Regin de Amrica Latina y el Caribe Edicin de conferencia Octubre de 2003 Se aceptan comentarios

Desigualdad en Amrica Latina y el Caribe: Ruptura con la historia?

DAVID DE FERRANTI GUILLERMO E. PERRY FRANCISCO H.G. FERREIRA MICHAEL WALTON DAVID COADY WENDY CUNNINGHAM LEONARDO GASPARINI JOYCE JACOBSEN YASUHIKO MATSUDA JAMES ROBINSON KENNETH SOKOLOFF QUENTIN WODON

3 Captulo 1 Introduccin y resumen Desde que se dispone de datos sobre los niveles de vida, Amrica Latina y el Caribe (en lo sucesivo, Amrica Latina) ha sido una de las regiones del mundo que presenta la mayor desigualdad. Con la excepcin de frica al sur del Sahara, esto es vlido con respecto a casi todos los indicadores concebibles, desde los ingresos o gastos en consumo hasta las mediciones de la influencia y la participacin poltica y la mayor parte de los resultados de salud y educacin. Aunque la dcima parte ms rica de la poblacin de la regin percibe el 48% del ingreso total, la dcima parte ms pobre slo recibe el 1,6%. En cambio, en los pases desarrollados, la dcima parte superior recibe el 29,1% del ingreso total, en comparacin con el 2,5% de la dcima parte inferior1. Los coeficientes de Gini indican algo similar: aunque en Amrica Latina promediaron 0,522 en los aos noventa, durante el mismo perodo el promedio de la OCDE, Europa oriental y Asia fue mucho ms bajo: 0,342, 0,328 y 0,412, respectivamente2. Esta tendencia supone que los segmentos ms ricos de la poblacin acumulan proporciones muy altas del ingreso en relacin con los ms pobres. En Guatemala por ejemplo, la relacin entre el decilo superior y el decilo; inferior de la poblacin fue de 58,6 en 2000. En Panam, sta disminuy de 71,6 en 1991 a 53,5 en 2000. Incluso la relacin ms baja de 10/1 de la regin en 2000 15,8 en Uruguay tambin supera a la mayora de las cifras de Europa. (La comparacin ms cercana es una relacin de 12,2 en Italia). Estas enormes diferencias en los ingresos de los ciudadanos del mismo pas suponen con toda certidumbre, por ejemplo, un distinto correspondiente nivel de acceso a los bienes y servicios que consumen las personas para satisfacer sus necesidades y deseos. Sin embargo, las desigualdades se extienden mucho ms all del consumo privado. De acuerdo con la terminologa de Amartya Sen, existen diferencias profundas en la libertad o la capacidad de los distintos individuos y grupos de elegir la vida que desean llevar, es decir, de hacer las cosas que valoran. Los recursos privados y los sistemas de suministro pblico afectan tales capacidades, mientras que los arreglos sociales y polticos afectan a la capacidad de participar plenamente y con consecuencias significativas en la sociedad, influir en la toma de decisiones o vivir sin sentir vergenza.

1.1.

Desigualdad en Amrica Latina y el Caribe: Como romper con la historia?

Con respecto a la educacin, aun cuando la mayora de los pases de la regin cuenta con un sistema pblico, las disparidades en cuanto a los logros son igualmente sorprendentes. En Mxico, una persona promedio del quintil ms pobre de la poblacin logra 3,5 aos de escolaridad, en comparacin con los 11,6 aos de una persona promedio del quintil ms

4 rico. Adems, estas cifras probablemente subestiman las verdaderas diferencias educacionales debido a las marcadas desigualdades en la calidad de la educacin. En muchos pases, el nivel de instruccin tambin difiere segn el gnero, el origen tnico y el grupo racial al que pertenece el individuo. Ahora bien, en la mayora de los lugares y, con el transcurso del tiempo, las diferencias entre hombres y mujeres se han venido acortando e incluso se han revertido en el caso de los grupos ms jvenes, pero entre la gente mayor an existen serias disparidades. Por ejemplo, en Bolivia, el promedio de aos de escolaridad para las personas de 61 aos o mayores es de 4,1 para los hombres y de 2,4 para las mujeres3. Los resultados del sector salud tambin varan en forma significativa junto con la distribucin del ingreso, lo que tiene efectos importantes en las oportunidades y la calidad de vida. En Brasil, los nios nacidos en hogares del quintilo ms pobre de la poblacin tienen tres veces ms probabilidades de morir antes de llegar a los cinco aos que los nios nacidos en hogares correspondientes al quintilo ms rico. En Bolivia, esta cifra es ms de cuatro veces mayor, puesto que los nios del quintilo inferior presentan tasas de mortalidad antes de los cinco aos de 146,5 por cada mil, o tan altas como el promedio del sur de Asia. De hecho, no es una exageracin afirmar que todos los aspectos de la vida se ven afectados por una desigualdad generalizada. Una familia guatemalteca cuyos ingresos la sitan en el quintilo inferior de la distribucin tiene tres hijos como promedio, mientras que su contraparte del quintilo superior tiene 1,9 hijos. En el primer hogar, viven 4,5 personas en cada habitacin, en comparacin con 1,6 personas en el segundo caso. El primer hogar tiene 57% de probabilidades de estar conectado a la red de agua y 49% de tener acceso a electricidad. Las probabilidades correspondientes para el segundo hogar son del 92% y del 93%, respectivamente. En todo aquello que podamos imaginar, la vida de estas dos familias tiene muy poco en comn, hasta el mismo significado de ser ciudadano de un pas. Un hogar guatemalteco pobre, en el peor de los casos, ha experimentado violencia y represin, y en el mejor de los casos, en las recientes dcadas ha ejercido su ciudadana con muy poca influencia y prcticamente al margen del estado de derecho4. Las familias pobres de Guatemala son predominantemente indgenas y han sufrido siglos de explotacin y exclusin, con poca influencia sobre la toma de decisiones a nivel local y nacional. El 20% ms rico de la poblacin es ms probable que sea blanco y que, al menos, haya disfrutado en cierta medida del ejercicio normal de su ciudadana. Aunque Guatemala se encuentra en el extremo superior de la categora de pases con alta desigualdad de Amrica Latina con instituciones sociales y polticas poco equitativas y dbiles la situacin es bastante similar en la mayor parte de la regin. En efecto, es preocupante que incluso pases claramente ms igualitarios de acuerdo con los estndares latinoamericanos (como Argentina, Uruguay y Venezuela), demuestren en el ltimo tiempo una creciente tendencia hacia el aumento de la desigualdad, al menos respecto de los ingresos. Este informe del Banco Mundial persigue tres objetivos. Primero, se establecern los hechos, en la medida que lo permitan los datos. Los autores se basan en una serie de conjuntos de datos correspondientes a encuestas domiciliarias unitarias, para elaborar una situacin actualizada de la distribucin del ingreso y de otros indicadores del nivel de vida

5 en veinte pases de Amrica Latina. Adems, se examinar el patrn de cambios de esta situacin para el 75% de estos pases durante la dcada de los noventa. En esta tarea, los autores examinaron los niveles y las tendencias de las distribuciones personales (de los ingresos y otros indicadores), pero adems las diferencias segn los grupos, ya sea por raza, etnia o gnero. Aparte de los ingresos privados, los autores consideran los bienes y los servicios proporcionados por el sector pblico y los impuestos aplicados para financiar su suministro. Segundo, los autores investigan las causas de la extrema desigualdad que presenta Amrica Latina considerando sus races histricas y los procesos actuales que originan su repeticin. Esto nos lleva a las interrogantes sobre las fuentes sociales, culturales y polticas de la desigualdad que han interactuado sistemticamente con los mecanismos econmicos. Por ltimo, el tercer objetivo es considerar algunas de las alternativas de las que disponen las autoridades responsables de la regin para romper con la prolongada historia de desigualdades que ha caracterizado a los pases estudiados. Junto con ello, los autores recomiendan ciertas polticas pblicas y orientaciones normativas que pueden ayudar en la reforma de la economa y la sociedad con el fin de hacerlas ms equitativas, sin perjudicar la eficacia del desempeo. Para prepararse para este recorrido, el resto de este captulo se ha dividido en tres partes. La primera plantea la interrogante Desigualdad de qu? y define el mbito de inters y el marco conceptual. La segunda seccin considera la interrogante por qu debemos preocuparnos? y, por ltimo, la seccin 3 proporciona un esquema y una sntesis del informe completo. 1.2. Marco conceptual

Por lo general, el concepto de desigualdad alude a una medida de dispersin en una distribucin5. La mayor parte de los anlisis econmicos aborda el tema de la desigualdad en la distribucin de alguna medida de bienestar individual, utilizando por lo general el ingreso familiar (o el gasto en consumo) per cpita como variable sustitutiva. Dado que cada vez se reconoce ms que el bienestar tiene mltiples dimensiones, las desigualdades se analizan con respecto a otras variables, como educacin, salud, seguridad y acceso a los servicios6. Adems, los autores no se preocupan exclusivamente del bienestar econmico, puesto que el poder o la influencia poltica dentro de una sociedad tambin estn sujetos a la desigualdad y esta falta de equidad en el protagonismo est fuertemente entrelazada con la desigualdad econmica. Uno de los temas considerados en este informe es que las diferencias en cuanto a participacin, influencia y poder dependen de las diferencias econmicas y que constituyen elementos clave para garantizar tanto la resistencia como la adaptabilidad de tales diferencias. Tambin es posible analizar no slo la distribucin de los resultados (como los ingresos, los indicadores de salud o la seguridad con respecto a la delincuencia), sino tambin la distribucin de los activos y las oportunidades, estas ltimas determinantes fundamentales de los resultados. En efecto, una posicin desde hace tiempo mantenida entre los estudiosos de las teoras sobre la justicia social es que la equidad y la justicia se definen ms

6 propiamente como tales, en trminos de las oportunidades que de los resultados, puesto que estos ltimos tambin dependen de una amplia gama de caractersticas humanas variables, tales como edad, gnero, talento, capacidad fsica, antecedentes sociales y preferencias. Sen (1992) sostiene que es de gran importancia distinguir entre logro y libertad de lograr al momento de evaluar la medida y el significado normativo de las desigualdades7. Entre los logros , este autor pone de relieve el hacer y el ser (o las funcionalidades) que son constitutivos del bienestar, ms que los medios del bienestar, como los ingresos y los recursos. Tales logros pueden variar desde funcionalidades bastante bsicas, como estar bien alimentado, eludir la morbilidad evitable y la mortalidad prematura, etc., hasta logros ms complejos, como tener dignidad, ser capaz de participar en la vida comunitaria, entre otros. El conjunto de capacidades representa la gama de posibles funcionalidades que un individuo puede lograr o la libertad general de la cual disfruta una persona para buscar su bienestar. Un tema central de este informe guarda relacin con que las profundas diferencias de capacidades entre los individuos y los grupos de Amrica Latina radican en las interacciones entre los activos econmicos, las oportunidades econmicas, las fuerzas polticas y los procesos socioculturales. Un aspecto de esta lnea de pensamiento se relaciona con la evaluacin moral de aquellas diferencias que se consideran justas. A veces se sostiene que las diferencias en los resultados que podran ser moralmente ofensivos o injustos en trminos sociales, si son causadas por disparidades en las oportunidades u opciones de vida que estn ms all del control del individuo, podran ser mucho menos objetables si en su lugar se debieran a las opciones tomadas sobre el nivel de esfuerzo por ejemplo, estudiar o trabajar duro en vez de disfrutar de ms tiempo libre o a necesidades diferentes8. Podra ser til establecer una distincin sobre la manera en que las sociedades juzgan los resultados entre los pobres y el resto de la distribucin. Quiz sea posible llegar a un consenso general acerca de valorar fuertemente cualquier resultado que reduzca la cantidad de personas que vive por debajo de un nivel de ingresos mnimo (por debajo de una lnea de pobreza de ingresos aceptada en trminos sociales) y que garantice el acceso de todos, por ejemplo, a servicios bsicos de educacin, salud y proteccin social (de una calidad mnima). Los gobiernos del mundo ya han adoptado una slida posicin sobre estos temas al comprometerse con los Objetivos de Desarrollo del Milenio a modo de pauta para sus propias acciones y las acciones de las organizaciones internacionales. En muchos pases de la regin se han llevado a cabo amplios procesos de consulta entre partidos polticos, organizaciones no gubernamentales, el sector privado y otros actores sociales, que se han comprometido a dar su total apoyo a estos objetivos. Es probable que sea ms difcil crear un consenso similar acerca de la evaluacin de la igualdad de los resultados en toda la distribucin de los ingresos. Sin embargo, es posible que sea ms fcil, en su lugar, formar coaliciones amplias en favor del concepto de igualdad de oportunidades, aun cuando tal concepto no tiene el mismo significado para todos y es ms difcil de aplicar (ver a continuacin). En varios captulos de este informe (especficamente, en los Captulos 4 y 7), destacamos la necesidad de crear coaliciones eficaces que renan a los pobres, las clases medias y las elites ilustradas en torno a polticas y programas que apunten a reducir la desigualdad, y, en especial, la pobreza. Puede que sea

7 ms fcil formar estas coaliciones si los objetivos se definen en trminos de reduccin de la pobreza de ingresos (resultados), acceso mnimo a los servicios (resultados) y mayor igualdad de oportunidades. En este informe asumimos la posicin de que las distribuciones de los resultados y las oportunidades son importantes y proporcionamos informacin acerca de ambos, dejando que el lector emita su propio juicio social. Adems de la existencia de distintas posiciones sobre la valoracin, hay tambin una razn prctica para adoptar este enfoque. Aunque un planteamiento basado en la libertad de lograr o en las capacidades tiene importantes atractivos conceptuales y ticos, tambin presenta dificultades de medicin considerables. Se sostiene que el uso de un enfoque basado en la capacidad para evaluar la libertad de lograr debe depender fuertemente de las medidas de los logros reales. La dificultad de medicin est ilustrada por la aplicacin de un enfoque especfico a la interrogante de las oportunidades. Este ejemplo concuerda con Roemer (1998) en la definicin de oportunidades como el conjunto de circunstancias que afectan los resultados de las personas, pero que no dependen de sus propios esfuerzos o decisiones, sino que en su lugar, son determinadas por factores que estn fuera de su control. Incluso esta definicin conceptual aparentemente simple resulta no obstante algo difcil de aplicar. El Recuadro 1.1 presenta los resultados de un estudio realizado en 1996 en Brasil, que constituye un intento por identificar empricamente la proporcin de la desigualdad que se debe a las oportunidades. El estudio destaca tanto las dificultades metodolgicas como los posibles conocimientos inherentes a la focalizacin en la desigualdad de oportunidades, que representan una considerable proporcin del alto nivel de desigualdad del ingreso de Brasil. Recuadro 1.1. Medicin de la desigualdad de oportunidades en Brasil
La Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) es el principal instrumento de encuestas domiciliarias de Brasil. En 1996, la consulta contemplaba un conjunto de preguntas complementarias sobre los progenitores de los entrevistados mayores de 15 aos, como su nivel de instruccin final y su ocupacin. Con estos datos, Bourguignon, Ferreira y Menndez (2003) intentaron descomponer la desigualdad total de ingresos en un componente basado en la desigualdad en las oportunidades observadas y un valor residual. Roemers (1998) define las oportunidades como el conjunto de circunstancias que se encuentra ms all del control del individuo. La cuestin clave es definir que est ms all del control de un individuo y qu no. Para sustentar esta determinacin, Bourguignon, Ferreira y Menndez (2003) estiman una ecuacin de ingresos de Mincer ampliada a travs de una regresin de los ingresos laborales de un individuo sobre diversas variables: una constante, raza, escolaridad de los progenitores (media y diferencia entre padre y madre), la ocupacin del padre, la regin de nacimiento, los aos de escolaridad (lineal y cuadrada) y una variable ficticia si el individuo ha emigrado en algn momento de su vida. Estas regresiones se estimaron por separado para hombres y mujeres, y se aplic el procedimiento de correccin de sesgo de seleccin de Heckman en la ltima regresin. En ambos casos, la muestra incluy slo a trabajadores entre 26 y 60 aos que viven en reas urbanas de Brasil. Luego, los autores clasifican las ltimas dos variables (educacin y migracin) como esfuerzos, con el supuesto de que, al menos en parte, estaban bajo el propio control del individuo. Las variables

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restantes se trataron como circunstancias. Sin embargo, la educacin y la migracin tambin pueden verse influidas por las circunstancias (por ejemplo, los padres afectan la educacin de sus hijos). Para representar esto en forma parcial, los autores realizan tambin una regresin de la educacin y la migracin sobre el vector de las circunstancias y aplican un procedimiento de simulacin de Monte Carlo para el correspondiente sesgo de endogeneidad. En efecto, esto trata la educacin y la migracin como elementos causados parcialmente por las circunstancias y por el esfuerzo. Por ltimo, obtienen un sistema como el que se indica a continuacin:

ln wi = C i + Ei + u i E i = C i + vi
En esta ecuacin, w representa los ingresos, C es un vector de las variables de circunstancias observadas, E es un vector de las variables de esfuerzo observadas y u y v son determinantes no observadas que en principio podran ser circunstancias o esfuerzos. El mtodo utilizado para estimar la desigualdad de las oportunidades observadas en esta configuracin es simular la distribucin de los ingresos proyectados cuando se supone que todas y cada una de las variables de circunstancias es igual a una constante (por ejemplo, un promedio c ) en ambas ecuaciones del sistema. Claramente, la desigualdad resultante no se debe a ninguna variacin en las circunstancias observadas. En su lugar, debe ser causa del esfuerzo efectuado y de cualquier circunstancia no observada, como el patrimonio familiar, que podra incluirse en u y v. La desigualdad de las oportunidades observadas representada por debe corresponder a la diferencia entre la desigualdad del ingreso observada y la desigualdad simulada cuando las circunstancias son iguales para todos:

= I ( y ) I (y C = c ).
Los autores ensayan diversas especificaciones y supuestos acerca de la naturaleza del trmino residual v. Adems, presentan resultados para rentas e ingresos familiares per cpita segn diferentes supuestos. La Figura 1.1 a continuacin presenta los resultados de la especificacin de preferencia para los siete grupos ms activos del mercado laboral de Brasil en 1996. La altura de la barra es la desigualdad general de ingresos observada en los ingresos familiares per cpita, medidos segn el ndice Theil-T. La parte inferior (azul) es la desigualdad residual despus de igualar las circunstancias observadas. La parte superior (roja), por lo tanto, corresponde a una estimacin de desigualdad de oportunidades observadas en Brasil en 1996.

9 Figura 1.1 Estimacin de la desigualdad de oportunidades como porcentaje de la desigualdad total, 1996

0.9 0.8 0.7

0.803 0.805 0.750 0.779 0.767 0.753 0.684

0.294 0.6 0.363 0.261

0.28

0.278

0.294 0.229

Theil-T

0.5 0.4 0.3 0.511 0.2 0.1 0 b1936_40 b1941_45 b1946_50 b1951_55 Cohorts b1956_60 b1961_65 b1966_70 0.44 0.489 0.499 0.489 0.459 0.455

Desigualdad residual

Desigualdad de oportunidades observadas

Fuente: Bourguignon, Ferreira y Menndez, 2003.

Aun cuando no se controla explcitamente una proporcin importante de circunstancias (como el patrimonio y los contactos familiares, los antecedentes culturales o la calidad de la escuela donde se matricula a un nio o nia por primera vez), la desigualdad de oportunidades sigue siendo muy alta en Brasil. Segn esta medida, representa entre el 36% y el 45% de la desigualdad total para los grupos mayores y entre el 33% y el 39% para los grupos ms jvenes. Existe una tendencia a la disminucin leve pero perceptible en la proporcin de desigualdades que se explican por las oportunidades, que parece estar estrechamente relacionada con una reduccin en el grado de transmisin intergeneracional de la desigualdad educacional.

De acuerdo con una perspectiva ms general, los autores del informe advierten que las oportunidades estn bastante correlacionadas con el conjunto de activos a los que las personas pueden recurrir, al igual que con el conjunto de mercados a los que pueden acceder y las instituciones que les rodean. Por este motivo, el informe presenta informacin sobre las distribuciones de activos individuales y el acceso a servicios y, mercados, y adems, analiza la operacin de toda una serie de instituciones formales e informales que probablemente tengan un cierto impacto sobre las oportunidades a las que acceden las personas. Adems, enumeramos las medidas de desigualdad correspondientes a una amplia variedad de resultados y activos, como las distribuciones de los ingresos familiares per cpita; los gastos en consumo familiar per cpita; los ingresos individuales; los salarios por hora; las horas trabajadas; el acceso a diferentes servicios pblicos; los aos de escolaridad; la posesin y el cultivo de la tierra, entre otras.

10 Los autores no pretenden clasificar, por ejemplo, el nivel de instruccin como un activo ni como un resultado, porque claramente es ambas cosas. La educacin, al igual que la salud, afecta a la productividad y las remuneraciones de los trabajadores y, por lo tanto, constituye un activo de capital humano. Pero, como Sen (2000) y otros han sostenido de forma convincente, la salud y la educacin tambin tienen valor en s mismas, como funcionalidades, como determinantes de las capacidades a la vez. Esto tiene la misma validez para el poder y la influencia: los derechos polticos son valiosos como tales, y de este modo, se pueden considerar como resultados con valor intrnseco. Sin embargo, tienen tanta importancia como las capacidades que influyen en el conjunto de oportunidades disponibles para los actores. La relacin entre las oportunidades, los activos y los resultados tambin es causal. Claramente, este informe no puede pretender un anlisis exhaustivo de los determinantes de la desigualdad. Despus de todo, como se acaba de afirmar, incluso la desigualdad del ingreso simple alude a la dispersin en la distribucin de todos los ingresos. Esta distribucin se produce dentro del equilibrio general de las economas modernas complejas en que las imperfecciones del mercado, la informacin incompleta, las interacciones estratgicas y los procesos polticos ocurren en forma simultnea. Si miramos ms all de la economa esttica, las instituciones que intervienen en varios de estos procesos econmicos tienen races histricas de larga data y reflejan patrones culturales que con frecuencia estn profundamente entrelazados. Por consiguiente, pretender realizar un anlisis exhaustivo de las causas de la desigualdad constituye una va directa al fracaso. En su lugar, en la Figura 1.2. se presenta un esquema general y muy simple de la interaccin circular entre las distribuciones de activos y las oportunidades, los ingresos y otros resultados, y el poder y la influencia en la sociedad. La distribucin (conjunta) de activos y oportunidades est representada en la parte superior. Estos activos incluyen patrimonio fsico y financiero, como tierras o acciones, y tambin dotaciones de capital humano, como educacin. Los individuos podran heredar parte de stos, pero otros se producen durante la vida de una persona. La educacin es de particular inters, puesto que, para la mayora de laa personas, es el principal activo productivo y se adquiere principalmente en la primera etapa de la vida. Luego, las personas deciden cmo usar sus activos en los mercados especficos en que reciben remuneracin. Los ahorros financieros generan intereses o dividendos en los mercados de bonos o acciones; la tierra genera rentabilidad a travs de rentas o utilidades y el capital humano es remunerado en el mercado laboral. La combinacin de ingresos provenientes de la remuneracin de activos en estos mercados diferentes constituye los ingresos individuales. Los ingresos familiares primarios dependen de la forma en que las personas se unen para formar hogares y en las decisiones relacionadas con el tamao y la composicin de la familia. Por ltimo, los ingresos secundarios tambin se ven afectados por los impuestos y las transferencias, agrupados aqu bajo redistribucin pblica. Naturalmente, esta es una forma bastante simplificada de ver la determinacion de los ingresos familiares per cpita, pero resultar til para nuestras pretensiones de comprender en qu lugar junto con la cadena de activos, mercados, hogares y gobiernos los pases latinoamericanos generan una desigualdad mucho ms alta que otras naciones9, proceso que se examinar con mayor detalle en el Captulo 6.

11 ________________________________________________________________________ Figura 1.2 Marco conceptual simple Activos y oportunidades Mercados Constitucin de los hogares Instituciones de gobernabilidad Poder Redistribucin pblica

Instituciones Resultados (e ingresos) sociales y polticas ________________________________________________________________________ Estos procesos econmicos no se llevan a cabo en forma aislada. En cada paso del procedimiento, estn mediados por instituciones sociales y polticas que segn el conocimiento generalizado, incluyen reglas y normas de comportamiento en sociedad, al igual que de instituciones ms especficas que regulan los mercados o afectan a los gobiernos de modo formal o informal10. Dentro de esto, incluimos las disposiciones macro institucionales de las sociedades y los procesos socioculturales que son producto de las interacciones entre diferentes grupos de una sociedad, en especial, entre grupos dominantes y subordinados. Como lo han destacado socilogos como Charles Tilly y Pierre Bourdieu, estos ltimos son esencialmente relacionales, y se encuentran arraigados en forma profunda con la organizacin de la produccin econmica y la estructura de poder. Las disposiciones sociales y los procesos socioculturales son fuentes de importantes desigualdades en el protagonismo de los distintos grupos o las diferencias en su capacidad de determinar e influir en las condiciones en que viven11. A su vez, las instituciones formales e informales no son inmutables ni indiferentes a los procesos de la economa. Los ingresos y la riqueza o el poder econmico se encuentran estrechamente vinculados con el poder poltico, la influencia y la participacin, que aqu estn representados por el vnculo entre los ingresos y el poder y mediados por las instituciones polticas y los procesos socioculturales. En la Figura 1.2, los procesos econmicos de la hipotenusa del tringulo y los procesos sociales y polticos de los dems lados del tringulo resumen de manera sucinta las enorme tradicin de la economa, las ciencias sociales y la economa poltica en una forma en extremo reducida. Por lo tanto, en los Captulos 6 y 7 se vuelve nuevamente con mayor detalle a la figura y en el Captulo 3 se tratan los aspectos destacados de las diferencias basadas en los grupos (entre raza, etnia y gnero).

12 Adems, el poder se puede utilizar para modelar la realidad econmica de diferentes maneras. A pesar de la magia de la mano invisible, los mercados en realidad nunca operan en forma independiente de las instituciones reguladoras ni de la actividad deliberada de los distintos grupos con ms o menos poder poltico y de mercado; un tema que incluso Adam Smith destac en forma convincente12. En el nivel ms bsico, es necesaria la aplicacin de la ley y el orden para garantizar los derechos de propiedad de los que venden y tambin de los que compran. En un nivel ms sofisticado, ante la falta de instituciones reguladoras y legales que garanticen los derechos de los acreedores, los inversionistas o los innovadores, muchos mercados (en especial, algunos mercados financieros y con uso intensivo de conocimientos) estaran incompletos o incluso no existiran. Incluso desde el punto de vista ms minimalista de los gobiernos (es decir, segn la tradicin de Hobbes, Locke y Nozick), siempre ha habido espacio para la emergencia de un estado de vigilancia. A medida que aumenta cada vez ms la complejidad de los productos bsicos y de los mercados en los cuales se realizan las operaciones por ejemplo, al pasar de las manzanas en un mercado agrcola a un crdito empresarial o a derivados financieros tambin aumenta la necesidad de hacer cumplir los derechos de propiedad y de corregir las fallas de informacin y otros tipos de defectos del mercado. Los reguladores financieros, los fiscalizadores de las condiciones laborales y los investigadores antimonopolio constituyen algunos ejemplos de las instituciones de gobernabilidad a travs de las cuales el sistema poltico instaura un marco para ordenar las actividades del mercado, dando forma a los procesos econmicos y sus resultados. En el Captulo 8, se consideran algunos de los mecanismos normativos disponibles para aumentar la equidad a travs de los mercados y otras instituciones. Por otra parte, las polticas pblicas tambin pueden afectar a la distribucin de activos, ya sea mediante la redistribucin directa (reforma agraria o procesos de privatizacin), mediante la tributacin y los subsidios (la prestacin directa de servicios de educacin y de salud) o mediante disposiciones que faciliten el acceso a la informacin, al crdito y a los seguros. Los incentivos globales de la economa a los que se enfrentan los actores son determinados tambin por las fuerzas polticas a travs de mecanismos que varan desde el diseo de impuestos y subsidios, hasta la aplicacin de derechos de propiedad y de un entorno general para las inversiones. A su vez, los incentivos econmicos determinan diferentes tasas de acumulacin, que luego influyen en la forma en que evolucionan las distribuciones de los activos. En el Captulo 9, se tratan algunas alternativas en materia de polticas pblicas relacionadas con las distribuciones de los activos. Por ltimo, los gobiernos inevitablemente afectan a la distribucin de los ingresos familiares disponibles debido a la necesidad que tienen de financiar sus propias operaciones. Los impuestos sirven para recaudar ingresos que apoyen las funciones reguladoras descritas ms arriba, pero tambin se pueden usar para financiar diferentes servicios y transferencias redistributivas, ya sea en especies (como la provisin de educacin o atencin de salud gratuita) o en efectivo (como los seguros de desempleo o diferentes subsidios en efectivo). En el Captulo 10, se consideran algunas alternativas de polticas pblicas relacionadas con este mbito.

13 Cuando las polticas se analizan dentro de un contexto social, cultural y poltico determinado que refleja cierta distribucin de poder e influencia y las distribuciones subyacentes de ingresos y riqueza, los autores admiten que el proceso de diseo de las mismas no se da en un vaco. La utilidad de este aporte al debate en materia de polticas pblicas se ver realzada al reconocer que el contexto particular de una sociedad plantea importantes restricciones respecto de qu se puede hacer, permitiendo adems determinar las preferencias acerca de los resultados deseados. Como indica la Figura 1.2, las polticas que surgen de las instituciones sociales y polticas afectan tanto a las oportunidades econmicas disponibles para las personas como los procesos de mercado en los cuales stas participan. Tal causalidad circular entre riqueza, ingresos y poder mediada a travs de las instituciones evoluciona a lo largo del tiempo y la historia. La posicin de un pas en un punto determinado est fuertemente definida por la distribucin inicial de los activos, al igual que por la historia o la trayectoria de las instituciones que existen en la actualidad. En el Captulo 5 se analizan brevemente las races histricas de la desigualdad en Amrica Latina. Aunque reconocer el peso de la historia y de las instituciones sociales y polticas existentes es fundamental para evitar errores relacionados con las polticas pblicas, el fatalismo excesivo es incorrecto y contraproducente. En este sentido, el proponer polticas sin comprender la historia ni el contexto especfico en el que se producen genera con frecuencia fracasos. Sin embargo, afirmar que no es necesario proponer polticas porque de todas maneras surgirn de las instituciones histricamente predeterminadas es errado, por cuanto no reconoce el importante papel que desempea la accin social y poltica deliberada en cuanto a configurar cambios normativos e institucionales y desemboca en el fatalismo y la inercia. Un tema que est en la esencia de este informe es que la causalidad circular que sostiene la resistencia de la desigualdad se puede alterar tanto mediante fuerzas econmicas como a travs del protagonismo de diferentes grupos sociales (ver, en particular, el Captulo 7). Los autores consideran que las autoridades responsables nacionales tienen la posibilidad de romper con la larga trayectoria de la enorme desigualdad de Amrica Latina a travs del impulso de polticas que mejoren la equidad en los mbitos econmico, social y poltico. Adems, creen que las probabilidades de xito son ms altas si los gestores de estas polticas conocen en profundidad la trayectoria de las normas y las instituciones sociales y polticas que configuran a las sociedades. 1.3. Las consecuencias del alto nivel de desigualdad

Antes de iniciar un volumen completo sobre desigualdad, convendra detenerse y plantear la siguiente pregunta: Por qu debemos preocuparnos? La misin del Banco Mundial es ayudar a los pases a eliminar la pobreza. Sin embargo, la pobreza y la desigualdad, aunque son temas relacionados, son diferentes. Por lo tanto, la pregunta de por qu el Banco Mundial debe preocuparse es vlida y las respuestas clave son tres:

14 A los pueblos y los gobiernos de los pases clientes del Banco Mundial les disgusta la desigualdad per se, tanto en los resultados como en las oportunidades. Para un nivel determinado de ingreso medio, en general la mayor desigualdad significa mayor pobreza. Incluso peor, para una tasa de crecimiento determinada en los ingresos medios, mayor desigualdad por lo general significa una tasa de reduccin de la pobreza ms lenta. Los datos indican que, adems de reducir la pobreza en forma ms lenta por cada punto porcentual de la tasa de crecimiento de la economa, el alto nivel de desigualdad en cuanto a oportunidades y resultados reduce la propia tasa de crecimiento. En el lmite, la combinacin de estos dos efectos podra suponer que los pases con altos niveles de desigualdad encuentran dificultades o incluso les es imposible escapar de la pobreza absoluta13. Tambin existen pruebas de que la desigualdad est asociada a un gran predominio de conflictos y violencia y podra impedir la capacidad de una economa de responder con eficacia a las perturbaciones macroeconmicas.

A continuacin se analizan cada uno de estos tres puntos.

La desigualdad se considera en s negativa

Tanto en economa como en filosofa poltica, existe un supuesto en comn de que el incremento de una unidad en los ingresos de una persona pobre debera valorarse ms que el mismo incremento correspondiente a una persona ms rica. Este punto de vista normativo, inicialmente asociado a los pensadores utilitaristas, se remonta a Jeremy Bentham, que lo atribuy a la propiedad de que las utilidades aumentan con los ingresos o el consumo, pero a una tasa decreciente. Esta propiedad de utilidad marginal decreciente es consecuente con una preferencia por la equidad, pero no es su nica fuente. Ms all de esta consideracin, tambin existe un consenso generalizado entre los economistas en torno a las funciones del bienestar social que valoran ms los aumentos de la utilidad (y por tanto, de los ingresos) de los pobres que de los ricos.14 Otros pensadores, como John Rawls, han deducido motivos para generar un rechazo (incluso mayor) a la desigualdad a partir de diferentes fuentes filosficas y ticas. Teniendo o no una motivacin tica, el hecho es que el rechazo a la desigualdad o de otro modo, la preferencia por la equidad ha sido una posicin predominante (aunque no consensual) en la filosofa poltica y las teoras sobre la justicia social. Los datos recientes indican que este punto de vista no se limita al exclusivo debate intelectual. Las encuestas de opinin apoyan la posicin de que la mayora de los latinoamericanos se encuentran insatisfechos con la desigualdad que existe en la regin, lo que coincide con lo que los economistas llaman funciones de bienestar social cncavas. Los resultados de una encuesta de opinin a nivel regional realizada en 2001 por Latinobarmetro, un proyecto de opinin pblica con sede en Chile, indican que en promedio, el 89% de los latinoamericanos considera que la distribucin de los ingresos de su pas es injusta o muy injusta. A excepcin de Venezuela, en ningn pas menos del 80% de los entrevistados respondi afirmativamente en esas categoras. La Figura 1.3 indica los resultados disponibles correspondientes a los 17 pases.

15 Niveles tan altos de desaprobacin sobre la distribucin del ingreso son causa de preocupacin, pues significan que la gran mayora de la poblacin cree que la forma en que se distribuye el ingreso nacional no es justa. No sera sorprendente si esta conviccin tambin significara una falta ms generalizada de sentido de pertenencia o de confianza en todo el conjunto de instituciones responsables de la distribucin del ingreso. Por cierto, los datos de otras encuestas de opinin indican que el nivel de confianza hacia las instituciones latinoamericanas es inusualmente bajo. El primer motivo por el cual el Banco Mundial debe preocuparse por la desigualdad, por lo tanto, es bastante simple: los clientes del Banco s se preocupan. La desigualdad hace que la gente se sienta insatisfecha y reduce la fe en las instituciones nacionales.

El alto nivel de desigualdad dificulta la labor de reducir la pobreza

El segundo motivo por el cual los gobiernos y las instituciones nacionales podran mostrar preocupacin por la desigualdad es que la mayor desigualdad est asociada con altos niveles de pobreza. Esto es vlido en dos sentidos diferentes, aunque relacionados entre s. Figura 1.3: Percepciones sobre la justicia de la distribucin del ingreso en Amrica Latina

Promedio Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela 0% 20% 40% 60% 80% 100%

Muy justa

Justa

Injusta

Muy injusta

* Fuente: Latinbarmetro (2001). Respuestas a la pregunta: "Piensa que la distribucin de ingresos es..?"

Primero, la pobreza aumentar si la lnea de pobreza de una sociedad determinada se encuentra bajo la media de la distribucin del ingreso y la desigualdad crece en esa distribucin, de modo que (a) la media es invariable y (b) los ingresos por debajo de la lnea de pobreza se ven afectados por las transferencias. La Figura 1.4 ilustra este punto: Si la sociedad se desplaza de la distribucin A con menor desigualdad hacia la distribucin B con mayor desigualdad y ambas distribuciones tienen la misma media, la incidencia de la pobreza aumentar desde el rea C hasta el rea C + D.

16 Se podra sostener que el ejemplo anterior es en cierta forma artificial en el sentido de que la dinmica distributiva nunca se lleva a cabo en forma tan organizada (con una desigualdad que vara pero con ingresos que se mantienen constantes). En su lugar, el argumento seala que se debe analizar la informacin histrica real sobre los cambios distributivos para poder identificar el efecto de la desigualdad en los cambios de la pobreza. Por cierto, esto es lo que hace Bourguignon (2002) con una muestra de 114 episodios para 50 pases. En este amplio conjunto de cambios en la distribucin del ingreso o del gasto en el mundo en desarrollo, el estudio confirma las conclusiones anteriores respecto de que las tasas de crecimiento econmico ms altas inequvocamente estn asociadas con tasas de reduccin de la pobreza tambin ms altas15. Sin embargo, el estudio tambin concluye que este efecto del crecimiento sobre la pobreza (es decir, la elasticidad-crecimiento negativa de la reduccin de la pobreza) disminuye en trminos absolutos a medida que la desigualdad inicial aumenta. Figura 1.4: Desigualdad y pobreza con una media constate

Distribucin A

Distribucin B

D C Z

17 Dicho de otra forma, los pases con mayor desigualdad convierten un punto porcentual de crecimiento de los ingresos familiares medios en una reduccin ms pequea en la incidencia de la pobreza que los pases con mayor igualdad. En cambio, para obtener una reduccin de 1% en la cantidad de personas que vive en condiciones de pobreza, los pases con mayor desigualdad deben crecer con mayor rapidez que los pases con mayor igualdad. Bourguignon (2002) establece analticamente este efecto negativo de la desigualdad en la tasa de reduccin de la pobreza para el caso de las distribuciones lognormales, que son las aproximaciones de forma funcional ms comunes para las distribuciones de ingreso
Figura 1.5: Las elasticidades-crecimiento se hacen menos negativas con la desigualdad
8

i = -2,2 + 0,05Gini +i i valor p Gini: 0,09

Elasticidad ajustada

-2

-4

-6

-8 25 30 35 40 45 50 55 60 65

Coeficiente Gini
Nota: La elasticidad ajustada Ei es el valor residual de una regresin simple entre la elasticidad emprica y el ingreso medio inicial de la encuesta domiciliaria Fuente: Bourguignon (2002), con muestra truncada en los valores de elasticidad emprica de -10, +10.

empricas. Al mismo tiempo, tambin encuentra un fuerte apoyo emprico (segn diferentes especificaciones de modelos alternativos) para la relacin negativa dentro de esta muestra. Basndose en el mismo conjunto de datos, la Figura 1.5 a continuacin ilustra el resultado bsico: despus de controlar los niveles de ingreso iniciales, la elasticidad-crecimiento de la reduccin de la pobreza aumenta (es decir, se vuelve negativa, de modo que se necesita ms crecimiento para reducir la pobreza), a travs del coeficiente Gini. El resultado es estadsticamente significativo al nivel del 10%. Bourguignon (2002) llega a la conclusin que la redistribucin del ingreso desempea esencialmente dos papeles en la reduccin de la pobreza. Una redistribucin del ingreso permanente reduce la pobreza en forma instantnea [mediante el efecto descrito en la Figura 1.3]. Pero adems, tambin contribuye a un aumento permanente de la elasticidad de la reduccin de la pobreza con respecto al crecimiento, y por consiguiente, a una aceleracin de la reduccin de la pobreza para una tasa de crecimiento econmico determinada (pg. 14, cursiva en el original).

18

En un ejercicio similar, Lpez (2003) corrobora la conclusin de que el valor absoluto de la elasticidad-crecimiento de la reduccin de la pobreza terica (otra vez segn un supuesto de distribucin lognormal) disminuye con la desigualdad y con la razn de la lnea de pobreza con respecto al ingreso medio. Estos resultados se indican en el primer panel del Cuadro 1.1 siguiente. El segundo panel del cuadro revela que la magnitud del efecto directo (es decir, instantneo) de la desigualdad en la pobreza tambin desciende con la desigualdad inicial. En otras palabras, el efecto representado en la Figura 1.3 de una reduccin de la desigualdad sobre la pobreza es cncavo.
Cuadro 1.1: Elasticidades tericas de pobreza Crecimiento Gini a PL 0,3 0,4 0,5 0,33 -2,1 -1,3 -3,9 0,50 -2,8 -1,6 -1,0 0,67 -2,0 -1,2 -0,8 1,00 -1,2 -0,8 -0,5 Desigualdad Gini a PL 0,3 0,4 0,5 0,33 5,2 3,3 2,4 0,50 2,5 1,7 1,3 0,67 1,2 0,9 0,8 1,00 0,2 0,2 0,3 a Lnea de pobreza como porcentaje del PIB per cpita * Fuente: Lpez (2003)

0,6 -0,8 -0,7 -0,5 -0,4

0,6 2,0 1,2 0,8 0,4

La desigualdad impide el propio proceso de desarrollo

El tercer y ltimo motivo por el cual los profesionales del desarrollo deberan preocuparse de la desigualdad es que existen pruebas de que sta podra tener consecuencias negativas para el proceso general de desarrollo, incluida una reduccin de la tasa de crecimiento econmico. De hecho, probablemente influya en varias otras metas y procesos de desarrollo, como la capacidad de resolver conflictos sin recurrir a la violencia y la capacidad de manejar con eficacia perturbaciones totales. Por lo tanto, los efectos en el crecimiento se deben considerar junto con otros aspectos contenidos en la categora ms general de repercusiones de la desigualdad en el proceso de desarrollo. Comencemos con el crecimiento econmico. Despus de todo, como lo expres Robert Lucas en su famosa cita, Una vez que se comienza a pensar en ello [crecimiento econmico], es difcil pensar en otra cosa16. Mientras que durante las dcadas de los sesenta, setenta y ochenta, la mayor parte del pensamiento sobre crecimiento econmico no contemplaba los aspectos distributivos, en los ltimos diez aos o ms, la distribucin del ingreso y de la riqueza ha regresado al primer plano de las inquietudes relacionadas con el crecimiento (Atkinson 1997). Aunque hasta ahora no existe consenso sobre esta

19 interrogante, probablemente sea razonable afirmar que el equilibrio de la opinin acadmica en el campo de la economa se inclina hacia la posicin de que los altos niveles de desigualdad en los ingresos o en los activos se relacionan en trminos causales con menores tasas de crecimiento en los ingresos medios. Esto podra suceder por dos motivos principales. En primer lugar, si los mercados de crdito o seguros son imperfectos, es posible que la gente dependa de su patrimonio inicial para tomar decisiones de inversin importantes. Si esto es efectivo, podra surgir una situacin en la cual los miembros ms pobres de la sociedad son incapaces de invertir en proyectos socialmente eficientes (es decir, rentables), mientras que los individuos ms ricos reciben rentabilidades ms bajas sobre el dlar marginal de su patrimonio. Las imperfecciones del mercado de crdito aluden precisamente a los motivos por los cuales la intermediacin podra fracasar, lo que impedira que los ricos prestaran a los pobres y que ambos grupos se vieran favorecidos con rentabilidades ms altas. Los economistas denominan tal situacin en la cual ambas partes pueden mejorar su situacin sin que ninguna de ellas salga perdiendo asignacin ineficiente de Pareto. Por qu fallaran los mercados de crdito en esta forma? En gran parte, porque los proveedores de fondos no tienen toda la informacin que desearan acerca de los prestatarios y porque no es posible exigir plenamente el cumplimiento de los contratos. Dado que hacer cumplir los contratos de crdito podra resultar costoso, las tasas de inters podran ser ms altas para los prestatarios que para los prestamistas. Esta diferencia podra significar que los agentes ms pobres se endeuden muy poco. Si algunos proyectos (como la educacin de un hijo) requieren inversiones de pagos globales mnimas, el resultado podra una subinversin agregada y un equilibrio total ineficiente (Galor y Zeira 1993) Las imperfecciones del mercado de crdito tambin podran manifestarse con exigencias de garantas. Si los montos de los prstamos aumentan con la garanta disponible para un agente, nuevamente, los pobres quedarn en desventaja. Es posible que algunas personas no puedan iniciar proyectos con rentabilidades sociales esperadas positivas, incluidas inversiones en capital humano, tierra, vivienda y capital fsico, lo que dara como resultado la ineficiencia. Por cierto, si existen demasiadas personas en ese caso, podran provocar un descenso en los salarios, con otras repercusiones para la estabilidad a largo plazo de la economa (Banerjee y Newman, 1993). Una tercera variante de la situacin es que los agentes que necesitan endeudarse ms (es decir, los ms pobres) enfrenten una deuda pendiente tan significativa que tendrn muy pocos incentivos para trabajar en sus proyectos. Los prestamistas racionan en exceso las grandes cargas de crdito porque es posible que tengan un efecto de riesgo subjetivo en la oferta de esfuerzo (Aghion y Bolton 1997). Argumentos similares explican la aparicin del racionamiento en los seguros y otros mercados financieros que expulsan a los pobres. En resumen, los economistas han determinado diferentes formas en las cuales la combinacin de los mercados financieros imperfectos y las distribuciones poco equitativas de la riqueza producen resultados que no son eficientes en el sentido ptimo. Las especificaciones de los mercados financieros podran variar, pero el punto esencial es que la desigualdad genera asignaciones a travs de las cuales los pobres no tienen los medios para realizar proyectos, que, de lo contrario, tendran altas rentabilidades sociales esperadas. Al

20 mismo tiempo, con esto, los ricos reciben rentabilidades marginales ms bajas sobre su patrimonio. Adems, la desigualdad del ingreso y de la riqueza, junto con la imperfeccin de los mercados financieros, tambin limitarn la capacidad de los pobres de adquirir activos, como capital humano, tierra y vivienda, lo que restringir sus futuras oportunidades y la posibilidad de normalizar el consumo ante perturbaciones importantes. Tales efectos indirectos tambin reducirn el crecimiento y el bienestar global. El segundo motivo conceptual por el cual la desigualdad podra originar menor crecimiento incluye interrogantes de economa poltica. En sociedades con altos grados de concentracin del poder y la riqueza, las elites podran disponer de mayor libertad para elegir estrategias beneficiosas para ellas ms que para los grupos de ingresos medios e inferiores. Por lo general, la bibliografa econmica ha ahondado en este tema afirmando que los vnculos entre las fallas del mercado crediticio antes tratadas podran solucionarse mediante una accin pblica eficaz. Por ejemplo, se pueden reducir en forma considerable los costos privados de la educacin (aunque sin eliminarse nunca) con una serie de medidas gubernamentales, como la provisin de instruccin pblica gratuita o la entrega de buenos caminos o transporte pblico para llegar a las escuelas. Sin embargo, las sociedades desiguales en las cuales el poder poltico se encuentra entrelazado con la riqueza tendern, ms que a elegir polticas que reduzcan tales ineficiencias, a asignar los escasos recursos a usos otros. Esto puede incluir el consumo privado de los ricos (a travs de impuestos ms bajos) o el gasto pblico en programas alternativos que no llegan a los pobres (Bnabou 2000). Un estudio, inspirado en una economa poltica de origen latinoamericano, caracteriza los vnculos entre desigualdad en la riqueza, desigualdad del ingreso y desigualdad poltica de la siguiente manera (Ferreira 2001). La desigualdad de la riqueza significa que algunos nios asisten a mejores escuelas privadas, mientras que otros no tienen otra opcin que matricularse en escuelas pblicas de calidad. Los que asisten a las escuelas pblicas entran en el mercado laboral con niveles ms bajos de capital humano y, por lo tanto, reciben ingresos inferiores. Si las decisiones acerca del gasto pblico reciben la influencia de los ingresos, la desigualdad misma en los ingresos, proveniente de las acentuadas desigualdades educacionales, origina a su vez resultados polticos en los cuales una minora ms rica y con mayor instruccin bloquea las decisiones (en trminos de votos) destinadas a obtener mayor financiamiento para las escuelas pblicas. El autor demuestra que existen mltiples equilibrios en juego en este sistema, donde sociedades con menor desigualdad inicial en trminos de la riqueza terminan siendo ms igualitarias que las que presentan niveles iniciales ms altos de desigualdad. Adems, un cambio en el rgimen poltico que reduzca la influencia del ingreso en las decisiones polticas (es decir, un proceso de democratizacin, como el analizado en el Captulo 7) podra originar un cambio en el equilibrio de este modelo. El resultado sera un cambio desde un equilibrio con alto nivel de desigualdad y bienestar bajo a uno donde predomine tanto la desigualdad como el bienestar. Los mecanismos a travs de los cuales actan las elites y que no atienden los intereses de toda la poblacin podran estar an ms extendidos de los que se captan en estos modelos econmicos. Una lnea de pensamiento en la ciencia poltica y la literatura sociolgica

21 pertinente para parte de este informe es que las elites ayudan a formar y perpetuar estructuras institucionales que se caracterizan por gobernabilidad, menor responsabilidad pblica y niveles ms altos de corrupcin. Estos marcos institucionales dbiles, ms que ser sintomticos de una evolucin institucional inmadura, podran ser funcionales para los ricos (Heller y Mahoney, 2003). Y cuando las instituciones son dbiles, los que ms sufren son los pobres, puesto que los ricos pueden utilizar el poder poltico y la influencia financiera para favorecer sus propios intereses (Glaeser, Scheinkman y Schleifer 2002). Estos procesos tendran fuertes efectos adversos en el crecimiento general y en otros aspectos del proceso de desarrollo. Respaldan estos datos la hiptesis de que el alto nivel de desigualdad es malo para el crecimiento y la eficiencia? En efecto, la mayora de los estudios encuentra un coeficiente negativo en la desigualdad inicial cuando se incluye este aspecto como una variable explicativa en los modelos de crecimiento empricos. Al hacer una regresin de la tasa de crecimiento promedio entre 1960 y 1985 sobre los coeficientes de Gini para ingreso y tierra alrededor de 1960, Alesina y Rodrik (1994) encuentran coeficientes estadsticamente significativos para ambos. Persson y Tabellini (1994) aplican una medida de alternativa: usar la proporcin de ingresos correspondiente al quinto medio de la distribucin del ingreso como variable representativa para la equidad. El coeficiente para esa variable fue estadsticamente significativo y positivo, lo que coincide con los resultados de Alesina y Rodrik. Aunque Perotti (1996) utiliza un conjunto ms amplio de pases y prueba especificaciones adicionales, los resultados siguen siendo significativos. Ms recientemente, este consenso en ciernes ha sido cuestionado por Forbes (2000), sobre la base de un anlisis de un nuevo conjunto de datos conocido como el conjunto de datos de alta calidad de Deininger y Squire.17 Forbes observ una relacin positiva entre la desigualdad desfasada y el crecimiento. Sin embargo, existen varias razones por las cuales estas conclusiones, aunque importantes, pertenecen a una posicin minoritaria dentro del campo de la economa. Primero, como la misma autora seala, este estudio difiere de los dems al considerar el efecto de la desigualdad desfasada con la variacin del tiempo, en lugar de cierto nivel inicial fijo de desigualdad. As, la interpretacin tiene un efecto ms a corto plazo. Segundo, se han planteado interrogantes acerca del conjunto de datos y de la tcnica economtrica empleada (ver Aghion y otros 1999). Por ltimo, en otros estudios se han seguido encontrando coeficientes negativos significativos para las medidas de desigualdad de riqueza y activos en regresiones de crecimiento. Por ejemplo, Birdsall y Londoo (1997) utilizan un subconjunto del conjunto de datos de Deninger-Squire y llegan a la conclusin de que las Desigualdades iniciales en la distribucin de la tierra y el capital humano tienen un claro efecto negativo en el crecimiento econmico, y los efectos equivalen casi al doble para los pobres que para la poblacin en general (pg. 35). Lpez (2003) aplica un mtodo economtrico similar al de Forbes y los datos de Deininger-Squire. Considerando la naturaleza simultnea de la determinacin de la dinmica de crecimiento y desigualdad, no encuentra signos de un efecto del crecimiento en la desigualdad (coincidiendo con el trabajo de Ravallion y Chen 1997 y Dollar y Kraay 2002), sino pruebas estadsticamente significativas de que la desigualdad inicial reduce el crecimiento.

22 Adems, al parecer los efectos nocivos de los altos niveles de desigualdad en el desarrollo econmico no se limitan a la eficiencia econmica y al crecimiento, por muy importantes que sean estos aspectos. Una visin ms amplia de desarrollo incluye ms que la produccin per cpita, por ejemplo, considerando la capacidad institucional de un pas de manejar las perturbaciones econmicas y totales, como un cambio en las relaciones de intercambio o en una tasa de inters extranjera clave. Rodrik (1999) sugiere que los pases que sufren de divisiones sociales ms graves ya sean de naturaleza tnica y racial o segn ingresos y clases parecen no adaptarse a las grandes crisis tan bien como otras sociedades ms igualitarias y cohesionadas. El mecanismo implcito es que las instituciones encargadas de distribuir la carga del ajuste funcionan en forma ineficiente en economas con distribuciones ms desiguales. Para comprender el proceso de ajuste a la primera crisis del precio del petrleo de 1973, Rodrik (1999) realiza una regresin de la diferencia entre la tasa de crecimiento per cpita durante 19751989 y la misma tasa durante 19601975. El autor encuentra un coeficiente negativo significativo en la variable ficticia para Amrica Latina, lo que sugiere que la regin sufri ms con la crisis (en trminos de crecimiento ex post) que los pases desarrollados (o incluso ms que Asia oriental). Es interesante que este efecto desaparezca (es decir, el coeficiente pasa a ser insignificante) slo cuando se controlan tres aspectos especficos: la desigualdad del ingreso en los aos setenta; la desigualdad en las tierras y la tasa de homicidios, que sirve como una variable sustitutiva para la prevalencia de la violencia o la debil solucin de los conflictos en una sociedad18. Este resultado indica que el mal desempeo de la regin para adaptarse a las serias crisis en las relaciones de intercambio de los aos setenta se debe en parte a la prevalencia del alto nivel de desigualdad (por ejemplo, al compararlo con Asia oriental). Las instituciones no fueron capaces de poner fin a la incidencia de los costos de los ajustes. Entretanto, crecieron los dficit de cuenta fiscal y corriente, lo que abri paso a las consiguientes crisis de deuda de los aos ochenta. El vnculo entre alto nivel de desigualdad e instituciones dbiles, que podra parecer tenue en esta etapa y que se trata en gran medida en forma sucinta en Rodrik (1999), se examina con mayor detalle en los Captulos 5 y 7. En esos captulos, surge el tema de que Amrica Latina, en diversas reas, est tipificada por instituciones que son dbiles y que se caracterizan por estructuras de poder desigual. Estos dos aspectos tienden a originar niveles subptimos de desarrollo y a perpetuar ventajas desiguales en el desarrollo que s se produce. Si regresamos por un momento al significado de la tasa variable de homicidios en las especificaciones de Rodrik, es importante observar que el hecho de que sta imite el efecto de las variables de desigualdad omitidas en la regresin del crecimiento no es coincidencia. Los datos provenientes de los pases indican que el alto nivel de desigualdad est asociado de manera significativa y positiva con el predominio de la violencia. Fajnzylber, Lederman y Loayza (2000) hacen una regresin de las tasas de homicidio (segn la base de datos de la Organizacin Mundial de la Salud) sobre la desigualdad del ingreso (medida por el coeficiente de Gini) y diversas variables de control, en un conjunto de datos de cerca de 40 pases y 140 a 190 observaciones (dependiendo de la especificacin). Los resultados

23 indican que la desigualdad del ingreso siempre es positiva y muy significativa, y adems, que mantiene su uniformidad cuando se agregan como variables de control la desigualdad educacional y la polarizacin del ingreso. El conflicto social y la violencia personal estn asociados a niveles ms altos de desigualdad, en especial cuando las instituciones a cargo de manejar los conflictos y el estado de derecho son dbiles. Por lo tanto, el balance de la informacin es que los altos niveles de desigualdad del ingreso y de la riqueza observados en Amrica Latina: Son considerados injustos por la gran mayora de la poblacin del continente. Disminuyen el ritmo de la reduccin de la pobreza en la regin al disminuir la elasticidad-crecimiento de este proceso. Desaceleran el crecimiento econmico y el desarrollo. Es posible que dificulten la capacidad de la regin de manejar la volatilidad econmica y empeoren la calidad de sus respuestas macroeconmicas ante las crisis, que desafortunadamente, siguen siendo demasiado frecuentes. Hacen que los crmenes violentos sean ms generalizados.

Estos son los principales motivos por los cuales es importante comprender mejor la desigualdad. La mayora de las personas y los gobiernos de la regin considera los niveles latinoamericanos de desigualdad demasiado altos y desearan reducirlos, tanto en trminos de resultados como de oportunidades. Adems, es probable que tal reduccin permita a las autoridades responsables ser ms eficaces para luchar contra la pobreza y promover el desarrollo econmico de manera ms generalizada. 1.4. Visin general del informe

El resto del informe se divide en tres partes, una para cada objetivo antes resumido. La Parte I establece los hechos bsicos acerca de la desigualdad en Amrica Latina, en la medida en que lo permitan los datos disponibles. Como se indic antes, esta seccin se basa en 52 conjuntos de datos a nivel de hogar correspondientes a 20 pases, recopilados entre 1989 y 2001. Para elaborar estos conjuntos de datos, las oficinas estadsticas y de censo nacionales entrevistaron a ms de 3,6 millones de individuos. Las preguntas se concentraron en caractersticas demogrficas, nivel educacional y de salud, ocupaciones e ingresos, sistemas familiares y de vida, acceso a servicios pblicos y, en muchos casos, propiedades. Adems de esta fuente primaria de datos, el equipo de investigacin del informe ha recurrido a un extenso estudio de la bibliografa econmica, sociolgica y de ciencias polticas sobre la desigualdad en Amrica Latina. Aunque el informe utiliza los mejores datos disponibles sobre desigualdad en la regin, y lo hace con bastante cuidado, es importante destacar los problemas permanentes que surgen en relacin con los datos. A pesar de que las oficinas estadsticas nacionales cuentan con slidas tradiciones de profesionalismo, las encuestas domiciliarias de la regin muestran ciertas debilidades especficas. Por ejemplo, la mayora de las encuestas plantea preguntas acerca de los actuales ingresos en lugar de abordar el tema del gasto. La informacin sobre los ingresos es un indicador menos fiable del bienestar significativo que el gasto, debido a

24 su volatilidad intrnseca y a la mayor probabilidad de problemas de medicin. Adems, son bien conocidos los problemas relativos a la insuficiencia de la informacin, en especial en el caso de los ingresos de capital, y en trminos ms generales, la imposibilidad de captar a los hogares ms ricos en las encuestas. Tericamente, los datos de las encuestas podran estar sesgados hacia una insuficiencia o una exageracin de las desigualdades significativas a largo plazo. Estos problemas relacionados con los datos constituyen una importante rea para el trabajo que se debe emprender en el futuro, puesto que contar con datos exactos es crtico para efectos del anlisis tcnico y el debate pblico (y de particular importancia para muchos pases caribeos). A pesar de estas advertencias, los autores consideran que existe un nivel de comparabilidad, tanto en el tiempo como entre pases, suficiente para sacar conclusiones sobre el patrn y las tendencias de la desigualdad. En el Captulo 2 se intenta resumir la informacin que surge de las diferentes fuentes de datos, concentrndose en el tamao o las distribuciones de la frecuencia. En otras palabras, se presenta informacin acerca de las distribuciones de diversas variables como los ingresos familiares per cpita, los salarios por hora, las horas trabajadas, el acceso a agua por tubera y las tasas de victimizacin entre individuos u hogares, que a su vez, se clasificaron desde los ms pobres hasta los ms ricos, sin considerar otras caractersticas personales, como gnero, raza o afiliacin poltica. A partir de los datos, surgen dos importantes resultados. Primero, la desigualdad del ingreso (es decir, en el consumo de bienes privados) es alta en Amrica Latina segn los estndares internacionales, y en promedio ha aumentado aun ms durante las tres ltimas dcadas. Sin embargo, durante los aos noventa, el ritmo de este aumento disminuy levemente y fue menor que los aumentos en las economas de transicin (aunque an es ms alto que las tasas encontradas en las economas asiticas y de la OCDE). Durante este perodo, surgi en Amrica Latina una tendencia hacia la convergencia de la desigualdad, en que las tasas de desigualdad disminuyeron en la economa con mayor desigualdad (Brasil) y aumentaron en algunas de las economas que originalmente presentaban bajos niveles de desigualdad, como Uruguay, Venezuela, y con mayor notoriedad, Argentina. La segunda tendencia corresponde al acentuado mejoramiento en el acceso a los servicios pblicos (como electricidad, telfonos y agua), al igual que en algunos indicadores no monetarios clave de bienestar y capacidades (como la media de los aos de escolaridad, tasas de alfabetismo, esperanza de vida al nacer y mortalidad infantil). Estos progresos apoyan la opinin de aquellos que han sostenido que los aos noventa (y, en cierta medida, incluso los aos ochenta) no fueron dcadas perdidas en todo sentido: muchos indicadores de bienestar no monetarios siguen mejorando a travs de la regin. Por otra parte, en muchos casos es posible sostener que los mejoramientos en realidad fueron un producto directo de las iniciativas pblicas, tanto en el caso del suministro directo por parte del Estado como tambin en el correcto diseo de los procesos de privatizacin19. A pesar de lo informativo que pueda ser el enfoque annimo implcito en el anlisis de las distribuciones de la frecuencia en los individuos, la pobreza y la desigualdad en Amrica Latina tienen importantes caractersticas nativa americana. En particular, las desigualdades raciales y tnicas tienen profundas races histricas que se remontan a los perodos coloniales, cuando la demanda de mano de obra de los colonizadores europeos se

25 satisfaca mediante la opresin de la poblacion o la importacin en gran escala de esclavos africanos20. Adems, las culturas de los diversos grupos que conformaron Amrica Latina estaban histricamente asociadas a significativas diferencias de gnero. El Captulo 3 intenta abordar estas desigualdades relacionadas con los grupos (con respecto a raza, etnia y gnero) a travs de una evaluacin de la bibliografa disponible y se concentra en casos especficos en que raza (en Brasil y Guyana) o etnia (en Bolivia y Guatemala) se han convertido en factores sobresalientes para poder investigar la compleja estructura de desigualdades de etnia y gnero. Los autores concluyen que las diferencias en raza y origen tnico an son importantes para determinar las diferencias en el bienestar y las capacidades, a pesar de siglos de mezcla parcial de los grupos. En la mayora de las sociedades para las cuales contamos con informacin (en que Guyana es una excepcin interesante), los pueblos de origen africano e indgena se encuentran en considerable desventaja con respecto a los blancos. Esta tendencia se interpreta como el resultado de prcticas de explotacin y exclusin histricas que siguen en pie en el presente, no obstante la eliminacin de las fuentes legales de exclusin. Los datos sobre las tendencias son dispersos, pero es incierto que se hayan producido avances relativos significativos en el pasado reciente. Con respecto al gnero, la situacin es bastante distinta: las diferencias de gnero en cuanto a educacin e ingresos, son, para la mayora de los pases menores que las encontradas entre los grupos raciales y tnicos y, adems, se han observado importantes avances en la ltima dcada. Por ejemplo, en algunos casos, con respecto a la escolaridad y al riesgo de violencia, ahora existe ms inquietud en torno a las desventajas asociadas con el hecho de ser hombre. Aunque las diferencias entre los grupos siguen siendo importantes (a excepcin de Guyana), tambin observamos que la mayor parte de la desigualdad observable entre los individuos en cuanto a ingresos y educacin se produce dentro de los grupos definidos por raza/etnia y gnero. Esto seala la importancia de otros factores (incluida la clase, la ubicacin y las caractersticas individuales) para explicar las diferencias dentro de tales grupos desfavorecidos y las desigualdad entre los blancos. Por otra parte, las desigualdades entre grupos de blancos y no blancos en particular son considerables en relacin con otros pases con problemas raciales importantes (como Estados Unidos). El origen tnico y la raza desempearon un papel clave en los orgenes de la desigualdad latinoamericana y siguen siendo importantes en la actualidad. El Captulo 3 tambin intenta distinguir los mecanismos a travs de los cuales se reproducen las formas de desigualdad racial, tnica y de gnero, con un enfoque especial en el nexo ingreso-educacin. Incluso dentro de este enfoque relativamente limitado, se han identificado tres procesos distintos, cada uno de lo cuales es importante en s mismo. Primero, persiste cierta desigualdad a travs de la transmisin intergeneracional de la educacin: los nios de padres con mayor instruccin tienden tambin a ser ms instruidos, mientras que en promedio, los padres (y abuelos, etc.) blancos tienen mayor instruccin que sus contrapartes no blancos. Segundo, aun despus de controlar la educacin de los padres, al parecer los no blancos permanecen menos tiempo en la escuela, obtienen peores calificaciones, y encuentran peores empleos que sus contrapartes de raza blanca.

26

Por ltimo, incluso al controlar el nivel de rendimiento educacional y el empleo, los no blancos reciben menos remuneraciones por trabajos comparables con los correspondientes a los blancos. (Existen varias razones economtricas por las cuales no se puede afirmar que esto se deba a una discriminacin activa en el mercado laboral, pero dados los datos existentes, tampoco se puede eliminar esa afirmacin). Esta tendencia coincide con el pensamiento sociolgico que sostiene que las desigualdades basadas en los grupos persisten a travs de las prcticas y las estructuras entre los grupos dominantes y subordinados. Tales prcticas se resisten a los cambios formales o legales que se crearon para reducir las fuentes explcitas de desigualdad. El bienestar no depende slo de los ingresos y la propiedad de bienes privados. El acceso a los bienes y servicios pblicos y provistos a travs del sector pblico tambin es de suma importancia y se debe financiar a travs de la tributacin u otras fuentes de ingresos. El Captulo 4 aborda esta interrogante. Es evidente que los pases son bastante variados en cuanto a la extensin total y el carcter distributivo de la participacin del gobierno en la economa. En la mayora de los pases latinoamericanos, las actividades de cobro de impuestos son relativamente limitadas, lo que a su vez debilita la capacidad de los gobiernos de utilizar el gasto pblico como instrumento redistributivo. Este patrn se puede interpretar como una forma de contrato social implcito en el cual la elite y la clase media prefieren pagar impuestos bajos y vivir con menos gasto pblico en su sociedad. (Como parte de esta ecuacin, muchas elites prefieren los servicios privados en lugar de los pblicos en muchas reas, desde la educacin hasta la seguridad privada). Algunos pases, en especial, Uruguay y, en menor proporcin, Chile y Costa Rica, tienen impuestos moderadamente y un suministro pblico significativo y en cierta medida redistributivo. Brasil se destaca como un caso en el cual existe tanto una actividad de cobro de impuestos relativamente alta y un suministro pblico muy desigual. Con respecto a la interrogante sobre quin paga los impuestos, el anlisis de incidencia est plagado de problemas metodolgicos y es poco lo que se puede afirmar con certeza. Un supuesto prctico razonable es que la mayor parte de los regmenes tributarios son proporcionales o levemente progresivos o regresivos, lo que significa que los pobres, la clase media y los ricos pagan en impuestos casi la misma proporcin de sus ingresos. Esto hace que el lado del gasto de la ecuacin sea mucho ms importante. Los datos confirman, como se desprendera de los anlisis histricos y polticos, que el acceso a la mayora de los servicios llega a los ricos antes que a los pobres. La incidencia promedio de varios servicios, como el saneamiento y los telfonos, se mantiene regresiva en la mayor parte de los pases de la regin. Sin embargo, el aspecto positivo es que, durante los aos noventa, la expansin del acceso a la mayor parte de los servicios prestados a nivel pblico, en general, pero no siempre, era progresivo. En gran medida, esto se debe simplemente a que, dado que los ricos ya tenan acceso, no quedaba otro lugar para proporcionar servicios sino a los pobres. Sin embargo, en muchos casos, este cambio tambin fue el resultado de la accin pblica deliberada, bien intencionada y eficaz. Es necesario no olvidar que siempre es posible no expandir los servicios pblicos, de modo que incluso una expansin progresiva limitada es un acontecimiento bien recibido.

27 No obstante, los problemas persisten. Por ejemplo, en educacin, aunque la matrcula primaria ha estado creciendo con mayor rapidez entre los pobres que entre los ricos en casi todos los pases, no existe un patrn claro para la matrcula secundaria y, en la mayora de los pases, la evolucin de las matrculas terciarias fue en realidad desequilibrante, puesto que se produjo un crecimiento ms rpido entre los hijos de los hogares ms ricos. Puesto que la rentabilidad econmica para la educacin terciaria es alta y se encuentra en aumento (mientras que la rentabilidad de los niveles primario y secundario es inferior y, a veces, descendente), se necesita una accin pblica ms enrgica para solucionar esta situacin. Este fenmeno parece ser vlido en cualquier servicio para el cual la tasa de acceso inicial sea baja. En sectores de infraestructura con baja cobertura, como el de las telecomunicaciones de la mayor parte de la regin, y la electricidad en los pases pobres, en general, las expansiones han favorecido primero a los ms ricos. Cuando los grupos ricos y de ingresos medios ya se encuentran cubiertos, las expansiones han tendido a ser progresivas. Buenos ejemplos de esto lo constituyen el agua y el saneamiento y la electricidad en los pases de ingresos medios. Aunque el ritmo general del desplazamiento de la cobertura de los servicios va desde los grupos ms ricos a los ms pobres, Amrica Latina tiene una experiencia importante en el uso de mecanismos de provisin de servicios focalizados. Algunos programas han tenido bastante xito en la focalizacin de los pobres, pero en general se mantienen reducidos. Al parecer existe una disyuntiva entre la focalizacin eficaz y el grado de cobertura de los programas, incluso entre los pobres. En parte, dicha disyuntiva se podra deber a dificultades administrativas, pero tambin es probable que sea el resultado de las interacciones con las instituciones polticas y econmicas. Como se indica en el Captulo 7, existe la necesidad de contar con condiciones de apoyo generalizado para las polticas progresivas. Por ello, es probable que los programas focalizados deban vincularse o empacarse en conjunto con programas de acceso universal que tambin beneficien a la clase media. Por ejemplo, el valor de vincular el progreso de la cobertura bsica de la educacin y la salud a transferencias en efectivo para los pobres, con la condicin de que stos mantengan a sus hijos en la escuela y que asistan a los servicios, de salud es indiscutible, tanto desde el punto de vista de la eficacia (puesto que de otro modo los pobres no solicitaran estos servicios debido a los altos costos de oportunidad) como del de la sostenibilidad poltica. Por ltimo, el patrn histrico del gasto social no ha sido el ptimo en relacin con el ciclo econmico. De hecho, el gasto social por cada persona pobre es bastante procclico en casi todos los pases de Amrica Latina, lo que significa que los recursos son escasos justo cuando ms se necesitan. Este no es un patrn exclusivo de esta regin, y es fcil comprender los procesos polticos que pueden llevar a este resultado; sin embargo, lo concreto es que es inferior al ptimo en trminos intertemporales y que debe cambiarse. Basndose en los fundamentos objetivos establecidos en los tres captulos anteriores, la Parte II aborda las causas y determinantes del alto nivel de desigualdad persistente en Amrica Latina. El Captulo 5 asume una visin a largo plazo de las races histricas de esta desigualdad, cuyo argumento central es que no se pueden comprender los orgenes del problema sin hacer referencia al primer perodo de colonizacin de los siglos XVI y XVII y

28 la evolucin subsiguiente de las interacciones entre los factores econmicos, polticos y socioculturales. Durante la poca de la colonizacin, la dotacin de los factores de la mayor parte de Amrica Latina permita la produccin de bienes de gran valor en los mercados internacionales: oro y plata en los pases ricos en minerales de los Andes y en Nueva Espaa y azcar y otros cultivos tropicales en Brasil y otras colonias con abundantes tierras. Las tecnologas predominantes para la extraccin de minerales y la agricultura de plantaciones tenan una gran intensidad de mano de obra. Puesto que las tasas de mortalidad entre los colonizadores europeos de estas tierras conquistadas eran altas, sin embargo, no se aproximaban grandes flujos de inmigrantes libres. La escasez de mano de obra asignaba un alto valor a la subyugacin y explotacin de los trabajadores nativos cuando estaban disponibles o a la importacin de esclavos africanos. Algunos pases latinoamericanos fueron excepciones a estas tendencias, como Argentina, Costa Rica y Uruguay. En general, la divisiones sociales eran menores en el perodo colonial en pases y, por cierto, los procesos de desarrollo han sido mucho ms igualitarios durante gran parte de su historia. (Argentina experiment un aumento acentuado en la desigualdad en las ltimas dos dcadas, pero Costa Rica y Uruguay se mantuvieron relativamente constantes segn los estndares latinoamericanos). En la actualidad, se considera que conforme a las races de la desigualdad en Amrica Latina yacen en el duro contraste inicial entre un pequeo grupo de dignatarios europeos que tenan poder sobre vastas extensiones de tierras y enormes recursos, y una poblacin consistente en trabajadores empobrecidos y subyugados o esclavizados. El hecho de que la desigualdad persistiera en el tiempo y permaneciera luego de la independencia de los poderes europeos y a la abolicin de la esclavitud (al igual que otras formas de trabajo forzado) tiene ms relacin con el protagonismo poltico de las elites y el gran poder de recuperacin de las instituciones jerrquicas y no igualitarias sociales, culturales y polticas, que han evolucionado y se han adaptado segn las necesidades de cada poca. Considerando los aspectos econmicos de experiencias ms recientes en la regin, el Captulo 6 observa que no hay una causa nica para explicar la desigualdad excesiva de los pases latinoamericanos en relacin con el resto del mundo. En su lugar, esta situacin parece haberse originado en la poderosa interaccin entre las distribuciones desiguales del capital humano (como educacin formal) y los mercados laborales, en los cuales las rentabilidades sobre el capital humano son inusualmente altas. Aunque esta combinacin de factores constituye una explicacin suficiente, el exceso de desigualdad tambin se basa en las tendencias sociales, como la mayor propensin de los latinoamericanos a casarse con personas con antecedentes educacionales y, tal vez incluso ingresos, similares. Otro factor que contribuye es la accin del gobierno: en promedio, los estados latinoamericanos cobran menos impuestos que la mayora; gastan menos que el promedio internacional en elementos con incidencia progresiva, como la educacin privada y los sistemas de pensiones y otras transferencias tienden a ser ms regresivos que en otras regiones. El Captulo 7 considera algunos de los mecanismos polticos y socioculturales a travs de los cuales tantos estados de la regin parecen estar controlados por elites y, con frecuencia no satisfacen las necesidades de los pobres ni de otros grupos subordinados. En efecto, ste

29 es un prisma diferente para observar los factores econmicos explorados en el Captulo 6, y concuerda con el patrn circular de causalidad entre los procesos econmicos, polticos y socioculturales que se esbozan en la Figura 1.1. Aunque existe una diversidad considerable en los factores, esencialmente hay dos tipos de explicaciones para los motivos por los cuales los principales cambios experimentados en las ltimas dcadas no han originado condiciones ms equitativas en trminos de influencia o resultados. Primero, los factores macroinstitucionales aluden a las formas en que los grupos subordinados se han incorporado a las polticas locales y nacionales, con un predominio relativo de formas verticales de relacin poltica a travs de estructuras personales, clientelistas y corporativistas. Esta tendencia contrasta en forma acentuada con las alianzas ms horizontales encontradas entre los grupos subordinados formados en Europa durante perodos comparables y, en general, ha perpetuado la influencia predominante de los grupos de elite a nivel nacional y local. Segundo, los procesos socioculturales (establecidos por una larga trayectoria de interacciones entre los grupos) tienden a dar como resultado prcticas, disposiciones y actitudes por parte de los grupos dominantes y subordinados que generan lo que el antroplogo Arjun Appadurai (prxima publicacin) ha caracterizado como trminos de reconocimiento dispares que complementan las desigualdades en las estructuras econmicas y polticas. Este patrn est ilustrado por los altos niveles de emparejamientos ordenados (es decir, no aleatorios) que se mencionan en el captulo 6 y la persistencia de importantes dficit entre los grupos africanos e indgenas, incluso despus que se han eliminado las exclusiones legales, como se expone en el Captulo 3. El Captulo 7 tambin considera casos de cambio institucional para explorar la interrogante sobre qu se puede hacer para remediar la desigualdad. Un ejemplo lo constituye Chile en la etapa posterior a la democratizacin, con la creacin de una alianza ms incluyente de actores sociales que ha establecido una base importante para la bsqueda de una va ms equitativa. Durante la dcada de los noventa, esto tuvo poca influencia sobre los altos niveles de desigualdad del ingreso lo que es un reflejo del poder implcito de las fuerzas econmicas que determinan el ingreso pero s un efecto considerable en la equidad del gasto pblico. Por cierto, un anlisis que contempla un concepto ms amplio de bienestar, incluidos los ingresos privados y un valor estimado de gasto pblico, observa un descenso en los niveles de desigualdad total durante este perodo (Bravo, Contreras y Millan, 2002). Tambin es prometedor el nmero de casos de cambios locales a nivel subnacional, por ejemplo, en Porto Alegre, Brasil o en Bogot y Pasto, Colombia. Cuando las prcticas se constituyen en los llamados crculos virtuosos, la gobernabilidad mejora y se hace ms abierta, aumenta la transparencia, se producen cambios en la cultura de ciudadana, los grupos subordinados se movilizan con mayor eficacia y, en algunos casos, las asociaciones de empresas locales participan con mayor ahnco. Sin embargo, si no van apoyados por un entorno central o federal habilitador los procesos locales seguirn teniendo importancia limitada, pero, en general, estas nuevas tendencias han reducido las desigualdades en cuanto a influencia y participacin que habitualmente caracterizaban la poltica y las sociedades de Amrica Latina. La Parte III del informe y sobre la base del anlisis de los Captulos 4 a 7, aborda algunas de las alternativas en materia de polticas pblicas disponibles para los gobiernos (y, en

30 algunos casos, para los agentes de la sociedad civil) de la regin que se pueden aplicar con el fin de reducir la desigualdad y sus consecuencias negativas. Este enfoque se incluye en el esquema de la Figura 1.1 que antecede. Aunque ahora el enfoque se encuentra en los dominios especficos de las condiciones econmicas y las polticas pblicas, este anlisis se complementa con el correspondiente a los procesos polticos y socioculturales del Captulo 7. Aunque ah parece no haber una compensacin significativa entre crecimiento agregado y desigualdad menor desigualdad en realidad podra originar mayor crecimiento puede haber importantes compensaciones con respecto a polticas especficas, aspecto que este informe pretende dilucidar. En el Captulo 8, se estudian los mercados y las instituciones. Puesto que se trata de un tema muy amplio, el estudio se centra slo en las consecuencias distributivas de tres importantes aspectos de recientes polticas o reformas normativas: las reformas estructurales de los aos noventa (es decir, liberalizacin comercial y financiera, la apertura de las cuentas de capital, la reforma tributaria y la privatizacin); instituciones del mercado laboral y el manejo de las crisis macroeconmicas, con un enfoque particular en la solucin de las crisis bancarias. Un estudio de la bibliografa y una comparacin de los resultados indican que no existe ningn patrn general asociado con el efecto de las reformas estructurales en la desigualdad. El balance de la evaluacin probablemente sea que las reformas basadas en el mercado se han asociado a una mayor desigualdad del ingreso, pero los efectos no son importantes y, con frecuencia, no son slidos en trminos estadsticos. La situacin general es que la desigualdad ha sido especialmente resistente a una variedad de experimentos normativos, desde la industrializacin para sustituir a las importaciones hasta experimentos populistas y reformas orientadas al mercado. Es posible emitir ms observaciones cuando se analiza en particular cada forma. Parece claro que cada vez que las reformas fiscales han originado una estabilizacin de precios, el resultado ha sido una reduccin en la desigualdad. Desde el punto de vista de la distribucin, la privatizacin en general tiene efectos de acceso positivos por cuanto extiende la cobertura del servicio a la gente ms pobre; sin embargo, esto a veces se ha visto contrarrestado por los efectos negativos de los precios21. La liberalizacin del comercio, adems de la distribucin desigual de la educacin, se asoci con un aumento en la disparidad de los salarios, puesto que origin una adopcin ms rpida de nuevas tcnicas y procesos de produccin con gran intensidad de mano de obra calificada. Sin embargo, mientras el sistema educacional responde al aumento de la demanda de educacin, la desigualdad de los salarios parece estar estabilizndose, como lo ilustran los casos de Chile y Mxico, dos de las economas internacionales ms integradas de la regin. El Captulo 8 tambin indica que el mercado laboral y las instituciones relativas a la seguridad social de Amrica Latina (como los sindicatos, las normas de salario mnimo y los beneficios del empleo) protegen los intereses de los trabajadores del sector formal a expensas de los trabajadores informales y de los desempleados. A diferencia de instituciones similares en los pases de la OCDE, no obstante, los trabajadores del sector formal rara vez constituyen la mayora entre la clase trabajadora. En casi todos los pases, la inmensa mayora de los trabajadores pobres se desempea en el sector informal (o por cuenta propia), donde no reciben los beneficios formales ni estn protegidos por las normas de salario mnimo ni por los sindicatos. Adems, los trabajadores organizados a veces

31 practican a veces con eficacia una forma de acumulacin de oportunidades o proteccin de sus privilegios, lo que puede limitar el alcance de reformas ms equitativas. Entre los ejemplos, las iniciativas encaminadas a proteger las pensiones del sector pblico favorecido en Brasil y la resistencia de algunos sindicatos de maestros a reformas para mejorar la calidad de la educacin bsica, lo que podra beneficiar a todos los nios. La formulacin de reformas de polticas e instituciones del mercado laboral constituye un proceso complejo que va ms all del alcance de este informe. Ms bien, slo presentamos la idea general de la conveniencia de tener un marco laboral y de seguridad social ms integral y menos distorsionador. Por una parte, tal marco debera intentar extender los derechos bsicos y la proteccin laboral a todos los trabajadores, mientras que, por otra parte, aumenta la flexibilidad laboral, en especial, en reas donde hay grupos con privilegios significativos y afianzados. Este enfoque concuerda con el papel activo que deben cumplir los sindicatos en entornos competitivos, como lo ilustra un reciente estudio de casos de una organizacin sindical entre trabajadores rurales del sector de frutas y hortalizas del noreste de Brasil. Una de las conclusiones ms sorprendentes del Captulo 8 se refiere a la magnitud y el carcter regresivo de los costos fiscales implcitos en los mecanismos de resolucin de conflictos que se han adoptado para lidiar con tantas crisis bancarias recientes producidas en Amrica Latina. Durante los aos ochenta y noventa, las transferencias pblicas a grandes depositantes y accionistas bancarios, aplicadas como mecanismos de solucin de crisis (es decir, rescates), se encontraban dentro del margen del 13% al 55% del PIB. Estas transferencias eran financiadas por una combinacin de aumento de impuestos y reduccin de beneficios y servicios pblicos. Dado que la incidencia de los sistemas tributarios globales en general es proporcional (o tal vez levemente progresiva) y era comn que la incidencia marginal de la expansin de servicios en los aos noventa fuera progresiva, estas transferencias son en gran medida regresivas. Es poco probable que tales transferencias regresivas importantes a grandes deudores y depositantes y ocasionalmente a accionistas en realidad fueran necesarias para evitar el colapso de los sistemas bancarios. Por consiguiente, los autores defienden la adopcin de regulaciones bancarias y prudenciales ms fuertes (incluidas las disposiciones y normas generales anticclicas con respecto a los descalces cambiarios de los deudores), junto con una mejor supervisin, al igual que una institucionalidad ms eficaz y equitativa para la solucin de crisis bancarias, con el fin de limitar la ocurrencia de tales crisis en el futuro, los consiguientes costos fiscales y el uso regresivo de los fondos pblicos. Las economas latinoamericanas se han mantenido excesivamente vulnerables a los cambios en los flujos de capital, debido a una combinacin de niveles de deuda pblica de moderado a alto, excesiva resistencia a la deuda externa vinculada al dlar, razones bajas entre las exportaciones y los impuestos, regulacin y supervisin prudencial dbil y polticas fiscales procclicas. La deduccin es que el mejor camino para la poltica macroeconmica de la regin, desde el punto de vista de la reduccin de la pobreza y la desigualdad, sea aumentar el ahorro del sector pblico y adoptar prcticas reguladoras y supervisoras prudentes en exceso en el sistema financiero durante los buenos tiempos econmicos, aumentando al mismo tiempo el nivel de apertura a las economas,

32 desarrollando los mercados de capital interno a largo plazo, mejorando la administracin de la deuda y aumentando los coeficientes tributarios. Dado que los ltimos objetivos tardarn un tiempo en alcanzarse, los autores recomiendan la generacin de excedentes sectoriales pblicos ajustados cclicamente durante un perodo, para pases con altas cargas de deuda, de modo de reducir la vulnerabilidad ante las perturbaciones y la probabilidad de crisis. Esto podra parecer sorprendente para quienes por bastante tiempo han comparado la gobernabilidad en favor de los pobres con los dficit presupuestarios. En efecto, se debe observar que los datos son consecuentes con la necesidad de proporciones considerables de accin pblica y gasto pblico para reducir la pobreza, la desigualdad y diversas fuentes de ineficiencia en Amrica Latina. Sin embargo, el financiamiento de estos gastos no se debe generar con mayores dficit fiscales, que aumentan la probabilidad de inflacin y crisis de la balanza de pagos y de la banca, las cuales son resoluciones enormemente regresivas. En su lugar, el financiamiento debe provenir de otras fuentes posibles, especficamente: Una redireccin del gasto existente, parte del cual es casi seguro un derroche y gran parte del mismo es regresivo. Aumento de los impuestos, en los casos de los pases con bajos niveles de esfuerzos tributarios.

Las polticas fiscales prciclicas son especialmente perjudiciales para los pobres, puesto que reducen el gasto social por persona pobre cuando ms lo necesitan. Establecer normas e instituciones que permitan la operacin de polticas fiscales anticclicas, mitigando los problemas de economa poltica y de asimetra de la informacin que yacen tras las polticas fiscales procclicas, ser de suma importancia para los fines de reduccin de la desigualdad y la pobreza. Tambin sern importantes para la reduccin de la probabilidad de crisis, puesto que los sesgos procclicos originan con frecuencia sesgos de dficit y posiciones fiscales insostenibles. Por ltimo, dado que nunca se evitarn por completo las crisis, es clave establecer mecanismos de resolucin de crisis ex ante eficientes y equitativos, en especial, con respecto a la posible crisis financiera, a fin de evitar las transferencias derrochadoras y muy regresivas que han caracterizado la administracin de la mayor parte de las crisis bancarias en el pasado. El buen funcionamiento de los mercados y las instituciones integradas es vital para proporcionar a los pobres las oportunidades que necesitan y, por consiguiente, reducir la desigualdad. Sin embargo, los mercados recompensan los activos; por lo tanto, el Captulo 9 considera las polticas que podran reducir la desigualdad de activos fortaleciendo la base de activos de los pobres. Una vez ms, este tema es demasiado amplio y se deben tomar decisiones sobre los aspectos que se tratarn. Este captulo se centra en la educacin, la tierra y el acceso a los servicios de infraestructura. La educacin es el activo productivo ms importante que alguna vez conocer la mayora de la gente. Aparte de su efecto econmico, la educacin tambin est ntimamente ligada a desigualdades socioculturales. Una educacin ms igualitaria posiblemente tenga mltiples

33 influencias en resultados y prcticas ms igualitarios. Adems, tiene dos grandes ventajas. Primero, se puede mejorar su distribucin sin la necesidad de redistribuirla quitndosela a otra persona. Segundo, las mejoras en su distribucin (que estn ligadas estrechamente a los aumentos en los niveles de educacin media general) son buenas para la eficiencia y el crecimiento. Por lo tanto, parece evidente que un impulso para una mayor escolaridad de mejor calidad debera ser una recomendacin de poltica clave para reducir la pobreza y la desigualdad. Aunque ahora este enfoque es aceptado ampliamente por los gobiernos, su aplicacin no siempre ha sido fcil. En particular, la masificacin de la educacin parece estar asociada con nuevas formas de desigualdad, en especial, las relacionadas con una alta variedad en la calidad (al igual que una calidad promedio baja) y la prctica permanente de las elites de salir de los sistemas pblicos. A pesar de la experimentacin generalizada, an debe encontrarse la frmula mgica para aumentar la calidad de la instruccin. Por otra parte, existe informacin que apunta a la falta de consenso respecto de la educacin superior en algunas zonas de la regin. Por ejemplo, en el noreste de Brasil, las elites empresariales estn a favor de limitar la educacin a la escolaridad bsica con el fin de apoyar una va de salarios ms bajos hacia la integracin a la economa global (Tendler 2002). No est claro en qu medida se ha generalizado este fenmeno, pero podra ser importante en las zonas relativamente subdesarrolladas de la regin. Las lentas y desequilibradas transiciones educacionales en Amrica Latina y el Caribe han sido especialmente perjudiciales para el crecimiento y la desigualdad, dada la naturaleza del cambio tecnolgico que se inclina hacia las habilidades. Por otra parte, los recientes aumentos significativos en la demanda de educacin tambin presentan una oportunidad de recuperacin ms rpida y equitativa de los sistemas educacionales de Amrica Latina y el Caribe. Considerando este marco, los autores sugieren que los pases: Instituyan un impulso cvico que incorpore al pblico y al sector empresarial, para lograr un salto significativo en cuanto a equiparar la cobertura y la calidad a travs del sistema escolar pblico en los niveles primario y secundario. Aunque no existe ningn plan maestro especfico institucional para esta estrategia, es probable que las acciones exitosas incluyan mecanismos para aumentar la responsabilidad de los maestros y las escuelas. Esto podra ser en forma de incentivos por resultados (como en los concursos y comprobantes de Chile), fondos especiales para complementar el presupuesto escolar (como en el programa FUNDEF de Brasil) o una mayor participacin por parte de las comunidades locales (como en el enfoque EDUCO de El Salvador). Estos experimentos debern complementarse con una evaluacin permanente sobre cules enfoques ejercen el mayor efecto en el aprendizaje de los estudiantes, con el fin de garantizar un uso eficiente del gasto en educacin. Combinen medidas por el lado de la oferta con incentivos por el lado de la demanda para motivar a los nios para que permanezcan en la escuela, como en Oportunidades (anteriormente Progresa) de Mxico y Bolsa Escola de Brasil.

34 Dichas medidas tambin pueden contribuir a ampliar los sistemas de proteccin para los grupos ms pobres (ver ms adelante). Ayuden a superar las restricciones de crdito y de informacin que limitan las posibilidades de que los nios de familias pobres obtengan las altas rentabilidades privadas de la educacin terciaria. La expansin considerable de los sistemas de crdito educacional, las becas focalizadas para estudiantes de familias pobres, los exmenes estatales, los programas de certificacin y los observatorios laborales facilitaran enormemente la expansin que requiere la educacin terciaria. En este marco, la recuperacin de costos ms alta en las universidades pblicas, junto con el apoyo presupuestario basado en el desempeo, constituiran un importante complemento de tales polticas. Adems, existe una presuncin razonable para que se consideren programas de discriminacin positiva, en especial para los grupos tradicionalmente excluidos o subordinados, como las personas de ascendencia africana de Brasil. Sin embargo, esto puede originar costos de reacciones adversas y estigmatizacin, se modo que se deben analizar, disear y supervisar con cautela. Inviertan en planes de estudio que sean adecuados y en maestros que estn preparados para lidiar con la educacin multicultural, multirracial y multitnica y proporcionar educacin bilinge en reas con presencia importante de pueblos indgenas.

Al mismo tiempo, aun cuando los autores aceptan incondicionalmente tales propuestas de educacin, la expansin y el mejoramiento de la instruccin no se debe considerar como una panacea distributiva. Existen tres motivos para esto: Aprovechar los efectos de la educacin tarda tiempo, puesto que los nios que se benefician con ms aos de escolaridad o con mejores maestros y bibliotecas ingresarn al mercado laboral dentro de varios aos a partir de este momento. Adems, una vez que los estudiantes entran en el mercado laboral, se vern sumergidos en un mar de gente mayor que fue formada antes de las reformas. En otras palabras, para efectuar un cambio sustancial en la composicin de la fuerza laboral, las reformas educacionales deben afectar a varios grupos y debe transcurrir cierto tiempo para que estos grupos reemplacen en forma gradual a los grupos mayores en el mercado laboral. La rentabilidad de la educacin es convexa en cuanto a que los niveles ms altos de escolaridad producen rentabilidades ms altas, en especial, con respecto a la educacin terciaria. Esto significa que, a medida que los aos de escolaridad se desplazan gradualmente hacia la derecha de la curva de distribucin, la desigualdad del ingreso podra aumentar antes de descender, aun cuando la desigualdad educacional podra estar disminuyendo por completo. Adems, la expansin de la cobertura de la educacin secundaria y terciaria con toda probabilidad ser regresiva por algn tiempo en los pases con tasas de acceso bajas.

35 Parte del efecto esperado de una educacin mayor y mejor sobre la distribucin de los ingresos surge de la reduccin esperada en la rentabilidad producida por los niveles ms altos de escolaridad (a medida que aumenta la oferta) y de un aumento en la rentabilidad de la mano de obra menos calificada (a medida que disminuye la oferta de esos trabajadores). Sin embargo, en la actualidad existen pruebas considerables de que en todo el mundo, el cambio tcnico durante las ltimas dcadas se ha inclinado hacia las capacidades, de modo que hay otras fuerzas que tambin afectan a la estructura de la rentabilidad de la escolaridad, como resultado, cualquier desconvexificacin podra ser ms lenta de lo esperado.

El Captulo 9 tambin considera otros dos activos clave: la tierra agrcola en las reas rurales y la vivienda en las reas urbanas. Este reflexiona sobre la experiencia de las reformas agrarias incompletas de Amrica Latina durante el siglo XX y hace algunas sugerencias con respecto a las polticas alternativas o complementarias que se podran adoptar en el futuro. Una conclusin interesante que surge en forma simultnea de los anlisis de las viviendas urbanas y las tierras rurales es que se puede mejorar el bienestar con la aparicin de mercados ms eficaces de alquiler y crdito, y que a su vez dependan de una mejor proteccin judicial en cuanto a los derechos de propiedad de los terratenientes y los acreedores. En ambos casos, cabe sealar otra vez que hay un enorme campo de aplicacin para la tributacin progresiva de la propiedad que en efecto se trata de tributacin del alquiler de tierras y, por consiguiente, tiene cualidades de eficiencia e igualdad muy convenientes. Por ltimo, en el sector de la infraestructura abarca a un importante conjunto de activos tanto para la distribucin actual del bienestar como para los procesos de crecimiento. Abordar las desigualdades comprende una combinacin razonable de suministro pblico y privatizacin, esta ltima dentro del marco de una regulacin slida. Los temas relativos a la privatizacin tienen una pesada carga poltica, por ejemplo, en el torpe intento por privatizar el servicio de agua de Cochabamba, Bolivia, o las privatizaciones propuestas para el agua en Per. Este informe propone un enfoque que reconozca la interaccin entre el diseo de las polticas y el marco institucional. En muchas reas, es probable que siga predominando el suministro pblico, por ejemplo, en el suministro de agua rural. Aqu los problemas son anlogos a los desafos de hacer cualquier servicio pblico sensible a las necesidades de todos los ciudadanos. En otras, existen argumentos posibles para la privatizacin, especficamente por motivos de equidad. Muchos servicios pblicos han formado parte de estructuras clientelistas y han resultado ser poco equitativos e ineficientes. La privatizacin tiene la posibilidad de vencer esto, pero slo tendr xito si el diseo es adecuado. La informacin sobre anteriores privatizaciones de los servicios pblicos indica que la mayora suele mejorar el acceso y la calidad y que los efectos en los precios varan segn el caso. Por otra parte y si la regulacin no es adecuada, existe el riesgo de que sean los conglomerados quienes se lleven los grandes beneficios. Un anlisis sobre impuestos constituye un enlace con el Captulo 10, en el cual se tratan las polticas que directamente en los flujos de ingresos, en lugar de los activos e instituciones. Existen tres motivos bsicos por los cuales los gobiernos an necesitan preocuparse de los flujos de ingresos si han logrado mejorar sus mercados e instituciones y hacer ms equitativa la distribucin de la educacin y otros activos. Primero, los gobiernos

36 proporcionan (y en la mayora de los casos deberan hacerlo) varios servicios, desde el mantenimiento de la ley y el orden hasta los servicios de alcantarillado, salud y educacin. Algunos de estos servicios podran ser financiados en parte a travs de las tarifas al usuario, pero es probable que la mayora de los ingresos necesarios provengan de los impuestos que se cobran principalmente sobre el ingreso o los flujos de gastos. Segundo, la volatilidad agregada e idiosincrsica es alta en la mayor parte de las economas latinoamericanas, ya sea debido a la vulnerabilidad macroeconmica ante las perturbaciones o a las altas tasas de rotacin del mercado laboral. Puesto que en general se considera que la gente es aversa al riesgo (o en trminos ms precisos, aversa a las fluctuaciones intertemporales en el consumo), esta volatilidad es indeseable en s. Aunque los individuos y los hogares se autoprotegen y se autoaseguran, y existen mercados de seguros en funcionamiento para algunos tipos de riesgo, en general se piensa que en presencia de fallas del mercado de seguros relacionadas con otros riesgos (como desempleo, edad madura, o fluctuaciones en la demanda de las pequeas empresas), el grado de combinacin del riesgo slo disponible a travs de un autoseguro o seguro comunitario informal podra ser subptimo. Este problema proporciona un fundamento para algunos sistemas de seguro pblico, por ejemplo, el seguro de desempleo, las pensiones bsicas financiadas por el sector pblico dentro del sistema general de pensiones o algunas redes de proteccin condicionadas al nivel de vida. Estas consideraciones se destacan especialmente en los pases latinoamericanos que tienen lo que se podra describir como estados de bienestar truncado. Algunos tipos de seguro pblico son productos de las formas parciales y verticales de incorporacin del segmento formal de las clases trabajadoras del siglo XX y por lo general, combinan los peores aspectos de los estados de bienestar de Europa y Estados Unidos; es decir: cobertura incompleta, exclusin de la mayora de los pobres e incentivos adversos (por ejemplo, en relacin con el crecimiento y la flexibilidad del empleo). Con una proteccin social dbil fuera del sistema formal, existen fuertes incentivos para que los involucrados luchen por mantener su posicin (relativamente) protegida dentro de esos estados de bienestar truncado. Tercero, la aversin a la desigualdad (o pobreza) como una preferencia social puede ser en s un motivo para entregar transferencias en efectivo a los miembros ms pobres de la sociedad. Aun cuando se hubieran logrado aplicar todas reformas institucionales recomendadas y las distribuciones de activos hubieran llegado a ser ms igualitarias, ante la presencia del riesgo y la incertidumbre todava existiran personas que incluso temporalmente sufriran perodos de dificultades que la sociedad considera inaceptables. Desde luego, la probabilidad de que esto suceda es mucho mayor en una situacin, como la actual en Amrica Latina, donde las desigualdades de activos son muy altas y las instituciones no son integrales. Por lo tanto, el desafo que enfrentan las autoridades responsables es disear transferencias que asistan a aquellos que se encuentran en el extremo inferior de la distribucin del ingreso, sin retenerlos ah con disuasivos para trabajar o invertir. Los autores consideran que un sistema tributario saludable es un ingrediente vital para un estado eficaz y no pretenden cuestionar un amplio volumen de textos acerca del

37 financiamiento pblico en los pases en desarrollo. En el caso en que an no lo hayan hecho, los latinoamericanos deberan modificar sus sistemas tributarios indirectos hacia la aplicacin de impuestos al valor agregado (IVA). Un nuevo sistema de IVA debera tener una estructura simple de tasa, posiblemente, consistente en exenciones de algunos productos (en especial alimentos), una tasa bsica para la mayor parte de otros productos y una tasa ms alta para artculos de lujo. Se podran imponer impuestos al consumo sobre los bienes que suponen altas externalidades negativas, como el tabaco, el alcohol y los vehculos motorizados. Sin embargo, algunos impuestos al consumo (como los aplicados al kerosn y al tabaco) en general son bastante regresivos, lo que hace necesario equilibrar la equidad con otros objetivos. Tambin desempean un importante papel los impuestos sobre la renta personal, cuyas recaudaciones son muy bajas en la mayor parte de los pases latinoamericanos, en comparacin con otras regiones. Las estructuras de los impuestos sobre la renta no necesitan tener muchas tasas para ser progresivas. La reciente historia de las reformas tributarias de Amrica Latina es bastante coherente con el consenso general sobre simplificacin. Los esfuerzos por cobrar un poco ms de impuestos a los ricos se deben concentrar en gran medida en mejorar la aplicacin y en eliminar los resquicios para reducir la evasin tributaria. Esto es especialmente vlido con respecto a los impuestos a la propiedad, que existen en varios pases, pero en general casi no recaudan ingresos. Los esfuerzos de las reformas no se deben concentrar en elevar las tasas de estos impuestos, sino en eliminar las exenciones y en idear mecanismos de divulgacin para mejorar el cobro y la aplicacin. Uno de los ejemplos es la propuesta para combinar la informacin recopilada sobre los impuestos a la tierra y a las ventas en Brasil. En el aspecto de las transferencias, el desafo general es adoptar sistemas ms integrales y justos de proteccin social. Los autores contemplan que varias transferencias relacionadas con el empleo (como los sistema de seguro de desempleo que existen en algunos pases de la regin) seguirn desempeando un papel en el futuro. Tambin es probable que adquieran mayor importancia la pensiones de vejez para los pobres, como lo indica el sistema de pensiones para agricultores aplicado con bastante xito en Brasil. Sin embargo, este informe se concentra en las llamadas transferencias inteligentes, que estn dirigidas a ciertos grupos sobre la base de la necesidad y que slo se entregan cuando los beneficiarios han seguido un conjunto de acciones condicionadas, con el fin de aumentar ms que reducir los incentivos para invertir en capital humano. El Captulo 10 considera los datos sobre el desempeo de estas transferencias, como el programa Oportunidades de Mxico (conocido anteriormente como Progresa), Bolsa Escola de Brasil y la Red de Proteccin Social de Nicaragua. Por ltimo, el informe considera la formulacin de otros posibles enfoques para mejorar la gestin de riesgos de las transferencias en efectivo condicionadas, las que entonces posiblemente podran pasar a formar una parte eficaz de un sistema de proteccin social integral y equitativo. Como se mencion antes, unir las transferencias en efectivo condicionadas a los pobres con la expansin general de los servicios de educacin bsica y salud tiene un sentido indiscutible desde el punto de vista de la eficacia (puesto que de otro modo los pobres no solicitaran estos servicios debido a los altos costos de oportunidad) como el de la sostenibilidad poltica de los programas focalizados.

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**************************** Para concluir este captulo introductorio, resumimos los principales mensajes del informe. Primero, los altos niveles de desigualdad tienen importancia para el desarrollo. Tienen importancia por tres motivos: porque, por razones ticas, a las personas les disgustan; porque disminuyen el ritmo de la reduccin de la pobreza, con efectos muy importantes a largo plazo y porque la desigualdad puede tener efectos perniciosos sobre el proceso de desarrollo general, en especial, cuando interacta con instituciones dbiles. Por cierto, la historia de Amrica Latina consiste en interacciones mutuas entre el alto nivel de desigualdad y la debilidad institucional. Segundo, Amrica Latina tiene y por mucho tiempo ha tenido enormes desigualdades en muchos aspectos. Estas desigualdades se relacionan con los ingresos, el acceso a los servicios, la influencia y la participacin, los activos y las oportunidades. En conjunto, se han logrado avances en cuanto a la desigualdad en el acceso a los servicios, pero generalmente no tanto con respecto a la desigualdad del ingreso. Aunque la desigualdad afecta a todos los grupos, factores como el gnero y, en particular, la raza y el origen tnico han tenido una enorme importancia durante mucho tiempo y la siguen teniendo en lo que respecta a las oportunidades y al bienestar en Amrica Latina. La vida de las familias ricas y pobres en cualquier pas latinoamericano tiene muy poco en comn en cualquier aspecto imaginable. El mismo concepto de ciudadana de un pas, casi con seguridad es considerablemente diferente para las familias pobres y las ricas. Tercero, a pesar de los poderosos mecanismos econmicos, polticos y sociales para la reproduccin de la desigualdad, existen posibilidades de accin a travs del ejercicio de la influencia poltica de los gobiernos y de los grupos de la sociedad. Existen polticas que los gobiernos pueden seguir y que ayudarn a reducir las desigualdades, sin ningn costo de eficiencia o a un costo muy reducido. Los liderazgos fuertes y las coaliciones amplias podran lograr reformas en frentes suficientes como para permitir romper con la larga historia de desigualdad en Amrica Latina y el Caribe. Las reas de posibles acciones tienen cuatro encabezados bsicos. Instituciones polticas y sociales ms abiertas. Puesto que muchas desigualdades se originan en la desigualdad del protagonismo, la participacin y el poder, las buenas polticas deben estar integradas en las instituciones polticas y sociales, las cuales son abiertas, democrticas, transparentes y participativas, en los niveles central y local. Es probable que esto suponga realizar esfuerzos concertados para integrar y reconocer a los grupos histricamente subordinados, en especial los descendientes de africanos e indgenas. En esta esfera, la accin se complementa con un cambio eficaz en todas las reas de la economa. Instituciones y polticas econmicas ms equitativas. En el terreno macroeconmico, una consideracin sobre la distribucin origina una ventaja an

39 mayor sobre la administracin macroeconmica, puesto que las crisis tienden a ser regresivas. Esto requiere crear instituciones y normas para lograr prudencia fiscal y financiera en los buenos tiempos permitiendo as aplicar polticas anticclicas en los malos tiempos adems de mecanismos de solucin ms transparentes y equitativos cuando se produzcan las crisis. En el mbito de las instituciones microeconmicas, los mercados ms profundos pueden ser adecuados para la desigualdad. En particular, esto se podra concentrar en reducir de la relacin costobeneficio de la formalizacin y en equilibrar el apoyo a los derechos de los trabajadores con evitar el alto nivel de rigidez de los mercados laborales. Adems, mejorar las bases institucionales y legales (como los derechos de propiedad de los pequeos accionistas y acreedores, un buen manejo de las empresas y una regulacin y supervisin prudencial eficiente) que permitiran la creacin de mercados financieros profundos y slidos, y aumentar as el acceso de los pobres a las inversiones financieras productivas y la adquisicin de capital humano, tierras, vivienda y otros activos. Ampliacin de la propiedad. Aumentar el acceso a los servicios pblicos, en especial en educacin, salud e infraestructura y combinar la poltica de tierras con diversos servicios rurales es fundamental para cambiar la estructura de las oportunidades a largo plazo. Esto, junto con la gestin de riesgos y las transferencias, requerir esfuerzos concertados para aumentar la recaudacin tributaria en pases con impuestos bajos. Es posible que al menos esto sea moderadamente progresivo, con un mayor nfasis en el IVA en relacin con los impuestos indirectos, un mayor cobro de impuesto sobre la renta personal y un enfoque especial en los impuestos de la propiedad. Reforma del estado de bienestar truncado y elitista, de modo que tanto la gestin de riesgos como las transferencias redistributivas (proteccin social y asistencia social) se extiendan en forma generalizada a toda la sociedad. Esto supondr enfrentar los intereses creados y extender programas que lleguen a los pobres. Un rea particularmente prometedora para eliminar las brechas del actual sistema son las transferencias a los miembros ms pobres de la sociedad, incluida la condicin de su participacin en los programas de inversin en capital humano y social. Si tales transferencias en efectivo se encuentran bien diseadas e integradas con la expansin de servicios bsicos, podran proporcionar la base para una verdadera proteccin social progresiva y un sistema de gestin de riesgos en Amrica Latina.

Promedios no ponderados para la distribucin del ingreso per cpita familiar en 1992. Las estimaciones se basaron en Bourguignon y Morrison 2002. Vase al cuadro A.17 del Apndice Estadstico. 2 El coeficiente de Gini es una medida estndar de la desigualdad en una distribucin. Flucta entre 0 y 1, y aumenta con la desigualdad. Un valor de cero corresponde a una igualdad perfecta y un valor de uno corresponde a una distribucin en la cual una sola unidad recibe todos los ingresos y las dems unidades no reciben nada. 3 Estas cifras corresponden a la encuesta nacional de 1999. Vase el cuadro A.25 en el Apndice Estadstico.

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Ver ODonnell 1999 para obtener un anlisis sobre ciudadana de poca influencia y Mndez y otros 1999 para conocer la desigualdad en el radio de accin del estado de derecho en gran parte de Amrica Latina. El cambio simblico ms reciente e importante en Guatemala fue la suscripcin de los acuerdos de paz de 1996. Sin embargo, an se mantienen importantes debilidades institucionales y patrones de exclusin social; ver Banco Mundial 2002. 5 La mayor parte de las medidas que se utilizan con frecuencia en la bibliografa sobre economa evalan la dispersin de manera consecuente con ciertos atributos convenientes, conocidos como axiomas de medicin de la desigualdad. Para obtener un anlisis sobre los temas de medicin, ver Cowell 1995 2000. 6 Este informe no se centra en un anlisis de bienestar multivariado completo. Para obtener ms informacin sobre este tema, ver Bourguignon y Chakravarty 2003. 7 La citas de esta prrafo corresponden a las pgs. 4-5 y la pg. 150. 8 La bibliografa sobre las teoras de justicia social es amplia. Ver Sen 2000 para obtener un estudio reciente. 9 Al intentar presentar interacciones complejas en un diagrama tan simple, evidentemente, omitimos varias importantes direcciones de causalidad y ciclos de retroinformacin. Los resultados de mercado y los mecanismos de redistribucin pblica, por ejemplo, afectan a las distribuciones de activos y los conjuntos de oportunidades que enfrentan los agentes, as como sus ingresos y resultados. 10 Ver North (1990) para obtener un tratamiento clsico de las instituciones como normas y reglas del juego. 11 Ver Heller y Mahoney 2003 para obtener un estudio, Tilly 1999 y Bourdieu 1990 para obtener ejemplos clave, y Rao y Walton (prxima publicacin) para obtener un anlisis de desigualdad en el protagonismo desde un punto de vista cultural. Una lnea relacionada de la bibliografa econmica sobre medicin de la desigualdad se refiere al desarrollo de la teora y la medicin de la polarizacin. Esto comienza con el entendimiento conceptual de que la evaluacin que hacen los individuos de la preponderancia de las desigualdades est ligado a las diferencias entre los grupos con los cuales se identifican y los grupos de los cuales se sienten alejados. Ver Esteban y Ray 1994. 12 Ver Rothschild 2001 para obtener una relacin completa sobre cmo Adam Smith y otros pensadores de la Ilustracin se preocuparon bastante por el abuso de la desigualdad de influencia y el papel del protagonismo deliberado de diferentes grupos en la conformacin de los resultados econmicos y sociales. 13 Expresado en lenguaje tcnico, se refiere a la concavidad de las funciones de asistencia social. Ver Ravallion (1997). 14 En la jerga tcnica, acerca de la concavidad de las funciones de bienestar social. 15 Ravallion y Chen (1997) establecieron ese resultado para los mismos datos. 16 Lucas (1988), pg. 5. 17 Forbes tambin utiliza una tcnica economtrica diferente, aplicando el Mtodo Generalizado de Momentos (GMM) de Arellano y Bond (1991) 18 Desde luego, existen otros factores que intervienen en los efectos de las perturbaciones en los pases, como el grado general de apertura, que tiende a asociarse a los efectos a largo plazo menores de las perturbaciones externas adversas. 19 Uno de los ejemplos mejor documentados comprende el importante efecto que ha tenido la privatizacin de las compaas de agua en la reduccin de la mortalidad infantil en Argentina, con efectos muy superiores en los municipios ms pobres (Galiani, Gertler y Schargrodsky 2002). Es importante reconocer estos logros, aun cuando las tasas de desigualdad agregada para los ingresos siguen en aumento en algunos pases. 20 El significado de raza y origen tnico se superpone de manera considerable: ambos son una creacin social, y, en los casos aqu examinados, guardan relacin con el nivel subordinado de Amrica Latina. Aplicamos la prctica comn de recurrir a raza para referirnos a los que se identifican a s mismos o a quienes la sociedad identifica como afrolatinos y etnia o origen tnico para referirnos a los grupos indgenas. El significado de gnero tambin es una construccin social, pero aqu la categora alude a grupos con diferencias biolgicas de sexo. 21 Esto se trata con mayor detalle en el Captulo 9.