Superior Tribunal de Justia

RECURSO ESPECIAL N 758.639 - PB (2005/0097394-9) MINISTRO JOS DELGADO JOS FRANCISCO RGIS E OUTRO EUGNIO GONALVES DA NBREGA E OUTROS MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DA PARABA EMENTA ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, I, DA LEI 8.429/92. AUSNCIA DE DANO AO ERRIO PBLICO. IMPROCEDNCIA DA AO. 1. "O objetivo da Lei de Improbidade punir o administrador pblico desonesto, no o inbil. Ou, em outras palavras, para que se enquadre o agente pblico na Lei de Improbidade necessrio que haja o dolo, a culpa e o prejuzo ao ente pblico, caracterizado pela ao ou omisso do administrador pblico." (Mauro Roberto Gomes de Mattos, em "O Limite da Improbidade Administrativa" , Edit. Amrica Jurdica, 2 ed. pp. 7 e 8). 2. "A finalidade da lei de improbidade administrativa punir o administrador desonesto" (Alexandre de Moraes, in "Constituio do Brasil interpretada e legislao constitucional", Atlas, 2002, p. 2.611). 3. "De fato, a lei alcana o administrador desonesto, no o inbil, despreparado, incompetente e desastrado" (REsp 213.994-0/MG, 1 Turma, Rel. Min. Garcia Vieira, DOU de 27.9.1999). 4. "A Lei n 8.429/92 da Ao de Improbidade Administrativa, que explicitou o cnone do art. 37, 4, da Constituio Federal, teve como escopo impor sanes aos agentes pblicos incursos em atos de improbidade nos casos em que: a) importem em enriquecimento ilcito (art. 9); b) em que causem prejuzo ao errio pblico (art. 10); c) que atentem contra os princpios da Administrao Pblica (art. 11), aqui tambm compreendida a leso moralidade pblica" (REsp n 480.387/SP, Rel. Min. Luiz Fux, 1 T, DJU de 24.5.2004, p. 162). 5. O recorrente sancionou lei aprovada pela Cmara Municipal que denominou prdio pblico com nome de pessoas vivas. 6. Inexistncia de qualquer acusao de que o recorrente tenha enriquecido ilicitamente em decorrncia do ato administrativo que lhe apontado como praticado. 7. Ausncia de comprovao de leso ao patrimnio pblico. 8. No configurao do tipo definido no art. 11, I, da Lei n 8.429 de 1992. 9. Pena de suspenso de direitos polticos por quatro anos, sem nenhuma fundamentao. 10. Ilegalidade que, se existir, no configura ato de improbidade administrativa. 11. Recurso especial provido. ACRDO Vistos, relatados e discutidos os autos em que so partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Primeira Turma do Superior Tribunal de Justia, por unanimidade, dar provimento ao recurso especial, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Luiz Fux, Teori Albino Zavascki e Denise Arruda votaram com o Sr. Ministro Relator. Ausente o Sr. Ministro Francisco Falco. Braslia (DF), 28 de maro de 2006 (Data do Julgamento) MINISTRO JOS DELGADO - Relator RELATOR RECORRENTE ADVOGADO RECORRIDO : : : :

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RECURSO ESPECIAL N 758.639 - PB (2005/0097394-9) RELATRIO O SR. MINISTRO JOS DELGADO (Relator): Em exame recurso especial interposto por Jos Francisco Rgis e Maria das Graas Carlos Rezende contra acrdo que confirmou integralmente sentena em ao de improbidade administrativa, do seguinte teor (fls. 154/156): "No mrito, a ao procedente em parte e a causa despida de qualquer complexidade. Pretende o autor a condenao do ru Municpio de Cabedelo, consistente na retirada dos nomes dos litisconsortes de prdios pblicos do municpio, posto que fere os princpios constitucionais da moralidade e da impessoalidade, dizendo que visou somente a promoo de pessoas com atuao poltica no municpio. Pois bem. O princpio da impessoalidade , segundo o eminente constitucionalista Alexandre de Moraes, foi includo pelo Constituinte de 1988, e chamado de princpio da finalidade administrativa, eis que impe ao administrador pblico que s pratique o ato para o seu fim legal, sendo este fim legal to somente aquele que a norma de direito indica expressa ou virtualmente e como objetivo de ato, de forma impessoal. J o princpio da moralidade, insculpido na Carta Magna da Repblica, impe ao administrador o cumprimento da estrita legalidade, devendo ele, no exerccio da funo pblica respeitar os princpios ticos de razoabilidade de justia, eis que, no entender do insupervel Hely Lopes Meireiles a moralidade constitui pressuposto de validade de todo ato da administrao. In casu, flagrante que os princpios constitucionais da impessoalidade e da moralidade foram feridos de morte, devendo ser resgatados com a deciso judicial. Com efeito, as denominaes de JOS FRANCISCO RGIS ao Ginsio de Esportes e de MARIA DAS GRAAS CARLOS REZENDE, ento Primeira Dama do Municpio Escola Municipal do Bairro do Amm, esto eivadas de vcios, posto que com inteno de promoo pessoal, permanente e legalizada. (grifo meu). Cuido enxergar, tambm, feridos os princpios acima nominados com a denominao de EDSIO PEREIRA REZENDE Escola Municipal de Manguinhos, eis que o demandado conhecido nos meios polticos com EDSIO REZENDE, sem a utilizao do FILHO. E certo, porm, que aqui no se sabe a inteno do legislador, continuando abraada a preliminar da forma apreciada anteriormente nestes autos. Deve haver, em conseqncia, um julgamento de procedncia parcial. Por todo o exposto, e por tudo mais que dos autos consta JULGO EM PARTE PROCEDENTE a presente AO CIVIL PBLICA, proposta pelo Ministrio Pblico da Paraba contra o Municpio de Cabedelo litisconsortes Jos Francisco Rgis e Maria das Graas Carlos Rezende para determinar a retirada das denominaes do GiNSIO DE ESPORTES PROFESSOR JOS FRANCISCO RGIS e ESCOLA MUNICIPAL PROFESSORA MARIA DAS GRAAS CARLOS
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RESENDE, declarando inconstitucionais as Leis Municipais que procederam as denominaes, condenando tambm ao pagamento de custas e despesas processuais. Condeno o autor dos atos declarados inconstitucionais nas sanes do Art. 11, I, da Lei n 8.429/92. Sem honorrios, eis que o patrocinador da presente ao o representante Ministrio Pblico. Publique-se. Registre-se. Intime-se, inclusive o autor da presente ao, membro do Ministrio Pblico, pessoalmente, com a entrega dos autos com vista, nos termos do artigo 41, IV, da Lei n 8.625/93 (Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico) e artigo 135, XVII, da Lei Complementar Estadual n 19/94. Sentena sujeita ao reexame necessrio. Decorrido o prazo do recurso voluntrio, remetam-se os autos ao Egrgio Tribunal de Justia do Estado (Art. 475, II, do Cdigo de Processo Civil)."

Os recorrentes alegam, em sntese: a) que a deciso violou os arts. 11 e 12 da Lei n 8.429 de 1992, impondo pena de suspenso de direitos polticos aos recorrentes, sem nenhuma fundamentao em face de total ausncia de prejuzo para o errio, especialmente por no ter ocorrido dolo na conduta examinada; b) o art. 11 da Lei n 8.429, de 1992, foi aplicado de modo indevido, "haja vista a total ausncia do elementos subjetivo necessrio" para tanto produzir tal efeito.

Contra-razes oferecidas pela manuteno do julgado.

Parecer do Ministrio Pblico Federal, nesta instncia, pelo no-conhecimento.

o relatrio.

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RECURSO ESPECIAL N 758.639 - PB (2005/0097394-9) EMENTA ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, I, DA LEI 8.429/92. AUSNCIA DE DANO AO ERRIO PBLICO. IMPROCEDNCIA DA AO. 1. "O objetivo da Lei de Improbidade punir o administrador pblico desonesto, no o inbil. Ou, em outras palavras, para que se enquadre o agente pblico na Lei de Improbidade necessrio que haja o dolo, a culpa e o prejuzo ao ente pblico, caracterizado pela ao ou omisso do administrador pblico." (Mauro Roberto Gomes de Mattos, em "O Limite da Improbidade Administrativa" , Edit. Amrica Jurdica, 2 ed. pp. 7 e 8). 2. "A finalidade da lei de improbidade administrativa punir o administrador desonesto" (Alexandre de Moraes, in "Constituio do Brasil interpretada e legislao constitucional", Atlas, 2002, p. 2.611). 3. "De fato, a lei alcana o administrador desonesto, no o inbil, despreparado, incompetente e desastrado" (REsp 213.994-0/MG, 1 Turma, Rel. Min. Garcia Vieira, DOU de 27.9.1999). 4. "A Lei n 8.429/92 da Ao de Improbidade Administrativa, que explicitou o cnone do art. 37, 4, da Constituio Federal, teve como escopo impor sanes aos agentes pblicos incursos em atos de improbidade nos casos em que: a) importem em enriquecimento ilcito (art. 9); b) em que causem prejuzo ao errio pblico (art. 10); c) que atentem contra os princpios da Administrao Pblica (art. 11), aqui tambm compreendida a leso moralidade pblica" (REsp n 480.387/SP, Rel. Min. Luiz Fux, 1 T, DJU de 24.5.2004, p. 162). 5. O recorrente sancionou lei aprovada pela Cmara Municipal que denominou prdio pblico com nome de pessoas vivas. 6. Inexistncia de qualquer acusao de que o recorrente tenha enriquecido ilicitamente em decorrncia do ato administrativo que lhe apontado como praticado. 7. Ausncia de comprovao de leso ao patrimnio pblico. 8. No configurao do tipo definido no art. 11, I, da Lei n 8.429 de 1992. 9. Pena de suspenso de direitos polticos por quatro anos, sem nenhuma fundamentao. 10. Ilegalidade que, se existir, no configura ato de improbidade administrativa. 11. Recurso especial provido. VOTO O SR. MINISTRO JOS DELGADO (Relator): O recurso merece ser conhecido. A irresignao dos recorrentes est situada, apenas, no referente aplicao pelo "decisum" dos artigos 11, inciso I, da Lei 8.429 de 02.06.92.

H insurreio, de modo claro, vinculada matria infraconstitucional e nitidamente prequestionada.

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Os recorrentes foram condenados, pelo fato apontado na inicial (terem sido beneficiados por lei municipal que denominou prdios pblicos com seus nomes), penalidade assim descrita na sentena de fls. 155/156: "Por todo o exposto, e por tudo mais que dos autos consta JULGO EM PARTE PROCEDENTE a presente AO CIVIL PBLICA, proposta pelo Ministrio Pblico da Paraba contra o Municpio de Cabedelo e litisconsortes Jos Francisco Rgis e Maria das Graas Carlos Rezende para determinar a retirada das denominaes do Ginsio de Esportes Professor Jos Francisco Regis e Escola Municipal Professora Maria das Graas Carlos Rezende, declarando inconstitucionais as Leis Municipais que procederam as denominaes, condenando tambm, ao pagamento de custas e despesas processuais. Condeno o autor dos atos declarados inconstitucionais nas sanes do art. 11, I, da Lei n 8.429/92."

Em sede de embargos de declarao, o julgado foi complementado para afirmar que condena "o autor dos atos declarados inconstitucionais nas sanes do art. 12, II, da Lei de Improbidade Administrativa, quais sejam, e de confeccionar novas placas com os novos nomes dos prdios e ainda suas instalaes e a suspenso dos seus direitos por 04 (quatro) anos".

Inicialmente, registro que o Ministrio Pblico, em sua petio inicial, requereu a condenao de Jos Francisco Rgis, nas penas do art. 11, I, da Lei n 8.429 de 02.06.92, que assim dispe: "Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da Administrao Pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies, e notadamente: I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competncia,..."

O art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa tem recebido interpretao doutrinria e jurisprudencial de acordo com o objetivo finalstico da referida legislao, que, na lio de Mauro Roberto Gomes de Mattos (O Limite da Improbidade Administrativa, Editora Amrica Jurdica, pp. 7 e 8), "... punir o administrador desonesto, no o inbil. Ou, em outras palavras, para que se enquadre o agente pblico na Lei de Improbidade necessrio que haja o dolo, a culpa e o
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prejuzo, caracterizado pela ao ou omisso do administrador pblico".

Essa linha de pensar seguida por Alexandre de Moraes (Constituio Interpretada e Legislao Constitucional, Atlas, 2002, p. 2.611, citado por Mauro Roberto Gomes de Mattos, obra indicada, p. 8), ao afirmar: "A Lei de Improbidade, portanto, no pune a mera ilegalidade, mas a conduta ilegal ou imoral do agente pblico e de todo aquele que o auxilie voltada para a corrupo. O ato de improbidade administrativa exige para a sua consumao um desvio de conduta do agente pblico que no exerccio indevido de suas funes afasta-se dos padres ticos morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas ou gerar prejuzos ao patrimnio pblico mesmo que no obtenha sucesso em suas intenes, como ocorre nas condutas tipificadas no art. 11 da presente lei."

Em suma, s h o ato ilcito previsto na lei de improbidade administrativa quando ficar comprovado que o agente pblico enriqueceu-se ilicitamente, provocando dano material ao errio pblico. Este o pensamento exposto no REsp n 213.994-0/MG, Rel. Min. Garcia Vieira, 1 Turma, DOU de 27.9.99: "No havendo enriquecimento ilcito e nem dano ao errio municipal, mas inabilidade do administrador, no cabem as punies previstas na Lei n 8.429/92. A lei alcana o administrador desonesto, no o inbil."

Em concluso, "... no havendo desonestidade por parte do administrador, mas mero equvoco, sem que ocorram o dolo e o prejuzo, para o Poder Pblico, no h que falar em improbidade administrativa". (Mauro Roberto Gomes de Mattos, ob. cit. p. 11).

No REsp n 480.387/SP, relatado pelo Min. Lus Fux, 1 Turma, STJ, est confirmado o entendimento acima enfocado, isto , no demonstrado o prejuzo ao patrimnio pblico no h improbidade administrativa.

A caracterizao da improbidade administrativa exige prtica de ato que, alm de ser ilegal, provoque evidente prejuzo ao ente pblico ou enriquecimento ilcito do agente pblico.

No recurso ora examinado, est comprovado que o recorrente Jos Francisco Rgis, na
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qualidade de Prefeito, sancionou lei oriunda da Cmara dos Vereadores que deu nome de pessoa viva a prdio pblico. Nada mais. Resume-se, simplesmente, neste ato, o alegado cometimento de violao do art. 11, I, da Lei 8.429/92.

Ora, como demonstrado, sem a ausncia de leso ao patrimnio pblico, no h que se aplicar a lei de improbidade administrativa.

Aos recorrentes, por terem sancionado a lei em questo, teve-lhe aplicada, sem nenhuma fundamentao, a pena de cassao de seus direitos polticos pelo prazo de 4 (quatro) anos.

Alm de os recorrentes no estarem enquadrados na infrao que lhes foi apontada, h que se considerar a gravidade da pena que foi aplicada sem nenhuma motivao.

No est visualizado o dolo no ato de sano da lei praticado pelo recorrente, para que se tenha como violado o art. 11, conforme afirmado na deciso recorrida.

Certo que, conforme adverte Srgio Monteiro Medeiros (Lei de Improbidade Administrativa, SP, Ed. Juarez de Oliveira, 2003, p. 101) "... que no ser todas e qualquer leso ao princpio da Administrao Pblica, segundo nos parece, idnea a configurar ato de improbidade administrativa, ou, pelo menos, bastante propositura de ao de improbidade. que a ao de improbidade administrativa ao grave, eventualmente estrepitosa e marcante na vida de uma pessoa, assemelhando-se, sob esse prisma, ao penal, pelo que deve ser manejada com desassombro, sobremodo no que se refere aos membros do Ministrio Pblico (no podendo assim, viver sob a ameaa de multas vultosas e de passar condio de rus em ao de improbidade, como resultado do insucesso da ao proposta, salvo a manifesta ocorrncia de m-f), mas tambm com prudncia".

No se deve confundir, para a aplicao de Lei n 8.429, de 1992 ilegalidade administrativa como improbidade. Esta s se consuma quando o agente pblico, no seu agir, devasso, provocando dano ao errio e recebendo correspondente vantagem.

Em face do exposto, estou convencido de que o recorrente no praticou ato de improbidade administrativa.
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A lei que adotou nome de pessoa viva para prdio pblico, sancionada pelo recorrente, pode infringir em tese princpios constitucionais. O fato, contudo, de ter sido sancionada pelo recorrente no configura ato de improbidade.

Se no bastasse o fundamento acima para o provimento do presente recurso especial, outro, tambm, permite tal deciso.

A pena de suspenso de direitos polticos, alm de no estar fundamentado e, consequentemente, sem graduao, desproporcional ao ato praticado.

A fundamentao de penalidade to grave a um membro do Poder Executivo exige que sejam conhecidos os motivos que determinaram ao julgador optar por punio de to grave conseqncia.

Isso posto, em razo de tudo quanto acima est explicitado, dou provimento ao recurso para ter como improcedente a ao de improbidade administrativa e conseqentemente afastar a pena de suspenso dos direitos polticos do recorrente.

como voto.

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CERTIDO DE JULGAMENTO PRIMEIRA TURMA

Nmero Registro: 2005/0097394-9

Nmeros Origem: 20020072991 20040025178 200401306958 PAUTA: 01/12/2005

REsp 758639 / PB

JULGADO: 06/12/2005

Relator Exmo. Sr. Ministro JOS DELGADO Presidente da Sesso Exmo. Sr. Ministro LUIZ FUX Subprocurador-Geral da Repblica Exmo. Sr. Dr. JOO PEDRO BANDEIRA DE MELO Secretria Bela. MARIA DO SOCORRO MELO AUTUAO
RECORRENTE ADVOGADO RECORRIDO : JOS FRANCISCO RGIS E OUTRO : EUGNIO GONALVES DA NBREGA E OUTROS : MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DA PARABA

ASSUNTO: Ao Civil Pblica - Improbidade Administrativa - Prefeito / Ex-Prefeito

CERTIDO Certifico que a egrgia PRIMEIRA TURMA, ao apreciar o processo em epgrafe na sesso realizada nesta data, proferiu a seguinte deciso: Retirado de pauta por indicao do Sr. Ministro Relator. Braslia, 06 de dezembro de 2005

MARIA DO SOCORRO MELO Secretria

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CERTIDO DE JULGAMENTO PRIMEIRA TURMA

Nmero Registro: 2005/0097394-9

Nmeros Origem: 20020072991 20040025178 200401306958 PAUTA: 28/03/2006

REsp 758639 / PB

JULGADO: 28/03/2006

Relator Exmo. Sr. Ministro JOS DELGADO Presidente da Sesso Exmo. Sr. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI Subprocurador-Geral da Repblica Exmo. Sr. Dr. JOO FRANCISCO SOBRINHO Secretria Bela. MARIA DO SOCORRO MELO AUTUAO
RECORRENTE ADVOGADO RECORRIDO : JOS FRANCISCO RGIS E OUTRO : EUGNIO GONALVES DA NBREGA E OUTROS : MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DA PARABA

ASSUNTO: Ao Civil Pblica - Improbidade Administrativa - Prefeito / Ex-Prefeito

CERTIDO Certifico que a egrgia PRIMEIRA TURMA, ao apreciar o processo em epgrafe na sesso realizada nesta data, proferiu a seguinte deciso: A Turma, por unanimidade, deu provimento ao recurso especial, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Luiz Fux, Teori Albino Zavascki e Denise Arruda votaram com o Sr. Ministro Relator. Ausente o Sr. Ministro Francisco Falco. Braslia, 28 de maro de 2006

MARIA DO SOCORRO MELO Secretria

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