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Institut de management public et de gouvernance territoriale

Institut de la gestion publique et du dveloppement conomique

Universit Paul Czanne, Aix-Marseille

Paris

Carlota Perezs contribution to the research program in public management:

Understanding and managing the process of creative destruction in public institutions and organizations
Pr Dr Claude Rochet

Festschrift for Prof. Carlota Perez 70th anniversary

To be published at Anthem Press, London Original French text

La publication de cet ouvrage pour couronner la vie et loeuvre de Carlota Perez au service de la recherche sur les cycles technologiques et leurs relations avec les cycles financiers tombe point nomm puisque malheureusement ses analyses se rvlent entirement fondes : environ 30 ans aprs le dbut du cinquime cycle technologique fond sur les technologies de linformation et de la communication, la crise est l. Une crise systmique globale, analogue celle de 1929, celle qui spare les deux phases des cycles de Kondratiev dont la dure semble toujours bien de 50 60 ans, alors que le discours lyrique sur la nouvelle conomie nous en prdisait la disparition. Carlota Perez na eu de cesse ces dernires annes de nous expliquer que la crise des valeurs technologiques de 2001 ntait pas la vraie crise, mais que celle-ci, compte tenu du divorce persistant entre lconomie relle et lconomie virtuelle, restait devant nous. Ses travaux nous permettent dapprofondir la comprhension du rapport entre capitalisme et socit comme systme fond sur le dsquilibre, en mettant laccent sur le rle spcifique du capitalisme financier qui vient tour tour soutenir puis contrarier la dynamique de lentrepreneur, qui est le modle anthropologique rellement nouveau du capitalisme comme la dgag Schumpeter. Donc, cette logique des cycles se vrifiant, nous allons traverser une phase de haute turbulence, accompagne de troubles sociaux et politiques sinon de guerres. Le mois doctobre 2008 fera date en nous ayant donn loccasion de voir les libraux les plus orthodoxes se convertir linterventionnisme tatique le plus radical, au point que The Economist a titr Re-bonjour, Monsieur Colbert1 (en franais). Il est donc grand temps de revisiter le rle du management public face ces enjeux. Dans le monde anglo-saxon, il sest centr sur un seul concept : lefficience des organisations, qui est devenue, selon lexpression de Fred Thompson (2006), le saint Graal des administrateurs, et le critre unique du bien et du mal. Or, la gestion du monde rel requiert dintroduire dautres critres, ceux du jugement de valeur qui permet dvaluer lefficacit et la pertinence de laction publique. Non quil faille se dsintresser de lefficience ! les systmes et les organisations publiques conus pour rguler le monde du paradigme socio-conomique prcdent ne sont plus adapts et cotent chers : se cre alors un effet de ciseau entre le cot de lEtat et son efficacit dans la rsolution des problmes. Lincapacit de lEtat traiter les problmes devient le prtexte de

The Economist, Oct 23thrd, 2008

son limination, ce que jai analys sous le terme de processus deuthanasie bureaucratique de lEtat2. Pour Carlota Perez (Perez, 2004), les institutions sont, elles aussi, soumises au processus de destruction cratrice schumptrien auquel les leaders politiques sont peu prpars. Elle plante trs clairement le dcor en conclusion de son uvre maitresse (2002 :166) :
It is then possible to envisage the present model as an early-warning tool, providing criteria to guide policy making. Could the bubble and its consequences be avoided? Could some institutional agent or the capitalists themselves identify the onset of maturity and facilitate the next revolution and its flourishing? Could the decline of the old industries be forestalled by conscious modernization? Could the shift of power at the turning point be engineered without the recession and the social tension involved () The answers to those questions do not merely require research but a very deep understanding of the many human and social complexities involved

Si le modle nous fournit les signaux dalerte et la dynamique densemble, il ny a pour autant aucun dterminisme ni aucune recette universelle pour grer cette volution.

Le dcalage dvolution de lEtat est-il pilotable ?


Je rsume ce problme sur le schma suivant que jemprunte Carlota Perez et qui fait apparatre deux facteurs de dcalage entre volution de lEtat et volution du secteur industriel :
Un fil conducteur: le dcouplage d Exhaustion of the paradigm
Critical momentum
Quic kTi me et un dc ompress eur sont req uis pour visi onner c ette i mage.

? volution New paradigm

Socio economic pressure for change

Institutionnal inertia
dc ompress eur sont req uis pour visi onner c ette i mage.

Socio economic system

Reconciliation New commonsens


New socio-economic framework Long term growth period

D aprs

Carlota Perez

(2004)

Le premier exemple de ce type que jai analys est la rforme des poor laws de 1832 face linefficacit et aux comportements rentiers induits par le systme de Speenhamland : lincapacit rformer le systme devient le prtexte de sa destruction, avec les consquences catastrophique que lon sait. Voir Claude Rochet, 2007 Le Management Public comme Science Morale , http://tel.archives-ouvertes.fr/index.php?action_todo=search&view_this_doc=tel-00202800&version=1

Le premier est chronologique. Pour ce qui est du cinquime cycle de Kondratiev, lEtat est touch plus tard par les technologies de linformation qui ont en premier atteint les modes de production des entreprises. Durant la deuxime partie des annes 1990, celles-ci ont d apprendre marche force repenser leurs modles daffaires et conjuguer innovation dans les productions, les processus et surtout dans lorganisation. Cette innovation a t un changement radical o les anciennes industries peinant voluer ont t limines dans un contexte de comptition froce dans le peloton de tte des entreprises les plus innovantes. Cette premire composante du dcalage ne comporte aucun jugement de valeur : lEtat et ses organisations sont tout simplement touchs plus tard que le secteur concurrentiel. Autre facteur : Il sagit dun rseau dorganisations beaucoup plus grand que celui du secteur concurrentiel, et si les problmes de co-volution entre architecture des organisations et architectures technologiques sont globalement dune complexit identique, ils diffrent en intensit et en temporalit de dploiement. Lautre composante du dcalage est plus problmatique, cest celle de linertie des institutions. Chaque changement de paradigme se propage en trois niveaux inter relis (Perez, 2004) : Le nouveau systme technologique qui se dploie dans la sphre productive, soit dans le cas prsent, limpact des technologies de linformation sur les modes de production et lorganisation du travail. Un ensemble de meilleures pratiques capables de tirer avantage de ces technologies, qui deviennent des pratiques gnriques se diffusant lensemble des activits productives et crant le cadre de linnovation (ce que furent les mthodes japonaises de production dans lindustrie automobile). Lmergence dun nouveau sens commun, qui permet la dfinition dun nouveau cadre institutionnel. Ces trois niveaux correspondent trois vagues qui se recouvrent partiellement. Le plein panouissement du potentiel du nouveau paradigme ncessite quil se propage au niveau 3, le niveau institutionnel. Cette propagation est celle du processus de destruction cratrice au niveau des institutions : les institutions de la vague technologique prcdente ne sont plus appropries lpanouissement des possibilits de la technologie et doivent tre repenses. Sur un plan historique, cest un point dindtermination (Perez, 2004) dans lhistoire des nations. Celles qui parviennent rtablir le couplage entre institutions et systme techno4

conomique voient la productivit de leur conomie crotre considrablement, les autres dcrochent. Le dcalage est le moment critique de lvolution de lEtat face au changement technologique. Cest un moment critique car la destruction cratrice est aussi celle des consensus sociaux, le dclin des groupes sociaux leaders et la promotion de nouveaux groupes. Historiquement, ce fut le remplacement de la domination de laristocratie foncire par la bourgeoisie industrielle, de la paysannerie par la classe ouvrire. Aujourdhui, cest lapparition dune nouvelle forme dentreprenariat et lmergence du travailleur du savoir qui remplace le travailleur vendant sa force physique. Ce moment critique est aussi une occasion de redistribution des cartes entre les nations, comme lavait bien vu Alexandre Gerschenkron en offrant lopportunit pour les nations en retard de rattraper les nations dominantes par une stratgie dinnovation institutionnelle. Les nations anciennes, qui avaient construit les cadres institutionnels appropris lancien paradigme, doivent les reconvertir. Elles sont de ce fait confrontes des phnomnes de rsilience institutionnelle dautant plus importants que ces institutions ont gnr des organisations bureaucratiques difficiles changer.

Ce que nous enseigne lhistoire


Schumpeter, dans son Histoire de lanalyse conomique, dcrit avec intrt la position de John Stuart Mill sur ltat de la bureaucratie anglaise au milieu du XIX sicle3. Les institutions britanniques un Etat fiscalo-militaire puissant, si bien dcrit par Patrick OBrien avaient assur la prosprit et la position prpondrante du pays. Car contrairement ce qui est devenu un strotype, cest de linteraction entre le pouvoir - donc de la politique - et de labondance (power and plenty) que procde le succs anglais. Les libre-changistes et les thoriciens du laisser-faire ont prsent les politiques mercantilistes comme uniquement proccupes par le pouvoir et ne faisant du commerce et de lindustrie quun moyen. Cette interprtation est trs prsente chez lhistorien sudois du mercantilisme Eli Hecksher, et Jacob Viner (1948) a montr son caractre dogmatique4. La relation entre power and plenty a toujours t, au contraire une relation quilibre ou ni le pouvoir ni le commerce ntait un

Aucun administrateur srieux naurait pu prtendre lpoque () que, les conditions conomiques et sociales et les mais lorganes de ladministration publique tant ce quils taient, toute tentative ambitieuse de rgulation et de contrle de lconomie par lEtat aurait abouti autre chose qu un chec (Schumpeter, HAE II, 234).
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Jacob Viner, "Power and Plenty as Objectives of Foreign Policy in the Seventheenth and Eighteenth Centuries," World Politics, Vol. 1, no. 1 (October 1948)

but en soi, suppos comme auto-suffisant, mais une dialectique auto-renforante dont la trace remonte la premire mondialisation, la Pax mongolica, dont la somme monumentale de Findlay et ORourke (2008) nous dcrit la dynamique. Ainsi, lAngleterre a consacr 20% de son PIB au budget de lEtat (le budget de lEtat en France aujourdhui, si critiqu, nest que de 16% du PIB) dont 80% pour la Royal Navy. La cl de la puissance de la Royal Navy tait sa capacit maintenir en mer jusqu 80% des navires et des marins grce un management habile de la chane logistique : rparation, quipage, avitaillement (Findlay, ORourke 2008 :256), chiffre que ne purent atteindre ni les Franais, ni les Hollandais. Les capitaines devaient accrocher lennemi ds que possible. De sorte que les jeunes officiers et les quipages acquerraient plus dexprience. La Navy avait compris le caractre stratgique de la connaissance, dont bnficiait la Marine de commerce qui devenait son tour un rservoir de comptences en temps de paix aisment convertible en force militaire. Plus un pays se dveloppe, plus le phnomne dinertie institutionnelle se renforce par la constitution dintrts acquis (vested interests) : Mais lAngleterre a su se montrer habile dans la gestion de cette volution. Ainsi, aprs la Rvolution anglaise de 1688, le Parlement changea la politique doctroi des monopoles pour ne plus protger une entit en particulier (comme les Merchant Adventurers) mais des secteurs industriels, face au concurrent de lpoque : les Pays-Bas, qui pratiquaient cette politique doctroi de monopoles des intrts particuliers au mpris de lintrt gnral. A lEtat dassurer la scurit nationale et de fixer le cadre de la comptition entre entrepreneurs nationaux : Friedrich List ne thorisera pas autre chose dans sa thorie du protectionnisme ducateur qui est au cur de son systme national dconomie politique5. Cest dans la premire moiti du XIX sicle que lon est confront au premier besoin dajustement entre volution de la sphre socio-conomique et de la sphre socioinstitutionnelle dans la phase finale du premier cycle de Kondratiev. Le vent soufflait trs nettement en faveur des partisans du laisser-faire et du libre-change, pour deux raisons. Du point de vue de la gestion de la bureaucratie administrative, il faut se ranger au constat de Schumpeter : les politiques mercantilistes avaient gnr dimportantes et coteuses bureaucraties au moment o ces politiques ntaient plus utiles lAngleterre parvenue au

Adam Smith disait galement que la dfense est plus importante que lopulence (L IV de La Richesse des Nations) et pris la dfense des Navigation Acts car il voyait dans la Marine marchande un rservoir de marins pour la Navy.

fate de la puissance. Il nexistait aucune technique de management public pour rduire la bureaucratie, ce qui a justifi la position dsabuse de Stuart Mill qui se rallie son corps dfendant au laisser-faire6. Mais lvolution vers le laisser-faire et le libre-changisme avaient une autre raison: le protectionnisme rmanent de la politique anglaise avait, maintenant quelle avait acquis la suprmatie mondiale, un caractre rtrograde en dfendant laristocratie terrienne contre la prise du pouvoir par les industriels. Ce que ne manque pas de relever Friedrich List, qui souligne la convergence entre la doctrine cosmopolite dAdam Smith et les intrts de lAngleterre7. Le mouvement pour labolition des corn-laws a t en fait un mouvement social contre la vie chre, traduisant la pression pour le changement manant du nouveau systme socioconomique envers les institutions. Les corn laws taient devenues trs impopulaires, car elles maintenaient un prix lev des grains et avaient t dfendues par le ministre Lord Castlereagh, ouvertement ractionnaire et affichant un mpris absolu pour les classes laborieuses. Castlereagh, face la rcession que connat lAngleterre au sortir des guerres napoloniennes, est lauteur des lois de suspension de lhabeas corpus et de la libert de la presse, votes par une Chambre de propritaires terriens dont les corn laws dfendaient les intrts. LAngleterre, dans les annes 1830 et 1840, connat un taux de chmage de 20 30% de la population ouvrire alors quelle abonde en richesses, mais avec une migration de lactivit conomique de latelier rural vers lindustrie urbaine. Le travail dagitation mene par Richard Cobden et sa ligue anti-corn laws avait sensibilis lopinion. Cre en 1840, elle tait devenue un mouvement politique avec des reprsentants au Parlement. Une rcolte pourrie par la pluie en 1845 rendit le maintien des corn laws impossible. La crise de 18451847 fut la dernire crise de type ancien rgime, une crise frumentaire qui toucha toute lEurope mais particulirement lIrlande (crise la pomme de terre), faisant au total un million de mort, et qui ne sera pas trangre aux troubles politiques de 1848 (Bairoch, VD II). Cobden reut le soutien des nationalistes irlandais avec Daniel OConnell. La lutte contre les corn laws tait, pour parler en termes modernes, une cause de gauche et les protectionnistes

J'avoue que je ne suis pas enchant de l'idal de vie que nous prsentent ceux qui croient que l'tat normal de l'homme est de lutter sans fin pour se tirer d'affaire, que cette mle o l'on se foule aux pieds, o l'on se coudoie, o l'on s'crase, o l'on se marche sur les talons et qui est le type de la socit actuelle, soit la destine la plus dsirable pour l'humanit, au lieu d'tre simplement une des phases dsagrables du progrs industriel John Stuart Mill, Principes dconomie politique, 1848
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Un pays comme lAngleterre qui, dans lindustrie manufacturire, a une grande avance sur les autres, ne peut mieux maintenir et tendre sa suprmatie manufacturire et commerciale que par la plus grande libert possible des changes. Pour lui, le principe cosmopolite et le principe national ne sont quune seule et mme chose () Depuis un quart de sicle, le systme prohibitif de lAngleterre fonctionne son dtriment et dans lintrt des nations ses rivales (List,1841, 1998 :105)

taient les ractionnaires. Mais elle fut rellement une gestion intelligente de la crise dajustement Labandon des corn laws en 1846, prsent comme le triomphe de la politique de laisser-faire, peut tre vu de manire radicalement diffrente. Pour Richard Cobden, abolir les corn laws, ctait affaiblir les industries des pays concurrents en leur ouvrant le march anglais et en les incitant rester dans des activits rendement dcroissant :
The factory system would, in all probability, not have taken place in America and Germany. It most certainly could not have flourished, as it has done, both in these states, and in France, Belgium, and Switzerland, through the fostering bounties which the high-priced food of the British artisan has offered to the cheaper fed manufacturer of those countries
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Le libre-change peut donc participer dune politique de puissance : il exprimait cette poque les intrts nationaux de lAngleterre et tait ncessaire laffirmation de la Pax Britannica. Hasard de lhistoire, six mois aprs labolition de corn laws en mai 1846, Friedrich List se suicide sous le double effet de la maladie et de soucis financiers, ce qui va contribuer donner la victoire du libre-change une dimension symbolique. Le libre-change recevait ainsi ses lettres de noblesse avec un alibi social et une justification scientifique par les ides des conomistes classiques, celles de Ricardo principalement, et de tout le courant saint-simonien. Grce lappui des saint-simoniens Richard Cobden construira son rseau de traits dabord avec la Belgique puis surtout avec la France de Napolon III en 1860. Pour Raymond Boudon (2006), la politique de Cobden serait assimilable au blairisme daujourdhui, Cobden tant une sorte dAnthony Giddens avant lheure avec sa troisime voie entre libralisme et socialisme, grce cette convergence historique des intrts de catgories sociales que tout opposait par ailleurs. Cest dans ces conditions que le libre-change se constitua, pour lAngleterre, en mythe identitaire pour reprendre la formule dEmmanuel Todd. Mais sur le plan de ladministration publique, la victoire du laisser-faire na pas t celle de la diminution de linterventionnisme tatique. On assiste, entre 1830 et 1850 une explosion des fonctions administratives de lEtat. Mme un laisser-fairiste comme Chadwick (un des deux promoteurs de la rforme des poor laws de 1832) voluera face aux manifestations dhostilits dont il sera lobjet pendant la rcession conomique de 1837, dont les effets seront considrablement aggravs par la suppression des poor laws. Il sera lauteur dun rapport sur

8 Le systme de la manufacture, en toute probabilit, ne se serait pas dvelopp en Amrique et en Allemagne. Il ne se serait certainement panoui comme il la fait dans ces pays, ainsi quen France, en Suisse et en Belgique , grce aux libralits stimulantes quont t les prix levs de lalimentation de lartisan britannique au profit des fabricants nourris plus conomiquement de ces pays . The Political Writings of Richard Cobden, 1868, William Ridgeway, London, vol. 1, p. 150; cit in Reinert, 1998, p. 292

la condition sanitaire des classes laborieuses en Grande-Bretagne prconisant linstauration dun systme de sant publique, qui sera dans un premier temps rejet par le gouvernement conservateur puis adopt par le gouvernement libral en 1848. Le programme de linterventionnisme tatique avait t dtaill de manire prcise dans les principes utilitaristes de Jeremy Bentham qui ont ncessit plus dintervention administrative, car selon llgante formule de Polanyi le laisser-faire nest pas un moyen de faire les choses, cest la chose faire (1983 : 189). Faire le laisser-faire implique un activisme administratif dbordant. Bentham sinscrit avant lheure dans la tradition du positivisme logique. Pour lui, il y a trois choses indispensables au succs de lconomie : linclination, le savoir et le pouvoir. Si linclination est le propre de lentrepreneur, le savoir et le pouvoir sont administrs avec une meilleure efficience par le gouvernement que par les personnes prives. Ce qui suppose un dveloppement considrable de ladministration : le libralisme de Bentham signifie que laction parlementaire doit tre remplace par celle dorganismes administratifs (Id.). Nous retrouvons ici des analogies avec la mise en place contemporaine du NPM (New Public Management) et de sa bureaucratie librale , selon lexpression de David Giauque, qui sest traduite par une hausse considrable de la rglementation. Polanyi note que, alors que cest limplantation du laisser-faire qui a t planifie, tandis que le retour ce systme plus quilibr, rgi par des principes de planification, sest fait de manire naturelle : droit syndical, loi sur les accidents du travail, inspection des usines, assurances sociales, services publics, instruction obligatoire, politique de sant publique la fin du XIX sicle verra toute lEurope se doter dune lgislation sociale qui ne sera pas luvre didologues et de lapplication de croyances, mais tout tend tayer lhypothse que des raisons objectives de nature incontestable ont forc la main des lgislateurs (Id :199).

Le retour de lEtat
Ce nest pas tellement dun retour dans les faits dont il sagit, car lEtat na jamais t bien loin, mais dun retour dans les ides dominantes sur les stratgies institutionnelles. Quel est lenjeu ? Adoptons lhypothse de Chris Freeman (1995) selon laquelle la croissance conomique est le rsultat de la congruence de cinq sous systmes : la science, la technologie,

la culture, lconomie et la politique9. La performance est donc une proprit mergente qui est lie la qualit des interactions entre ces sous-systmes. Dans une priode de rupture technologique, la performance va rsulter de lmergence dun mtasystme capable dintgrer et de piloter la complexit cre par lapparition dune nouvelle technologie. Ce processus est la base de linnovation. La technologie doit tre ici comprise au sens large, comme lensemble du capital de savoir oprationnel10 disponible pour crer de la richesse par dans de nouveaux processus, modes organisationnels et nouveaux produits. Elle est la mesure de notre ignorance selon lexpression de Moses Abramovitz qui calculait en 1956 que la croissance ntait due que pour 10 20% laccumulation du capital physique. Dans ce processus, lEtat joue plusieurs rles : il dfinit les rgles du jeu tout en tant joueur, comme la montr Douglass North (1990). LEtat dfinit les institutions qui vont rduire les cots de transaction entre les acteurs et entre les sous-systmes, par lefficacit des rgles poses. Il est en mme temps une organisation qui gre des politiques, comme la recherche et la technologie, la construction dinfrastructures, linvestissement dans lducation, qui sont les conditions de tout dveloppement et de linnovation. Deux options soffrent alors : ou le progrs technologique est le rsultat dun laisser-faire, laisser innover et lEtat est un cot de gestion dinfrastructures quil sagit doptimiser, ou il requiert une action spcifique de lEtat, une stratgie dont le rapport cot valeur doit tre valu et il y a place pour des politiques publiques proactives. La premire option est celle de lcole no-classique qui a donn naissance au New Public Management, soit la rforme de lEtat rduite celle de son administration par lintroduction de mcanismes de march dans son fonctionnement. Lautre option sinscrit dans la ligne des no-schumptriens (Freeman & Soete, 1997 Carlota Prez, 2003), qui montrent que les ruptures technologiques sont des opportunits pour redistribuer les cartes entre les avantages comparatifs des nations. Cela ncessite une politique proactive de lEtat, autrement dit une politique industrielle, terme qui tait devenu un gros

9 Cette approche est dj prsente chez Fernand Braudel Toute socit dense se dcompose en plusieurs ensembles : lconomique, le politique, le culturel, le social hirarchique. Lconomique ne se comprendra quen liaison avec les autres ensembles , sy dispersant mais ouvrant ses portes aux voisins. Il y a action et interaction. Cette forme particulire et partielle de lconomique quest le capitalisme ne sexpliquera pleinement qu la lumire de ces voisinages et de ces empitements ; il achvera dy prendre son vrai visage . La Dynamique du Capitalisme, 1985, Champs Flammarion, p.6768. 10 Nous adoptons tout au long de cet ouvrage lhypothse de Jol Mokyr (2003) Technology is knowledge

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mot dans la doctrine de la Commission de Bruxelles et qui est revenu brutalement en grce la faveur de la crise financire mondiale doctobre 2008.

Forger lavenir, rattraper ou dcliner ? Le rle des institutions


Il y a donc place pour une action volontaire des pays en retard pour rattraper ces leaders (le catching-up pour reprendre la formulation de Moses Abramovitz) dont les institutions et les consensus sociaux sont soumis des tensions de nature menacer leur quilibre interne et leurs quations de puissance et remettre en cause leur leadership (le falling behind), tandis quils doivent sans cesse avancer sur la frontire technologique (le forging ahead) : cest la qualit des interactions entre les cinq sous-systmes qui va dterminer la trajectoire technologique entre ces trois options. Dans des conomies o, comme en France ou en Europe du Nord, les structures publiques absorbent plus de la moiti du PIB, le bon emploi et la bonne gestion de ces ressources a un impact dautant plus stratgique, surtout quand ces dpenses sont finances depuis trente ans par lemprunt. Une dpense publique peut financer de la R&D, lacquisition dactifs technologiques, des avances sur des positions stratgiques, des infrastructures, de lducation et dune manire gnrale un accroissement du capital humain , bref, des investissements dans lavenir. Peu importe alors que le financement se fasse par le dficit puisquil contribue augmenter la capacit productive de la socit qui pourra se traduire par un excdent quand la conjoncture deviendra favorable. Le dficit franais en 1946 tait de 145% du PIB : il a t compltement effac par la croissance des Trente glorieuses, une inflation de bon aloi refltant la hausse gnrale des prix et des salaires et des taux dintrt ngatifs. Si les organisations publiques sassoupissent sur leurs positions acquises, non seulement elles ne contribuent plus laccroissement du capital humain, mais elles voient leur impact diminuer tandis que le cot global de lEtat saccrot. Si cet effet se cumule un manque de productivit interne de ladministration publique, le ciseau entre cot et valeur produite devient dfavorable. Les institutions des Trente glorieuses ont permis de tirer profit des opportunits du systme de production de masse, essentiellement aprs 1945 pour lEurope. En 1913, les prlvements publics reprsentaient 9% du PIB en France. En 1974, la fin du cycle, 35 % et en 2004 54%, sans que lon puisse dire que la France soit entre dun bon pied dans la socit de linformation et ait conu le cadre institutionnel appropri. A la fin des annes 1960, la France consacrait 6% de son PIB la recherche, contre un peu plus de 2% aujourdhui. Surtout, 1974 11

marque le point dinflexion quest la baisse de la part de lemploi industriel dans les industries de la production de masse qui nest pas compense par des crations demplois dans dautres secteurs, avec pour consquence lapparition du chmage structurel. La disparition de la politique industrielle sous linfluence des thses nolibrales, combine une politique de taux dintrts rels positifs a entretenu une croissance molle, et ce qui aurait pu et du tre une priode de destruction cratrice la Schumpeter na t quun lent et long processus de destruction destructrice (Aglietta et Berrebi, 2007, chap IV). Il y a donc bien un ciseau entre cot croissant des organisations et rendement dcroissant des institutions. Cest un problme somme toute classique dobsolescence dans une dynamique de systmes adaptatifs : lentropie organisationnelle se conjugue avec la rsilience des institutions pour bloquer volution de lEtat et la dsynchroniser de lvolution des autres sous-systmes. Une action volontaire de rforme de lEtat pourrait rtablir la synchronisation. Mais cela devient en pratique impossible compte tenu des ides dominantes sur lEtat, issues de la thorie noclassique, qui ne lui attribuent quun rle rsiduel de gestion de ce que ne peuvent pas faire les marchs (les market failures). Ainsi, cest au moment o lEtat cote le plus cher quil devient impossible rformer faute de pouvoir dfinir son rle. Le dbat public semble bloqu : dun ct les ultras du libralisme entendent dmontrer la ncessit de faire, enfin, disparatre lEtat. De lautre, les intrts tablis du systme protg garanti par lEtat dfendent le status quo, la bureaucratie, au nom de la dfense du service public : cest ce cercle vicieux qui alimente le processus deuthanasie bureaucratique Pour rendre ce dbat commensurable, il faut nous poser la question : comment lEtat et dune manire gnrale les institutions publiques peuvent-elle crer de la valeur ? Il est intressant quun lment de rponse nous vienne dun ancien tenant du courant noclassique, Douglass North, qui fut lun des fondateurs du courant cliomtricien , ou nouvelle histoire conomique qui tenta dappliquer lhistoire les principes mcaniques et positivistes de lconomie noclassique (Freeman et Loua, 2001). North a progressivement abandonn son orientation no-classique initiale (North & Thomas, 1973) o le mcanisme des prix permettait dliminer les institutions obsoltes. Il tablit quil peut y avoir des

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institutions inefficaces (inefficient institutions) quaucune pression comptitive ne pousse


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se rformer, gnralement parce quelles servent des intrts tablis et non le bien public (North, 1981). North dfinit les institutions comme des rducteurs dincertitude qui tablissent des structures stables permettant linteraction des acteurs de la socit (1990 : 6) qui, dans la terminologie de Freeman, permettent la congruence des cinq sous-systmes vers un mta systme que sera une socit sachant tirer parti des opportunits technologiques. Les institutions permettent didentifier les opportunits (en crant les incitatifs appropris), tandis que les organisations permettent de les exploiter : il y a donc co-volution entre institutions et organisations .
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Comment

voluent

les

institutions

face

aux

rvolutions

industrielles ?
Mais North, sil pose la relation entre institutions et organisations dans un modle volutionniste, nen dfinit quincompltement la dynamique. Il sattache surtout analyser quels incitatifs appropris les institutions doivent mettre en place pour avoir des organisations performantes, en pensant principalement au cas des Etats-Unis, soit des interactions entre des institutions publiques et des organisations prives. Il suppose que la connaissance acquise par la pratique (le learning by doing) au niveau des organisations suffit forger, par rtroaction (le feedback), une nouvelle culture des concepteurs dinstitutions publiques. Dune part, cette vue nous semble exclusivement managriale et ignorer le cycle des ides qui a son autonomie par rapport celui des organisations. Les ides peuvent prcder les innovations et tre une condition de leur apparition, comme le furent les Lumires. Au contraire, quand elles se conglent en idologies, par principe elles donnent tort au rel pour faire prvaloir le dogme. Lhistoire des XIX et XX sicles est l pour nous rappeler que ce parfait feedback de lexprience pratique acquise dans les organisations sur la conception des institutions nest que lexception, gnralement grce aux priodes de crises ou de circonstances exceptionnelles - et que lidologie prvaut.

11 North emploie le terme inefficient institutions que nous ne traduirons pas par institutions inefficientes pour ne pas introduire la notion de productivit interne. Il peut y avoir des institutions efficaces quant leur impact sur les cots de transaction, mais faible efficience si lon fait entrer leur cot dans lquation. Ce faisant nous vitons de tomber dans le pige de la rationalisation bureaucratique qui va ne se centrer que sur les cots comme le fit le New Public Management et qui a amen construire des institutions apparemment productives mais inefficaces en termes dimpact. 12 Both what organizations come into existence and how they evolve are fundamentally influenced by institutional framework. In turn, they influence how the institutional framework evolves (North 1990, p. 5)

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North a, dans son dernier ouvrage (2005), fait voluer son analyse en considrant comme Aoki - que les institutions sont des systmes durables de croyances partages. Le dveloppement des systmes sociaux conomiques est une succession de phases ergodiques (ltat dun systme un moment donn peut permettre de prdire son tat un moment ultrieur) lorsquil volue au sein du mme paradigme socio-conomique, et de phases nonergodiques lorsquil y a changement de paradigme lors des rvolutions industrielles. La cl du changement est alors dans la capacit du systme de croyances se remettre en cause. Dautre part, cela ne rpond pas la question essentielle qui se pose nous : comment, face des bureaucraties professionnelles tatiques puissantes les institutions publiques sont-elles capables dapprentissage ? Face des organisations considres comme irrformables, la tentation dentrer dans la logique de l euthanasie bureaucratique de lEtat est forte : Le public peut tre tent de rejeter dans un mme mouvement le cot conomique et social dune insupportable bureaucratie et le principe mme de lintervention publique. Pour les dirigeants, il est beaucoup plus facile dadopter les ides dominantes - et surtout confortables - du laisser-faire que de sinvestir dans le rle difficile et ingrat de patron de la machine publique pour la rformer. Li au progrs de lindividualisme contre le sens du bien commun, cela a t et est encore le principal facteur dadhsion au dogmatisme libral que dnonce Schumpeter dans son Histoire de lAnalyse Economique. La gestion du dcalage par lEtat est donc bien le moment critique de lvolution dune nation.

LEtat peut-il apprendre ?


Partons du constat que les organisations prives ne sont pas dotes dun code gntique spcifique qui les rendrait plus aptes lapprentissage et lvolution que les organisations publiques. Jai montr (Rochet, 2007) quil ne pse aucune fatalit bureaucratique sur le secteur public qui le rendrait inapte lvolution. Ds lors, la question de lvolution de lEtat devient un espace pour la comptition entre nations: celles qui sauront le mieux grer lvolution de leur Etat, tant dans sa dimension institutionnelle que bureaucratique, et piloter linnovation institutionnelle, pourront creuser lcart. Il ny a l que la reproduction, sous des formes nouvelles, dun processus historique dont les grandes constantes ont t bien dessines par Erik Reinert (2007) et qui sinscrit dans la continuit du systme national dconomie politique de Friedrich List (1841).

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Faire le design de cette volution, voil une tche laquelle nous appelle le cadre de rfrence dvelopp par Carlota Perez et qui devrait tre celle du management public comme discipline acadmique. Pragmatiquement, cela revient poser la question : lEtat, dans ses modes de gestion, serait-il en retard dune rvolution industrielle ? Un cas dcole de ce dcalage est son rapport ses systmes dinformation. Ltat pense toujours informatique , soit accumulation de capital matriel, et non systme dinformation comme levier de transformation des organisations. Cela est une source de perte de productivit des investissements informatiques et de la persistance dun paradoxe de Solow dans ladministration publique. En France, comme dans beaucoup de pays dvelopps, lEtat ne sest pas dot dune direction des systmes dinformation (Rougier, 2003) en charge de dfinir un rfrentiel darchitecture et une politique dinteroprabilit, avec pour consquences des systmes htrognes qui ne permettent pas la transition ncessaire vers un pilotage par les rsultats et surtout une politique dachat anarchique qui, intelligemment conue, pourrait tre un levier de politique industrielle et de soutien aux PME innovantes. Beaucoup de ces problmes ont t expriments par le secteur industriel par essais et erreurs. Des enseignements en ont t tirs qui sont aujourdhui des acquis qui pourraient sans grande difficult tre intgrs par le secteur public. Plus la transformation du cadre socioinstitutionnel est tardive, plus le dcalage saccrot et plus elle est coteuse raliser. En bref, la question fondamentale est : lEtat se met-il en position dapprendre pour se transformer ? Ne pas savoir est un problme qui peut tre rsolu par lapprentissage, mais ne pas savoir que lon ne sait pas et ne pas se mettre en position dapprentissage est une faute : le dcalage naturel devient ds lors un retard coupable par incomptence pratique et manque de vision politique. Pour explorer cette hypothse de la synchronicit de lvolution de lEtat et de la technologie, nous considrons la technologie comme base de connaissance au sens o lentend Jol Mokyr. Les socits sont des systmes adaptatifs dont laptitude au changement dpend de la base de connaissances, des croyances aux vrits scientifiques valides . Cest elle qui va grer la rsistance au changement comme processus de slection de technologies nouvelles et de nouvelles combinaisons politiques et sociales. Les puissances dominantes sont celles qui trouvent la bonne combinaison tant pour assurer leur quilibre interne que celui de leurs relations avec les autres systmes nationaux dconomie politique.

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Le vritable moteur de la croissance est donc la base de connaissance, incarne dans les institutions formelles et informelles chez North et Landes, qui ont actualis cette distinction tablie la fin du XIX sicle par Veblen et Commons. Notre modle de base part du concept de connaissance utile chez Mokyr (useful knowledge) et se reprsente comme suit (Figure

Figure 2 : l'volution de la connaissance, selon Jol Mokyr

- La connaissance thorique (ou pistmique), est compose dune partie des connaissances scientifiques disponibles, mais surtout de nos croyances, de ce que lon considre comme plausible. Cest une connaissance pour elle-mme, qui est produite pour lamour de la connaissance - ainsi que David Hume le formula dans Of the Rise and Progress of the Arts and Sciences (1742) - par un petit nombre de personnes et est gnralement le fruit du hasard . Elle merge avant que lon connaisse ce quoi elle peut servir, ce qui est le cas des
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avances de la science et du progrs technologique. Cette gnration de connaissance obit elle-mme un processus volutionniste de tri-slection qui va lui-mme dpendre de ltat de la connaissance existante, en application du principe de dpendance de sentier. - La connaissance empirique (ou prescriptive): cest la connaissance pratique et oprationnelle qui est engramme dans les artefacts. Lamlioration empirique (le learning by doing) de cette base de connaissance est limite. Par exemple, je peux amliorer de manire empirique ma matrise de lordinateur sur lequel je tape ce texte. Mais si je veux concevoir un systme dinformation, jai besoin davoir accs la base de connaissance pistmique qui fonde ma pratique. Cest le learning before doing de Pisano (2002).

13 Avarice, or the desire of gain, is an universal passion, which operates at all times, in all places, and upon all persons: But curiosity, or the love of knowledge, has a very limited influence, and requires youth, leisure, education, genius, and example, to make it govern any person. You will never want booksellers, while there are buyers of books: But there may frequently be readers where there are no authors. Multitudes of people, necessity and liberty, have begotten commerce in Holland: But study and application have scarcely produced any eminent writers. Hume, op. cit.

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Quel mcanisme de lvolution va soutenir le progrs technologique ? Pour Mokyr, la connaissance pistmique est le gne tandis que la connaissance empirique est le phnotype. Cest la capacit tablir des interactions entre le gne et le phnotype qui est le moteur de lvolution des technologies. Les institutions en tant que rgles sont le reflet de ce gne quest la base de connaissance, le systme de croyances qui fonde laction publique. Les organisations sont des phnotypes qui traduisent les institutions dans le rel. la diffrence de lvolution biologique pure, le gne de la connaissance est moins goste , pour reprendre lexpression de Richard Dawkins. Il y a une possibilit de feedback de la connaissance empirique vers la connaissance pistmique, qui est lorigine de cycles vertueux qui font le progrs technologique. Ces cycles sont doublement auto-renforants : plus la base pistmique est importante, plus elle se dveloppe delle-mme, et plus la base empirique rtroagit sur la base pistmique, plus elle stimule son dveloppement. La qualit des institutions est au centre du fonctionnement de ce processus. Comment covoluent-elles avec la base de connaissance ? - dune part, les institutions publiques reposent sur des organisations : services publics, administrations, oprateurs autonomes. Il sagit donc de vrifier si la confrontation de ces organisations un nouveau paradigme technologique permet leur base de connaissance dvoluer. Autrement dit, les organisations publiques sontelles capables dapprentissage et de se comporter comme des systmes adaptatifs ? - dautre part, les institutions en tant que rgles formelles ont leur propre cycle dvolution. David Landes (2003 : 199) note que si le rythme de leur volution a un rle dterminant, notamment sur le court terme, elle nest pas pour autant rapide : il a fallu plus dun sicle pour que le capitalisme de la premire rvolution industrielle forge, principalement vers le troisime quart du XIX sicle, le cadre institutionnel appropri son plein panouissement. Lvolution des institutions comme rgles formelles est tributaire de lvolution des rgles informelles, soit les ides (North, 1991). Il nous faut donc tudier comment ces ides voluent face la rvolution des technologies de linformation puisque lenjeu est trs clairement de btir des avantages comparatifs institutionnels (Amable, 2002).

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Lier volution de lEtat et volution de la technologie


La question du lien entre volution de la technologie et volution de lEtat devrait paratre aujourdhui incongrue alors quelle allait de soi au sicle des Lumires. Liliane Hilaire Prez (2000) nous montre, dans son tude compare des relations entre Etat et invention en France et en Angleterre, que ce fut trs tt une proccupation de lEtat. Elle a une source : la politique de Venise qui, la premire, en 1474, promulgua un statut des inventeurs. Il fut reu diffremment en France et en Angleterre, dmontrant tant la comprhension par lEtat de limportance de laccumulation de technologie et de sa prservation que la diversit des relations possibles entre Etat et technologie ; la France conservant le lien vnitien trs troit entre politique et invention, lAngleterre prenant ses distances au XVII sicle avec la prrogative royale. Selon la formule de Daniel Roche lartisan inventif est, la fin du XVII sicle, un hros social plus technicien que savant en Angleterre, plus savant que technicien en France , des caractristiques nationales encore trs marques aujourdhui. Mais les deux pays ont eu le mme souci de librer, par lintervention politique de lEtat, linventeur tant des tutelles acadmiques que du culte du profit court terme. De mme, lEtat ne fait pas que protger et assurer la promotion de linventeur : il intgre lui-mme la technique pour moderniser son appareil.
Non seulement les inventions consolident les assises matrielles de la puissance, par exemple la guerre, mais leur prise en compte induit une rationalit de ladministration, favorise la bureaucratisation de lEtat devenu technostructure tout en ouvrant les voies au projet gouvernemental Hilaire-Perez, 2000, p. 36.

Il y a donc trs clairement eu co-volution entre Etat, technologie et modernisation de ladministration pour dvelopper des pratiques qui peuvent faire plir denvie linnovateur et le modernisateur des institutions publiques du XXIsicle : Intgration de lusager dans le processus de validation de la ralit de linvention et de son utilit sociale et travail collgial des administrations hritage du colbertisme pour valider le privilge exclusif qui viendra rcompenser linventeur. Les inventions deviennent des outils privilgis de rforme. Les Lumires inaugurent lre de la technologie politique, de la politisation de la technologie selon lexpression de Steven L. Kaplan, et font de linvention une affaire dEtat (Hilaire Perez, 2000, p. 316). Que ce soient les patents anglaises ou les monopoles franais, dans chaque cas, lEtat cherche quilibrer le poids du monopole qui rcompense linventeur et la diffusion de linvention.

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Cette politisation de la technologie revient aujourdhui lordre du jour, avec le dveloppement des politiques nationales dintelligence conomique qui visent capter et protger les actifs stratgiques matriels et immatriels dune nation. La politique des ples technologiques dploye en France depuis 2006, inspire du succs des clusters, contribuent rapprocher les administrations de leur rle darchitecte du dveloppement technologique. Cest un changement radical de manire de faire de la part de lEtat : la russite dun ple technologique est la rencontre de deux dynamiques : une qui vient dun haut, une politique nationale qui apporte cadrage stratgique et budgets, et une qui vient den bas, qui est sans doute la plus critique. Aoki a identifi dans son analyse de la Silicon Valley quil fallait un acteur pour assurer le lien entre des PME innovantes dans un cluster, dans ce cas prcis le capital risqueur (venture capitalist), et crer les synergies. Y parvenir est spcifique au contexte local, la culture, la qualit des rapports sociaux, des incitatifs institutionnels, de la capacit articuler les responsabilits entre les divers chelons, du national au local. Bien plus, ds lors que lon joue sur la frontire technologique, les ides dominantes qui conduisent laction publique doivent se ressourcer aux acquis de la recherche acadmiques. For instance, a recent research by Prof. Roger Miller (2007) reveals that innovative practices cluster in a limited number of seven games of innovations that are stable at the mesoeconomic level, while firms may play, at the micro-economic level, in different games. Miller reveals the poor role played by patents (8% of the players) a traditional focus of public policy for innovation in the former paradigm of mass production - the need for those who compete on costs (22% of the players) to re-innovate if they want to survive, and that one of the key points in the game of innovation is battle for architecture that is the ability to define architectures, either closed or opened, not only by techniques but mainly by common standards, ideas, practices, norms One lesson of Millers research is that these games of innovation do not fit with the traditional categories of strategic activity domains that group same kind of industrial activity. For instance, retail banking and business banking play in two different games that obey to different rules. The traditional definition of a cluster is a grouping of activities pertaining to a same group of industries. On the contrary, Miller demonstrates that a cluster should not play in only one game but must comprehend all the games of innovation such as firms may cooperate. Architecting theses clusters in a manner they include all the games is a task of public policy. 19

Thus, a public policy for innovation may be represented as follows: At the macro-economic level, the public policy that sustains and funds a political strategy to be a leader in innovation. This comprehends basic research funding, cooperation between business and public institutions, basic and superior education and so on. This is the design of what is commonly referred to as national system of innovation. At the meso-economic level, an organization of technological clusters that allows firms to understand the games of innovation and foster their collaboration. At the micro-economic level, a business intelligence public policy may help individual firm to understand the game of innovation they are playing in and what are the main opportunities and pitfalls they are confronted with. There is a particular need to support such an understanding of games of innovation within the SME.

Le management public peut-il, lheure actuelle, permettre de relever ces dfis?


Combiner volution des institutions et volution des organisations requiert de conjuguer trois disciplines de nature diffrente : - Lvaluation des politiques publiques est centre sur la valeur de la politique : les impacts sont-ils conformes aux enjeux stratgiques des politiques publiques et le lien produits - impacts est-il pertinent et efficace ? La valeur de la politique est du domaine du jugement politique et si lon peut tenter la construction de mtriques stratgiques, elles ne seront jamais, in ultima ratio, le facteur essentiel de la dcision. - Lefficience organisationnelle est centre sur lalignement stratgique des processus et surtout sur lapprentissage organisationnel pour permettre aux organisations publiques de faire face lvolution de leurs missions. - Le contrle de gestion est un pilotage centr sur la politique de la valeur : les produits rpondent-ils aux attentes dans les meilleures conditions de cot, de manire optimiser le rapport cot /valeur ? La politique de la valeur est du domaine de la gestion et peut tre mesure par une mtrique qui, mme si elle est plus difficile concevoir et implanter que dans le secteur concurrentiel, nest pas hors datteinte.

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La pratique montante du tableau de bord prospectif, sappuyant sur les technologies de linformation qui combinent architecture mtier et architecture technologique, permet darticuler ces trois dimensions. Le problme est que la discipline acadmique qui sest dveloppe sous le vocable de management public ne les conjugue que trs faiblement. Le cas de lutilisation des technologies de linformation dans ladministration publique est l encore illustratif. In the mainstream NPM framework, using IT is mainly conceived as a means to reduce costs. In an innovative and Schumpeterian framework what is at stake is the ability to integrate the transformative potential of IT to foster a collective learning process within the public sector. One of the main failures of the NPM mainstream especially in UK and New Zealand - is its policy of outsourcing IT to the private sector that deprived the public sector of building the strategic capabilities to manage IT and contributed to the constitution of oligopolies of providers, with high costs and poor reliability as a result (Dunleavy and Margetts, 2005). La technologie nest pas une recette miracle tombe du ciel, mais un moyen de stimuler linnovation par lapprentissage (Rochet, 2008-1) Jai montr que linnovation tait parfaitement possible dans le secteur public (Rochet, 2007), notamment en profitant des crises (Rochet, 2008), ds lors que lon se tient lcart des recettes strotypes (one size fits all recipes) du NPM. Tourner le dos au NPM cest revenir des principes de transformation organisationnelle reposant sur le capital humain, la prise en compte du contexte et en sappropriant le potentiel des TI pour en faire un levier de transformation endogne, et non plus une manne du ciel , comme dans la vision de lconomie no-classique, quil suffirait dadopter pour que les problmes se rsolvent. Il faut donc remettre lendroit ce que le NPM a mis lenvers : Poser avant tout la question de la valeur, en termes dimpact de laction publique produite par les organisations sur publiques, au regard des enjeux politiques dans le contexte du changement de paradigme : la question de lefficacit (effectiveness) doit venir avant celle de lefficience (efficiency) Utiliser le potentiel de transformation des TI pour dessiner de nouveaux processus dintervention, soit faire des TI un levier endogne de linnovation qui permet de rendre possible ce qui jusque-l ne ltait pas (p. ex. la modlisation et lautomatisation des processus, la mesure en temps rel des rsultats, la possibilit de btir une base de connaissance). Parmi les transformations des mtiers les plus spectaculaires, citons la pratique de la mdecine avec le dveloppement de la mdecine fonde sur les preuves (evidence based medecine) qui permet dallier, dans 21

la prise de dcision, les donnes de la recherche (base pistmique de la connaissance), lexprience clinique des praticiens (base empirique de la connaissance) et les prfrences du patient et de son entourage (mise en contexte du diagnostic et de la dcision). Sans appropriation des outils informatiss de gestion de la connaissance (knowledge management) par les praticiens, de telles innovations seraient impossibles. Enfin, les technologies de linformation, en permettant de raliser un design global des processus et de laligner sur les objectifs stratgiques, permettent aux organisations dtre efficientes et de rduire la bureaucratie. Ces tches, dans la conception des dispositifs publics, sont interactives, mais mettent la question de la valeur de la politique au premier rang l o le NPM met lefficience et nglige le processus dinnovation endogne dans ladministration.

La lutte pour la fabrication des ides dominantes


Nous en venons au dernier point inscrire au programme de recherche du management public : la lutte pour les ides dominantes. Jai dj soulign que, malheureusement, si linnovation dans les organisations publiques est parfaitement possible, elle na que peut dinfluence sur les ides dominantes sur les ides portes par les institutions (embedded in institutions) et que donc la dynamique de North ne se vrifiait pas dans ce cas prcis. Le ministre qui dirige une administration nest pas rellement un manager qui connat son administration (ce fut dailleurs un des prtextes la base du NPM pour sparer lexcution de la conception de la politique publique). Il est toujours extrmement surprenant, lorsque lon change avec le monde politique de voir comme il connat mal linnovation dans ladministration publique, et de ce fait, la bloque14. Les ides dominantes ne se forment pas essais et erreurs au contact des administrations, mais dans des lieux spcifiques o se rencontrent les grands de ce monde comme le forum de Davos o la doxa librale fait autorit, sans se soucier dans ce qui se passe rellement dans le quotidien des administrations et de linnovation qui sy droule, malgr tout. Lenjeu nest pas anodin. Revenons pour conclure lHistoire : nous avons vu comment lAngleterre a invent le mythe du libre-change une fois devenue la puissance

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Dans un ouvrage collectif des plus intressants, Sandford Borins fait le bilan de linnovation dans les administrations nord-amricaines et constate bien ce phnomne : linnovation y est principalement incrmentale, faute du support politique ncessaire aux innovations radicales (Borins, 2008).

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dominante, en parvenant la prsenter comme valeur universelle ce qui ntait que la traduction de ses propres intrts. Les Etats-Unis ont adopt la mme stratgie durant la seconde moiti du XX sicle. La fabrique de mythes valeur universelle fait partie dune stratgie de domination, mais qui peut tre double tranchant. The myth of free trade has blurred these lessons of history. This myth is since a decade the object of an important literature (32 400 entries in Google for Myth of Free Trade at date!). He has got its correspondence in public management: the NPM (New Public Management), linked to the rise of the public choice school and neoclassical economy against the Weberian tradition. If mythmaking may be a means of domination for the incumbent countries standing on the technological frontier allowing them to find commercial outlets for their products - it may lead these nations to shoot ones self in the foot: The technological spillovers from leading countries to followers are increasing with globalization (Baumol, 1986). Yet, innovative activity is made principally of imitation (Baumol, Litan, Shramm, 2008), which gives an advantage to the countries that are in the process of catching up, who may benefit from technology transfer from developed countries through trade (clearly, that is the strategy of China today). Cest lAngleterre qui fera la premire les frais de cette stratgie. A la fin du XIX sicle, le processus de rattrapage par les Etats-Unis est presque achev et le dynamisme institutionnel anglais a disparu. David Landes en attribue la cause principale une constipation entrepreneuriale (2000).
La faiblesse de lentreprise britannique reflte cette combinaison damateurisme et de complaisance. Ses marchands, qui staient autrefois empars des marchs du monde, les considraient comme garantis. Les rapports consulaires sont remplis de lincomptence des exportateurs britanniques, leur refus de sadapter aux gots et au pouvoir dachat des clients, leur refus dessayer de nouveaux produits dans de nouvelles rgions, leur insistance croire que chacun dans le monde peut parler et compter en livres, shillings et pence. De mme, lentrepreneur britannique tait connu pour son indiffrence au style, son conservatisme face aux techniques nouvelles, son refus dabandonner son identit traditionnelle pour la conformit implicite de la production de masse (Landes, 2003 : 337)

Nicholas Crafts (2004) rsume ces causes : outre la perte de lesprit dentreprise, labsence dinvestissement dans le capital humain, la dfaillance de linvestissement, la taille trop petite des entreprises britanniques qui ne convient plus la production de masse, des consensus sociaux qui se dlitent et surtout une foi trop ancre dans la capacit du march rguler lconomie. LAngleterre avait fini par croire cet argument quelle rservait autrefois ses concurrents pour les handicaper dans leur dveloppement, elle sest applique elle-mme la 23

stratgie du retrait de lchelle , selon la formule de Friedrich List bien actualise par Ha Joon Chang (2007), et sest tire une balle dans le pied .

Ds lors que la seule interaction vertueuse entre apprentissage organisationnel et volution institutionnelle ne suffit pas pour permettre lEtat de faire face aux changements de paradigme, le management public doit aller, au-del de la gestion des organisations, se ressourcer aux questions fondamentales de la philosophie politique, celle de la bonne socit , du bien commun, qui questionnent les impacts possibles de la technologie et ne la considrent pas comme une vrit rvle universelle qui dfinirait un cours intangible de lhistoire.

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