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Note de lIfri

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Inventer une politique publique dans un tat failli


Le dfi de la scurisation des droits fonciers dans lEst du Congo
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Thierry Vircoulon Florence Ligeois


Avril 2012
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Programme Afrique subsaharienne

LIfri est, en France, le principal centre indpendant de recherche, dinformation et de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en 1979 par Thierry de Montbrial, lIfri est une association reconnue dutilit publique (loi de 1901). Il nest soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits et publie rgulirement ses travaux. LIfri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarche interdisciplinaire, dcideurs politiques et experts lchelle internationale. Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), lIfri simpose comme un des rares think tanks franais se positionner au cur mme du dbat europen.

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Auteurs

Thierry Vircoulon est le directeur du projet Afrique centrale du think tank International Crisis Group. Il est chercheur associ au programme Afrique subsaharienne de lIfri. Florence Ligeois est la responsable des programmes RDC au sige de RCN (pour Rseau Citoyens-Citizens Network) Justice & Dmocratie.

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Table des matires

INTRODUCTION ................................................................................... 3 BREVE HISTOIRE DE LA PROBLEMATIQUE FONCIERE.............................. 5


ACTEURS LOCAUX, SOLUTIONS LOCALES MAIS AMBITIONS NATIONALES ....................................................................................... 8

La fragile exprience de la Commission foncire de lIturi : la rsolution des conflits fonciers par le dialogue communautaire ........................................................................... 9 Mdiations tous azimuts .......................................................... 11 Au Kivu, des initiatives qui rinventent le droit ..................... 12 Aide et action pour la paix et le Forum des amis de la Terre : des solutions locales la rforme nationale .............. 15 DES ACTEURS INTERNATIONAUX INSPIRES PAR LES PRATIQUES LOCALES ........................................................................................................ 18 CONCLUSION LEMERGENCE DE POLITIQUES FONCIERES LOCALES ET NATIONALES ? .................................................................................. 22 BIBLIOGRAPHIE ................................................................................ 24

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Introduction

En rpublique dmocratique du Congo (RDC), 32 annes de dictature et prs de dix ans de guerre ont laiss un pays exsangue, avec une administration incapable de fournir les services lmentaires la population et un gouvernement incapable dappliquer, voire de formuler, des politiques publiques. Le secteur foncier na pas t pargn par la drliction de ltat qui a dbut au dbut des annes 1990 et nest toujours pas enraye : la loi foncire remonte 1973 et ladministration ne fonctionne qua minima alors que le sol est la proprit exclusive, inalinable et imprescriptible de ltat 1 . Dans lEst congolais 2, les problmes fonciers sont considrs comme un lment majeur de linstabilit sociopolitique de la zone. Lanalyse des conflits fonciers est mene depuis plusieurs annes et une littrature assez consquente existe sur ce sujet 3. Ces analyses font consensus autour des constats suivants : les conflits ont un caractre cyclique dans certains territoires depuis parfois lpoque coloniale ; linscurit foncire, la proltarisation dune grande partie de la paysannerie et lingalit de laccs la terre forment un systme gnrateur de conflits violents ; la question foncire est rapidement et souvent ethnicise ; les rgulations coutumires, administratives et judiciaires des litiges fonciers ont des limites qui leur sont propres et, prises sparment, elles ne constituent plus une rponse la hauteur des problmes contemporains.

Ces analyses mettent en vidence la pluralit interactive des causes des conflits fonciers : la densit de la population (le Nord Kivu a une densit de 71,6 hab./km mais le Masisi a une densit de 135 hab./km), la comptition pour les hautes terres (les plus fertiles) entre leveurs et agriculteurs, la stratgie daccumulation foncire de la bourgeoisie urbaine, le conflit entre principes du droit coutumier et
Article 53 de la loi n 73-021 portant rgime gnral des biens, rgime foncier et immobilier et rgime des srets du 20 juillet 1973 telle que modifie et complte par la loi n 80-008 du 18 juillet 1980. 2 La RDC tant un pays-continent, lEst du Congo dsigne, dans ce texte, de manire volontairement restrictive, les provinces du Nord et du Sud Kivu et le district de lIturi. 3 Voir la bibliographie.
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du droit moderne, lambigut du rgime juridique applicable aux terres rurales, la mauvaise gouvernance gnralise de ladministration foncire, les abus des autorits coutumires et des autorits politico-administratives, les mouvements anciens et rcents de population, etc. Les dficiences multiformes des rgulations coutumire, administrative et judiciaire des litiges fonciers (corruptibilit, cot et lenteur de la justice et de ladministration foncire, etc.) ont t mises en vidence par de nombreuses tudes de cas.

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Brve histoire de la problmatique foncire

La loi de 1973 a rvolutionn la gestion coutumire de la terre. Les chefs coutumiers, jusque-l administrateurs de la terre, se sont vus dpossds de cette fonction au profit de l'administration cadastrale. Comme la soulign S. Mugangu, en attribuant la proprit inalinable du sol et du sous-sol l'tat, le lgislateur a, en fait, supprim la proprit foncire de droit civil. [] D'autre part, il a retir aux ethnies, tribus ou clans, dsormais, la souverainet du droit coutumier traditionnel pour la confrer l'tat, la Nation organise 4. Surtout, la loi relgue ces ethnies, tribus ou clans sous lappellation floue de communauts locales , dont les terres peuvent continuer d'tre rgies par un rgime coutumier. Mais ce rgime devait tre encadr par une ordonnance prsidentielle qui n'a jamais t adopte 5. En labsence de dfinition claire, ces terres, susceptibles de tomber sous un rgime juridique original et qui tiendrait compte des besoins et traditions locaux, nont pas t identifies en tant que telles : ni dlimites gographiquement, ni dfinies en droit, leur statut, et donc leur administration, est laiss linterprtation des acteurs locaux. Or ces acteurs, politiciens, autorits coutumires, agents du cadastre ou juges ont des approches et surtout des intrts diffrents, voire divergents. Sous couvert d'une volution qui pourrait apparatre comme un pas vers la modernit ou plus de scurit juridique, ces dispositions lgales ont donc contribu un vaste flou juridique, aux dpens des justiciables et d'un accs rgul la premire ressource disponible en RDC, la terre. Comme pour la plupart des autres normes en RDC, ladministration na jamais russi appliquer la loi de 1973 et la faire respecter sur lensemble de cet immense pays. Depuis des dcennies, les agents fonciers sont trop peu nombreux, trop peu forms, dpourvus de moyens matriels et logistiques et de surcrot corrompus. Ces dfaillances ont permis certaines lites estcongolaises proches du rgime de Mobutu, plus aises et mieux duques denregistrer massivement des terres en leur nom tandis

S. Mugangu Matabaro, La Gestion foncire rurale au Zare : rformes juridiques et pratiques foncires locales. Cas du Bushi, Paris, L'Harmattan/Academia Bruylant, 1997, p. 144. 5 Cette disposition abondamment commente par la doctrine figure l'article 389 de la loi foncire du 20 juillet 1973.

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que des groupes plus dmunis, ignorant la loi et dans limpossibilit de payer les frais denregistrement et les agents corrompus, continurent doccuper leurs terres de faon coutumire. Il en rsulte une varit de situations doccupation et de proprit foncire (schmatiquement : titres crits contre possession coutumire) qui peuvent diffrer dune rgion lautre, gnrant une confusion foncire, des mcontentements et des contestations parfois violentes. On note, en effet, deux catgories de conflits fonciers en RDC : des litiges individuels et des litiges collectifs. Les premiers, quand ils ne trouvent pas de solutions prjuridictionnelles dans le cadre dune mdiation familiale ou communautaire, saturent un systme judiciaire exsangue. Dans certains ressorts, le contentieux foncier constitue jusqu 80 % des cas civils ports devant les juridictions et parfois 30 % des dlits ou crimes traits par les parquets ont pour origine un conflit foncier. Dautre part, de nombreux conflits fonciers revtent une dimension collective, mme sils prennent parfois leur source dans un litige individuel qui a dgnr en un antagonisme entre clans, familles ou villages. Et ces conflits prennent parfois une tournure politique quand les parcelles litigieuses dpassent dix hectares et que lautorit gestionnaire nest alors plus le cadastre mais le gouverneur de la province (jusqu 200 hectares), le ministre des Affaires foncires (de 200 1 000 hectares), le prsident de la Rpublique (de 1 000 2 000 hectares) et mme lAssemble nationale pour les concessions dpassant 2 000 hectares. Lattribution de ces comptences une autorit lue tend ds lors politiser le conflit et donc sa solution. Par ailleurs, dans certains territoires des Kivus (Masisi, Rutshuru, hauts plateaux de Minembwe, etc.), les conflits fonciers ont pris une dimension militaire et milicienne, chaque camp mobilisant des hommes en armes pour dfendre ses intrts et des officiers ayant aussi des proprits 6. Que les conflits soient individuels ou collectifs, quils portent sur des parcelles de petite ou de grande dimension, labsence dune rgulation tatique efficace et pleinement lgitime alimente le cercle vicieux des litiges non rsolus. chaque niveau, les mcanismes de rgulation foncire chouent capter la confiance des parties, et ce mme en matire coutumire. Dans lEst par exemple, si les autorits coutumires sont gnralement lgitimes aux yeux de la population, elles nchappent pas la critique, y compris populaire, en raison de luttes de succession, daffiliation politique intresse et dinterfrences des groupes arms 7.
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Voir le dernier rapport du groupe des experts de lOrganisation des Nations unies (ONU) sur lexploitation illicite des ressources naturelles publies le 2 dcembre 2011, <http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2011/738>. 7 En juin 2009, quelques annes dj aprs la fin du conflit en Ituri, le commissaire de district Bunia navait pas encore pu visiter tout le district pour y installer les nouvelles autorits coutumires et affirmait que des faux chefs coutumiers issus des groupes arms taient encore en place. Sur les relations entre pouvoir coutumier

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Outre la trs faible couverture administrative qui contraint les justiciables de longs et coteux dplacements, la corruption des agents de ladministration foncire est un obstacle lenregistrement des terres : les justiciables peuvent sestimer heureux de navoir payer que les taxes lgales, le papier, lencre et les frais de dplacement des agents. Gnralement, ils doivent sacquitter dune contribution plus significative, en raison des salaires ridicules, dun manque de budget global pour la gestion des services ou tout simplement parce que lagent souhaite recevoir une motivation pour fournir le document officiel tant convoit par le demandeur. La corruption de ladministration foncire est un phnomne endmique quon retrouve dans de nombreux pays 8 mais qui prend en RDC une dimension systmique. Le rle de la justice reste quant lui trs marginal dans la rsolution des conflits fonciers malgr une surreprsentation du contentieux foncier dans les tribunaux. Les maux du systme judiciaire sont similaires ceux des administrations foncires (manque de moyens, de personnel, de comptences) 9. S'y ajoutent la trs faible couverture judiciaire et la mfiance de la population pour un mcanisme peu connu et peru comme arbitraire et coteux : les tribunaux de paix (comptents pour connatre des conflits portant sur les terres des communauts locales ), qui devaient, ds 1968, prendre le relais de la justice coutumire, sont encore insuffisants 44 ans plus tard pour couvrir les immenses zones rurales de RDC. Force est de constater que la population n'a pas identifi la justice formelle comme un outil fiable, lgitime et efficace de rgulation des conflits fonciers 10. Les solutions locales et ngocies sont prfres aux jugements qui, lorsquils sont prononcs, sont de fait trs rarement excuts 11.

et groupes arms, lire Au-del des groupes arms, conflits locaux et connexions sous-rgionales, lexemple de Fizi et dUvira (Sud-Kivu, RDC), Kalmar, Life & Peace Institute/RIO/ARAL/ADEPAE, 2011. 8 Corruption in the Land Sector, Berlin, Transparency International, 2011, Working Paper , n 4/2011. 9 Dpourvue des moyens de fonctionnement de base, la justice congolaise est trs lente : au tribunal de grande instance du Nord Kivu, en 2007, seuls 40 % des dossiers en cours avaient donn lieu une dcision de justice. Voir Limplication des communauts locales dans la production du droit et la rsolution des conflits fonciers en milieu rural : cas des territoires de Masisi et Rutshuru en RDC, ditions Aide et action pour la paix (AAP), avril 2008, tude juridique , n 2, p. 49. 10 Voir RCN Justice & Dmocratie, Les Conflits fonciers en Ituri, de l'imposition la consolidation de la paix, p. 56 et IKV Pax Christi/Haki na Amani, Conflits fonciers en Ituri, poids du pass et dfis pour l'avenir de la paix, p. 15. 11 Le taux dexcution des jugements en RDC est notoirement faible et estim moins de 5 % selon diffrents audits du systme judiciaire congolais.

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acteurs locaux, solutions locales mais ambitions nationales

Depuis la fin du XXe sicle, la rsolution des conflits fonciers mobilise davantage la socit civile congolaise que les autorits tatiques congolaises. Soutenue par des partenaires internationaux dhorizons varis (Commission europenne, Life & Peace Institute, International Alert, International Land Coalition, Interchurch Cooperation Organization, etc.), la socit civile a dj engag des dmarches de recherche-action afin danalyser le problme et de proposer des solutions. Compensant l'inertie de l'tat, les ONG congolaises mnent des actions danalyse juridique, dinformation et de vulgarisation de la loi foncire et forment des parajuristes en vue de rsoudre les conflits fonciers. Les ONG locales ont donc de facto cr un espace de dbat public sur ce problme de socit et les pistes quelles explorent sarticulent autour de deux ides directrices : la scurisation des droits coutumiers/oraux et la mdiation (mode alternatif de rsolution des conflits). Nanmoins, ces organisations ne se contentent pas de proposer des solutions locales aux problmes fonciers locaux : malgr leur ancrage territorial, celles qui ont les plus grandes capacits danalyse et de plaidoyer apprhendent le problme foncier comme un problme national qui requiert lintervention et limplication de ltat central. Elles en viennent donc parler de rforme foncire en tant que telle et devenir des forces de proposition face un tat inerte. La multiplicit de ces initiatives locales nous a conduits slectionner un chantillon que nous esprons reprsentatif des dmarches de rsolution des conflits fonciers en Ituri et dans les Kivus. Ces dmarches vont du dialogue intercommunautaire la rforme foncire en passant par la mdiation locale, la scurisation des droits fonciers coutumiers et la dfinition du rle des chefs traditionnels dans les affaires foncires.

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La fragile exprience de la Commission foncire de lIturi : la rsolution des conflits fonciers par le dialogue communautaire
La Commission foncire de lIturi (CFI) a t cre en 2008 par la commissaire de district suite des changes et rflexions entre les acteurs locaux et internationaux prsents dans la rgion. Le conservateur des titres 12 avait mme soulign lexistence dune telle structure avant le conflit 13 . Soutenue ds sa mise en place par la communaut internationale (lONG belge RCN Justice & Dmocratie, finance pour cela par lUnion europenne [UE]), la CFI a pu bnficier de formations, quipements et fourniture de matriel. Dans une seconde phase, un vhicule lui a t attribu et un encadrement a t fourni pour amliorer sa gestion interne. La CFI compte son crdit quelques ralisations intressantes en matire de rsolution de conflits dans le district, mme sil est toujours tmraire de considrer un conflit foncier comme dfinitivement rsolu. Alors que les conflits fonciers dfraient toujours lactualit en Ituri 14, certaines leons peuvent tre retenues de cette exprience. Contrairement la situation du Rwanda voisin, o la majorit des conflits fonciers opposent des individus (rfugis rinstalls, pouses/veuves, hritiers 15), les conflits en Ituri portent essentiellement sur les limites des parcelles et les droits dusage entre communauts ou entre leveurs et agriculteurs 16. Cest pourquoi la CFI sefforce de promouvoir en priorit le dialogue entre des communauts antagonistes dans ce district marqu par une guerre intestine. Durant les mdiations sur le terrain, la CFI amne tous les types dautorits se parler et encourage particulirement limplication des chefs coutumiers. Il semble que cette prsence
Le commissaire de district est ladministrateur de ltat dans le district et, de ce fait, la plus haute autorit administrative, tandis que le conservateur des titres est le reprsentant local du ministre des Affaires foncires. 13 Le district de lIturi a t le thtre de ce quon appelle localement la guerre ethnique qui a oppos essentiellement les tribus Lendu et Hema de 1999 2003. Lire : T. Vircoulon, LIturi ou la guerre au pluriel , Afrique contemporaine, vol. 3, n 215, 2005, p. 129-146. 14 En Ituri, un conflit de proprit qui est lorigine de la guerre interethnique entre Hemas et Lendus dans le territoire de Djugu en 1999 est de nouveau actif (la concession Savvo) et, dans le territoire dIrumu, le conflit en cours autour des localits de Nombe inclues ou non dans des groupements domins par lopposition ou la majorit remonte lpoque coloniale et a fait lobjet de dmarches de mdiation en 2009. 15 Voir La Justice de proximit au Rwanda. Rapport socio-juridique sur les modes de gestion des conflits fonciers, Kigali, RCN Justice & Dmocratie, dcembre 2009. 16 Voir les tudes de RCN Justice & Dmocratie et IKV-Pax Christi/Rseau Haki na Amani, ibid.
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coutumire durant cette phase garantit une certaine force la dcision finale et un meilleur respect de la part des parties. Cependant, il apparat galement que la validation de la dcision finale par une autorit administrative ou judiciaire renforce la dcision et lui confre une relative durabilit . Dans les cas de mdiation non sanctionne par un tel acte, les litiges ont tendance rmerger quelques mois plus tard. De manire plus globale, lexistence de la CFI a permis de sensibiliser les diffrents acteurs impliqus dans la construction de la paix en Ituri la problmatique complexe des conflits fonciers. Cette attention accrue a abouti la cration dun groupe de travail local runissant fonctionnaires, activistes de la socit civile, politiciens et agents des Nations unies et des ONG. Lagence UN-Habitat coordonne maintenant ce groupe foncier et la problmatique des conflits fonciers est dsormais intgre aux programmes de reconstruction et de dveloppement communautaire mis en place par le Programme des Nations unies pour le dveloppement (PNUD) en Ituri 17. La CFI est cependant une structure fragile (absence dun leadership fort, incapacit lever des fonds de manire autonome, concurrence avec ladministration foncire locale, etc.), tel point que, sans lappui international, lavenir de cette commission parat trs compromis. Lexprience imparfaite de la CFI fournit quelques indications utiles en vue dautres programmes de gestion des conflits fonciers et met en exergue la ncessit de dvelopper un dialogue communautaire pour garantir des rsolutions de conflits moyen et long terme 18. Cest maintenant ce que divers acteurs (UN-Habitat, Haki na Amani 19) essaient de consolider en Ituri. Lenjeu tant, travers les expriences de mdiation en Ituri et ailleurs, dalimenter et de mettre en place une stratgie plus globale de rsolution des conflits fonciers.

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Voir sur ce point le chapitre 3. Un autre exemple intressant de dialogue intercommunautaire est celui men par trois ONG locales soutenues par lONG sudoise, Life & Peace Institute, dans les territoires de Fizi et dUvira au Sud-Kivu. Ce dialogue entre les tribus Babembe, Bafulero, Bavira et Banyamulenge porte notamment sur les conflits fonciers entre leveurs et agriculteurs dans les hauts plateaux et il a abouti lide dune meilleure rgulation de la transhumance par la cration de groupes de concertation entre leveurs et agriculteurs. Rapport du dialogue intercommunautaire, Bukavu, Life & Peace Institute/RIO/ARAL/ADEPAE, 2011. 19 Cf. <hakinaamani.com/>.

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Mdiations tous azimuts


En matire de mdiation, lEst congolais ne manque pas dinitiatives. Elles manent des ONG locales (depuis plusieurs annes), dune agence de lONU (UN-Habitat) et de la Commission foncire de lIturi. Certaines initiatives de mdiation 20 proviennent mme des autorits publiques : certains juges de paix, soucieux de dsengorger les tribunaux et de trouver des issues rapides et efficaces aux conflits fonciers, tentent des procdures de conciliation avant d'engager la procdure judiciaire. Pour multiples que soient les interventions des organisations de la socit civile locale (Arche dAlliance, Innovation et formation pour le dveloppement et la paix, Union paysanne pour le dveloppement intgral, Hritiers de la Justice, Aprodeped, Aide et action pour la paix, Haki na Amani, etc. 21), elles prsentent une parent certaine et sarticulent autour de quelques principes communs qui rejoignent en partie lexprience de la CFI : La mdiation est une intervention de terrain, au plus prs des parties du litige et elle est la premire tape de sa rsolution ; de ce fait, la gestion administrative et judiciaire de ces contentieux ne doit intervenir quaprs puisement des tentatives de conciliation. La mdiation doit tenir compte de la coutume et favoriser la concertation collective locale ; de ce fait, les autorits traditionnelles y jouent un rle important ainsi que le dbat collectif, quil sagisse de barza communautaires 22 ou dautres formes traditionnelles de dbat lobjectif tant de btir une solution consensuelle, donc reconnue par le plus grand nombre. Les rsultats des mdiations doivent tre formaliss et valids par une autorit officielle (judiciaire ou administrative) ; de ce fait, la mdiation informelle et les procdures prvues par le droit positif sont complmentaires.

International Alert 23 a mis en vidence la faon dont la socit civile sest cr un espace de mdiation et sest parfois substitue
Bien que les termes de mdiation et conciliation recouvrent dans la pratique des mthodologies et des finalits diffrentes, ils seront ici employs sans distinction lorsquil sagit des mcanismes extrajudiciaires et pacifiques de rsolution des conflits. 21 Il ne sagit l que dune rapide slection des ONG congolaises actives dans le domaine de la mdiation foncire dans lEst du Congo. 22 Barza est un terme local qui provient du swahili baraza qui signifie runion, assemble. 23 C. Huggins, Land, Power and Identity: Roots of Violent Conflict in Eastern DRC, International Alert, novembre 2010.
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aux mdiateurs locaux traditionnels car sa mthodologie est emprunte au systme coutumier : les ONG emploient les mthodes de consultation en provenance du systme de valeurs traditionnel et intgrent les autorits traditionnelles dans leur processus de rsolution en tant que validateurs finaux. Laction des ONG locales sinspirant directement de la coutume, la mdiation est parfois une vieille ide dans un emballage neuf. Par ailleurs, la mdiation dans le litige est aussi une mdiation entre forces sociopolitiques : les associations de la socit civile se positionnent entre les anciennes (chefs traditionnels) et les nouvelles formes de pouvoir (autorits judiciaires et administratives de ltat) comme intermdiaire oblig. Le plus grand dfaut de ces mdiations locales rside dans le temps ncessaire btir des consensus locaux et dans leur extrme fragilit. Ces consensus sont fonds sur une conception extensive de la notion de partie prenante dans un litige foncier et sur des dynamiques microlocales. Ces dynamiques sont extrmement dpendantes des rseaux de pouvoir locaux qui peuvent tre remis en cause de multiples manires (dpart dun administrateur, dcs dune autorit coutumire, arrive dun nouveau commandant la tte dun groupe arm, etc.). Si lappropriation locale est garantie par cette approche, en revanche le bilan cot/avantage de ces mdiations est parfois ngatif, surtout quand le conflit foncier ncessite une rponse urgente. La mdiation ne peut en aucun cas constituer une solution durgence.

Au Kivu, des initiatives qui rinventent le droit


Au Kivu, les organisations de la socit et, parmi elles, les structures paysannes se sont empares du problme foncier. Leur forte implication n'est pas surprenante. Malgr un territoire immense et des climats suffisamment varis pour permettre une grande diversit de cultures, seules 10 % des terres sont exploites pour l'agriculture 24. D'autres chiffres sont galement frappants : 65 % de la population congolaise est rurale et 69 % est sous-alimente 25. Toujours selon la Food and Agriculture Organization (FAO), les importations agricoles reprsentent plus de 20 % des importations totales et l'agriculture demeure une chelle familiale ou de petites exploitations. C'est un des nombreux paradoxes de la RDC : un pays 90 % rural mais qui se place parmi les quatre pays les plus touchs par la faim et dont la situation alimentaire est qualifie d' extrmement alarmante selon l'indice de la faim dans le monde publi par l'International Food Policy

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Source FAO : <http://www.fao.org/countryprofiles/index.asp?lang=fr&ISO3=COD>, consult le 6 octobre 2011. 25 Source FAO : <http://www.fao.org/countries/55528/fr/cod/>, consult le 6 octobre 2011.

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Research Institute 26. Le Congo est aussi le pays dont la situation alimentaire s'est le plus dgrade en 20 ans. Les organisations locales dans les Kivus essaient de compenser les dficiences du droit foncier congolais et de la pratique coutumire afin de scuriser les droits sur la terre et de rguler les usages. Ainsi, dans la rgion d'Uvira au Sud-Kivu, o les tensions entre leveurs et agriculteurs sont fortes, les associations de la socit civile ont mis sur pied des comits mixtes leveurs/cultivateurs pour rguler la transhumance et rgler les problmes de divagation du btail. Face au problme de gestion des terres coutumires, Aide et action pour la paix (AAP) au Nord-Kivu a prconis la mise en place de plans fonciers ruraux qui sont une sorte dopration de cadastrage simplifi 27, Aprodeped 28 au Sud-Kivu a propos la mise en place de registres fonciers coutumiers (trs proche des plans fonciers ruraux), le Syndicat de dfense des intrts paysans (SYDIP) au Nord-Kivu a propos un modle de contrat dexploitation des terres coutumires et le Forum des amis de la Terre (FAT) a conu un code de bonne conduite des chefs coutumiers relatif aux questions foncires 29. Le dveloppement dun enregistrement foncier simplifi (document le plus simple possible avec tmoins) est la voie favorise pour scuriser les droits. Or cet enregistrement simplifi nest simple quen apparence et prsuppose que plusieurs lments sont runis dans les communauts rurales : la connaissance des droits coutumiers locaux, la construction dun fort consensus local (accord des autorits coutumires et autorits administratives locales) et la prsence de personnes suffisamment duques pour tenir un registre foncier (instituteurs, fonctionnaires, etc.). Par consquent, lenregistrement simplifi exige une capacit minimale daction dans des communauts rurales pauvres, cest--dire des parajuristes qui connaissent le droit coutumier et moderne de la terre et une procdure denregistrement des droits qui soit transparente et accessible pour les citoyens ruraux. Outre une reconnaissance communautaire, ces documents posent videmment la question de leur valeur en justice quil faudrait garantir pour quils soient un facteur de scurisation. Comme il repose en fait sur un transfert de tche de ladministration foncire

International Food Policy Research Institute (IFPRI), <http://www.ifpri.org/node/7150>, consult le 6 octobre 2011. 27 Voir Limplication des communauts locales dans la production du droit et la rsolution des conflits fonciers en milieu rural : cas des territoires de Masisi et Rutshuru en RDC, ditions AAP, avril 2008, tude juridique , n 2. 28 Action pour la promotion et la dfense des droits des personnes dfavorises. 29 Pour une description plus dtaille de certaines initiatives des organisations paysannes des Kivus (et du Burundi), lire E. Plerin et al., Afrique des Grands Lacs : droit la terre, droit la paix : des cls pour comprendre et agir sur la scurisation foncire rurale, CCFD-Terre solidaire/GRET, tudes et travaux , n 30, janvier 2012.

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aux communauts rurales, lenregistrement foncier simplifi prsente lavantage dtre adapt au contexte de grande faiblesse de ladministration qui est le propre de lEst du Congo en particulier et des zones rurales du pays en gnral. Cependant, reste savoir si un tel transfert de responsabilits conduirait une meilleure scurisation des droits fonciers ou accrotrait les conflits en raison des intrts locaux en jeu 30. Le Syndicat de dfense des intrts paysans (SYDIP) a effectu un travail de recherche-action trs abouti dans une optique de scurisation juridique des paysans. Depuis le dbut du sicle, le SYDIP sest engag dans la formalisation/codification/criture des coutumes en matire foncire. Cette recherche ethnographique a eu lieu, tout dabord, dans les chefferies des territoires de Lubero et Bni, au nord du Nord-Kivu (Watalinga, Baswagha, Bamate, Bashu et Batangi), puis dans les chefferies des territoires du Sud de la province. Cette codification a servi llaboration du contrat dexploitation des terres coutumires et du code de bonne conduite pour les chefs traditionnels en matire de gestion des terres. Ce code a t labor linitiative du FAT 31. Cet outil tente de pallier les lacunes de l'article 389 de la loi foncire, autrement dit d'articuler le rle des autorits coutumires avec celui des autorits administratives. Les chefs coutumiers sont linstance de mdiation traditionnelle, ceux vers qui les ruraux se tournent en premier lieu. Mais leur action foncire est loin dtre irrprochable : ils prennent des liberts avec le droit foncier la fois par ignorance, rsistance contre les autorits modernes et cupidit. Par exemple, ils attribuent des terres sans enqute de vacance, exigent un paiement pour attribuer des terres ou allouent les mmes parcelles plusieurs demandeurs. C'est en raison de ces manipulations foncires que le mwami des Bafulero, l'autorit coutumire de cette tribu, n'a pas t lu aux dernires lections lgislatives. Ce code, en examen au niveau de l'Assemble provinciale, dfinit les limites des comptences des chefs coutumiers : droit de redevance, consultation des services techniques de l'tat dans l'attribution des terres, comptence de conciliation en cas de conflits, interdiction de statuer sur des infractions caractre pnal, etc. En bref, il clarifie le rle des chefs traditionnels en matire foncire et peut poser les bases dune relle collaboration entre eux et les autorits locales de ltat. Ce texte introduit aussi une innovation de taille relative au droit des femmes. Son article 22 stipule que tout chef coutumier doit sinterdire et interdire toutes mesures discriminatoires qui empchent
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La faillite de ltat congolais dans les annes 1990 a conduit au transfert de facto de fonctions de ltat la socit civile. Lire T. Trefon et al., Ordre et dsordre Kinshasa : rponse populaire la faillite de ltat , Cahiers africains, n 61-62, 2004. 31 Le FAT est une coalition qui runit une cinquantaine de membres dont des exploitants, commerants, lus, chefs coutumiers, etc., et des organisations paysannes telles que le SYDIP et Aide et action pour la paix (AAP).

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les femmes daccder aux ressources naturelles et notamment la terre. Il doit par consquent prendre des mesures incitatives pour que les femmes accdent la terre. En introduisant ce principe dgalit entre hommes et femmes, ce texte mlange les traditions avec lide moderne de laccs des femmes la terre. Ces tentatives de rinventer/rformer le cadre lgal pour le foncier sont marques par une dialectique de compromis et dhybridation entre les conceptions sociales coutumires et modernes. Si ce code est approuv en deuxime lecture, il deviendra un dit provincial et aura donc force de loi au niveau de la province du Nord-Kivu.

Aide et action pour la paix et le Forum des amis de la Terre : des solutions locales la rforme nationale
Certaines ONG comme AAP vont plus loin et proposent un agenda de rforme foncire en bonne et due forme. Ces ONG ont la particularit de pratiquer une mthodologie de recherche-action mise en uvre par des chercheurs locaux avec lappui dune expertise et de financements trangers. AAP a analys les conflits fonciers dans deux territoires du Nord-Kivu (Rutshuru et Masisi) et a conu, partir de son analyse, des propositions de rformes qui dpassent la simple question dun nouveau droit/code foncier pour prendre en compte les problmes de dysfonctionnement de ladministration, de pression dmographique et dconomie qui sont l'origine de et/ou influencent la situation foncire. partir dune analyse des problmes fonciers locaux du Masisi et du Rutshuru, AAP labore des solutions locales mais estime quune rforme foncire est indispensable et en propose la fois la mthodologie et les lignes directrices 32. Lobjectif affich de cette ONG nest pas seulement la rsolution des conflits fonciers mais dinciter une rforme de la lgislation foncire de la RDC avec la participation et la prise en compte des parties prenantes, surtout ceux qui sont en position de faiblesse, en loccurrence les paysans 33 . En termes de mthodologie, AAP suggre de refonder la loi sur la raison et le consensus : elle prconise une dmarche rationnelle et participative qui consiste faire des enqutes de terrain pour tudier les diverses configurations foncires, puis demander la population quelles solutions elle privilgie de manire en faire
Lire dans AAP, Droit crit et droit coutumier en RDC : principes darticulation, dcembre 2007, le chapitre final Perspectives des rformes lgislatives dans une optique de pacification et de promotion du droit au dveloppement , p. 51-76. 33 Limplication des communauts locales dans la production du droit et la rsolution des conflits fonciers en milieu rural : cas des territoires de Masisi et Rutshuru en RDC, ditions AAP, avril 2008, tude juridique , n 2, p. 6.
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des acteurs du droit . Sur la base de ces travaux, une commission dexperts laborerait une nouvelle lgislation foncire qui serait cette fois-ci explique la population. Lobjectif affich dAAP est dimpliquer les communauts locales dans la production du droit foncier et dans son application. De manire trs consciente, sa dmarche de rforme repose sur une analyse de tout ce qui a t rat avec la loi foncire de 1973 (absence de concertation des populations, absence de diffusion auprs des populations, dficit de prise en compte de la coutume, manque de moyens de mise en uvre, etc.). Les lignes directrices de sa rforme sont les suivantes : dcentralisation foncire ; reconnaissance de la coutume ; combler le vide coutumires. rglementaire en matire de terres

Amlioration et renforcement du systme judiciaire : extension des tribunaux de paix et mesures pour rtablir lgalit des chances entre pauvres et riches au tribunal (aide juridictionnelle gratuite, reprsentation du paysan par des entits collectives ONG, syndicats et procdure simplifie de saisine du tribunal). AAP prconise donc une rforme du droit foncier mais aussi de ses outils dapplication, en loccurrence la justice et ladministration foncire 34, dont les multiples dysfonctionnements sont analyss et dcris en dtail (lenteur, corruption, complexit, etc.). Bnficiant de lappui dorganisations et de syndicats paysans trangers 35, FAT a dvelopp des instruments de scurisation des droits fonciers pour les agriculteurs mais mne aussi un travail de plaidoyer aux niveaux provincial et national. Le plaidoyer provincial a conduit ladoption du code de bonne conduite des chefs traditionnels au Nord-Kivu et le plaidoyer national a conduit la rdaction dun projet de loi agricole 36. Ce projet comporte un mcanisme de gestion des conflits fonciers. Il prvoit en effet la cration aux chelons national et provincial de conseils consultatifs qui pourraient ouvrir la voie une gestion foncire dcentralise. Non seulement ces conseils consultatifs seront une instance de

Pour une description plus large des dysfonctionnements de la justice et de ladministration foncire, voir aussi F. Ligeois et T. Vircoulon, Violences en brousse, le peacebuilding international face aux conflits fonciers, Paris, Ifri, fvrier 2010, Note de lIfri . 35 Il sagit notamment du CCFD-Terre solidaire et de lAlliance AgriCongo (Solidarit socialiste, SOS Faim, Trias, Louvain Dveloppement, Oxfam-Solidarit, etc.). Ces organisations europennes appuient le travail de rseautage et de gestion de FAT. 36 Cette loi a t promulgue par le prsident Kabila juste aprs sa rlection en dcembre 2011. Sa section 4 traite des conflits sur les terres agricoles.

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conciliation de conflits des terres agricoles 37 mais ils devraient aussi tre une instance obligatoire de rglement prjuridictionnel des conflits sur les terres cultivables. Cest le premier geste officiel en matire de rglement des conflits fonciers et il signale que la loi agricole prend directement en compte le problme des conflits fonciers. Lenvers de la mdaille est que la loi reste vague sur la procdure de concertation dont seront chargs ces conseils consultatifs ainsi que sur leur composition (nombre de membres, origines, qualifications, etc.). Par ailleurs, le Parlement na pas dtermin de mcanisme de gestion des conflits fonciers concernant les terres non cultivables et na pas clairement dfini la notion de communauts locales , ni prcis leur reprsentation au sein des conseils consultatifs. En attendant la rforme de la loi foncire, cette avance lgislative constitue une premire victoire des organisations paysannes. En effet, dans le contexte congolais, des fonds internationaux sont consacrs depuis prs dune dizaine d'annes toutes sortes de rformes sectorielles (rformes de la justice, de la police, de l'administration, des mines, de la gestion des forts, du secteur de la sant, etc.), parfois critiques pour leur manque d'appropriation par les Congolais et le recours de nombreux experts internationaux. Dans le cas de la loi agricole, on a assist un processus de rforme endogne qui reposait sur des consultations locales et un plaidoyer national directement auprs du ministre de l'Agriculture. Pour cette rforme, celui-ci n'a pas fait appel la FAO qui est reprsente en RDC mais il s'est largement appuy sur les travaux des organisations paysannes congolaises. Conformment l'ambition dAAP par rapport la rforme foncire (la loi faisant un aller-retour entre les communauts et ltat), un retour de la loi vers les bases paysannes est envisag, avec une mobilisation des organisations locales pour des phases pilotes dexprimentation. Les groupes de discussion forms par les ONG engages dans la recherche-action ont fini par tre accepts par les autorits nationales et ont fait cole en sincarnant travers les conseils consultatifs prvus par la loi. Au fil du travail de plaidoyer, une coopration quasi institutionnelle sest instaure entre certaines ONG base locale et le centre de dcision national de ltat, en loccurrence le ministre de lAgriculture et celui des Affaires foncires dans une moindre mesure. Cette dmarche constitue la base indispensable llaboration dune politique publique foncire digne de ce nom.

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Article 9 de la loi portant principes fondamentaux relatifs l'agriculture, 24 dcembre 2011.

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Des acteurs internationaux inspirs par les pratiques locales

La situation dans lEst du Congo dmontre que les organisations internationales (en loccurrence les ONG et les Nations unies) ne fournissent pas une solution cls en main au problme foncier : inversement, ce sont les perspectives locales qui sont reprises dans les programmes internationaux. La mdiation, le dialogue communautaire et la rforme foncire sont dsormais les fondamentaux des tentatives internationales de rsolution des conflits fonciers. Contrairement une critique rcurrente de laide internationale et certaines critiques locales contre les internationaux, ces derniers ne sont pas leaders sur cette question : ils ne sont ni ceux qui sonnent lalerte ni ceux qui inventent des solutions novatrices ; ils sont des imitateurs et des amplificateurs daction. Le problme foncier a t identifi par des ONG locales et ce sont leurs solutions et leurs vellits de rforme nationale qui inspirent le travail des organisations internationales, pas linverse. Lhistoire de lintervention onusienne dans lEst de la RDC dmontre que les conflits fonciers ont t ignors par la mission onusienne 38. Les casques bleus taient au dbut trop proccups par les groupes arms et la situation scuritaire en gnral pour prter attention cette question 39. Par consquent, durant la transition politique (2003-2006), mme si les ONG locales travaillaient dj sur cette problmatique, elle a t relgue par les internationaux la seconde phase de lintervention onusienne : la construction de la paix. La doctrine de rtablissement de la paix de lONU si tant est quil y en ait une distingue le maintien de la paix et la construction de la paix 40. De manire rvlatrice, en 2010, la MONUC (Mission des Nations unies au Congo) a t rebaptise MONUSCO (le s signifiant stabilisation ). Les programmes de stabilisation et de reconstruction pour lEst congolais ont t conus dans les
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Lire S. Autesserre, The Trouble with the Congo: Local Violence and the Failure of International Peacebuilding, Cambridge, Cambridge University Press, 2010. 39 Pour une analyse de cet aveuglement volontaire de lONU, lire T. Vircoulon, The Ituri Paradox : When Armed Groups Have a Land Policy and Peace Makers Do Not , in C. Alden et W. Anseeuw (dir.),The Struggle over Land in Africa, Pretoria, HSRC Press, 2010. 40 Sur cette distinction, consulter les rapports du secrtaire gnral des Nations unies sur la construction de la paix aprs un conflit : <http://www.un.org/en/peacebuilding/pbso/>.

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annes 2009-2010 et ils intgrent le problme des conflits fonciers. En Ituri, la rsolution des conflits fonciers est au centre de la stratgie de consolidation de la paix dnomme programme de relvement communautaire et conduite par le PNUD 41 et dsormais, contrairement ce qui se passait il y a quelques annes, les conseillers politiques de la MONUSCO ont intgr les conflits fonciers dans leur grille danalyse. Dans les Kivus, le programme STAREC (stabilisation et reconstruction des zones sortant de conflits) soutient la cration de comits locaux et permanents de conciliation dont lune des tches est de prvenir et de rsoudre les conflits fonciers en coordination avec les autorits provinciales 42. Cependant, comme au Rwanda et au Burundi voisins, la vision du problme foncier par les internationaux diffre sensiblement de la vision congolaise. Originellement, les agences des Nations unies et les ONG trangres ont apprhend la question foncire travers la rinstallation des rfugis et des personnes dplaces, et non pas travers les contradictions entre droit moderne et coutume ou travers le problme de linscurit foncire pour les paysans. Les communauts locales et les chefs traditionnels ont en effet souvent rsist aux projets de rinstallation, arguant du manque de terres disponibles ou du caractre allochtone des dplacs et rfugis. Le Haut commissariat aux rfugis (HCR) et des ONG internationales telles que Norwegian Refugee Council et International Alert ont jou un rle majeur pour intgrer cette question dans lagenda de construction de la paix pour lEst du Congo 43. Par consquent, cest bien la thmatique de la rinstallation qui a domin lapproche foncire des internationaux. Mais chronologiquement, ce sont les acteurs locaux qui ont tir la sonnette dalarme sur ce problme et sur la ncessit de le prendre en compte. En Ituri, cest en 2006 que la question est apparue dans les programmes de coopration, aprs que des chefs coutumiers ont interpell les internationaux ce sujet. Ils avaient alors insist sur le caractre chronique des conflits fonciers dans la rgion et sur limpossibilit de stabiliser durablement la zone sans sattaquer srieusement cette question. De manire assez marginale, lUnion europenne avait alors dvelopp un programme de soutien au cadastre dans le cadre de la reconstruction et de la
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Pour une description de ce projet, consulter : Community Empowerment and PeaceBuilding in Ituri : <http://www.cd.undp.org/projet.aspx?titre=Community% %20Empowerment%20and%20PeaceBuilding%20in%20Ituri%20&projetid=45&them e=2>. 42 Voir Bulletin Foncier , n 2, UNHCR/UN-Habitat, Goma, 2010. Le programme STAREC a t instaur par dcret prsidentiel en juin 2009. 43 De manire rvlatrice, les cas de conflits fonciers mentionns dans la publication du HCR et de UN-Habitat, Bulletin foncier , concernent tous des dplacs et des rfugis. Au Sud-Kivu, Baraka, zone de retour des rfugis en provenance du Burundi et de Tanzanie, le HCR et des ONG internationales et locales ont cr une commission d'accueil et de rinsertion locale, charge de la gestion des rfugis et de leurs problmes fonciers.

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stratgie LRRD (Linking Relief, Rehabilitation and Development 44). Depuis 2009, le programme de gestion et prvention des conflits fonciers en Ituri men par RCN Justice & Dmocratie (2006-2010), celui de relvement communautaire du PNUD et le programme de l'agence onusienne UN-Habitat de gestion et mdiation des conflits fonciers lis au retour et la rintgration dans l'Est de la RDC illustrent le mme souci de prise en compte du facteur foncier dans la stabilisation. Le programme de UN-Habitat vise non seulement la mdiation sur le terrain auprs des rfugis et dplacs internes qui se rinstallent en Ituri et dans les Kivus mais il a aussi l'ambition de contribuer la rforme foncire au niveau national en travaillant directement au niveau gouvernemental. Il poursuit donc les initiatives locales de mdiation mais entend aussi contribuer la conception dune politique publique nationale. Si la prsence d'une telle agence onusienne na rien de surprenant dans le contexte de l'Est de la RDC, l'articulation avec les autres initiatives en cours n'a pas toujours t vidente. La prise en compte de la richesse, de la diversit et parfois des rivalits pouvant exister entre les organisations locales n'est pas une tche aise pour les internationaux, qu'ils s'agissent des Nations unies ou des ONG trangres. C'est pourtant ce niveau de cohabitation, voire de collaboration que peuvent s'inventer des stratgies plus globales. En particulier, un des grands dfis d'un rel mouvement de rforme consiste rassembler les diffrents acteurs au sein d'un mme espace de concertation. Coordonns par l'agence UN-Habitat, les groupes fonciers sont censs remplir cette fonction. Les groupes fonciers rassemblent les acteurs locaux du secteur : services des affaires foncires, des mines, de l'environnement, du ministre de l'Agriculture, la pche et l'levage, reprsentants de l'tat, autorits provinciales, organisations locales, agences des Nations unies, membres d'ONG internationales. Les termes de rfrence du groupe sont de plus trs larges : systme d'change d'information, harmonisation, mise en place de synergies entre les acteurs, rsolution efficace des conflits fonciers 45. Bien quils soient supposs tre une instance oprationnelle, les groupes fonciers ressemblent davantage des instances de brainstorming. Le groupe a t men par la CFI et, au Nord-Kivu, il est plac sous lautorit du ministre provincial des Affaires foncires. Les groupes fonciers reprsentent une institutionnalisation du dialogue entre ONG et reprsentants de ltat autour dun problme de socit, sous lgide ou grce la facilitation dun acteur extrieur, les Nations unies. La concurrence pour la coordination du dialogue tat/socit civile est un enjeu important qui a un arrire-plan politique (ces groupes de discussion
Pour plus dinformations sur cette approche, voir Liens entre l'aide d'urgence, la rhabilitation et le dveloppement (LARD) :<http://www.europa.eu/legislation_ summaries/humanitarian_aid/r10002_fr.htm>. 45 Bulletin foncier , n 1, UNHCR/UN-Habitat, Goma, dcembre 2009.
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peuvent devenir des instances de policy-making informel) et financier (contrler/orienter les financements accords aux projets dans ce domaine). Toutefois, les groupes fonciers n'existent pas partout (UNHabitat concentre actuellement son action l'Est en Ituri et dans les Kivus) et dpendent beaucoup du dynamisme et de la volont politique des autorits locales. De plus, les organisations paysannes ne se retrouvent pas toujours dans cet espace de concertation qui leur semble parfois trop accapar par les acteurs internationaux. Au Nord-Kivu, ce malaise les a amenes se retrouver dans un autre cadre, le cadre d'changes et de concertation des acteurs fonciers (CECAF), qui ne runit que des acteurs congolais. Ce cadre leur permet notamment d'harmoniser leurs points de vue et de porter ensuite leurs rflexions d'une seule voix au niveau du groupe foncier. Les groupes fonciers sont ds lors un pari trs ambitieux et pourraient constituer les prmisses dun cadre de dialogue institutionnel, similaire ceux qu'on trouve dans la loi agricole cite prcdemment. Comment les groupes fonciers pourraient-ils s'articuler avec les conseils consultatifs provinciaux ou comment ces derniers pourraient-ils s'inspirer des groupes fonciers si ceux-ci sont vous disparatre ? La duplication des groupes de concertation est classique dans le paysage institutionnel flou de la RDC mais cela dnote aussi un manque de concertation entre les acteurs congolais dans ce cas. La nouvelle loi agricole en est un bon exemple, avec des dispositions touchant trs clairement aux attributions des ministres des Affaires foncires et mme de la Justice, mais manifestement avec une consultation trs limite de ceux-ci dans le processus d'adoption de la loi. Au niveau national comme international, cela dmontre lexcs de sectorialisme et le trop faible dialogue entre les acteurs de la reconstruction de la paix et ceux du dveloppement rural.

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Conclusion Lmergence de politiques foncires locales et nationales ?

Malgr lavance positive que reprsente ladoption de la loi agricole, la force de proposition des organisations paysannes est encore assez faible. Deux exemples : la loi agricole a connu de nombreuses modifications entre la version initiale propose par le lobby paysan et la version promulgue (pas moins de sept versions diffrentes ont t travailles). Le FAT estime que plus de la moiti de ses propositions ont t supprimes au cours du processus. Le plus grand succs pour les organisations paysannes est celui de la cration des conseils consultatifs locaux qui ne reprsente rien de moins qu'un accord de principe sur la dcentralisation de la gestion foncire. En revanche, d'autres points sensibles dfendus par les OP n'ont pas t retenus, notamment l'ide de limiter la superficie totale par acteur conomique. Cette proposition a t carte par le gouvernement au motif de ne pas freiner l'investissement mais il a par contre limit la possibilit d'investissement aux seuls ressortissants congolais. Cette mesure a soulev un toll, notamment au niveau de la FEC (fdration des entreprises du Congo) qui s'oppose dsormais vivement au lobby paysan tenu pour responsable de cette loi. C'est un autre exemple de concertation sur lequel les organisations paysannes doivent encore s'accorder et se structurer afin de pouvoir faire face un autre lobby, autrement plus puissant et plus influent. Autre exemple, les organisations se sont flicites d'avoir, dans l'article 19 de la loi, fait adopter une mesure permettant de contourner larticle 389 de loi foncire (qui omet de dfinir les terres des communauts locales et leur rgime foncier). L'article 18 reconnat aux communauts locales des droits fonciers coutumiers exercs collectivement ou individuellement conformment la loi . Et l'article 19 vient prciser que l'exercice collectif ou individuel de ces droits ne fait pas l'objet d'un certificat d'enregistrement . Mais cet article soulve une srie de questions. De quels droits est-il question ici (droit dusage, doccupation, droit de modifier la parcelle avec un bti, par exemple) ? Le fait de reconnatre des droits individuels et collectifs peut-il suffire viter des spoliations et des conflits ? Le fait de soustraire les terres des communauts locales lenregistrement cadastral ne garantit pas pour autant leur scurisation : comment feront-elles valoir leurs droits si leur terre est convoite ? Les droits individuels reconnus ne risquent-ils pas de

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crer une confusion avec le rgime commun ? Autant de questions qui mettent en vidence les limites du mouvement paysan. Les acteurs en sont conscients et essaieront de corriger ces erreurs via leur participation la cellule de mise en place des mesures dapplication de la loi agricole. Lexercice du plaidoyer aura en tout cas t formateur pour les organisations paysannes qui continuent de sengager, localement mais aussi en interpellant les internationaux pour les soutenir. Ainsi, plus qu'une internationalisation des solutions, il est intressant de relever l'mergence de solutions nationales (une loi) issues de pratiques et de rflexions locales et linstitutionnalisation dun espace de dbat de type policy-making autour du problme foncier. Cette institutionnalisation a certes encore un long chemin faire mais elle merge avec les groupes fonciers et les futurs conseils consultatifs ; elle est le rsultat dune initiative de la socit civile locale qui est reprise et soutenue par les internationaux. Le rsultat recherch est clairement identifi (amliorer la gestion foncire) et plusieurs solutions sont dbattues et mises en uvre sur le terrain (mdiations des ONG et de la Commission foncire de lIturi). Pratiques et rflexions parfois soutenues par des organisations trangres ou internationales mais bien ancres dans une ralit locale, notamment celle de la gestion de la terre par les chefs traditionnels. Comme on a pu le constater, un des principaux enjeux demeure la concertation et la transparence entre les nombreux acteurs dune future rforme foncire en RDC : acteurs locaux o le rle de l'administration, donc de l'tat, reste encore trop effac, acteurs nationaux o la collaboration entre ministres et services dconcentrs semble trop faible, acteurs internationaux au positionnement comptitif et complexe. La taille du pays joue videmment en dfaveur d'une harmonisation et, s'il est un secteur o la dcentralisation semble non seulement inluctable mais par-dessus tout souhaitable, c'est bien celui de la gestion foncire. ceux qui recherchent la dmocratie en RDC, cest peut-tre dans ce type dinitiatives quelle se manifeste. Loin du Parlement et des institutions supposment reprsentatives, une dmocratisation sopre la base autour de problmes de socit qui concernent tout le monde et conduisent la socit civile et ltat dialoguer, lgifrer et demain peut-tre mettre en uvre une politique foncire digne de ce nom. Alors que les tentatives de cration dune dmocratie par le haut sessoufflent de manire visible, la dmocratisation par le bas fait figure dalternative sduisante.

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