de lvolution de lEtat et du secteur public, pour clairer lanalyse du changement face la III rvolution technologique.

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Avec un champ disciplinaire tout aussi vaste qui ressort de linventaire des journaux acadmiques publiant en management public Journal of Public Policy Analysis and Management, Governance, Management Science, the Academy of Management Journal, the Academy of Management Review, Administrative Science Quarterly, Public Choice, Public Management Review, Harvard Business Review, Sloan Management Review, the International Public Management Journal, the International Public Management Review, Financial Accountability and Management, Administration and Society, Policy Sciences, Public Administration Review, Public Productivity and Management Review, IEEE Engineering Management Review, Risk Analysis, the Journal of Public Administration Research and Theory, Public Interest and others. (Prof L.R. Jones, International Public Management Review electronic Journal at http://www.ipmr.net Volume 6 Issue 1 2005). - Page 19/145 Edition du 18/02/11

Un programme de recherche pour le management public Nous en concluions la relative autonomie de deux sphres, celle des institutions et celle des organisations, en affinant la distinction introduite par Douglass North (1991) et en la centrant sur les institutions et organisations publiques. Les institutions dfinissent les rgles du jeu et les organisations sont les joueurs. Alors que nous montrions que le changement, contrairement aux ides du sens commun, savre possible dans les organisations publiques en acclimatant des mthodes issues des organisations du secteur concurrentiel, nous ne parvenions pas des conclusions probantes sur le changement au niveau institutionnel qui conditionne, in ultima ratio, le changement au niveau organisationnel : la rforme de lEtat ne peut se contenter dtre la rforme de ladministration publique.

C. Les mcomptes dune approche purement gestionnaire


La vogue, dans les pays anglo-saxons et dans certains pays dEurope, du New Public Management (ci-aprs NPM) a thoris cette coupure par le principe canonique laisser les managers manager au motif que la complexit administrative tait devenue beaucoup trop grande pour que le pouvoir politique puisse sy retrouver sans tre absorb par les questions techniques accessoires aux dpens de lessentiel. Le NPM, dans la foule des premires vagues de rformes en Nouvelle Zlande, sest construit sur une base thorique extrmement labore fonde sur le corpus du nolibralisme : lconomie noclassique de lcole de Chicago, les thories du public choice et des cots de transaction. Cette base thorique a sduit les dirigeants politiques de tout bord (la premire vague de rforme no-zlandaise a t initie par un gouvernement de gauche puis poursuivie par un gouvernement de droite) par son lgance : capacit de choix du citoyen fonde sur un accs linformation suppos non limit et pouvant se comporter comme un client face une offre de services publics, recours aux mcanismes du march comme principes rgulateurs, transparence des cots et imputabilit des managers. LEtat, dans cette perspective, doit surtout tre un prestataire de services, son intervention dans lconomie et sa fonction de rgulation tant dsormais contestes. La construction thorique du NPM a t taye par les acquis de la rvolution managriale du secteur priv qui a permis, la fin des annes 1970 et au dbut des annes 1980, sa sortie de lorganisation taylorienne de la seconde rvolution industrielle. Conjugue un conjoncture de croissance des dpenses publiques lies la crise de lEtat providence et son inefficacit marginale (apparition du chmage et dune pauvret structurels) dans le contexte de la transition du 4 au 5 cycle technologique (IAE), la croyance le priv fonctionne mieux que le public a ainsi pu tre taye (Kettl, 2005) et le NPM a pu devenir un vritable credo (Gregory, 2005). La dmarche du NPM est de sparer ce qui est du domaine du bien faire les choses la gestion de ce qui est du domaine du faire les bonnes choses - la politique. Les techniques de gestion du NPM sont censes parvenir une bonne gouvernance par la mise en place dincitatifs conomiques thiquement neutres. Lide essentielle du NPM est que, pour autant que les incitatifs externes sont bons, la bonne gouvernance est garantie quels que soient les caractres individuels. Le scnario du NPM est de construire bas mais solide, en adoptant une configuration

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institutionnelle do toute valeur civique est absente au profit de la seule efficacit de gestion (Laegreid et Christensen, 2002 :119). Le bilan des rformes inspires par le NPM en Nouvelle-Zlande, en Grande-Bretagne, en Norvge, en Australie, (Laegreid et Christensen) et en Nouvelle-Zlande (Gregory ), souligne la ncessit daller au-del de ce scnario et de poser srieusement la question des relations entre les rformes administratives et lvolution des croyances individuelles et collectives. Sur cette question, le NPM aboutit une impasse : la coupure entre le quoi et le comment qui le fonde interdit de rpondre aux questions politiques que soulve lexprience empirique de la gestion. Inspir par lconomie noclassique, le NPM suppose que des mcanismes de mesure de la performance peuvent permettre de parvenir faire des choix proches de la Pareto-optimalit. Labondante littrature qui en fait le bilan (Hood, Emery, Giauque, Knoepfel, Gregory, Barzelay,) montre que les systmes de mesure de la performance ont cot gnralement beaucoup plus cher quils nont rapport. Le propre dune dcision publique est dtre complexe puisque, au-del de simples dcisions de gestion administrative interne, elle se situe dans un contexte ouvert qui est un tat dquilibre dun ensemble de variables un moment donn mais soumis lincertitude des paramtres de lenvironnement. Cette prise en compte du contexte interpelle des questions politiques que le NPM est incapable de traiter par ses mtriques bases sur le rapport entre les inputs et les outputs selon le principe des 3E efficacit, efficience, conomie et le principe de limputabilit individuelle des managers. A partir du milieu des annes 1990, lexprience emblmatique de la Nouvelle-Zlande sest trouve sous le feu de la critique. La dmarche du NPM tait focalise sur les produits (les outputs) et la gestion. Il sest rvl peu apte atteindre des rsultats (les outcomes). Ds lors que la rforme sest recentre sur latteinte des outcomes, les principes dimputabilit du NPM se sont rvls inadquats : un rsultat de politique publique est produit par un ensemble de phnomnes complexes et dacteurs qui rendent limputabilit individuelle non seulement pas traable mais surtout inadquate pour stimuler le travail collectif. Il butte en outre sur un autre paradoxe : vouloir faire changer la culture managriale des acteurs ce qui suppose une instance qui dfinit ce quest la bonne culture tout en sappuyant sur les principes du public choice selon lesquels lintrt personnel est le meilleur guide pour que les acteurs parviennent la bonne dcision (Laegreid et Christensen, 2002). Sans nier ce qua pu apporter le NPM dans le domaine de la gestion principalement le dveloppement du contrle de gestion et de la comptabilit en droits constats (accrual accounting) - sa prtention constituer un nouveau paradigme de la gestion publique ne sest pas corrobore. Lexploration du temps long nous a montr (Rochet, IAE) que la gestion de la performance reposait beaucoup sur la qualit des institutions que sur la qualit de la gestion. Traiter du changement au niveau institutionnel nous invite aller au-del du champ classique du management public pour interpeller la philosophie politique : la manire de traiter la question de la bonne socit et lapprciation du rle de lEtat apparaissent comme tant la base des ides dominantes qui vont conduire la rforme.

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D. Dpasser lapproche gestionnaire : enrichir le programme de recherche


Nous sommes parvenu au constat (Rochet, IAE) que le changement institutionnel est plus tributaire de lvolution des ides que des progrs managriaux dans les organisations, et que cette volution observe un cycle qui est indpendant des cycles technologiques : les nations gagnantes tant celles qui, par une dynamique institutionnelle approprie, savent faire concider ces deux cycles. Ce rle des ides est considr par un grand nombre de chercheurs comme llment explicatif du succs des nations, notamment pour expliquer la divergence entre grandes civilisations : Llan a t donn par Kenneth Pommeranz (2000) pour rechercher les causes de la grande divergence entre la Chine et lEurope partir du XVI sicle, puis par Timur Kuran (2010) pour expliquer la longue divergence entre le monde islamique et lEurope depuis le XII sicle. Lide gnrale est quil ny a pas de bonnes institutions dans labsolu mais que la cl du succs repose sur leurs capacits voluer de manire endogne (soit la capacit apprendre) face aux volutions exognes. La poursuite de ces recherches nous a permis dexplorer plus avant les fondamentaux dune pistmologie du changement dans le secteur public, comme base de connaissance ncessaire au pilotage stratgique de la rforme dans le contexte de mutation de la III rvolution technologique, en approfondissant le lien avec la philosophie politique. Lenjeu est double : Discipline jeune, le management public est rest trs marqu par lapproche wbrienne de la justification par le droit, qui reste le critre essentiel de recrutement des fonctionnaires. Il na donc pas intgr tous les progrs des sciences de gestion en pistmologie, qui ont t principalement le fait des sciences de la conception et de la complexit. Cette jeunesse se traduit par une fragilit pistmologique qui rend le management public particulirement vulnrable, compte tenu de sa proximit avec le pouvoir politique, aux ides dominantes, voire la mode , acceptes sans critique parce quallant de soi.

D. 1.

Sortir des fausses alternatives

Cette fragilit pistmologique conduit la recherche en management public tre sous une pression forte du sens commun et avoir de la difficult pour se dgager dun fond de nouvelle querelle entre les anciens et les modernes, entre les tenants du modle wbrien et ceux de la traduction du courant dominant de lconomie noclassique quest la nouvelle gestion publique . Certes, la recherche en management public permet aujourdhui de faire un bilan de plus de deux dcennies de rforme (Kettl, 2005, Bartoli, 2004, Politt et Bouckaert, 2000, 2004). Ltoile du NPM aujourdhui fane fait place au pragmatisme qui sait manier plusieurs types de stratgies et de tactiques selon le contexte (Schick, 1999, Politt,

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2003) et lon assiste, dans le monde anglo-saxon, la renaissance dun discours sur lthique du service public, lEtat politique et son rle. Nanmoins, le discours dominant port par le sens commun et le personnel politique, reste marqu par les croyances qui se sont formes sous lemprise du NPM : le priv gre mieux que le public , il faut rduire la taille de lEtat , la bonne gestion donne les bons rsultats . Lauteur tient ici souligner la continuit doctrinale quil a vcue au cours de quatre annes passes comme conseiller dans les services de la rforme de lEtat Paris, sous deux gouvernements, lun de gauche, lautre de droite, mme si elle sait shabiller pour satisfaire aux besoins de gestion de la clientle lectorale que reprsentent les fonctionnaires. Cette continuit saffirme avec la crise financire qui a provoqu le creusement des dficits publics et fait de la rduction de la taille du secteur public la variable dajustement, et mme la cause de la crise, alors quils en sont la consquence ! Le concept franais de rforme de lEtat est emblmatique cet gard : il ne sagit en fait que de gestion publique et non de lEtat en tant quinstitution. La confusion est accrue par le passage du franais langlais notamment dans les pratiques de lOCDE o government est traduit par Etat alors que lon traite en fait de ladministration (OCDE, 2005). Les rformes prconises en Europe par la Commission europenne restent largement inspires par lconomie noclassique et lon constate un cart qui saccrot entre le discours politique qui inscrit la rforme dans le fil du nolibralisme et la littrature sur le management public (Kettl 2005, Light 1999, Politt et Bouckart 2000 et 2004, Bartoli 2004) qui a clairement pris ses distances avec tout radicalisme idologique pour faire le constat de la ncessit et de la pertinence dune approche pragmatique. De la sorte, le discours sur la rforme tend senfermer dans une fausse alternative : soit on accepte la rforme et le discours nolibral qui la sous-tend, soit on sy oppose au nom de la dfense du rle de lEtat et lon doit accepter le statu quo. Pour sortir de ces fausses alternatives du discours dominant, il est ncessaire denrichir le programme de recherche du management public pour lui permettre de lier les questions de lvolution de lEtat et de la rforme administrative.

D. 2.

Questions de mthode

Dans IAE, nous nous sommes propos de dpasser lapproche purement gestionnaire hrite du NPM par une approche volutionniste, dont nous avons tent de jeter les bases. Elle requiert de fortifier ses fondamentaux pistmologiques pour tracer son chemin entre ces deux approches du tout-Etat et du tout-march dont nous montrerons la convergence sur un plan cognitif, pratique et philosophique. De lobservation du changement celle de son pilotage dans le secteur public, qui est le lot des chercheurs de la discipline, nous souhaitons donc nous pencher sur la phase amont, l o se forgent les hypothses et les convictions. Nous partons du modle danalyse en quatre phases prcdemment utilis (Figure 3): 1. La premire tche est la description de la ralit ( Quest-ce qui se passe ? ). Nous adoptons une posture popprienne selon laquelle cette ralit existe indpendamment de nos reprsentations, mais ne nous est accessible quau travers de ces reprsentations et donc que notre connaissance est asymptote au rel. Il
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Un programme de recherche pour le management public sagit ds lors de prciser nos thories, et plus largement nos croyances, qui organisent notre relation au rel, de collecter par enqute des informations sur le rel et dexprimenter, par la recherche-action, nos hypothses. Cette phase est critique ds lors que lon remet en cause le positivisme puisque pour le positiviste observer cest comprendre les lois qui constituent ce quon appelle la nature des choses (Jean-Baptiste Say), et que lobservation doit lemporter sur limagination pour se centrer sur lexprience selon le principe de linduction qui doit dgager des lois scientifiques. Dans notre perspective, lexprience empirique est le lieu de corroboration des hypothses qui seront formules partir de deux autres sources, le recueil dinformation par enqute et les thories disponibles, le monde 3 de Popper, o se forment les hypothses.

Figure 3: Une dmarche en quatre temps: dcrire, connatre, comprendre, piloter.

2. Ces trois sources nous permettent de crer une base de connaissance ( Comment se passe ? ). Cette tape permet de dpasser la dmarche inductive laquelle nous serions conduits si nous en restions ltape prcdente. Nous nous sommes livrs (IAE) lexercice dexploration du temps long, de lhistoire de la pense conomique, du dveloppement des pays leaders pour montrer quil peut nous permettre par abduction de formuler des conjectures sur le dveloppement. Notre apport a t de montrer que ces conjectures sont contre-intuitives au regard de la pense dominante mais quelles se situent dans un retour au dbat dont les termes ont t poss par Leo Strauss - entre philosophie politique classique et premires thories de lEtat formules entre la Renaissance, et la victoire de la pense conomique classique et son corollaire, la philosophie politique moderne. Cette base de connaissance est donc compose dlments factuels mais dont la lecture reste sujette au systme de croyances de lobservateur. 3. Le troisime temps est celui de la comprhension ( Pourquoi se passe ? ) du rel cach (Baumard, 1997). Nous avons introduit dans cet examen la ncessit du temps long pour trier le contingent des lignes de force structurantes de lvolution des socits. Il sagit ici de tenter, partir de la critique des modles explicatifs dominants de construire des modles explicatifs du rel, des schmas de relations cause-effet qui pourront servir de base la prise de dcision et devront tre soumis lpreuve des tests par les chantiers pilotes.

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4. Le quatrime temps est celui du pilotage ( Que faire ? ) qui repose sur des tentatives de modles prdictifs du rel. Ces modles devront tre soumis au principe de falsifiabilit de Popper, alors que, dans lapproche du positivisme logique, et de lensemble de la pense conomique dominante (Blaug, 1990), la prdiction rsulte de lexplication. Ce nest pas parce quun modle explique ce qui sest pass quil peut prdire ce qui va se passer. Nous avons dgag deux champs bien distincts : celui des institutions et celui des organisations qui rpondent deux dynamiques dvolution diffrentes et deux systmes de pilotage. Le pilotage, enfin, recherche non seulement le feedback ncessaire lactualisation de la base de connaissance pour alimenter un cycle vertueux dapprentissage permanent, mais a aussi besoin dun feedforward (Simon, 2004), soit, dans le cas du management public, dune vision politique. Notre propos est ici dapprofondir les deux premires tapes, alors que nos prcdentes recherches ont privilgi les deux dernires. Et ce afin de btir les fondamentaux dune pistmologie du changement dans le secteur public. Il sagit en fin de compte de tenter de rpondre la question : de quels outils de pense avonsnous besoin pour comprendre la ralit et prendre des dcisions ? On peut schmatiquement reprsenter ce cycle sous la forme : Observer Comprendre Dcider

o : Lobservation est tributaire dune thorie de la connaissance qui est le filtre entre notre perception du rel et le rel lui-mme ;

La comprhension est la tentative de construction de modles explicatifs, et, moyennant un travail de conceptualisation et de construction dhypothses, plus ou moins prdictifs, qui vont servir de base la dcision stratgique ; La dcision mne la pratique qui devient elle-mme source dobservation et, par feedback, va enrichir la base de connaissance. Pour parcourir ce cycle, rappelons brivement les trois grandes catgories dapproches pistmologiques qui nous sont offertes en sciences de gestion : La premire est linduction qui est un point de passage oblig de toute dmarche empirique : on observe une ralit par enqute, analyse statistique, tude historique et lon parvient dgager des rgularits. Les positivistes stricto sensu vont confrer le statut de loi une rgularit suffisamment rpte par aversion pour toute confirmation par une thorie explicative. La vrit est induite par la rptition de lobservation. La pratique du benchmarking peut donc conduire des gnralisations inductives si lon adopte le syllogisme les meilleurs ont telles pratiques, donc en adoptant ces pratiques on deviendra les meilleurs . Mais le principe de Hume on ne peut dduire ce qui doit tre de ce qui est (Blaug, 1994) doit particulirement sappliquer en matire de management public, car, dans le cas dune pratique totalement inductive, cela reviendrait reproduire ce qui est et donc rejeter linnovation et les stratgies de rupture dont nous avons soulign le caractre essentiel dans IAE. Dans lapproche volutionniste, au contraire, on recherchera au-del des similitudes, les diffrences qui crent des diffrences , selon la formule de Gregory Bateson, soit les
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Un programme de recherche pour le management public informations qui permettront de btir des hypothses nouvelles la base des boucles heuristiques des processus dapprentissage. La seconde est la dduction : partir dune analyse thorique on formule une hypothse qui est mise lpreuve de la ralit par lexprimentation. Cette exprimentation peut son tour induire une nouvelle hypothse. Il y a donc un cycle induction dduction qui permet la construction dune thorie explicative. Le positivisme logique du Cercle de Vienne , tel que dfinit par un des ses animateurs, Hans Hahn (Hall et Elliott, 1999) se veut la fois positiviste donc inductif et dductif par lanalyse logique partant dune conception du monde base sur lunit de la science. Lconomie politique classique du XIX sicle sest voulue principalement inductive dans sa rupture avec la philosophie politique de Thomas dAquin qui en faisait un domaine des sciences morales tout en lui reconnaissant son caractre propre . Lconomie noclassique est clairement dductive. Le papier fondateur de Kenneth Arrow et Grard Debreu, en 1954, part dhypothses violant les bases de toute ralit conomique pour ne sappuyer que sur la rigoureuse dmonstration dun modle mathmatique, neutre de toute rfrence des valeurs, ce qui deviendra une croissance cancreuse au cur mme de la microconomie ouvrant la voie lconomie du tableau noir qui reviendra, de fait, au rejet de lexprience empirique (Blaug, 1998).
11 12

La troisime est labduction, dveloppe par le philosophe amricain Charles Peirce, qui, alors que linduction infre le semblable partir du semblable, va infrer le diffrent partir du semblable. On peut par exemple observer que tout ministre qui tente de rformer le ministre des finances perd son poste . L o le raisonnement uniquement par induction en tirera une loi fatale ou par dduction expliquera que le modle thorique na pas t appliqu avec la rigueur souhaitable par compromission avec la ralit, le raisonnement par abduction cherchera une hypothse explicative, par exemple, lobsolescence du modle dactivit, labsence de soutien de lopinion . Le raisonnement par dduction tentera ensuite de construire dautres hypothses sur la conduite du changement qui relveront plus ici du changement de conduite - qui seront mises lpreuve par exprimentation empirique, soit par induction. Pour reprendre lanalyse de Mark Blaug (1994), le XIX sicle aura t domin par linduction, donnant la priorit lexprience dans la continuit de la philosophie de Francis Bacon dans laquelle des chercheurs comme Joel Mokyr (2010) ou Erik Reinert (2007) voient la source du succs de lEurope des Lumires et de la rvolution industrielle, et le XX par la pratique hypothtico-dductive donnant la

11 Le Cercle de Vienne tait un cercle dintellectuels runis autour de la personnalit de Moritz Schlick, et auquel participaient

Rudolf Carnap, Otto Neurath, Viktor Kraft, Hans Hahn, et Herbert Feigl, qui attira de nombreux scientifiques de renom comme Kurt Gdel. Ils staient donn lobjectif d'unifier les sciences et dliminer la mtaphysique en partant du fait quils considraient les propositions mtaphysiques sans signification aucune. Ils sinspiraient des conceptions de Russell et de Wittgenstein en vue de formaliser le savoir scientifique. Popper sest oppos la philosophie du Cercle de Vienne, appele positivisme logique, empirisme logique ou encore nopositivisme, en particulier en ce qui concernait la thorie de la signification dune proposition logique et la thorie de la vrification dans les sciences. La critique de cette philosophie fait lobjet du premier livre de Popper, Logik der Forschung (1934), la logique de la dcouverte scientifique (1973) .
12 Pour Thomas dAquin, lconomie est la rencontre de la foi et de la science : elle est guide par des principes moraux, ceux

du bien commun, mais ne rejettent pas, la diffrence de la scolastique, de soumettre ses propositions lexprience empirique.

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priorit la construction de thories nes dune rflexion abstraite. Lapport de Charles Pierce permet de concevoir la connaissance scientifique comme un cycle abduction dduction induction. Il nous permet de rpondre lobjection souleve par Imre Lakatos sur la dmarche popprienne qui peut en revenir exclure toute dmarche inductive du champ de la dmarche scientifique au motif quelle ne serait pas, dans linstant, falsifiable. La recherche en management public se prte bien une telle approche puisque les hypothses quil formule ne peuvent tre corrobores quaprs une srie dheuristiques empiriques qui permettent daffiner le travail de formulation de la thorie. Pour Lakatos, lorigine du concept de programme de recherche qui structure ces boucles heuristiques , la ligne de dmarcation est entre un programme de recherche dgnr qui nest plus capable de prdire aucun fait nouveau et un programme de recherche plus forte capacit heuristique, donc plus forte capacit de prdiction.
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On peut donc se demander si le programme de recherche dominant du management public, centr sur la gestion, nest pas un programme dgnr , au sens de Lakatos, car ayant perdu toute capacit prdictive. Cela est particulirement important pour le management public, comme le remarque Kelman (2005), qui a, par nature, un fort rle prescriptif, car le chercheur sidentifie beaucoup plus que dans le management priv lobjet de son tude. Prescription qui est lgitime, aussi longtemps que la recherche qui la produite est rigoureuse, conclut Kelman. * Nous organisons lanalyse en deux parties : La question de la ligne de dmarcation pour la recherche en management public : alors que le sens commun et les doctrines dominantes la situent entre plus dEtat et moins dEtat , avec parfois des compromis subtils mais bien peu dfinis et peu oprants de type mieux dEtat , nous la situons au sein de la thorie de la connaissance entre positivisme logique et volutionnisme et mettons en relief les questions de philosophie politique sous-jacente. Les consquences de la rectification de la ligne de dmarcation pour un programme de recherche sur lvolution du secteur public et de lEtat, soit les dynamiques complmentaires dvolution des institutions et des organisations, la pratique de la modlisation dans les nouveaux processus de dcision publique et de mesure de la performance et le rle de la philosophie politique pour clairer ce processus dcisionnel.

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Un programme de recherche est un principe heuristique bas sur un noyau dur dclar empiriquement irrfutable par le chercheur (ce sont ses croyances) et qui dfinit des rgles mthodologiques sur les voies de recherche viter (heuristique ngative) ou poursuivre (heuristique positive), et qui sentoure dune ceinture protectrice dhypothses qui doivent supporter le choc des tests. - Page 27/145 Edition du 18/02/11

1 Partie : Le problme de la ligne de dmarcation : sortir du processus deuthanasie bureaucratique du secteur public
Les libraux formulent une critique juste en disant que les agents se sont appropris les services publics aux dpens des citoyens. Ils en tirent une conclusion htive en prnant leur liquidation. De l'autre ct, les rpublicains , au nom d'une dfense juste du principe du service public, justifient tous les abus. Pour avancer, il faut sortir de ces querelles de fous. S'agissant de l'ducation, c'est la mme chose, le blocage intellectuel est complet. Marcel Gauchet, in Le Point, 17/08/06

La premire partie de cette recherche a pour objet les fondamentaux intellectuels qui peuvent structurer lobservation du changement dans le secteur public, en recherchant quelle est la ligne de dmarcation pertinente tracer entre les diffrentes approches. Lirruption du terme nolibral dans le dbat sur lvolution du secteur public, employ avec fort peu de circonspection, valide une ligne de dmarcation qui sparerait en gros les noclassiques dun ct, les keynsiens de lautre, selon la formule de Joseph Stiglitz, entre ceux qui sont convaincus, dun ct, que lEtat gnralement ne marche pas et que le march marche , et vice-versa de lautre. Cette ligne de dmarcation rend impossible la diffrenciation entre institutions et organisations qui restent justifies par le paradigme wbrien : soit on est pour lintervention de lEtat et lon doit en accepter le cot et linconvnient la bureaucratie et les rentes soit on veut combattre ces dernires en introduisant une logique de performance et lon entre forcment dans une logique de dmantlement de lEtat en tant quinstitution, selon la logique no-classique. Cette ligne de dmarcation, sanctifie par le NPM, est de facto obsolte. Depuis louvrage apologtique dOsborne et Gaebler (1992), limportance des retours dexpriences a permis de la dpasser et de montrer quelle ntait pas celle que le NPM voulait fixer, entre le tout Etat bureaucratique wbrien et les mcanismes de march. Dans la dernire dition de leur ouvrage (2004), Politt et Bouckaert voient apparatre un modle europen quils qualifient de no wbrien. Le modle wbrien pourrait ainsi cesser dtre la bte noire quen fait le NPM, mais sans pour autant impliquer un retour la rationalit bureaucratique de ladministration de la seconde rvolution industrielle. Il ne sagit pas de faire le contraire du NPM mais doprer un retour aux sources du modle wbrien en ce quil avait de puissant, mais dans une approche radicalement nouvelle (Drechsler 2005). Notre propos est de montrer que si lon suit cette ligne de dmarcation, la stratgie de rforme court le risque dtre entrane dans un processus deuthanasie bureaucratique du secteur public et de lEtat en gnral. En confondant institutions et organisations, linstitutionnalisation est cense mener fatalement la multiplication dorganisations ce qui est de facto vrai dans la - Page 28/145 -

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culture administrative franaise o le raisonnement un problme = une structure est devenu un modle canonique dont la bureaucratie bloque le fonctionnement des institutions. Il y a euthanasie bureaucratique quand lincapacit rsoudre le problme de la bureaucratie au niveau des organisations publiques est prtexte pour supprimer le secteur public, voire le principe de lEtat lui-mme. Ainsi, la mauvaise gestion de grandes entreprises publiques comme la SNCF ou EDF ou lincapacit remettre en cause des statuts exorbitants du droit commun de certains personnels, est prtexte pour prner leur privatisation. Ce critre na aucun rapport avec lanalyse de ce qui doit ou non appartenir au secteur public en fonction de la nature du bien gr, soit le rapport entre rentabilit sociale et rentabilit prive et le poids des externalits, ou encore la ncessit pour lEtat dagir de manire contra-cyclique ou de pallier labsence dinitiative du secteur priv. Ce processus nest pas volontaire comme dans une dmarche deuthanasie classique, au sens o il ne sagit pas dun sabotage dlibr des institutions par la bureaucratisation des organisations. Il combine une difficult pratique trouver la rponse un problme complexe de gestion de politique publique et une prdiction autoralisante lEtat, ne marche pas (Stiglitz, 2000) qui vient justifier une absence dinvestissement dans le dveloppement du management des politiques publiques pour une solution qui apparat comme simple et lgante, fonde sur le corpus thorique de lconomie du tableau noir - le march, marche .
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En apportant une rponse politique un problme de gestion, on ravale par l mme la politique la gestion, phnomne, nous allons le voir, qui joue un grand rle dans le processus deuthanasie bureaucratique. Ce raisonnement ne peut prtendre puiser ses sources dans la pense librale humaniste qui, de Smith Hayek, na jamais ni ni le rle et la ncessit dun Etat fort, ni celle de son intervention dans la vie sociale et conomique. Pour les penseurs libraux classiques, il sagissait prcisment de librer lEtat des sincures et des rentes pour lui garantir sa libert daction conformment un droit labri des contingences, et non de sortir lconomie du domaine des sciences morales pour en faire une science en soi comme le prtendra lconomie politique du XIX sicle (Polanyi 1944, Alvey, 2000). Notre propos nest pas de dire que la littrature en management public sorganise autour de cette dichotomie sommaire. Il est, selon la formule de Kelman (2005), daccrotre la capacit prescriptive de la recherche en management public en lancrant dans une thorie de la connaissance qui doit tre notre axe dtude ds lors que lon cherche fonder notre interprtation des phnomnes partir de lobservation de notre environnement. Cest donc dune question de mthode intellectuelle quil sagit. A partir de lanalyse critique des insuffisances du programme de recherche actuel nous proposons la dfinition dun nouveau programme de recherche permettant de rconcilier les

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lconomie du tableau noir (blackboard economy) est la critique adresse lappareil thorique de lconomie noclassique de Arrow et Debreu qui renouvelle la thorie de lquilibre gnral en la fondant sur des dmonstrations mathmatiques abstraites qui ne fonctionnent, selon leurs critiques (Blaug, Stiglitz), que sur le tableau et qui ne tiennent pas compte de la ralit et des faits. - Page 29/145 Edition du 18/02/11

Un programme de recherche pour le management public questions du quoi et du comment , de la dynamique des institutions et des organisations.

A.

Anatomie dun processus deuthanasie bureaucratique : le systme de Speenhamland


Si une socit humaine est une machine qui agit delle-mme pour perptuer les modles sur lesquels elle est construite, Speenhamland fut un automate destin dtruire les modles susceptibles de fonder nimporte quel type de socit. Cette loi ne fit pas quencourager les tire-au-flanc et ceux qui voulaient tirer parti de leur insuffisance prtendue, elle augmenta les sductions du pauprisme pour un homme au moment critique prcisment o il sefforait dchapper au sort des misrables . Karl Polanyi, La Grande transformation (1983 : 140) Ce nest quaprs la publication de La Richesse des Nations dAdam Smith en 1775 que le pauprisme va devenir llment saillant des consquences de la rvolution industrielle en Angleterre. Il est produit non seulement par la poursuite du mouvement des enclosures, le dclin de lartisanat rural au profit des fabriques mais aussi par la guerre avec la France qui entrane une hausse du prix du bl import, conjugue de mauvaises rcoltes. Les lois lisabthaines sur les pauvres de 1601, compltes par les lois de la restauration, rservaient les secours publics accords par les paroisses aux indigents (les poors ), que lon distinguait des pauvres (les paupers ) aptes au travail qui ne pouvaient recevoir de secours quen entrant dans une workhouse. Le 6 mai 1795, des magistrats du Berkshire, runit lauberge de Speenhamland, dcident dune modification substantielle de ce systme : ils tendent le devoir dassistance des paroisses tous et dterminent un revenu minimum index sur le prix du bl et sur la taille de la famille : cest le systme de Speenhamland que Karl Polanyi qualifiera datrocit bureaucratique et de vritable chef-duvre de dgnrescence institutionnelle (1983 :136). Ce qui devait tre un plancher de revenu devint vite un plafond : la mise en place du systme se conjuguant avec linterdiction des syndicats. Les employeurs pouvaient donc baisser les salaires ds lors quils taient complts par le barme de Speenhamland. Pour viter davoir eux-mmes cotiser limpt ncessaire au financement du systme, il leur suffisait demployer en sureffectif de nombreux travailleurs. Il sensuivit un processus de dgnrescence bureaucratique trois caractristiques : La baisse des revenus du travail, ds lors que, conjugu avec linterdiction des syndicats, ce qui devait tre un plancher devint un plafond index sur les barmes ( rates ) du systme. Pratiquement, la workhouse devint la poorhouse, le travailleur valide fut rduit au sort de lindigent. Une destruction du lien social par la destruction du rapport au travail rduit un rapport un salaire et par la gnralisation de lassistanat selon le dicton one day on the rates, always on the rates .

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Une subvention au profit dune aristocratie terrienne en dclin paye par lindustrie, elle-mme touche par la baisse de la productivit du travail. Le systme avait pour objectif de renforcer le dispositif des poor laws comme garantie contre les meutes lies au pauprisme. Il joua son rle dans un premier temps, au point que Pitt tenta de donner au systme un statut lgal. Mais face son cot (les aides aux pauvres passent de 1% du PIB en 1748-50 2,7% en 1818-20) et ses effets pervers (les bnficiaires sont de plus en plus jeunes et aptes au travail), et au fait quil ne satisfaisait pas les principaux intresss qui se rvoltent en 1830-31 (les meutes dites du Captain Swing), une Commission royale fut charge de procder son valuation. Elle procdera partir de 1832 une vaste enqute publique (26 volumes, 13000 pages), considre comme la premire enqute sociologique dans louvrage canonique des conomistes socialistes Sidney et Batrice Webb , English poor law history (1930). Les travaux de la Commission aboutirent labolition des anciennes poor laws en 1834 et leur remplacement par de nouvelles lois qui rtablissaient le principe des workhouses pour les pauvres et renvoyait le secours aux indigents vers la charit individuelle. Pour Polanyi, cette dcision marque la naissance du march du travail et le triomphe de lconomie politique classique caractrise par trois lments, la stabilit de la monnaie avant tout (incarne par ltalon-or), le libre change et le march du travail devenu marchandise. Aprs le rtablissement de ltalon-or la fin des guerres napoloniennes, labolition du systme de Speenhamland ouvrait la voie linstauration totale du libre-change quincarnera labolition des corn laws en 1846.
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Dans le monde anglo-saxon, la rfrence au systme de Speenhamland est dactualit chaque offensive contre les principes du welfare state ou, au contraire, par les partisans dun revenu minimum dtach du travail productif . A loppos, les dtracteurs du welfare state reprennent les conclusions de la Commission royale : le systme dassistance incite loisivet, la dresponsabilisation individuelle et la surnatalit chez les pauvres, ainsi, aux Etats-Unis, Charles Murray en 1986 dans Losing Ground considre que les dispositifs de welfare issus du projet de grande socit nont pas aid les pauvres et ont eu leffet inverse.
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Nous avons donc l la structure dun processus deuthanasie bureaucratique, qui peut se prsenter en trois temps :

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Sidney Webb, historien et fondateur du mouvement fabien, courant socialiste non marxiste qui succda au mouvement de Robert Owen, il sera plus tard le fondateur de la London School of Economics ; anobli par la Reine tout en restant un admirateur du systme sovitique. Beatrice Webb produisit au sein de la Commission de rvision de poor laws en 1905 un rapport minoritaire demandant 1 labolition des poor laws, 2 la mise en place dun service public de lemploi et 3 une politique de soutien aux classes laborieuses centre sur lducation et la sant, qui fut rejet par le gouvernement libral de Asquith. Le principe de Speenhamland est aujourdhui dfendu par les partisans de lallocation universelle au motif que le travail dans la socit de la connaissance est plus li un vagabondage cratif quun travail au sens industriel du terme. Cette thse est illustre par la motion utopia du Parti socialiste en France, inspire des travaux de la philosophe Dominique Meda. Le principe dun revenu minimum est galement propos par Hayek La ncessit de tels arrangements (revenu minimum) dans les socits industrielles est hors de tout doute ne serait-ce que dans l'intrt de ceux qui ont besoin de protection contre les actes de dsespoir des ncessiteux. (La constitution de la libert). Un principe plus sophistiqu sous la forme dun impt ngatif (financ par un impt positif) a t propos par Milton Friedman qui le prsente comme un autre moyen de grer lallocation universelle. - Page 31/145 Edition du 18/02/11

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Un programme de recherche pour le management public Face un problme de politique publique, un dispositif est conu pour pallier ses consquences les plus dommageables pour la socit, sans aborder les causes structurelles du problme. Le dispositif agissant dans une interaction de phnomnes complexes gnre des effets pervers inattendus et prend une autre tournure au gr de lvolution de la conjoncture, son rapport cot efficacit devient obscur et critiquable. Son efficacit diminue et est critique par ses principaux destinataires. La critique du dispositif donne naissance une idologie de stigmatisation qui permet de renverser la cause et leffet, et de faire des bnficiaires et de leur comportement les responsables de la dgnrescence institutionnelle du systme. Notre propos nest pas dentrer dans un dbat - qui fait lobjet de milliers de pages sans tre clos pour autant - sur le meilleur moyen de lutter contre la pauvret. Il est de voir comment autour du systme de Speenhamland se sont forges des croyances sur lorigine et le traitement de la pauvret que partageront des hommes aux visions si diffrentes comme Malthus, Ricardo et Marx - qui devront attendre 130 ans pour tre questionnes par une recherche acadmique srieuse qui sera le fait de Mark Blaug (1963, 1964) et de Fred Block et Margaret Somers (2003) aux Etats-unis et au Canada.
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Les croyances que la Commission royale va thoriser sont en fait formules par Malthus dans son Essai sur la population de 1798 : les secours aux pauvres perturbent une loi de la nature qui fait de la faim le moteur de la recherche du travail et de la pauvret le rsultat de labsence de contrle de la procration rsultant daides bases sur la taille de la famille. Le seul moyen de restaurer la discipline impose par la loi naturelle de la raret et de la faim est donc de supprimer les aides aux pauvres. Ces vues de Malthus ont t introduites dans lconomie politique par Townsend dans sa Dissertation on the poor laws (1786) qui, face la monte dun pauprisme structurel li au dveloppement de la rvolution industrielle, introduit un nouveau concept lgal dans les affaires humaines, celui de loi de la nature (Polanyi, 1983 :158). Il renverse ainsi la proposition de Hobbes selon laquelle un gouvernement est ncessaire parce que les hommes se conduisent comme des btes, alors quen fait ils sont rellement des btes et donc quun minimum de gouvernement est ncessaire. Les lois de la nature viennent donc expliquer et thoriser lchec des politiques publiques face la pauvret et acquirent le statut dune vrit scientifique. Cest l, selon Polanyi, le facteur dcisif qui va permettre la cration du march du travail un acte de vivisection pratiqu sur le corps de la socit par ceux qui se sont endurcis la tche grce lassurance que seule la science peut donner (1983 :174). Ainsi, la faillite du systme de Speenhamland dans son incapacit rsoudre le problme de la pauvret - et sa thorisation par les dbats de la Commission
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Dans La situation de la classe laborieuse en Angleterre , Friedrich Engels reprend son compte, tout en rejetant les conclusions des commissaires malthusiens , les conclusions du rapport de la Commission royale dont il cite un long extrait : Certes, cette description des effets de lancienne loi sur les pauvres est, dans lensemble, exacte ; les allocations favorisent la paresse et laccroissement de la population superflue . Dans les conditions sociales actuelles, il est clair que le pauvre est bien oblig dtre goste et que, lorsquil a le choix et vit aussi bien dune faon que dune autre, il aime mieux ne rien faire que travailler , Editions sociales, 1975, pp. 347 - 348

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royale, largement conditionns par les crits de Malthus et de Townsend (qui venaient de connatre une rdition en 1820), vont fonder une croyance que Polanyi sera le premier discuter en 1944, selon laquelle le march libre du travail comme marchandise est une loi de la nature , en rupture complte avec la tradition chrtienne qui inspirait les relations du travail avant lapparition de lconomie politique . Que sest-il en fait rellement pass ? On peut aujourdhui, dans la foule des travaux de Polanyi et de Mark Blaug et de leur actualisation par Block et Sommers, questionner la lecture mme des faits. Speenhamland ntait pas aussi universel que lhistoire officielle porte croire et na pas eu un effet aussi dsocialisant quil a t dit et comme la crdit galement Polanyi au vu des sources sa disposition. Mark Blaug (1963) a montr quil tait surtout rpandu dans le Sud-est rural de lAngleterre et que, de surcrot, il jouait un rle de rgulateur du travail saisonnier qui rpondait aux besoins en main duvre. Blaug montre surtout que la subvention aux salaires des ouvriers employs nexistait en pratique presque plus en 1832 quand la Commission royale a commenc son enqute. Speenhamland, lpoque de lenqute, consistait surtout en un systme dallocations familiales. Il a jou un rle positif dans le dveloppement conomique de cette rgion en croissance rapide mais encore sous-dveloppe de lAngleterre. Aprs son abrogation en 1834, le systme a de facto continu fonctionner l o il avait besoin de le faire. Mark Blaug a t le premier pointer le vice de fond qui a entach lenqute de la Commission. Tout dabord, Nassau Senior et Edwin Chadwick ont dcid de ne pas faire de synthse de lenqute de sorte que toute personne voulant critiquer leur conclusion devait se plonger dans lanalyse des 5000 pages de rponses aux questionnaires, ce qui devra attendre 130 ans et le travail de Mark Blaug. Ensuite, Blaug (1964) fait ressortir le biais idologique qui a perverti le questionnaire de la Commission royale : les deux rapporteurs, Senior et Chadwick, taient des laisserfairistes convaincus qui ont intentionnellement confondus les allocations pour les enfants avec subventions aux salaires pour noircir lacte daccusation. Lanalyse dtaille du questionnaire de la Commission effectue par Mark Blaug fait apparatre que ses deux auteurs ont dlibrment jou sur la confusion des mots en assimilant allowance (les allocations familiales) aux subventions aux salaires. Ainsi, plus dun sicle dhistoire sociale et politique allait se jouer sur un faux problme et lignorance du vrai. La cause de la faillite du systme et de la progression de la pauvret dans les campagnes fut la sous-industrialisation du sud au profit du nord, le dclin de lartisanat rural et la poursuite des enclosures. Elle sinscrivit dans le retournement du premier cycle technologique et lentre en phase de rendements plafonnants aprs 1815, la crise de 1816, accrue par la dcision de revenir ltalon-or prne par Ricardo pour rtablir la valeur de la livre davant-guerre. La progression de la pauvret a donc rsult derreurs de politique macro-conomique lies la conjoncture de dclin du premier cycle technologique. Le systme de Speenhamland na fait quaggraver les choses tout en remdiant au court terme pour viter les meutes. Il a surtout servi les intrts de laristocratie terrienne. Une fois le poids de celle-ci rduit aprs la rforme du suffrage censitaire de 1832 qui limine les bourgs pourris, le pouvoir passe aux classes moyennes qui constatent la faillite du systme. Ce transfert de pouvoir au profit de la nouvelle classe issue de la rvolution industrielle va se complter avec labolition des corns
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Un programme de recherche pour le management public laws en 1846, qui, en interdisant les importations de bls, maintenaient un prix artificiellement lev dont souffraient et les classes laborieuses et les industriels confronts une pression la hausse des salaires. Mais les dbats autour de sa suppression ont donn naissance une croyance : ce sont les pauvres qui, victimes du systme, sont en fait la cause de sa perversion en sombrant dans le vice de loisivet assiste et labsence de contrle sur leur reproduction. Tous les partisans du dterminisme historique y trouvaient leur compte : Malthus et Townsend qui donnaient leur loi de la nature un statut scientifique, Ricardo qui transfrait la responsabilit de la rcession sur les pauvres, et Marx qui pouvait commencer btir sa doctrine. Que sest-il pass ensuite ? La victoire du laisser-faire na pas t celle de la diminution de linterventionnisme tatique. On assiste, entre 1830 et 1850 une explosion des fonctions administratives de lEtat. Mme un laisser-fairiste comme Chadwick voluera face aux manifestations dhostilits dont il sera lobjet pendant la rcession conomique de 1837, dont les effets seront considrablement aggravs par la suppression des poor laws. Il sera lauteur dun rapport sur la condition sanitaire des classes laborieuses en Grande-Bretagne prconisant linstauration dun systme de sant publique, qui sera dans un premier temps rejet par le gouvernement conservateur puis adopt par le gouvernement libral en 1848. Le programme de linterventionnisme tatique avait t dtaill de manire prcise selon les principes utilitaristes par Jeremy Bentham qui ont ncessit plus dintervention administrative, car selon llgante formule de Polanyi le laisser-faire nest pas un moyen de faire les choses, cest la chose faire (1983 : 189). Faire le laisser-faire implique un activisme administratif dbordant. Bentham sinscrit avant lheure dans la tradition du positivisme logique. Pour lui, il y a trois choses indispensables au succs de lconomie : linclination, le savoir et le pouvoir. Si linclination est le propre de lentrepreneur, le savoir et le pouvoir sont administrs avec une meilleure efficience par le gouvernement que par les personnes prives. Ce qui suppose un dveloppement considrable de ladministration : le libralisme de Bentham signifie que laction parlementaire doit tre remplace par celle dorganismes administratifs (Id.). La rforme des old poor laws sinscrira dans un contexte de raction politique men par le Parlement avec la crise qui a suivi la fin des guerres napoloniennes (suspension de lhabeas corpus, Libel Act, rpression du mouvement chartiste) qui laissera les mains libres la croissance du pouvoir administratif. Nous retrouvons ici des analogies avec la mise en place du NPM et de sa bureaucratie librale , selon lexpression de David Giauque, qui sest traduite par une hausse considrable de la rglementation. Le problme de la pauvret na pas trouv sa solution par cette invocation dune loi de la nature. Elle a au contraire eu un effet contre-productif en associant obligation de travailler dans une workhouse et statut infamant. En 1886, la circulaire Chamberlain dissocie le travail des pauvres des stigmates du pauprisme de la workhouse et en 1905 le Parlement adopte lUnemployment Workman Act qui instaure le travail temporaire pour les victimes du chmage saisonnier. Les poor laws seront officiellement remplaces en 1929 par des dispositifs dassistance aux chmeurs et de secours mutuels.

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Polanyi note que le retour ce systme plus quilibr, rgi par des principes de planification, sest fait de manire naturelle alors que cest limplantation du laisser-faire qui a t planifie : droit syndical, loi sur les accidents du travail, inspection des usines, assurances sociales, services publics, instruction obligatoire la fin du XIX sicle verra toute lEurope se doter dune lgislation sociale qui ne sera pas luvre didologues et de lapplication de croyances, mais tout tend tayer lhypothse que des raisons objectives de nature incontestable ont forc la main des lgislateurs (Id :199). Ainsi, un processus deuthanasie bureaucratique nous apparat comme rsultant dun chec dune politique publique qui se caractrise par : Un problme non rsolu par les dispositifs existants et allant saggravant, li des cots croissants des dispositifs. Un processus non intentionnel, qui, en labsence de toute mtrique pertinente de mesure la performance, est aveugl dans lobservation des faits par un systme de croyances qui fournit des explications simples invoquant des lois de la nature comme fondement scientifique, l o la raison humaine peine modliser les processus complexes dune socit en pleine mutation. Le dcor du processus est le conflit entre les intrts acquis des catgories sociales dominantes du cycle technologique en dclin (ici laristocratie terrienne et les fortunes constitues lpoque mercantiliste), et ceux des catgories sociales montantes (ici la classe ouvrire naissante et les employeurs industriels) qui convergent dans un nouveau systme de croyance (le rejet dun systme obsolte). La solution issue de ce processus ne rsout pas les problmes, ils sont aggravs jusqu ce que le progrs de la connaissance et la fragilisation du systme de croyances laisse sa place au rel et, sous lempire du bon sens et du pragmatisme, permettent des dcisions parvenant une stabilisation du systme.

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B. Le problme de la rforme selon lactuelle ligne de dmarcation


La manire dont les choses sont et dont les choses arrivent, constitue ce qu'on appelle la nature des choses; et l'observation exacte de la nature des choses est l'unique fondement de toute vrit. () L'conomie politique est tablie sur des fondements inbranlables, du moment que les principes qui lui servent de base sont des dductions rigoureuses de faits gnraux incontestables. Les faits gnraux sont, la vrit, fonds sur l'observation des faits particuliers, mais on a pu choisir les faits particuliers les mieux observs, les mieux constats, ceux dont on a t soimme le tmoin ; et lorsque les rsultats en ont t constamment les mmes, et qu'un raisonnement solide montre pourquoi ils ont t les mmes, lorsque les exceptions mmes sont la confirmation d'autres principes aussi bien constats, on est fond donner ces rsultats comme des lois gnrales, Jean-Baptiste Say, Trait dconomie politique, 1803 Le rapport du Commissariat Gnral du Plan intitul la conduite du changement au sein du secteur public : une contribution pour laction (Colson, 2005) expose trs clairement le programme de recherche dominant. Le programme du Groupe de travail Ariane qui a ralis ce rapport, prsent par le Commissaire au plan Alain Etchegoyen, a repos sur des tudes de cas convaincantes. Il prcise : Cette approche empirique permet de dgager une sorte de guide dont peuvent sinspirer tous ceux qui sont soucieux de rformer ladministration sans se contenter deffets dannonce . La mthode se rclame explicitement de linduction : partir du terrain afin de dgager certains principes concrets daction . Le style du rapport administratif franais est gnralement dductif. Les analyses sont brillantes, se terminent par des listes imposantes de propositions sur le mode faire que en supposant que le comment relve du il ny a qu , pour terminer gnralement au fond dun tiroir . Le rapport du groupe Ariane cens tirer le fil du changement le remarque juste titre : les rapports sont vides quant au comment. Le rapport de Christian Blanc Pour un Etat stratge garant de lintrt gnral (1993) ne comporte quune page et demie sur le processus de mise en oeuvre. Dans notre rapport les tablissements publics nationaux, un chantier pilote pour la rforme de lEtat (Rochet, 2002), nous avons tent une autre approche sinspirant du cycle propos par Charles Peirce :

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Quest-ce quune bonne dcision publique ? La dfinition du cadre institutionnel de dpart

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Lanalyse de la situation actuelle par enqute et le dgagement, par induction, dides saillantes De nouveaux horizons possibles, soit labduction dhypothses de travail Par dduction, des lments de doctrine, en intgrant les apports de la thorie gnrale des systmes Des axes daction qui permettent de tester par induction les hypothses avances.

Cette approche permet dintroduire des pratiques danalyse stratgique comme le FFOM (forces, faiblesses, opportunits, menaces), o les opportunits et les menaces sont celles de lenvironnement et les forces et faiblesses celles de la capacit combiner design institutionnel et performance organisationnelle. Ce rapport a permis de mobiliser les acteurs concerns qui se sont runis en club de pairs, entre directeurs dadministration centrale et dtablissement publics, autour de trois activits : lchange dexprience entre pairs, lorganisation dun colloque annuel qui met en avant des ides et des approches nouvelles dans un cadre national et international et un sminaire annuel de formation approfondie. Le travail pratique et thorique est ainsi li. Les expriences innovantes de chacun sont mises en perspective avec un cadre conceptuel qui se construit par itration entre la thorie et la pratique. Cette dimension nest prsente ni dans lapproche presque exclusivement dductive des rapports administratifs, ni dans le rapport dlibrment inductif du groupe Ariane. Rien nest en soi critiquable dans les propositions du groupe Ariane. Les pratiques observes au cours des sept tudes de cas sont toutes pertinentes et effectives mais rien ne nous est dit sur le cadre gnral qui conditionne ces rformes. Tous les cas tudis concernent des organisations et non des institutions, de sorte que nous avons un catalogue de bonnes pratiques pas une observation dune dynamique globale du changement. Le rapport se fait lui-mme lcho de la limite oprationnelle de sa dmarche en concluant sur trois paradoxes : Le paradoxe budgtaire : il rejoint le constat que nous avons pas su faire pleuvoir o cest sec . La rforme intervient quand les marges de manuvre ont disparu et impose des rallocations des ressources aux objectifs prioritaires. Les techniques managriales sont donc inoprantes sans rforme politique de lEtat. Le paradoxe du plus change, plus cest la mme chose : loptique exclusivement managriale revient conduire le changement dans un systme qui demeure inchang. Ce nest que dans la conclusion que le rapport fait un lien entre changement organisationnel et LOLF dont nous avons soulign le caractre fondamental (Rochet, 2004). Le paradoxe de la rforme russie, qui rcompense plus ceux qui ne font rien que ceux qui prennent des risques, car le systme de valeurs port par le cadre institutionnel na pas chang. Lincapacit rsoudre ces trois paradoxes nous renvoie logiquement au paradoxe de leuthanasie bureaucratique que lon peut rsumer par la formule plus a va moins bien, plus a me conforte dans la ncessit den finir avec le secteur public .
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Un programme de recherche pour le management public Le rapport nest rellement convaincant que lorsquil procde par falsification, cest-dire quil dmontre la fausset dopinions du sens commun : lexpos de sept cas et mme dun seul de changement russi suffit falsifier le prsuppos selon lequel les rformes seraient plus difficiles en France quailleurs ! Ainsi, ce rapport sur le comment ne rpond pas la question du comment faire de manire probante et oprationnelle. Il conclut sur la ncessit dintgrer son catalogue doutils dinterventions dans une dmarche raisonne , mais sans rien nous dire sur la nature de la raison mettre en uvre .
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La conclusion, presque explicite, quen tire son auteur est quon ne peut rsoudre la question du comment quen la connectant celle du quoi. Nous avons mis en avant que cette attitude doubli du quoi est le rsultat de lapproche dterministe qui est sous-jacente lidologie dominante de lcole no-classique, dont la Nouvelle Gestion Publique le NPM - qui ntait en fin de compte quun catalogue doutils dintervention, composs partir dun recueil de success stories (Osborne et Gaebler, 1992), dont nous avons soulign les rsultats contre performants. Llimination du quoi et sa rduction au comment procde dune conception dterministe de la connaissance. Le dterminisme part de lhypothse quil existe un tat optimum, dfini par les lois accessibles lintelligence humaine et dont toute bonne politique doit viser la ralisation. La question de la philosophie politique est alors rduite celle dune conception du monde une weltanschauung lie des diffrences culturelles et religieuses. Ainsi, le thme de la confrence du rseau International Public Management Network pour 2006 porte sur les valeurs civiques mais considres uniquement comme condition de rception dune doctrine universelle - le NPM - exprime dans une langue unique langlais - au travers darrangements locaux. De nombreuses communications ce colloque ont montr que la culture, non seulement la culture nationale mais aussi la culture comme vertu civique, nest pas une variable dajustement dune doctrine universelle mais au contraire une valeur fondatrice des stratgies de management public. Les outils du management ne font pas sens en eux-mmes comme le propose le rationalisme positiviste. Ils font sens sils sont enchants par une stratgie de politique publique enracine dans un contexte culturel national. Cet enchantement, la philosophie politique peut nous le fournir en posant la question ontologique de la bonne socit.
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Ce qui nous conduit discuter la thorie de la connaissance sous-jacente lobservation puis la comprhension du changement dans le secteur public.

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Ce rapport fut un des derniers du Commissariat au plan : M. Colson dcida de rejoindre un grand cabinet de conseil aprs publication de son rapport, le Commissaire Alain Etchegoyen fut remerci, et le Commissariat au plan transform en simple bureau dtudes disposition du gouvernement. http://www.ipmn2006.net/

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C. La thorie de la connaissance comme ligne de dmarcation


Un conomiste qui est seulement un conomiste est susceptible dtre un flau. Friedrich August Von Hayek En pistmologie, et plus particulirement dans lpistmologie des sciences de gestion, le sicle pass a t marqu par laffirmation des pistmologies non dterministes, globalement regroupes, bien que de manire trs poreuse, sous le concept de constructivisme. Elle nous amne ncessairement une lecture critique de luvre de Friedrich Von Hayek qui a fond ses recherches dune thorie de lEtat et de laction sur une thorie de la connaissance. On se doutera la lecture de nos prcdents travaux que nous ne partageons pas les conclusions auxquelles parvient Hayek, qui sont dailleurs trs composites (Dostaler, 1998, 2001). Elles nen reprsentent pas moins une rupture radicale avec le positivisme dominant en refusant le scientisme des lois de la nature dont lconomie politique ne serait plus que la mise en uvre, dans la ligne de la tradition classique puis noclassique, de Jean-Baptiste Say au consensus de Washington . Hayek a permis ainsi de disjoindre la dmarche librale initie par Adam Smith, dont lobjet tait dviter le Lviathan de Hobbes en faisant de la libert individuelle et de sa relation avec lEtat son sujet dtude, des doctrines libertariennes du laisser-faire. La mthode dobservation de Hayek repose sur un rejet radical du positivisme logique du Cercle de Vienne et sa vision dune unit de la science fonde sur une vrifiabilit des noncs thoriques par des noncs dobservation. Hayek rejette au travers du positivisme logique lide que la raison est toute puissante pour transformer lordre social. Son approche converge avec celle de Popper en insistant sur les processus cognitifs et sur la nature des thories scientifiques qui ne peuvent tre empiriquement vrifiables, comme le prtend le positivisme logique du Cercle de Vienne, mais falsifiables (ou corrobores). Les travaux de Hayek sur la thorie de la connaissance sont de toute premire importance pour le chercheur en management public : Sur un plan disciplinaire, il largit considrablement le champ, refusant la reductio ad economicam de lconomie no-classique, pour stendre jusquau domaine de la philosophie morale. Sur un plan pistmologique, il rejette radicalement le positivisme logique en revivifiant les sources dun libralisme humaniste dont on trouve les fondamentaux dans lAdam Smith de la Thorie des sentiments moraux. Son libralisme se heurte donc de front lidologie no-classique et son formalisme mathmatique qui prtend dcouvrir des lois dterministes dans lconomie devant guider ladaptation des institutions.

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C. 1.

Hayek et la rfutation du dterminisme

La proccupation de Hayek tourne autour de deux questions : lEtat construit-il le social ? (ce que Hayek a appel galement rationalisme constructiviste mais qui est en fait du positivisme) et quelle est linteraction entre le cadre institutionnel quil dfinit et le jeu des acteurs ? Cette proccupation est la mme que celle dAdam Smith qui, sans remettre en cause le rle de lEtat politique, a considr les dangers que pouvait faire courir la performance des nations un Etat gangren par les rentes et les sincures. Lapport de Popper a t important pour Hayek qui adhre au principe de la falsification dfini dans la Logique de la dcouverte scientifique. Ils ont vcu tous deux dans la Vienne des annes vingt et vu de prs la rvolution bolchevique et le dveloppement des courants dirigistes quils voient comme un triomphe du rationalisme, de la rationalit illimite des planificateurs de toutes sortes. Son uvre trouvera sa source dans une volont militante de poser les bases dune socit fonde sur la libert. Sans le formuler comme nous lavons fait, Hayek distingue lEtat institution de lEtat organisation et voit dans la confusion de ses intrts de joueur avec celui de producteur de rgles, un danger pour la libert politique. LEtat ne peut tre sa propre finalit et doit tre soumis une rgle qui lui est suprieure. Hayek fait explicitement rfrence au thomisme : les autorits lgales ne sont pas en ellesmmes sources de lgitimit, elles doivent se rfrer un droit suprieur, labri des contingences politiciennes de lEtat dmocratique, limage des institutions nes de la rvolution anglaise de 1688. Le projet de Hayek est de remplacer le gouvernement des hommes par le gouvernement des lois. Le processus lectoral chez Hayek nest pas une garantie contre la tyrannie, cest seulement un moyen. La dmocratie recle un danger : la coercition de la majorit sur la minorit, la tyrannie du court terme lectoraliste sur le long terme stratgique. Il remet en cause le contrat social tel que le concevait Rousseau : lAssemble Nationale nest pas le peuple souverain, expression dun contrat social prexistant lexpression de la volont nationale. Ds lors, la plus haute autorit de lEtat ne doit avoir aucun pouvoir de coercition, mais seulement de rappel et de sauvegarde du droit. Il propose quelle ne soit compose que de citoyens expriments et dge mr, au-del de 45 ans, supposs tre sages. Hayek est aux antipodes du jeunisme des libraux actuels. Dans son opposition au positivisme, Hayek ne conoit la socit que comme un difice sans architecte , rsultat spontan des actions non intentionnelles de laction humaine, o lon retrouve trs clairement la filiation avec Adam Smith. Il nie donc lexistence de lois et de sens du dveloppement de lhistoire qui serait exogne lactivit humaine. Hayek va jusqu rejeter le concept de socit comme fruit du rationalisme positiviste et dune volont de coercition dindividus sur dautres individus contre laquelle lEtat haykien va devoir lutter. La construction sociale obit un principe endogne de lordre spontan, le droit positif tant la codification des rgularits constates. Cet ordre spontan est le produit de lexprience humaine qui dveloppe des habitudes et des institutions qui ont russi dans leur propre sphre et qui sont devenues, leur tour, le fondement de la civilisation

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que nous avons difie . Il se rfre Whitehead pour lequel la civilisation avance en accroissant le nombre des oprations importantes que nous pouvons accomplir sans y penser . Le moteur de ce progrs est la rationalit limite des individus qui les conduit chercher des mcanismes de coordination qui, tout en prservant la libert des acteurs dcentraliss, leur donne une information sur ltat dquilibre densemble du systme. Tel est le rle du mcanisme des prix que Hayek considre uniquement comme une mthode de gestion de linformation entre le global et lacteur et non comme un mcanisme miraculeux. Le march nest pas, chez Hayek, une loi de la nature , mais un mcanisme efficace de partage dinformations qui contribue rduire la rationalit limite des acteurs. Il sinscrit contre la tendance de la thorie conomique vouloir mathmatiser le fonctionnement du monde. Il sera pour cela dans limpossibilit d'obtenir un poste dans le dpartement d'conomie de l'Universit de Chicago en raison de son opposition croissante au positivisme et la modlisation de plus en plus abstraite de la science conomique par les mathmatiques. Il deviendra professeur de sciences morales, comme Adam Smith.
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Mais le rejet du dterminisme et du positivisme chez Hayek dbouche sur une aporie . Son propos est de concevoir une socit base sur la libert, celle-ci tant dfinie par labsence de coercition, mais quil est impossible dabolir compltement. De l vient la ncessit de l'tat, qui est une institution centrale du systme haykien : celui-ci doit disposer du monopole de la coercition, au sens du monopole de la violence lgitime chez Max Weber, que Hayek admirait malgr son appartenance lcole historique allemande. Ce monopole de la coercition doit tre celui du droit afin dviter la coercition des hommes sur dautres hommes. Mais lEtat ne pouvant tre sa propre fin doit tre soumis un droit qui le contrle. Pour assurer la clture de son systme, il faut Hayek une cl de vote qui ne peut tre assure ni par le fonctionnement des marchs, ni ne doit ltre par le droit positif. Aussi invente-t-il des lois gnrales qui auraient le mme rang que le droit naturel de la philosophie politique classique, de niveau moral, labri de la rationalit positiviste humaine et de nature coercitive.
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Ds lors, cette loi morale appelle soit la mtaphysique, au sens dun Dieu cach guidant laction des hommes vers le bien, soit un lgislateur sage guid uniquement par la morale dictant des lois gnrales dans le droit public, que complte un ordre spontan dans le droit priv que fait respecter le juge. Dans le droit priv, le juge haykien doit faire respecter lquilibre de lordre spontan un ordre qui na pas t agenc par qui que ce soit et qui na pas pour base des commandements indiquant aux individus ce quils doivent faire () Le juge doit trouver des rgles qui nont jamais t formules, ni peuttre pratiques avant (1980 : 114-121). Le droit est, chez Hayek, le produit dun processus de slection naturelle. Il nest pas cr, contrairement ce quaffirme le positivisme juridique, prolongement du positivisme logique du Cercle de Vienne : Nous devons dabord nous librer totalement de lide fausse quil puisse exister dabord une socit et quensuite celle-ci soit capable de se
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F.A HAYEK The use of Knowledge in Society , reproduit dans Pierre Manent Les libraux , Tel, Gallimard Hayek nemploie pas cette formule dont la paternit restera Herbert Simon, mais le concept y est dj exprim la connaissance des circonstances que nous devons utiliser nexiste jamais sous forme concentre ou intgre, mais uniquement en fragments disperss dun savoir incomplet et souvent contradictoire que possdent tous les individus spars . Id, p. 765 En philosophie des apories sont des difficults irrductibles dans une question philosophique ou dans une doctrine. - Page 41/145 Edition du 18/02/11

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Un programme de recherche pour le management public donner des lois (Hayek , 1980 :114). Le droit et le juge apparaissent ainsi comme un deus ex machina garant de lharmonie densemble de lordre spontan. La cl de vote du systme haykien est donc constitue dun droit non positif, rsultat dun processus dvolution. Mais Hayek ne nous dit rien sur le critre de slection luvre dans ce processus, qui est soit de niveau mtaphysique pour les lois gnrales du droit public, soit revient vers des principes utilitaristes quil combat et qui suppose laccord entre utilit et morale pour le droit priv.
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Hayek choue sur deux plans : En ne considrant lvolution des institutions uniquement comme un processus endogne qui nat du jeu spontan des acteurs, et en rejetant tout action institutionnelle exogne vers le constructivisme . Les progrs de la recherche (Aoki, 2001 et Greif, 2004) en conomie institutionnelle ont au contraire permis de comprendre comment une dcision exogne pouvait entraner une volution endogne des institutions. Hayek sest ainsi vu rduit un thoricien du laisserfaire, ce qui est un appauvrissement considrable de ses recherches. En nabordant pas la question de la philosophie politique tel quelle ressort du dialogue entre Kojve et Strauss, celle de laccs la sagesse et de la bonne socit . La solution est pour Kojve la confusion des rles entre le philosophe et le dirigeant, par dfinition sage et providentiel que sa philosophie de lhistoire ne manquera pas de fournir face aux besoins des circonstances. Ce qui ne peut mener qu la tyrannie selon Strauss, car philosopher cest savoir quon ne sait pas (DNH :41). Puisque les institutions se crent de manire non-intentionnelle, cette question na pas lieu dtre pose.

Raymond Aron ne manque pas de relever cette aporie sur laquelle dbouche le raisonnement de Hayek, pour laquelle il conclut son commentaire, logieux, de La Route vers la Servitude :
Jai toujours peine, personnellement croire que moralit et utilit, par harmonie prtablie, concident pleinement () Je ne refuserai pas mon admiration la dmonstration de Hayek, mais je rserverai ma foi. Les libraux ont parfois tendance, comme les marxistes, croire que lordre du monde pourrait rconcilier nos aspirations avec la ralit 24.

Luvre de Hayek fournit donc les lments dune remise en cause de la ligne de dmarcation tablie par le courant dominant base sur la rationalit parfaite des acteurs et le march comme moyen darriver la Pareto optimalit. Il fait de la mthode intellectuelle et de la thorie de la connaissance, et non de la question de lEtat oppos au march, la ligne de dmarcation qui nest plus entre conomistes libraux et tatistes mais entre positivistes et non-positivistes. Cette aporie fonde les bases dune poursuite de la recherche sur le statut du politique, sur la place de la lgalit et de la lgitimit. Les deux questions que nous laisse Hayek sont un point de dpart pour rectifier la ligne de dmarcation :

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Le droit na certainement pas t cr pour servir un but formidable quelconque, il sest au contraire dvelopp parce quil rendait les gens qui sy conformaient plus efficaces dans la poursuite de leurs propres objectifs (1980 : 135) R. Aron la dfinition librale de la libert , commentaire de La route de la servitude, in Pierre Manent, op. cit , p. 833.

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1) quel ordre peut parvenir linteraction des acteurs dcentraliss, et une action intentionnelle des institutions est-elle possible dans une logique de rationalit limite des acteurs, et 2) quel droit non positif peut tre soumis lEtat pour jouer son rle de protection de la libert des acteurs et de recherche dun processus de partage dinformation ?

C. 2.

Le dterminisme revisit : lhypothse ergodique

Labandon du dterminisme positiviste peut nous exposer un danger : celui du relativisme cognitif intgral, la ngation de la raison. Cest notamment la position libertaire dveloppe par Feyerabend. Ainsi le courant post-moderne, celui des imposteurs intellectuels dnoncs par Sokal et Bricmont (1997) qui dtourne les avances de la physique non linaire au profit du relativisme. Dtournant la relation dincertitude dHeisenberg, les postmodernes ont soutenu entre autres que le sexe de la chose observe dpendait de celui de lobservateur, fondant les gender studies dans le cadre des french theories aux Etats-Unis. Nous devons donc naviguer entre deux cueils : lobissance passive ou active un suppos sens de lhistoire et la ngation totale des rgularits historiques, institutionnelles et organisationnelles qui nous porterait croire que tout est possible . Lavenir est ouvert dclarait Karl Popper, mais cela ne veut pas dire quon peut faire nimporte quoi. Cest la mthode de formulation des hypothses et leur corroboration qui permet de tracer la dmarcation entre la dmarche scientifique et les pseudosciences. Nous touchons l aux sciences sociales technologiques quvoquait Karl Popper dans Misre de lhistoricisme : la prdiction peut annoncer la survenue des priodes rgulires et probables douragans en provenance dune direction dtermine, lingnierie technologique et sociale en pratique les institutions - permettra alors de prendre les dcisions ncessaires pour renforcer les btiments et prparer les populations.
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Sur la question du dterminisme, la position de Hayek est la seule cohrente (Sapir, 2005 :146) en le reliant aux capacits cognitives des agents : la plupart des rgles de conduite qui guident nos actions et la plupart des institutions qui naissent de cette rgularit sont des adaptations limpossibilit pour quiconque davoir une conscience complte de tous les faits particuliers qui ressortissent de lordre social (Hayek, 1980). Mais cela nie-t-il pour autant la possibilit dactions intentionnelles au niveau institutionnel ? Il faut ici, avec Jacques Sapir et Douglass North, prolonger la thorie de la connaissance de Hayek par lapplication de lhypothse ergodique .
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Lapproche de Popper rejoint ici celle de North : les technologies sociales peuvent tre dfinies comme des routines rduisant lincertitude cre par le dveloppement des technologies physiques, que ce soit au niveau macro comme au niveau meso (les organisations). Voir Nelson (2002). Lobservation, dans le temps ou dans lespace, des proprits dune partie du systme permet de former des hypothses sur les proprits du systme densemble. Les systmes ergodiques ne comprennent que des tats dquilibre et la transition dun tat un autre est statistiquement prvisible. A loppos, pour comprendre le comportement dun systme non-ergodique, il faut accder ses principes organisateurs sous-jacents ou pouvoir le situer dans un ensemble plus vaste de systmes dont le comportement pourra tre ergodique. La thorie ergodique est issue des travaux du chimiste Bolzman et ses fondements mathmatiques ont t btis par Von Neumann pour la comprhension du comportement des systmes dynamiques. Elle a t introduite dans lanalyse conomique par Haavelmo et Samuelson. - Page 43/145 Edition du 18/02/11

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Un programme de recherche pour le management public a) Risque, incertitude, ergodicit Dans un systme voluant dans un environnement stable, on peut pratiquer lart de la prvision partir des enseignements de ce qui sest dj pass, gnralement en se reposant sur des sries statistiques. Cest ainsi que lon utilise les arbres des causes pour la gestion des risques. Pour reprendre une dfinition ancienne de Hirsh, le risque est ce qui est statistiquement calculable et contre lequel on peut sassurer. Un systme voluant dans un environnement ouvert sera rgi par le principe dincertitude : il est soumis une multitude dintrants alatoires et son comportement devient stochastique. Pour piloter un systme soumis au principe dincertitude, il faut accder aux thories sous-jacentes qui le gouvernent, comme, par exemple, le principe de rsilience des organisations que nous avons dvelopp dans IAE. Les institutions peuvent jouer alors le rle de rducteur dincertitude en codifiant les configurations que peut prendre le systme, partir de la comprhension de lcart existant entre les comptences de lacteur et la difficult du problme quil a rsoudre (Heiner, 1983). Cest la position adopte par North (1991) : les institutions sont des rducteurs dincertitude. Dans ces deux cas, le systme est dit ergodique car on peut faire lhypothse de son comportement global et futur partir de la comprhension du comportement du systme un moment ou dans des situations donnes. Dans les systmes ergodiques, les mthodes dterministes (par exemple dans le domaine de la gestion de projet (Miller, 2002), peuvent fonctionner. Les institutions dun systme ergodique joue un rle de rducteur dincertitude en exprimant les choix prfrables vers lesquels doivent tendre les comportements stochastiques internes du systme. Nous avons mis en avant (Rochet, IAE) que lvolution des systmes institutionnels suivait une trajectoire de ruptures en continuit, soit une succession dtats statistiquement prvisibles spars par des ruptures que sont les transitions dun cycle technologique un autre : les cycles de Kondratiev, les cycles daffaires de Schumpeter ou encore, de manire plus approprie notre champ dtude, les paradigmes techno-conomiques (Perez, 2002; IAE). Un systme public peut tre considr comme ergodique sil volue dans le mme paradigme techno-conomique dont on peut comprendre les grands principes de fonctionnement. b) Quand les institutions ne fonctionnent plus Mais ds lors quil y a changement de paradigme avec lentre dans un nouveau cycle technologique, les pratiques hrites ne permettent plus de rsoudre les problmes dun environnement devenu turbulent et incertain. Le comportement du systme devient non-ergodique : la comprhension du comportement du systme un moment ou face un problme donn ne peut plus permettre de prvoir le comportement du systme densemble. Il faut donc accder aux rgles sousjacentes plus profondes que celles codifies par les institutions actuelles, qui peuvent permettre de comprendre les principes de transition dun paradigme techno-conomique un autre. Les institutions qui permettaient de rduire lincertitude ne le permettent plus : elles sont rinventer (North, 2005). Cette distinction est essentielle pour comprendre le rle des institutions :

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si les systmes socio-conomiques navaient aucune ergodicit, la comprhension du changement se rduirait couter une histoire pleine de bruit et de fureur, raconte par un idiot (Shakespeare, Hamlet) donc nier tout rle positif aux institutions. On aboutirait alors un libertarisme total, linstar de libertariens comme David Friedman. Si, loppos, lergodicit tait totale, comme dans lhypothse positiviste, lobservation permettrait de parvenir une comprhension scientifique du monde : cest lEtat positif dAuguste Comte o lobservation a domin limagination () et elle la dtrne .

Dans les deux cas, les institutions sont inutiles ou, au mieux, secondaires (Tableau 1, page 70). Le constat de rgularits observables entre institutions et performance dans le temps long nous conduit admettre, pour reprendre le vocabulaire de Samuelson, des ergodicits partielles et temporaires qui sont spares par des priodes de crises o nous avons examin le rle dcisif des ruptures technologiques (IAE). Il y a donc succession de priodes rgies par les principes dterministes ou probabilistes o lhypothse ergodique peut sappliquer, et de priodes rgies par une incertitude rgie par dautres principes o elle ne le peut pas. Il est ds lors clair que lapplication de mthodes propres un monde ergodique au pilotage dans un monde non-ergodique constitue une source majeure dchec pour les politiques publiques. Cest lhypothse centrale des travaux de Douglass North (2005) : dans un monde non-ergodique la comptence cl devient la capacit dapprentissage qui permet de rinventer les thories sousjacentes la conception des institutions. c) La question connaissance. essentielle est donc celle de la

Celle-ci est tributaire de nos reprsentations, plus prcisment de nos systmes de reprsentations fonds sur nos capacits de perception, parfaite ou imparfaite. Soit lon peut parvenir une connaissance complte et intelligible du rel (monde de la thorie de lquilibre gnral et des lois de lhistoire du marxisme) et lon adopte une hypothse ergodique complte (on peut dduire de lobservation dun tat du systme en un lieu et un moment donn son tat en tout temps et en tout lieu) et lon conclut un dterminisme quasi parfait du monde. Soit la connaissance est imparfaite et lon peut, en fonction de lhypothse ergodique retenue totale ou partielle et temporaire - parvenir au constat dun dterminisme au moins partiellement inintelligible, vrifiable uniquement ex-post, rsultat non-intentionnel dactions intentionnelles des individus ou des groupes. Cela peut nous conduire, soit lindividualisme mthodologique adopt par Hayek qui aboutit un ordre spontan, ou encore par lconomie des conventions o lindividu est guid par le sens du bien commun, soit un rle des institutions et de lEtat comme structurant la convergence des actions intentionnelles des individus et des organisations. Dans le cas dune ergodicit partielle, on peut parvenir identifier des dterminismes locaux et temporaires, qui peuvent devenir pilotables par lapprentissage et le progrs de la connaissance.

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Un programme de recherche pour le management public En introduisant lhypothse ergodique, nous sommes donc amens dpasser lapproche positiviste qui assimile la comprhension de lvolution du comportements pass des systmes socio-politiques celle de leur comportement futur.

C. 3. Les perspectives ouvertes par labandon du positivisme logique au profit de lvolutionnisme


Je tiens aussi souligner fortement lide selon laquelle lconomie est une science morale Lettre de Keynes Harrod, 1938, cite par Gilles Dostaler La question fondamentale pose, en fin de compte, par la dfinition de la ligne de dmarcation est LEtat peut-il tre porteur dun dessein politique ou est-il soumis des lois historiques dont il doit se contenter dtre laccoucheur ? . Lergodicit partielle des systmes socio-politiques, fonde sur lidentification du temps long braudelien, les cycles de Kondratiev, ou encore sur les cycles daffaires de Schumpeter, permet de se situer entre le dterminisme et lindterminisme absolus qui sont les deux consquences du positivisme logique. Dans le premier cas on aboutit un relativisme des valeurs fond sur lhistoricisme (le cas extrme tant le marxisme), dans le second une autre forme de relativisme fonde sur labsence de dpendance par rapport au pass et la ngation de toute forme de rationalit (Feyerabend et le courant post-moderne). Lhypothse de lergodicit partielle et temporaire des systmes introduit trois objets dapprofondissement des connaissances pour rendre le systme pilotable : 1. La dpendance de sentier 2. Lapprentissage 3. Les crises 1) Lexistence dune dpendance de sentier implique que lon peut dduire de lobservation dun tat du systme et de son histoire des lments de prdiction de son comportement dans un futur proche .
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Prdire et non prvoir, car le comportement dun systme ouvert reste soumis au principe dincertitude, donc lintervention humaine et des institutions dans la dfinition des trajectoires, des facteurs exognes non matrisables et au caractre stochastique de tout processus dvolution. Dans un futur proche, car lidentification dune rupture technologique ne peut tre quintuite dans le prsent et valide seulement ex-post. La dynamique du systme dans le temps long reste toutefois prdictible quant ses grandes tendances. Il y a donc place pour des stratgies institutionnelles de gestion des trajectoires comme le montre aujourdhui lexemple de la Chine par le
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Le principe de dpendance de sentier a t formul par Paul David (1984) partir dun article de Brian Arthur (1987) pour lvolution technologique. Elle est introduite dans lanalyse de lvolution institutionnelle notamment par les travaux fondateurs dAvner Greif (2004)

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programme souvrir et se rformer dfini par Deng Xiao Ping, bas sur la comprhension de limpact ngatif de la dcision des Ming au XV sicle de fermer les ctes, et lont montr par le pass celles du Japon, des Etats-unis et de la France gaullienne. Pour North (2005), la dpendance de sentier dans un monde non ergodique repose sur linertie de la culture et des systmes de croyances qui structurent les mcanismes dapprentissage. 2) Lamlioration de la base de connaissances permet de rendre les dterminismes locaux et partiels plus intelligibles, dintgrer ses divers lments constitutifs : conomiques, sociaux, institutionnels, moraux et surtout de grer lvolution des croyances qui sont la base des institutions qui permet linvention de nouvelles thories dans un monde non-ergodique (North 2005). Il y a donc corrlation entre la capacit piloter lvolution des trajectoires et laccroissement de la base de connaissance, ce que North appelle lefficience adaptative des institutions. Celle-ci est possible ds lors que lon passe de linduction rptitive des positivistes lapprentissage par essais et erreurs (Popper, 1990). Cet apprentissage est lui-mme un facteur de renforcement du principe de dpendance de sentier, comme lclaire le modle de Mokyr (Figure 4).

Figure 4 : Le cycle de production de la connaissance selon Jol Mokyr

Cette approche conforte la proposition de Hayek dune division du travail dans la production de la connaissance, entre connaissance pure (pistmique) et gratuite produite pour lamour de lart et la connaissance empirique applique la rsolution de problmes pratiques. Les stratgies gagnantes consistent alors relier ces deux bases de connaissances pour que la connaissance empirique vienne enrichir et se fonder sur la connaissance pistmique. 3) Les crises reprsentent les discontinuits entre les tats dquilibre du systme, que ce soit au niveau du mtasystme socio-conomique ou au niveau des systmes organisationnels. La base de connaissance mobiliser pour grer les crises de transition dun tat dquilibre un autre est elle aussi discontinue, fondant une conomie politique de la connaissance comme moteur de lvolution institutionnelle, ainsi que le propose Mokyr.

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Un programme de recherche pour le management public Sil sagit de rinventer les institutions tout en sinscrivant dans la dpendance de sentier, il faut la fois enrichir les modles cognitifs pour intgrer les lments dun nouveau paradigme et inventer, par abduction, de nouveaux modles institutionnels, puis grer la co-volution des institutions et des organisations. Les institutions hrites sont des semi-paramtres comme les dfinit Avner Greif (2004) soit des paramtres exognes au processus dvolution mais qui peuvent tre modifis par feedback de ce processus dvolution (et qui donc se comportent comme des variables). Cest limportance de ce feedback qui va faire que les institutions vont voluer et sauto-renforcer. Dans ce scnario, lapprentissage est cl car il permet, par abduction, de crer des comptences et des rgles du jeu nouvelles.

C. 4. La dynamique du changement dans une optique volutionniste


Le changement au niveau des organisations est bien analys dans la littrature. Dans IAE, nous avons utilis comme cadre danalyse la rsilience des systmes pour comprendre comment les organisations pouvaient se comporter comme des systmes adaptatifs alternant des phases dvolution continue spares par des mutations permettant de parvenir ce nouvelles combinaisons adaptes une complexit suprieure de lenvironnement. Nous avons montr que dans le secteur public en labsence de feedback court du march, et dfaut dun systme dvaluation qui le pallie en retournant vers lorganisation une information sur la performance, les crises jouaient un rle essentiel pour rvler linadaptation dun systme son environnement. La sortie de crise peut alors se faire par le haut, selon un scnario globalement semblable celui de lentreprise prive : la stratgie dfinit un but qui permet lorganisation de repenser sa raison dtre, le leadership permet dimpulser et de soutenir le processus dapprentissage collectif et dinnovation organisationnelle. Mais nous buttions sur le problme de lautonomie de ce processus et de son faible impact sur lvolution des institutions, qui restent dpendantes de lvolution des ides dominantes. Pour Michal Polanyi le frre cadet de Karl et des historiens volutionnistes comme Jol Moky, lhistoire ne peut tre comprise qu partir de lvolution des croyances qui fondent les dcisions et ce sont les croyances, et non la rationalit en elle-mme, qui sont le facteur critique. Comment donc, partir de la prise en compte de lautonomie des croyances, dpasser lobstacle de lautonomie de la dynamique de lvolution institutionnelle et la relier avec celle des organisations ? Les recherches dAoki sont ici dun apport intressant. Aoki part du problme pos par North de la ncessit, pour changer un systme institutionnel, de coordonner le changement entre rgles formelles et rgles informelles. Les rgles formelles peuvent tre changes de manire exogne de manire volontaire tandis que les rgles informelles (croyances, habitudes, coutumes) ne peuvent changer que de manire endogne, les deux processus sinscrivant dans des temporalits difrentes (Figure 7, page 73). La solution explore par Aoki est de rechercher comment ces rgles du jeu peuvent tre gnres de manire endogne partir de laction dun agent de changement qui interagit avec les autres agents du systme

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institutionnel pour crer un processus de changement auto-renforant. Combinant thorie des jeux et thorie de la connaissance, Aoki analyse les institutions comme des systmes durables de croyances partages . Partant du principe de rationalit limite des agents, Aoki tablit que les agents voluent dans des jeux qui ne peuvent parvenir qu des systmes sous-optimaux (au sens de la Paretooptimalit), soit une multitude dtats stables.
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On peut tirer du cadre danalyse dAoki, deux conclusions essentielles : Comme il ny a pas dtat optimal du systme, il y a une diversit de configurations institutionnelles qui lgitiment lanalyse institutionnelle compare comme champ dtude des stratgies institutionnelles. Ce champ danalyse est fondamentalement diffrent de celui du benchmarking qui suppose une pratique optimale obtenue empiriquement qui devient ltalon de la performance. Le benchmarking est pertinent appliqu la structuration des processus qui voluent dans un monde semi-ouvert ou les possibilits de combinaisons sont limites. Il na plus de pertinence dans une dynamique dquilibres de Nash ou plusieurs tats stables sous-optimaux peuvent cohabiter. Lanalyse institutionnelle compare doit permettre de comprendre comment voluent de manire divergente des arrangements institutionnels confronts aux mmes mutations technologiques et lis entre eux par les mmes marchs. Le systme institutionnel est autorenforant sil contribue structurer les modles cognitifs des acteurs. Un des apports essentiels de North est davoir identifi le rle des institutions informelles (ce que lon retrouve plus largement chez Landes sous le vocable de culture soit les usages, les conventions, les codes sociaux. Une volution institutionnelle au niveau formel ne peut russir que si elle peut senraciner dans son substrat informel. Les agents nont quune vue limite du jeu auquel ils jouent et du processus de changement dans lequel ils sengagent. Pour Aoki, les rgles du jeu institutionnel deviennent un lment structurant des jeux subjectifs des acteurs. Les institutions sont donc des modles structurant laction : si les choix daction qui drivent de ces modles ne donnent pas les rsultats escompts, il en rsulte un tat de crise qui conduit la rvision des modles jusqu ce quun nouvel quilibre soit atteint.

Pour Aoki, le changement ne procde donc pas de ladoption dun suppos modle optimal, quil sagisse du modle optimal de march de lconomie no-classique ou de lordre juridique intemporel de Hayek. Son programme de recherche est de comprendre comment les agents modifient de manire coordonne leurs systmes de croyances. Tant pour Aoki que pour Greif, le systme institutionnel est un quilibre de Nash o aucun des agents na dincitation dvier du systme de normes tablies, tout en tant conscient de sa sous-optimalit. Les agents se comportent de manire
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Self-sustaining system of shared beliefs . Les travaux de Aoki sont complter par ceux de Greif qui tudie les trajectoires dvolution des institutions du Moyen-ge vers lconomie moderne. Equilibre de Nash : ensemble de stratgies tel qu'aucun joueur n'a intrt dvier unilatralement pour amliorer sa position. Chacune de ces stratgies est sous optimale tout en assurant lquilibre du systme densemble. Un quilibre de Nash peut tre considr comme la ngation de loptimum de Pareto telle que conu par lconomie noclassique. Un optimum de Pareto est un quilibre de Nash obtenu sous les conditions de concurrence pure et parfaite. Les quilibres de Nash ne sont donc pas pareto optimaux. - Page 49/145 Edition du 18/02/11

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Un programme de recherche pour le management public rationnelle par rapport aux rgles dfinies par le systme : ils ne peuvent donc rationnellement sortir de leur jeu sous-optimal. Ils nont pas accs une forme de rationalit suprieure qui leur indiquerait prcisment quils sont dans une stratgie sous-optimale et qui leur donnerait les incitatifs pour la modifier. Si lon sinscrit dans la logique positiviste, il y a une forme de rationalit extrieure et indpendante des jeux : cest soit la bonne gouvernance , lEtat dans une perspective historiciste ou encore lordre spontan du march chez Menger ou lordre juridique idal, le cosmos , chez Hayek. Ces approches conduisent de facto adopter une posture adaptationiste un quelque dterminisme immanent. Si lon adopte la posture volutionniste, la nature du programme de recherche change : il porte sur le double mouvement, exogne et endogne, de modification des systmes de croyances, au niveau des institutions et au niveau des agents. En tout tat de cause, le changement repose toujours sur une dynamique endogne, car cest aux travers de leurs rapports entre eux et avec les institutions que les agents valuent les changements socialement bnfiques. Le changement peut tre impuls de manire exogne en changeant les institutions formelles mises en uvre par des organisations publiques qui imposent aux agents modifier leurs transactions avec les institutions mais ce changement sera lui-mme influenc par le feedback de la nature inapproprie du systme de croyance prvalent . Il y a la fois des facteurs exognes volontaires - comme linitiative politique - ou contraints comme la gographie, les rapports de force, les vnements fortuits - qui induisent des volutions, et aussi des facteurs endognes comme des pratiques sociales. Cest ce jeu qui dtermine le phnomne de dpendance de sentier.

C. 5. Freins institutionnel

et

inducteurs

du

changement

Dans la systmique du changement de Aoki, quatre freins au changement apparaissent (2001: 233-244) 1. En tant que systme de croyances, au-del dun simple cadre juridique Aoki approfondit ici la nature des institutions informelles mises en avant par North les institutions portent un ensemble de normes, de codes de communication, qui filtrent les ides innovantes en dfinissant a priori ce qui est plausible et ce qui ne lest pas. Cette analyse converge galement avec celle de Mokyr selon laquelle un changement empirique ne peut perdurer sans changement dans la base pistmique de la connaissance. 2. Il y a une boucle de rtroaction (Figure 8, page 74) entre le cadre institutionnel et les comptences des agents. Les institutions sont porteuses dun systme de valeurs qui indique ce vers quoi les agents doivent faire porter leurs efforts pour en tre rcompenss. Les institutions indiquent le sens du dveloppement du capital humain. Les expriences dinnovateurs qui ne sont pas soutenues ou prolonges par une volution du cadre institutionnel seront donc repousses au profit des conformismes. Les institutions peuvent donc dlibrment implanter un systme dincitations qui inspirent le comportement des acteurs dans un sens considr comme

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favorable par la stratgie institutionnelle. Nous avons rencontr ces cas dans lvolution du cadre institutionnel qui a prcd la rvolution industrielle anglaise aux XVII et XVIII sicles, ainsi que dans les stratgies dlibres de rupture de dpendance de sentier du Japon au XIX sicle et de la Chine de Deng Xiao Ping au XX. 3. Le pouvoir politique attach aux institutions incite au statu quo. Il y a alors affaiblissement du politique, le pouvoir de ladministratif devient gardien de la norme, la collusion entre les lites devient patente. En recensant les effectifs des cabinets ministriels en France, qui ont atteint un pic historique en 2004 en France, nous avons soulign la fusion qui soprait entre les lites politiques et administratives, alimente par lendogamie culturelle produite par une mme formation initiale. 4. Les institutions sont lies entre elles et il est difficile de les changer par morceau. Chaque modification du modle dactivit dune administration interfre avec le modle dactivit dune ou plusieurs autres. Le changement ne peut pas tre seulement m par une logique dconomie dchelle et dexternalits de rseau : ce sont les jeux dacteurs qui sont interrelis. Une initiative radicale comme la LOLF en France peut tre une opportunit de changement coordonn. Mais, en analysant le changement quelle peut induire, nous avons soulign la ncessit de ne pas se contenter dtre un changement du cadre juridique et gestionnaire mais dtre un cadre gnral dinnovation port par le politique, dans lequel les agents puissent trouver de nouvelles incitations pour passer une logique de pilotage par les rsultats (Rochet 2004, 2005). Notre programme de recherche doit donc intgrer la question du passage du systme institutionnel dun tat dquilibre un autre. Deux voies sont possibles : le changement peut tre soit endogne, provenant de laccumulation des initiatives dcentralises des acteurs, soit exogne au systme par un dessein collectif conu par lautorit politique. Dans les facteurs exognes, on carte ici le march en adoptant la position de Douglass North selon laquelle des institutions inefficaces peuvent perdurer indpendamment des pressions du march en raison du poids des intrts acquis. On doit galement carter la position historiciste de la ncessit cre par les lois de lhistoire qui rduit la question du comment un activisme de ladaptation, ou encore de la ncessit historique qui fera surgir lhomme providentiel. Reste donc dans le champ des possibles linitiative volontaire du pouvoir politique, mais la question de ladhsion des acteurs reste entire. Lhistoire de lchec de la rforme de Bercy en 2000, partie dun calcul rationnel purement dductif ralis par lInspection Gnrale des Finances partir dun benchmarking du cot de collecte de limpt, est un parangon dchec de rforme conduite par lignorance du principe de co-volution des institutions formelles et informelles. Les facteurs endognes sont principalement linitiative dcentralise des acteurs. Mais ces jeux naboutissent pas des situations pareto-optimales, mais des quilibres de Nash que lon peut rsumer sous la forme toute combinaison de stratgies - une par joueur - telle quaucun joueur ne regrette son choix aprs avoir constat celui des autres joueurs.

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Un programme de recherche pour le management public Notre programme de recherche doit donc : 1. Identifier le processus qui mne la rencontre de ces deux dynamiques de changement qui produit la modification du cadre cognitif des agents. On tente ainsi dapprofondir le problme de la concordance ncessaire entre volution des institutions formelles et informelles de North. 2. Rechercher comment faire apparatre les bnfices pour les agents de cette modification du cadre cognitif et du systme de croyances. Ce changement implique un cot de transaction qui va tre dautant plus important quil entre en opposition avec les institutions hrites du pass. Cest le problme de lasymtrie soulign par Avner Greif (2004) : les institutions hrites ont t intgres dans les modles cognitifs et sociaux des acteurs et continueront jouer un rle dinstitution exogne qui va entrer en conflit avec le nouveau cadre. Il va donc se mettre en place un processus dapprentissage pour crer ces nouveaux modles cognitifs, qui sera li aux bnfices mutuels que retireront les agents. Cest donc un processus dautant plus long et incertain que le changement est grand. Cest un mcanisme dapprentissage collectif quil sagit de mettre en place que nous tentons de reprsenter dans la Figure 5 : le changement institutionnel cre un nouveau champ du possible et de nouvelles rgles introduisant une modification des bnfices escompts par les agents en quatre tapes : la modification du champ des possibles (les permissions), la modification du systmes de normes (les protections), un nouveau cadre cognitif qui va induire de nouvelles rgles dinfrences chez les agents, puis, et seulement ce niveau, de nouveaux incitatifs qui pourront influer sur les anticipations de bnfices des choix faits par les agents.

Figure 5 : La co-volution du cadre institutionnel et du systme de croyances des agents (adapt de Aoki).

Trois remarques sur ce modle : a. Les institutions jouent un rle moteur. En leur fixant le rle de dfinition des permissions (ce quil est permis dsormais de faire) et des protections (lassurance contre les sanctions possibles denfreindre le systme de normes en vigueur) nous

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leur attribuons un rle de parent ducateur au sens o lentendait Eric Berne, soit lautorit moralement ncessaire de Popper (1993 :121).
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b. Nous faisons apparatre les incitations en bout de chane. Beaucoup de modles inspirs par les modles de lhomo oeconomicus comme le NPM les ont placs en premier avec les effets pervers de cynisme et de dsabusement organisationnel que nous avons constats (IAE). c. Le modle repose sur lapprentissage collectif, fait ditrations entre le nouveau cadre institutionnel et les expriences des acteurs. Cela suppose une volution en profondeur des modles dcisionnels de ladministration publique que nous verrons en seconde partie. Ce type dapprentissage nest pas compatible avec lapproche inductive, pour laquelle lapprentissage ne peut procder que par rptition. Selon Popper (1990 :331), linduction ne peut oprer que par probabilit de reproduction dun phnomne observ. Elle ignore les conditions subjectives de lexprience et par consquent la modification des modles mentaux qui laccompagne.
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Dans la logique volutionniste que nous inscrivons dans notre programme de recherche selon le modle de Mokyr, il y a apprentissage par lexprience qui incrmente la base de connaissance empirique (le learning by doing) qui, par feedback, peut modifier le systme de croyances qui enveloppe la connaissance pistmique.

C. 6.

La dynamique du dsquilibre cognitif

Si le systme est quilibr, il ny a pas de raison pour que le changement senclenche, mme avec une action volontaire du pouvoir politique, ds lors que, dans la perspective dAoki o les institutions sont un systme durable de croyances partages, il y a stabilit du cadre cognitif. La solution propose par Aoki est lentre du systme en situation de dsquilibre cognitif, qui est assez proche des changements de paradigme socio-conomique analyss par Carlota Prez : Une mutation technologique rend possible ce qui tait impossible. Par exemple, lAssurance-maladie, les technologies de linformation permettent, grce la mise en place de la carte Vitale, de faire disparatre les tches rptitives et non qualifies de saisie des feuilles de maladie, avec une modification cognitive du contenu du travail et de la chane de valeur. Des domaines dactivit proches entrent en contact. Cela a t lapparition de lentreprise tendue avec lintgration des fournisseurs dans les processus de conception automobile, puis lapparition de la firme virtuelle. Nous avons soulign (IAE) que ce modle de la firme virtuelle devait tre le modle cible de la reconfiguration des administrations publiques par lintgration des potentialits offertes par les technologies de linformation, avec, par exemple,

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Lalternative Etat minimal ou Etat autoritaire ? est donc remplace par le problme pas plus dautorit que cela nest moralement ncessaire . La discussion sur les modles mentaux remonte laube de la pense philosophique. Le dveloppement des sciences cognitives a permis de dmontrer que tout comportement humain implique un certain niveau de reprsentation mentale qui influence limage que nous nous faisons du monde mais aussi nos actes. La recherche sur les modles mentaux et lapprentissage a t particulirement pousse par Chrys Argyris Harvard : Si les gens nagissent pas toujours selon les thories quils affirment avoir pouses, ils se comportent selon une thorie applique (leurs modles mentaux ) in Reasoning, learning and action, individual and organizational, Jossey-Bass, 1982 - Page 53/145 Edition du 18/02/11

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Un programme de recherche pour le management public lintgration de la chane de traitement des demandeurs demplois entre lANPE et lUnedic, ou encore le dossier mdical personnel. Face ce changement denvironnement, les anciennes logiques tayloriennes ne fonctionnent plus et les modes opratoires des agents et des institutions ont des rendements rapidement dcroissants. Ces interrogations sont constitutives de chocs internes qui viennent interroger la rsilience du systme. Des chocs externes, comme des dficits, des pertes de comptitivit, le discrdit auprs du public, la rcession conomique, le terrorisme viennent mettre le systme en dsquilibre qui perd sa rsilience .
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Des innovations grande chelle apparaissent dans des domaines voisins : cest la problmatique du dcalage public priv qui a t au cur de notre thse.

En consquence, il y a redistribution des atouts entre les joueurs comme le dclin du prestige de la fonction publique et la pertinence, voire la lgitimit, des rgles dominantes est mise en cause. Lapprentissage organisationnel collectif suppose que les agents ne sadaptent pas seulement la marge, mais changent leurs modles mentaux. Lenjeu est alors que les agents internalisent le dsquilibre et entreprennent une redfinition de leur stratgie selon la dynamique dfinie la Figure 5 (page 47). Lvolution peut alors crer une atmosphre de rsolution de problme en stimulant une rflexion stratgique partage, comme il est ressorti des tudes de cas que nous avons ralises dans notre thse. Le lien peut ici se faire entre dynamique institutionnelle et organisation, celle-ci tant le cadre de rsolution de problme des agents. Cette phase dinnovation dbouche sur de nouvelles combinaisons organisationnelles, au sens schumptrien du terme . De nouvelles stratgies apparaissent comme possibles pour les acteurs, de nouveaux patterns , cadres de rfrences et daction, se rvlent plus payants pour les jeux dacteurs. Face ces innovations, les anciennes institutions apparaissent alors comme inappropries pour procurer les bnfices escompts et sont progressivement abandonnes par les acteurs.
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Aoki parle de comptition entre systmes de croyances, que nous pouvons sans problme rapprocher des conflits de paradigmes que nous avons emprunts Carlota Prez dans nos prcdents travaux. Et lon rejoint ici la question de la philosophie politique qui est celle de la vision du bien commun autour duquel se construit la socit. La production symbolique des leaders politiques est ici essentielle pour indiquer la philosophie gnrale du nouveau systme de valeur. Les interventions de De Gaulle et de Churchill ont t dcisives pour transformer une trajectoire perdante en une trajectoire gagnante en permettant aux acteurs dintrioriser une dynamique de succs. La formule de Deng Xiao Ping chat blanc, chat noir, limportant est quil attrape la souris dnonce par les rigoristes de la bande des quatre alors au pouvoir Pkin comme contre-rvolutionnaire , a bien t le
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Sur lanalyse du cycle de la rsilience, nous renvoyons notre thse, Rochet 2005-1 Pour Schumpeter, linnovation se ralise par le biais de lentrepreneur qui ralise des combinaisons nouvelles en utilisant linvention technique. Lentrepreneur remet ainsi en cause les habitudes de pense attaches aux anciennes combinaisons.

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dclencheur de la rupture de dpendance de sentier de la Chine la fin du XX sicle. Le point critique du changement apparat donc bien comme lendognisation des grands enjeux stratgiques par les acteurs, dans une itration acteur systme qui permet une volution coordonne. Lapport de la thorie des jeux par Aoki, complt par Greif qui fait le lien entre thorie des jeux et conomie institutionnelle, vient donc complter les travaux sur linnovation de Schumpeter et sur les changements de paradigmes technologiques de Carlota Prez. Le nouveau modle subjectif des jeux dacteurs devient consistant quand : 1. Le systme prdictif des nouvelles normes qui a stimul lapprentissage collectif est cohrent avec ltat dquilibre du domaine ou volue lagent. 2. Lapplication des nouvelles rgles dinfrence ne conduit pas (ou plus) de mauvaises surprises (la punition des innovateurs et la promotion des immobilistes) ou des retours ngatifs pour chaque agent. 3. Le nouvel ensemble de choix possibles peut tre reli des bnfices valuables. On a alors un nouveau systme auto-renforant (Figure 6) :

Figure 6 : Du dsquilibre au nouvel quilibre cognitif

La dernire question est celle de la longueur de la priode de transition. On peut identifier, avec Aoki, une priode relativement courte qui est celle de la turbulence qui fait entrer le systme en tat de dsquilibre cognitif, et une priode longue dquilibre. Cette approche claire celle que nous avons dveloppe en revisitant la notion de cycle de Kondratiev propos des mutations technologiques, raffine par lapproche en quatre temps de Carlota Prez : les deux premiers temps, ceux de lirruption dun nouveau cycle technologique et celui de la frnsie spculative traduisent une dsynchronisation entre lancien cadre institutionnel et la dynamique du nouveau cycle technologique. Sensuit une priode de crise qui est loccasion de la reconstruction dun quilibre cognitif qui intgre les donnes du
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Un programme de recherche pour le management public nouveau paradigme technologique. On entre ensuite dans la phase de croissance stable du cycle, jusqu lpuisement du paradigme. Lapproche par la thorie de la connaissance vient donc complter utilement notre approche du temps long des cycles technologiques. Il est possible de changer instantanment les institutions formelles, mais celles-ci ne sont efficaces et opratoires que si elles sappuient sur les institutions informelles. La comptition se joue entre systmes qui savent apprendre et remettre en cause le paradigme tabli, pour rcrer un cadre cognitif, et donc institutionnel, appropri aux nouveaux enjeux. Le point cl devient celui de lapprentissage pour grer la synchronie entre cycle des ides et cycle des technologies.

D. Consquences de la rectification sur le rle du politique


Aujourdhui quand on coute le personnel politique, le mot grer revient de faon obsessionnelle. Or, si jai bien lu mes classiques, lEtat-nation nest pas une entreprise. Lart de la politique ne consiste pas grer ! Xavier Raufer, in Ruptures cratrices, de Patrick Lagadec (2000) Dans le monde stable et prvisible de lquilibre gnral et de la thorie noclassique, soit un monde ergodique capacit de perception parfaite (Tableau 1, page 70), le besoin dinstitutions est marginal, limit assurer le cadre lgal sans lequel le march ne peut fonctionner, notamment les droits de proprit, contribution qui fut celle de North quand il se dmarquait encore peu du courant noclassique. Dans le rapport de lOCDE Moderniser lEtat (2005), il nest question que dadaptation lvolution de la socit . Ce sont les socits qui voluent en permanence et lEtat qui doit suivre. Le titre anglais de ce rapport est Modernizing Government , ce qui nous semble correspondre beaucoup plus son contenu qui traite essentiellement des arts pratiques de la gestion publique que de lvolution du rle de lEtat. Mais cette traduction est le reflet du systme de reprsentation dominant qui rduit lEtat sa machinerie administrative. Nous avons vu (IAE) que Jean-Baptiste Say critiquait chez Smith lemploi du terme Etat pour prfrer parler plutt de gouvernement comme instrument de mise en uvre des lois de lconomie. Dans la pense politique dominante, le rle de lEtat est bien rduit la gestion et lconomie politique se rsume faire la politique de lconomie. La France a eu longtemps un ministre de la rforme de lEtat qui na t en fait quun ministre de la modernisation administrative . Le dernier acte de cette confusion est lev avec le transfert, en 2006, des services de la rforme de lEtat au Ministre des finances au sein dune Direction de la modernisation de lEtat de
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Il nen a pas toujours t ainsi : aprs une premire tentative de crer un ministre de la rforme administrative sous la IV rpublique qui ne dura que dix jours (Paul Giacobbi en 1950), un vritable ministre de la rforme administrative est confi Louis Joxe avec rang de Ministre dEtat, de 1962 1967. Ce ministre disparatra entre 1974 et 1988. Il prendra le nom de ministre de la rforme de lEtat en 1995. Autrement dit, quand lEtat avait un vritable rle et une stratgie politique, on distinguait bien ladministration de lEtat, et, inversement, cest quand lEtat perd ses marges de manuvre quil se rduit ladministration qui se confond avec lEtat institution politique.

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Bercy. Lapproche gestionnaire, financire et comptable a dfinitivement pris le pas sur la dimension politique de lEtat. Le rapport de lOCDE ne traite en fait pas de lEtat mais de la gouvernance, prsente comme les rgles formelles et informelles que les pays de lOCDE ont en commun : dmocratie, citoyennet, Parlement, constitution, Etat de droit, pluralisme des partis, fonction publique, sparation des pouvoirs, participation des citoyens. Le bon gouvernement est celui qui respecte les droits de proprit, le droit des personnes et lEtat de droit, et ceux lis la citoyennet des personnes. Bref, ce rapport dont les analyses techniques sur la modernisation des administrations sont pertinentes en reste une conception de lEtat prestataire de services qui a toujours t celle de lOCDE.

D. 1. LEtat comme remise en cause des systmes de croyance


Dans un monde non-ergodique et capacit de perception imparfaite, le rle du politique va bien au-del de la gestion et de lamlioration incrmentale de lexistant, il est de stimuler lapprentissage et lvolution des modles mentaux qui sont au cur des systmes de croyances. Erik Reinert, dans son fascinant article, The Role of the State in Economic Growth, montre que, dans lhistoire, les pays gagnants ont eu des stratgies institutionnelles qui ont t des stratgies daccroissement des connaissances bases sur la perception des ruptures dans le long terme. Lorsquun systme institutionnel bas sur une conception ergodique du monde est confront la non-ergodicit de la ralit et la prise de conscience de sa capacit de perception imparfaite, la crise est invitable.
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Xavier Raufer tudie cette rupture propos des violences urbaines. Dun ct souligne-t-il le diagnostic pour lessentiel est fait . Mains rapports de la DST, des renseignements gnraux, des douanes, alertent le gouvernement sur le pourrissement des quartiers difficiles par les trafics en tout genre et la disparition de tout sentiment de citoyennet. Des chercheurs comme Sbastian Roch, qui contestent lexplication sociologique dominante de la dlinquance et ont fond les lments dune politique de scurit publique, ont maintenant droit de cit. Mais il y a, souligne Xavier Raufer, un refus de regarder la ralit en face de la part des lites attaches leur systme de croyances positiviste. Le responsable est, depuis lENA, un fanatique de lingnierie sociale, il relativise, prend les choses de haut et de prfrence avec ironie. Deux dcrets et une circulaire et on va arranger cela . De la sorte les choses ne sont pas seulement affadies quand elles arrivent au sommet, mais souvent en tat de leucmie terminale (Lagadec, 2000 :204). En bref, ce refus de regarder la ralit en face est lexpression de la rsistance au changement du systme de croyances en place et de la fuite en avant vers le

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Nous sommes conscient que cette formulation pourrait porter penser quun monde ergodique gnre fatalement le positivisme, ce qui est historiquement faux comme le montre Spitz dans son histoire du moment rpublicain en France (Spitz 2005). A ce stade disons simplement que le positivisme peut fonctionner dans un monde ergodique, tant quil rencontre des problmes non complexes dont la solution peut tre induite par ltude des vnements passs, et quil ne le peut plus dans un monde non ergodique. - Page 57/145 Edition du 18/02/11

Un programme de recherche pour le management public plus de la mme chose , comme disait Gregory Bateson, soit encore plus de positivisme et dingnierie sociale . Le rle de lhomme dEtat, par opposition lhomme politique soumis la versatilit de limmdiat, est prcisment dtre capable de remettre en cause un systme de croyances. Comme le conclut Xavier Raufer propos des politiques de scurit Attendons que lhomme dEtat, un vrai, sempare de ces connaissances pour btir ldifice de la scurit au XXI sicle . Lhomme dEtat est celui qui rtablit la politique dans sa dimension de refondation permanente de la cit par lvolution des croyances qui fondent les institutions. Cela suppose de rompre avec les mythes positivistes auxquels sont attaches les lites en place.

D. 2.

Le ncessaire retour au politique

En somme, la rsistance au changement est le fait des hommes politiques et le changement peut tre initi par les hommes dEtat qui se hissent au niveau suffisant pour remettre en cause les croyances dominantes. Se pose alors la question de ce niveau suffisant . Laporie de Hayek vient en fin de compte de vouloir situer ce niveau au-dessus du droit conventionnel, au niveau de lois gnrales supposes tre celles de la sagesse. Mais do vient cette sagesse ? Soit elle est mtaphysique et dorigine divine (ce qui est implicite chez Adam Smith qui sinscrit dans la tradition philosophique morale de la scolastique), soit elle est luvre des hommes sages chez Hayek, ce qui ouvre la porte une suprarationalit positiviste. Il ny a chez Hayek aucun principe de philosophie politique fond sur des valeurs et des vertus civiques qui pourraient fonder ses lois gnrales . Sortir du positivisme sans tomber dans laporie de Hayek nous conduit vers ce retour la philosophie politique. Hayek a fait uvre utile en montrant limpossibilit de la solution librale telle que Hobbes et surtout Locke en ont bti les fondements, ainsi que la ncessit de lEtat comme condition de la libert individuelle face aux prtentions de toute puissance de la socit . Il choue sur la question de la lgitimit. Celle-ci na que deux solutions ou bien elle tombe den haut, ou bien elle monte den bas (Gauchet, 2005 :21). Ou bien elle vient dun lien qui transcende les individus rle qua jou la religion avant lapparition de lEtat dans sa forme autonome de reprsentation du corps politique - ou bien elle vient de laccord entre les citoyens porteurs de droits. Le fait libral introduit par Benjamin Constant dans La libert des anciens compare celle des modernes - dont luvre sera la rfrence dIsaah Berlin pour fonder son opposition entre libert ngative et libert positive - fait de la socit civile une force organisatrice venant faire contrepoids lEtat, est la cl de vote de la dmocratie moderne en mme temps que la source de ses difficults rcurrentes, car lajustement entre ces deux sources de lgitimit na rien dautomatique (Gauchet, 2005 :26). Revenir la philosophie politique cest prcisment chercher ce point do penser le politique comme essence des socits humaines, pour reprendre la distinction de Marcel Gauchet entre le et la politique, cette dernire ntant que lorganisation pratique du dbat sur les enjeux de politique publique dans une socit dmocratique.

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Mais pourquoi un tel retour ? Le divorce entre gestion publique et philosophie politique navait et na rien de fatal. On peut lgitimement nous objecter quil nest pas ncessaire que le management public se heurte la faillite de la logique positiviste face un monde non ergodique pour quil se pose la question du sens des mcanismes de gestion quil propose, question minemment politique. Dans un ouvrage salutaire, Jean-Fabien Spitz (2005) nous fait revivre les principes fondateurs du modle rpublicain franais qui nest pas positiviste mais pose la question du bien commun tout en tant fond sur la libert individuelle. Lassociation entre ergodicit et positivisme na donc rien de fatal mais sinscrit dans le cycle de longue dure de la drive rationaliste de la modernit qui a rabaiss le rle du politique pour nen faire quun accessoire de type bonne gouvernance . Lorigine de la dvalorisation du politique est rechercher dans le rationalisme des Lumires modernes, franaises et anglaises, qui soutiennent la capacit de parvenir la Vrit par le seul effort de la Raison (dominant dans les Lumires franaises) et la ncessit de fonder la socit sur lindividu rationnel et dot de droits (dominant dans les Lumires anglaises). Pour reprendre la classification devenue classique de Leo Strauss, cette modernit sest dploye en trois vagues. La premire va de Machiavel avec laffirmation de lautonomie du politique, Hobbes avec la libert individuelle comme fin de lindividu mais rendant ncessaire un Etat absolutiste pour protger lhomme contre lui-mme, puis Locke qui vite la solution absolutiste de Hobbes en incarnant la libert individuelle dans le dsir de possder et le droit de proprit. Toute perspective dducation des citoyens la virt par de bonnes institutions est alors abandonne pour une conception hdoniste de la socit .
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Mais nous ne pouvons pas ici suivre Leo Strauss dans sa lecture de Machiavel (voir note 61, page 86) : la philosophie politique de Machiavel nous apparat au contraire dune grande actualit, construite autour des trois ples de la virt, de la fortuna et de la corruption. Cest loubli du bien commun qui est la cause principale de la corruption des rgimes politiques. Cet oubli est le fait des cits elles-mmes et non du Prince, qui par sa virt peut impulser un mouvement contraire. La vertu civique dune cit peut se dplacer une autre selon le processus alatoire de la fortuna. Les cits sont donc mortelles, mais laction politique est toujours possible grce la virt du Prince. Virt et fortuna constituent le couple essentiel de la philosophie politique machiavlienne, soit, pour le mettre en termes modernes, lart de laction confronte la non-ergodicit du monde. Linnovation radicale de Machiavel est de dtacher la virt en action de toute thique chrtienne. Sa conception de la virt est proche de la mtis des grecs (le flair) et de la sagesse pratique, la phronesis. Est vertueuse laction qui marche, qui est profitable pour la poursuite du bien commun, du vivere libero, face aux attaques de la fortuna. Cette conception est assez proche de la conception chinoise de laction telle quon la trouve chez Sun Tzu et chez Mencius : laction morale est ce qui est profitable en fonction dun but lointain et qui sait jouer des circonstances . Mais Machiavel est rpublicain et ce but lointain ne peut tre que le bien commun.
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Les thoriciens libraux et libertaires daujourdhui sont donc des descendants de Locke, la diffrence tant quil ntait pas partisan de lEtat minimal et que sa conception du pouvoir lgislatif rservait un rle au politique. Nous renvoyons bien sr aux importants travaux de Franois Jullien sur ce sujet. - Page 59/145 Edition du 18/02/11

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Un programme de recherche pour le management public La seconde vague de la modernit est introduite par Rousseau qui tente de scarter de Hobbes et de Locke pour revenir vers la cit classique et lexistence dun droit naturel transcendant mais quil veut dgager de la transcendance en le rendant gal au droit positif par le concept de volont gnrale comme volont immanente dun peuple, prexistante son expression formelle. Rousseau tente dchapper au Leviathan de Hobbes en se rfrant un tat de nature de lhomme bon comme fondement de la socit. La volont gnrale devient alors une doctrine purement juridique indpendante de toute considration morale. La troisime vague de la modernit, celle de la philosophie de lhistoire initie par Hegel, codifie par Marx, trouvera son paroxysme dans les grands totalitarismes du XX sicle. Cette troisime vague fonde la victoire du positivisme et de lhistoricisme qui va nous faire passer de lillusion de la toute puissance du politique son effacement au profit de la dmocratie des droits . Illusion, car lhistoricisme est la ngation de la politique rduite au rle daccoucheuse des lois de lhistoire. Elle est aussi profondment anti-librale comme la montr Strauss dans ses dialogues avec Kojve, qui sera le gourou des hauts fonctionnaires de ladministration franaise. Pour Kojve, les qualits du philosophe sont les mmes que celles de lhomme daction, le philosophe ayant (simplement) plus de rhtorique et une conscience plus grande de ce que rclame la situation historique (Pelluchon, 2005 : 221). Admirateur de Staline , premier concrtiser son rve dEtat homogne et universel, de Salazar, thoricien de la conception supranationale de la construction europenne, Kojve voit dans la conjugaison du progrs technique illimit et non questionnable et dans la culture des Lumires universelles laccomplissement de lhumanit, ce qui, pour Strauss, ne peut mener qu une nouvelle forme de tyrannie qui exonre le dirigeant de toute forme de sagesse socratique lui permettant de penser et de juger sa pratique.
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Le contrecoup de lchec du marxisme et de la victoire de la dmocratie librale ne sera pas la dfaite du dterminisme et de lhistoricisme, mais la victoire de son stro inverse, la dmocratie des droits de lindividu, soulignant les fondamentaux intellectuels communs entre capitalisme et marxisme (Pelluchon 2005, Gauchet 2005). Individu dont les droits sont passs de droits de - les liberts fondamentales des droits - des droits crances auxquels doit pourvoir un Etat devenu rgulateur dune socit base sur le seul individualisme. Elle cre lillusion dindividus tout puissants qui introniss matres deux-mmes, se dcouvrent sans aucune prise sur leur destin (Gauchet 2005 :28). Ce retrait du politique participe au processus deuthanasie bureaucratique de lEtat. Le rle de rgulation et dadministration de la puissance publique ne diminue pas, comme nous lavons montr dans IAE, avec lentre dans le monde de la III rvolution industrielle. Mais, ayant perdu toute dimension symbolique de reprsentation dun dessein politique, il nest plus quune instance pratique dadministration, rduite au rle de sismographe des mouvements de la socit. Il devient aussi impuissant quenvahissant :

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On dcouvrira en 1999 que Kojve a t jusqu sa mort en 1968 un agent du KGB (Rochet, 2001).

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Dun pouvoir incarnant la volont suprieure dordre dont dpend le maintien de la socit, signifiant de par son minence la sujtion oblige des agents sociaux, on passe un pouvoir essentiellement fonctionnel, qui prend concrtement en charge la dimension collective sous tous ses aspects, libre ce faisant les individus de lassujettissement symbolique au tout social, leur donne en quelque sorte le droit de ne plus penser quils sont en socit, mais les enserre dautre part dans le rseau minutieux et complet tiss par son emprise gestionnaire sur la socit. Double insparable et ne pas perdre de vue de lindividu, tel que lOccident moderne la mancip : la puissance pratique potentiellement totale confre lEtat (Gauchet, 2005 :431)

La boucle serait-elle boucle, le libralisme positiviste nous ramenant au Lviathan de Hobbes quil avait pour ambition dviter ? Sortir du processus deuthanasie bureaucratique pour penser le changement institutionnel et organisationnel face aux ruptures de la III rvolution technologique demande une rvision du systme de croyances dominant qui ne peut passer que par la philosophie politique. Il impose un dtour vers luvre de Leo Strauss qui fut lacteur de son retour. Pour lui, la philosophie politique doit retrouver le statut qui avait t le sien avant la modernit : linterrogation sur la nature de la bonne socit et la question du bien commun. Il sagit de se poser la question les Lumires teignent-elles ce quelles clairent et de considrer la profondeur de la crise de lOccident et de se donner les moyens de rectifier ce qui, dans le rationalisme moderne, est destructeur (Pelluchon, 2005 : 14). La philosophie politique doit donc rompre avec les sciences politiques qui prtendent appliquer les principes des sciences naturelles la politique, ce qui nous conduit lhistoricisme et au relativisme des valeurs. Le positivisme appliqu la philosophie politique fait dgnrer celle-ci en idologie une doctrine qui nest pas suprieure en justice et en vrit aucune autre des innombrables idologies (Strauss, 1964 :14). Pour Strauss, la tension fondatrice des socits humaines est celle qui lie et oppose Athnes et Jrusalem, soit lunit et lopposition du gouvernement par la loi et du gouvernement par la morale. Cette tension fondatrice doit rester ouverte et est par nature irrsolue : elle va fournir au management public une base de rflexion pour la dfinition de la lgitimit des dcisions publiques et sur le rapport entre dcision publique et bien commun dans notre programme de recherche.

E. Conclusion : les fondamentaux de la remise en cause de la ligne de dmarcation


Les lites sont progressistes, le peuple est ractionnaire Grard le Gall, in Le jour o la France a dit Non : Comprendre le rfrendum du 29 mai 2005 in Alain Mergier, Collectif Le courant dominant dans le dbat public oppose deux options, soit le libralisme anglo-saxon qui fait de lEtat minimal la fonction support de lconomie, soit lEtat maximal, dirigiste, bureaucratique et coteux. Ces deux options participent dun mme processus deuthanasie bureaucratique de lEtat : lEtat impuissant rduire son cot (cot de gestion et cots de
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Un programme de recherche pour le management public transaction imposs la socit) justifie par lui-mme la validit du recours la solution dite librale mais coteuse socialement. Ce processus repose sur une croyance : lintervention de lEtat comme institution gnre fatalement des organisations inutiles et coteuses : la solution librale du laisser-faire doit donc dcouler du simple bon sens. Le caractre auto-renforant de cette croyance apparat avec la crise financire de 2008, qui voit les budgets publics se creuser du fait de la crise dclenche par la finance mondialise, notamment pour venir son secours, qui rend cette mme dpense publique responsable de la crise ! Cette solution librale ne parvient pas plus rduire la bureaucratie, que ce soit dans le cas de linstallation du march autorgulateur de Bentham au XIX sicle ou dans celui de la nouvelle gestion publique au XX qui a abouti la cration dune bureaucratie librale , comme la montr David Giauque. Elle impose une logique de discipline comme lanalyse brillamment Alasdair Roberts (2010) avec la prolifration dagences dites autonomes qui ne le sont en fait que du politique pour imposer le changement des institutions dmocratiques incapables de sadapter aux ncessits de la mondialisation financire. Cette ligne de dmarcation est non pertinente, non seulement sur un plan pratique, mais aussi et fondamentalement, du point de la thorie de la connaissance.

E. 1.

Un libralisme anglo-saxon bien franais

Tout dabord le libralisme anglo-saxon , qui est au centre des discours du sens commun, nest pas spcifiquement anglo-saxon : il trouve sa matrice intellectuelle dans le positivisme franais, tout en tant tranger la tradition rpublicaine. Ses fondateurs ont t, entre autres, Franois Quesnay, Jean-Baptiste Say et Auguste Comte. Cournot, Dupuit et le groupe dingnieurs de lEcole des Ponts et Chausses inventent lconomie marginaliste en 1838, bien avant Lon Walras en 1870-1874 qui se rclamera de la filiation de Cournot (Blaug, 2001). Plus proche de nous, un des fondateurs du formalisme mathmatique de lcole noclassique est Grard Debreu, qui, avec Kenneth Arrow, sanctionnera la dfaite de lconomie institutionnelle amricaine de lentre-deux guerre. Quant au nolibralisme, Franois Denord (2007) montre quil nat en France dans une rflexion que les rponses la crise de 1929-31 avec le colloque Walter Lippman qui se tient Paris en 1938, englobant un large spectre politique allant de la gauche la droite.
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Linvasion des sciences sociales par le scientisme et son corollaire, le relativisme, est galement un phnomne franais avec la french theory aux Etats-unis, largement dveloppes par les intellectuels gratigns par Sokal et Bricmont dans Impostures intellectuelles . Le got des lites intellectuelles franaises pour le dterminisme et le magister dinterprtation quil leur confre les a fait adhrer massivement au marxisme avant de se convertir, avec le dclin de celui-ci, un ensemble dides dont le point commun est lacceptation dune ralit caractrise par la mondialisation laquelle il ny aurait dautre choix que de
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Entre-temps Cournot sest loign de son intrt pour lconomie mathmatique pour sintresser la philosophie et est devenu fortement hostile au libre-change. En fait, il faudra attendre les travaux de John Nash pour sapercevoir que le modle de Cournot tait un quilibre de Nash que lon appelle aujourdhui un quilibre de Nash-Cournot.

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sadapter , au prix de la remise en cause des principes de la rpublique. Le phnomne en apparence le plus spectaculaire est la conversion de la gauche au nolibralisme aprs 1983, analyse avec pertinence par Jean-Pierre Chevnement (2010) .
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Au contraire, on assiste dans le monde anglo-saxon un renouveau de la pense rpublicaine sous la plume dauteurs comme Quentin Skinner et Philip Pettit , qui, comme les historiens et conomistes volutionnistes (Landes, North, Freeman, Mokyr, Greif), sont peu traduits en franais et ignors du courant dominant.
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Ensuite, lattitude librale politique, celle qui va de Smith Hayek et que lon retrouve dans le droit politique anglo-saxon, repose sur la comprhension de ltat de dsquilibre du monde et la ncessit de laisser sexprimer les contraires comme principe dquilibration (Laughland, 2000, Dostaler, 1998). Cette attitude ne soppose nullement laffirmation de lEtat comme acteur politique de lvolution, mais, dans le souci dviter le Lviathan de Hobbes, soumet son efficacit et son fonctionnement lobservation dun droit qui lui est suprieur. Elle reste, tout en sen loignant comme la montr Pocock (1975), dans la perspective de la philosophie politique classique du droit naturel, de Thomas dAquin, Marsile de Padoue, Jean Bodin, qui a t efface par la philosophie politique moderne gagne par le scientisme, et que Leo Strauss, parmi dautres mais incontestablement de manire radicale, a tent de remettre dactualit. Lattitude librale ne saurait se rsumer celle de Burke pour qui une socit libre est reflte, et non transforme, par le politique, celui-ci tant rduit sadapter lvolution de la socit qui droule son cours indpendamment de nos volonts, selon la formule de Franois Furet pour qui nous voici condamns vivre dans le monde o nous vivons (Spitz, 2005 :31). Historiquement, nous avons montr dans IAE que lEtat libral est fort, actif politiquement, interventionniste et soumis limpratif de ne pas trop scarter de la recherche du bien commun. Il adopte des procdures qui lui imposent la transparence et limputabilit et quil doit observer dans sa conduite les principes de vertu reconnus comme lgitimes par les citoyens et que ceux-ci doivent observer. Pratiquement, comme la not Karl Polanyi dans La grande transformation, cest un norme accroissement dun interventionnisme tatique et de son cot continu, organis de faon centralise et contrle qui a ouvert et maintenu ouverte la route du march libre (Gauchet 2005 :431).

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En apparence, car Chevnement montre la continuit chez Franois Mitterrand qui fut lartisan de cette transition entre le pacifisme davant-guerre des socialistes, le soutien Vichy puis la solution de Vichy sans Ptain de Giraud (qui est celle des Amricains). Cette volution est base sur une croyance en la fin de la France (et des nations en gnral) qui serait sortie de lhistoire et naurait plus dautre perspective que de se fondre dans des bureaucraties supranationales comme lUnion europenne. Quentin Skinner, Liberty before Liberalism (Cambridge, 1969). On doit galement Skinner une tude sur Machiavel qui sinscrit en faux contre le courant dominant selon lequel il serait lauteur du principe la fin justifie les moyens . Au contraire, Machiavel construit sa philosophie rpublicaine de lEtat et de la libert du peuple en dgageant des rgles de conduite pour le politique que lon pourrait rsumer par comment faire triompher la vertu du politique quand le vice des politiques a triomph . Philip Pettit, Rpublicanisme, une thorie de la libert et du gouvernement, Trad. NRF Gallimard, Paris 2004. Il est le thoricien de la rpublique comme systme de non-domination o lEtat joue un rle cl. - Page 63/145 Edition du 18/02/11

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E. 2.

Redcouvrir la vertu civique

Le dbat sur la construction de la socit autour du bien commun nest pas, contrairement ce quaffirme le courant dominant, un hritage exclusif de la Rvolution franaise, donc archaque. Il est faux de prtendre quil existerait une culture anglo-saxonne vierge de toute interrogation sur lEtat constructeur de la socit autour dun lien social qui ne se contenterait pas de surgir conformment aux principes de Locke. Au dernier tiers du XIX sicle, dans une Angleterre son apoge mais engage dans la phase de rendements dcroissants du troisime cycle technologique, le dbat sur le rle de la puissance publique occupe toute la philosophie politique comme en tmoignent les uvres de Bosanquet ou de Hobhouse , qui, en raction contre lutilitarisme du dbut du sicle, se rfrent explicitement Rousseau et Kant et ne sont pas moins soucieux de lintrt gnral que leurs collgues franais (Spitz 2005 :42).
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La ligne de dmarcation pertinente nest pas entre march et interventionnisme, qui sont deux versants de la mme logique positiviste, mais entre positivisme et volutionnisme. Cest un problme de mthode intellectuelle, comme lavait bien identifi Hayek, qui suppose de ne pas limiter le management public la gestion des organisations mais dintgrer tout le rle que doit jouer le politique. Il sagit donc de traiter de manire srieuse linteraction entre les institutions et les organisations, dans un monde o les organisations publiques ont pris tellement dimportance. Le management va faire merger, partir du jeu des acteurs, des questions de philosophie politique sadressant au politique, auxquelles il naura pas la charge de rpondre, nayant pas la lgitimit de lautorit valide par le peuple. Dans cette perspective : Lvolution requiert un dessein politique : historiquement, aucune socit ne sest dveloppe sans dessein politique. La stabilit de lvolution sincarne dans des institutions qui dfinissent les mtargles reconnues comme lgitimes par le peuple, et qui sont la base du lien civique. LEtat nest pas loppos du libralisme : il en est la condition, pour autant que le politique sache faire voluer le cadre institutionnel. Linflation de lEtat comme organisation tend son euthanasie bureaucratique, ce qui doit nous inciter recentrer son action sur les domaines stratgiques essentiels. Le management public va avoir pour mission daider le politique identifier ces domaines stratgiques essentiels et de dfinir des modles de gestion pour les biens publics par nature (sant, ducation, utilits essentielles).

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Bernard Bosanquet, The Philosophical Theory of the State, Londres 1869, et Leonard Hobhouse, The Metaphysical Theory of the State, a criticism, Londres 1926, red. Routledge, 1996. Hobhouse, la diffrence de Stuart Mill, ne considre pas que la libert est un but en soi mais que son objectif est de permettre lhomme de se dvelopper. Bosanquet sinscrit dans le courant idaliste qui ragit galement contre lutilitarisme dominant et se rclame de Hegel et de Kant. Il sagit donc plus dun libralisme critique (Hobhouse sera le pre spirituel du parti libral britannique) que de rpublicanisme, Bosanquet tant explicitement conservateur et ayant approuv le rapport majoritaire sur labolition des poor laws.

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Lvolution se fait par tapes apprenantes, qui, par interaction entre institutions et organisations, actualisent la base de connaissance et qui permettent lvolution des croyances. *

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2 Partie : Le changement comme modlisation de lvolution : le programme de recherche pour le management public
Selon le ct de la ligne de dmarcation duquel on se trouve, le changement apparat comme une loi de lhistoire laquelle il sagit de sadapter nous avons qualifi cette posture dadaptationisme ou comme une opportunit offerte par une modification de lenvironnement quil sagit de mettre profit en lendognisant par linnovation institutionnelle. Dans le premier cas, les politiques publiques se rduisent appliquer les mmes principes de bonne gouvernance , dans le second il y a place pour de vritables stratgies de dveloppement institutionnel .
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Lexprience du temps long historique montre quau fil des rvolutions technologiques les avantages comparatifs se redistribuent entre les nations en fonction de leurs capacits btir des stratgies institutionnelles qui permettent de tirer parti des nouvelles opportunits technologiques (Rochet, IAE). Dans lhypothse historiciste, la stratgie de changement se rsume en une course ladaptation des structures conomiques et sociales aux nouvelles lois de lhistoire. Dans lhypothse volutionniste, au contraire, il y a co-volution entre les nations et leur environnement : le changement est loccasion dun double mouvement dvolution endogne et daction pour modeler lenvironnement pour le faonner aux capacits de pilotage des institutions et des organisations. Dans cette hypothse qui est la ntre, il y a donc un pilotage du changement, partir dune reprsentation du champ des possibles, et non une simple gestion du changement. Lvolution est le fruit dune stratgie politique et non dun activisme dadaptation une suppose loi universelle et dterministe qui se rsume ladoption dun modle de rfrence du type consensus de Washington . Sortir du dterminisme pour entrer dans une logique volutionniste ncessite dexaminer trois points : Tout dabord dfinir un programme de recherche qui se base sur le fait que lavenir nest pas donn mais se construit, et le rexamen subsquent de ce quest le changement et sa conduite ainsi que du rle du politique. Ensuite, voir comment la dcision publique peut tre revalorise dans une telle perspective. Enfin, dans lincertitude et la non-ergodicit des systmes, larbitrage ne peut plus se faire sur la prtention la comprhension parfaite des bonnes choses faire . Les points de rfrence stables seront rechercher dans les valeurs et les finalits des politiques publiques, ce qui nous amne considrer le management public comme une science morale.

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Lide de luniversalit de rgles de bonne gouvernance et de type consensus de Washington a t abandonne par la Banque Mondiale en 2005, sans toutefois fournir une thorie et une politique de remplacement, puisque les objectifs du millnaire promus par Jeffrey Sachs sinscrivent dans la mme logique. Pour une analyse dtaille, voir Rochet (2010).

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A. Le programme de recherche du management public


Nous avons, pour la plupart, le droit de dire que nous fmes de bons ouvriers. Avons-nous toujours t dassez bons citoyens ? Marc Bloch, Ltrange dfaite, 1940

Notre programme de recherche pour le management public va se centrer autour trois thmes qui sont la base de la rectification de la ligne de dmarcation : lapproche constructiviste, le changement, et le rapport avec le politique.

A. 1.

Un constructivisme qui construit quoi ?

Mark Blaug a tent dassimiler le constructivisme au positivisme dans un article au titre dlibrment provoquant Pourquoi je ne suis pas constructiviste : confession dun popprien non-repentant , auquel Jean-Louis Le Moigne a rpondu par un papier Pourquoi je reste un constructiviste non repentant . Mark Blaug, dans ses nombreux crits, emploie le terme constructivisme dans le mme sens que Hayek, soit le rationalisme dductif. Mais il y a nanmoins matire dbat puisque Philipe Baumard (1997) nhsite voir dans le constructivisme la franaise un positivisme amnag . Il importe donc avant toute chose de redfinir ce que nous entendons par constructivisme dans une optique volutionniste, soit la construction de modles partir de lobservation et de la comprhension du rel qui est donn mais inaccessible une connaissance exhaustive. Le modle conditionne notre perception de la ralit, cest donc sur ce lien que labandon de la posture positiviste nous incite porter notre effort : par une succession de va-et-vient entre lobservation et la pratique se constitue une base de connaissance qui enrichit le modle. Il faut bien sr intgrer ici les travaux dHerbert Simon sur la rationalit limite. Simon, en complment de Popper qui sest essentiellement centr sur le statut de la vrit scientifique pour dpasser le positivisme logique du Cercle de Vienne, a centr ses travaux sur la phase amont de la thorie de la connaissance, le processus de conception des systmes de reprsentation. Dans cette perspective, les institutions sont des artefacts conus pour rduire lincertitude de lenvironnement, qui fixent les rgles du jeu selon North (1991). Lobjet du management public est alors de rechercher en quoi les institutions et les organisations peuvent tre des rducteurs dincertitude de lenvironnement et de rationalit limite des acteurs. Il sagit donc de poser la question, comme le fait Douglass North (2005), de comprendre comment lesprit travaille et comprend son environnement pour aboutir la mise en place dinstitutions. Ce travail de lesprit

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seffectuant au sein des organisations, la comprhension du lien entre innovation organisationnelle et innovation institutionnelle devient critique. La modlisation prend des dimensions diffrentes selon que lon se situe au niveau des institutions ou au niveau du monde physique . Laccroissement de la complexit de lenvironnement peut provenir soit de lenvironnement physique dmographie, science, cosystmes - soit des institutions elles-mmes cres pour grer cette incertitude croissante, soit encore par des vnements contingents. Si les institutions en place sont inadaptes, elles sont gnratrices de contre performance. On ne travaille donc plus sur un rel donn par la nature, mais sur un rel construit par lhomme.
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Ce rel construit peut acqurir son autonomie, la manire du monde 3 de Popper, et conditionner notre perception de lenvironnement. Si les institutions sont des systmes de croyances partages auto-renforants au sens o nous lavons dfini plus haut, la cl de lvolution devient donc la critique du systme de croyances. Comme le monde 3 de Popper, ce systme de croyances a sa propre dynamique et peut devenir un objet de recherche. Si on abandonne la perspective positiviste selon laquelle il faut considrer la marche de la civilisation comme assujettie une loi invariable fonde sur la nature des choses cest ds lors la critique du systme de croyances quest cette suppose loi invariable quil faut sattaquer.
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Le tableau 1 montre la relation entre niveau dincertitude de lenvironnement et la capacit de perception humaine. Dans lhypothse positiviste dune capacit de comprhension parfaite, il ny a pas besoin dinstitutions au sens dun besoin de pilotage stratgique de lvolution puisque celle-ci est prvisible. LEtat est un prestataire de service l o les checs du march sont patents, comme le retient lidologie noclassique dominante. Dans lhypothse dune capacit de perception imparfaite, nous entrons dans le domaine dune vritable conomie politique de la connaissance. Soit lincertitude peut tre rduite par le progrs de la connaissance par lapprentissage qui est la base du progrs institutionnel, - cest lhypothse de Heiner (voir page 44)- soit elle ncessite une rvision fondamentale des croyances de base, selon le niveau dergodicit retenu.

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Cette distinction est la base des derniers travaux de Douglass North (2005), qui se distinguent de ses travaux plus anciens ou, encore proche de linfluence noclassique, il privilgie la capacit dfinir de manire exogne les bonnes institutions . Les recherches dAvner Greif se basent sur le dpassement de cette approche en la compltant par lintgration de la thorie des jeux pour expliquer le changement endogne. Auguste Comte, Opuscule de philosophie sociale, 1819-1826, p. 111 - Page 69/145 Edition du 18/02/11

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Tableau 1 : Relation entre les hypothses de capacits de perception et dincertitude de lenvironnement (adapt de North, 2005) Capacit de perception Parfaite Ergodicit Incertitude Pas de besoin dinstitutions, systme stable, la rigueur une succession dtats prdictibles. Imparfaite Lincertitude est fonction du dveloppement de la connaissance et donc des capacits dapprentissage et de dveloppement institutionnel.

Non ergodicit

Echec de la prdiction des agents, Un tat institutionnel pertinent pour une poque dvalorisation du stock de connaissance ne lest plus pour lautre. Une rvision des croyances de base est ncessaire pour rinventer les institutions.

Notre programme de recherche a donc ici deux objectifs, qui sont les deux tapes de la modlisation de la complexit : La premire tape est la modlisation de la complexit exogne, celle lie aux variations de lenvironnement, surtout bien sr dans ses phases de rupture o lhypothse ergodique ne fonctionne plus. En application du principe du pilotage des systmes complexes, les institutions qui fixent les rgles du jeu doivent dfinir le jeu auquel elles entendent jouer et se situer un niveau de complexit au moins gal la complexit de lenvironnement quelles entendent piloter. La difficult est que cette complexit est une perception qui est tributaire de la rationalit limite des acteurs, du cadre institutionnel existant comme systme de croyances et de lexprience historique accumule, soit la dpendance de sentier. Il faut en outre identifier si nous sommes dans une phase dergodicit partielle du systme institutionnel ou dans une phase de rupture. Dans le premier cas, le systme de croyances dominant pourra permettre une modlisation pertinente de la complexit exogne et de dfinir les voies de progrs du cadre institutionnel croyances constantes. Dans le second cas, cest la modlisation du systme de croyances lui-mme quil faut sattaquer.

La seconde tape est la construction endogne dun systme institutionnel, qui va reposer soit sur un dveloppement du stock de connaissances, bas sur les capacits dapprentissage dans le premier cas (systme de croyance constant), soit sur une reconstruction du systme de croyances dans le second (avec besoin dvolution du systme de croyances). Une stratgie institutionnelle devient donc le choix du champ de complexit que lon veut adresser en fonction de ses capacits de perception de lincertitude de lenvironnement de la capacit remettre en cause le systme de croyances dominant dune dpendance de sentier qui est constitue de lensemble des contraintes pesant sur les possibilits de choix du prsent, hrites de lexprience historique (North, 2005).

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Btir une stratgie de politique publique peut se reprsenter par une dmarche en quatre temps : la cartographie de la complexit exogne, lanalyse des atouts et des faiblesses pour jouer dans cette complexit, lvaluation de la contrainte impose par la dpendance de sentier, et le choix politique final qui sera la base de la construction du cadre institutionnel.

Les marges de manoeuvre sont contraintes double titre par linfrastructure organisationnelle : les organisations sont galement des accumulateurs de connaissance qui dfinissent des routines organisationnelles qui optimisent la prise de dcision, mais galement rigidifient les cadres cognitifs ce qui va tre un frein en priode de mutation. Linnovation organisationnelle est donc un point de passage oblig de linnovation institutionnelle. Nous avons montr (Rochet 2002, IAE) que, dans le cas franais des tablissements publics nationaux, elle prcdait linnovation institutionnelle en tant le laboratoire de nouvelles pratiques et de construction de nouvelles cartes mentales des responsables publics. Lobstacle sur lequel nous buttions tait le trs faible feedback de cette innovation organisationnelle sur les capacits dinnovation institutionnelle qui suivent leur logique propre.

A. 2. Quest-ce qui change ? Lapprentissage dans lincertitude


Nous savons peu de choses encore sur les modes de rgulation de la plupart des systmes, parfois mme sur leur existence. Nous sommes incapables de matriser intellectuellement lanalyse de systmes de systmes que constituent les ensembles les plus vastes sur lesquels doit sexercer laction. Mais le fait que de nombreuses expriences danalyses de systmes ont dmontr que lon peut dcoller de lincrmentalisme au niveau oprationnel constitue dj en soi un fait rconfortant Michel Crozier, La socit bloque, 1970 :198 Les approches positivistes et scientistes sous toutes leurs formes, quelles soient marxistes ou noclassiques, font du changement le rsultat de la comprhension de dterminismes extrieurs la volont humaine, et de la gestion du changement une course ladaptationisme ou lactivisme accoucheur des lois de lhistoire. Il se ramne lducation du peuple par les lites, que ce soit le dveloppement de la conscience politique de la classe ouvrire chez les marxistes, o la pdagogie qui est devenu le matre mot des eurocrates et des consultocrates du consensus de Washington, et ce, au nom de la logique de discipline analyse par Alasdair Roberts. Si le quoi est une donne scientifiquement accessible, ne reste donc effectivement que la question du comment . Tout jugement thique sur la nature des choix na plus lieu dtre au niveau de la dcision publique. Il est au mieux, dans la perspective de lindividualisme mthodologique, renvoy sur lindividu.

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Un programme de recherche pour le management public Dans loptique constructiviste que nous adoptons, il ny a pas indpendance entre lobservateur et le phnomne observ. La comprhension du changement du monde physique, mme si elle peut sappuyer sur des donnes scientifiques, passe immanquablement par linterrogation de la capacit dvolution des consensus sociaux et des institutions face un dsquilibre de lenvironnement. Le changement denvironnement de lactivit humaine nest donc plus seulement physique, mais largement celui des artefacts qui structurent lactivit humaine et qui sont eux-mmes le produit de lactivit humaine. Lobjet de la gestion du changement devient les modles de croyances de laction humaine. Le principal changement est donc lintgration de lincertitude dans le systme de croyances, une incertitude qui est gnre par les propres modifications que nous avons apportes notre environnement et qui rendent nos actions uniquement prvisibles trs court terme. Le jugement thique sur les artefacts que nous crons est de facto rintroduit dans la dcision publique (Boulding, 1969). Avec Douglass North (2005 :17), nous pouvons distinguer cinq niveaux dincertitude : a) Les incertitudes qui peuvent tre rduites par lamlioration du traitement de linformation dans le stock actuel de connaissance b) Celles qui ncessitent un accroissement du stock de connaissance dans le mme cadre institutionnel c) Celles qui ncessitent un changement du cadre institutionnel d) Celles qui ncessitent de revoir les croyances la base du systme institutionnel e) Les incertitudes rsiduelles qui vont fonder les croyances irrationnelles. Les trois premiers niveaux dincertitude relvent du changement incrmental, tandis que les deux derniers modifient lquilibre du systme institutionnel. Plus grand sera lchec dans la rvision du systme de croyances, plus grand sera le risque de rgression de civilisation dans des croyances irrationnelles qui peuvent mener au totalitarisme. La thse centrale de North (2005 :167) est que la nature non-ergodique du processus dvolution fait de la capacit traiter la nouveaut une aptitude centrale des systmes institutionnels, qui se dcompose en deux questions : comment identifier que nous sommes rellement en prsence dune nouveaut et comment modifier les institutions pour inventer les institutions adquates ? Il est bien sr ncessaire que les dirigeants politiques aient une telle vision de lvolution, mais il faut se poser la question de la capacit dun systme institutionnel promouvoir ces qualits qui remettent en cause les institutions et les rentes de situation qui leur sont attaches. Un systme de croyances va voluer par la confrontation de lexprience empirique (la connaissance comment ) et de la connaissance pistmique (la connaissance quoi , voir Figure 4, page 47). Lorsquil y a dcouplage, le systme de croyances nvolue pas et il peut produire des dcisions institutionnelles inappropries. Ainsi les mesures de relance keynsienne qui ont suivi le choc ptrolier de 1974 ont gnr la stagflation par incomprhension de la rupture technologique que reprsentait cette crise. Les recettes keynsiennes qui avaient fonctionn dans

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lancien paradigme techno-conomique navaient aucune chance de fonctionner dans le nouveau. Une mesure comme les 35 heures repose sur le prsuppos de la croissance exogne et de la fin du travail selon lesquels la quantit de travail serait mathmatiquement finie, toutes choses non pertinentes lorsquon intgre le principe des rendements croissants de la croissance endogne. A linverse, la croyance plus on peut licencier plus on embauche qui est la base du credo conomique de la droite librale ne fonctionne pas plus et relve de la mme erreur intellectuelle, comme la bien analys le professeur Franois Gaudu propos de lpisode du contrat premire embauche qui a t les 35 heures de la droite .
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Un des principaux changements exognes de la III rvolution industrielle est laccroissement du stock de connaissance pistmique, notamment dans le domaine des sciences de la complexit : les socits dveloppes conoivent des artefacts, des institutions qui structurent leur environnement. Comment comprendre alors que ce stock de connaissances soit valoris de manire aussi diffrente selon les socits et que loin de converger comme on le pensa dans la phase dexpansion de la seconde rvolution industrielle, pays riches et pays pauvres divergent ? Dans la perspective volutionniste, la cl du changement est donc le processus dapprentissage qui permet cette mutation de la base de connaissance. Pour North, lvolution institutionnelle sengage avec la prise de conscience du dsquilibre cognitif entre le cadre institutionnel actuel et lvolution perue de lenvironnement. Cette prise de conscience vient percuter le systme de croyances existant et suscite une action intentionnelle de rforme institutionnelle, mais qui ne peut aboutir que si les institutions informelles, que lon peut considrer comme le lien entre le systme de croyances et les codes sociaux, voluent de concert (Figure 7). Laissons de ct pour le moment les organisations qui peuvent jouer un rle de frein si lEtat est emptr dans un secteur public quil ne sait plus grer, ou au contraire dacclrateur li linnovation dans les organisations publiques.

Figure 7 : Le processus dvolution institutionnelle (adapt de North, 2005)

Le problme pos est celui de la diffrence de temporalit dvolution des institutions formelles et informelles. Les premires peuvent tre changes du jour au lendemain et appartiennent donc un processus de changement somatique,
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Franois Gaudu, Les 35 heures de la droite , Droit social, dcembre 2005. - Page 73/145 Edition du 18/02/11

Un programme de recherche pour le management public lvolution des secondes est lie celle du systme de croyances, la connaissance pistmique dans le modle de Mokyr, et relvent dun processus de changement gntique. Pour Mokyr, le gne de la connaissance (le mme tel que la baptis Richard Dawkins) nest pas le gne goste de lvolution biologique et est capable dvolution par feedback du somatique, la connaissance empirique (Figure 4). Lvolution des institutions informelles, en pratique celle des modles mentaux de lensemble des acteurs, est donc la pierre angulaire de lvolution de lartefact institutionnel. Cette volution est conditionne par le phnomne de dpendance de sentier qui constitue lensemble des contraintes hrites de lexprience historique qui psent sur les possibilits de choix dans le prsent. Le dclencheur de lvolution tant la prise de conscience, celle-ci peut venir soit de la rflexion propre des acteurs institutionnels, soit de linnovation organisationnelle qui met jour de nouvelles possibilits. Nous avons vu (IAE) que les innovations organisationnelles en elles-mmes avaient une faible influence sur linnovation institutionnelle qui reste tributaire de lvolution des ides et des croyances des acteurs institutionnels, car la connaissance pistmique gnre au niveau organisationnel, en pratique de nouvelles comptences managriales, ntaient que de la connaissance empirique pour le niveau institutionnel. Le politique garde donc un rle cl par son rle dorganisateur de la prise de conscience, processus o nous avons soulign le rle cl du dclinisme , et de mise en place dincitatifs pour linnovation organisationnelle et le dveloppement de nouvelles comptences (Figure 8).

Figure 8 : le cycle innovation organisationnelle, innovation institutionnelle

La question inscrire lordre du jour de notre programme de recherche pour piloter les politiques publiques dans lincertitude devient celle de lapprentissage collectif. a) Nature de lapprentissage collectif Ce type dapprentissage est fondamentalement diffrent de lapprentissage inductif qui est bas sur la rptition (Popper, 1990). Nous sommes dans un apprentissage procdant par boucles dheuristiques, comme la bien mis en avant Simon, soit un apprentissage par essais et erreurs, o la base de connaissance de chaque nouvel essai est enrichi de lapprentissage apport par lerreur prcdente. Une autre manire de formuler de cette dynamique est celle de Popper (1994) :

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Quest-ce quune bonne dcision publique ? P1 => TT => EE => P2

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o P1 est le problme de dpart, TT la tentative de thories, EE llimination de lerreur et P2, la solution qui est un nouveau problme plus complexe mais plus adquat la complexit de lenvironnement. On parvient ainsi une solution satisficing au sens de Simon, qui na pas valeur de vrit scientifique au sens dune loi, mais dnonc vrai dans lattente de la falsification quapportera une nouvelle boucle et qui fera voluer la connaissance vers P3, P4, Pn. La formulation du problme initial est dpendante du systme de croyances hrit et des processus cognitifs, soit la dpendance de sentier. La dynamique de ce processus se nourrit deux sources : la richesse des expriences ralises par les individus, qui se droulent dans les organisations, et la nature des incitatifs institutionnels pour stimuler ces expriences et le retour dexprience. Pour le management public, le programme de recherche va tre, au niveau des organisations, daccrotre les expriences organisationnelles lies lintgration du nouveau paradigme socio-conomique des technologies de linformation, et au niveau des institutions, de dfinir le cadre dincitations et de capitalisation de la connaissance cre. b) Pourquoi collectif ? North (2005) insiste juste titre sur le rapport entre la base de connaissance pistmique et la conscience de cette connaissance (awareness), ce qui complte le concept de connaissance utile (useful knowledge) de Mokyr : la connaissance rellement utile nest que celle dont on a conscience. Les connaissances thoriques qui ne sont pas engrammes dans les croyances, mme si elles appartiennent au monde 3 de Popper au titre des connaissances vraies , ne sont pas directement oprationnelles, ne font pas partie de la connaissance utile. Cest donc lvolution du systme de croyances collectivement partages qui doit tre notre objet de recherche. La seconde raison pour soutenir un apprentissage collectif est lie la nature mme de la dcision dans lincertitude. Quand lhumanit navait grer que des problmes engendrs par le monde physique, celui de la croissance exogne, lapprentissage pouvait tre considr comme somme nulle. Dans le contexte de la croissance endogne et des rendements croissants, le jeu est clairement somme non nulle et na plus pour objet doptimiser le rapport un environnement aux ressources supposes finies, mais de rechercher des architectures adquates des artefacts institutionnels. Compte tenu de la rationalit limite des acteurs, leur interaction, cadre par des institutions qui dfinissent les aptitudes dvelopper, les incitations pertinentes et les investissements faire par les acteurs, peut permettre de dfinir les nouvelles comptences dont la socit a besoin pour affronter ces nouveaux dfis. Lessentiel de ces interactions se droulant dans les organisations, quelles soient publiques ou prives, la question de recherche est : Comment capitaliser le savoir produit dans les organisations au niveau institutionnel ?

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Un programme de recherche pour le management public

A. 3. Le ncessaire retour la philosophie du bien commun


Labandon de la posture positiviste pour une posture volutionniste implique labandon dune vision de lEtat soit accoucheur des lois de lhistoire et o la libert de lacteur est nie (lEtat maximal), soit gestionnaire des checs du march (lEtat minimal), pour un Etat capable daction intentionnelle. Se pose alors la question de la finalit et de la lgitimit de laction de lEtat : cette question centrale, au cur de la philosophie politique classique, est celle du bien commun. a) Quest-ce le bien commun ? Dans un essai tonique, Lconomie nest pas une science morale , Bruno Amable et Stefano Palombarini (2005) entreprennent la critique radicale de lconomie des conventions en ce quelle suppose que chaque individu est porteur du sens du bien commun et que lindividualisme mthodologique suffit btir un cadre institutionnel consensuel. Le politique nest plus, alors, quun gestionnaire de consensus. Lconomie des conventions aboutit effectivement une aporie en reconnaissant lexistence de plusieurs conceptions du bien commun (les cits ) qui sont incommensurables. Amable et Palombarini (A&P) en concluent une dissociation entre bien commun et politique, le cadre institutionnel tant considr comme le rsultat des compromis sociaux construit par un groupe social dominant. Pour A&P (2005 :239), la structuration long terme de lespace politique est le produit non intentionnel de linstitutionnalisation de compromis sociaux spcifiques . Cette assertion est difficilement falsifiable et on peut faire le lien entre cette approche et la structuration de la dpendance de sentier : la manire de grer les compromis sociaux conditionne lvolution ultrieure du systme, ce qui est au cur de la thorie de la rgulation laquelle se rfrent A&P. Mais lexclusion de la question du bien commun du champ politique amne logiquement A&P exclure la possibilit de stratgies institutionnelles intentionnelles, ce qui, bien entendu, doit tre discut. Quelles soient un systme de croyances partages chez Aoki, un rducteur dincertitudes cadrant les interactions des acteurs chez North ou le rsultat dun compromis entre intrts et finalits htrognes dans la thorie de la rgulation, les institutions ont en commun une autonomie dans la conduite du systme global qui est au cur de lvolution. Cette autonomie est clairement fonde par Machiavel (Discours sur la premire dcade de TiteLive) par trois considrations : Le politique a pour mission dimpulser une dynamique de laction vertueuse, la virt (de vir, la force, et virtus, la vertu) du prince qui, par son action politique, sait modifier le destin dun peuple. Le politique a sa propre dynamique, elle sadapte au contexte de chaque cit et est confronte lincertitude caractrise par la fortuna, elle est guide par le critre thique ultime qui peut lui permettre de saffranchir des principes moraux communs : cest la raison dEtat qui peut amener le politique utiliser le mal au profit du bien, afin de maintenir les institutions face aux assauts de la fortuna.

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Lobjet du politique est le bien commun dont le dpositaire ultime est le peuple, qui est le seul dfenseur de la paix , au sens de Marsile de Padoue, face aux drives dun pouvoir qui, laiss lui-mme, ne serait plus soumis aucune loi.

La question de la lgitimit du pouvoir est donc centrale et est rattache celle du bien commun, ainsi qu linteraction entre les citoyens et lEtat comme moyen de validation des finalits et de construction du cadre lgal en accord avec la lgitimit des fins. Pour Machiavel, cette dynamique ne peut tre maintenue vivante que dans une rpublique .
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Nous avons adopt comme cadre danalyse (Rochet 2001, IAE) la dynamique du bien commun dfinie par Gaston Fessard, particulirement oprationnelle pour le management public et dans la perspective de la ligne de dmarcation que nous adoptons : 1. La mise en commun du bien : soit il sagit de biens collectifs par nature, soit la mise en commun concerne une dcision volontaire pour bnficier deffets dchelle ou dexternalits positives (p. ex. des infrastructures de transports). Cest le principe mme de constitution des services publics. 2. La communaut du bien : le bien mis en commun est-il bien la communaut de tous ? Cette problmatique est essentielle pour les services publics qui sont soumis la loi de Gresham : le public cible est vinc par le public mieux instruit, aux marges de la cible, qui sait mieux tirer partie des opportunits administratives. Cet effet est dautant plus grand que le dispositif administratif impose des cots de transaction la population cible, qui peuvent tre des procdures absconses, un langage hermtique, de la paperasserie, etc. Amartya Sen, contribuant au dpassement de lopposition construite par Isaah Berlin, distingue les liberts ngatives et les liberts positives , soit avoir simplement la possibilit de faire ou pouvoir effectivement faire, en fonction de ses capacits effectives. Beaucoup de dispositifs publics offrent la capacit juridique de faire (au sens de la libert ngative, soit ne pas tre empch de ), mais qui ne repose pas sur la capacit effective sur un plan pratique et cognitifdes populations cibles. Une politique publique doit donc ncessairement agir dans le domaine de la libert positive. Autre problme pour le management public, le service public fonctionne-t-il effectivement pour le public ou est-il un alibi pour le maintien du pouvoir des fonctionnaires ? Cest le phnomne de capture des services publics que le Constituant de 1789 avait bien peru en disposant dans larticle 12 de la Dclaration des droits quun service public, la force publique en loccurrence, est institue pour l'avantage de tous, et non pour l'utilit particulire de ceux qui elle est confie. 3. Le bien du bien commun, qui est leffet systmique du bien commun. La mise en commun du bien est-elle suprieure la somme des biens mis en commun ? Ce critre est essentiel pour distinguer le bien commun des biens communs . Leffet systmique du bien commun permet lhomme la fois
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Cest le bien gnral et non lintrt particulier qui fait la puissance dun Etat ; et, sans contredit, on na vraiment en vue le bien public que dans les rpubliques . Discours, Livre II - Page 77/145 Edition du 18/02/11

Un programme de recherche pour le management public dtre la partie et dtre dans le tout, et, par la transcendance quil apporte la vie humaine, de jouer le rle des cheveux du Baron du Mnchausen qui parvient sabstraire du rel en se tirant par les cheveux. La distinction est formalise chez Thomas dAquin pour qui la cit suppose
lexistence dun bien commun[...] Tout comme le tout est plus important que la partie et lui est antrieur[...] la cit est antrieure lindividu[...] et son bien est dune dignit plus leve[...] que celui de chaque individu pris en lui-mme[...] Par la connaissance de la loi naturelle lhomme accde directement lordre commun de la raison, avant et au-dessus de lordre politique auquel il appartient en tant que citoyen dune socit particulire. .

Dans la solution de Hobbes, chaque individu doit faire don de sa libert un souverain. Pour lhumanisme civique de la renaissance, au contraire, il ne peut y avoir contradiction entre les deux. Comme le montre Pocock, lindividu engag dans la qute universelle du bien commun est solidaire de lindividu priv. Cest cette participation du citoyen qui permet de construire une rpublique vertueuse capable de rsister aux assauts de la fortuna. Le bien commun se trouve donc un niveau intermdiaire entre la loi de Dieu (dimension mtaphysique du pouvoir) et la loi positive (expression des croyances du moment qui fondent le dispositif institutionnel). Il se situe au niveau du droit naturel qui est suppos inscrit dans chaque homme du fait de son humanit, et qui doit inspirer la production du droit positif. b) La dynamique du bien commun : de la connaissance la dcision publique Le bien commun nest pas uniquement confi aux capacits de discernement des individus, comme le soutient lconomie des conventions o les institutions ne sont plus que le rsultat des consensus sur la nature de ce qui est juste. On peut suivre sur ce point la rfutation rigoureuse de ses thses mene par Amable et Palombarini. Mais leur raisonnement sgare en concluant labsence de bien commun du fait de la pluralit de conceptions du bien commun soutenue par lconomie des conventions au travers du concept de cits . Ils prtextent du renvoi par le courant dominant des questions de morale collective sur lthique personnelle pour conclure une limination totale de lthique du champ du raisonnement institutionnel qui est rduit tre le produit du conflit social arbitr par un groupe dominant. Ce qui est vrai, mais ne peut lui seul constituer la cl de vote dun systme institutionnel. Le titre de leur ouvrage lconomie nest pas une science morale est dailleurs explicite sur ce point, par parodie du titre de louvrage dArmartya Sen lconomie est une science morale qui est au passage renvoy de manire peu lgante, et surtout peu rigoureuse, au rang de caution thique du capitalisme. Dans ses recherches sur les causes de la grande famine au Bengale en 1974, Amartya Sen en a attribu la cause non pas un manque de nourriture mais un design institutionnel qui ne permettait pas aux pauvres daccder au march. Son propos nest pas de temprer une obissance des supposes lois de la nature conomiques par un appel lthique individuelle, mais de considrer les institutions du point de vue du bien commun comme moyen de dvelopper les capacits des individus pour faire face aux contingences.

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Il est exact que lthique est devenue un ersatz se substituant au politique et auquel on demande de compenser le relativisme philosophique dominant. Mais, souligne Corinne Pelluchon, comme le politique, qui nest plus le lieu des dcisions dterminant lavenir des nations et des civilisations, lthique est impuissante face ces problmes et ne propose, en guise de solutions, que des compromis ou un bricolage (2005 :285). Le renvoi du dbat sur les fins de lexistence humaine vers lthique personnelle a pour rsultat de ne pas questionner le systme de croyances dominant. Le bien commun nest pas plus en la possession dun seul, quil sagisse du monarque ou dune manire plus gnrale du gouvernement. Il merge de la pratique des vertus civiques impulses par les gouvernants la virt du Prince chez Machiavel qui incite les citoyens bien se comporter. Il y a donc interaction entre le peuple et les gouvernants do merge le bien commun, ce quillustre ce commentaire de Lorenzetti sous sa fresque principale :
Partout o rgne la sainte vertu de la Justice Elle appelle de nombreuses mes sunir Et les ayant ainsi lies entre elles Elle leur permet de crer par leur signor un bien commun toutes 50

Le bien commun est donc une source fondatrice de la lgitimit des dcisions. Leo Strauss traite prcisment de cette question dans le chapitre III de Droit Naturel et Histoire (ci-aprs DNH). Il distingue trs clairement lgalit et lgitimit. Rien ne garantit que les lois soient justes ( elles peuvent trs bien tre luvre dimbciles ou de fripouilles DNH :99). La lgalit nest lgitime que si elle sert le bien commun. Mais le bien commun ne peut tre conventionnel, or les lois le sont par nature. Elles ne peuvent tre quune interprtation de ce qui est juste hic et nunc. Et ce qui est juste dpend de chaque cas, de chaque cit et ne peut relever de la connaissance scientifique, ni mme de la connaissance sensible. Aussi dterminer ce qui est juste dans chaque cas, tel est le rle de lart et de lhabilet du politique, comparables lart du mdecin qui prescrit dans chaque cas ce qui est bon pour la sant du corps humain (DNH :100) ce qui relve des Arts pratiques que nous dfinissons plus loin : le bien commun est une ralit mergente qui rsulte de la confrontation doptions par le dbat public au sein dun espace de controverse quest historiquement lEtat-nation (Rochet, 2001). Pour Strauss, le politique est guid par une conscience du tout : avant toute perception particulire, il faut lme une vision des ides, une vision du tout dans son articulation (DNH :119). Mais ce tout nous est par nature inaccessible et notre perception de ce tout nest quune simple opinion car nous nen avons que des visions parcellaires qui sont des apprhensions inadquates de lapprhension fondamentale du tout . Cette tension vers le tout est la traduction de la tension entre Athnes et Jrusalem, entre la socit rgie par la loi et entre la socit rgie par la morale parfaite, et est le moteur de la vie politique. Elle est un vecteur de lvolution des croyances, puisque, loppos de la vision hglienne de Kojve, le philosophe politique ne
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Nous distinguons tout au long de cet ouvrage la morale qui est lensemble de normes collectives dfinissant le bien et le mal, et lthique qui dfinit le bon et le mauvais pour des situations particulires et dont le niveau de dcision est, depuis la Rvlation chrtienne, lindividu. Traduction propose par Quentin Skinner (2003 :139) - Page 79/145 Edition du 18/02/11

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Un programme de recherche pour le management public sait pas et ne dirige pas, mais la manire de Socrate, pose des questions fondamentales sur le sens de laction publique et de la bonne socit. La philosophie politique est plus modestement une tentative de passage de lopinion la connaissance (Tanguay, 2004 :193). Il en rsulte une structuration tlologique de la politique qui est la recherche du compromis entre le droit naturel, expression du bien commun mais par nature inaccessible, et les exigences contingentes de la vie de la cit :
La vie civile est en son essence un compromis entre la sagesse et la folie, cest-dire entre le droit naturel tel quil apparat la raison ou lentendement et le droit fond sur lopinion seule. La vie civile requiert lamendement du droit naturel par le droit simplement conventionnel. Le droit naturel ferait leffet dune bombe incendiaire dans la vie civile (DNH :141).

Le bien politique est ainsi ce qui supprime beaucoup de maux sans choquer trop de prjugs . Pour Strauss, lantagonisme entre Athnes et Jrusalem est une aporie et doit le rester. La question du bien commun doit rester une question ouverte pour grer le compromis entre la sagesse du philosophe qui nagit pas et la folie du positivisme de la raison embrase par la toute puissance de la technique et de la science. La question morale ne peut ainsi tre carte au motif quelle conduirait vers la mtaphysique et donc la croyance religieuse, ce que laisse entendre Jacques Sapir (2005, 2006) . Strauss nous ouvre des perspectives qui nous permettent de dpasser laporie pratique des lois gnrales de Hayek, sorte de positivisme tempr par la sagesse pratique, face au positivisme dbrid du scientisme.
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Kenneth Boulding, un des pres de lapplication de lanalyse systmique lconomie, concluait galement que lconomie est une science morale (1969) pour deux raisons. Premirement, du fait de la gnralisation de la relation dincertitude dHeisenberg : quand nous cherchons extraire la connaissance dun systme, les informations que nous y introduisons changent le systme lui-mme. En second lieu, la science daujourdhui ntudie plus le monde physique rel, elle tudie un monde quelle a cr, un monde dartefacts. Se pose donc le problme de la relation entre laccroissement de la connaissance et la cration de nouveaux artefacts, et cela est un problme de choix thique et politique, qui repose sur les valeurs morales communment admises par la socit. Cela ajoute trois questions notre programme de recherche : le rle de la vertu civique comme institution informelle, lducation des lites, et la relation entre volution des institutions et des organisations.

A. 4.

Trois questions pour le programme de recherche

Si le bien commun est une question dont la rponse ne procde pas de lois immanentes ni ne peut tre dfini par le droit positif, il est une question permanente, dont les lments de rponse mergent du dbat public. La recherche du bien commun repose sur la vertu civique qui est diffrente de la vertu morale du sage. Pour
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Nous entendons ici la mtaphysique au sens de Schopenhauer, comme une science de lexprience dont lobjet est den rvler le sens la mtaphysique ne dpasse pas rellement lexprience, elle ne fait que nous ouvrir la vritable intelligence du monde qui sy rvle in Le monde comme volont et comme reprsentation.

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Montesquieu, la vertu civique nest ni une vertu morale ni une vertu chrtienne mais celle de lhomme de bien politique, cest--dire de celui qui possde la vertu politique dagir pour lamour des lois de son pays, pour lamour de la patrie et lamour de lgalit. La vertu politique est donc une disposition permanente vouloir accomplir une sorte dtermine dactes moraux . Elle ne soppose pas au bien individuel, comme le soulignait Voltaire . Il faut donc nous poser la question du rle de la vertu civique dans le fonctionnement des institutions. Le NPM a voulu construire bas mais solide dans un monde o la vertu est rduite au seul intrt individuel : il aura effectivement construit bas, mais fragile. La seconde question est celle des lites senses incarner cette vertu politique qui se divise en deux sous-questions : que sont des lites vertueuses ? et la vertu politique senseigne-t-elle ? . Enfin, la vertu politique, dfinie par Aristote essentiellement comme une vertu pratique peut-elle tre dveloppe, dans les conditions actuelles de nos appareils dEtat sophistiqus, par linteraction entre les organisations et les institutions ?
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a) Le rle informelle :

de

la

vertu

civique

comme

institution

Si les institutions sont des contraintes imposes linteraction humaine, comme les dfinit North, plus la socit est capable de sautorguler, moins les institutions formelles ont intervenir. Or, les institutions formelles ont un cot, qui se traduit en limitation la libert puisquelles sont par dfinition une coercition, en cots de transaction et en cots montaires publics par les organisations que ces institutions gnrent. Cette problmatique est dj prsente chez Machiavel : lEtat rpublicain ne peut subsister que si lensemble du peuple est vertueux, dfaut, il perd son got pour la libert et le rgime se corrompt. Machiavel, dans son manque de foi dans la capacit de lhomme bien se comporter, met tout son espoir dans la qualit des institutions formelles comme protection contre le vice et incitation du peuple la virt , par des institutions organisant le contre-pouvoir du peuple face aux volonts dhgmonie des puissants. Pour Machiavel, le peuple est naturellement bon, il nest pas vertueux, il nutilisera pas forcment son pouvoir en vue du bien commun et la vertu civique ne peut lui venir que des institutions formelles.
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La question des vertus civiques a t redcouverte la fin du XX sicle par le courant dit rpublicaniste n de linsatisfaction devant lincapacit de la philosophie politique librale inspirer un attachement dsintress au bien commun (Lasch, 2006). Ce courant, nous lavons vu, est multiforme et ne peut se rsumer au rpublicanisme rousseauiste franais et est particulirement actif dans le monde anglo-saxon. Il pose au chercheur deux questions : celle de la nature exacte du libralisme et de ce qui le spare du rpublicanisme, et celle du rle exact et de la

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Dfinition du Vocabulaire technique et critique da la philosophie de Lalande. Nous vivons en socit, il ny a donc de vritablement bon pour nous que ce qui fait le bien de la socit , Dictionnaire philosophique, art. Vertu . Machiavel introduit une distinction entre la virtus les quatre vertus cardinales des classiques et la virt qui est une rfrence lefficacit pratique (virt vient de vir, lhomme, la force), qui fait face la fortuna, (la femme, lopportunit, lincertitude) qu la morale abstraite. Ce nest pas la fortuna qui cr la rpublique qui est le rsultat dune action volontaire qui exprime une intention politique qui implique lemploi de la force, mais cest la fortuna qui introduit de lincertitude qui met en danger la stabilit des institutions Il advient de mme de la fortune, qui manifeste sa puissance l o il ny a pas de vaillance pour lui rsister, et qui tourne son lan l o elle sait que lon na fait ni digues ni leves pour la contenir (Le Prince, XXV). Voir Pocock (1975) et Skinner (2001). - Page 81/145 Edition du 18/02/11

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Un programme de recherche pour le management public valeur fonctionnelle de la vertu civique dans le fonctionnement dun systme politique. Sur le premier point, nous avons vu combien la critique du libralisme immanquablement qualifi de sauvage - pouvait tre aujourdhui superficielle en opposant lapologie de lintrt individuel au service du bien commun et participer au processus deuthanasie bureaucratique. Les rcentes traductions des uvres de Cristopher Lasch en franais ont contribu clarifier cette question en soulignant que le libralisme, contrairement linterprtation de Macpherson, nignorait pas les vertus civiques, tout le moins dans sa version originale chez Adam Smith et que le rpublicanisme est une mritocratie qui ne peut se rsumer en une invocation de laltruisme et du dvouement au bien public :
Rien ntait plus fond sur la comptition que lthique rpublicaine En enjoignant les hommes se mesurer aux critres les plus astreignants de la ralisation, elle les dressait les uns contre les autres (Lasch, 2006 : 207).

Pour les rpublicains classiques, la vertu civique impliquait le plein dveloppement des capacits et des pouvoirs humains et donc la comptition et un individualisme de la ralisation personnelle fonde sur dautres valeurs que laccumulation de biens matriels. Lasch critique la lecture de Locke par Macpherson et sa thorie de lindividualisme possessif qui ignore lexistence dexigences morales chez Locke pour rduire son libralisme la proprit prive. Macpherson parvient ainsi dmontrer que la dmocratie librale, dans une socit de march, est une imposture pure et simple (Macpherson, 2004 :451). Son analyse est certes sduisante : la dmocratie librale fonde sur la proprit na pu fonctionner que tant que le systme reprsentatif tait suffisamment cohrent pour rsister aux forces centrifuges du march, donc tant que le droit de vote tait rserv une classe homogne de propritaires, stade qui est atteint en Angleterre avec la rforme lectorale de 1832, qui a prcd labolition du systme de Speenhamland (voir page 30). Explication sommaire pour Lasch qui fait grief Macpherson dappliquer une grille danalyse marxiste du XX sicle des situations du XVIII et du XIX, soit une thorie construite et intentionnelle du contrle social. Suivre intgralement les conclusions de Macpherson nous conduirait adhrer une thorie intentionnelle du processus deuthanasie bureaucratique que nous avons clairement rejete car elle ne correspond pas la ralit historique ni la dynamique autonome des systmes de croyances qui conduisent nos choix qui, de ce fait, peuvent ne pas tre intentionnels. Linvocation permanente et dsordonne des notions de citoyennet dans le discours public relve aujourdhui de lincantation impuissante : ce quest la vertu civique, le rle et la place de lindividu dans son rapport avec le corps social, le rapport entre la dynamique individuelle et celle du bien commun doivent donc redevenir des objets de recherche pour le management public. La seconde question est celle du rle et de la valeur fonctionnelle des vertus civiques ds lors que lon entend dpasser le stade de lincantation. Dans son impressionnant ouvrage La naissance du monde moderne (2006), C.A Bayly souligne la permanence du courant du rpublicanisme civique ou de la rpublique vertueuse tout au long du XVII au XIX sicle, y compris aux Etats-unis aprs le triomphe de lindividualisme libral dans la seconde moiti du XIX sicle. Les caractristiques de ce courant taient lopposition un gouvernement central trop

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puissant, la bureaucratie corrompue et au trucage des marchs, base sur lattachement au patrimoine de la communaut. Bayly montre que ce phnomne de rpublique vertueuse a t mondial avec une refondation des valeurs de la modernit sur les valeurs civiques et thiques traditionnelles. Aristote, que le quattrocento italien a rintroduit au cur de la philosophie politique, est traduit en langue vernaculaire par la renaissance ottomane du XVII sicle puis en chinois au XIX. Les vertus civiques ont t ainsi le terreau par lequel les valeurs de la modernit librale ont t intgres, rendant ainsi possible et la critique de la modernit et lactualisation des valeurs traditionnelles .
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Les travaux de Robert Putnam sur la rforme rgionale en Italie ont montr que l o les vertus civiques rpublicaines persistaient dans lItalie du Nord le changement des institutions formelles russissait, et chouait l o les vertus civiques taient peu prsentes dans lItalie du Sud, lancienne vice-royaut de Naples reste marque par la tradition fodale espagnole . En matire de scurit publique, il est clair, comme la montr Silverman dans son tude sur la rforme de la police de New York, que la scurit ne peut tre assure par une politique de tolrance zro que si elle sancre dans la tradition amricaine de community policing , ce que lon appellerait en France le contrle social. Le community policing a un impact important sur la rduction du sentiment dinscurit, sur le cot de la dlinquance, quil sagisse des cots directs ou, surtout des cots indirects mesurs en atteinte la qualit de la vie et en rduction des capacits au sens de Amartya Sen.
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Le management public peut donc inscrire son programme la conception de ces architectures o se combinent institutions formelles et informelles, en rduisant le rflexe de rejet de toute responsabilit sur lEtat, en rduisant le cot de lintervention publique et surtout en augmentant considrablement son efficacit. Libert positive (renforcement des institutions) et libert ngative (absence de coercition) ne sopposent plus mais sont la condition lune de lautre. b) Lducation des lites Les lites sont au cur des institutions. Elles en sont le produit et elles sont charges de les maintenir. Cest Machiavel qui met au cur de la philosophie politique le rle des grands hommes, soit comme pre fondateur de la cit, soit comme homme providentiel qui vient redresser une rpublique corrompue , parce que la multitude par elle-mme ne peut concrtiser son aspiration la virt. Mais il prcise aussitt que cet Etat exemplaire constitu par un pre fondateur vertueux ne peut esprer durer sil sen remet aux mains dun seul , do la ncessit dun rgime
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Il nest pas question de mettre en doute le fait que le libralisme europo-amricain, le socialisme, la science se sont diffuss dans le monde aprs 1815. Dans un grand nombre de cas, ces ides importes de ltranger ont aid les peuples percevoir sous un angle diffrent les dfauts de leur propre socit (). Mais laccueil qui leur fut rserv, la manire dont elles furent assimiles, et lusage qui en fut fait furent en partie fonction de la vitalit des traditions politiques et thiques antrieures, non seulement en Europe, mais aussi lextrieur de cette dernire . C.A Bayly (2006 : 330) Le constat de Putnam nen nest pas pour autant oprationnel, comme nous lavons dj remarqu dans IAE. Il a dbouch sur la formation du concept de capital social qui, sil a une ralit empirique vidente, se heurte au problme de la mesure et donc celui de linvestissement. Comment augmenter le capital social sans tomber dans lincantation ? Lutilisation du concept par lOCDE et la Banque mondiale en a fait lide dune ressource peu chre pour pallier les effets des coupes budgtaires des politiques nolibrales. Le capital social apparat au mieux comme une externalit qui rsulte de la convergence entre investissements conomiques et vertus civiques et donc nous renvoyant ce problme premier. Pour une critique du concept de capital social , voir Ponthieux, 2004. Il faut tablir comme rgle gnrale que jamais ou bien rarement du moins, on na vu une rpublique () tre bien constitue ds lorigine ou totalement rforme depuis, si ce nest par un seul individu Discours, 40,5 - Page 83/145 Edition du 18/02/11

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Un programme de recherche pour le management public rpublicain qui permet aux lites de se rgnrer dans la lgitimit populaire. Machiavel est une des premiers introduire la notion de corps politique par analogie avec la biologie : tout rgime politique est comparable un organisme naturel et, linstar de toute crature terrestre, est appel connatre un tat avanc (Skinner, 2000 :91) : il a un objectif, la vertu, et un influx vital, la virt du Prince. La dynamique du bien commun est donc la source du renouvellement des lites. Or, comme tout systme, elles obissent au principe de lhomostasie qui les rend rsistantes au changement et les incitent conserver leurs tats pour leur propre profit et non pour le bien commun. Ce peut tre le cas particulirement en France o lesprit de corps de la haute fonction publique, autrefois constitu pour rendre les lites impermables aux pressions des intrts particuliers, est devenu un principe de quasi-autisme au regard de lvolution du monde. Les lites sont galement au cur du systme de croyances. Quand nous constatons (IAE) que linnovation organisationnelle chez les oprateurs publics a trs peu de feedback sur les ides dominantes des lites, on peut en infrer lhypothse que la cohrence de leur systme de croyances, lie au maintien de leur position sociale, y est pour beaucoup. Les lites sont le fruit du paradigme sociotechnique qui a assur leur expansion. Elles sont donc elles aussi soumises au principe de destruction cratrice schumptrien : soit elles sont animes par la virt machiavlienne cest--dire la volont de ne tenir aucun compte des considrations dintrts et de scurit personnels, la volont de ne laisser place qu la dfense de la gloire et de la libert de la patrie (Skinner, 2000 :117) et sont un modle pour le peuple, soit elles saccrochent leur position et brisent le processus de rgnration politique. On entre alors dans un processus de trahison des clercs dnonc par Julien Benda dans les annes 1930 dont Jacques Sapir se fait lcho aujourdhui face aux clercs de la pense dominante eurolibrale qui nous prsentent comme moderne une pense rptant les mmes postulats mtaphysiques depuis plus de deux sicles et incapable dintgrer les progrs scientifiques de ces cinquante dernires annes (2006 :72). Labandon par les lites de leur tche historique de faire voluer les institutions a t pareillement et encore plus vigoureusement dnonc par Christopher Lasch dans La rvolte des lites et la trahison de la dmocratie (1996). Les lites sont donc au cur du processus dvolution institutionnelle qui repose sur lvolution du systme de croyances dominant. Pour Joel Mokyr, la cause profonde du succs de lAngleterre puis de lEurope dans la rvolution industrielle rside dans les Lumires qui ont form un systme de croyances qui a mis en place cette culture de linnovation par lexprimentation incarne par Francis Bacon. Lvolution sarrte si les ides dominantes perdent ce contact avec la ralit pour devenir un systme de pouvoir. Lars Magnusson (2004), dans la foule dune rhabilitation dAdam Smith qui na jamais t le thoricien du libre-change et de lquilibre automatique par le jeu des intrts gostes quon a voulu en faire, montre comment ce mythe sest construit tout au long du XIX sicle pour assurer la domination de lAngleterre par le libre-change, qui sera ralis en 1860 avec le trait franco-britannique. Ce mythe sest construit pour les besoins de la domination impriale de lAngleterre qui sest exerce soit par le biais de limprialisme formel (lintgration de contres dans lEmpire) soit de

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limprialisme informel par la conclusion de traits de libre-change (Gallagher & Robinson, 1953), le but tant toujours dtendre les dbouchs de lindustrie britannique et dassurer son approvisionnement en produits primaires. Le problme rencontr par lvolution institutionnelle est celui des rentes et de linertie des croyances. A la fin du XIX sicle, le libre-change est en reflux partout devant la soif de dveloppement des pays qui ne sont pas soumis lAngleterre. Mais les industriels qui ont assur lessor de la rvolution industrielle venaient des classes moyennes et de lartisanat, tandis que les capitalistes taient incarns dans les hautes classes aristocratiques qui ont refus ce retour vers une logique industrielle, juge dgradante, au profit dune logique financire qui va dboucher sur le financement du dveloppement des Etats-Unis (principalement par le rseau de chemins de fer) et la constipation entrepreneuriale dcrite par David Landes . Le mythe du libre-change tait devenu un mythe identitaire quil ne sera pas remis en cause, entranant le dclin industriel de lAngleterre. Aux lites des Lumires ont succd celles de la rente.
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Les lites sont-elles capables de remettre en cause le systme de croyances quelles ont construit ? Ces croyances, dans le modle danalyse dAvner Greif (2006), sont devenues des paramtres exognes, des institutions, qui vont devoir tre modifies par un nouveau processus dapprentissage, rendu difficile par lasymtrie existant entre les croyances actuelles et le systme de pouvoir quelle conforte et lincertitude du nouveau systme de croyances btir. Dans le cas de lAngleterre, le systme dducation des lites de Oxbridge a clairement privilgi les matires abstraites aux dpens de la promotion de lesprit industriel. Le mme processus est sans doute en train de se reproduire aux Etats-Unis depuis la fin du XX sicle, qui, malgr lexcellence de leurs universits, forment plus davocats, dauditeurs et de consultants que dingnieurs. Mais au-del dun systme formel de formation, pour certains historiens de lconomie comme Erik Reinert (2007) cest loubli de la tradition baconienne qui a fait le succs de lOccident au profit du rationalisme positiviste qui est mettre en cause. L o Pascal voyait la ncessaire alliance entre lesprit de finesse et lesprit de gomtrie , cest lesprit de gomtrie qui la emport.
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Cette drive est, en France, sous le feu de la critique depuis les travaux fondateurs de Michel Crozier, quelles appartiennent au secteur public ou priv. La critique du style franais de formation des lites remonte en fait Tocqueville qui, dans le livre III de lAncien rgime et la Rvolution, a soulign linfluence des gens de lettres sur la formation de lesprit public au XVIII sicle avec la drive vers labstraction et le

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La faiblesse de lentreprise britannique reflte cette combinaison damateurisme et de complaisance. Ses marchands, qui staient autrefois empars des marchs du monde, les considraient comme garantis. Les rapports consulaires sont remplis de lincomptence des exportateurs britanniques, leur refus de sadapter aux gots et au pouvoir dachat des clients, leur refus dessayer de nouveaux produits dans de nouvelles rgions, leur insistance croire que chacun dans le monde peut parler et compter en livres, shillings et pence. De mme, lentrepreneur britannique tait connu pour son indiffrence au style, son conservatisme face aux techniques nouvelles, son refus dabandonner son identit traditionnelle pour la conformit implicite de la production de masse (Landes, 2003 : 337)

59 Les gomtres qui ne sont que gomtres ont donc l'esprit droit, mais pourvu qu'on leur explique bien toutes choses par dfinitions et par principes ; autrement ils sont faux et insupportables ; car ils ne sont droits que sur les principes bien claircis. Et les fins qui ne sont que fins ne peuvent avoir la patience de descendre jusqu'aux premiers principes des choses spculatives et d'imagination qu'ils n'ont jamais vues dans le monde et dans l'usage Pascal, Pense B.1 - Page 85/145 Edition du 18/02/11

Un programme de recherche pour le management public mpris des ralits quelle a induit . Ce travers est loin de ntre que propre au style administratif franais. Dans un ouvrage pass trop inaperu, Les Btards de Voltaire, le Canadien John Saul a dnonc les dgts du rationalisme positiviste parmi les lites occidentales. La critique radicale de Leo Strauss sur la science politique moderne, commence tre moins ignore quelle la longtemps t : la nouvelle science politique regarde les choses politiques de lextrieur, du point de vue neutre de lobservateur tranger elle considre les tres humains la manire dont un ingnieur considrerait les matriaux destins construire un pont (1990 :298). Le vice fondamental de la science politique moderne est, pour Leo Strauss, son relativisme des valeurs qui fait quelle ne peut admettre quil existe quelque chose comme le bien commun. Il en rsulte une confiscation du politique par les experts du systme de croyances en place, ce qui entrane inluctablement le dprissement du corps social qui se dsintresse de la virt amenant la corruption du corps politique .
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Le management public peut contribuer la constitution dun nouveau systme de croyances par les expriences quil peut susciter, les questions quil fait merger et qui remettent en cause le paradigme dominant, la conception dun bagage culturel du manager public, comme le fit le management dentreprise lorsquil sortit du paradigme de la production de masse. Ce programme de recherche dpasse bien sr les seules comptences du management public. Le mouvement des ides est de lordre de la mutation gntique qui sinscrit dans le temps long. Mais le management public, comme discipline acadmique, peut contribuer cette volution. Il peut le faire de deux faons, la manire de Gregory Bateson (1984), en dgageant un corpus de savoirs fondamentaux - ce que Bateson appelait ce que tout lve sait - et poser la question fondatrice de toute philosophie politique face cette poque qui ne tourne plus rond , celle de la plus vaste perspective do penser la synchronie conjuguant rigueur de lobservation et innovation par limagination. Comme professeurs, sommes-nous sages ? concluait Gregory Bateson son mmorandum aux rgents de lUniversit de Californie .
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Le management public est le point dobservation do peuvent sarticuler ces deux questions : celle de linstruction, de la culture gnrale, de la formation du caractre qui est le fil de lpe , selon lexpression du capitaine de Gaulle dans ses confrences lEcole de guerre en 1927 et celle de lducation, de ce que les anglo60

Mme attrait pour les thories gnrales, les systmes complets de lgislation mme mpris des faits existants mme envie de refaire la fois la constitution tout entire, suivant les rgles de la logique et daprs un plan unique au lieu de chercher lamender dans ses parties. Effrayant spectacle ! car ce qui est qualit chez lcrivain est parfois vice dans lhomme dEtat Tocqueville, livre III de lAncien rgime et la Rvolution Nous ne pouvons aborder ici la critique de la lecture que fait Leo Strauss de luvre de Machiavel, en faisant un gnie du mal la source des perversions de la modernit. Sil y a bien un moment machiavlien caractris par la prise dautonomie du politique avec des rgles propres qui lui permettent de faire le mal au profit du bien, la lecture de Machiavel que fait Quentin Skinner, dans la ligne de Pocock, ne permet pas de fonder la continuit que trace Leo Strauss de Machiavel Hobbes puis Locke pour parvenir une conception du droit naturel entirement fond sur lapptit individuel et le dsir de possder. Dans son article publi dans lHistoire de la philosophie politique rassemble par Joseph Cropsey, Strauss se montre dailleurs beaucoup plus modr dans son apprciation de Machiavel. Le principal grief de Strauss est que Machiavel en nous dniaisant sur la suppose aspiration naturelle de lhomme au bien pour faire passer le message de la ncessit du politique, na fait passer que le premier message qui a effac la profondeur du second. Voir Rochet, 2008 Le legs de Machiavel au management public , Revue Internationale des Sciences Administratives. G. Bateson Mmorandum aux rgents de lUniversit de Californie , in Bateson, 1984

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saxons appellent le capacity building. Face aux sophistes qui prtendaient que la vertu civique pouvait senseigner, Aristote sparait la sagesse thorique, la sophia, de la sagesse pratique, la phronesis, qui est une disposition pratique acquise par lexprience et lintellect confront des faits particuliers. La formation des lites est donc autant une instruction aux vertus de caractre qui sont la source du dsir de servir qu la sagesse pratique de la phronesis, ou principe de prudence qui sacquiert par lexprience. Les valeurs wbriennes - qui sont la bte noire du NPM - peuvent tre regardes comme une codification juridique du principe de prudence dont linconvnient est de vider de sens lexercice pratique de la phronesis, soit le jugement confront des cas particuliers, remplac par des rgles intangibles. Faut-il pour autant jeter le bb de la rigidit des principes wbriens avec leau du bain quest la spcificit du management public, comme a voulu le faire le NPM ? Dans la perspective dun modle no-wbrien de ladministration publique quvoquent dsormais plusieurs auteurs (Politt et Bouckaert 2004 ; Drechsler 2005), il ne sagit pas de remplacer le managrialisme du NPM par un retour pur et simple au modle wbrien comme daucuns en sont tents, mais de refonder les valeurs wbriennes dans ce quelles ont dintemporel. Max Weber lui-mme ntait pas particulirement satisfait de son modle dadministration publique : il sagissait seulement de ce quil considrait comme le modle le plus rationnel et le plus efficient pour son poque. Sans revenir sur la critique radicale que nous avons faite du rationalisme positiviste quil induit, nous pouvons dgager ce quil avait de positif, essentiellement la reconnaissance de la spcificit de la gestion et de ladministration publique que le NPM a tent de nier. Il sagit plus dintgrer le sens de lEtat et les nouvelles comptences propres au pilotage dans lincertitude (Tableau 2). Pour nous dmarquer du courant dominant en ducation, qui tend la rduire lacquisition de comptences , nous distinguons instruction et ducation. Par instruction nous entendons la ncessaire formation de lhomme, ce que Leo Strauss appelait lducation librale , celle qui consiste apprendre couter de petites voix et par consquent devenir sourd aux haut-parleurs . Cest de linstruction au sens classique, celui des humanits : Dans ltat actuel des choses, nous pouvons esprer un secours plus immdiat de la part des humanits bien entendues que de la part des sciences, plus de la part de lesprit de finesse que de lesprit de gomtrie (Strauss, 1990 : 44-45). Martha Nussbaum (2010) connue pour avoir particip aux cts dAmartya Sen la promotion dun modle de dveloppement qui dpasse les seuls mesures quantitatives pour intgrer le dveloppement des capacits , souligne dans une critique du style dducation des lites aux Etats-Unis, quil nest pas possible de comprendre le monde complexe laide de la seule logique et des comptences instrumentales. Rflchir la dfinition de normes face des problmes complexes requiert daller au-del de limagination logique pour recourir limagination empathique qui consiste se pouvoir se projeter la place de lautre pour multiplier les angles de vue . Les humanits ne sont pas un luxe, mais une capacit fondamentale requise par la dcision publique.
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Bien quelle ny fasse pas allusion, on retrouve dans cette approche de limagination empathique chez Nussbaum les principes de sympathie dvelopp par Adam Smith dans La thorie des sentiments moraux , qui est celui de lintuition du sentiment de justice qui est la base de lharmonie sociale, ce qui est le vrai sens de la main invisible qui na en aucun cas la signification utilitariste qui lui a t donn a posteriori. - Page 87/145 Edition du 18/02/11

Un programme de recherche pour le management public Lesprit de finesse impose une prise de distance davec lesprit dductif dans lequel Michel Crozier voyait la base du pouvoir de la technocratie. Face cela, proposaitil, il faut jouer la connaissance la base de toute stratgie de changement afin que les communauts scientifiques et technologiques soient vigoureuses et ouvertes, pour que les relations soient plus rapides et vivantes entre la connaissance fondamentale, la connaissance applique et lutilisation finale. (Crozier, 1979 : 171). Insistance sur la formation thique et capacit faire de lEtat un espace de controverse sont donc les deux axes de la formation des lites afin de les rendre capables danimer les processus dvolution institutionnelle et de contrer leur penchant la trahison des clercs .
Tableau 2: La transition vers un modle no-wbrien d'administration publique Linstruction : wbrien Valeurs hrites du modle Lducation : Les nouvelles comptences Des comptences appropries un monde ouvert et incertain : La scnarisation stratgique dans un environnement non dterministe Lintgration du citoyen : dans la prise de dcision publique dans la conception des services Une logique de cration de valeur mesurable et valuable Les systmes dinformation comme levier de la rforme administrative

Les valeurs actualiser :

LEtat comme architecte des solutions politiques au service du bien commun Le droit public crit et spcifique comme consquence de lingalit de la relation entre lEtat et le citoyen Le statut de la fonction publique comme reconnaissance de la spcificit des valeurs du service public

Les valeurs wbriennes abandonner : La hirarchie Lemploi exclusif La division du travail

De nouvelles valeurs promouvoir : Redfinir les rles, responsabilits et modes de relations entre le centre et la priphrie Dvelopper lapproche horizontale des politiques publiques Favoriser la mobilit priv public et public priv Organisation modulaire, volutive et rsiliente des dispositifs publics.

Des innovations considrables sont intervenues dans les formations des hauts militaires et des hauts fonctionnaires de la police et de la gendarmerie en France avec la cration de lInstitut des hautes tudes de la dfense nationale et son homologue pour la scurit intrieure. Ces formations ont ml des publics divers, militaires, civils, industriels, associatifs, journalistes, scientifiques et ont intgr des dmarches de recherche dans la conception de leur formation. De mme, la rforme en profondeur de lEcole de guerre, devenue Collge interarmes de dfense (CID), point de passage oblig pour laccs au grade de gnral, se considre comme la seule institution capable de se remettre en permanence en cause par une approche pluridisciplinaire qui lie rflexion stratgique et approche oprationnelle. Le CID est ainsi devenu le lieu de reconceptualisation des fonctions dEtat-Major face la mutation des missions de larme qui repose sur une intgration totale des trois armes qui traditionnellement constituaient trois corps, voire trois ministres de fait, tanches et aux cultures htrognes.

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Une mutation similaire est intervenue dans larme de lair amricaine quont tudie Michal Barzelay et Colin Campbell (2003), avec la fin de la guerre froide et le changement radical dans la conception de lemploi des forces. Ils en dduisent un modle de planification stratgique applicable tout service public (Figure 9) dont la logique est prcisment de connecter le quoi et le comment : 1. Lexercice de scnarisation et de planification stratgique doit se structurer dans une tension entre une vision 10 ou 20 ans qui dfinit le champ des possibles et une dclaration dintention stratgique dont lessence est la capacit remettre en cause le statu quo. Une vision qui en resterait la proclamation et qui ne se dclinerait pas en intention stratgique naurait que peu deffet et en resterait la classique tude de prospective. Linverse est galement vrai : une intention stratgique qui ne sinscrit pas dans une vision du long terme ne sera quune vellit inconsquente. 2. La scnarisation et le pilotage stratgique doivent tre interactifs, donc se dcliner en plan projet moyen terme et en planification budgtaire, ce dernier lien restant une des points critique de la dcision publique, comme nous avons pu ltudier avec la mise en place de la LOLF en France. 3. La gestion prvisionnelle des emplois et des comptences est videmment un facteur critique pour intgrer les futures architectures organisationnelles bties grce aux nouvelles technologies. 4. La russite dun tel processus est celle de limplantation du systme de pilotage et donc dans la construction du lien entre le quoi et le comment.

Figure 9 : Prparer lavenir : un modle fonctionnel de planification stratgique

Qualit de la culture et qualits oprationnelles sont donc intimement lies. Un dirigeant enferm dans un rationalisme dductif ne sera pas en mesure de stimuler un tel cycle de pilotage stratgique et de crer de la connaissance par la remise en cause des modles mentaux. Le leadership dans le secteur public reste un domaine explorer. Le premier levier est sans doute de ne plus figer les lites dans un modle intellectuel hirarchique qui strilise largement toute capacit de recherche et dexprimentation (Crozier 1979 :155) et de valoriser le caractre, lesprit de recherche et dinnovation. Le principal trait dun leader est sa capacit remettre en cause le statu quo et crer de la connaissance nouvelle. Cela requiert de donner plus dautonomie stratgique (que nous distinguons bien de lautonomie de gestion) aux dirigeants dagences et aux responsables de programmes. Nous avons mis en avant une corrlation
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Un programme de recherche pour le management public positive entre autonomie et performance des politiques publiques dans notre tude sur les tablissements publics en France (Rochet, 2002). Elle est galement releve aux Etats-Unis par Daniel Carpenter (2001) qui souligne que la capacit des dirigeants dagences tisser un rseau social autour de leur organisation est un facteur cl de russite. Barzelay et Campbell (2003) identifient deux autre leviers : la capacit assumer sa libert de choix dans la dfinition des orientations stratgiques de son mandat, dont le terme est par nature plus court que lhorizon stratgique de sa mission, et le sens des circonstances pour les mettre en tension avec les objectifs long terme. Force morale, lgitimit personnelle et intelligence sont donc intimement lies et ne peuvent se rsumer la combinaison de lintelligence dductive et de la lgitimit statutaire des lites franaises. c) Dynamiser institutions la relation entre organisations et

Le troisime point de notre programme de recherche est la consquence des deux premiers : comment dynamiser la relation entre organisations et institutions, notamment entre institutions et organisations publiques comme levier de renforcement de la vertu civique ? Il sagit de rechercher comment lapprentissage organisationnel peut influer sur lvolution des ides et des croyances au niveau institutionnel, et partir de l, de rechercher quelles sont les organisations critiques que lEtat doit garder en son sein ces fins dapprentissage, comme nous lavons vu dans le cas des technologies de linformation o lexternalisation systmatique et imprudente prne par le NPM a bloqu les capacits dapprentissage du secteur public et la rendu dpendant des fournisseurs du secteur priv. En premier lieu il sagit donc de stimuler lapprentissage organisationnel dans les organisations publiques. Faisant le bilan des rformes des annes 1980-90 axes sur le contrle de la dpense et le downsizing, la littrature managriale constate linefficacit dune telle approche (Kettl, 2005) comme dans le cas de lopration reinventing governement (REGO) pilote par Al Gore aux Etats-unis. Bien plus, le bilan des expriences amricaines, canadiennes et de beaucoup de pays ayant got au NPM met laccent sur leffet pervers majeur de lapproche construire bas mais solide du NPM : la perte du sens de linitiative et de la crativit par les agents publics, accrue par le discours anti-service public qui a domin durant ces annes. Les enjeux long terme des politiques publiques ont t ignors menant des politiques publiques routinires, suboptimales, ignorant les grands enjeux de la nation (Barzelay et Campbell, 2003 :217). Simultanment, les politiciens ont accru leurs demandes, contradictoires, vers les administrations, dveloppant sa politisation et les effets de clientle. En second lieu, comment diffuser les acquis de lapprentissage organisationnel vers les lites politiques qui ont en charge lvolution institutionnelle ? Lexprience REGO aux Etats-unis a connu deux succs : la politique des achats et lamlioration de la relation client. Mais elle a t absente de la campagne prsidentielle de 2001 et REGO a disparu avec Al Gore. Sil y a eu capitalisation de connaissance au niveau organisationnel (Kelman, 2005-2), il ny a pas eu capitalisation au niveau institutionnel parmi le personnel politique : le prsident

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Bush a dfini son propre agenda qui ne sest pas inscrit dans la continuit de la dcennie REGO. La diffusion de la connaissance organisationnelle au niveau institutionnel a commenc se faire aux Etats-Unis avec le GPRA, vot en 1993. Le personnel politique sest dcouvert un moyen de contrle de ladministration avec laudition des directeurs dagence (Kettl, 2005). Nous avons vu en France que la LOLF pouvait jouer un tel rle en crant de limputabilit des responsables de programmes devant le Parlement, si lexercice va au-del du formalisme de la production dindicateurs annuels par le ministre du budget (Rochet, 2004, et IAE). En nous rfrant au modle de Mokyr (Figure 4, page 24) nous avons soulign que la construction dune connaissance thorique, pistmique, institutionnelle suivait son propre cours et ne pouvait se construire partir de la seule exprience acquise dans les organisations, les cours des ides tant un processus autonome, exogne au systme institutionnel. La recherche rcente remet lhonneur la notion de phronesis grecque quAmbroggio Lorenzetti faisait figurer au cur des vertus du bon gouvernement (Figure 1). Or, la phronesis est prcisment cette intuition pratique immdiate quAristote oppose, dans lEthique Nicomaque, lintuition de luniversel (Gueorguieva, 2004) et la connaissance thorique dtache de laction, la sophia. Pour Hannah Arendt, la phronesis est lessence du politique puisque cest lexercice du jugement tant par les hommes politiques que par les citoyens, indpendamment de la rfrence un savoir transcendant de nature pistmique. Si la phronesis ne peut senseigner et ne peut sacqurir que par lexprience. linteraction des institutions avec les organisations, des grands principes avec les problmes concrets, peut permettre de dvelopper. La phronesis est donc action et Aristote fut le premier proposer de manier lEtat et de grer la politique la manire des mtiers. Elle est un art pratique sans le secours duquel la politique nest que discours ou vaine agitation. Hannah Arendt a t parmi les fondateurs de cette rhabilitation de la philosophie pratique de la phronesis en voyant dans la substitution du faire laction, soit linstrumentalisation de laction comme processus qui devient sa propre fin, le symptme du dclin de la socit politique, o le discours devient impuissant et divorce des actes :
Ce qui sape et finit par tuer les communauts politiques, cest la perte de puissance et limpuissance finale ; or, on ne peut emmagasiner la puissance et la conserver en cas durgence, comme les instruments de la violence : elle nexiste quen acte. Le pouvoir qui nest pas actualis disparat et lHistoire prouve par une foule dexemples que les plus grandes richesses matrielles ne sauraient compenser cette perte. La puissance nest actualise que lorsque la parole et lacte ne divorcent pas, lorsque les mots ne sont pas vides, ni les actes brutaux, lorsque les mots ne servent pas voiler des intentions mais rvler des ralits, lorsque les actes ne servent pas violer et dtruire mais tablir des relations et crer des ralits nouvelles (Arendt, 1983 :260)

Le management des organisations coup du discours des institutions nest donc plus action au sens o lentend Hannah Arendt, mais un processus taciturne vide de sens qui ne lui est plus donn par le discours des institutions. Eviter ce divorce peut se faire par la liaison entre le Parlement et les organisations par le biais des auditions de dirigeants dorganisations comme les nouvelles dispositions budgtaires de gestion par les rsultats en offriront la possibilit, ou par les commission denqute, comme la montr en France laudition publique des acteurs du scandale judiciaire dOutreau qui, outre des disfonctionnement graves,
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Un programme de recherche pour le management public a rvl le dlabrement de la vertu civique de la magistrature et le pitre tat de son aptitude la phronesis, la prudence. * Nous avons dans ce chapitre dfini les lments constitutifs dun management des politiques publiques appropri au monde sophistiqu, complexe et incertain quest celui de la phase de transition de la II la III rvolution industrielle. Ils nous ont amens rintgrer les principes de la philosophique politique classique, tant comme philosophie fondamentale du sens de la vie civique que comme philosophie pratique pour lier la pense des finalits et les arts pratiques de laction. Cette vie civique, dans la tradition humaniste que va dvelopper Machiavel, procde dune conception positive de la libert reposant sur la participation active des citoyens la vie publique. Ce qui nous amne tout naturellement revoir les fondamentaux de la prise de dcision publique et du rle actif que doivent y jouer les citoyens.

B. La prise de dcision publique selon la nouvelle ligne de dmarcation


On ne peut trancher les dilemmes sociaux qu travers des processus de choix public fonds sur la participation, le dialogue et les dbats ouverts. Ces dbats mettent en jeu les fins ultimes, mais aussi les moyens pratiques et, de faon plus dcisive encore, les procdures travers lesquelles ces moyens et ces fins sont valus. Le pilotage unilatral, y compris sil est le fait du meilleur des experts, ne saurait en soi constituer une solution Amartya Sen, Lconomie est une science morale En 2000, le Premier ministre Lionel Jospin, en installant la commission de scientifiques chargs de donner un avis sur le dveloppement des OGM avait dclar ma dcision suivra celle de cette commission . Dans un article du journal Les Echos du 8 novembre 2000, intitul Lettre ouverte d'un scientifique aux politiques , Jean-Jacques Duby, le prsident de la commission, lui rpondit :
"Ne nous demandez pas de prendre des dcisions votre place La mission des scientifiques est de dire l'tat des connaissances. Vous pouvez ventuellement leur demander leur avis sur les consquences des dcisions que vous envisagez, mais c'est vous, politiques, et vous seuls, de dcider. Sinon vous demandez aux scientifiques de faire une chose pour laquelle ils n'ont pas t forms, laquelle leur mtier ne les a pas prpars, pour laquelle ils n'ont pas de lgitimit. "

Cet incident illustre ce que nous avons appel la crise du modle classique de la dcision publique (Rochet, 2001). Le modle classique de la dcision publique repose sur le dsir dentreprendre des projets ou de prendre des dcisions de manire rationnelle cest--dire ordonne, cohrente et finalise vers des objectifs clairs. Grce a une information abondante et riche, lanalyse permet dlaborer une gamme doptions et de choisir le cheminement optimal en fonction des objectifs viss. Ds lors, llaboration des programmes et des politiques dcoule des moyens ncessaires

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pour bien mettre en uvre la solution optimale. Pour le Premier ministre Lionel Jospin, il tait vident que la rponse la question du comment de lexpertise suffisait fonder la dcision politique du quoi . Ce modle rationnel est en ralit trs limit car le dcideur fait face des vnements turbulents, des surprises dsarmantes, et des effets contre intuitifs. La complexit mergente et dynamique cre une situation caractrise par un haut niveau dincertitude et dindtermination. Les interactions entre les parties et les facteurs conduisent des carrefours et des bifurcations imprvues. Des effets de nonlinarit apparaissent dont les volutions sont difficiles prvoir.

B. 1.

Vers un nouveau modle de la dcision publique

Dcider dans un systme complexe ouvert ne peut se rsoudre au choix de la solution optimale car elle nexiste pas. La prise de dcision, au contraire, doit tre pilote en temps rel. Cest--dire que des dcisions successives doivent tre prises sur la base dhypothses dont on validera la pertinence en fonction de leurs effets, les feedbacks. Lobligation de piloter afin de contrler les risques et les opportunits mergentes exige des efforts accrus de prvision, de scnarisation et daccompagnement. De plus, des dcisions publiques prise sous lemprise du positivisme ce qui est souvent le cas compte tenu du poids de la profession des conomistes noclassiques dans linspiration des dcisions publiques peuvent crer ou amplifier les problmes. Louverture des frontires et la perte de la capacit de rgulation des services publics peuvent contribuer transformer ce qui naurait pu ntre au dpart que des phnomnes globalement connus et modlisables, en processus caractre stochastique difficilement pilotables. La maladie de la vache folle naurait certainement pas pris cette ampleur sans la dcision du gouvernement britannique de rduire drastiquement les effectifs des services vtrinaires et louverture des frontires europennes aux importations de viande bovine britannique. Dans le modle classique de la dcision publique : Les phnomnes sont prvisibles : les connaissances scientifiques et le calcul statistique permettent de prvoir les phnomnes dans des marges dincertitude valuables et acceptables. Lexprience passe permet de dfinir les bonnes pratiques , le futur est la continuation du cours gnral du progrs technique et les nouveaux problmes ont un caractre uniquement incrmental et peuvent se rsoudre par un gain supplmentaire de connaissances. Le dcideur rationnel peut parvenir la bonne dcision : la rationalit scientifique et technique a ses propres lois dont lobservation rigoureuse permet de parvenir une solution incontestable. Le dbat public est ds lors une source de perturbation : il se rsume un affrontement idologique entre partisans et adversaires du progrs technique. Le dbat sur le principe de prcaution autour des crises de scurit sanitaire est cet gard illustratif. Dans une pistmologie positiviste, si la science ne parvient pas dmontrer une absence de danger, le principe de prcaution se transforme en principe dabstention, selon la formule du commissaire du gouvernement Legal devant le Conseil dEtat (avril 1993) : en situation de risques, une hypothse non infirme devrait tre tenue provisoirement pour valide mme si elle nest pas formellement dmontre . A
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Un programme de recherche pour le management public loppos, dans une pistmologie non positiviste, il sagira de prendre distance vis-vis du concept de preuve scientifique, que la preuve intervienne charge ou dcharge (Godard, 1999). Dans un monde non ergodique la science nest pas plus capable dapporter la preuve certaine de labsence de risque que den apporter la certitude. Dans une optique volutionniste, la prcaution ne conduit pas labstention mais au dveloppement de la recherche pour une meilleure apprhension du risque. Il sagit daugmenter la base de connaissance pistmique qui permettra de rviser les croyances, raisonnables, irrationnelles ou scientistes, sur lesquelles sest fonde la dcision initiale. Cela conduit ne pas prendre, face lincertitude de dcisions irrversibles mais uniquement des dcisions rvisables dautorisation ou dinterdiction. Pour apprcier la notion de dcision irrversible , on peut enrichir la notion utilitariste classique de libert de choix par lapproche par les capacits dAmartya Sen : lirrversibilit est ce qui porte atteinte de manire significative aux capacits de choix dans le futur. Aussi, au lieu de reprsenter une solution au problme de lincertitude, le principe de prcaution uvre le faire reconnatre par la socit et maintenir de faon obstine cette incertitude comme question ne pas luder (Godard, 1999). Le principe de prcaution nest donc pas un moyen pour vincer la dcision politique mais, bien au contraire, pour la restaurer autour de la notion de prise de risque acceptable par la socit. Cela interroge directement le rapport entre lexpert et le politique. Il sagit de ne pas confondre la question instrumentale du comment agir en fonction dun objectif et au regard dun risque , qui est du ressort de lexpert, avec la question politique cet objectif est-il pertinent ?, une rponse positive la premire pouvant induire une rponse positive la seconde. Le dbat doit alors quitter celui de lalibi de lexpertise technique pour revenir sur celui de la nature du problme. Les arts pratiques de la dcision publique dvelopper ici doivent viser conjuguer la connaissance savante et la connaissance profane. Comment le citoyen peut-il sapproprier linformation scientifique pour formuler le problme ? Il faut ici distinguer expert et expertise. Olivier Godard donne une dfinition large de lexpertise qui dsigne les dtenteurs de savoirs spcialiss qui ne sont pas de connaissance commune (2001). Mais dans cette confrontation, hormis supposer que lexpert est une sorte de moine soldat du dbat public dmocratique, lexpert est aussi un citoyen avec ses enjeux propres et son systme de croyance. Ce qui pousse Michel Callon conclure la fin de lexpert et lirrsistible ascension de lexpertise (Godard, 2001) comme pratique sociale de la confrontation des savoirs. La ncessit de lapproche pluridisciplinaire de problmes complexes comme ceux touchant aux crises sanitaires fait vite sortir les experts de leur champ dexpertise, et comme le note Olivier Godard plus un expert est loign dune spcialit, plus il tend durcir les contrastes dans la vision de ltat des connaissances de cette spcialit. La consquence peut tre de produire une certitude trompeuse travers la solidification artificielle de connaissances incertaines . Eviter cette solidification artificielle de connaissances incertaines requiert de procder par boucles heuristiques dapprentissage. Essayons, pour conclure, de tracer les contours dun tel processus.

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B. 2. Les points saillants dun nouveau modle de dcision publique


Dans notre tude sur les nouveaux enjeux et processus de la dcision publique (Rochet et Miller 2001), nous avons, partir de quatre tudes de cas, fait ressortir les points saillants dun nouveau modle de dcision publique : La dcision publique doit et peut voluer vers une dcision complexe o la participation du public a une relle valeur ajoute du point de vue de la pertinence intrinsque de la dcision. Cest en outre une source de lgitimit incontournable et il serait irresponsable de nen faire quun principe de communication , ou de pdagogie qui nest bien souvent quun nouveau nom pour propagande afin de faire passer des solutions dfinies lavance. Les comptences pour faire fonctionner ces nouveaux modles dcisionnels, malgr la richesse des expriences menes, sont encore lacunaires tant chez les fonctionnaires que chez les lus. Un effort considrable de construction et de transmission de comptences est entreprendre, qui devra se traduire par une rvision de la formation initiale des fonctionnaires et une action systmatique de formation des fonctionnaires confronts la prise de dcision complexe.

Nous avons pu approfondir ces principes au cours de la controverse socio-technique exprimentale sur la maladie de la vache folle (voir en annexe) dont nous avons t le conseiller la Cit des sciences. Nous avons adopt un processus constructiviste permettant de croiser savoirs scientifiques et savoirs profanes : Un panel des meilleurs scientifiques du moment est constitu, dans une logique de pluridisciplinarit pour tenir de la rationalit limite de chaque point de vue disciplinaire. Deux panels de profanes se prparent pendant deux mois avant le dbat : Un panel est compos des profanes sans connaissances spcifiques du sujet. L'autre panel rassemble des militants sur les questions sanitaires. Chacun des panels sapproprie la connaissance des experts et des scientifiques et la traduit en questionnement profane.

La premire tape du dbat est de btir la reprsentation du problme par les profanes : comment la crise de la vache folle a-t-elle pu se produire ? Au fil des dbats, nous avons dessin un modle mergent de reprsentation du problme, qui a intervalle rgulier est prsent aux panlistes qui valident ou non cette reprsentation (Figure 10). Celle-ci fait apparatre des grandes problmatiques qui sont des processus : la consommation, la production, la protection sanitaire, la dcision publique et la production de connaissance. Il apparat assez rapidement que cest le processus de production de connaissance et son intgration dans le processus de la dcision publique qui est le point critique. Le modle traditionnel de la dcision publique ne sinscrit pas dans un univers controvers et rendu turbulent par les variables endognes (le progrs technique) et exognes (louverture des frontires). Il sappuie sur une expertise qui sait alors que dans un univers controvers, lexpertise ne sait pas .

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Figure 10 : Le modle mergent des chanes causes-effets de la propagation de la maladie de la vache folle

Chaque chane est ensuite analyse en dtail pour identifier les inducteurs deffets positifs et ngatifs dans chaque processus (voir annexe). Pour le processus de la dcision publique, les inducteurs deffets pervers apparaissent : lobligation administrative de dclarer la maladie a provoqu des sous-dclarations, phnomne li au productivisme agricole et avec des inducteurs dacclration comme louverture des frontires. Pour chaque inducteur deffet non-souhaitable (marqu en rouge) le travail collectif des panlistes gnre un inducteur deffet souhaitable (marqu en bleu) (Figure 11). Chaque chane est analyse de mme. Cette cartographie de la complexit a pour bnfice : De construire un modle de reprsentation partag dun problme aux multiples composantes relevant de disciplines htrognes. De faire apparatre des leviers daction consensuels.

La complexit nest pas cache, bien au contraire, elle devient llment structurant du dbat collectif puisque la modlisation dun systme complexe va sorganiser en une srie ditrations entre les projets et les reprsentations symboliques que sen construit le modlisateur (Le Moigne, 1990 :54), le modlisateur tant ici le corps social constitu de reprsentants dacteurs dcentraliss.

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Figure 11 : lanalyse de la chane de la dcision publique et lidentification dinducteurs deffets dsirables et non dsirables.

a) De limportance confrontation

de

la

controverse

et

de

la

Cest Machiavel qui a mis le premier laccent sur limportance de la confrontation comme facteur fondamental de la vie publique (Rochet, 2008) et de la poursuite du bien commun. De mme, on trouve cette analyse tonnante chez Franois Guizot dans son Histoire de la Civilisation Europenne en 1828 qui faisait 20 ans avant Marx de la lutte des classes le facteur-cl de succs de la civilisation europenne :
LEurope moderne est ne de la lutte des diverses classes de la socit () En Asie, par exemple, une classe a compltement triomph et le rgime des castes a succd celui des classes et la socit est tombe dans limmobilit. Rien de tel, grce Dieu, nest arriv en Europe. Aucune classe na pu vaincre ni assujettir les autres ; la lutte, au lieu de devenir un principe dimmobilit, a t une cause de progrs ; les rapports des diverses classes entre elles, la ncessit o elles se sont trouves de se combattre et de se cder tour tour, la varit de leurs intrts et de leurs passions, le besoin de se vaincre sans pouvoir en venir bout, de l est sorti peut tre le plus nergique, le plus fcond principe de dveloppement de la civilisation europenne

La lutte des classes est un facteur dvolution condition quaucune ne triomphe, dans la ngative lvolution du systme institutionnel sarrte : lobservation de Guizot sur limmobilit de lAsie a t amplement confirme et il aurait pu appliquer la mme analyse leffondrement par inertie interne du systme communiste. La bonne dcision publique procde donc de la confrontation doptions qui vont merger du dbat public et qui rsultera de la capacit du systme institutionnel btir des compromis stables.
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La controverse de la Cit des sciences se droulait en public. Il pouvait intervalles rguliers intervenir et commenter les dbats et les reprsentations qui en mergeaient. Les techniques de modlisation assiste par un ordinateur (ici un simple logiciel de gestion de prsentations) sont dun grand secours pour fabriquer les modles. Le progrs des technologies web peut permettre denvisager dorganiser de telles controverses sur une grande chelle. Tel est lobjet des recherches du symbiotic intelligence project menes au Laboratoire National de Los Alamos (Etats-Unis) qui dmontrent quil existe une corrlation fortement positive entre la pertinence, la stabilit des dcisions en situations complexes et le nombre et la diversit des parties prenantes au processus dcisionnel. Lhypothse de base est celle de la rationalit limite : un seul individu ne peut matriser toute la complexit des systmes sociaux. Le travail en groupes de rsolution de problmes permet de mettre en relation les processus dapprentissage des individus et des sous-groupes pour faire merger un processus dapprentissage commun. La crativit du groupe provoque un phnomne de chaos dterministe (au sens scientifique du terme) qui met les solutions possibles en concurrence les unes avec les autres et ne retient que les solutions viables et stables. Le projet Symbiotic Intelligence fait apparatre quatre points cls pour la russite dun tel processus : b) Le dbat permet de passer du bruit linformation Chaque acteur du systme entre dans le processus avec sa vision, son exprience et son langage pour dcrire les phnomnes perus. Le dbat et la confrontation permettent de comprendre les diffrentes visions du monde en prsence, les diffrents registres smantiques et de btir une reprsentation commune du problme (Rochet, 1998). On passe donc du bruit et de la cacophonie de reprsentations conflictuelles linformation sur le vcu collectif du problme. Il se cre de ce fait un effet dapprentissage collectif qui fera que le systme dcisionnel ainsi cr restera stable quand de nouvelles crises lexposeront de nouveaux bruits : lindividu est trs sensible au bruit, le systme collectif y est insensible (Johnson, 1999) c) Procder de manire mergente La solution merge du dbat, ce qui suppose en premier lieu pour les participants et surtout pour les dcideurs politiques daccepter de se laisser surprendre par la solution qui mergera, et mme plus, daccepter une solution quils ne comprendront pas du premier abord. Cela suppose une confiance dans la pertinence et dans la fiabilit du processus. La tendance gnrale dans les modles dcisionnels classiques est de ne pas faire confiance au dbat collectif considr comme uniquement producteur de bruit, et donc de lorienter de manire plus ou moins discrte vers une solution prtablie et juge rationnelle.

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Quest-ce quune bonne dcision publique ? d) Le large dbat est gage de stabilit

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Dans les quatre cas que nous avons dvelopps, nous avons soulign limportance de la prparation et de lapprentissage ex-ante, avant davoir prendre la dcision. Il ny a pas de corrlation entre la rapidit de la phase dapprentissage et la capacit dcider vite (Johnson & alii, 1998) : on peut donc passer beaucoup de temps lapprentissage collectif. En outre, le dbat large permet dintgrer les extrmes dans le modle dcisionnel : plus le dbat est large, plus le modle dcisionnel est stable et peut produire des dcisions robustes. Il est contre-performant de vouloir limiter la participation au dbat de supposs meilleurs lments . Les expriences du programme Symbiotic Intelligence ont montr quil existe une corrlation entre la rduction du dbat aux meilleurs lments et la perte de stabilit de la solution choisie. On peut toutefois procder par tapes, en accroissant lchange dexpriences et dinformations dans la phase dapprentissage pour accrotre la performance du modle dcisionnel, mais cela se fait aux dpens de la solidit des solutions produites. Dans les cas exposs, celui des tats gnraux de lalimentation a ouvert rapidement le dbat au grand nombre : les enseignements produits sont robustes mais limits des fondamentaux. loppos, lexprience de la controverse sociotechnique sur la vache folle sest concentre sur un nombre limit de participants : elle produit une plus grande intelligence des phnomnes, mais pas de solutions oprationnelles. e) Garantir la traabilit du processus dcisionnel. Il serait tentant pour des dcideurs publics de vouloir habiller le modle dcisionnel traditionnel des habits du nouveau, et de nen faire quune opration de communication o les solutions sont choisies davance et o le public ne joue quun rle de figurant. Non seulement cette pratique ne produira rien on peut tromper quelques personnes quelques fois mais on ne peut pas tromper tout le monde tout le temps - mais discrditera lensemble du processus des confrences dcisionnelles et des controverses sociotechniques. A linverse, il est essentiel que tout au long du processus, il soit fait mmoire des dbats, des conflits, de la construction des consensus et des disensus, du traitement des donnes, de lvaluation du processus lui-mme. Le processus doit tre en luimme une proprit collective : sa rigueur, sa fiabilit et sa crdibilit sont lies sa transparence et sa traabilit.

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B. 3.

Une nouvelle parabole du livre et de la tortue ?


[La loi], cest comme une couverture dun lit dune personne qui serait pose sur un lit de deux personnes dans lequel, par une nuit froide, sont couches trois personnes. Quel que soit le sens o lon tire, il ny a jamais assez de couverture et quelquun courra toujours le risque dattraper une pneumonie. La loi, cest comme le pantalon que vous avez achet lan dernier un gamin en pleine croissance, mais on est toujours lanne daprs ; les coutures sont malmenes et les chevilles lair. La loi est toujours trop courte et trop troite pour une humanit en pleine croissance. Willie Stark, le Gouverneur dans Les Fous du roi

On peut affiner cette analyse : David Lazer et Allan Friedman (2005) distinguent de manire exprimentale deux dynamiques dinteraction : celle du petit monde o les communications circulent vite (le livre) et qui a de meilleures performances dans le court terme car elle va plus vite la bonne solution . Tandis que le grand monde (la tortue) o les interactions sont moins rapides mais beaucoup plus denses est moins performant court terme, mais beaucoup plus performant long terme car il explore un plus grand nombre de solutions possibles et peut permettre de parvenir des solutions plus adquates. a) Le livre et la tortue comme liaison entre systme de dcision et systme dinformation de la politique publique Le pilotage stratgique des politiques publiques dans un monde non-ergodique pourrait tre ainsi une combinaison entre un systme de pilotage livre (dcision rapide et ad rem) et un processus de dbat public tortue (une exploration large de la complexit et la cration de solutions plus adquates et consensuelles) qui permet de parvenir des dcisions reposant sur un consensus dynamique et dont la lgitimit ne reposera plus sur lillusion dune rationalit parfaite du dcideur . Sans la capacit de dcision du livre, la tortue en est rduite lempirisme besogneux qui mne la pratique administrative que Crozier a qualifie dincrmentalisme . Sans la capacit dexploration empirique de la tortue, le livre sombre dans lubris de la rationalit illimite. Les nouveaux modes de dcision publique dans un monde non-ergodique devront prcisment apprendre conjuguer lagilit du livre et lopinitret de la tortue.
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Ds lors, il y a dcalage entre le systme dinformation et le systme de dcision. Ce dernier est alors contraint de tenter de remdier lincertitude par des procdures dont lobjet rel est le refus de mise en cause du systme de croyances des lites dominantes. Il y a disjonction entre pouvoir et autorit, qui est la base du phnomne bureaucratique et de la socit bloque qua analys Michel Crozier : Ceux qui dcident nont pas les moyens de connaissance suffisants des aspects pratiques des problmes quils ont traiter. Ceux qui ont des connaissances nont pas le pouvoir

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Lincrmentalisme peut se dfinir comme la mthode qui consiste ne jamais considrer laction collective qu partir des problmes que pose lajustement mutuel de tous les acteurs. Aucune action raisonnable ne peut tre mene partir de synthse a priori. (Crozier, 1970 :195)

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de dcision (1970 :85). Cest une nouvelle tape du processus deuthanasie bureaucratique : pas dEtat nest-il pas prfrable un Etat aveugle et bureaucratis ? Comment le management public peut-il contribuer identifier quand faut-il tre livre, quand faut-il tre tortue et comment grer linteraction entre les deux ? Le Tableau 3 tente une synthse des rles face aux horizons de la dcision publique : Pour les dcisions qui concernent le long terme, il sagit didentifier les grands enjeux stratgiques et les risques associs. Au livre de poser ces grands enjeux au grand monde des tortues. Ces grands enjeux peuvent merger soit de lanalyse prospective faite par le politique, soit de la pratique des organisations publiques qui auront identifi ces risques, p. ex. les risques sanitaires, environnementaux, nergtiques, gopolitiques, et qui en auront rendu au compte au politique. Le politique est ici dans ses responsabilits stratgiques tout en tant conscient de sa rationalit limite et du besoin de lgitimit quil doit confrer ses dcisions. Lappropriation du dbat par les tortues est un processus dapprentissage collectif qui contribue fonder la lgitimit de la dcision, mais peut-tre surtout explorer dautres options de mise en uvre. Ce processus de dbat public permettra de peser les risques acceptables par la socit, ce que nous avons identifi comme tant en dernier ressort le critre dacceptabilit de la dcision. Pour les dcisions de court terme, le rle tortue est celui de la gestion de lquilibre des contributions, de la transparence et de lajustement entre les acteurs par la dmocratie au quotidien. Le rle livre est celui de la dcision, celui de la mise en uvre des dcisions complexes issues de ce processus et des dcisions non complexes associes. Mais il est aussi celui de gardien de ce processus. Selon la formule de Marcel Gauchet, il sagit de dfinir les limites que le politique impose la politique pour lui donner les moyens de poursuivre sa tche spcifique de ralisation du droit (2005 :549). Le politique doit assurer la prpondrance des choix collectifs autour des grands enjeux fondamentaux de la nation et de limiter le jeu de la politique en mettant en tension intrts individuels et intrt collectif, tche dautant plus essentielle quand les mdia permettent nimporte quel groupe minoritaire de se transformer en groupe de pression.
Tableau 3 : Les rles livre et tortue dans la dcision publique

Court terme Livre Dcider, garantir la prpondrance des choix collectifs, assurer la cohsion des membres par la mise en tension intrts individuels / intrt collectif.

Long terme

Identifier les grands enjeux stratgiques, les grands choix possibles et les risques associs. Explorer de manire approfondie les risques et faire merger les options possibles.

Tortue

Gestion de lquilibre des contributions par la dmocratie au quotidien. Btir les consensus socio-politiques ncessaires autour des risques acceptables.

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Un programme de recherche pour le management public b) Et le hibou ? Telle nest pas la culture dominante des institutions et du personnel politique actuels en France. Dans une lettre de remontrances au prfet Mansillon (Annexe 2), Prsident de la Commission Nationale du Dbat Public (CNDP), le dput Patrick Ollier souligne que le dbat public sur limplantation dun nouveau racteur nuclaire ne saurait avoir pour objet de dbattre des grandes options de la politique nergtique ni de permettre aux Franais de sexprimer sur loption EPR dans son principe , mais uniquement sur les modalits de mise en uvre. Cette conception des choses a t lorigine du projet de troisime aroport dans la rgion parisienne o les populations consultes navaient qu dbattre des conditions dapplication dune dcision dj prise. M. Ollier souhaite donc rester dans son petit monde o le livre nglige la tortue. M. Ollier est pourtant un reprsentant important de lidologie dominante qui dvalorise le rle de lEtat, du politique et de lEtat-nation. Il n'en est pas pour autant prt abandonner une interprtation contractualiste stricte de la reprsentation nationale comme dlgation dfinitive de sa souverainet par le peuple. De ce fait, il rduit le rle du livre la lgalit en lassimilant, par nature, la lgitimit. Le livre nglige ainsi la tortue. Il oppose le court terme de la lgalit au long terme de la lgitimit, les institutions formelles aux institutions informelles, empchant lvolution du systme de croyances dominant. Le monde de M. Ollier, faute de stre donn la capacit dexploration large des solutions et de construction des consensus du grand monde de la tortue, naura pas la capacit de dcision rapide du petit monde du livre. Il se met ainsi dans une impasse, que souligne Jean-Luc Mathieu responsable de la Commission dbat public sur lEPR : celle qui va voir saffronter deux penses uniques tout aussi dogmatiques lune que lautre, celle de la nuclocratie et celle des fondamentalistes antinuclaires par principe. Et Jean-Luc Mathieu de conclure notre Commission unanime est dtermine faire en sorte que ce dbat public, par un droulement serein jusqu' son terme, soit vritablement utile aux Franais et permette d'viter qu'une fois de plus des dcisions, stratgiques comme oprationnelles, ne soient prises par les autorits comptentes et imposes sans discussion la population. (Annexe 3). Mais comment rendre ce dbat commensurable, au-del dun affrontement entre deux penses uniques ?
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Cela nous conduit pointer labsence dun membre au bestiaire de notre fable : le hibou, reprsentant la sagesse, au-dessus des jeux du livre et de la tortue, soit la philosophie politique nous permettant de penser la relation entre lindividu et lEtat. La libert de lacteur peut-elle se contenter de ne procder que dune logique procdurale, comme nous le proposent Rawls, Habermas ou les principes de lOCDE concernant la participation des citoyens ? Pour Sen, il faut dpasser la seule logique procdurale pour juger des consquences effectives, les fins ultimes de la dcision, et ce jugement doit sentendre au plein sens du terme, soit dans sa dimension thique.

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Le Figaro, 6janvier 2006

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Jean-Fabien Spitz nous montre dans son tude de la philosophie politique de la Rpublique en France quelle avait dvelopp une vritable pense de la libert de lindividu dont la condition tait quelle sexera dans un projet politique incarn par lEtat. Marcel Gauchet laffirme dans son appel au retour du politique : lenjeu du politique est transcendantal (2005 :552). Il procde dune vision de la libert de lhomme fonde sur le droit naturel. A loppos, la conception de la libert fonde uniquement sur les droits repose uniquement sur lintrt et lutilit et refuse toute transcendance. Cest la drive quHenry Michel pointe dans la clbre analyse de Benjamin Constant sur la libert des anciens oppose celle des modernes : pour les anciens la libert individuelle nexistait pas et le sacrifice pour la libert publique tait la rgle. Pour les modernes, il sagit de fonder une vie politique sur la libert individuelle. Pour Michel, Constant introduit un biais par lequel lintrt priv prend le pas sur la vertu civique pour participer la vie de la cit : je participe parce que jen retirerai un intrt en retour. Cela nest bien sr pas faux, mais, en coupant lindividualisme de tout fondement thique et de toute transcendance morale, il rtracte lindividualisme alors quil ne peut exister sans un impratif mtaphysique qui affirme la possibilit de lindtermination de la volont humaine, ce qui tait la position dAdam Smith dans La thorie des sentiments moraux. Analysant les positions de Spencer, individualiste anti-tatiste, Michel relve quen refusant toute dimension transcendantale au politique, Spencer en revient au dterminisme quand il attribue le droit naturel des principes sociologiques et biologiques attachs la nature humaine (Spitz, 2005 :79).
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La conception de lindividualisme uniquement fonde sur les droits en revient la ngation du politique et du rle de lEtat, pour sen remettre une suppose loi de la nature, et en pratique se retourne contre le projet politique dmancipation de lindividu, abandonn lui-mme et aux vicissitudes du sort. Celle-ci suppose au contraire une vision politique de lhomme rendu libre par les trois principaux moyens quavait mis en place la Rpublique : linstruction pour accder lautonomie par le savoir, lgalit des chances en gommant les effets des situations hrites et par une politique de promotion sociale, et la protection contre les effets du hasard. La question de la libert individuelle est donc une question morale et politique. J.F Spitz montre clairement, au travers de ltude de ses thoriciens, Henry Michel, Emile Durkheim, Clestin Bougl, Lon Bourgeois, que le projet politique rpublicain en France ntait pas anti-libral comme on a pu le dcrire mais reposait sur un projet dmancipation de lindividu, et quil navait rien voir avec le positivisme. Le positivisme dAuguste Comte est aux antipodes de cette tradition et descend beaucoup plus de Joseph de Maistre que de Rousseau par sa vision de la socit dirige par le centre par les lites techniques du savoir et de ladministration. La pense de linteraction entre le livre et la tortue nest donc pas un problme procdural, mme si le management public peut fournir un ensemble de techniques permettant de garantir lefficience de ce processus. Cest une question de philosophie politique quillustre parfaitement la raction du dput Ollier.

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Henry Michel Lide de lEtat , 1896 - Page 103/145 Edition du 18/02/11

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C. Le management public comme science morale


Dieu se rit de ceux qui dplorent les effets dont ils chrissent les causes Bossuet Tout comme le management dentreprise ne peut se comprendre sans lien avec la stratgie et la rfrence aux valeurs de lentreprise, le management public ne peut se rduire ntre quun panier de bonnes pratiques - aussi bonnes soient elles en elles-mmes - comme le propose le New Public Management. Lvaluation des politiques publiques est affaire de jugement qui interpelle les fins ultimes de la socit considres dans chaque situation pratique particulire. Sans jamais se confondre avec la politique, ni empiter sur son domaine, lexprience empirique du management des organisations publiques fait merger des questions de philosophie politique qui interpellent le politique et qui ne peuvent trouver de solution sans la rhabilitation de son intervention. En permettant de bien faire les choses , il peut permettre de sortir du processus deuthanasie bureaucratique et stimuler une interrogation sur le fait-on les bonnes choses ? qui interpelle le systme de croyances qui fonde les institutions informelles et formelles.

C. 1. Le management public est-il toujours une science morale ?


Il nous reste, au moment de clore ce programme de recherche, une question clarifier : la question morale ne se pose-t-elle que dans les phases de rupture et de nonergodicit des systmes ? A linverse, le management public peut-il se permettre dtre amoral, purement technico-mthodologique, dans les phases ergodiques ? Cette question peut tre clarifie sur deux plans : celui de la philosophie et celui de lhistoire. Premire clarification : le management public peut-il tre amoral ? Sur un plan strictement scientifique et mthodologique, dans une priode dergodicit des systmes, il est possible de procder de manire positiviste pour prendre des dcisions justes : en matire de prvision des risques, lutilisation de sries statistiques, lobservation de rgularits ordonnes en arbres des causes peuvent permettre de prvoir loccurrence dun risque connu, son degr dintensit et de puiser dans larsenal des solutions existantes pour sy prparer. Mais ds loccurrence dun phnomne nouveau, une telle manire de faire est inefficace et laisse lEtat dsarm. En tmoigne la perte de rsilience des systmes publics franais face des vnements comme la canicule en t et la neige en hiver qui deviennent des crises chaotiques ne rpondant plus aux critres prcdents ds lors que les solutions existantes sont inoprantes. LEtat perd ainsi ses capacits de prospective, comme la suppression annonce en 2005 du Commissariat gnral du Plan. Cette perte de capacits prospectives laisse dEtat dsarm face lvnement : en octobre 2005 le Premier ministre commande ainsi au docteur Xavier Emmanuelli, prsident du SAMU social, une tude sur lhbergement durgence des sans abris face au grand froid, lui remettre en mars 2006 ! Les vnements climatiques sont par dfinition des processus chaotiques dont seuls les

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lments gnriques peuvent tre connus. Ds lors lapproche positiviste mnera en tout temps des impasses et des catastrophes comme le Titanic dont tout le concept reposait sur lhypothse dabsence dicebergs, selon les sries statistiques, sur la route emprunte. Donc, lorsque lapproche positiviste fonctionne, cest malgr elle, parce que les vnements ont coll son approche rductrice. Pourquoi sest produit ce recul de la philosophie politique, la dvalorisation du politique par le rejet du dbat sur les fins dans le domaine de lthique, le renvoi des questions morales au statut de dommage collatral des bienfaits dune conception scientiste du progrs technique et de lindividu-roi? Revenons une nouvelle fois vers Leo Strauss qui, le premier, le situa dans la drive des Lumires du XVIII sicle. Pour Strauss, les modernes ont trahi les Lumires et dvoy leur projet dclairer les hommes en considrant que la subjectivit individuelle tait capable daccder la raison par la science, ce qui conduira au relativisme des valeurs dont Max Weber thorisera le fondement (Pelluchon, 2005 :262-265). Il nest pas de dmocratie possible sans progrs de lexcellence humaine, soit la capacit conjuguer la Loi collective et la rflexion sur les finalits du tout quest la socit politique. La crise de lOccident est une crise du statut de la raison, que tant capitalistes que marxistes coupent de toute rflexion sur les fins pour nen faire quun simple instrument au service des besoins, et qui mnera au retour de la tyrannie. Prolongeant la rflexion de Strauss, Marcel Gauchet situe le ncessaire retour de la philosophie politique dans une crise gnrale des sciences sociales- qui ont disqualifi le principe mme de lobjectivisme- et du concept de socit ayant perdu toute substance pour guider laction publique, pour conclure nous voyons renatre le point de vue moral comme le point de vue de la lgitimit prescriptive. On revient linterrogation sur ce que les choses doivent tre en raison et en droit (2005 :507). Le second clairage peut nous venir de lhistoire, en posant la question de la contribution du positivisme au progrs. Pour J-F Spitz, le moment rpublicain en France na pas t positiviste et na pas ni lindividu par une invasion de la socit par le politique. Elle a, au contraire, affirm la possibilit dune socit de nondomination par la tension entre un projet collectif port par lEtat et la libert de lindividu, entre vise collective de construction de lindividu libre par son interaction avec la poursuite des finalits du tout. Les thoriciens rpublicains du XIX sicle avaient bien intgr lide de compatibilit entre ingalit de rsultats refltant le mrite - et galit des chances qui est lobjet de la passion rpublicaine. A la diffrence du marxisme, qui est le parangon du rationalisme constructiviste - comme le comprend Hayek - qui veut galiser les conditions aux dpens de la libert, la rpublique vise crer des conditions dans lesquelles des individus qui sont porteurs de qualit et de talents gaux pourront parvenir des rsultats quivalents sils le souhaitent par la dissolution des ingalits hrites, linstruction des individus et lassurance mutuelle contre le hasard (Spitz, 2005 :31-32). Le procs qui lui est fait par les nouveaux Modernes, qui se regrouprent derrire Franois Furet et Pierre Rosanvallon dans la Fondation Saint-Simon pour former les lites actuelles la pense unique , est donc faux : la rpublique est bien un projet libral et, au contraire, la dmocratie de march et son corollaire, le primat donn la socit civile sur lEtat, porte par lidologie mainstream est illibrale en ce quelle repose sur le mythe de lindividu souverain ayant pleine matrise de son propre sort, et qui est en fait soumis une socit prive de la capacit de se penser par le dclin du politique. Une telle socit est en fait fodale (Spitz, 2005 :46) en ce quelle reproduit les situations acquises et que lindividu est
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Un programme de recherche pour le management public instrument au profit du systme cens fonctionner harmonieusement selon les principes dterministes du consensus de Washington . Plus proche de nous, on peut interroger la priode de croissance continue des Trente Glorieuses, reprsentant larchtype dune croissance ergodique. Lhistoire de la pense conomique de Charles de Gaulle reste faire, mais la lecture de ses discours laisse clairement apparatre une vision de lconomie politique qui sinscrit dans la perspective dun systme national dconomie politique la Friedrich List o lconomie politique est bien lconomie du politique et non la politique de lconomie la Jean-Baptiste Say . Sa conception de lEtat reposait sur le primat du politique et, conscient dtre venu au pouvoir par les circonstances exceptionnelles qui lui ont permis doprer les ruptures socio-politiques ncessaires pour faire entrer la France dans la II rvolution industrielle, qui craient un dsquilibre entre un Etat livre et des citoyens tortue , il se proposait dy remdier en dveloppant la participation . Une des ides sous-jacentes ce programme de recherche est que lvolution des institutions dpend plus du cycle des ides que de lvolution des cycles technologiques, et que cette volution suit son cours autonome. Les pays leaders sont ceux qui ont su et qui savent dvelopper une pense politique approprie au dveloppement des opportunits technologiques. La Chine, leader technologique du monde jusquau XVIII sicle, dominait les mers par la puissance de la flotte de lamiral Zheng He qui a dcouvert le nouveau monde 70 ans avant Christophe Colomb et explor lAfrique. Elle fut victime de la dcision errone des empereurs Ming en 1433 de fermer les ctes et dinterdire la fabrication des bateaux de haute mer. La Chine pesait 30% du PIB mondial la veille de la guerre de lopium qui nen fera quune puissance rsiduelle ne pesant plus que 1% du PIB mondial en 1949. La rvision radicale par Deng Xiao Ping de cette dpendance de sentier politique lie des ides errones, na pas eu pour autre objectif que de ramener la Chine l o elle doit tre : lEmpire du milieu et la premire puissance du monde. Pour Leo Strauss, lOccident sest lui-mme condamn par lerreur de la rvolte antithologique des Lumires modernes qui a fait de la raison humaine sa propre fin. La renaissance dun courant rpublicain euro-atlantique (Philip Pettit, Quentin Skinner, Marcel Gauchet, Erik Reinert), remettant en cause ces principes devenus cardinaux et soulignant que toute priode de croissance a t le fruit dune intervention de lEtat et dune capacit politique de le penser au-del dune administration, ne peut laisser indiffrent la recherche en management public.

C. 2.

Synthse : le programme de recherche

A ce stade, nous pouvons poser laffirmation que le programme de recherche dominant en management public est dgnrescent sens de la mthodologie de recherche scientifique de Lakatos (je lui laisse la paternit de ce terme qui na videmment aucune connotation pjorative envers la communaut acadmique), soit se caractrisant par une addition sans fin dajustements ad-hoc se contentant de saccommoder des faits nouveaux qui apparaissent, quels quils soient (Blaug, 1994 :33) sans accrotre sa capacit prdicitive et donc de conseil lautorit politique, ce qui est un des traits distinctifs du management public relev juste titre par le professeur Kelman (p. 17).

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Quelle mthodologie adopter pour structurer notre programme ? Il nous est difficile de formuler des noncs rpondant aux critres de falsifiabilit de Popper, les seuls prsentant ses yeux un caractre scientifique, ds lors que nous remettons la politique, la phronesis, la facult de juger, les vertus civiques, etc ; au centre de notre dmonstration. Notre approche est celle de la cohrence dun systme o sont imbriqus des principes durs (la gestion publique, la mesure de lefficacit brute.) et des principes beaucoup plus mous (la sociologie des organisations, la philosophie politique, la sagesse pratique). Le popprisme amnag par Lakatos nous convient donc parfaitement. Notre programme peut se construire autour de lhypothse qui sera notre noyau dur :
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Le management public sans la philosophie politique est aveugle, la philosophie politique sans le management public est impuissante . Nous sommes conscient quil sagit dune croyance, une hypothse formule par abduction que nous considrons a priori comme empiriquement irrfutable, voire mta-physique au sens tymologique du terme. Nous partageons avec Popper et Lakatos la conviction quil ny a pas de progrs dans la recherche sans un engagement mtaphysique initial, sans y voir, comme le fait Jacques Sapir, une dimension religieuse qui le mettrait labri de la discussion et de la raison. Lobjet de la construction du programme de recherche est celle des hypothses protectrices qui devront tre soumises des tests empiriques. Si la muraille de nos hypothses protectrices seffondre sous le choc des tests empiriques, nous en serons rduits abandonner notre noyau dur, sous peine de sombrer dans lidologie cest--dire nous couper du rel et nous priver de toute capacit daction, ce quont fait, leur manire, tant lconomie noclassique que le marxisme. Nos hypothses protectrices sont donc : -Les institutions sont des systmes de croyances et la performance institutionnelle est celle de leur capacit voluer au regard de la complexit exogne et endogne du systme institutionnel. -Le processus de changement est un travail de conception qui doit fournir les capacits ncessaires la gestion de lincertitude de lenvironnement et valuer lcart avec les capacits du systme actuel -La poursuite du bien commun est la finalit structurante de lensemble de technologies de gestion constitues par le management public. Cet ensemble de technologies sactualise en fonction de lvolution des hypothses et de la formulation du noyau dur (Figure 12).

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Sur la mthodologie de Lakatos voir note 13. Le noyau dur de Lakatos concide avec la notion schumptrienne de vision dans lhistoire de lconomie, soit lacte cognitif pr analytique qui fournit la matire brute pour leffort danalyse . - Page 107/145 Edition du 18/02/11

Un programme de recherche pour le management public

Figure 12 : Le noyau dur et les trois hypothses du programme de recherche

Ce programme se structure en deux axes : celui de la comprhension qui est celui des hypothses protectrices et de celui de laction (Tableau 4). Sur laxe de la comprhension, nos hypothses nous font progresser de la modlisation de la complexit endogne et exogne la validation des finalits, en concevant les processus de changement. Laction, dans une perspective volutionniste, forge lenvironnement physique et dartefacts institutionnel qui structure laction humaine. Il sagit ensuite de grer ce que North appelle le processus defficience adaptative des institutions et de se doter doutils du management public appropris. a) Premire hypothse : Les institutions sont des systmes de croyance et la performance institutionnelle est celle de leur capacit voluer au regard de la complexit exogne et endogne du systme institutionnel. Le changement est au dpart exogne : cest lenvironnement qui change, de manire qui peut tre indtermine, surprenante, dconcertante. Il met en porte--faux le systme de croyances dominant qui perd sa capacit agir sur les effets induits. Sapir (2006) cite le cas de lURSS comme archtype dchec institutionnel. LURRS a t efficace sous la NEP car le nouveau modle institutionnel brisait les blocages du systme fodal, puis rgresse dans les annes staliniennes pour se situer dans la moyenne de croissance des pays occidentaux dans les annes 19551975 pour se montrer incapable, dans toutes ses dimensions , de faire face la fin du paradigme techno-conomique de la production de masse. Le systme de
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Le dmographe Emmanuel Todd avait annonc lchec du modle sovitique la lecture de linversion des courbes de diminution de mortalit infantile.

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croyances la base des institutions de lURSS tait bas sur le dterminisme historique qui induit une conception totalement ergodique du monde. Le totalitarisme affaiblit donc lEtat en ce quil lempche de renouveler le systme institutionnel. Car le changement nest pas quexogne : lenvironnement, nous lavons vu, est de plus en plus constitu dartefacts qui sont des crations humaines et la traduction du systme de croyances dominant. La dmocratie, la libre expression des citoyens est donc une condition premire de cette remise en cause du systme de croyances dominant. Mais il ne suffit pas : leffondrement de lURSS a t un effondrement de toute forme dEtat pour sen remettre aux seuls mcanismes du march avec les consquences que lon connat. Cet effondrement institutionnel a t dautant plus brutal que la fin du communisme sest caractrise par labandon de tout idal civique quil avait pu avoir ses moments hroques au profit du cynisme et du dsabusement. Il y a donc bien un moment pendant lequel un systme institutionnel est consistant et celui o il devient instable. Cest ce que Pocock (1975), inspir par Skinner, a appel le moment machiavlien pendant lequel une rpublique peut exister, anime par des citoyens actifs et celui o, confronte aux attaques de la fortuna, elle ne trouve plus en son sein et en celui de ses dirigeants suffisamment de virt pour survivre. Cette premire hypothse peut tre teste au travers de deux questions de recherche : 1. Quel est le lien entre le systme de croyances dominant et le changement ? Comment un systme de croyances rsiste-t-il aux assauts de la ralit ? Nous ne sommes pas ici dans le domaine de la critique des thories scientifiques au sens popprien ou mme khunien, mais dans lanalyse de la dynamique des systmes incapables de questionner leurs croyances confrontes au rel. De la dlicate formule de Jean-paul Sartre tout anticommuniste est un chien au refus des journalistes de rfrence dadmettre le gnocide Khmer rouge, nous avons chez les intellectuels franais un bel exemple dincapacit radicale toute remise en cause, si ce nest en adoptant la posture radicalement inverse le libertarisme exacerb mais qui repose sur les mmes fondamentaux philosophiques comme Lasch la si bien analys.
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De quoi est donc compos un systme de croyances et quest-ce qui le fait changer? Il y entre des lments de psychologie sociale, des lments religieux ou de culture religieuse - des paradigmes et des controverses scientifiques la Khun, des enjeux de pouvoir, de la lutte des places et quantit dautres facteurs individuels. La recherche ouverte par Aoki nous invite explorer plus avant le moment o les croyances en tant que systme changent parcequelles entrent en tat de dsquilibre cognitif . Quels sont les inducteurs et les freins, quelle masse critique de changement au niveau des parties faut-il pour que le tout change ? Quel est le rle du changement dans les paramtres exognes pour que le changement endogne senclenche ? Et uuel est le rle des ides parmi ces paramtres ? Quentin Skinner nous invite regarder lhistoire des ides que les conomistes du courant dominant se refusent
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Nous sommes ici forcs dadopter la dichotomie manichenne entre les bons intellectuels, forcment de gauche, et les mchants , Raymond Aron et bien dautres, qui avaient peru, analys, expliqu et prdit lvolution du phnomne, mais en pure perte. - Page 109/145 Edition du 18/02/11

Un programme de recherche pour le management public considrer (Blaug, 2001) - autrement que comme un travail dantiquaire pour dcouvrir les richesses souvent ngliges de notre hritage intellectuel et de les exposer de nouveau notre regard (2000 :76).
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2. Linnovation organisationnelle comme support de lvolution du systme de croyances Si le temps long du mouvement des ides a sa dynamique autonome, nous avons vu combien linnovation organisationnelle tait porteuse de connaissance nouvelle et dacquisition de sagesse pratique, de phronesis. Une rflexion sur le management public dtache de la contingence de la gestion des organisations risque fort de tomber dans le sophisme. Les organisations sont des sdimentations dhistoire des ides et des croyances qui les ont animes. Elles permettent dapprhender de manire fine les questions de dpendance de sentier (Greif, 2006), de systme dintelligence stratgique, de diversit de modles. Faire rtroagir cette exprience sur lvolution des ides dominantes est un enjeu stratgique puisquil sagit de percevoir quand apparat un besoin dvolution et sous quelles contraintes il peut soprer. Lexprience pratique est galement un lieu de formation pour les lites et de constitution de comptences nouvelles qui vont accrotre le stock de capital cognitif. Comment faire pour que cette connaissance et ces comptences nouvelles se diffusent ? Les auditions parlementaires, les systmes de reddition de comptes, les audits, la gestion par les rsultats, etc. ne font vritablement sens que si ces pratiques nouvelles du management public permettent de fluidifier cette diffusion. b) Seconde hypothse : Le processus de changement est un travail de conception qui doit fournir les capacits ncessaires la gestion de lincertitude de lenvironnement et valuer lcart avec les capacits du systme actuel Dans sa fresque sur la constitution du monde moderne, C. A Bayly montre que le changement ne peut se rduire une seule cause et que la cl se trouve dans les changements en chane qui rsultrent de linteraction de tous les changements politiques, conomiques et idologiques survenus un grand nombre de niveaux diffrents (2006 :535). Ces changements ont conduit un double mouvement duniformisation du monde et daccroissement de sa complexit. Uniformisation, car, quelles que soient les prtentions de lidologie librale, cest la rationalit wbrienne, celle des administrateurs et des comptables, qui la partout emport. Complexification, car louverture de la communication a mis en interconnexion les intrts convergents et divergents des nations quelles tenteront de rguler par la mise en place dune multitude dorganisations internationales. Mais en aout 1914, ce systme devient totalement turbulent. Dans son histoire de la premire guerre mondiale, John Keegan montre comment, partir de causes somme toute futiles, le monde basculera dans un conflit qui ne sera pas seulement inutilement meurtrier mais sapera les fondements mmes de la croyance dans le progrs qui tait la base du monde moderne pour nous faire entrer, selon lexpression de Max Gallo, dans une crise de longue dure dont nous ne sommes pas encore sortis. Le mois
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No History of Ideas, Please, Were Economists , Blaug, 2001

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daot 1914 est une crise des systmes dinformation et de dcision publiques. Les premires oprations militaires sont une crise du rationalisme confront une technologie quil ne matrise plus. Dans cette guerre, tout a t jou dans les quarante premiers jours avec lchec du plan Schlieffen, merveille acheve de la rationalit sur la carte qui choue sur le terrain. Le reste nest que lhistoire de limpossibilit de sortir dun systme infernal que plus personne ne contrle. Notre programme de recherche devra donc se pencher sur le changement la manire de Herbert Simon, comme sur un travail de conception et de modlisation de la complexit, autour de deux thmes : lintgration de lincertitude et la prise de conscience de linadaptation dun systme institutionnel. 1. Lintgration de lincertitude : La prise de conscience de linadaptation dun systme institutionnel nous conduit tout dabord rejeter lhypothse du lgislateur omniscient : soit il y a un lgislateur omniscient qui a la solution , soit il ny a pas dincertitude. Le despotisme clair serait alors, par nature, le meilleur rgime politique, le problme tant que dans un monde incertain on pourra toujours garantir le despotisme mais jamais lclairage. Si le lgislateur nest pas omniscient, il a deux possibilits daction : dune part les activits de prospective qui tentent didentifier les ruptures et de btir les scnarios alternatifs, dautre part la dmocratie comme moyen de faire apparatre des signaux faibles de perte de sens des institutions puis doffrir un contre-pouvoir un systme institutionnel qui tourne sur lui-mme. Prospective et dbat public peuvent converger pour amplifier la prise de conscience si le processus est anim par des lites vertueuses, ce que nous avons appel le dclinisme dont nous avons tudi plusieurs cas (IAE). Or, il est frappant de voir comment lEtat, tout le moins en Europe et plus particulirement en France, se dpouille de ses outils de prospective centrale, celle de la prospective politique comme le fut le Commissariat Gnral du Plan au moment prcis o le changement de paradigme socio-conomique requerrait au contraire un effort accru de prospective. Jacques Sapir (2006) y voit une consquence de la nouvelle trahison des clercs qui conjuguent prservation de leur position et fuite en avant dans les mythes positivistes de leuro-libralisme. Sapir rappelle que la dmocratie repose sur deux principes : lun procdural qui suppose deux conditions soient runies : que les dcisions puissent tre appliques et que les compromis ne portent que sur les procdures qui organisent le jeu politiques, en aucun cas sur le rsultat. Nous lavons clairement vu dans le rle du dbat public : il est vid de sens si le rsultat est fix lavance ou si la procdure induit un rsultat. Le second principe est substantiel : la dmocratie ne peut tre quun espace de controverses au sens o nous lavons plus haut. Dans la controverse, des intrts lgitimes ou illgitimes se confrontent, divergent et convergent, faisant apparatre les points cls darbitrages qui interrogent les valeurs fondamentales de la socit. Cela nous ramne aux questions de la philosophie politique : celle de la lgitimit substantielle, celle de la capacit servir le bien commun, et celle de la lgitimit procdurale qui suppose que le corps politique soit dfini et la souverainet garantie sans laquelle la notion mme de dcision publique disparat. Nous y reviendrons dans notre troisime hypothse.

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Un programme de recherche pour le management public 2. Comment sopre la prise de conscience ? Le problme principal sur lequel nous buttons est sans doute la rsistance des systmes de croyances. Nous avons tudi le rle des crises dans la prise de conscience des besoins de rupture et dans le cycle de rsilience des organisations (IAE, Rochet 2004), mais en constatant le peu dinfluence que ce processus dapprentissage avait sur lvolution des ides dominantes. Le chercheur canadien Daniel Cohn (2006) se penche sur le faible rle qua la recherche acadmique sur les prescripteurs publics, la diffrence des consultants sur les chefs dentreprise. Il y voit une faiblesse dirimante : la non-prise en compte du contexte par le milieu acadmique qui en reste des recommandations intemporelles alors que la dcision publique est toujours contextue. Il y voit le rle critique dun troisime cercle celui des conseillers politiques, des think-tanks, des rseaux. Cest ce qui a fait le succs des ides proposes par lconomie noclassique : un ensemble cohrent dides et de pratiques, lgantes par leur dmonstration mathmatique, dautant plus faciles appliquer quayant prtention luniversalit elles ne se soucient gure du contexte. Jacques Sapir, membre du mouvement post-autiste qui soppose la domination de lconomie noclassique luniversit, rsume en un ouvrage accessible (2006) lensemble des avances scientifiques qui ruinent les assertions de lconomie noclassique. Mais comment laccumulation dvidences scientifiques (et dchecs pratiques) peut-elle produire un changement dans les ides dominantes ? Comment se construit un leadership intellectuel ? Nous avons l toute la distance qui spare le monde 3 de Popper, celui des vrits scientifiques, des changements de paradigme la Thomas Khun . Si le management public veut accrotre sa fonction prescriptive et contribuer la prise de conscience de lobsolescence des institutions comme systmes de croyance, il doit donc crer ce troisime cercle qui rapproche la recherche acadmique de la dcision publique. Autre champ de recherche pour la prise de conscience, la comprhension et la modlisation des processus dapprentissage collectif. Le constat dune ralit et sa traduction en concepts oprationnels suppose un travail de modlisation qui ne peut nous tre fourni ni par le positivisme pur (le semblable infre le semblable) ni par lapproche hypothtico-dductive du positivisme logique (un modle thorique abstrait peut toujours se vrifier moyennant lapplication de la clause ceteris paribus71). Un modle nest certes pertinent que dans un cadre limit qui impose le recours une clause ceteris paribus, cest donc sur la dfinition de cet effet de contexte que doit se porter notre effort. Leffet de contexte (framing effect) peut tre dfini comme la perception subjective par un dcideur de la relation entre ses dcisions, leurs risques et leurs impacts. Ce contexte est partiellement dtermin par la formulation du problme pos et par le contexte culturel (croyances, normes, institutions informelles) et personnel (le caractre) du dcideur. Leffet de contexte fait varier les prfrences qui prsident la dcision. Les travaux de psychologie exprimentale ont montr quil se combinait leffet de dotation (endowment effect) qui est la perception de la capacit relle de la dcision de peser sur notre destin.
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Toutes choses gales par ailleurs

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Cette approche remet en cause les thories du choix rationnel et du public choice qui sont la base du modle dominant. Ds lors, nous ne pouvons plus prtendre que ce qui est efficace est juste, que ce qui procde dun choix suppos rationnel de lacteur est efficace. Nous sommes renvoys une ncessaire controverse sur les finalits de laction .
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c) Troisime hypothse : La poursuite du bien commun est la finalit structurante de lensemble de technologies de gestion constitues par le management public. Nos prcdentes analyses et hypothses nous conduisent rejeter le vritable spectre qui hante lconomie politique et une partie de la sociologie depuis plus dun sicle : les hypothses sur le comportement rationnel des acteurs (Sapir 2006 :110). Celles-ci sont bases sur le paradoxe de Condorcet, reformul par Kenneth Arrow : Pour Condorcet, il n'existait pas de systme simple assurant la cohrence des choix des acteurs. Arrow dmontre qu'il n'existerait pas de systme du tout assurant la cohrence, hormis celui - non dmocratique - o un dictateur seul imposerait ses choix tout le reste de la population. Le courant dominant propose de pallier cette incohrence par linstauration de marchs permettant la fonction dutilit individuelle de jouer son rle et de parvenir loptimum de Pareto. Mais Arrow lui-mme dmontre limpossibilit pour lacteur de parvenir lexercice des anticipations rationnelles fondes sur une rationalit parfaite. Arrow se rallie lhypothse dHerbert Simon dune rationalit limite quil combine avec lexistence irrductible de marchs incomplets (Arrow, 2000).
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Pour la dcision publique cela implique labandon de lagglomration des fonctions dutilit (loptimum conomique tant galement un optimum social pour Pareto) comme le propose lindividualisme mthodologique. La bonne dcision ne peut tre alors recherche seulement par des critres techniques ou de lgalit de type bonne gouvernance . Elle ncessite dinterpeller les finalits de la socit politique : il nous faut revenir au critre de lgitimit de la dcision publique et ne pas en rester au seul critre de lgalit fonde sur la rationalit et les procdures. 1) Le management public comme science morale Nous avons soutenu que le bien commun tait une ralit mergente du dbat public et des controverses dmocratiques animes par la virt du chef. Cela nous conduit interroger lexistence de mta-normes immanentes. Nous avons vu limpasse o Hayek stait engag avec sa conception dun droit labri des contingences humaines. Mais cela veut-il dire quil ny a pas de mta-normes ? Nous sommes ici en dsaccord avec Jacques Sapir pour qui toute mta-norme, toute mtaphysique ne peut tre que religieuse et donc existant en dehors de la socit, donc non dmocratique par essence. Que ce soit chez les philosophes politiques romains puis no-romains, chez les humanistes de la Renaissance issus du thomisme, il y a
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Un sujet de dbat auquel nous avons t confronts entre travaillant avec les Sapeurs pompiers est faut-il teindre la fort corse ? ds lors quelle na aucune valeur conomique et que les incendies y sont dclenchs par ses propres usagers ? Les professionnels de terrain clairent leur jugement par lanalyse de limpact de ces feux de forts (faible conomiquement, absence de dangerosit pour les habitants) et son cot, notamment en dangerosit dintervention qui risque la vie de pilotes de canadairs et va mobiliser des moyens qui vont faire dfaut ailleurs. La dcision dintervention est ici politique et non le fruit dune quelconque rationalit immanente. Cest typiquement un sujet qui devrait tre soumis au dbat public la lumire du principe de responsabilit et de lattitude envers les biens collectifs. Le contrat de travail est un exemple de march incomplet en ce que le salaire ne reflte jamais la productivit marginale du travail du salari. - Page 113/145 Edition du 18/02/11

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Un programme de recherche pour le management public des mta-normes quil sagisse des vertus politiques, des vertus thologales ou du droit naturel thomiste qui inspirent le droit positif et la dcision publique. La rpublique, rappelle J-F. Spitz, suppose une transcendance, mais qui na rien de religieux. La transcendance vient de lexistence de valeurs civiques qui font que le bien commun est suprieur la somme des biens individuels. La construction du monde moderne, telle quelle ressort clairement des travaux de Pocock et de Bayly, se fait par un dbat sur la place des vertus civiques et le conflit possible entre dveloppement industriel et commercial et rpublique vertueuse, et cela dans le monde entier, comme le montre avec brio Bayly. Ces valeurs civiques sont en nombre limit et nont pas un caractre religieux. Mme parmi les vertus thologales la foi lesprance et la charit - saint Paul nous dit que celle qui ne steint jamais cest la charit (caritas, quil est plus appropri aujourdhui de traduire par amour ) qui ne steint jamais et ne se rfre pas ladhsion une croyance religieuse. Les mta-normes viennent la fois du haut la transcendance et du bas leur libre expression par le dbat public. Chez les philosophes politiques, des Romains Tocqueville, le nombre des vertus civiques est limit, le dbat porte sur leur hirarchie notamment sur le rapport entre justice, libert et galit. Cest la mise en contexte de ces valeurs et leur interprtation pour dfinir la bonne dcision publique qui fait sens et est lillustration pratique de la tension entre Athnes et Jrusalem qui est au cur de loeuvre de Lo Strauss.
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Dans tous les nombreux dbats publics, ateliers et de rsolution de problme que nous avons eu loccasion danimer, les valeurs qui mergent sont en nombre limit. Sauf perversion des systmes de valeurs, il est peu probable que du dbat mergent comme valeurs dominantes linjustice et loppression des plus faibles. Ce qui compte nest donc pas un dbat intemporel sur les valeurs, dgag de toute porte pratique ce que nous avons reproch dtre aux dbats actuels sur lthique qui nest plus quun pansement mettre sur les dgts causs par la soumission de la dcision publique la suppose rationalit de lhomo economicus mais une mise en contexte de ces valeurs sur une dcision pratique. Cette approche ne soppose nullement, bien au contraire, celle de Jacques Sapir pour qui une approche raliste de la question de la dmocratie identifie donc une tension majeure entre la ncessit cognitive dtablir des principes universels et limpossibilit de les supposer forms en abstraction des contextes (2006 :114). Cest bien la contextualisation et le processus de mise en contexte par lappropriation par le dbat et la controverse dmocratique qui fait sens. La reconnaissance de valeurs civiques intemporelles nest donc pas de nature religieuse mais est au contraire une invitation la controverse et lexercice de la phronesis. Se priver de ces rfrences ce qui serait la consquence dassimiler toute valeur transcendantale au religieux le dbat historique dans la construction des socits modernes le montre, nous laisserait dsarm face la prsentation du rationalisme positiviste soumettre nos destins au dterminisme des supposes lois de la nature .

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Saint Paul ; Eptre aux Corinthiens. Le Christ en croix fait lexprience de la perte des deux premires vertus thologales ( Pre, pourquoi mas-tu abandonn ? ) mais pas de la troisime, lamour ( Pardonnez leur car ils ne savant pas ce quils font ).

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Quest-ce quune bonne dcision publique ? 2) Comment lier management public et philosophie politique ?

Claude Rochet

Nous avons dcrit le processus dinnovation institutionnelle comme rsultant de jeux entre le centre et la priphrie des acteurs dcentraliss, dinteractions entre les lites et le peuple, la base de lapprentissage collectif. La question de la lgitimit des dcisions prises prend le pas sur la rationalit comme critre de la bonne dcision. Nous reprenons la proposition de Jacques Sapir (2005) dadapter la distinction de Herbert Simon entre rationalit substantielle (qui parvient prendre la bonne dcision) et rationalit procdurale (qui dfinit les procdures pour parvenir une dcision satisfaisante compte tenu de la rationalit limite des acteurs) qui est la recherche du bien commun. La lgitimit substantielle est fonde sur les valeurs. Pour Jacques Sapir, la lgitimit substantielle renvoie, tout comme la rationalit substantielle de Herbert Simon, un principe de lgitimit absolue qui serait de nature thologique, ou alors qui se limite aux dcisions dont la totalit des consquences sont raisonnablement prvisibles (Sapir, 2005 :417). Cela pose deux questions : 1) Poursuivons tout dabord notre critique de lassertion de Sapir, dans son souci de ne pas tomber dans laporie de Hayek, selon laquelle la mtaphysique est fatalement de nature thologique. Julien Benda, le critique le plus radical de la trahison des clercs rallis au positivisme rationaliste, dnonait cette drive qui a amen les clercs vouer au mpris des hommes la poursuite de biens proprement spirituels, des valeurs non pratiques ou dsintresses. () On a vu ceux qui durant vingt sicles, avaient prch au monde que lEtat doit tre juste se mettre proclamer que lEtat doit tre fort et se moquer dtre juste Et Benda de condamner la drive de la modernit vers la politique exprimentale qui prtend se fonder de manire scientifique, inductive en fait, sur lexprience. Le rejet des valeurs de luniversel au profit du particulier incite les clercs emports par le romantisme du positivisme considrer que lhomme est tel quil est et quon ne le changera jamais . Le clerc moderne aura fait ce travail assurment nouveau : il aura appris lhomme nier sa divinit (id. p. 266), avec pour consquence le mpris total pour lindividu et sa libert au nom de la soumission la politique conue comme une science. La mta physique est ici, chez Benda, prendre dans son sens strict : ce qui est au-dessus du monde physique et concerne les valeurs de ce qui fait la bonne socit, et non le religieux inaccessible la raison humaine et lui imposant ses lois.
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2) La lgitimit substantielle ne concerne-t-elle que les dcisions dont les effets sont prvisibles, soit les phases ergodiques de la vie des socits ? Cela exclurait tout jugement de valeur sur la prise de risques dans les phases nonergodiques, ce qui est prcisment le rle du politique : do lintrt et lurgence pour la socit post-moderne du risque de rnover ou de dcouvrir des institutions dmocratiques de procdures dexamen, de dcision, de jugement des modalits et des consquences de prise de risques (Padioleau, 2003 : 44). En pratique, la lgitimit substantielle pose la question de lvaluation des consquences de la dcision publique, consquences prvisibles dans les phases dergodicit temporaire, consquences non prvisibles dans les phases de non-ergodicit et qui supposent une acceptation du risque irrductible li la dcision publique.
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La trahison des clercs , Julien Benda, Hachette Pluriel, 1977, p. 248 - Page 115/145 Edition du 18/02/11

Un programme de recherche pour le management public La lgitimit procdurale : Jacques Sapir identifie trois principes de cette lgitimit procdurale que nous pouvons reprendre pour redfinir le cahier des charges du management public: La responsabilit : nul ne peut prendre une dcision ou contrler une dcision sans assumer la responsabilit des effets de cette dcision. Ce principe permet de lier libert individuelle de dcider en participant au processus dcisionnel et contrle social sur les consquences de ces dcisions. Pour le management public, il sagira dorganiser limputabilit des dcisions et des actes de gestion tous les niveaux pour permettre lexercice de ce principe. La libert dorganisation : le choix dun mode dorganisation et dun principe de rgulation sociale reste sujet nos capacits de perception imparfaite des consquences de nos dcisions et de lvaluation des risques. La gestion ne doit donc dfinir que des modalits de mise en oeuvre et non des principes intangibles comme service public implique gestion par lEtat ou, linverse, le recours la concurrence est par principe suprieur la gestion publique . Lgalit daccs la dcision : le management public doit intgrer lapproche par les capacits dAmartya Sen en veillant ce que chaque membre de la collectivit puisse effectivement participer la prise de dcision et en contrler la mise en uvre selon les deux principes prcdents. Les perspectives ouvertes par la dmocratie lectronique doivent ainsi tre regardes non pas comme un outil miracle qui rsoudrait par lui-mme le problme de la participation la dcision, mais comme une opportunit de repenser les pratiques sociales afin de permettre chaque membre de la collectivit de participer. Lexemple de rfrence est ici Muhammad Yunus au Bengladesh qui fait des technologies de linformation loccasion, dans une architecture globale dintervention, de rechercher des solutions de rupture pour la sortie de la pauvret qui repose sur un processus ducatif et participatif, adapt au contexte des plus pauvres parmi les pauvres .

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Tableau 4 : le programme de recherche Modliser la complexit Champ daction Lenvironnement physique et dartefacts institutionnels Observer pour comprendre : Quel est le lien entre le systme de croyances dominant et le changement exogne ? Le systme de croyances est il appropri la modlisation dun monde non-ergodique ? Intgrer lincertitude : Identifier les incertitudes grables par le systme de croyances dominant et son besoin dvolution Comment lexprience empirique fournit-elle les lments de besoin dvolution ? Le management public comme science morale : Quelle autonomie du politique pour valider la conception du bien commun ? Quel lien entre management public et philosophie politique : lgitimit substantielle et procdurale ? Concevoir les processus de changement Valider les finalits

Lvolution institutionnelle

Comment linnovation organisationnelle permetelle daccumuler les connaissances ncessaires lvolution du systme de croyances ? Modliser les capacits dvolution en intgrant la dpendance de sentier

Comment sopre la prise de conscience de linadaptation dun systme institutionnel ? Identifier les temporalits dvolution, somatiques et gntiques Modliser les processus dapprentissage collectif

Comment le management public peut-il contribuer lvolution du systme de croyances des lites ? Comment lesprit civique peut-il fonder les institutions informelles ? Concevoir le modle de dcision publique appropri un monde non-ergodique

Les nouveaux outils du management public

Lvolution technologique comme cration de nouveaux futurs possibles Les arts pratiques de laction publique dans un monde complexe et incertain Nouvelles logiques et mtriques de la performance

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Claude Rochet

Conclusion :
Dans lactuelle ligne de dmarcation, entre le libralisme positiviste des noclassiques et linterventionnisme tatique, il est en pratique impossible de relier le quoi et le comment de la rforme. Le positivisme radical pose le quoi comme une vrit scientifique qui refuse dtre questionne. Le comment se rduit alors la pdagogie , lapplication de recettes prnes par la logique de discipline (Roberts 2010), voire une rvolte des lites , pour reprendre les termes de Christopher Lasch, contre le peuple considr comme ractionnaire , poussant la tentation de changer de modle social , phnomne courant parmi les lites franaises, friandes de masochisme national et toujours en qute de modles . Quand le quoi parvient une analyse construite et cohrente, par conceptualisation de lanalyse empirique, il butte sur la mise en uvre, tant le refus de remise en cause des croyances attaches au comment est fort. La question des violences urbaines, amplement documente tant par les rapports administratifs, de la police, de travaux de sociologues dtachs de la pense dominante (Xavier Raufer, Sbastian Roch, Dominique Monjardet), en est lillustration. On sait ce quil faudrait faire, mais on ne le fait pas parce quil est impossible, du point de vue des lites, de remettre en cause le systme de croyances dominant quelles ont elles-mmes bti. Lier le quoi et le comment suppose donc den revenir aux fondamentaux de la philosophie politique classique dont nous avons montr la pertinence pour grer et dcider dans lincertitude et lindtermination qui sont les traits dominants de notre poque, contrairement aux prsupposs du courant dominant. Si le questionnement straussien sur la bonne socit reste un fondamental, le management public ne peut se satisfaire de la posture contemplative quil pourrait induire et doit se poser la question des vertus civiques en action dans la recherche du bien commun, soit la confrontation de la virt et de la fortuna, sous la direction claire de la phronesis.

A. La performance revisite : vers de nouveaux arts pratiques de laction publique


Cela nous conduit mettre en avant le besoin de nouveaux arts pratiques de laction publique, pour reprendre la formule de Jean-Gustave Padioleau (2003) : la gestion dans lincertitude, la prise de risques, la rsolution de problmes, lapprentissage collectif, le pilotage stratgique, le dbat public, Ces arts pratiques ne sont pas des recettes, les bonnes pratiques de la nouvelle gestion publique , mais de la connaissance empirique, au sens de Mokyr, qui ne peut tre disjointe de sa base pistmique :

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Un programme de recherche pour le management public


Plus la connaissance utile managriale (Ch. Barnard, H. Simon, J. March, H. Mintzberg, et al.) matrise et intgre des pistms de lconomie, de la sociologie ou de la psychologie, plus les connaissances prescriptives des Arts Pratiques apparaissent pertinentes et durables (Padioleau, 2003 :21)

Dvelopper des arts pratiques en management public ncessite un travail permanent sur la base de connaissance. A dfaut, ils se figent en bonnes pratiques universelles dans la plus pure tradition positiviste, voire en idologie, produisant ce que Padioleau appelle le rformisme conservateur pervers qui oublie le lien entre un mode opratoire et le processus de rsolution de problmes qui la gnr. Ainsi la privatisation, qui peut tre une solution dun problme spcifique un moment donn, peut apparatre comme un bon principe en soi de caractre universel. Ce qui fut le cas du rformisme de Margaret Thatcher en GrandeBretagne. Ses premires rformes furent rellement des rformes qui inversrent une pente qui conduisait son pays la paralysie progressive. Casser une bureaucratie devenue improductive par la privatisation peut tre une solution qui ne fait pas pour autant de la privatisation une bonne pratique de management public. Ainsi la privatisation de Railtrack a t un chec retentissant, qui a cot plus cher au Trsor britannique que la socit publique British Railways et qui a t re-nationalise implicitement par recapitalisation laide dmissions dobligations garanties par lEtat .
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Loubli quun art pratique nest quun art pratique, une phronesis, et nest pas une vrit en soi mne des erreurs radicales, car le rformisme conservateur pervers jumelle souvent les excs de la reproduction de pratiques standards et les dmesures dun rationalisme artificiel (Padioleau, 2003 : 166). Il est loubli du lien entre le quoi et le comment ou de ce que nous avons appel (Rochet 2002, 2003, 2004, 2005) la diffrence entre bien faire les choses et faire les bonnes choses . La rforme de lEtat en France, nous lavons vu, na toujours t, en pratique quune entreprise de rforme administrative, prtendant sa rationalit propre, indpendamment de toute politique. De fait, si lon sen tient la dfinition classique de lEtat - le libre consentement limpt par le Parlement, le monopole de la frappe de la monnaie et le monopole de lexercice de la violence lgitime - lEtat nexiste plus en France, nonobstant la tentative de la LOLF de redonner un sens lautorisation parlementaire quest le vote du budget (Rochet 2004). Mais sa russite suppose prcisment de sortir dune optique strictement gestionnaire pour restaurer la capacit dlibrative du politique. Herbert Simon nous fournit une autre vision du lien btir entre arts pratiques et politique :
Lide dobjectifs finaux nest pas cohrente avec notre capacit limite de prdire ou dterminer le futur. Le rsultat rel de nos actions est dtablir les conditions initiales pour les prochaines tapes de laction. Ce que nous appelons objectifs finaux , ce sont en fait des critres de choix des conditions initiales de ce que nous laisserons nos successeurs (Simon, 2004 :290)

Lobjectif final ne peut tre quune ide, une vision qui se concrtise au fur et mesure que lon progresse, par itrations successives, dans un processus de rsolution de

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The Economist Railtrack's bankruptcy, Blood on the tracks Oct 11th 2001

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problme. Dans cette optique, la politique nest plus lart de concevoir des cits idales mais dtre en chemin pour progresser, par apprentissage, dans la concrtisation de lide. Elle ne porte plus sur la dfinition prcise des objectifs finaux, mais sur les critres de choix de la dcision publique, dans un environnement incertain et risques. Ces critres de choix sont fondamentalement politiques, pour apprcier le bon et le mauvais et parvenir la dcision adquate. Ainsi, le processus de dbat public, par itrations entre lintrt individuel et lintrt gnral, permet de faire merger une vision du bien commun qui peut fonder la lgitimit et la pertinence dune dcision publique. Arts pratiques et politique apparaissent comme deux grands processus stochastiques, ainsi que Gregory Bateson dfinissait le changement, partiellement en interaction et partiellement autonomes : lun, situ lintrieur de lindividu, sappelle apprentissage ; lautre, fonctionnant par lhrdit, pour une population, sappelle lvolution. Lun stend sur une seule vie, lautre sur des gnrations de multiples individus. (Bateson, 1984 :153). Ces arts pratiques stochastiques , comme les dfinit Padioleau, ont deux sources : la sagesse pratique accumule, la phronesis, et de la connaissance conjecturale qui fait face des situations nouvelles, la mtis des Grecs, tudie par Dtienne et Vernant. Dans une situation de non-ergodicit, cest bien sr la metis qui sera la premire sollicite pour faire face aux situations ambigus et dconcertantes (Baumard, 1996). Les arts pratiques combinent le flair, la sagacit, la prvision, la souplesse desprit, la feinte, la dbrouillardise, lattention vigilante, le sens de lopportunit mais o toujours laccent est mis sur lefficacit pratique, la recherche du succs dans un domaine de laction (Padioleau, 2003 :171). Nous pouvons donc dsormais lier le quoi et le comment par un continuum de processus de connaissance et daction structur par la poursuite du but politique : le bien commun. On peut reconfigurer le schma de lvolution de la connaissance de Mokyr (Figure 4, page 47) en un schma de relations entre le type de connaissance mobiliser par la dcision publique et typologies des situations (Figure 13).

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Un programme de recherche pour le management public Face une situation nouvelle, les gnralisations abstraites de lpistm sont impuissantes, la sagesse pratique de la phronesis a besoin de senrichir la source de nouvelles expriences qui se forgeront par lexercice de la mtis. Dans ce dernier cas, les technologies du management public sont de peu dutilit. Ce dont le responsable a besoin cest beaucoup plus dinstruction au sens o nous lavons dfini plus haut (page 83) que dune formation technique lemploi des outils du management public qui ne font pas sens par eux-mmes. La mtis reste un art pratique largement li au caractre, la virt, du responsable public. Mais une fois la situation sentie, le problme caractris comme tel peut devenir collectif et les arts pratiques peuvent devenir une pratique de lagir public, une voie de constitution et de mise en uvre de lintelligence collective. Dans la perspective de refonder le management public comme science morale, nous nous concentrerons dans cette conclusion sur trois blocs darts pratiques qui nous semblent tre les briques de base de tout systme public solide : Quest-ce quune bonne dcision publique ? Comment stimuler linnovation institutionnelle par la performance organisationnelle ? Quelle mtrique pour la performance ?

Figure 13 : Du comment au quoi , lier action pratique et finalit lointaine

A. 1.

Quest-ce quune bonne dcision publique?

Guy Peters souligne que Les gouvernements ont coeur de proposer de bonnes politiques; toutefois, ils ignorent le sens de ce qualificatif laconique. (1996). La bonne dcision publique peut se contenter dobir des rgles de formalisme, comme le dbat parlementaire et la consultation des citoyens. Elle peut se contenter de respecter quelques rgles de gros bon sens comme laptitude rsoudre le problme pos et tre applicable. Ces dfinitions simplistes gagneraient tre prises en compte :

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qui a particip une assemble plnire du Conseil dEtat connat les propose acerbes de son Vice-prsident, Renaud Denoix de Saint Marc, sur les lois vides de sens comme le droit lair pur ou sur la prolifration des clauses pnales dans les textes de loi, dont seulement 10% sont aujourdhui appliques en France. Au-del de ces critres basiques, la bonne dcision est celle qui permet de droger sensiblement au statu quo et de mettre en uvre les modifications avec succs (Peters 1996) et donc de pouvoir faire un choix pertinent entre les stratgies progressives et les stratgies radicales. Mais il ny a pas, souligne Peters, dindicateurs de bonne politique. Les gouvernants doivent sen remettre leur intuition et leur jugement. Dans un environnement non complexe et stable, une bonne dcision publique pourra rsulter dune dmarche positiviste et utilitariste : une dcision publique sera guide par le principe des trois E , Economie, Efficacit, Efficience: nous en avons vu les limites et les impasses ds que lenvironnement devient turbulent. La bonne dcision publique se rapproche ici de la dcision de gestion. Dans la perspective volutionniste o il sagit dquilibrer action sur lenvironnement et volution du systme institutionnel, il faut remettre la politique au cur du systme dcisionnel pour concilier poursuite de lide, du but lointain, arts pratiques de la gestion dans lincertitude et apprentissage. Nous revenons aux classiques de la philosophie politique rpublicaine, lart de conjuguer la phronesis (la sagesse pratique) face aux caprices de la fortuna (lincertitude) pour agir en vue du bien commun (la virt). Cela nous conduit faire dpendre la qualit de la dcision publique de son processus dlaboration, beaucoup plus que dindicateurs externes de la bonne dcision. La premire consquence de lintroduction des principes de rationalit limite et de non-ergodicit dans le pilotage stratgique des politiques publiques, est labandon du concept de dcideur au profit de la confrence dcisionnelle. Le dcideur est un concept typiquement issu du positivisme logique. Il suppose un individu capable de parvenir la connaissance vraie par le seul exercice de la raison, capable dapprhender lensemble des faits. Cette posture nest plus tenable et nous proposons de nous rapprocher dun decision making process inspir par H. Simon et bas sur des boucles heuristiques qui permettent de parvenir des dcisions claires par une construction progressive et partage du modle de reprsentation du problme, comme nous avons pu le tester dans les controverses socio-techniques autour du problme de la vache folle (page 93). Ces confrences dcisionnelles doivent intgrer lexpos des enjeux dfinis par un homme politique tel que le dfinit Machiavel, capable de faire progresser le peuple dans le souci du bien commun donc conjuguant la force et la vertu, la virt- et la dlibration dacteurs dcentraliss afin de mettre en tension enjeux locaux et enjeux globaux, perception des prises de risques et acceptation des responsabilits lies la dcision publique. La bonne dcision nest plus le rsultat dun calcul doptimisation de tous les paramtres, mais renvoie une conception du bien commun, soit aux questions : Quel est le pari et le risque que la socit est prte accepter sachant que toute dcision comporte une part dincertitude, et quels sont les nouveaux
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Un programme de recherche pour le management public consensus sociaux rebtir ? A partir de l, peuvent se prendre les risques quant limpact escompt dune dcision et quant son cot de mise en uvre. La dcision politique est donc une dcision mergente qui procde dun processus de rsolution de problme. Elle merge de lexercice des arts pratiques confronts la poursuite du but lointain et au processus dapprentissage de la prise de dcision dans des environnements de plus en plus complexes. Nous entrons dans une dynamique volutionniste de transition vers des mtasystmes, notion dveloppe par Valentin Turchin : au fur et mesure que les artefacts que nous avons crs interagissent entre eux, ils crent des phnomnes complexes qui ncessitent lmergence de mtasystmes de pilotage plus complexes. Labandon de la culture positiviste qui imprgne les lites nen est que plus urgente, car elle incite vouloir piloter la complexit, et donc vouloir la rduire, alors quil sagit de piloter dans la complexit.
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La dcision publique peut ds lors tre reprsente comme une trajectoire dquit o le dcideur public a un rle ambigu, partag entre ses aspirations ontologiques et ses devoirs pragmatiques (Kramidas, 2005). En conclusion de son importante thse, Olivier Kramidas montre que ces tensions peuvent tre grables en matrisant ces trajectoires dquit qui se structurent entre une position normative ex-ante, des considrations pragmatiques hic et nunc et quilibrent trajectoire dlibre et trajectoire mergente.

A. 2. Comment stimuler linnovation institutionnelle par la performance organisationnelle ?


Linnovation organisationnelle du secteur public permet dadresser des problmatiques plus complexes que dans le secteur priv et didentifier de nouveaux enjeux stratgiques comme nous lavons vu dans le cas de la BNF (IAE). Lobjet du management public peut donc tre de garantir ces capacits dinnovation : en dgageant lEtat des rentes et des sincures des bureaucraties publiques, phnomne inhrent au secteur public quavait bien point Adam Smith, li la longueur des feedbacks de laction publique et la difficult dvaluation des consquences des dcisions publiques ; en dveloppant un corpus de pratiques managriales, les Arts pratiques, qui soutiennent linnovation organisationnelle.

Le management public peut trouver ici son terrain dexcellence en identifiant les terrains o linnovation organisationnelle sera la plus forte au regard des enjeux de politique publique. Ainsi, la dcision dexternaliser lexpertise de lEtat en matire de scurit sanitaire par le Directeur gnral de la sant Jean-Franois Girard a reprsent une rupture dans le paradigme wbrien de ladministration franaise : en apparence, il apparaissait suicidaire pour le directeur dune grande administration technique de se dfaire de son expertise si lon en reste une logique o la puissance dune administration est celui de ses effectifs et de ses budgets. Bien au contraire, en
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The Phenomenon of Science, a cybernetic approach to human evolution Valentin F. Turchin

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rduisant les effectifs de ladministration centrale quelque 250 personnes, cela permettait de la recentrer sur sa mission stratgique essentielle qui pouvait sappuyer sur une expertise rendue indpendante des lobbies administratifs et politiques. La DGS a gagn en capacit de manuvre stratgique et la gestion par agence a permis de dvelopper la lisibilit de lexpertise publique, sa crdibilit et sa fiabilit (Rochet, 2002). Dans la nouvelle ligne de dmarcation, la recherche de nouvelles combinaisons organisationnelles devient un art pratique et nest plus guide par lidologie public vs. priv . Le dveloppement de ces arts pratiques peut permettre daffiner la dfinition du primtre de ce qui doit tre et de ce qui ne doit pas tre dans le service public. La dfinition canonique du primtre du service public reste pour nous celle donne par Adam Smith dans la Livre V de la La Richesse des Nations :
Le troisime et dernier des devoirs du souverain ou de la rpublique est celui dlever et dentretenir ces ouvrages et ces tablissements publics dont une grande socit retire dimmenses avantages, mais qui sont nanmoins de nature ne pouvoir tre entrepris ou entretenus par un ou par quelques particuliers, attendu que, pour ceux-ci, le profit ne saurait jamais leur en rembourser la dpense

Le critre de Smith est donc celui du rapport entre valeur ajoute sociale et valeur ajoute prive. Nous avons dmontr quil tait dautant plus pertinent dans le paradigme de la III rvolution industrielle que le savoir, comme ressource de base du dveloppement conomique, tait un bien collectif. Nous pouvons y ajouter un autre critre : celui de linnovation organisationnelle. Tout ce qui peut tre routinis et qui nest pas une comptence stratgique pour lEtat peut tre externalis. Il nest pas ainsi stratgique que Bercy soit gard par des douaniers, alors que le dveloppement des trafics en tout genre multiplie les terrains dintervention de la douane. De mme pour la fonction immobilire qui nest pas un service public par nature. Tout ce qui allge lEtat de ses charges de gestion est de nature lui redonner de la capacit de manuvre stratgique. Mais au-del de ces allgements de structures, les nouveaux arts pratiques de linnovation organisationnelle peuvent avoir un impact stratgique. Ainsi pour les PPP (partenariats publics privs) qui sont dans lidologie de lactuelle ligne de dmarcation la traduction de la croyance que le priv gre mieux que le public , et qui gnrent approbation ou dsapprobation de principe selon le ct de la ligne duquel on se trouve. Dans labsolu, cette croyance est fausse comme lont montr les faillites de toutes les tentatives de privatiser la gestion des biens collectifs et des utilits essentielles, comme le chemin de fer ou llectricit. Applique comme telle, cette croyance mne des contreperformances car elle pousse ignorer le contexte et la difficult de russir cette combinaison spcifique chaque cas. Si lEtat na pas de vision stratgique de ce quil attend du PPP, il en rsulte une perte dexpertise de lEtat au profit du partenaire priv, dont il devient dpendant, voire un chec devant limpossibilit de conjuguer les finalits et cultures divergentes inhrentes un acteur public et un acteur priv .
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Nous renvoyons sur ce sujet limportant dossier consacr par Tlescope, la revue de lENAP (Montral) aux PPP (2005) ainsi qu la recherche mene par le professeur Bachir Mazouz qui a fait lobjet dun numro spcial de la Revue Franaise dAdministration Publique (2009) - Page 125/145 Edition du 18/02/11

Un programme de recherche pour le management public Mais il en va autrement si lon considre les PPP du point de vue pragmatique des arts pratiques. Les PPP pratiqus dans des domaines o linnovation est intense peuvent tre un moyen dintgrer, par linnovation organisationnelle, les donnes du nouveau paradigme socio-conomique. Nous avons amplement montr comment lendognisation de linnovation technologique par ladministration lectronique pouvait tre une ressource pour concevoir une politique technologique approprie lentre dans la socit de linformation, pour autant que lEtat dveloppe les capacits de pilotage stratgiques ncessaires. Stphanie Blankenburg (2000) fait le lien entre pratique des PPP et thorie de la connaissance. Elle montre clairement que lvaluation de la pertinence ou non des PPP ne peut se faire quau regard de la nature de la connaissance comme bien public ou priv. Dans le cas o lon considre la connaissance comme un bien priv, les PPP ne sont quune tape vers la privatisation des services publics. Mais dans lautre cas, ils constituent une opportunit pour la politique publique de stimuler lapprentissage collectif et linnovation. Nous sommes alors dans loptique de lEtat comme architecte au service du bien commun qui a t au centre de notre thse et comme Eric Reinert la parfaitement montr pour ce qui est du dveloppement depuis la Renaissance.

A. 3.

Quelle mtrique pour la performance ?

Notre programme de recherche doit se conclure par la rvision des mtriques habituelles de mesure de la performance du secteur public, trs largement domines par la logique des 3E. Dans la dynamique actuelle de passage un pilotage par les rsultats, sen tenir des mtriques purement quantitatives est non pertinent, tant au niveau de la mesure de la performance des politiques (Rochet, 2003) que de la mesure de la performance organisationnelle. Dans notre tude sur les indicateurs defficience dans les domaines de la recherche et de la prise de dcision mdicale en milieu hospitalier (Rochet, Kramidas, bout, 2005-2) nous avons soulign le danger des indicateurs purement quantitatifs et la ncessit de conserver une large part dindicateurs qualitatifs qui font appel au jugement au cas par cas. Ainsi la gestion de la performance apparat comme se rpartissant en deux versants (Figure 14) : Lun, technique, qui ressortit aux techniques de contrle de gestion et de matrise budgtaire, soit le domaine de ce qui se mesure : ce sont des ratios de productivit assez classiques du management des organisations, auxquels il faut ajouter un ratio plus complexe calculer qui est le cot global dune politique. Lautre, politique, qui ressortit une valuation de la pertinence de la politique, soit le domaine de ce qui se juge : lvaluation doit ici dvelopper de nouvelles comptences qui sont des comptences de modlisation de la complexit, celle du lien entre les livrables dune politique et ses impacts. Nous en revenons ici la conception par itrations successives, selon le modle des heuristiques dvelopp par Herbert Simon. La question finale est celle du jugement de la politique en comparant ses impacts son cot, soit poser la question est-ce que la valeur vaut le cot ? (Rochet, 2003). Cette

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question se pose dans laction, celle de la virt, confront lincertitude de la fortuna et sollicite la phronesis, la sagesse pratique pour cheminer vers la bonne dcision. La logique de base du fonctionnement dun tel modle est lacceptation de la rationalit limite du dcideur public et lintgration dune dynamique dapprentissage permanent. Il y a une hermneutique de la dcision publique, au sens o nous ne traitons pas de situations physiques qui nous seraient donnes mais de situations que nous avons cres et que nous interprtons au travers de ltat de notre connaissance. A dfaut dun texte premier rvl la connaissance humaine et qui en serait indpendant la Loi, selon la philosophie politique de Strauss, dans loptique de Jrusalem - lhermneutique fait ce travail dinterprtation entre le phnomne et le tout, qui nous renvoie au questionnement de la philosophie politique classique dans loptique dAthnes - sur le sens de laction publique :
Que dit, en effet, lhermneutique? Que le principe de sens est lindfinitude et rside dans ce nuage dinconnaissance dont parlent par ailleurs les mystiques; que cette inconnaissance radicale, garante de louverture indfinie du sens, nexige pas moins de lindividu quil fasse un effort vers la science, qui est dpliement (ex-plication) du sens; que le rel se construit, ds lors, dans le dploiement successif des commentaires 79.

Figure 14 : Equilibrer mesure et jugement dans la conception dun systme de pilotage (Rochet, Bout, Keramidas, 2005)

Le management public, confront au monde incertain de la rupture technologique actuelle, nous fait donc effectuer une boucle trange qui nous ramne aux
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Lucien SFEZ Critique de la communication Points p. 462 Le phnomne de boucle trange se produit chaque fois que, la suite dune lvation (ou dune descente) le long dun systme hirarchique, nous nous retrouvons notre grande surprise, au point de dpart (Douglas HOFSTADTER Gdel, Escher, Bach p. 12). - Page 127/145 Edition du 18/02/11

Un programme de recherche pour le management public questions fondamentales du sens, de lincompltude, de lindcidable, soit lexpression parfaite de la libert humaine : celles des sciences morales.

B. Management public et crise de la dmocratie


En 1975, Michel Crozier, Samuel Huntington et Joji Watanuki publiaient, sous les auspices de lorganisation Trilatriale, The Crisis of Democracy. Louvrage sinterrogeait sur la gouvernabilit des dmocraties confrontes la complexit croissante des problmes rsoudre dans le contexte de retournement de conjoncture et de la fin de la croissance conomique. Pour les auteurs et les nombreux membres de la commission de rdaction la dmocratie ne peut exister rellement que dans une priode de forte croissance conomique. Ds lors quil y a ralentissement, elle est confronte la loi de Tocqueville et la passion pour lgalit, qui se traduit par des demandes croissantes que les gouvernements ne peuvent satisfaire : la dmocratie signifie laccroissement irrsistible des demandes qui fait pression sur les gouvernements, entrane le dclin de lautorit et rend les individus et les groupes rtifs la discipline et aux sacrifices requis par lintrt commun . Ce qui frappe la lecture de cet ouvrage quelque trente annes aprs, cest labsence de prconisations pratiques, hormis la rduction de la dmocratie qui va donner naissance la logique de discipline analyse par Alasdair Roberts (2010), soit pour reprendre la formule expditive du philosophe Jacques Rancire le bon gouvernement dmocratique est celui qui est capable de matriser un mal qui sappelle tout simplement vie dmocratique 81. Ce raisonnement, sur un plan strictement mthodologique, se tient : ds lors que la dmocratie est confronte des problmes complexes quelle ne peut plus rsoudre faute de croissance suffisante, il faut en revenir un peu moins de dmocratie comme le proposait, dans les annexes de louvrage, Ralf Dahrendorf, puisque celle-ci ne sest instaure quavec la prosprit conomique. Mais dans ses crits contemporains, Dahrendorf sociologue et homme politique libral - sinquite des effets de labandon du projet politique dmocratique au profit du seul projet conomique et de ses effets de dstructuration sociale. La question politique est donc incontournable et se trouve intimement lie celle du management public : si celui-ci ne parvient pas fournir les techniques ncessaires la solution des problmes complexes auxquels elle est confronte, la dmocratie librale est dlgitime. Pendant la crise systmique du cycle technologique de la seconde rvolution industrielle, qui souvre en 1929 pour se clore avec la victoire de 1945, la dmocratie librale a t dlgitime pour son incapacit offrir des perspectives, que ce soit des solutions concrtes ou du sens lexistence dune communaut politique. Elle a t prise sous le feu crois des deux totalitarismes du XX sicle. Vainqueur du fascisme par son alliance avec le communisme, elle reste seule en lice aprs leffondrement de ce dernier. En situant le management public dans le domaine des sciences morales nous avons montr le danger de vouloir rduire la question politique une dmocratie

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La haine de la dmocratie , Jacques Rancire, ditions La Fabrique, 2005

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procdurale la John Rawls qui tente de contourner lide du bien , de la bonne socit et de la vie bonne . Dans sa biographie intellectuelle du philosophe anglo-amricain Alasdair MacIntyre, Emile Perreau-Saussine (2005) souligne quen procdant de la sorte, les thoriciens contemporains du libralisme :
bien loin de ragir aux problmes qui sont les ntres en accentuent la gravit, ils font partie du problme lui-mme. Au lieu de contribuer la dfense et au renouveau du libralisme, ils prcipitent la dcadence du rgime politique quils croient dfendre. Ils suivent leur pente sans sinterroger sur la destination humaine de cette pente quil leur faudrait remonter pour bien faire .

Mais Perreau-Saussine nous montre aussi limproductivit du parcours intellectuel dun MacIntyre, qui, successivement communiste, trotskyste, communautariste, puis aprs une tentative de retour Aristote, se rclame aujourd'hui de saint Benot. Si MacIntyre se fait le hraut dun retour la philosophie morale face un rationalisme qui perd la raison, la porte pratique de sa critique du libralisme et du relativisme moral dominant est quasi nulle. MacIntyre en reste, selon la formule de Pierre Manent, un aristotlisme dopposition qui tire boulets rouge sur le relativisme moral du libralisme tout en se rfugiant sur un Olympe qui se trouve, paradoxe des plus illustrant, au cur mme des Etats-Unis o MacIntyre a migr en 1969 pour y trouver une vritable libert acadmique. Il illustre la contradiction fondatrice de la dmocratie librale : un libralisme politique que mine en permanence un libralisme philosophique et moral qui porte en lui le positivisme, le relativisme et pour finir le nihilisme. Libral politique et anti-libral philosophique, MacIntyre ne nous permet pas de sortir de cette impasse faute de phronesis, de sagesse pratique dans la ligne de lAristote et du Machiavel conseillers des princes. Notre programme de recherche, en liant le pragmatisme instrumental du management public et les questions fondamentales de la philosophie politique, tente de remdier cette impasse. Dans son appel laide, le professeur Kelman (voir page 17) appelait runifier le management des organisations quelles soient publiques ou prives, partir de lexistence dun corpus de problmatiques et de rfrences scientifiques communes qui nexcluent pas, loin sen faut, la prise en compte des spcificits de lorganisation et du management public, et ce pour un bnfice mutuel du public et du priv. Lobjectif du professeur Kelman est daccrotre la capacit prescriptive du management public. Cest en souscrivant totalement cet objectif que nous avons conu ce programme de recherche. Le professeur Kelman constate que le management public est n en rompant avec les travaux fondateurs du management des organisations et de la gestion des systmes complexes. Cette erreur commence se rparer aprs les impasses de la reductio ad economicam des annes NPM. Pour accrotre la capacit prescriptive du management public, nous avons ajout ce programme de recherche deux autres dimensions : lintgration de lconomie institutionnelle avec les travaux de North, Aoki et Greif, en montrant que le management public ne pouvait plus longtemps tre pens sans prendre en compte linteraction entre les organisations et les institutions, et ce, sans quil soit jamais port atteinte au principe de sparation des pouvoirs puisque nous

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Un programme de recherche pour le management public mettons en avant le besoin dun retour du rle du politique aujourdhui phagocyt par la technocratie. Notre second apport est la prise en compte du retour de la philosophie politique. Au moment mme o le management public commenait se construire comme discipline, la philosophie politique faisait son retour avec la publication de luvre matresse de Pocock The Machiavellian Moment (1975) qui faisait le pont entre la pense politique rpublicaine de la Renaissance et le rpublicanisme anglais et amricain, tout en, curiosit remarquable, faisant limpasse sur le rpublicanisme franais. Pocock inaugurait une tradition disciplinaire anime par lcole de Cambridge avec Quentin Skinner qui allait publier sa monumentale The Foundations of the Modern Political Thought en 1978, Philip Pettit et bien dautres. Le pont est aujourdhui jet entre lconomie du dveloppement et la philosophie politique avec les travaux des chercheurs regroups en Estonie lUniversit de Tartu, Erik Reinert, Carlota Perez, Rainer Kattel, Wolfgang Drechsler, ce dernier, conomiste dorigine, stant dsormais impliqu dans la recherche en management public .
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Dans Linnovation, une affaire dEtat , nous avons soulign les liens faire avec le courant volutionniste incarn par Richard Nelson aux Etats-Unis et Chris Freeman en Grande-Bretagne. Nous avons ouvert des voies de recherche qui permettent de lier la rvolution technologique actuelle et lvolution de lEtat en montrant, contre le courant dominant, que la modernit du changement tait dans le retour aux classiques et non dans lenfermement du positivisme, de lhistoricisme et du dterminisme. A tout le moins, notre contribution aura servi faire dcouvrir au public et aux chercheurs francophones des uvres qui nont commenc tre traduites qu partir de 2000 et qui ne le sont que trs partiellement. Ce rajeunissement du management public aux sources de la philosophie politique nous permet de dfinir une nouvelle ligne de dmarcation qui ne passe plus par une apprciation du niveau dinterventionnisme tatique et de taille du secteur public, ou encore de lefficience de la gestion, mais au sein dune thorie de la connaissance, largit le champ du possible : 1. Il y a possibilit de dessein politique et daction intentionnelle qui peut se traduire en stratgies institutionnelles. 2. Identifier ces possibilits passe par la capacit modliser la complexit exogne et endogne du secteur public. 3. La gestion de la performance peut avoir pour objet deuthanasier la bureaucratie pour restaurer lEtat en stimulant linteraction entre organisations et institutions.

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Cette convergence disciplinaire nest bien sr pas sans risques de confusions ; ainsi le professeur Drechsler (2001) commet-il une erreur manifeste en interprtant les travaux de Quentin Skinner sur la lecture des fresques de Lorenzetti, comme une tentative de dconstruction la Derrida dinspiration historiciste, ayant pour objectif de couper le management public de ses racines classiques. Le propos de Skinner, nous lavons vu, est de montrer que le rpublicanisme du trecento puise ses sources dans la tradition romaine et est antrieur la traduction dAristote qui inspirera lhumanisme du quattrocento. Skinner dmontre par l la permanence et luniversalit du questionnement rpublicain et non sa relativit une poque historique.

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4. Labandon du positivisme logique au profit dune dmarche dapprentissage par essais et erreurs permet de rpondre la question du comment faire sur laquelle buttent tous les rapports et prconisations sur la rforme de lEtat ou la modernisation du secteur public . Lobjet de la recherche en management public peut donc tre, au prix dun enrichissement des approches constructivistes, dintgrer ces nouveaux champs que sont les sciences de la complexit et de la dcision, et de dpasser loptique strictement managriale quil a hrit de sa filiation de la gestion dentreprise pour faire le lien avec la philosophie politique qui est lessence de lexistence de la chose publique. Le management public nest pas le et encore moins la politique, mais il peut, en se ressourant aux questions fondamentales de la philosophie politique, contribuer faire merger les questions essentielles de la gestion de la contingence, et mettre ses arts pratiques de rsolution de problme au service de la dfinition des choix publics. Ces questions essentielles sont des questions de philosophie morale, morale sans laquelle, Adam Smith lavait trs bien vu, la dmocratie librale ne peut exister. Or, en voluant vers une absolutisation des droits de lindividu rationaliss par de supposes lois du march, le libralisme installe un relativisme moral qui subvertit ses propres bases. Comme le conclut fort justement Perreau-Saussine
En morale, le libralisme ne gagne pas raliser intgralement son programme. Il ne perdure que si on lui oppose priodiquement des objections sans lesquelles il seffondre sur lui-mme. La tension entre libralisme et ces critiques, entre la libert et la vrit, naffaiblit pas lOccident ; elle constitue au contraire lun de secrets de sa vitalit (2005 :164).

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Annexe 2 : Lettre du dput Patrick Ollier au Prsident de la CNDP

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Annexe 3 :

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