Documento Conceptual del Programa de Emergencia Social Productivo Urbano A Trabajar Urbano

Programa A Trabajar Urbano1

Lima, enero de 2002

Este documento ha sido desarrollado por un equipo de profesionales conformado por Javier Palacios, Jorge Arruntegui, Rosa Sandoval, Paola Bustamante, Ivn Castillo, Renn Nquira, Claudia Barrios y Juan Chacaltana. Asimismo, cont con la valiosa asistencia de Freddy Ravines y Brindis Ochoa.

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RESUMEN
Durante la dcada pasada se han observado fluctuaciones en las tasas de crecimiento del PBI, las que se tornaron crticas desde 1998; actualmente, se observa que la recesin esta concluyendo; sin embargo, se prev que los cambios positivos demoren en beneficiar a los ms pobres. Estas fluctuaciones han provocado un crecimiento sin empleo y el estancamiento de los ingresos provenientes del trabajo que afectan en mayor medida a los menos calificados que son generalmente los ms pobres- quienes han visto incrementar sus necesidades de empleo, su rotacin laboral y reducirse el tiempo de duracin de sus empleos. El nuevo gobierno (2001-2006) tiene como objetivo principal la promocin del empleo, para ello disea una serie de medidas econmicas y sociales que buscan dinamizar el mercado de trabajo. En este contexto, se plantea el Programa de Emergencia Social Productivo (PESP) A Trabajar que est compuesto por cinco componentes uno de los cuales es A Trabajar Urbano (ATU), a cargo del Ministerio de Trabajo y Promocin Social (MTPS). ATU, atendiendo a los lineamientos de poltica social, busca transferir ingresos a los sectores pobres tratando de compensar cadas en el consumo y buscando generar condiciones para promover el empleo permanente. A diferencia de las zonas rurales, en las zonas urbanas la pobreza tiene su raz fundamental en los problemas de empleo debido a que la mayor parte de los ingresos familiares dependen de los ingresos por trabajo; adems, debido a que el mercado de trabajo peruano ha sido afectado por factores externos al desempeo de sus agentes (fraude y corrupcin), lo que han prolongado los efectos de la crisis internacional y los fenmenos naturales, se requiere la intervencin del Estado para compensar los perjuicios causados. As, ATU se concentra en atender a segmentos del mercado que ya han sido afectados por el desempleo (recesin), aunque espera que el impacto de sus beneficios vaya ms all del periodo de intervencin, a travs del incremento en la empleabilidad del beneficiario y la mejora de las condiciones de la localidad (obras). Por ello, el objetivo del Programa es contribuir a la lucha contra la pobreza atenuando los efectos de la recesin econmica de la poblacin urbana pobre a travs de la generacin de empleo temporal, siendo sus componentes: transferencia de ingresos, compensacin de cadas en el consumo, promocin de activos pblicos locales, promocin de entornos favorables al empleo productivo y fortalecimiento de la institucionalidad local. Todo ello orientado a enfrentar los problemas coyunturales del empleo. Entre los lineamientos del Programa estn: a) una adecuada focalizacin, utilizando mecanismos de autofocalizacin que desincentiven la participacin de personas con mayores ingresos, mecanismos de focalizacin geogrfica que sean concordantes con otros programas sociales; b) intervenciones neutrales pero productivas, es decir, que slo se realice intervenciones sobre bienes pblicos, pero que faciliten las actividades productivas privadas; c) activa participacin de la ciudadana, es decir, ATU busca insertarse en las dinmicas sociales fortaleciendo la institucionalidad local y promoviendo la participacin de las organizaciones durante todo el ciclo de proyectos; d) vigilancia social, ATU promueve la vigilancia en el uso y gestin de los recursos pblicos, a travs de la transparencia en la informacin y la inclusin de comits interinstitucionales en el proceso de seleccin de proyectos; e) esquema terciarizado y concursable, el Programa encarga a terceros la ejecucin, evaluacin y supervisin de proyectos, reservndose slo el financiamiento, el cual lo realiza a travs de concursos para obtener ganancias en eficiencia; e f) intervenciones con efectos sostenibles,

ATU se preocupa por dejar obras tiles a la localidad cuyo beneficio va ms all del periodo de intervencin, adems, ofrece un periodo de experiencia laboral y capacitacin para los beneficiarios que se espera que incremente su empleabilidad. Los criterios operativos que ATU considera son: a) en cuanto a gestin, ATU estar compuesto por una unidad de coordinacin nacional y oficinas zonales descentralizadas; b) en cuanto a la focalizacin, ATU utilizar el Mapa de Pobreza del MEF para la focalizacin geogrfica y un salario de S/.300 como criterio de autofocalizacin; c) respecto a las lneas de inversin, el Programa impulsar obras y servicios que estn orientados a favorecer procesos productivos que apoyen los aspectos econmicos, sociales, tursticos y de proteccin locales; d) finalmente, ATU utilizar tres criterios de inclusin de proyectos: elegibilidad, etapa en la cual se evala si los proyectos cumplen con los requisitos mnimos establecidos por el Programa; viabilidad, etapa en la cual se evala la calidad del expediente tcnico y l capacidad a de gestin del Organismo Ejecutor; y priorizacin, etapa de seleccin final de los proyectos a travs de los comits interinstitucionales. Finalmente, ATU espera algunos resultados en tres niveles: a nivel macro, si la inversin del Estado es elevada, se espera incrementar la demanda agregada; a nivel meso, se espera mejorar la infraestructura local que permita generar empleos permanentes; a nivel micro, se espera dotar de experiencia a los beneficiarios, de modo que puedan obtener ingresos post programa.

INDICE
1. CONTEXTO ......................................................................................................... 5 . . . 1.1 1.2 1.3 2. 2.1 2.2 2.3 3. 3.1 3.2 4. 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 5. 5.1 5.2 La Evolucin econmica reciente ................................................................. 5 . . El mercado de trabajo urbano actual.............................................................. 6 . Desempleo y riesgo de desempleo................................................................. 7 . . La estrategia social del gobierno ................................................................... 9 . . La naturaleza de la pobreza urbana.............................................................. 10 . Los retos en empleo ..................................................................................... 11 . . Objetivo general ........................................................................................... 13 . . Objetivos especficos ................................................................................... 13 . . Una adecuada focalizacin .......................................................................... 14 . . Intervenciones neutrales pero a la vez productivas...................................... 15 . Una activa participacin de la ciudadana ................................................... 16 . Vigilancia social ........................................................................................... 17 . . Un esquema de intervencin terciarizado y concursable.............................. 17 Intervenciones con efectos soste ibles ......................................................... 18 n . Gestin ........................................................................................................ 19 . . . Criterios de f calizacin .............................................................................. 19 o . . 5.2.1 Criterios de focalizacin geogrfica .............................................................. 19 . 5.2.2 Compensacin econmica a pagar............................................................... 21 . . Lneas de inversin ...................................................................................... 23 . . Criterios de inclusin de los proyectos ......................................................... . 5.4.1 Criterios de elegibildad .................................................................................. i . . 5.4.2 Criterios de viabilidad .................................................................................... . . 5.4.3 Criterios de priorizacin ................................................................................ . . 24 25 25 25

JUSTIFICACION DEL PROGRAMA................................................................... 9 . .

OBJETIVOS DEL PROGRAMA ......................................................................... 13 . .

LINEAMIENTOS ESTRATGICOS ................................................................. 14 . .

CRITERIOS OPERATIVOS................................................................................ 19 . .

5.3 5.4

6.

RESULTADOS ESPERADOS ............................................................................. 26 . . 6.1 6.2 6.3 Qu se puede esperar de un programa de empleo temporal? .....................26 Qu cambios son relevantes demedir en el Programa ATU? .....................26 Qu resultados se han planteado?............................................................... 27 .

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1. CONTEXTO1
A partir de julio del ao 2001, un nuevo gobierno ha iniciado su mandato el cual regir hasta el ao 2006. La meta central del gobierno es la promocin del empleo, para lo cual viene implementando una serie de medidas econmicas y sociales orientadas, todas ellas, a impulsar y dinamizar el mercado de trabajo peruano. An cuando varios de los instrumentos que se estn implementando generarn efectos en el mediano plazo, las circunstancias particulares en que se encuentra actualmente la sociedad peruana, demanda medidas urgentes para compensar la difcil situacin en que se encuentran numerosas familias peruanas, especialmente aquellas de ms bajos recursos. 1.1 La Evolucin econmica reciente A pesar que durante la primera mitad de la dcada de los ochenta la economa peruana experiment un crecimiento relativamente acelerado, en la segunda mitad de la dcada, el PBI empez a mostrar importantes fluctuaciones en sus tasas de crecimiento. Grfico 1. Per: Tasas de crecimiento del PBI
8 .6 6 .7 3 .6 1 .4 - 0 .4 1995 1996 1997 1998 1999 2000

2 .5

Estas fluctuaciones se tornaron sumamente crticas a partir del ao 1998, en el que concurrieron tanto la crisis internacional como el Fenmeno del Nio, los cuales originaron una aguda recesin, la misma que se prolong debido a la crisis poltica de 1999 y 2000. En la actualidad, existen indicios de que esta prolongada recesin est terminando. Se espera que la economa crezca anualmente en los prximos aos entre 4 y 5%. Sin embargo, se prev tambin que los beneficios de ese crecimiento, demoren un poco en llegar a los hogares peruanos, debido a que la elasticidad producto-empleo, tambin es baja, situndose en alrededor de 0.2 a 0.4 segn diversos estudios. 2

Este documento ha sido desarrollado por un equipo de profesionales conformado por Javier Palacios, Jorge Arrunategui, Rosa Sandoval, Paola Bustamante, Ivn Castillo, Renan Naquira, Claudia Barrios y Juan Chacaltana. Asimismo, cont con la valiosa asistencia de Freddy Ravines y Brindis Ochoa. 2 Rendn, S. y Barreto, D. La demanda Laboral en el Per. Lima, ADEC-ATC 1992. Vase tambin Saavedra, J. y Torero, M. (2001).
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1.2 El mercado de trabajo urbano actual El comportamiento fluctuante de la economa peruana, ha determinado que se genere un rezago en el crecimiento del empleo. Por ello, algunos analistas han calificado a la dcada de los noventa como el perodo donde hubo crecimiento sin empleo, acorde con el hecho que la elasticidad producto empleo durante esos aos, se mantuvo bastante baja debido a la concentracin del crecimiento econmico en sectores poco intensivos en mano de obra. Un hecho an ms caracterstico de la dcada pasada, es el estancamiento de los ingresos provenientes del trabajo, los cuales cayeron luego del ajuste econmico de inicios de la dcada, habindose retrasado su recuperacin considerablemente, a pesar de que el volumen de empleo tuvo una recuperacin mayor. Grfico 2. Evolucin del PBI, empleo e ingresos laborales
150 140 130 120 110 100 90 80 70

PBI PBI Empleo Empleo

Ingreso laboral Ingreso laboral

60 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Esta cada en los ingresos no habra afectado a todos de manera igualitaria. Diversos estudios indican que hubo ganadores y perdedores en este proceso. As, la recuperacin de los ingresos de finales de la dcada correspondera a los ingresos de los trabajadores ms calificados, lo cual estara asociado al incremento en los retornos a la educacin. Los menos calificados, en cambio, han visto incrementarse sus necesidades de empleo as como problemas asociados como la rotacin laboral, la poca duracin de los empleos, etc. Esto se ha traducido naturalmente en un incremento sostenido en los niveles de subempleo, especialmente aqul por ingresos en el pas, generando adems- una mayor diferenciacin entre Lima y el resto de las ciudades urbanas, en las que el crecimiento del subempleo ha sido mayor. En Lima en cambio, los niveles de subempleo se han reducido a lo largo de la dcada, a pesar de que en el ao 2000 este ndice aument nuevamente.

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Grfico 3. Niveles de subempleo en el Per urbano

50 48 46 44 42 40 38 36 34 32 30 1996 1997 1998 1999 2000 Lima Peru Urbano Resto Urbano

1.3 Desempleo y riesgo de desempleo A pesar de las enormes fluctuaciones experimentadas por la economa peruana, las tasas de desempleo se han mantenido en niveles bajos en los ltimos 5 aos (ver grfico 4). Tampoco se ha alterado significativamente el patrn estacional, mediante el cual estas tasas son bastante altas en el primer trimestre y terminan siendo bajas en los ltimos trimestres. El hecho de que las tasas de desempleo no hayan variado significativamente en los ltimos 5 aos, est asociado a la naturaleza del mercado de trabajo peruano en el que, por lo general, los shocksexternos impacta n fundamentalmente por lado de los ingresos y en menor medida por el lado del nmero de personas afectadas. Grfico 4. Per Urbano: Tasas de desempleo por trimestres
10.5 10.0 9.5 9.0 8.5 8.0 7.5 7.0 6.5 6.0 I II III IV 1999 1995 1997

Sin embargo, a pesar de que en aos recientes la tasa de desempleo no se ha incrementado, esto no quiere decir que el fenmeno del desempleo no se haya agudizado. Este ha 7

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manifestado sus efectos a travs de otras vas: una mayor rotacin laboral, un mayor riesgo de desempleo y, por tanto, una mayor vulnerabilidad en los ingresos de las familias. Grfico 5. Per Urbano: Variacin mensual del empleo asalariado formal
1.5 1.0 0.5 0.0 Abril Julio Agosto Marzo Mayo Junio Noviembre -0.5 -1.0 -1.5 -2.0 -2.5 -3.0 -3.5 -4.0 Diciembre Setiembre Octubre Enero Febrero 2000

1998 1999

Esta evidencia proviene de dos fuentes de informacin independientes. Por un lado, en las empresas se ha acentuado las fluctuaciones o variaciones en el empleo. Por otro lado, las encuestas de hogares han encontrado que actualmente slo la mitad de los trabajadores habituales tiene el mismo empleo todo el ao y que el 26% de la Poblacin en Edad de Trabajar se encuentra desempleada al menos una vez en el transcurso del ao. Todo esto, configura un incremento en la inseguridad en los ingresos laborales, pues aquellos de ms bajos recursos, y que por ende dependen en mayor medida del mercado laboral, estn ms expuestos a perodos de desempleo. Cuadro 1. Transiciones empleo dsempleo inactividad -e de los trabajadores urbanos

No cambia Siempre ocupado Siempre desocupado Siempre inactivo Si cambia Empleo -desempleo Empleo - Inactividad Desempleo - Inactividad Resto Total

58.8 39.7 0.1 19.0 41.3 3.8 29.5 3.8 4.2 100.0

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2. JUSTIFICACION DEL PROGRAMA

Como se ha visto, el problema del empleo en el Per se ha acentuado en aos recientes. A los enormes problemas estructurales desempleo y subempleo- que enfrenta nuestro mercado laboral, en los ltimos aos se han aadido los efectos de una recesin prolongada que ha incrementado el riesgo de perder un empleo y, por tanto, ha puesto en serio peligro los ingresos de las familias ms pobres del Per. Ante ello, el nuevo gobierno 2001-2006, tiene la firme voluntad de enfrentar el problema del empleo desde diversos ngulos, con instrumentos tanto de nivel macro econmico como micro econmico, vinculando la poltica econmica con la poltica social. Unode los instrumentos ms importantes de esta estrategia es el Programa de Emergencia Social Productivo A Trabajar orientado a compensar las perdidas de aquellos hogares que se han visto afectados por el problema de la recesin de los ltimos aos y cuya atencin es urgente; apoyando la poltica de reactivacin general de la economa. El PESP tiene varios componentes: los programas de empleo temporal (cuyo componente rural esta a cargo de Foncodes y el componente urbano esta a cargo del Ministerio de Trabajo y Promocin Social), la reconstruccin de la zona afectada por el sismo, el desarrollo de capacidades locales y el fortalecimiento institucional. El Programa de Emergencia Social Productivo tiene el reto de generar empleo en mercados de trabajo, tanto urbano como rural, afectados por la recesin. Ambos programas comparten el mismo objetivo pero los procedimientos para lograrlo son ligeramente diferentes, en la medida que se trata de realidades diferentes. En el caso del programa urbano, el nfasis radica en utilizar mecanismos de mercado para incentivar el empleo temporal, pero a la vez facilita la creacin de empleo permanente en el mediano plazo. Por esta razn utiliza, por ejemplo, un esquema de fondos concursables para seleccionar proyectos y se concentra en el financiamiento de bienes pblicos con la finalidad de mantener un carcter neutral en las decisiones econmicas de los agentes, sin generar directamente beneficios para el sector privado. Asimismo, utiliza un mecanismo de trabajo articulado a la sociedad civil, que le permite no solo identificar sus demandas sino tambin facilita la transferencia en la funcin pblica. 2.1 La estrategia social del gobierno A pesar de que el gasto social creci de 3.9% del PBI en 1990 a 7.9% en el 2000, y que alguns indicadores sociales evolucionaron, los esfuerzos e inversiones realizados en salud, o educacin y administracin de justicia no lograron modificar sustantivamente la situacin de pobreza y pobreza extrema de millones de peruanos. Las razones para este fenmeno las encontramos en diversos factores como: a) debilidad en la coordinacin intersectorial, b) invasin de fueros y competencias locales y regionales (especialmente las municipales), c) deficiente focalizacin (filtracin y subcobertura), d) carenci de planificacin en la accin estatal, d) clientelismo en la gestin de los programas a sociales, e) postergacin del proceso de descentralizacin, f) ausencia de mecanismos de participacin de la sociedad civil y ausencia de estrategia de sostenibilidad. Es en este escenario que el actual gobierno plantea una estrategia social que busca la articulacin entre poltica econmica y poltica social dentro de una perspectiva de desarrollo integral, que busque no solamente crecimiento y estabilidad econmica; sino tambin, que posibilite la mejora real de las condiciones de vida impulsando la generacin de nuevas y ms sostenibles capacidades en los actores del proceso de desarrollo. 9

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En general, los lineamientos de poltica social3 que el actual gobierno impulsa se ubican en: a) La promocin de oportunidades y capacidades econmicas para las personas y familias en situacin de pobreza: comprende la ejecucin de poltica econmica de corto plazo que posibilite la reactivacin econmica. El Programa de generacin de empleo temporal urbano y la implementacin de programas de promocin de capacidades econmicas de las personas en situacin de pobreza se ubican en esta orientacin.

b) El desarrollo de capacidades humanas que sustente el desarrollo social sostenido: servi ios de salud, saneamiento y educacin bsica al alcance de todos los peruanos. c c) El establecimiento de una red de seguridad social supone la reduccin de riesgos, mitigarlos y proteger a las familias de riesgos macrosociales y desastres regionales o sectoiales. r

El Programa de Emergencia Social Productivo Urbano se ubica en esa perspectiva, buscando transferir ingresos a los sectores pobres tratando de compensar las cadas en su consumo, pero tambin buscando generar las condiciones para promover empleo permanente a travs del fortalecimiento de las capacidades institucionales locales. Se trata de vincular una medida de corto plazo con una perspectiva de real sostenibilidad en el mediano plazo. En el marco de la estrategia social, por tanto, se buscar relacionar el Programa con dinmicas econmicas, procesos sociales en curso en las diversas regiones del pas, promoviendo el fortalecimiento del capital social y desarrollo institucional as como la transparencia, fiscalizacin y vigilancia social de los ciudadanos. Asimismo, promover el respeto de los deberes y derechos y la responsabilidad de las instituciones, el empoderamiento de la sociedad civil y el ciudadano, la asignacin de recursos con criterio de equidad y la descentralizacin. 2.2 La naturalezade la pobreza urbana A diferencia de las reas rurales - donde existen deficiencias bsicas de activos sociales y econmicos, tanto al nivel de hogar como de comunidad - en la ciudad la pobreza tiene su raz fundamental en los problemas de empleo. Esto es as porque en la ciudad, las personas obtienen sus ingresos a partir de su insercin en el mercado de trabajo, y de la forma en que esta insercin ocurre dependen las condiciones de vida, especialmente de aquellos que no tienen otro factor productivo ms que su trabajo. Cabe sealar que en la ciudad los ingresos por trabajo representan el 83,2% del total de los ingresos familiares, porcentaje que se eleva en los ms pobres. Adicionalmente, el mercado de trabajo puede ser afectado por razones ajenas al desempeo de los agentes que intervienen. Cuando estas razones son, adems, influenciadas por el accionar del Estado, es claro que es necesario intervenir para compensar a aquellos agentes que se ven perjudicados por estos hechos. El caso peruano de los ltimos aos es un ejemplo tpico de estas anomalas. En efecto, desde 1998 la produccin nacional y el mercado de trabajo se han visto afectados por una aguda recesin provocada inicialmente por la crisis internacional y fenmenos naturales. Sin embargo, esta crisis se ha prolongado ms all de lo esperado, por los problemas polticos que surgieron luego (corrupcin, fraude, etc.)

Contempladas en la Carta de Poltica Social. Presidencia del Consejo de Ministros. Comisin Interministerial de Asuntos Sociales.

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Debido a esta coyuntura, los problemas en el mercado de trabajo se han agravado. Aunque los niveles de desempleo, no se han incrementado, los niveles de subempleo s han crecido hasta llegar a un 54%. En los ltimos aos se ha observado escasez de empleo, una mayor precarizacin del empleo existente y la expansin del auto-empleo en actividades de baja calidad y productividad. Todo esto ha tenido su correlato en los niveles de pobreza urbana. Segn cifras recientes, en el perodo 1997 2000, se ha producido un incremento de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular. En Lima, la pobreza subi de 35,5% a 45,2%, mientras que en el resto del rea urbana el incremento fue menor. En el rea rural la pobreza se increment de 64,8% a 66,1%. Ms an, las cifras sobre pobreza, rectificadas recientemente por el INEI, revelan que actualmente la pobreza se reparte por igual tanto en las ciudades como en las reas rurales y que las tres cuartas partes del incremento de la pobreza se concentr en las ciudades. 2.3 Los retos en empleo El mercado laboral peruano enfrenta problemas de largo plazo a los cuales se aaden otros de corto plazo. Los problemas estructurales, se refieren a la enorme diferencia acumulada por varias dcadas entre la oferta de mano de obra y su demanda. Ambos procesos crecimiento de la oferta y cada de la demanda - dieron origen al denominado excedente de mano de obra no empleada, el cual toma la forma de subempleo estructural y presiona sobre la cada de los ingresos reales de los trabajadores. A estos problemas de tipo estructural, se aaden otros de corto plazo. Probablemente el ms importante de ellos sea el incremento en el riesgo de quedar desempleado. Este riesgo es causado principalmente por dos razones: a) falta de crecimiento econmico de manera estable y b) nuevas modalidades de contratacin incorporadas por la reforma laboral (eliminacin de la estabilidad laboral absoluta y promocin de contratacin temporal de mano de obra, entre otras). Este incremento en el riesgo de desempleo afecta claramente con mayor fuerza a aquellos trabajadores ms vulnerables, quienes no pueden conseguir otro empleo de manera tan rpida como los que pierden.4 Las formas de enfrentar este tipo de problemas, estructurales y coyunturales, son diferentes. El desfase entre la oferta y demanda de mano de obra, subempleo estructural, slo puede ser revertido a travs de una poltica agresiva que incentive el crecimiento econmico, la misma que segn consenso de todas las alternativas existentes, favorecer al crecimiento sostenido de la demanda laboral. Los problemas de corto plazo, en cambio, implica -adems de eliminar restricciones al crecimiento de sectores intensivos en mano de obra- iniciar acciones para reducir los elevados niveles de riesgo de desempleo actual. La mejor forma de reducir el riesgo individual de desempleo es incrementar los niveles de empleabilidad de las personas, por ejemplo, a travs de polticas activas de capacitacin y/o informacin laboral. No obstante, existen quienes ya no tienen riesgo sino que ya fueron afectados por el desempleo, es decir, ya perdieron sus empleos. Ante ello, es necesario generar acciones orientadas a compensar estas prdidas. El Programa de Emergencia Social Productivo Urbano, tiene precisamente por finalidad orientarse a aquellos segmentos del mercado de trabajo afectados por la recesin. Pese a que con este tipo de programas, no se pretende resolver la difcil situacin de desempleo que vive
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As se tiene que, segn datos recientes, slo la mitad de la PEA habitual tiene empleo todo el ao y uno de cada cuatro trabajadores experimenta al menos un episodio de desempleo a lo largo del ao.

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el pas, su impacto sobre el ingreso y el bienestar de sus beneficiarios directos e indirectos por lo general, va ms all del perodo en el cual los trabajadores son empleados en la realizacin de los proyectos. El hecho de poder reintegrarse por unos meses al mercado de trabajo les permite desarrollar destrezas laborales perdidas, recuperar la autoestima y establecer vnculos con potenciales futuros empleadores, lo cual favorece sus condiciones de empleabilidad y de generacin de ingresos de manera estable una vez concluida su participacin en el programa. Adems, a travs de este tipo de programas, se fomenta la generacin de obras o servicios tiles a las localidades, lo cual tambin genera un efecto perdurable en el tiempo.

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3. OBJETIVOS DEL PROGRAMA

3.1 Objetivo general Contribuir a la lucha contra la pobreza atenuando los efectos de la recesin econmica en la poblacin urbana pobre, a travs de la generacin de empleo temporal para trabajadores urbanos desocupados y de bajos recursos. 3.2 Objetivos especficos a) Incorporar en la actividad productiva a los jefes de hogar de las familias urbanas de menores recursos que han sufrido un impacto negativo en sus ingresos debido a la recesin econmica b) Beneficiar a las poblaciones de distritos urbanos pobres con un paquete de obras y servicios pblicos que contribuyan a la mejora de su entorno, a elevar la rentabilidad de las actividades econmicas permanentes de su localidad y a la mejora de suscondiciones de empleo c) Promover la participacin, concertacin y planificacin locales en la definicin de prioridades de inversin social, as como alentar procesos de vigilancia social respecto al uso y gestin de recursos pblicos. Cuadro 2. objetivo generales y especficos del programa s visa-vis los componentes principales de los programas de empleo temporal OBJETIVO GENERAL: Generar empleo temporal para trabajadores urbanos desocupados y de bajos recursos afectados por la crisis econmica.
Componentes principales de los Programas de Empleo Temporal Objetivos Especficos
Transferir ingresos Compensar cadas en el consumo Promover activos pblicos locales Contribuir a la promocin de entornos locales favorables al empleo productivo Fortalecer institucionalidad local

Incorporar en la actividad a los jefes de hogar de las zonas urbanas de menores recursos econmicos. Beneficiar a las poblaciones de urbanos pobres con un paquete de obra y servicios que contribuyan a elevar la rentabilidad de las actividades econmicas permanentes locales, mejorando sus condiciones de empleo. Promover la participacin, concertacin y planificacin locales en la definicin de prioridades de inversin social, as como alentar procesos de vigilancia ciudadana.

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4. LINEAMIENTOS ESTRATGICOS
El Programa A Trabajar Urbano es parte de la estrategia social del gobierno y como tal contiene lineamientos vinculados a promover y consolidar dinmicas sociales y econmicas as como las capacidades institucionales tanto en el nivel local como en los mbitos regionales. Entre estos lineamientos, los ms importantes son: 4.1 Una adecuada focalizacin El xito de un programa de empleo se basa en gran medida en la utilizacin de adecuados instrumentos de focalizacin. La idea general es definir claramente a quines se quiere llegar con este programa. Considerando, las actuales circunstancias del pas, parece natural que los beneficiarios sean aquellas personas pobres, que se encuentran en situacin precaria por las dificulta es existentes en el mercado de trabajo. En particular, resulta bastante precaria la d situacin de los trabajadores jefes de hogar quienes han visto incrementados sus problemas laborales una vez que pierden sus empleos. Actualmente poco mas de un milln de jefes de hogar se encuentran en situacin laboral bastante precaria por lo que se esperara ese sea el pblico potencial del programa.5 Cmo identificar entonces a aquellos que realmente necesitan este apoyo? En primer lugar, si el inters es apoyar a quienes se han visto perjudicados por efectos de la recesin actual, en teora, el programa de empleo debera necesitar un solo mecanismos de focalizacin: la auto seleccin. Es decir, se debera generar un sistema que solo atraiga a quienes realmente estn interesados en empleos temporales y de emergencia. As, si se trata de atraer a personas que slo deseen trabajar de manera temporal ante una situacin de emergencia, la idea sera determinar un nivel de compensacin suficiente para cubrir ciertas necesidades, pero no en un nivel tan elevado para evitar atraer a personas que no se encuentran en situacin de emergencia. Este es uno de los temas ms cruciales de definir en un programa de empleo. La compensacin econmica est compuesta por dos componentes (uno salarial y otro no salarial). En el campo salarial, la idea es cubrir ciertas necesidades elementales para la vida, especialmente en una situacin de emergencia. Este nivel debera tener alguna relacin con el costo de una canasta mnima de alimentos, que actualmente se sita en alrededor de 550 soles. Dado que en cada familia peruana, existen al menos dos perceptores de ingresos, es claro que el nivel de aporte de cada uno de ellos, estara en alrededor de 275 soles por mes. Por otro lado, en el campo no salarial, se sabe que en el pas existen costos no salariales que pueden representar hasta un 70% del salario. De incorporarse estos conceptos en la compensacin econmica del Programa, esto hara inviable cualquier esfuerzo por generar un programa de empleo de emergencia. Esto no debe significar que este tipo de empleos se encuentre totalmente desprotegido de eventualidades laborales, en particular, aquellas derivadas de las propias actividades realizadas. Es natural, por tanto, que la compensacin econmica incluya un seguro que permita afrontar todas las eventualidades que puedan surgir
5 Segn cifras de la ENAHO 1998, en el Per hay un total de 1021,949 jefes de hogares clasificados como hogares pobres, de los cuales, 876,638 se encuentran en pobreza extrema. Jefes de Hogar en el rea Urbana, segn Nivel de Pobreza y Sexo (en nmero de personas)

Sexo

Pobres extremos

Pobres*

No Pobres 2,195,682 384,367 2,580,049

Total 2,792,611 809,387 3,601,998

Hombre 511,144 596,929 Mujer 365,494 425,020 Total 876,638 1,021,949 (*) Incluye pobres extremos y pobres no extremos. Fuente: ENAHO, III Trimestre 1998.

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en el contexto en que se desempee la persona como resultados de su participacin en el programa Un segundo tema relevante es la focalizacin geogrfica. La idea es que un programa de empleo -a fin de que las actividades realizadas puedan ser consideradas efectivamente como empleo produce usualmente otros resultados, en particular, obras o servicios elaborados principalmente en base a ese empleo y otros insumos de produccin. Es necesario, por tanto, identificar en dnde se van a desarrollar esas obras o servicios. Esto se puede hacer a travs de un mecanismo que est en concordancia con la cobertura que otros programas sociales vinculados al empleo vienen siendo ejecutados en el pas. 4.2 Intervenciones neutrales pero a la vez productivas Los programas de empleo no han sido muy populares en la teora econmica y entre quienes se dedican a la promocin del desarrollo. La razn de ello es que, en general, este tipo de programas han resultado, regularmente, en una transferencia de fondos hacia los desempleados, efectos que suelen perderse en el largo plazo. Por otro lado, cuando estos programas han intentado generar resultados mas productivos, han surgido interrogantes repecto a la neutralidad de estas intervenciones. 6 s Por esta razn, si se trata de generar un programa de empleo temporal se debe tratar de que tengan dos caractersticas bsicas: que sus intervenciones sean neutrales y a la vez, que sus efectos sean lo ms productivos posibles. Cmo lograr esto? La clave es la seleccin de las obras o proyectos a ser financiados. Para la seleccin de obras, en primer lugar, se debe partir de lo que hace normalmente el Estado: intervencin sobre bienes pblicos o remocin de externalidades negativas - es decir, el tratamiento de bienes que no pueden ser apropiables y su consumo no es excluyente. Cualquier otro tipo de intervencin violara el principio de neutralidad de los programas. Cabe sealar que en el Per, la existencia de bienes pblicos o la presencia de externalidades, en muchos casos, constituyen obstculos al crecimiento de ciertos sectores, como el turismo, la construccin, etc7. Por tanto se puede presumir que existe un gran espacio para acciones en este campo. En segundo lugar, al criterio de bienes pblicos y/o externalidades mencionado, es necesario aadir un criterio de productividad en la utilizacin de los recursos. La idea bsica consiste en identificar proyectos que estn unidos a actividades econmicas permanentes en cada localidad respectiva. Es decir, los proyectos que se financian, aun cuando no sean productivos en sentido estricto, debern tener una clara vinculacin con actividades econmicas sostenibles. As, el Programa deber fomentar la realizacin de proyectos que eleven la rentabilidad de las actividades econmicas permanentes dela localidad, teniendo en cuenta la restriccin de que las obras a financiarse deben ser proyectos de inversin pblica, en la medida que se trata de la intervencin del Estado. Vale la pena enfatizar que no se trata de generar proyectos productivos, que por definicin no son bienes pblicos. La idea ms bien es generar bienes pblicos que estn asociados a algn proceso productivo local.

Muchos proyectos productivos han mejorado la productividad y ventas de ciertos productos, pero en la mayor parte de los casos, estas ganancias han sido a costa de otros productores. 7 Un ejemplo permite profundizar esta idea. En el turismo por ejemplo, existen recursos tursticos que no se convierten en productos tursticos debido a que hace falta numerosos bienes pblicos. Una vez que estos bienes pblicos son tratados, la iniciativa privada empieza a operar de manera directa.
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Ahora bien, este tipo de aproximacin acarrea dificultades operativas. A diferencia de acciones de tipo social, que responden a necesidades especficas actuales o acumuladas, esta tarea es bastante compleja de predefinir desde un nivel central en general, porque los procesos productivos son, ms bien, iniciativas planteadas hacia el futuro. En ese sentido, la nica manera de encontrar o identificar estos procesos de manera eficiente y de asegurar que los bienes pblicos a ser financiados estn asociados a ellos, es garantizar que las instituciones locales, sean parte de los procesos de aprobacin de proyectos. No se trata de establecer como jurados a las organizaciones productivas, que podran ser acusadas de intereses comerciales. La idea, ms bien, es confiar en que las instituciones representativas de cada localidad, elegirn aquellos proyectos que tengan esa vinculacin, perspectiva o utilidad econmica. 4.3 Una activa participacin de la ciudadana La participacin social dentro de las estrategias de implementacin de polticas sociales en el Per arroja un balance bastante dispar. Por un lado, programas sociales implementados desde el Estado a travs de una poltica vertical sin control ni participacin social efectiva de la sociedad civil; por otro lado, programas sociales que buscan recoger experiencias de participacin de instituciones y organizaciones de la sociedad civil que permitan una articulacin ms horizontal. Las experiencias exitosas tanto nacionales como internacionales en la implementacin de programas sociales de los ltimos veinte aos recogen, en lo fundamental, a la participacin social como la clave de su xito. El escenario actual en el Per se presenta como favorable para implementar un programa social sostenible que permita: a) focalizar adecuadamente la poblacin objetivo b) impida la invasin de fueros y competencias entre instituciones c) posibilite el fortalecimiento de capacidades locales. Es en esa lgica donde se inscribe la propuesta de participacin social del Programa de Emergencia Social Productivo Urbano. Esta propuesta se ubica en los siguientes ejes: Articulacin con iniciativas descentralizadotas: El programa busca insertarse en las dinmicas sociales, locales, regionales y comunales; por ello, el tema del fortalecimiento de las capacidades locales constituir una prioridad en la gestin del programa. Esta estrategia busca insertarse en una dinmica de descentralizacin mayor, contribuyendo al restablecimiento de las funciones de las diferentes instancias del gobierno. Incorporacin de los actores locales en el Programa: En las diferentes etapas de implementacin del Programa, la participacin de los actores locales como los gobiernos locales (provinciales y distritales), las organizaciones sociales de base (funcionales y territoriales), las sedes locales de los organismos pblicos, los Organismos No Gubernamentales de Desarrollo, entidades sin fines de lucro y consorcios ser estratgica. Las municipalidades podrn participar como proponentes de proyectos; tambin podrn brindar asistencia tcnica a las organizaciones de base en el proceso de elaboracin y ejecucin de los proyectos, promovern mecanismos de acceso a la informacin del ciclo de ejecucin de los proyectos, garantizarn la seleccin adecuada de los participantes de cada proyecto, garantizarn compromisos de cofinanciamiento y promovern la utilidad social de los proyectos ejecutados en coordinacin con las organizaciones de la sociedad civil. Las organizaciones de base podrn participar como proponentes, podrn priorizar los proyectos a presentar al concurso a travs de los mecanismos participativos promovidos desde las municipalidades, podrn promover formas de asociacin con otros postores, garantizarn el uso futuro de los proyectos ejecutados, garantizarn la adecuada 16

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seleccinde los participantes y promovern la vigilancia social dentro del programa. Las sedes locales de los organismos pblicos, sern organismos postores, apoyarn en la difusin del programa, brindarn asistencia tcnica para la formulacin de proyectos. Los Organismos No Gubernamentales de Desarrollo, podrn participar como postores, podrn brindar asistencia tcnica en la etapa de formulacin y ejecucin del proyecto, apoyarn en el proceso de seleccin de los participantes directos de los proyectos, apoyarn en la difusin del programa y promovern mecanismos participativos que garanticen el uso sostenible de las obras / servicios contemplados en los proyectos presentados. Las entidades sin fines de lucro como las asociaciones, iglesias, sindicatos participarn como postores, apoyarn el proceso de seleccin de los participantes directos, promovern mecanismos de vigilancia social. 4.4 Vigilancia social Uno de los problemas centrales en la gestin de los programas sociales implementados en el Per ha sido el uso indiscriminado de los recursos econmicos asignados a los programas. Tanto el clientelismo poltico como la manipulacin ejercida sobre las organizaciones sociales beneficiarias constituy uno de los problemas recurrentes en la gestin de los programas socales. Asimismo, la fiscalizacin ciudadana y los mecanismos de control estatal fueron i poco eficientes en el cumplimento de sus funciones sociales y legales. El actual gobierno ha decidido gestionar la poltica social en el Per de una manera diferente, donde la participacin de la sociedad civil resulta clave en dicho proceso y el respeto de fueros y competencias de los diferentes actores constituye parte importante para asegurar la sostenibilidad de los programas. El objetivo general de esta iniciativa es contribuir en el logro de una mayor eficiencia y transparencia en la implementacin del Programa A Trabajar Urbano. Asimismo, se trata de promover la participacin de la poblacin organizada en mecanismos vinculados a la Vigilancia Social. El programa promover mecanismos de vigilancia social que aseguren el uso transparente de los recursos pblicos, desde la etapa de convocatoria hasta la etapa final de seleccin de las propuestas a financiar. El programa no busca crear su propio sistema de vigilancia, por el contrario, promover mecanismos para que los proponentes incorporen acciones de vigilancia social de acuerdo a la normativa que los rige. El programa permitir el acceso a la informacin general del programa, a travs de la publicacin oportuna tanto de las bases del concurso como de los diversos instrumentos (guas) para la presentacin de propuestas al concurso de proyectos. Asimismo, el programa cuenta en su estructura organizativa con el Comit Interinstitucional Departamental o Conal ( instancia que decide la seleccin final de las propuestas presentadas al concurso de proyectos) abriendo un espacio de participacin que permite garantizar un manejo eficiente y transparente de los recursos que el programa maneje y gestione. Durante el proceso de ejecucin de las propuestas seleccionadas, el programa permitir y promover la supervisin permanente de las organizaciones beneficiarias indirectas (tanto funcionales como territoriales), tambin cuando se promueva la transferencia de las obras /servicios ejecutados se promovern mecanismos de difusin general sobre los compromisos asumidos por los proponentes. 4.5 Un esquema de intervencin terciarizado y concursable El aspecto organizativo es otro de los temas cruciales para el diseo del programa. La experiencia de los ltimos aos en materia de poltica social apunta en la direccin de una mayor eficiencia y equidad cuando el Estado participa de manera rectora pero no exclusiva en la provisin de los servicios sociales. 17

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El modelo previo consista en que el Estado era quien financiaba y a la vez ejecutaba las acciones definidas en cada programa social. Las intervenciones ms modernas separan el financiamiento de la ejecucin, reservndose para el Estado el rol de financiamiento y para el sector privado la ejecucin. Este esquema, denominado comnmente terciarizado, tiene diversas ventajas. Por un lado, se pueden generar ganancias en eficiencia en la medida que los proveedores privados pueden ofrecer soluciones ms competitivas al intentar obtener los recursos pblicos. En los mbitos urbanos existe una masa crtica en trminos organizativos que permite esperar una adecuada respuesta por parte de las diversas organizaciones civiles, para competir por proyectos con fondos sociales. Por otro lado, un esquema concursable, con reglas claras y simples, constituye un mecanismo auto contenido de transparencia en la adjudicacin y ejecucin de obras pblicas. No es desconocido que uno de los aspectos mas dbiles de muchos programas de empleo en el mundo es que tienden a ser susceptibles de influencia poltica, especialmente en la asignacin de beneficios del programa 4.6 Intervenciones con efectos sostenibles Una de las mayores crticas a este tipo de intervenciones es que las acciones que se desarrollen son equivalentes a una transferencia de ingresos a los desempleados y, por tanto, no se puede esperar resultados sostenibles de este tipo de intervenciones. Esto seracierto si el programa no se preocupara de dejar resultados que van mas all del empleo temporal mismo. En tal sentido, el Programa se preocupar por dejar los siguientes resultados: En primer lugar, el Programa se preocupar de dejar obras o servicios social y econmicamente tiles para las localidades en las cuales intervenga. Por s solas, estas obras o servicios generan un activo que dura mas all del empleo temporal y, adems, su seleccin esta claramente orientada a apoyar actividades permanentes que generen empleo, tambin, permanente. La formacin como variable resultado. Ocurre a travs de dos formas: una directa, a travs de un premio a aquellos proyectos que contengan actividades de capacitacin; otra indirecta, a travs de la experiencia laboral que de otro modo no se hubiera producido. Si esto se logra, el programa podra modificar tambin la empleabilidad de las personas. Al respecto, una forma de formalizar esto es establecer una suerte de mecanismo o credencial que sirva posteriormente en el mercado de trabajo. Por ejemplo, una obra de construccin utilizar muchas personas que aprendern ciertos oficios que hasta la fecha tericamente no conocen, por ejemplo, uso de ciertos instrumentos o equipo de construccin. Es posible que esos conocimientos les sean tiles en el largo plazo, siempre que sean bien adquiridos.

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5. CRITERIOS OPERATIVOS
Cmo se puede operativizar las estrategias planteadas lneas arriba? A continuacin se plantean algunos criterios derivados de una revisin de experiencias en este sentido: 5.1 Gestin Uno de los primeros temas se refiere a la gestin y organizacin del programa para lograr sus fines. Con la finalidad de realizar una gestin moderna desde el punto de vista de la gerencia social se plantea una implementacin de mecanismos de gestin descentralizados, tanto en la gestin misma como en la implementacin de las actividades de evaluacin y supervisin de los proyectos. Esta orientacin permitir promover el fortalecimiento de las capacidades locales, elemento central en todo proceso de descentralizacin. Por otro lado, mas all de la usual recomendacin de contratar un equipo altamente calificado de profesionales - con criterio estrictamente funcional a los objetivos del programa - los principales criterios que se plantean son los siguientes: Unidad de Coordinacin Nacional: El Programa, al ser descentralizado, deber involucrar una instancia de Coordinacin Nacional, como responsable de la asistencia tcnica, el monitoreo, ejecucin y evaluacin del Programa. A su vez deber tener reas de trabajo para cumplir con estos objetivos. Las Oficinas Zonales del Programa: Seran las representaciones del Programa en los departamentos, encargndose de ejecutar el Plan Operativo en las zonas asignadas por la Oficina Nacional. Debieran estar integrados por un coordinador zonal responsable de la ejecucin del Programa en la zona, un promotor social, un promotor tcnico, un supervisor y un asistente administrativo.

5.2 Criterios de focalizacin De acuerdo con la discusin conceptual realizada lneas arriba, el Programa tiene tres mecanismos: una adecuada identificacin de zonas urbanas pobres - lo cual se logra a travs de la utilizacin del mapa de pobreza del MEF-; una clara orientacin hacia un grupo de poblacin especialmente vulnerable - en este caso, jefes de hogar desempleados, que son los ms afectados por la recesin actual y un salario razonable, que cubra ciertas necesidades elementales pero que no genere incentivos perversos o distorsiones en el mercado de trabajo. En este caso, es importante destacar los criterios de focalizacin geogrfica y la definicin del salario a pagar . 5.2.1 Criterios de focalizacin geogrfica Para la identificacin de los distritos en los cuales intervenir, en teora se debera buscar informacin sobre zonas en donde existan mayores dificultades laborales. As, un indicador de desempleo en cada localidad, por ejemplo, permitira ordenar geogrficamente las necesidades del programa. Lamentablemente, la realidad estadstica actual del pas, no permite contar con indicadores de empleo o desempleo a nivel tan desagregado. De hecho, las mayores desagregaciones que se pueden realizar para el mercado de trabajo, son a nivel departamental y no en todos los departamentos. En ese contexto, asumiendo que los problemas laborales en las ciudades tienen una elevada correlacin con los niveles de pobreza, se pueden utilizar los mapas de pobreza existentes en el pas, para realizar esta tarea. Uno de los mapas de pobreza ms conocidos y prestigiosos es el de Foncodes, el cual ha sido utilizado fundamentalmente en el rea rural por esta institucin. Para fines del rea urbana se puede utilizar un mapa similar (utilizando la metodologa del mapa de pobreza del MEF), con la ventaja adicional que 19

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Foncodes esta utilizando este mismo mapa para focalizar su gasto en el componente Rural del mismo Prorama de Emergencia Social Productivo. g En ese sentido, se puede realizar una distribucin sencilla de los 1828 distritos existentes en el pas entre aquellos que son urbanos y aquellos que son rurales. De todos estos distritos, aproximadamente 1472 son rurales, es decir, son distritos en los que mas del 30% de la poblacin vive en zonas rurales. El resto, cerca de 600 distritos son urbanos. De esta diferencia, aproximadamente unos 151 distritos corresponden a zonas en donde se produjo el terremoto reciente (son distritos en los departamentos de Arequipa, Moquegua y Tacna). Por tanto, el rea natural de intervencin del programa A Trabajar Urbano, se reduce a cerca de 206 distritos. De estos 206 distritos, en 190 se concentra el 97% de la poblacin pobre. Por tanto, estos 190 distritos son el espacio natural de intervencin del Programa. Los distritos seleccionados se muestran en el grfico 6. Grfico 6. Per: Intervencin del Programa A Trabajar Urbano-Rural y ORDESUR
PROGRAMA "A TRABAJAR" URBANO-RURAL

LEYENDA
PESP-RURAL PESP-URBANO ZONA EMERGENCIA

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5.2.2 Compensacin econmica a pagar En teora, el programa se podra basar slo en este criterio de focalizacin en la medida que se le podra situar en un nivel tal que solo atraiga a quienes necesiten de este programa. En cualquier caso, la definicin de la compensacin econmica a pagar es crucial para el diseo del programa. La evidencia internacional muestra que para la definicin de este parmetro, es necesario conocer tanto el nivel del salario mnimo existente en el pas como el salario de mercado vigente Cuadro 3. Experienci s internacionales en la definicin del salario a pagar a
Relacin Asistencia Econmica del Programa (Wp) con salario en el mercado (Wm) y Remuneracin Mnima Vital (RMV) Evaluacin segn Banco Mundial

AMRICA LATINA Chile Argentina (97-2000) Argentina (2000 en adelante) ASIA Korea Indonesia, Bangladesh, Pakistn Wp = RMV < Wm Wp < Wm (+) (+) (-) No pobres interesados en el programa (+) (-) Wp < Wm = RMV (Wp = 70% RMV) Wp = RMV < Wm Wp < RMV < Wm (+) Facilit autoseleccin (+) Facilit autoseleccin

Filipinas India-MEGS (hasta 1988) India-MEGS (despus de 1988) Fuente: Banco Mundial (2001).

Wp > Wm Wp = RMV< Wm Wp = RMV > Wm

As por ejemplo, un estudio del Banco Mundial, muestra que en experiencias en donde el salario pagado por el programa a sido superior al salario mnimo y de mercado, este parmetro ha sido inadecuado para seleccionar a los beneficiarios y se han generado as distorsiones en su utilizacin y en el mercado de trabajo. En cambio, cuando el salario a pagarse ha sido menor al salario de mercado, este instrumento ha sido til para establecer una seleccin natural entre beneficiarios y no beneficiarios de los programas (vase cuadro 3) As, mas all de la referencia a los salarios mnimos, resulta crucial conocer cules son los niveles reales de salarios pagados en el mercado de trabajo. El Ministerio de Trabajo entidad encargada de producir y difundir la estadsticas laborales en el pas ha producido informacin especialmente til para este fin. Segn el cuadro 4, los ingresos de la PEA ocupada son bastante bajos, lo cual determina claramente cules deberan ser los niveles salariales a pagar. En particular, importan los salarios que se perciben en los estratos ms pobres de la sociedad. Al respecto, el cuadro 4, permite establecer que en los quintiles ms bajos de la poblacin se pagan salarios bastante bajos 21

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Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Cuadro 4. Ingresos de la PEA ocupada Lima Resto Urbano Per Urbano Per Rural 179 65 101 30 418 219 296 97 607 368 484 189 882 591 739 318 2,795 1,721 2,258 79 8

Notas: Se excluye al sector pblico. Fuente: Convenio MTPS-INEI. Encuesta Nacional de Hogares, III trimestre 2000.

Sobre la base de esta informacin, queda entonces pendiente la definicin especfica de la compensacin econmica a pagar. Al respecto, hay que considerar que en trminos prcticos, cada nivel salarial especifico que se defina tendr al menos tres efectos: a)definir cuantos beneficiarios tendr el programa, ante un monto de inversin fijo, b)definir cuantas personas tendrn inters en participar en el programa y, por tanto, c)definir cuantas personas se quedaran insatisfechas de no poder ingresar al programa. Esto se puede observar en el grfico 7, siguiente. De acuerdo con este grfico, queda claro que el nivel salarial elegido deber estar debajo del salario mnimo que actualmente se encuentra en 410 soles. Lo natural seria escoger un salario a pagar ms bajo. Sin embargo, esto tambin tiene restricciones. Por un lado, el programa A Trabajar Rural ya se encuentra en operacin y esta pagando 300 soles al mes, lo cual impone una suerte de piso inferior a las propuestas de determinacin de salarios mn imos. Por otro lado, tampoco puede ser tan bajo que no permita cubrir una proporcin significativa de una canasta de alimentos cuando menos. Por esta razn, se considera que un salario equivalente a 300 soles mensuales permitira, ser consistente con lo pagado por el programa Rural y, adems, permitir cubrir ms de la mitad de una canasta de alimentos que actualmente se encuentra en 580 soles Grfico 7. Determinacin del salario y demanda insatisfecha
1,500,000 .00 1,250,000 .00 1,000,000 .00 750,000 .00 500,000 .00 250,000 .00 100.00 -250,000 .00 -500,000 .00 -750,000 .00 -1,000,000 .00 -1,250,000 .00 -1,500,000 .00 200.00 300.00 400.00 500.00 600.00 700.00

Poblacin

Demanda potencial

Empleos generados

Compensacin Econmica

Demand a insatisfecha

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5.3 Lneas de inversin El Programa ha partido del objetivo de fomentar la realizacin de proyectos que eleven la rentabilidad de las actividades econmicas permanentes de la localidad, teniendo en cuenta que las obras a financiarse deben ser proyectos de inversin pblica, en la medida que se trata de la in tervencin del Estado. La opcin por contribuir a generar bienes pblicos tiene como uno de sus objetivos que la intervencin del Programa mantenga la neutralidad en las decisiones econmicas de los agentes, no generando directamente beneficios para el sector privado. De acuerdo con ello, se han identificado como bienes pblicos ms comunes los siguientes: Pequeas obras de infraestructura social y econmica local Bienes orientados a convertir recursos en pequeos productos tursticos locales Accionesde apoyo a la proteccin frente a desastres naturales Acciones de apoyo al medio ambiente

Sin embargo, en un contexto de emergencia social y productiva como el actual, se trata de identificar aquellos bienes pblicos con mayor impacto productivo, es decir, el objetivo es contribuir a la generacin de bienes pblicos que promuevan entornos locales favorables a procesos productivos locales.
Lnea de inversin econmica Tipo de proyecto Construccin / rehabilitacin /y mantenimiento de mercados mayoristas municipales, camales y campos feriales municipales, puentes peatonales, veredas y otros accesos peatonales. Actividad permanente a la que contribuye

Comercializacin de bienes y servicios elaborados por PYMEs y pequeos negocios

Lnea de inversin social Tipo de proyecto Ampliacin, rehabilitacin y mejoramiento de centros educativos/ puestos de salud / redes existentes de agua y desage /locales comunales. Construccin de micro rellenos sanitarios municipales. Construccin de locales comunales. Actividad permanente a la que contribuye

Redes de prevencin y proteccin social.

Saneamiento pblico local Asistencia social y desarrollo comunitario.

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Lnea de inversin de apoyo al turismo Tipo de proyecto Mantenimiento / cercado / construccin de accesos a monumentos histricos, arqueolgicos y otros atractivos tursticos. Construccin y mejoramiento de paseos peatonales, alamedas, etc. Forestacin;mejoramiento y ampliacin de reas verdes. Lnea de inversin para infraestructura de proteccin Actividad permanente a la que Tipo de proyecto contribuye Construccin y reforzamiento de muros de contencin / estabilizacin de taludes ribereos y crcavas. Seguridad de las familias y activos de la localidad Construccin y mejoramiento de drenajes y canales de conduccin de aguas pluviales. Actividad permanente a la que contribuye

Subsectores de la industria turstica.

El programa considera que una manera de identificar estos procesos de forma eficiente y una maner de asegurar que los bienes pblicos a ser financiados estn asociados a ellos, es a garantizar que las instituciones locales (tanto municipalidades como las organizaciones de la sociedad civil) sean parte de los procesos de aprobacin de proyectos; generando con ello un mecanismo de concertacin que posibilite garantizar la sostenibilidad futura del proyecto. Con estas consideraciones se han identificado lneas de inversin que cumplen con el doble propsito de generar una actividad til en el corto plazo aquella que brinda el trabajo en las actividades a ser desarrolladas y la de contribuir a la promocin de entornos locales favorables al empleo productivo. El programa presenta una tipologa que agrupa las siguientes lneas de inversin: i) Infraestr ctura econmica ii) Infraestructura social iii) Infraestructura de apoyo al turismo iv) u Infraestructura de proteccin. En cada una de estas lneas de inversin se ejecutarn proyectos de apoyo en reas de intervencin diversas, tales como comercializacin y PYMES, saneamiento, acondicionamiento turstico de espacios pblicos, salud, educacin, entre otras. 5.4 Criterios de inclusin de los proyectos El Programa A Trabajar Urbano ha determinado tres tipos de criterios para la inclusin de los proyectos presen tados a concurso:

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5.4.1 Criterios de elegibilidad Los proyectos que se ejecuten a travs del Programa debern tener una duracin no menor de tres meses ni mayor de seis meses, debern incorporar la participacin de por lo menos 15 beneficiarios directos, un mnimo de 75% del aporte solicitado al Programa por el Organismo Proponente debe destinarse a los beneficiarios como compensacin econmica; adems, los proyectos deben contemplar una alta intensidad de mano de obra. 5.4.2 Criterios de viabilidad El programa evaluar la capacidad tcnica y administrativa de los organismos ejecutores, tambin sern considerados los aspectos de diseo, consistencia, adecuacin y pertinencia de las actividades del proyecto. Asimismo, los impactos ambientales generados por la interve cin y las medidas de mitigacin, como los aspectos financieros (estructura n general de costos), econmicos (contribucin del proyecto al desarrollo econmico de la localidad) y sociales (contribucin de los beneficios del proyecto para la poblacin local) sern evaluados. 5.4.3 Criterios de priorizacin Un comit interinstitucional, prioriza los proyectos presentados a concurso que cumplen con los criterios de elegibilidad y viabilidad, de acuerdo con el nivel de cofinanciamiento y eficiencia8 de las propuestas de proyectos presentadas por los organismos proponentes, diferenciando a las organizaciones de base de las municipalidades, ONGD y otros. Esta priorizacin identifica los proyectos que sean relevantes para el desarrollo de la localidad, los proyectos que impulsen alguna de las lneas de inversin y que estn articulados a planes de desarrollo local promovidos concertadamente.

Proyectos que generen un mayor nmero de empleos temporales para trabajadores no calificados por soles invertidos.

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6. RESULTADOS ESPERADOS
Un programa o intervencin, tiene por finalidad modificar de algn modo, la realidad sobre la que pretende actuar. As, la evaluacin de impacto de un proyecto tiene relacin directa con estos propsitos. Por tanto, dependiendo de cules son los objetivos trazados por el proyecto, es que se disea una estrategia operativa para medir si los cambios que el programa se propuso lograr se pueden verificar de algn modo. 6.1 Qu se puede esperar de un programa de empleo temporal? Los programas de empleo temporal, en general, suelen tener objetivos variados y a veces hasta contradictorios. Algunos de ellos probablemente la mayora - han sido pensados exclusivamente como mecanismos de intervencin contra cclico durante recesiones para proporcionar empleo a los desempleados e incentivar la demanda agregada. Otros menos conocidos tienen otros objetivos que van desde una motivacin moral para que los individuos trabajen y obtengan ingresos, pasando por la modificacin del mercado laboral de baja calificacin, hasta algunos que ven en estos programas una oportunidad formativa (entrenamiento) para gente que de otra manera no la tendra. Aun cuando los programas vayan ms all de la simple transferencia de ingresos a quienes no lo tienen, en general, existe una suerte de prejuicio frente a este tipo de intervenciones: que es trabajo improductivo y que los resultados no son sostenibles. Existen dos argumentos que sustentan esta corriente de pensamiento: Que el trabajo generado en estos programa en realidad es tan improductivo que los resultados que se puedan obtener de l, son de muy baja calidad y, por tanto, prcticmente intiles. Una crtica ms seria es que, aun si los trabajadores temporales a son igualmente productivos que otro tipo de trabajadores no calificados, no se les puede exigir rendimientos similares para evitar la sustitucin en el mercado de trabajo. Qu una vez terminado el programa, la gente que ha participado en l, vuelve a estar e exactamente en la misma situacin, frente al mercado de trabajo, que antes de ingresar a l. Sin embargo, literatura reciente parece evidenciar que no en todos los casos estos argumentos se aplican. En primer lugar, en muchos casos han habido experiencias positivas respecto a la razonable calidad del trabajo de los participantes para el tipo de requerimientos existentes. En segundo lugar, en no pocos casos, se ha observado efectos no solo de corto plazo incremento de ingresos en la poblacin beneficiaria sino tambin de mediano plazo. As, si el incremento inicial suele estar entre 50 a 90% respecto a la situacin antes de ingresar al programa, en el mediano plazo, luego de salir de estos programas, se observa un incremento de los ingresos entre 10 a 20% del incremento inicial. Estos resultados ocurren por los cambios introducidos tanto a nivel de la comunidad (mejores activos comunales) como a nivel de los individuos (cambios en experiencia, actitudes, etc). Existen pues razones para poder esperar resultados mas all de la intervencin misma. 6.2 Qu cambios son relevantes de medir en el Programa ATU? Los objetivos son bastante claros: se desea financiar proyectos intensivos en mano de obra, como una forma de dejar activos locales tiles para actividades permanentes en las zonas de intervencin, es decir, tiene una clara orientacin hacia resultados que van mas all de la simple transferencia de ingresos, a travs del empleo temporal se pretende proveer de activos pblicos necesarios que permitan generar empleo permanente. 26

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6.3 Qu resultados se han planteado? De acuerdo con la revisin del programa se puede identificar tres tipos de efectos buscados explcitamente: A nivel macro, se trata de transferir ingresos a la economa. En un primer momento, el programa involucra alrededor de 220 millones de soles, que en un plazo de dos aos seran incorporados a la economa que se encontraba recesada. Esto, aun cuando no modifique la demanda agregada de manera significativa, implicara una inyeccin de dinero hacia sectores pobres y especialmente afectados por la recesin. A nivel meso, el programa proveer de activos pblicos tiles para promover - o eliminar las restricciones al desarrollo de - actividades permanentes de la economa local. Esto, hara que se genere empleo permanente en el mediano plazo. A nivel micro, se espera que los participantes directos obtengan una experiencia en el trabajo que de otro modo no la tendran, de este modo se espera modificar la actitud de ellos frente al mercado de trabajo, mejorando sus ingresos post programa. Grfico 8. Procesos y resultados esperados en A Trabajar Urbano
M acro: dinero a la conom a

S/. Fondo A T rabajar U rbano

Proyectos intensivos en m ano de obra

M eso: obras o servicios locales

M icro: cam bios en form acin, actitudes

Fuente: Elaboracin propia

En el Programa de Emergencia Social Productivo urbano, existe una expectativa muy clara respecto a los niveles meso y micro. En base a estas consideraciones, se pueden proponer los siguientes resultados empricamente verificables del programa: Nmero de localidades en que se mejoran los activos pblicos. Este es uno de los principales resultados a ser observados empricamente. Nmero de jefes de hogares urbano pobres cuyo nivel de ingresos per capita aumenta. Considerando que el Programa tiene como indicador de resultado aumentar el nivel de ingresos de los jefes de hogares urbano pobres, a travs de una transferencia de recursos de carcter temporal, un elemento de discusin esta referido a las variables que medirn el impacto del Programa. Nmero de familias urbanas pobres cuya capacidad de consumo no empeora. Esta es una consecuencia de lo anterior y la idea es prevenir una cada mas amplia en el consumo de las familias. Niveles de empleabilidad mejorados. En ciertos casos, se trata de dejar algn tipo de elemento que reduzca el riesgo de entrar en desempleo crnico. 27