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CIUDADANIA E INCLUSIN SOCIAL FRENTE A LAS INSEGURIDADES CONTEMPORNEAS.

LA SIGNIFICACIN DEL EMPLEO


Joan Subirats, Eva Alfama, Anna Obradors Instituto de Gobierno y Polticas Pblicas Universidad Autnoma de Barcelona

1. Introduccin Desde el punto de vista que aqu nos interesa, la historia del siglo XX, puede interpretarse (especialmente en Europa) como la resultante de la tensin entre las lgicas del capitalismo por un lado (que con la generalizacin del trabajo asalariado, introduce una profunda fractura social) y las lgicas democrticas por el otro (que extiende el estatuto de ciudadana y posibilita un proceso no desdeable de homogeneizacin social). Las aportaciones de T.H. Marshall son sin duda claves al respecto. Marshall identificaba ciudadana con tres componentes principales: los derechos civiles, polticos y sociales. Las polticas de Beveridge, en el Reino Unido, expresan en la prctica esos conceptos. Es evidente, no obstante, que las contradicciones derivadas de las distintas lgicas del mercado y de la democracia, siguieron mantenindose. En cualquier caso, en este proceso histrico encontramos presentes cuatro grandes factores que identifican al modelo de integracin social que se construy: los derechos polticos (la participacin social en el proceso de toma de decisiones) y los derechos econmicos y sociales (la articulacin de mecanismos de defensa del trabajador, junto con procesos de redistribucin social), pivotando todo ello sobre una base de lazos sociales (principalmente a travs de la institucin familiar y los lazos comunitarios basados en la vecindad, la etnia, la religin u otros elementos). Es preciso recordar aqu que el modelo tradicional de familia heterosexual asentada en una clara divisin del trabajo, ha sido otra de las bases para el desarrollo de ese modelo. En los ltimos aos, se han ido poniendo de manifiesto los lmites de este modelo de integracin social, con procesos de mundializacin econmica que han puesto

mucho ms de relieve las tendencias exclusgenas del capitalismo. Las transformaciones en las esferas econmica y social y la aparicin de nuevos riesgos sociales, han debilitado la capacidad protectora del empleo y la estructura familiar, los dos grandes pilares sobre los que se sustentaban las polticas sociales y de integracin. Es en ese contexto en el que se apunta hacia una progresiva dualizacin de la sociedad en dos grupos de poblacin, uno integrado y otro cada vez ms alejado del empleo y la participacin social.

2 El concepto de exclusin social La progresiva utilizacin del trmino exclusin en sustitucin del de pobreza por parte de la Comisin Europea se produjo a partir de los aos ochenta debido a la extensin de cierto consenso en cuanto a la necesidad de superar una visin excesivamente economicista del concepto de pobreza. Sin embargo, este cambio de terminologa en el mbito de la poltica europea no parece ser slo una cuestin de modas terminolgicas, sino que responde a un proceso de

transformacin de la propia sociedad. La extensin del trmino exclusin en Europa responde, precisamente, a la existencia de un elevado nivel de consenso terico sobre la necesidad de utilizar una concepcin que incluya la naturaleza dinmica, multidimensional y heterognea del fenmeno. Por otro lado, de una concepcin esttica, que entenda la pobreza como situacin de bajos ingresos en un momento determinado del tiempo, se pasa a una concepcin que entiende la exclusin como un proceso. De la concepcin dual que entenda la pobreza como una situacin que afectaba a un colectivo diferenciado de la sociedad mayoritaria, se pasa a la diferenciacin de una heterogeneidad de espacios situados en el continuo entre integracin y exclusin. La exclusin social se entiende pues como un proceso de alejamiento progresivo de una situacin de integracin social en el que pueden distinguirse diversos estadios en funcin de la intensidad: desde la precariedad o vulnerabilidad ms leve hasta las situaciones de exclusin ms graves.

Como hemos dicho, la nocin de exclusin social va ms all de la carencia material, puesto que incorpora al anlisis de la desigualdad en la distribucin de los recursos socialmente valorados otros aspectos como la discriminacin, la

estigmatizacin, el rechazo social o la debilidad en las redes interpersonales que contribuyen, refuerzan o alimentan las dinmicas de expulsin o obstaculizacin del acceso a determinados espacios, derechos o relaciones sociales que son el nico medio para alcanzar ciertos recursos (Martnez, 1999). As, el gnero, la edad, la procedencia u orgenes culturales o el estado de salud pueden ser factores que determinen la situacin de exclusin o inclusin social de una persona o colectivo, junto con la posicin econmica y en el mercado laboral, el nivel educativo y el capital cultural acumulado, las caractersticas de la vivienda y del territorio en que sta se halle, entre otros muchos elementos (EDIS, 1998, Renes, 2000; Subirats, 2004).

El concepto de exclusin social as definido puede aplicarse, como hace Pedro Jos Cabrera (2000), a los sectores ms marginados de la sociedad, los ms pobres y con estilos de vida ms alejados las formas dominantes las personas sin hogar- pero tambin como hacen otros autores sobre una parte muy significativa de la poblacin que, a causa de las transformaciones estructurales que se han producido en el campo econmico, en los patrones

sociodemogrficos y en las polticas de bienestar, se hallan en una situacin de vulnerabilidad social o precariedad, ya sea por un proceso de expulsin o por la obstaculizacin del acceso a determinados recursos. (Moreno 2001; Subirats 2004).

De hecho, los obstculos, precariedades y exclusiones tienden a acumular-se en ciertos segmentos de poblacin situados en las posiciones menos ventajosas de la estructura social: los ms pobres, las mujeres, los jvenes, los ancianos, los enfermos o minusvlidos, los inmigrantes, las minoras tnicas, etc. El deterioro de las condiciones de vida de dichos colectivos conlleva una gran dificultad para que puedan actuar y se consideren a s mismos como una parte activa de su comunidad y de la sociedad en general y que, por tanto, puedan desarrollarse como tales (Tezanos, 2002; Subirats, 2004).

3. Inclusin social?
Tal y como han sido presentados, los conceptos de inclusin y exclusin social estn ntimamente relacionados. Para distinguirlos, se podra decir que cada uno de ellos constituye un polo del mismo eje en el que se pueden definir una multiplicidad de situaciones en funcin del grado de exclusin o inclusin; es decir, de la intensidad de la exclusin: el grado de vulnerabilidad o precariedad social. Por otra parte, los procesos de exclusin e inclusin tambin se pueden entender a partir de las oportunidades de movilidad ascendente o descendente que determinados grupos sociales o personas tienen en este eje. As, las estrategias que se desarrollan para hacer frente a las situaciones de precariedad, igual que las tendientes a mantener determinadas posiciones de inclusin, deben ser tambin materia de estudio para lograr una mejor comprensin de la dinmica de dichos fenmenos. En este punto, vamos a desarrollar los contenidos de los mbitos fundamentales de la inclusin social, los tres elementos a partir de cuya articulacin se define un mayor o menor grado de inclusin social en un individuo, un grupo social o, incluso, un territorio, representados en la siguiente figura: Grfico 1: Los espacios de la inclusin social
Espacio de la produccin mercantil, del mercado de trabajo y del consumo (Presencia y tipo de participacin en la produccin, en la creacin de valor y en el consumo)

INCLUSIN SOCIAL

Espacio de la ciudadana (Participacin poltica y acceso a los derechos sociales y de ciudadana: reconocimiento y atencin de la diferencia)

Espacio relacional y de los vnculos sociales (Participacin y vnculos en redes sociales de reciprocidad) Fuente: Subirats, J., 2004:15

La inclusin social de cualquier persona, colectivo o territorio pasara pues, en primer lugar, por el acceso garantizado a la ciudadana y a los derechos econmicos, polticos y sociales correspondientes a la misma, as como las posibilidades de participacin efectiva en la esfera poltica. Este acceso es especialmente problemtico para algunos colectivos, como la poblacin extranjera, sobre la que no solamente pesa la barrera a la participacin econmica regular en el mercado formal (que depende directamente de la tenencia de permisos de residencia y trabajo), sino tambin la negacin del pleno derecho al sufragio activo y pasivo. Sin embargo, y al margen de este caso ms extremo, existen un sinfn de grupos y colectivos sociales que no tienen reconocidos sus derechos sociales o que, an tenindolos, los recursos a los que stos les permiten acceder resultan inadecuados a sus caractersticas u opciones personales. Nos referimos, por ejemplo, al caso de las personas con discapacidades, con enfermedades mentales, u otros casos; puesto que el acceso a las polticas sociales tambin forma parte de dicha accin del estado de reconocimiento de los derechos de proteccin social de la ciudadana en caso de necesidad.

En segundo lugar, la inclusin social de toda persona o grupo social pasara por la conexin y solidez de las redes de reciprocidad social, ya sean stas de carcter afectivo, familiar, vecinal, comunitario u de otro tipo. Las redes sociales y familiares son un elemento constituyente de las dinmicas de inclusin y exclusin social. As, resulta importante sealar el hecho de que no slo la falta de conexin con estas redes puede determinar en gran medida la exclusin o la inclusin social de una persona o colectivo, sino que tambin las caractersticas especficas y los sistemas de valores y de sentidos que stas tengan son extremadamente relevantes. An as, la existencia de redes de solidaridad es un elemento clave en las estrategias que los grupos y las personas tienen a su alcance para paliar o dar solucin a determinadas situaciones de caresta o de precariedad, y su inexistencia o su conflictividad puede agravar la gravedad de la situacin y/o cronificarla. Este elemento es especialmente importante en los regmenes de bienestar mediterrneos como el espaol, donde la cobertura del sistema de proteccin social pblico es notablemente dbil, por lo que las redes

familiares y sociales juegan un papel fundamental en la redistribucin de recursos y en la contencin de la exclusin y la pobreza grave (Moreno, 2001).

Finalmente, el espacio de la produccin econmica y muy especialmente del mercado de trabajo, es el otro gran pilar que sustenta la inclusin social. El empleo es la va principal de obtencin de ingresos para la mayor parte de la poblacin, la base con la que se calcula el grado de cobertura social de la poblacin inactiva y tambin una de las principales vas de produccin de sentido e identidad para los sujetos. Por lo tanto, el grado y el tipo de participacin en ste determinan de una forma muy clara y directa las condiciones objetivas de exclusin e inclusin social.

En el contexto actual existen mltiples segmentos de la poblacin, cada vez ms numerosos, que o bien quedan al margen del mercado de trabajo o bien tienen una dbil insercin en l. Nos encontramos en un proceso de dualizacin del mercado laboral, en el cual se consolida por un lado la disminucin del mercado laboral primario, constituido por los puestos de trabajo relativamente estables y protegidos; y por el otro el crecimiento desorbitado del mercado laboral secundario, que se caracteriza por una creciente precariedad, una alta rotacin y la prdida progresiva de derechos y coberturas sociales, y que est ocupado principalmente por jvenes de baja y media cualificacin, mujeres, inmigrantes extranjeros y trabajadores adultos precarizados (Renes, 2000). A todo ello hay que aadir el tambin creciente nmero de trabajadores que trabajan como falsos autnomos o en empleos informales, irregulares o directamente ilegales.

stos, a la postre, obtienen menores ingresos, menor estabilidad y una cobertura ms dbil o inexistente por parte del sistema de pensiones y de proteccin social, por lo que requieren de manera muy significativa del apoyo de la familia u otras redes sociales. As, por ejemplo, las personas con enfermedades o

discapacidades que impiden o dificultan enormemente su insercin laboral, u otros colectivos con baja cualificacin, falta de experiencia, o que trabajan en sectores informales (como el trabajo domstico) quedan a merced del sistema de proteccin social no contributivo, la ltima malla de seguridad pblica, que junto al soporte familiar y social que puedan obtener, se convertir en el nico modo de 5

mantenerse en el espacio de la precariedad sin caer en la exclusin social (Moreno, 2001).

En relacin con la integracin social y la produccin de sentido que proporciona la participacin en el mercado de trabajo, cabe destacar otra cuestin, de difcil tratamiento analtico y poca presencia en la literatura (excepto casos muy concretos, vase, especialmente Carrasco, -Ed.-, 1999, 2001). Nos referimos al trabajo domstico y/o reproductivo no remunerado. Si bien este tipo de trabajo, desarrollado bsicamente por las mujeres, no genera ingresos ni permite la subsistencia econmica si no est inserto en una estructura de redistribucin familiar u de otro tipo, para muchas mujeres constituye, a la vez, una va de insercin social en el sentido que les proporciona, al menos, un reconocimiento social y un sentido de identidad vinculado al imaginario social tradicional sobre la divisin sexual del trabajo. Sin embargo, no podemos olvidar que se tratara, en cualquier caso, de un modelo de insercin social tremendamente dbil, vulnerable y dependiente, en tanto que se vehicula a travs de un tipo de trabajo que no est ni remunerado ni valorado a nivel social. Para ejemplificar esta argumentacin, mostramos el grfico con el que Colectivo Io (2003) representaba los sistemas de insercin sociolaboral de las personas con discapacidad en Espaa.

Grfico 2: Sistemas de insercin social

TRABAJO DOMSTICO

Empleo protegido

Contributivas No contributivas y otras prestaciones

PENSIONES Y PRESTACIONES SOCIALES

TRABAJO REMUNERADO

Empleo inestable Empleo estable

Fuente: Colectivo IOE (2003): 96.

As, en trminos generales, las carencias, ausencias o la posicin que cada persona o grupo tenga en cada uno de estos tres espacios de la inclusin (o en ms de uno a la vez), conllevan el desarrollo de procesos de precarizacin o vulnerabilidad que pueden conducir hacia la exclusin social. Al contrario, quienes tengan mayores oportunidades de participar con unos determinados niveles de calidad en estas tres esferas, sern los colectivos con mayores cotas de inclusin.

La presencia y la posicin de los distintos segmentos de poblacin en cada una de estas dimensiones determinarn, de entrada, su nivel y tipo de inclusin social y, con ello, sus principales riesgos de exclusin. As, por ejemplo, la posicin desaventajada que en trminos generales padecen las mujeres en el mercado de trabajo, las hace ms vulnerables a procesos de exclusin vinculados con la falta de participacin o las condiciones de precariedad bajo las que se desarrollan en el campo de lo laboral.

Por otra parte, colectivos como el de la poblacin inmigrada, se hallen o no regularizados e independientemente de que participen en el mercado de trabajo, se encuentran amenazados en trminos de inclusin social por el escaso reconocimiento existente de sus derechos polticos como ciudadanos.

Finalmente, el aislamiento social que pueden padecer muchas personas ancianas sin redes familiares o, determinados casos como la monomarentalidad, encarnan posiciones muy frgiles, incapaces de amortiguar mediante las redes de apoyo la presencia de otros factores de exclusin o desigualdades.

An as, destacamos que no es solamente la existencia de un cierto tipo de participacin la que indica una situacin de exclusin o inclusin social, sino que tambin es determinante la estabilidad de esta participacin. Por eso, el anlisis de las variaciones ocurridas en este esquema a lo largo del tiempo y la interpretacin de sus causas nos acercan sobremanera a la explicacin de los procesos de exclusin o inclusin social de un agente particular.

4. Fundamentos para una poltica pblica inclusiva

Si seguimos la propuesta de Garca Roca (en Vidal Fernndez, 2006) podemos identificar diferentes representaciones conceptuales o metforas que subyacen a las formas de entender la exclusin social y que se corresponden con las diferentes prcticas inclusivas que en consecuencia se desarrollan. En primer lugar, destacamos la ya mencionada metfora espacial, en la cual la sociedad se concibe como un espacio ordenado con un centro y una periferia. La clave del fenmeno de la exclusin, en consecuencia, es el quedar fuera y al margen, y esto en nuestra sociedad viene determinado por el acceso a la produccin y al consumo. Bajo esta ptica la intervencin social se concreta en dar apoyo a quines estn fuera en su proceso de incorporacin, fundamentalmente por la va del empleo. En segundo lugar, encontramos la metfora de la desviacin, fundada en las analogas mdicas y organicistas, donde la integracin acaba identificndose con la normalidad; y la exclusin, con las desviaciones o patologas sociales o personales. Esta concepcin en cierto sentido presupone que en ciertos sujetos se da una cierta predisposicin a la exclusin. La pobreza y la inmigracin, por ejemplo, seran circunstancias propicias a la emergencia de la desviacin. Las prcticas inclusivas, pues, se basan en el modelo teraputico y la perspectiva correccional, buscando la normalizacin. las principales limitaciones de este punto de vista son la objetivacin que generan de los excluidos, as como la dificultad por entender los sentidos que se despliegan desde el interior de estas situaciones y para reconocer el protagonismo de stos en su proceso de transformacin personal y colectiva. En tercer lugar, encontramos la metfora de la vulnerabilidad, que se centra en la dimensin de prdida de los vnculos y redes sociales presente en la exclusin. Frente a esta situacin, las prcticas de inclusin de este modelo pivotan sobre la creacin de resilencia en base a la reconstruccin de los lazos y la organizacin colectiva. Las experiencias de desarrollo comunitario a nivel localseran un buen ejemplo de polticas de este tipo, que se basan en el aprendizaje fruto de la reflexin constante sobre la praxis, y en la definicin de estrategias conjuntas, en las que las comunidades y colectivos son a la vez sujetos y objetos de su proceso de 8

inclusin. Finalmente, la ltima metfora se basa en la experiencia del naufragio. En ella se sita en el centro de la exclusin la vivencia subjetiva de impotencia y falta de horizontes. Remitirnos a la precariedad y falta de autonoma econmica de los jvenes, las enfermedades mentales o la dependencia de los ancianos nos puede servir para ejemplificar este concepto. Como polticas inclusivas para afrontarlo Garca Roca menciona las prcticas de acompaamiento que se sustentan en la empata, la confianza y el apoyo en el proceso de empoderamiento del sujeto. De esta manera, las cuatro aproximaciones parciales permiten acercarse a la experiencia y a la realidad de la exclusin social desde diferentes ngulos.

La actual situacin de complejidad y creciente vulnerabilidad requiere que las polticas pblicas articulen mecanismos de respuesta de carcter comunitario que recojan los aportes de todas estas estrategias y tradiciones de intervencin para poder construir autonoma, retejer relaciones y recrear personas. Creemos que el factor esencial de la lucha contra la exclusin hoy da pasa por la reconquista de los propios destinos vitales por parte de las personas o colectivos afectados por esas dinmicas o procesos de exclusin social. Por tanto, no se trata de hacer un camino en solitario hacia una hipottica inclusin social. No se trata slo de estar con los otros, se trata de estar entre los otros. Devolver a cada quin el control de su propia vida, significa devolverle sus responsabilidades, y ya que entendemos las relaciones vitales como relaciones sociales de cooperacin y conflicto, esa nueva asuncin de responsabilidades no se plantea slo como un sentirse responsable de uno mismo, sino sentirse responsable con y entre los otros.

Entendemos por tanto la inclusin como un proceso de construccin colectiva no exenta de riesgos. En ese proceso los poderes pblicos deben actuar quizs no tanto como gerentes sino especialmente como garantes, contribuyendo en lo posible en la bsqueda de autonoma, y no construyendo dependencias. Si el objetivo es construir un verdadero rgimen de inclusin, ello quiere decir que debemos fomentar la participacin de la sociedad, desde posiciones pblicas y privadas, para conseguir un entorno de cohesin social y de bienestar social de todos sus miembros. Ello exige activar la colaboracin, generar incentivos, construir consenso y, al mismo tiempo, aceptar los riesgos. Para todo ello, las 9

personas y los colectivos han de tener la oportunidad de participar desde el principio en el diseo y puesta en prctica de las medidas de inclusin que les afecten. Si no les queda otra alternativa -no pueden salir individualmente- han de poder participar -hacerse or ante los dems-. Asimismo, la cambiante geografa de la pobreza y la exclusin demanda a las polticas inclusivas la capacidad de afrontar los nuevos retos que las transformaciones sociales realizando planteamientos innovadores. Es decir, proponiendo acciones, procedimientos y enfoques nuevos basados en el aprendizaje de la praxis y en el dilogo y la cooperacin.

Todo ello sin olvidar el hecho de que la exclusin social es un fenmeno estructural, es decir, se halla enraizado en las formas de organizacin econmica, poltica y cultural vigentes, por lo que la accin inclusiva de las polticas pblicas no puede orientarse exclusivamente hacia la asistencia o solucin de las consecuencias de la exclusin social, sino que debe garantizar el abordaje de sus causas: actuar sobre los factores mismos de exclusin. La orientacin estratgica de las polticas para la inclusin social supone tambin la integracin de la perspectiva de gnero, as como incorporar las diferencias y desigualdades existentes por edades, procedencias, etnias, y opciones religiosas, sexuales o de otra ndole. La integracin de la consideracin de las relaciones de poder y desigualdad en la poltica y la articulacin de medidas destinadas a debilitar estas relaciones y empoderar a los grupos y personas afectadas por stas. Pese a la necesidad de las medidas sectoriales, la tendencia debera ser hacia el diseo de actuaciones que tomen en cuenta al mximo nmero de mbitos que forman parte de la vida de las personas y condicionan su trayectoria de exclusin as como sus dificultades de inclusin: la formacin y la capacitacin laboral y/o social, el tratamiento sociosanitario, la estabilidad residencial, etc. Pero, la propia estructura segmentada y jerrquica de la administracin lo dificulta

Con fines comparativos, en la tabla siguiente se enlistan los principios orientadores de las polticas pblicas tradicionales y aquellos criterios de innovacin (retos) que se entienden necesarios para avanzar hacia una concepcin, desarrollo y operacin de polticas pblicas con mayor capacidad de abordar las problemticas actuales. 10

Tabla : Propuesta de criterios de orientacin en las polticas de inclusin POLTICAS PBLICAS TRADICIONALES CRITERIOS DE INNOVACIN PARA LAS POLTICAS PBLICAS Enfoque dinmico Focalizacin en los procesos de entrada y salida relacionados con la precariedad Perspectiva comunitaria nfasis en las dimensiones comunitaria y territorial de la exclusin Polticas sensibles a la diversidad Respuestas adaptadas a situaciones territorialmente y socialmente homogneas Promocin de la autonoma Polticas destinadas a promover el desarrollo autnomo, evitando la dependencia con las administraciones Enfoque multidimensional Consideracin de todos los factores generadores de exclusin Enfoque proactivo (estratgico) Polticas anticipatorios y orientadas a la transformacin estratgica del entorno Enfoque orientado a las causas Atencin a las causas o factores generadores de la exclusin social Descentralizacin y fortalecimiento politico local Fortalecimiento, en general, de los agentes ms prximos al territorio. Gobiernos locales fortalecidos, con capacidad de liderazgo poltico de redes de gobierno multi-nivel. Transversalidad y coordinacin multinivel Coordinacin entre distintos niveles administrativos y entre departamentos Corresponsabilidad y participacin Espacios de participacin y negociacin compartida entre administraciones, agentes privados y tejido asociativo Fuente: Elaboracin propia.

Enfoque esttico Focalizacin en el conjunto de individuos en situacin de precariedad Perspectiva individualista Focalizacin estricta al individuo y al hogar Polticas homogeneizadoras Respuestas para cubrir necesidades que se consideran homogneas e indiferenciadas Asistencialismo Polticas destinadas a paliar los efectos de la precariedad Centradas en los elementos de renta Enfocamiento sobre la pobreza monetaria Enfoque reactivo Oferta de servicios como reaccin a las problemticas concurrentes Enfoque orientado a las consecuencias Atencin centrada en atender los efectos de la problemtica Centralizacin de las polticas en mbitos de gobierno supra-local Predominio de los niveles central y regional en la formulacin de las polticas y residualidad local Especializacin y segmentacin de responsabilidades pblicas Fragmentacin de responsabilidades entre administraciones y entre departamentos Fuerte divisin entre lo pblico y lo privado Monopolio de la formulacin de polticas por parte de las instituciones pblicas; escasa cooperacin pblico-privado

Bibliografa de referencia
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