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Anlise Pluridisciplinar das Situaes de Trabalho: para alm da avaliao de desempenho dos trabalhadores do setor de sade pblica no estado

de Minas Gerais
Multidisciplinary Analysis of Work Situations: beyond the performance evaluation of workers from the public health sector in the state of Minas Gerais
Joo Csar de Freitas Fonseca
Psiclogo. Doutor em Educao. Professor Adjunto da Universidade Federal de So Joo Del Rei. Professor colaborador da Fundao Joo Pinheiro. Endereo: Rua Madressilva 543, Pompeia, CEP 30280-180, Belo Horizonte, MG, Brasil. E-mail: joaocesar.fonseca@yahoo.com.br

Resumo
O presente ensaio apresenta consideraes crticas sobre o processo de Avaliao de Desempenho Individual (ADI) ao qual esto atualmente submetidos os servidores do setor de sade do estado de Minas Gerais, chamando a ateno para o carter de alta complexidade desse setor e recomendando a adoo de metodologias mais abrangentes, como a Anlise Pluridisciplinar das Situaes de Trabalho (APST), proposta pelo filsofo francs Yves Schwartz. Este texto resulta da experincia dos autores na formao de trabalhadores e na gesto de servios de sade na rea pblica, no constituindo relato de pesquisa stricto sensu, nem demonstrao de dados conclusivos de pesquisa emprica, mas antes um ensaio/ convite reflexo e ao dilogo sobre os riscos de cristalizao de uma viso excessivamente funcionalista dos processos de gesto de pessoas no setor pblico da sade. Palavras-chave: Psicologia do trabalho; Gesto de Sade Pblica; Avaliao de desempenho.

Carlos Eduardo Carrusca Vieira


Psiclogo. Doutorando em Psicologia pela UFMG. Professor Assistente da PUC Minas. Subcoordenador do Laboratrio de Psicologia Organizacional e do Trabalho (LaPOT). Endereo: Rua Ituverava, 268, Apto 201, Bairro Renascena, CEP 30130-590, Belo Horizonte, MG, Brasil. E-mail: carloseduardo_carrusca@yahoo.com.br

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Abstract
This essay presents critical considerations about the process of Evaluation of Individual Performance (EIP) to which the servers of the health sector of the state of Minas Gerais are currently subject, drawing attention to the character of high complexity of this sector and recommending the adoption of more comprehensive methodologies, like the Multidisciplinary Analysis of Work Situations (MAWS), proposed by Yves Schwartz. This text results from our experience in the regency of courses in the area of Human Resources for healthcare workers, and we would like to emphasize that this is not a scientific article that presents data from conclusive empirical research, but a call for reflection and dialogue on the risks of crystallization of an excessively functionalist view of the procedures for managing people in the public health sector. Keywords: Psychology of Work; Public Health Management; Performance Evaluation.

Introduo
Nos mais variados campos de estudo e nas diversas reas do conhecimento, muito se tem discutido em torno do papel do Estado frente sociedade e s exigncias que parecem suceder-se em ritmo crescente. Educao, segurana, sade e transporte so muitas vezes entendidos como temas-chave, o que leva pesquisadores e institutos de investigao reflexo frente aos desafios que se apresentam para trabalhadores, gestores e organizaes dessas reas. Muitas dessas anlises so balizadas pelo alinhamento ideolgico e poltico de seus propositores, os quais, em linhas gerais, iro defender ou criticar as propostas de reforma do setor pblico. As propostas favorveis esto em grande parte alinhadas s reformas de cunho liberalizantes adotadas em vrios pases, de modo mais agudo a partir das dcadas de 1980 e 1990 (Keinert, 1994; Paes de Paula, 2003). Conforme Abrucio (1997), a crise do Estado poderia ser sentida em trs de suas dimenses: econmica, social e administrativa. Na primeira, o modelo keynesiano de Estado, que se caracterizava pela interveno ativa na economia, atravs da produo de bens, servios e infraestrutura, mostrou-se esgotado em virtude da contnua diminuio do crescimento econmico dos pases e da crise de financiamento do setor pblico. Este ltimo tambm gerou reflexos negativos na dimenso social, que se caracterizava pela adoo do chamando Welfare State Modelo de Estado, em que o governo assume a responsabilidade pela implementao de uma quantidade considervel de polticas pblicas em diversas reas sociais (habitao, educao, sade etc.) que, por sua vez, provocou uma crise fiscal em diversos pases pela sobrecarga de funes. Na dimenso administrativa, a crise caracterizou-se pela falncia do modelo burocrtico weberiano que, embora tenha procurado extirpar da cultura administrativa governamental prticas de clientelismo, nepotismo etc. atravs da adoo de princpios como a impessoalidade e a meritocracia, mostrou-se pouco eficaz na satisfao das demandas por servios pblicos e ineficiente na aplicao de recursos pblicos. Assim sendo, tornava-se necessrio repensar o papel do Estado em cada uma daquelas trs dimenses. A chamada Reforma do Estado foi caracteriza-

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da por um conjunto de reformas de natureza variada (fiscal, previdenciria, administrativa, ideolgica, dentre outras) pelo qual passou a grande maioria dos pases capitalistas a partir da dcada de 1980, na tentativa de solucionar cada uma das mltiplas facetas da crise do Estado. A incerteza quanto possvel perenidade dos chamados ajustes estruturais considerando inclusive a insuficincia do ajuste fiscal e das reformas orientadas para o mercado em promover a retomada do crescimento implicou na manuteno do tema Reforma do Estado com destaque nas agendas governamentais (Pereira, 2001). importante observar que, no caso do acolhimento por parte dos gestores pblicos da lgica de reduo do Estado como prerrogativa de incremento qualitativo, seria possvel identificar pressupostos de dois grandes grupos argumentativos: um de natureza financeira, outro de natureza administrativa. Nesse sentido, podemos citar Nogueira e Santana (2000, p. 4): No aspecto financeiro, os reformistas [do Estado] partiam do diagnstico de que a mquina do Estado estava inchada de servidores, os quais custavam muito e faziam pouco. No aspecto administrativo, partiam do preceito segundo o qual o estilo burocrtico de administrao pblica, que era favorecido pela cultura peculiar aos seus servidores, deveria ser substitudo por um estilo gerencial similar ao que adotado nas empresas privadas. Essa representao, de um Estado que adotasse estratgias reproduzidas a partir das prticas de gesto tpicas do setor privado, no se mostrou capaz de sustentao por perodo mais dilatado. Prova disso o curto perodo de existncia e controversa atuao do Ministrio de Administrao e Reforma do Estado (Mare), no mbito da Administrao Pblica Federal.

Com caractersticas especficas, tais movimentos atingiram tambm os nveis das administraes pblicas estaduais e municipais, sendo possvel observar em todas elas, de forma geral, uma carncia enorme de pessoal qualificado e, ao mesmo tempo, um recrudescimento das presses da sociedade pela oferta de melhores servios. Alinhado a essa perspectiva, o governo do estado de Minas Gerais props, a partir da gesto Acio Neves, o aprimoramento da administrao pblica estadual atravs de diversos programas e projetos. A pretenso de otimizar a alocao de recursos pblicos envolvendo um controle por resultados a partir de indicadores quantitativos e ou qualitativos mensurveis seria executada atravs do programa Gesto Estratgica de Recursos e Aes do Estado Geraes, composto por 30 Projetos Estruturadores, cada qual com um gerente responsvel por sua execuo. Integrado a esse contexto temos o chamado Choque de Gesto. Vilhena (2006)1 afirma que o choque de gesto um conjunto integrado de polticas de gesto pblica orientado para o desenvolvimento, que se traduz na prtica pela implantao de uma srie de medidas administrativas, majoritariamente prximas de modelos e prticas originrios do setor privado. Uma das medidas integrantes do Choque de Gesto a implantao da Avaliao de Desempenho Individual (ADI) dos servidores pblicos estaduais, mediante parmetros previamente definidos em lei especfica2 e com repercusses sobre o sistema de remunerao e sobre a prpria permanncia dos servidores no quadro de funcionrios. Vrios estudos (Fonseca e Oliveira, 2005; Pontes, 2002; Abbad, 1991; ENAP, 2000) apontam as limitaes dos programas de avaliao de desempenho e lembram a importncia de sua compreenso como um processo, principalmente levando-se em considerao o alto grau de insatisfao que muitas

1 A autora ocupa a funo de secretria-adjunta de planejamento e gesto do estado de Minas Gerais e gerente do projeto estruturador choque de gesto: pessoas, qualidade e inovao. 2 Dentre outros, ver: Minas Gerais. Lei complementar n. 71, 30/7/2003. Institui a avaliao peridica de desempenho individual, disciplina a perda de cargo pblico e de funo pblica por insuficincia de desempenho do servidor pblico estvel e do detentor de funo pblica na Administrao Pblica direta, autrquica e fundacional do Poder Executivo e d outras providncias. Ver tambm: Minas Gerais. Lei complementar n. 72, 30/7/2003. Institui o Afastamento Voluntrio Incentivado AVI no mbito da Administrao Pblica direta e fundacional do Poder Executivo e d outras providncias.

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vezes decorrente da adoo desse instrumento, em particular na administrao pblica. Do ponto de vista crtico adotado pela Psicologia do Trabalho, a elaborao de um instrumento quantitativo de avaliao do desempenho e o processo de sua implementao, mediado pelos gestores, caracterizam importantes objetos de anlise, uma vez considerados seus possveis desdobramentos para as prticas de gesto e para os indivduos avaliados. Isso porque, para aqueles que no renunciam compreenso crtica das relaes de trabalho e seus desdobramentos sobre as condies vividas pelos trabalhadores, sabido que a formulao de qualquer instrumento que tenha como pretenso traduzir para dados quantitativos determinados aspectos de uma expresso parcial da realidade no caso o desempenho pressupe escolhas, feitas de forma explcita ou tcita, dos fatores que podem potencialmente se constituir como indicadores. A escolha e a converso dos fatores determinantes do desempenho em perguntas e possibilidades de resposta, indicativas de certa realidade, so aspectos passveis de interrogao, exatamente por serem indissociveis da questo de valores. Em pesquisa recentemente publicada, Porto e Tamayo (2007, p. 69) insistem quanto necessidade de integrao dos modelos de valores gerais com os modelos de valores laborais, contribuindo para a compreenso do sistema de valores dos indivduos. Da mesma forma, a formulao, implementao e anlise dos resultados fornecidos pela avaliao de desempenho so etapas precedidas e parcialmente predeterminadas pela escolha dos componentes identificados como determinantes do desempenho. A escolha desse conjunto de variveis condiciona, nesta perspectiva, o quanto dessa realidade ser apreendida e/ou subtrada pelo instrumento, afetando diretamente seus resultados. Essa pressuposio justifica o regresso questo: de quais fatores depende o desempenho? Aparentemente simples, essa indagao nos conduz a interrogaes mais complexas, justificadas pelo propsito de se entender como o desempenho pode ser avaliado/mensurado. Tratando-se do desempenho, no h caminho simples para sua avaliao, que no faa o percurso entre a objetividade e a

subjetividade, encarnados na atividade de trabalho. Apesar do que se tem preconizado, as contribuies de um determinado indivduo no so levadas organizao do trabalho sem obstculos e restries. O prprio desempenho no trabalho no determinado apenas pela boa vontade do indivduo como s vezes se idealiza. H constrangimentos de ordem tcnica, organizacional e material que cerceiam o desenvolvimento de uma atividade de trabalho e, por conseguinte, limitam e/ou precarizam a consecuo de certos objetivos organizacionais, principalmente quando consideradas as dimenses subjetivas (Dejours, 2004). Como tais constrangimentos tm sido considerados nas avaliaes de desempenho? Em nosso entendimento, na avaliao de desempenho individual veem-se negligenciadas certas interferncias, efetivamente reais, das condies e da organizao de trabalho, motivo pelo qual se pode questionar sua capacidade de representar, efetivamente, a varivel desempenho. Quais os fatores condicionam o desempenho, quais deles tm sido considerados em uma proposta de avaliao e quais as repercusses dessa metodologia/escolha para anlise do desempenho dos servidores?

Sade: um setor como os outros?


Tais consideraes, vlidas para qualquer tipo de organizao, ganham ainda mais fora quando nos referimos s organizaes pblicas da rea da sade, a qual, nesse sentido, mostra-se como ponto crtico, necessitando urgentemente de proposies mais consistentes em termos de fundamentao terica e metodolgica, sob pena de agravamento dos cenrios j to reconhecidamente desgastados. No Brasil, possvel reconhecer que desde a promulgao das Leis Orgnicas de Sade (Leis n. 8.880 e n. 8.142/90), a questo da fora de trabalho e de sua gesto no Sistema nico de Sade (SUS) tem sido apontada como um dos elementos de maior complexidade, percebida at mesmo como um dos ns crticos da sua implementao. Trata-se, na verdade, de um paradigma recorrente na implementao de polticas pblicas na sociedade brasileira: as perspectivas de modernizao, a premncia de atendimento, as presses por realizaes
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em mandatos polticos no necessariamente sequenciais usualmente conduzem a uma subsuno da preocupao com os trabalhadores do setor pblico, com os sujeitos que efetivamente sustentaro tais polticas. Subestimar a importncia do reconhecimento das dimenses subjetivas sobre a realizao de escolhas e tomada de decises administrativas, mais do que um equvoco poltico, pode significar a derrocada da prpria proposta de aprimoramento de servios, ainda que a longo prazo. Como consequncia, possvel observar o recrudescimento, por parte de gestores e organizaes de sades pblicas e privadas, da adoo de tcnicas e instrumentos de aferio de resultados, que possam saciar a expectativa de uma prestao de servios mais eficaz, eficiente e efetiva. No que diz respeito ao setor pblico, essa nsia de gesto pode ser encontrada nos diferentes nveis da administrao pblica e parece ser potencializada na medida em que tais organizaes se defrontam com a lgica das certificaes, j experimentadas por outros segmentos do setor produtivo h algumas dcadas. Torna-se inevitvel, a nosso ver, problematizar a compreenso reducionista medida que excessivamente funcionalista daqueles elementos que efetivamente constituem a atividade desenvolvida pelos servidores pblicos na rea da sade. Quando se faz opo pela prevalncia desse modelo de execuo de polticas pblicas, excessivamente centralizado nos produtos finais (resultados) e pouco atento aos processos (meios), descarta-se a indispensvel escuta dos trabalhadores e relega-se a um segundo plano a adoo de metodologias que permitam a emerso da realidade das situaes de trabalho dos profissionais cujas vidas fazem acontecer outras vidas. A adoo de mecanismos como a Anlise Pluridisciplinar das Situaes de Trabalho, recorrendo s noes da Psicologia do Trabalho, da Ergonomia, da Ergologia, pode significar expressivos avanos para a concretizao de relaes de trabalho mais justas, saudveis e certamente mais coerentes com os princpios de universalidade e integralidade (para citar apenas dois) que norteiam (ou pelo menos, deveriam) o SUS. Ou ser que o texto da lei no se refere s questes relacionadas sade fsica e mental dos trabalhadores do prprio setor de sade?

Possveis contribuies
A linha central de argumentao nesse texto a defesa da noo de atividade, tal como proposto pelo filsofo francs Yves Schwartz, que prope a Anlise Pluridisciplinar das Situaes de Trabalho (APST). Interessado basicamente no processo de produo e reformulao dos saberes ligados ao trabalho humano, Schwartz (1996, 2000, 2004a, 2004b) tem chamado a ateno de estudiosos da Educao, Engenharia, Psicologia, Lingustica e outras reas para a importncia de aprofundar os estudos em torno da dinmica entre trabalho prescrito e trabalho real. Ora, parece-nos que a ADI caminha exatamente sobre essa regio, bastante nebulosa, uma vez que os critrios de avaliao de desempenho como j o dissemos sero sempre passveis de discusso e anlise. Em um de seus textos, Schwartz (2004a, p. 50) utiliza inclusive a figura do hospital para ilustrar sua argumentao, o que parece ser bastante oportuno reproduzir aqui: No hospital, a eficcia toma sentido parcialmente diferente para a equipe de direo, os mdicos, os enfermeiros e atendentes, ainda que a volta sade seja o objetivo final sem dimenso ao qual todos se referem em graus diversos e que mantm um mnimo inteiramente real de consenso. Argumentando sobre o Tempo Mdio de Permanncia um dos parmetros de avaliao dos servios prestados pela instituio , Schwartz discute exatamente a relao crtica entre os protagonistas/ trabalhadores e os indicadores derivados dos objetivos de eficcia dimensionados pela direo da organizao. Essa questo, to recorrente no discurso dos tcnicos e gestores das reas de recursos humanos das organizaes de sade pblica, poderia ser melhor enfrentada com os recursos da APST. O socilogo Gilbert de Tersac, da Universidade de Toulouse Le Mirail, explanando sobre a abordagem ergonmica do trabalho, recomenda: Uma ateno particular deveria ser dada s vivncias do trabalho e aos sistemas de valor que qualificam oficialmente [...] certas tarefas como penosas e outras como de valor. Compreender as novas formas de trabalho no seria tambm com-

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preender as modalidades de gesto dos trabalhadores e da estruturao dos empregos, bem como a articulao entre as representaes e o modo de vida? Em suma, substituir uma viso normativa por uma anlise de prticas plurais, que fazem do trabalho de significados mltiplos, resultando em formas de organizao singulares [...] a noo de situao de trabalho complementada pela anlise das trajetrias e biografias individuais ou coletivas. Enfim, a noo de trabalho cada vez menos considerada como um dado, e cada vez mais como uma construo social, um produto da ao individual e coletiva. (Tersac e col., 2004, p. 84) [grifo nosso] Tendo em vista as limitaes desse ensaio, optamos por tomar as consideraes desse autor como ilustrativas do nosso argumento, na expectativa de encontrar a um piso terico consistente o bastante para sustentar a ideia de que a real investigao sobre o trabalho nas organizaes de sade pblica demanda aes que ultrapassem as possibilidades da ADI. Ao defender a ideia do trabalho como configuraes singulares e portanto demandante de olhares mltiplos. Tersac (op. cit.) sugere: Um olhar sobre a diversidade dos mundos do trabalho Essa certamente uma das recomendaes que encontra eco imediato nas instituies pblicas de sade, onde convivem servidores efetivos (contratados mediante concurso pblico), terceirizados (em nmero crescente derivado das polticas de esvaziamento da fora de trabalho do setor pblico), estagirios, voluntrios, consultores. Lembrando ainda que, dentre os servidores efetivos, possvel encontrar s vezes servidores pblicos federais e municipais disponibilizados ou em exerccio em instituies do governo estadual, tornando certamente ainda mais complexa a tarefa de identificar valor e negociar resultados, uma vez que a interdependncia marca cada vez mais os processos de trabalho no campo da sade. Um olhar sobre as trajetrias e as biografias pessoais A pretenso de que instrumentos como a ADI ou quaisquer outros derivados da lgica da racionalidade administrativa deem conta da diversidade que

constitui a fora de trabalho no setor de sade seria, no mnimo, superestimar tal ferramenta. Questes como diferenas de gnero, raa, geraes e classe afetam a efetividade desses instrumentos que no possuem sensibilidade suficiente para captar as dimenses polticas inerentes s relaes de poder vividas nas organizaes. Podemos utilizar a questo da diferena de geraes, principalmente quando recordamos a importncia da figura do gestor na ADI e confrontamos com as proposies do pesquisador Thiry-Cherques (2004, p. 620), quando afirma: A administrao pblica se encontra envelhecida, em parte devido s caractersticas da prpria funo pblica [...], em parte devido s dificuldades oramentrias com que se defronta e em parte devido desqualificao real e percebida do servio pblico, que afasta os candidatos mais promissores aos cargos executivos. Segundo esse mesmo autor as teses sobre o mundo social e sobre o destino da vida particular, expressas pelos jovens executivos, so de tal forma distantes das dos demais grupos etrios que no h propriamente conflito entre elas, mas desinteresse e indiferena. Um olhar sobre o trabalho como uma ao coletiva dentro de um contexto estruturado A defesa que Tersac e colaboradores (op. cit.) fazem do trabalho como uma realidade a ser construda bem convergente com a situao relatada a ns por gestores das reas de recursos humanos das organizaes pblicas de sade do estado de Minas Gerais. Todo o esforo que vem sendo feito na capacitao desses profissionais e tcnicos pode estar ameaado de no lograr o xito esperado pela organizao, por eles prprios e pelos servidores se a linha de formao mantiver-se restrita noo de que esse tcnico/gestor conseguir, fora de argumentos tcnicos e com o apoio da legislao, efetuar a to desejada mudana na cultura organizacional. Tais estudos podem ajudar a recuperar dimenses at agora inatingveis para os modelos de Avaliao de Desempenho, por mais modernos e sofisticados que estes possam ser. Isso porque uma das maiores crticas que se fazem Avaliao de Desempenho a de que ela sempre carrega uma forte carga de sub-

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jetividade, tanto por parte dos avaliadores quanto dos indivduos avaliados. Nossa perspectiva a de reconhecer e interrogar tal dimenso subjetiva, ao invs de simplesmente ignor-la. Processos institucionais marcados historicamente por um enorme potencial de conflito, vinculados direta ou indiretamente avaliao de desempenho, poderiam se beneficiar significativamente a partir da incluso das falas, dos anseios, dos discursos de trabalhadores e gestores, at ento reiteradamente mantidos no nvel dos registros formais, efetuados em campos especficos dos formulrios e nem sempre relevantes quando da aferio dos instrumentos e programas. A ttulo de exemplo, podemos pensar na situao da readaptao funcional. Os servidores nessa situao, ainda que tenham seus direitos preservados no que diz respeito dimenso jurdica, vivem situaes de conflito intenso, que no se traduz com muita clareza na avaliao de desempenho. So avaliados pelos instrumentos de quantificao de desempenho com base nas expectativas do que deveriam estar fazendo, caso estivessem no posto inicial, ou com base nas tarefas designadas/includas pela readaptao funcional? Trata-se de uma situao na qual no h clareza sobre os parmetros de avaliao. O exemplo evidencia, com nitidez, que, ainda que mantida a legalidade, certamente encontra-se ameaada a legitimidade do processo do instrumento de avaliao, se considerados os constrangimentos impostos pela variabilidade das situaes reais de trabalho. Evitar reconhecer a dimenso do trabalho real significa desprezar fatores que condicionam o desempenho.

dback do desempenho individual e organizacional e, ainda, caracterizar-se como princpio de mudanas comportamentais. Alguns depoimentos de servidores do campo da sade pblica indicam que certos elementos presentes no processo de implementao da avaliao de desempenho tm prejudicado as anlises e distanciado o diagnstico organizacional da realidade efetiva. A explanao clara sobre o processo de avaliao e sobre o prprio instrumento parece se configurar como um primeiro fator que, embora realizado pelas instncias responsveis, tem limitaes significativas, as quais se reapresentam cotidianamente para trabalhadores e gestores. Muitas vezes, o desconhecimento e a resistncia a esse processo manifestam-se em fantasias diversas por parte dos servidores, prejudicando em alguns casos a relao com o trabalho. O processo marcado por insatisfaes, ansiedades e receios quando no se esclarecem os objetivos, o funcionamento e as possveis aes derivadas dos resultados das avaliaes de desempenho. O risco de se tornar mais um papel a ser preenchido iminente nesses casos.

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Consideraes Finais
Assim, se por um lado o reconhecimento das condies reais de realizao do trabalho constitui um desafio, implica uma mudana de olhar, por outro enseja a criao de mtodos capazes de capturar as necessidades organizacionais e individuais, de forma mais prxima. Gestores tm-se perguntado sobre como a avaliao de desempenho pode se constituir como fee-

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Recebido em: 01/02/2010 Reapresentado em: 27/09/2010 Aprovado em: 29/10/2010

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