CONVENIO COOPERACIN TCNICA ALEMANA - GTZ ASOCIACIN COLOMBIANA DE GENERADORES DE ENERGA ELCTRICA - ACOLGEN ASOCIACIN DE CORPORACIONES AUTNOMAS REGIONALES

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Reflexiones sobre los Instrumentos de Poltica Disponibles para el Ordenamiento de las Cuencas Hidrogrficas Preparado por Guillermo Rudas Lleras Consultor GTZ Bogot, 5 de Diciembre del 2004

Uno de los aspectos centrales de la actual poltica ambiental en el pas se relaciona con el nfasis que se le ha otorgado al ordenamiento de las cuencas hidrogrficas. En este contexto se presenta una gran confluencia entre esta prioridad ambiental, y el inters nacional por garantizar un adecuado manejo de los recursos hdricos en general. Especialmente en un contexto en donde las decisiones relacionadas con la generacin de energa elctrica, y en particular con los embalses hidroelctricos, hacen parte de estrategias de largo plazo que se relacionan directamente con la crisis energtica que vivi el pas a principios de la dcada pasada. En este escenario adquiere especial relevancia la necesidad de garantizar un manejo adecuado de las cuencas que soportan la generacin de energa elctrica, uno de los motores bsicos del desarrollo del pas. El objetivo de estas notas es presentar algunas reflexiones y recomendaciones sobre los instrumentos de poltica actualmente disponibles en la legislacin nacional, los cuales pueden ser aplicados de manera articulada dentro del proceso de ordenamiento de las cuencas hidrogrficas. Un especial nfasis se otorga a resaltar la conveniencia de que las autoridades ambientales diseen e implementen los planes de ordenamiento de cuencas, mediante la articulacin de dos tipos generales de instrumentos: aquellos que se relacionan con su funcin como ordenadores del gasto de inversin en proyectos especficos de proteccin y recuperacin de los recursos naturales renovables; y aquellos que se derivan de su funcin propiamente dicha como autoridad ambiental, encargada de regular y controlar los impactos de las actividades de los distintos sectores (pblicos y privados) que actan sobre el ambiente. En esta direccin y de manera ms especfica, se resalta tambin la importancia de adelantar el ordenamiento de las cuencas de manera articulada con los planes de ordenamiento territorial municipal vigentes en el pas, cumpliendo de esta manera una de las funciones de las corporaciones como autoridades ambientales regionales.

En las primeras secciones de este documento se retoman las ideas centrales que las respectivas normas han formulado en relacin con el ordenamiento de cuencas y con los
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planes de ordenamiento territorial de los municipios. Una vez que se resaltan los puntos de contacto indisoluble entre estas dos estrategias de ordenamiento, se pone de presente la amplia gama de instrumentos de poltica disponibles por parte de las autoridades ambientales para participar en estos procesos. Especial atencin se presta a resaltar la posibilidad de las corporaciones para combinar sus acciones como autoridades de vigilancia y control, con sus posibilidades de realizar inversiones directas en los procesos de proteccin y recuperacin de las cuencas hidrogrficas. Esto adquiere especial importancia cuando las corporaciones tienen importantes fuentes de financiamiento regional, una de las cuales se orienta precisamente a asignar recursos a la proteccin de las cuencas que soportan el sistema energtico nacional. Por ltimo se presenta una sntesis de los aspectos que se consideran ms relevantes de las reflexiones previas, formulando algunas recomendaciones generales y otras ms especficas sobre tpicos que se estiman deben ser tenidos en cuenta para fortalecer la capacidad de las corporaciones para adelantar los procesos de ordenamiento de las cuencas.

1. Caractersticas generales de los planes de ordenamiento de las cuencas hidrogrficas El ordenamiento de las cuencas hidrogrficas en general --y el ordenamiento de las cuencas asociadas a la generacin hidroelctrica en particular-- ha sido definido como un proceso de orientado a planificar el uso y manejo de los recursos renovables para mantener o restablecer el equilibrio entre aprovechamiento econmico y conservacin de la cuenca. En esta direccin se le asigna especial importancia al manejo de los recursos hdricos. Como principios y directrices bsicas para adelantar este ordenamiento, la normatividad ambiental vigente ha definido los siguientes: Los pramos, subpramos, nacimientos de aguas y reas de recarga de acuferos se definen como reas de utilidad pblica y de inters social y deben ser objeto de programas y proyectos de conservacin, preservacin y restauracin. Se define el consumo humano de agua como prioridad sobre cualquier otro uso La prevencin y control de la degradacin de la cuenca, especialmente del agua, es objeto del ordenamiento Es necesario prever la oferta y la demanda de recursos naturales renovables Es necesario implementar medidas de ahorro y uso eficiente del agua Es necesario considerar las amenazas, la vulnerabilidad y los riesgos ambientales, as como los regmenes hidroclimticos de la cuenca en ordenacin.

Aplicando estos principios y directrices, las normas establecen que las autoridades ambientales aplicarn en la cuenca las medidas de conservacin y proteccin de los recursos naturales renovables previstas en el respetivo plan de ordenamiento, restringiendo
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o modificando las prcticas de su aprovechamiento y estableciendo controles o lmites a las actividades que se realicen en la cuenca. As definido, la normatividad sobre el plan de ordenacin y manejo de una cuenca destaca los siguientes componentes bsicos de dicho plan: (i) la elaboracin de un detallado diagnstico de la cuenca; la prospeccin de escenarios futuros de su manejo; (ii) la definicin de objetivos y metas del plan; (iii) la formulacin de los programas, proyectos y estrategias constitutivos del plan; la ejecucin del plan operativo; y (iv) el seguimiento y evaluacin del plan de ordenamiento y manejo. Tal vez uno de los aspectos que amerita mayores desarrollos se refiere a la ubicacin -dentro de los componentes de cada plan de ordenamiento-- de la amplia variedad de instrumentos de poltica disponibles para que las corporaciones puedan disear e implementar estos planes. Como las normas particulares de planes de ordenamiento de cuencas no hacen mencin especfica a estos instrumentos, en las siguientes secciones de este documento se busca llamar especialmente la atencin al respecto.

2. El ordenamiento de las cuencas y el ordenamiento territorial municipal El ordenamiento de cuencas busca orientar el uso de los recursos naturales renovables para armonizar la conservacin de la cuenca con el aprovechamiento econmico de estos recursos. Los planes de ordenamiento territorial (POT) de los municipios buscan regular la utilizacin, la transformacin y la ocupacin del espacio de acuerdo con estrategias de desarrollo socioeconmico, en armona con el medio ambiente y con las tradiciones histricas y culturales. Para analizar las relaciones entre uno y otro objetivo es conveniente reconocer que los recursos naturales renovables estn claramente vinculados al territorio regional y local. En esta direccin la planeacin del uso y manejo sostenible de los recursos renovables en una cuenca est indisolublemente asociada con el ordenamiento del territorio y con el uso equitativo y racional del suelo. Teniendo en cuenta esta ntima relacin entre el ordenamiento de la cuenca y el ordenamiento del territorio, los planes de ordenamiento y manejo de las cuencas deben contemplar de manera especfica las posibilidades de ser instrumentados a travs de los planes de ordenamiento territorial de los municipios. Para alcanzar este objetivo, se recomiendan contemplar los siguientes aspectos para garantizar una adecuada consistencia entre los planes de ordenamiento de las cuencas y los planes de ordenamiento territorial de los municipios: Los POT estn orientados por tres principios bsicos: (i) la propiedad tiene una funcin social y ecolgica; (ii) prevalece el inters general sobre el particular; y (iii) debe garantizarse una distribucin equitativa de las cargas y beneficios del ordenamiento. Estos tres postulados deben servir igualmente como gua de los planes de ordenamiento de las cuencas, y orientar los procesos de concertacin entre las autoridades
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ambientales, las autoridades territoriales (municipales y departamentales) y los sectores productivos. Los planes de ordenamiento de las cuencas y de ordenamiento del territorio de un municipio, son definidos e implementados respectivamente por la autoridad ambiental y por la autoridad municipal. Cuando ambos planes actan sobre un especio comn, es necesario hacer los mximos esfuerzos para que sean compatibles entre s y para que sean formulados de manera conjunta entre las dos autoridades. Las normas establecen explcitamente que los POT deben estar supeditados a los planes de ordenamiento de las cuencas. Este directriz tiene un importante papel en la articulacin de distintos POT enmarcados en un nico plan de manejo de una cuenca constituida por territorios de distintos municipios. No obstante cuando una cuenca especfica est localizada en un solo municipio, y cuando solo cubre parcialmente su territorio, es tcnicamente imprescindible que el ordenamiento de la respectiva cuenca est supeditado al ordenamiento municipal en su conjunto. De todas formas, en uno y otro caso, en la formulacin de los planes de ordenamiento debe primar un criterio de concertacin orientado por la conveniencia tcnica, social y econmica del ordenamiento, sobre un simple criterio de autoridad otorgado por la norma. Los POT disponen de mltiples instrumentos que, adecuadamente implementados, se constituyen en s mismos en herramientas de ordenamiento de las cuencas. Estos instrumentos deben ser contemplados dentro del plan de ordenamiento de la cuenca, para ser implementados en el marco de los planes de ordenamiento definidos por los municipios que tengan territorio dentro de la cuenca. Dentro de los instrumentos de implementacin de los POT que estn especificados en la normatividad vigente, se destacan los siguientes que abren espacios de ordenamiento de las cuencas en el territorio de cada municipio: clasificar el territorio en rural, urbano y de expansin urbana, fijando las respectivas restricciones de uso; localizar y sealar las caractersticas de la infraestructura de transporte, de disposicin y tratamiento de desechos, y de equipamiento servicios de inters pblico y social; zonificar y localizar los centros de produccin, definiendo usos especficos e intensidades de uso del suelo, cesiones obligatorias y porcentajes de ocupacin; determinar parques y reas pblicas; expropiar terrenos declarados como de utilidad pblica o de inters social; localizar reas crticas para recuperacin y control para la prevencin de desastres, la conservacin y la recuperacin paisajstica; identificar y caracterizar ecosistemas de importancia ambiental, para su proteccin y manejo adecuados, de comn acuerdo con autoridad ambiental.

3. El ordenamiento de las cuencas, las reas de manejo especial, los usos del suelo y las licencias ambientales El uso adecuado del suelo se constituye en uno de los factores claves para garantizar el equilibrio entre el desarrollo de las actividades econmicas y la conservacin de las cuencas. Al respecto son muchos los instrumentos que permiten a las autoridades restringir prcticas de uso insostenibles e incentivar mejoras en las formas de explotacin del suelo. Igualmente este tipo de instrumentos se constituye en el escenario ms pertinente para implementar conjuntamente acciones de inversin en proteccin y recuperacin de ecosistemas, con acciones de regulacin y control ambiental para propender por un adecuado ordenamiento de las cuencas.

a. Acciones de inversin en proteccin y recuperacin de los ecosistemas. Las autoridades ambientales cuentan con mltiples mecanismos para adelantar acciones de proteccin de ecosistemas, o para incentivar a los particulares a que acten en funcin de un uso sostenible del suelo. Dentro de ellas se destacan las siguientes: La declaracin de reas de manejo especial mediante el Sistema de Parques Naturales Nacionales, uno de los instrumentos de poltica de conservacin de la biodiversidad de ms amplia trayectoria en el pas. La declaracin reas de manejo especial por parte de las autoridades ambientales regionales. La declaracin de resguardos indgenas y reas de manejo especial por parte de las comunidades negras, con regmenes de propiedad colectiva del suelo. La adquisicin de cuencas hidrogrficas abastecedoras de los acueductos municipales. La definicin de instrumentos de asignacin de recursos para incentivar la reforestacin productora (certificado de incentivo forestal, CIF) y para estimular la conservacin de ecosistemas naturales (incentivos a la conservacin de bosques naturales) El establecimiento de reservas de la sociedad civil, como parte de sistemas regionales de reas protegidas y de manejo especial. El establecimiento de reas de reforestacin protectora y productora-protectora mediante acuerdos contractuales con los propietarios de tierra. El estmulo a procesos de produccin agropecuaria que disminuyan las presiones negativas sobre el medio ambiente y los recursos naturales renovables.

La aplicacin de los instrumentos de poltica arriba mencionados demanda importantes inversiones por parte de las corporaciones. Para tal fin se dispone de diversas fuentes de recursos, dentro de las cuales se destacan las transferencias de una porcin del impuesto predial de los municipios, las transferencias del sector elctrico y las transferencias del gobierno central para proyectos especficos de inversin en proteccin y recuperacin de cuencas. Uno de los aspectos centrales de la reforma de 1993 consisti en la asignacin de recursos a las autoridades ambientales, independientemente s de las decisiones del Gobierno Nacional. Con esto se refuerza la autonoma de las corporaciones, dotndolas de recursos independientes del Presupuesto Nacional de Inversiones del gobierno central. Un papel preponderante en esta direccin la ocupan las transferencias del impuesto predial y las del sector elctrico. Especial atencin debe prestarse a stas ltimas, toda vez que la estabilidad de los procesos de generacin hidroelctrica del pas est directamente relacionada con una adecuada proteccin de las cuencas hidrogrficas respectivas. Por otra parte estas inversiones pueden adquirir mayor capacidad de impacto si estn articuladas con otros esfuerzos de intervencin del Estado y de las decisiones que asuman los particulares al respecto. En esta direccin se debe prestar especial atencin al ubicar las inversiones de las corporaciones dentro de los planes de ordenamiento de las cuencas, para que sean consistentes con planes e inversiones que puedan adelantar otros sectores. Adems los planes de ordenamiento de las cuencas deben propender porque exista compatibilidad entre sus objetivos, metas y acciones, con los planes, programas y proyectos que se adelanten en el mismo contexto territorial bajo la perspectiva del Plan Nacional de Desarrollo y de sus distintos componentes sectoriales. Finalmente, para darle viabilidad financiera a las acciones de este tipo que se incorporen dentro del plan de ordenamiento, adquiere especial relevancia el seguimiento permanente al desarrollo de la capacidad de las corporaciones de captar los recursos financieros definidos por la ley. Esto en la medida en que estas captaciones son condicin primaria para poder participar activamente y liderar los componentes del plan de ordenamiento que demanden recursos de inversin significativos.

b. Acciones de regulacin de usos del suelo. Adems de las acciones de accin directa y la promocin del uso sostenible del suelo, se puede identificar una amplia gama de funciones de regulacin de usos del suelo a cargo de la autoridad ambiental. Estas funciones estn relacionadas con la obligacin de los propietarios del suelo de hacer un uso adecuado del mismo, definidas en los siguientes trminos por el Cdigo de los Recursos Naturales Renovables: Los suelos debern usarse de acuerdo con sus condiciones y factores constitutivos. Los usos potenciales del suelo se clasificarn y determinarn segn los factores fsicos, ecolgicos y socioeconmicos de cada regin.
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El uso del suelo deber hacerse manteniendo su integridad fsica y su capacidad productora. Se aplicarn normas tcnicas para evitar la prdida o la degradacin de los suelos y para lograr su recuperacin y conservacin. Los usuarios del suelo estn obligados a prcticas de conservacin y recuperacin que se determinen por las autoridades competentes.

La capacidad de intervencin de las autoridades ambientales para actuar en direccin al cumplimiento de estas normas por parte de los propietarios en funcin del ordenamiento de una cuenca, esta definida igualmente por el mismo Cdigo cuando les fija las siguientes obligaciones: Prevenir y controlar la erosin, la degradacin y la salinizacin de los suelos. Promover medidas preventivas orientadas a la conservacin del suelo, de las aguas edficas y de la humedad. Regular los cultivos y el manejo de la vegetacin y de la fauna. Coordinar estudios y anlisis de suelos para lograr su manejo racional. Administrar y reglamentar el uso de sabanas, playones e islas de dominio pblico. Intervenir sobre el uso de baldos o terrenos privados cuando haya erosin, movimiento de tierras, salinizacin y degradacin por un manejo inadecuado de los suelos. Controlar el uso y disposicin de sustancias contaminantes

Tal como est definida, esta normatividad podra hacer pensar en un papel determinante de las corporaciones en la regulacin de mltiples aspectos relacionados con la explotacin productiva de los suelos. Sin embargo es posible que este tipo de intervencin se constituya en uno de los instrumentos de ms compleja aplicacin, en razn de su relacin directa, en muchos casos, con las decisiones propias de los particulares en el contexto del uso de sus recursos privados.

c. Acciones de regulacin mediante las licencias ambientales. Otro instrumento de amplia posibilidad de aplicacin en el ordenamiento de las cuencas se relaciona con el otorgamiento de las licencias ambientales a las actividades que por ley las requieren. Si las licencias ambientales y sus correspondientes planes de manejo se determinan de manera consistente con los planes de ordenamiento del territorio y con los planes de manejo de las cuencas, se minimizarn los conflictos potenciales entre el desarrollo de la actividad econmica y los procesos de conservacin y manejo adecuado de
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las cuencas hidrogrficas. En esta direccin se requiere un especial esfuerzo para que la asignacin de licencias por parte de las autoridades nacionales y regionales sea consistente con los planes de ordenamiento territorial y de manejo de las cuencas. Finalmente hay que resaltar que la posibilidad de que esta amplia gama de instrumentos orientados a racionalizar el uso del suelo en una cuenca hidrogrfica tenga viabilidad operativa, depende de mltiples factores. Desde la perspectiva de las autoridades ambientales se destacan dos condiciones bsicas: (i) la consolidacin de su capacidad institucional para actuar como autoridad de planeacin y de regulacin ambiental, hacia los distintos actores que inciden sobre el manejo de la cuenca; y (ii) el desarrollo de su capacidad para canalizar recursos de inversin propios y de los dems actores comprometidos, para incidir de manera directa sobre la proteccin, conservacin y recuperacin de los recursos naturales renovables de la cuenca.

4. El ordenamiento de las cuencas y la regulacin de fuentes de agua Una de las funciones centrales de las autoridades ambientales y en particular de las corporaciones autnomas regionales, se relaciona con la regulacin del uso y aprovechamiento de las fuentes de agua. Desde la formulacin del Cdigo de los Recursos Naturales Renovables en 1974 se formulan directrices detalladas sobre las condiciones de manejo de los recursos hdricos en el pas. Especial atencin se presta desde ese momento a la necesidad de manejar el recurso mediante una estrategia orientada a asignar los derechos de uso del agua con base en un plan de ordenamiento del recurso. Este plan se concibe desde entonces como un proceso de identificacin de la disponibilidad de agua en las fuentes naturales, en contraste con la situacin actual y las proyecciones futuras de uso del recurso para distintas finalidades. Igualmente se le asigna especial atencin a los criterios de calidad que deben cumplirse para cada tipo de uso; y obliga a las autoridades competentes a vigilar sistemticamente estas condiciones de calidad, aplicando modelos de simulacin de la misma bajo diversos escenarios de comportamiento de los factores que la afectan. Un componente central del ordenamiento del agua se relaciona con los procesos de concesin a los usuarios. En primer lugar se establece que el derecho de uso solo puede ser asignado mediante una concesin, establecida en concordancia con la disponibilidad del recurso y con las necesidades de uso del mismo. Igualmente se establece como obligacin de la autoridad respectiva estudiar y aprobar las obras hidrulicas requeridas por el usuario, obligando a ste ltimo a instalar aparatos de medicin del agua consumida. Dentro de las normas que se fijan alrededor de las concesiones sobresale aquella que permite al concesionario traspasar a un tercero el derecho adquirido, previa autorizacin de la autoridad competente (Decreto Ley 2811 de 1974) Adecuadamente reglamentado, este mecanismo podra cumplir una importante funcin en la asignacin eficiente de un recurso escaso como el agua, en la medida en que sea aplicado para permitir procesos de reasignacin de derechos a partir de las condiciones especficas de cada uno de los usuarios. De esta forma se abriran espacios para que los particulares, con niveles de
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informacin sobre sus requerimientos de uso mucho ms detallados de los que puede eventualmente disponer la propia autoridad, puedan participar directamente en las decisiones de asignacin del recurso entre distintas opciones y sin comprometer la decisin global de limitaciones de uso establecidos por la autoridad. Por otra parte la norma establece restricciones a los distintos usuarios, orientadas todas ellas a evitar usos ineficientes del recurso. Dentro de ellas se destacan la obligacin de usar el agua para el objeto previsto con eficiencia, economa y aplicando tecnologas adecuadas; de no usar ms agua que la otorgada en la respectiva concesin; de construir y mantener adecuadamente las instalaciones hidrulicas requeridas y contribuir a la conservacin de obras hidrulicas y anexas requeridas; de evitar derrames de agua; y de permitir la vigilancia por parte de la autoridad y suministrarle informacin adecuada sobre el uso del recurso. Un instrumento especial de regulacin del recurso lo constituyen las tasas por uso del agua. Desde sus propios orgenes, estas tasas estn concebidas como un instrumento orientado a dos fines complementarios: incentivar a los usuarios a racionalizar el consumo del recurso, toda vez que se enva una seal indicativa de que se trata de un recurso escaso, con valor econmico; y recaudar recursos financieros para orientarlos hacia programas de inversin propios del plan de ordenamiento de las cuencas. Las tasas por uso pueden jugar un papel determinante en la planeacin del uso del agua, si se fijan tarifas que reflejen efectivamente la escasez relativa del recurso y que diferencien significativamente el costo de uso bajo condiciones de escasez y de abundancia. Si esto se logra establecer de manera adecuada, se podra estimular a los distintos usuarios a desplazar la captacin del agua desde fuentes relativamente escasas hacia fuentes con abundante disponibilidad del recurso. Igualmente esta diferenciacin micro regional de tarifas incentivar a los usuarios a hacer mayores esfuerzos de ahorro en donde el agua es socialmente ms valiosa; es decir, en donde sea ms escasa. En sntesis, el plan de ordenamiento de la asignacin del recurso hdrico en una cuenca puede emplear de manera complementaria instrumentos de regulacin directa (la asignacin de concesiones), con incentivos al uso eficiente (un adecuado sistema de tarifas de uso) Igualmente puede involucrar a los usuarios en los procesos de toma de decisiones sobre la asignacin de derechos de uso, estimulando la transferencia de derechos de uso para asignarlos de manera cada vez ms eficiente.

5. El ordenamiento de las cuencas y la regulacin de los vertimientos y de la disposicin de desechos El Cdigo de los Recursos Naturales Renovables presta especial atencin a la proteccin de la calidad de las fuentes de agua. Para tal efecto se fija un conjunto de regulaciones relacionadas con los vertimientos los cuerpos de agua, los cuales igualmente aplican a vertimientos a las redes de alcantarillado.

Dentro de estas regulaciones de vertimientos a cargo de las autoridades ambientales se destacan: el establecimiento de lmites mximos de vertimiento y exigencias mnimas de remocin de contaminantes; la obligacin de establecer normas de vertimientos acordes con normas de calidad de uso del recurso; la obligacin de los usuarios de registrar sus vertimientos ante la autoridad; la potestad de la autoridad para exigir caracterizacin de vertimientos por parte de los usuarios; el requerimiento de permisos para efectuar vertimientos y el establecimiento de planes de cumplimiento de las normas vigentes; las inspecciones peridicas de la autoridad a las empresas que hacen vertimientos; y la prohibicin expresa de hacer disposicin de desechos slidos a los cuerpos de agua, de reinyectar agua a los acuferos, de diluir los vertimientos y de aplicar agroqumicos en cercana de los cuerpos de agua. En la regulacin de vertimientos contaminantes --y su funcin dentro de los planes de ordenamiento territorial y de las cuencas-- las tasas retributivas juegan tambin un papel determinante, relacionado con la vinculacin de los usuarios a los procesos de ordenamiento. Al igual que las tasas por uso de agua, las tasas retributivas por vertimientos contaminantes cumplen la doble funcin de incentivar un uso racional de los cuerpos de agua y de recaudar recursos para cumplir objetivos de mejoramiento de calidad de estos cuerpos. Si el uso de los cuerpos de agua --y de las redes de alcantarillado como receptores de aguas servidas-- se cobra de manera proporcional a la carga de contaminante contenidos en dichos vertimientos, se estimula a los usuarios a reducir la contaminacin en la propia fuente. Como las actividades productivas buscan operar minimizando sus costos, al cobrar valores mayores a quienes ms contaminan se estimula a los usuarios a realizar esfuerzos mayores en su propia planta para disminuir los vertimientos contaminantes vertidos. Por otra parte, mediante la aplicacin de normas propias de las licencias ambientales, las autoridades respectivas tienen ingerencia directa en la asignacin de permisos para disposicin de desechos slidos. Los requerimientos a las autoridades municipales sobre condiciones de operacin de rellenos sanitarios, disposicin de desechos peligrosos y tratamiento de basuras, entre otros, se constituyen entonces en herramientas de significativa importancia para un adecuado ordenamiento territorial y de las cuencas en particular.

6. El ordenamiento de las cuencas y la participacin ciudadana. Varios de los instrumentos de poltica enunciados antes, tales como los regmenes especiales de propiedad colectiva en los resguardos indgenas y en las comunidades negras, las reservas naturales de la sociedad civil y la implementacin de sistemas productivos sostenibles, contemplan una decidida participacin de la sociedad civil en la ordenacin y manejo de las cuencas. Pero adems de ellos hay instrumentos de participacin directa de la ciudadana que pueden adquirir cada vez mayor relevancia en la medida en que se consoliden espacios de injerencia de los particulares en la toma de decisiones de manejo de las cuencas. Dentro de estos instrumentos se destacan los siguientes, por su especial importancia en la toma de decisiones relacionadas con las cuencas:
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Los instrumentos de participacin de la ciudadana en los procesos de planeacin, los cuales abren espacios para la identificacin de prioridades y la toma de decisiones en la asignacin de recursos pblicos. Los instrumentos de ejercicio de derechos civiles mediante acciones expeditas consagrados en la Constitucin Nacional del 1991, tales como los derechos de peticin, las acciones populares y el derecho a la tutela. La participacin de la sociedad civil en los rganos de direccin de las corporaciones autnomas regionales, a travs de las organizaciones ambientales y las comunidades indgenas y negras.

La conjuncin de estos sistemas de participacin se constituye en un componente fundamental del ordenamiento de las cuencas hidrogrficas. Sin una amplia participacin ciudadana en el ordenamiento y manejo de una cuenca, la aplicacin de los dems instrumentos de planificacin podra resultar poco menos que estril.

7. El seguimiento y la evaluacin del ordenamiento de las cuencas El xito de un plan de ordenamiento y manejo de una cuenca hidrogrfica depende en gran medida de la capacidad de verificar su cumplimiento, de evaluar sus resultados y de producir los ajustes requeridos para corregir las fallas. Para tal efecto se requiere la implementacin de sistemas de seguimiento y la aplicacin de procesos analticos de evaluacin, que midan los avances y califiquen los resultados en funcin del alcance de las metas establecidas y de los objetivos planteados. Como insumo indispensable para adelantar estos procesos se requiere la operacin de un sistema de informacin que den cuenta de la evolucin en el tiempo y de las diferencias regionales del comportamiento de los distintos factores que determinan el ordenamiento de la cuenca. Dentro de estos factores se destacan: (i) la medicin de las caractersticas del estado de los componentes de la cuenca y de los recursos renovables que hacen parte de ella (disponibilidad de agua, calidad de las fuentes, estado conservacin de los bosques y los dems ecosistemas naturales, calidad de los acuferos y humedales...); (ii) la medicin de las presiones antrpicas ejercidas sobre los recursos naturales de la cuenca (ocupacin del territorio, usos del agua, extraccin de recursos de flora y fauna, usos del suelo, vertimiento de sustancia contaminantes, aplicacin de sustancias nocivas a los ecosistemas,...); y (iii) la medicin de las medidas de las respuestas de poltica orientadas a la conservacin, recuperacin y uso sostenible de los recursos de la cuenca (declaracin de reas de manejo especial, incentivos al uso sostenible del suelo y de los dems recursos, regulacin de acceso al agua, regulacin de vertimientos y disposicin de desechos, inversin en planes de proteccin y recuperacin...) Contar con un adecuado sistema de informacin y su correspondiente sistema de indicadores de seguimiento del estado de los ecosistemas, de las presiones antrpicas y de las medidas de respuesta, conjuntamente con una adecuada identificacin y medicin de caractersticas geogrficas y climticas (pendientes, precipitacin, alturas sobre el nivel del
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mar, humedad...) se constituye en un insumo bsico para adelantar adecuadamente los procesos de evaluacin de los planes de ordenamiento y manejo de la cuenca. A partir de una adecuada informacin de las tendencias pasadas y de la situacin actual de estos factores, es posible adelantar procesos de evaluacin por parte de analistas especializados en identificar relaciones, interpretar comportamientos y predecir escenarios futuros bajo distintas condiciones. Igualmente es posible una sana confrontacin entre distintas opciones interpretativas, motor del desarrollo del conocimiento y de la formulacin de opciones de intervencin a travs de las decisiones de poltica en funcin de alcanzar los objetivos y las metas de los planes de ordenamiento de las cuencas.

8. Algunas conclusiones y recomendaciones De la revisin de los objetivos de los planes de ordenamiento y manejo de las cuencas hidrogrficas y de los instrumentos disponibles en el contexto colombiano para implementar tal estrategia, se desprenden las siguientes conclusiones generales y algunas recomendaciones operativas orientadas a potenciar la capacidad del Estado para intervenir de manera efectiva en los procesos de ordenamiento regional y de cuencas hidrogrficas en particular. i. El Cdigo de Recursos Naturales Renovables dot al pas, desde hace tres dcadas, de un amplio marco normativo para un adecuado manejo del medio ambiente y los recursos naturales en general y para el manejo de las cuencas y de los recursos hdricos en particular. Adicionalmente, la creacin y estructuracin del Sistema Nacional Ambiental (SINA) durante los ltimos 10 aos complement el marco normativo establecido por el Cdigo y dot al pas de un sistema institucional con amplios poderes de regulacin y de intervencin directa sobre el acceso y manejo de los recursos naturales en el orden nacional, regional y local. ii. En este marco jurdico se otorg gran autonoma de las corporaciones como autoridades ambientales regionales. Esta autonoma se materializa en varias dimensiones, dentro de las cuales se destacan la independencia del gobierno central en la eleccin de sus entes directivos y la captacin de importantes recursos financieros, adicionales a los asignados por el Presupuesto Nacional. Sin embargo esta autonoma debe estar articulada a los lineamientos del Plan Nacional del Desarrollo y a los planes de las entidades territoriales dentro de las cuales ejercen jurisdiccin las corporaciones. Igualmente debe estar supeditada a los mandatos de la legislacin ambiental, aplicando las normas en el contexto regional sin niveles de flexibilizacin mayores a los ordenados por la legislacin nacional. iii. Antes de la reforma de 1993, el pas dispona de una amplia gama de instrumentos de poltica que podra ser aplicados al ordenamiento de las cuencas. Pero careca de un sistema institucional apropiado para aplicar estos instrumentos. Desde el punto de vista institucional, este vaco ha sido ampliamente subsanado con la estructuracin del SINA y en particular con la reestructuracin de la corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible. No obstante existen fundadas inquietudes acerca la efectividad y la eficiencia de las acciones de las corporaciones para cumplir con sus
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funciones, lo cual llama la atencin sobre la urgencia de una evaluacin detenida de los primeros 10 aos de su accin institucional. iv. En el contexto de este marco normativo e institucional, los procesos de ordenamiento de las cuencas hidrogrficas deben ser asumidos como un proceso de combinacin de instrumentos de poltica, con participacin directa de distintas instancias del orden nacional (ministerios e institutos de planeacin, estadstica e investigacin), regional (corporaciones autnomas) y territorial (departamentos, distritos y municipios) Igualmente se requiere el diseo de planes de accin que se fundamenten en un adecuado diagnstico, sobre el cual se definan prioridades tanto de objetivos como de instrumentos de poltica a ser aplicados. En este sentido deben identificarse aquellos problemas que en cada cuenca se constituyen como de primera importancia, para seleccionar dentro de los instrumentos de poltica aquellos que pueden ser aplicados de manera consistente con las alternativas de solucin de los mismos. Ante la amplia gama de instrumentos disponibles, tanto de inversin como de regulacin, una recomendacin especial se refiere a la necesidad de ser selectivos en trminos de la combinacin de estos instrumentos para poder concentrarse en aquellos que se relacionan directamente con las prioridades identificadas. De la capacidad de aplicar de manera consistente y efectiva los instrumentos seleccionados como prioritarios, depender en buena medida la efectividad de las acciones programadas dentro de los panes de ordenamiento de las cuencas. v. Ante la amplia gama de alternativas de ordenamiento de las cuencas, es deseable que se desarrollen instructivos detallados que orienten a las corporaciones en relacin con las posibilidades que tienen para darle un mayor alcance a sus acciones. Al respecto la Gua de Ordenamiento de Cuencas preparada por el Ideam presenta un conjunto de criterios genricos, los cuales ilustran los principios generales que deben orientar el plan de ordenamiento de una cuenca. No obstante esta gua debe ser complementada con referencias especficas a los mltiples instrumentos disponibles para implementar las acciones de ordenamiento. Y debe incluir referencias tambin especficas a la forma de hacer un seguimiento y evaluacin de la implementacin de estos instrumentos, en el marco de los planes de ordenamiento de las cuencas. vi. En relacin con la participacin ciudadana en el ordenamiento de cuencas, la Constitucin Nacional de 1991 y la Ley 99 de 1993 abrieron amplios espacios para que las organizaciones no gubernamentales, las comunidades y los ciudadanos en general puedan tomar parte en las decisiones del Estado. Estos mecanismos deben ser aprovechados para propender por una participacin directa de la sociedad civil en la planeacin y ordenamiento de las cuencas hidrogrficas. La participacin de la sociedad civil, en su funcin de usuario de los recursos de la cuenca y como actor en procesos de planeacin, es determinante en los procesos de ordenamiento y manejo de las cuencas hidrogrficas. En esta direccin es conveniente revisar la efectividad de los sistemas de participacin de las organizaciones no gubernamentales y de las organizaciones de la comunidad en los rganos de direccin de las corporaciones. Todo esto debe darse en el marco de los procesos de evaluacin que se recomiendan en puntos anteriores, para esclarecer las dudas que existen sobre la efectividad de este tipo de mecanismos de participacin.
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vii. Uno de los sectores de alta ingerencia en el ordenamiento de las cuencas hidrogrficas es el sector elctrico. Adems de transferir recursos financieros importantes a las corporaciones y a los municipios, es un sector que demanda un adecuado manejo del ordenamiento de las respectivas cuencas, para adelantar con xito su funcin generadora de energa. Teniendo en cuenta esta circunstancia, y dados los mltiples mecanismos de participacin disponibles, es recomendable que este sector intensifique su participacin directa en la formulacin y ejecucin de los planes de ordenamiento de cuencas (con las autoridades ambientales) y de ordenamiento territorial (con las autoridades municipales) viii. En el actual contexto institucional, las autoridades ambientales deben combinar de manera balanceada su funcin reguladora propiamente dicha del acceso a los recursos naturales y de los impactos sobre la calidad del ambiente, con su papel como agente que asigna recursos pblicos de inversin en proyectos de proteccin, recuperacin y uso sostenible de los recursos naturales de las cuencas. ix. En la articulacin de instrumentos de poltica de planeacin y ordenamiento de las cuencas hidrogrficas juega un papel determinante la articulacin entre estos planes y el ordenamiento territorial de los municipios. De una adecuada articulacin entre estos dos niveles de ordenamiento depende en gran medida la posibilidad de implementar de manera consistente las distintas opciones instrumentales orientadas a garantizar un adecuado equilibrio entre el desarrollo econmico y la conservacin de los recursos naturales renovables de las cuencas hidrogrficas. x. El ordenamiento de las cuencas hidrogrficas requiere la implementacin de sistemas de informacin y de indicadores de seguimiento consistentes, continuos y confiables. Para tal efecto se requiere la consolidacin de protocolos de generacin y administracin de datos, tcnicamente definidos y aplicados de manera descentralizada por las autoridades ambientales regionales, bajo la direccin y coordinacin de las instituciones de investigacin, estadstica y planeacin especializadas (Ideam, Instituto Humboldt, Invemar, Dane y DNP) En esta direccin, en el corto plazo sera recomendable el fortalecimiento de las oficinas tcnicas y de planeacin de las corporaciones, estableciendo acuerdos y alianzas para obtener un apoyo tcnico directo de las instituciones nacionales mencionadas. En el mediano y largo plazo sera recomendable crear oficinas regionales de los institutos nacionales de investigacin ambiental (Ideam, Instituto Humboldt e Invemar) para que, actuando mancomunadamente con las oficinas regionales del Dane, puedan consolidar los sistemas de informacin estadstica y de indicadores de seguimiento y evaluacin de la poltica ambiental y de los recursos naturales renovables en general, y de los planes de ordenamiento de las cuencas hidrogrficas en particular. Para marchar en esta direccin sera muy recomendable empezar por aunar esfuerzos entre las autoridades regionales y las instituciones nacionales para consolidar sistemas de informacin homogneos y compatibles, orientados a la construccin de bases de datos regionales y nacionales sobre los aspectos bsicos relacionados con las cuencas en particular y con la poltica ambiental en general.
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xi. En trminos particulares, los sistemas de informacin relacionados con el agua deben ser consolidados en el marco de los planes de ordenamiento de cuencas. Para tal efecto se debe desarrollar la capacidad de las corporaciones para aplicar los mtodos de medicin y anlisis de las variables relacionadas con el agua, especialmente aplicando en cada caso concreto y teniendo en cuenta el desarrollo de la capacidad institucional local, las orientaciones emitidas por el Ideam en su Gua para el Monitoreo y Seguimiento del Agua (http://www.ideam.gov.co/temas/guiaagua) Igualmente es necesario consolidar en el pas la capacidad de orientar las decisiones de poltica --y en particular las decisiones de ordenamiento de las cuencas-- aplicando procesos analticos basados en modelos de prediccin aportados por las ciencias naturales y sociales --y en particular por la hidrologa, las ciencias del suelo y la economa-- de tal manera que estas decisiones se puedan tomar con adecuados grados de confiabilidad en trminos de los resultados esperados de las mismas. xii. En relacin con las actividades productivas y las implicaciones de las mismas en el contexto de cada plan de ordenamiento de una cuenca, las corporaciones deben propender porque estas actividades cumplan con los estndares mnimos y los requisitos normativos establecidos por la legislacin vigente. En esta direccin el Ideam ha desarrollado un conjunto de Guas Ambientales que tiene como objetivo incorporar las variables ambientales en la planificacin, desarrollo y seguimiento de la gestin sectorial, como referente tcnico mnimo, aplicables al desarrollo de proyectos, obras o actividades de los diferentes sectores productivos del pas (ver al respecto http://www.ideam.gov.co:8080/legal/guias.shtml) Estas guas deben orientar las acciones hacia las distintas actividades productivas que operan en una cuenca, previa identificacin de las mismas por parte de la respectiva corporacin durante la fase de diagnstico de los planes de ordenamiento de cuencas hidrogrficas.

Por ltimo, y retomando las reflexiones y recomendaciones aqu enunciadas, es importante darle la debida relevancia al desarrollo de ejercicios piloto de ordenamiento de cuencas. En estos ejercicios se debe prestar especial atencin tanto a la combinacin de distintos tipos de instrumentos de poltica aqu descritos, como a la evaluacin de las potencialidades de los mismos para enfrentar los tpicos que se seleccionen como prioritarios en el momento de disear el respectivo plan de ordenamiento.

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